21/1996, de 10.07.1996
Número do Parecer
21/1996, de 10.07.1996
Data do Parecer
10-07-1996
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
PGR
Entidade
Procurador(a)-Geral da República
Relator
GARCIA MARQUES
Descritores
CÓDIGO DA ESTRADA
CONDUÇÃO AUTOMÓVEL
CARTA DE CONDUÇÃO
CONTRA-ORDENAÇÃO
CRIME
INIBIÇÃO DA FACULDADE DE CONDUZIR
INTERDIÇÃO DA CONCESSÃO
PENA ACESSÓRIA
SANÇÃO ACESSÓRIA
MEDIDA DE SEGURANÇA
MEDIDAS DE POLÍCIA
COMPETÊNCIA JURISDICIONAL
CONDUÇÃO AUTOMÓVEL
CARTA DE CONDUÇÃO
CONTRA-ORDENAÇÃO
CRIME
INIBIÇÃO DA FACULDADE DE CONDUZIR
INTERDIÇÃO DA CONCESSÃO
PENA ACESSÓRIA
SANÇÃO ACESSÓRIA
MEDIDA DE SEGURANÇA
MEDIDAS DE POLÍCIA
COMPETÊNCIA JURISDICIONAL
Conclusões
1- Compete ao Tribunal aplicar a medida de interdição de concessão de de carta ou licença de condução prevista no artigo 151, n 3, do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n 114/94, de 3 de Maio.
Texto Integral
Senhor Conselheiro Procurador-Geral da República,
Excelência:
1.
O Director Regional dos Transportes e Comunicações da Região Autónoma dos Açores expôs a Vossa Excelência a questão de saber qual a entidade competente para decretar a interdição de concessão de carta ou licença de condução a que se refere o nº 3 do artigo 151º do Código da Estrada (1).
Informou o referido Director Regional que, instruídos os processos de contra-ordenação por condução de veículo automóvel sem a necessária habilitação legal, têm estes sido enviados aos tribunais para efeitos de eventual aplicação da interdição prevista no citado nº 3 do artigo 151º.
Porém, os tribunais têm devolvido os referidos processos com o fundamento de que se trata de uma sanção acessória da condenação por contra-ordenação, pelo que consideram competente para o efeito a entidade administrativa, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 58º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro
(2), do artigo 141º do Código da Estrada e do despacho nº
7/94, do Ministro da Administração Interna, publicado no "Diário da República", II Série, de 23 de Setembro de 1994 (3).
Pelo contrário, o Senhor Director Regional defende que se trata de uma medida de segurança, a aplicar pelos tribunais, e não de uma sanção acessória da coima, pelo que entende que a entidade competente para a sua aplicação será o tribunal e não a entidade administrativa.
Cumprindo despacho de Vossa Excelência, um Assessor do Gabinete elaborou Informação, no âmbito da qual, depois de extrair as conclusões que considerou adequadas, sugeriu que, perante a novidade e complexidade da questão, bem como da sua incidência no domínio das atribuições do Ministério Público junto dos tribunais judiciais, o assunto fosse submetido a parecer deste Conselho Consultivo, tendo em vista, designadamente, a necessidade de eventual emissão de directiva no sentido de uniformização de procedimentos (4).
Tendo-se Vossa Excelência dignado concordar, cumpre emitir o parecer solicitado.
2.
2.1. A edição do Código da Estrada em vigor, aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio, foi objecto de preliminar autorização legislativa, concedida pela Lei nº 63/93, de 21 de Agosto (5).
De acordo com o artigo 1º, o Governo ficou autorizado a aprovar um novo Código da Estrada, a revogar a legislação vigente sobre essa matéria e a proceder à adaptação da legislação complementar.
Concretizando o sentido e extensão da autorização legislativa, esta deveria contemplar (artigo 2º, nº 2):
"a) A punição, como actos ilícitos de mera ordenação social, da violação das normas disciplinadoras do trânsito nas vias abertas ao trânsito público;
"b) A adaptação, em relação às contra-ordenações em matéria de trânsito, dos princípios gerais do regime jurídico geral, previstos no Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, simplificando o processo na fase administrativa, sem prejuízo de assegurar aos arguidos os direitos de audiência e de defesa;
"c) (...); d) A consagração da sanção acessória de inibição de conduzir, com o limite máximo de um ano de inibição por cada infracção;
"(...); h) A atribuição ao pagamento voluntário da coima do efeito de aceitação da aplicação da sanção acessória de inibição, pelo mínimo; i) A previsão da faculdade de não aplicação da sanção acessória de inibição de conduzir, ou a sua atenuação especial, pela redução dos seus limites a metade, em atenção ás circunstâncias da infracção e ao facto de o infractor não ter praticado contra-ordenação punível com a sanção acessória de inibição nos últimos três anos; j) A consagração da faculdade de suspensão da sanção acessória de inibição de conduzir, entre seis meses e dois anos, verificando-se os pressupostos de que a lei geral faz depender a suspensão da execução das penas criminais; l) A consagração do princípio de que a suspensão da execução da sanção acessória de inibição de conduzir possa ser condicionada à prestação de caução de boa conduta (...); m) A obrigação do cumprimento da sanção acessória cuja execução foi suspensa e perda da caução a favor do Estado, se, durante o período de suspensão, o arguido for condenado por contra-ordenação punível com sanção acessória de inibição de conduzir ou praticar actos a que for aplicável a medida de segurança de inibição de conduzir; n) (...); o) A adopção, como medida de segurança, da cassação da carta ou licença de condução quando, em face da gravidade das contra-ordenações praticadas e da personalidade do agente, este deva ser julgado inapto para a condução de veículo motorizado; p) A interdição de obtenção de carta ou licença de condução, por período até três anos, em caso de cassação da carta ou licença e condenação por condução de veículo motorizado sem habilitação legal;
" (...)" (6).
Observe-se que, depois de as alíneas d), h), i), j) e l) do nº 2 do artigo 2º se referirem expressamente à sanção acessória de inibição de conduzir, na alínea m) faz-se referência, não só à possibilidade de condenação por contra-ordenação punível com sanção acessória de inibição de conduzir, mas também à prática de actos a que seja aplicável a "medida de segurança de inibição de conduzir". E, de imediato, qualifica-se como medida de segurança a cassação da carta ou licença de condução (alínea o)). Enfim, na alínea p), refere-se, sem a qualificar, a medida que mais directamente nos interessa - a interdição da obtenção de carta ou licença de condução -, por período até três anos, medida que pode ter lugar em duas situações diferentes: (a) em caso de cassação da carta ou licença; (b) em caso de condenação por condução de veículo motorizado sem habilitação legal.
Saliente-se, desde já, a ligação estabelecida na alínea p) do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 63/93, entre as duas situações que podem determinar a aplicação da medida de interdição da obtenção de carta ou licença.
Ligação tão esteita que, a serem diferentes as suas naturezas e distintas as entidades competentes para as decretarem, seria, no mínimo, recomendável, de um ponto de vista de boa técnica legislativa, a respectiva enunciação em normas autónomas.
A estas duas situações se refere, como se verá, o artigo 151º do Código da Estrada, nos seus nºs 1 e 3, respectivamente, sendo que o objecto da consulta reside justamente na questão de saber qual a entidade competente para decretar a interdição de concessão de carta ou licença de condução a que se refere o nº 3 do artigo 151º do referido Código - ou seja, no caso de condenação em contra-ordenação por condução de veículo motorizado sem habilitação legal.
Ainda aqui não poderá deixar de se relevar a circunstância de as duas referidas (e distintas) situações - geradoras da interdição da concessão de licença - terem sido objecto de previsão no seio do mesmo artigo.
2.2. Em consonância, nomeadamente, com as prescrições das alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 2º da lei de autorização legislativa, o novo Código da Estrada optou por qualificar como contra-ordenações as infracções às suas disposições e regulamentos (7). Nesse sentido, estabelece o artigo 135º (8):
"1. As infracções às disposições deste Código e seus regulamentos têm a natureza de contra-ordenações, salvo se constituírem crimes, sendo então puníveis e processadas nos termos gerais das leis penais.
"2. As contra-ordenações são puníveis e processadas nos termos da respectiva lei geral, com as adaptações constantes deste Código" (9).
As contra-ordenações previstas no Código e nos seus regulamentos classificam-se em leves, graves e muito graves (artigos 139º, 148º e 149º), fixando-se no nº 1 do artigo 140º os limites máximos das coimas que lhes são aplicáveis (10).
As contra-ordenações graves e muito graves (11) são puníveis ainda com a sanção acessória de inibição de conduzir, nos termos do artigo 141º, que dispõe, justamente, sob a epígrafe "Sanção acessória":
"1. As contra-ordenações graves e muito graves são puníveis com coima e sanção acessória de inibição de conduzir.
"2. A sanção acessória de inibição de conduzir tem a duração mínima de um mês e máxima de seis meses, ou mínima de dois meses e máxima de um ano, consoante seja aplicável às contra-ordenações graves e muito graves, respectivamente".
2.3. Depois de o artigo 142º prescrever sobre a "determinação da medida da sanção", a qual se faz em função da gravidade da contra-ordenação e da culpa, tendo ainda em conta os antecedentes do infractor, o artigo 143º dispõe que a sanção acessória de inibição de conduzir aplicável às contra-ordenações graves pode não ser aplicada, tendo em conta as circunstâncias da mesma e o facto de o condutor ser infractor primário ou não ter praticado qualquer contra-ordenação grave nos últimos três anos.
Por sua vez, o artigo 144º refere-se à atenuação especial da sanção acessória de inibição de conduzir aplicável às contra-ordenações muito graves (12), prescrevendo o artigo 145º sobre a suspensão da execução da sanção acessória, a qual é, em regra, condicionada à prestação de caução de boa conduta.
Nos termos do artigo 146º, nº 1, a suspensão da execução da sanção acessória será revogada "se, durante o (...) período de suspensão, o condenado cometer contra- ordenação grave ou muito grave, ou por factos praticados no mesmo período a que seja aplicada a medida de segurança de inibição de conduzir" (13).
Do "registo individual do condutor", a que se refere o artigo 147º, devem constar: a) "As condenações em crimes e contra-ordenações que tenham aplicado a sanção de inibição de conduzir; b) As condenações em medida de segurança que impliquem cassação da licença para conduzir" (14).
2.3. Passemos agora, sem necessidade de nos determos no conteúdo dos artigos 148º e 149º, relativos, respectivamente, à enunciação do elenco das contra- ordenações graves e muito graves, à Secção III, sob a epígrafe "Cassação da licença de condução de veículo motorizado".
Não obstante tal designação, a referida Secção compreende os artigos 150º e 151º, apenas ao primeiro correspondendo a epígrafe "Cassação da carta ou licença", cabendo ao segundo a de "Interdição da concessão de licença".
Atenta a economia do parecer justificar-se-á a transcrição dos dois citados artigos, sendo os sublinhados nossos.
Artigo 150º
Cassação da carta ou licença
1- Pode ser cassada pelo tribunal a carta ou licença de condução quando, em face da gravidade das contra-ordenações praticadas e da personalidade do condutor, este deva ser julgado inapto para a condução de veículo motorizado.
2- É susceptível de revelar a inaptidão para a condução do veículo motorizado a prática, no período de três anos, de: a) Três contra-ordenações muito graves; b) Cinco contra-ordenações graves; c) Duas contra-ordenações muito graves e três graves; d) Uma contra-ordenação muito grave e quatro graves.
Artigo 151º
Interdição da concessão de licença
1- Quando decretar a cassação da carta ou licença de condução, o tribunal determina que ao agente não pode ser concedida nova carta ou licença de condução de veículos motorizados, de qualquer categoria ou de uma categoria determinada, pelo período de um a três anos.
2. Aquele a quem tiver sido cassada carta ou licença de condução só pode obter nova carta ou licença se for aprovado em exame especial, em termos a fixar em diploma próprio.
3- Àquele que for condenado em contra-ordenação por conduzir veículo motorizado sem para o efeito estar legalmente habilitado será decretada a interdição de concessão de carta ou licença de condução pelo período não excedente a três anos.
2.4. Diversamente do que acontece com o Código da Estrada, o Código Penal inclui a "cassação da licença de condução" e a "interdição da concessão de licença" no Capítulo VI ("Medidas de segurança") do Título III ("Das consequências jurídicas do facto") (15). Trata-se dos artigos 101º e 102º, respectivamente, que a economia do presente parecer aconselha a transcrever.
Artigo 101º
Cassação da licença de condução de veículo motorizado
1- Em caso de condenação por crime praticado na condução de veículo motorizado ou com ela relacionado, ou com grosseira violação dos deveres que a um condutor incumbem, ou de absolvição só por falta de imputabilidade, o tribunal decreta a cassação da licença de condução quando, em face do facto praticado e da personalidade do agente: a) Houver fundado receio de que possa vir a praticar outros factos da mesma espécie; ou b) Dever ser considerado inapto para a condução de veículo motorizado.
2- É susceptível de revelar a inaptidão referida na alínea b) do número anterior a prática, entre outros, de factos que integrem os crimes de: a) Omissão de auxílio, nos termos do artigo 200º, se for previsível que dele pudessem resultar graves danos para a vida, o corpo ou a saúde de alguma pessoa; b) Condução perigosa de veículo rodoviário, nos termos do artigo 291º; c) Condução de veículo em estado de embriaguez, nos termos do artigo 292º; ou d) Facto ilícito típico cometido em estado de embriaguez, nos termos do artigo 295º, se o facto praticado for um dos referidos nas alíneas anteriores.
Anotando o artigo 101º do Código Penal, escreve Maia Gonçalves: "A cassação da licença de condução de veículo motorizado aqui estabelecida e regulada distingue-se da medida afim de interdição da concessão de licença de condução de veículos motorizados de que cura o artigo seguinte porque a primeira se aplica ao que já é possuidor de licença de condução e a segunda a quem não é possuidor dessa licença, seja porque nunca a possuiu seja porque lhe foi cassada" (16).
Artigo 102º
Interdição da concessão da licença
1- Quando decretar a cassação da licença de condução, o tribunal determina que ao agente não pode ser concedida nova licença de condução de veículos motorizados, de qualquer categoria ou de categoria determinada. É correspondentemente aplicável o disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 69º (17).
2- Se o agente relativamente ao qual se verificarem os pressupostos do artigo anterior não for titular de licença de condução, o tribunal limita-se a decretar a interdição de concessão de licença, nos termos do número anterior, sendo a sentença comunicada à entidade competente. É correspondentemente aplicável o disposto no nº 4 do artigo 69º.
3- Se contra o agente tiver sido já decretada interdição de concessão de licença nos 5 anos anteriores à prática do facto, o prazo mínimo de interdição é de 2 anos.
4- É correspondentemente aplicável o disposto nos nºs 2, 3 e 4 do artigo 100º (18).
2.5. Podem, desde já, estabelecer-se algumas ideias a partir dos normativos legais enunciados e transcritos.
Assim: a) A abordagem sistemática do regime sancionatório das infracções praticadas no exercício da condução, com a natureza de contra-ordenações (artigo 135º do Código da Estrada), permite distinguir entre a sanção acessória de inibição de conduzir - artigo 141º - e outras medidas de natureza diversa, previstas nos artigos 150º e 151º, também do Código da Estrada; b) À semelhança do que o Código Penal prevê, quanto a crimes (artigos 101º e 102º), os artigos 150º e 151º do Código da Estrada determinam a cassação da licença de condução e a interdição da concessão de licença, em determinadas circunstâncias; c) Diversamente, porém, do Código Penal, que inclui a "cassação da licença de condução" e a "interdição da concessão da licença" no Capítulo sobre "medidas de segurança", o Código da Estrada insere a "cassação da carta ou licença" (artigo 150º) e a "interdição da concessão de licença" (artigo 151º) na Secção III, Capítulo II, Título VI, sob a epígrafe "cassação da licença de condução de veículo motorizado", numa aparente redução conceptual à "cassação", lato sensu; d) O nº 1 do artigo 151º do Código da Estrada é praticamente coincidente com o nº 1 do arigo 102º do Código Penal - com a óbvia excepção da frase final (de remissão) da referida norma deste último Código; e) Quanto ao nº 3 do artigo 151º do Código da Estrada, para além da diversidade da sua previsão relativamente à do nº 2 do artigo 102º do Código Penal, merece saliência o facto de o mesmo não conter qualquer referência ao tribunal.
2.6. Comentando a medida prevista no artigo 150º (cassação da carta ou licença), alguns anotadores do Código da Estrada sustentam que a cassação da carta ou licença de condução consubstancia uma medida de segurança (19).
Ponderando acerca da enumeração constante das alíneas do nº 2 do mesmo artigo 150º, um outro comentador formula a seguinte observação: "A finalidade dessa norma é a de fornecer ao tribunal indícios ou elementos com base nos quais possa concluir pela inaptidão do condutor. Por essa razão, as circunstâncias aí previstas não são de funcionamento automático.Carecem de uma valoração por parte do julgador" (20).
3.
A Constituição da República Portuguesa, nos seus artigos 27º, nº 2, 29º, nºs 1, 3 e 4, e 30º, nºs 1, 2, 3 e 5, admite, para a punição dos crimes, a aplicação judicial de penas e medidas de segurança.
Em obediência a tal mandamento constitucional, e no seu desenvolvimento, veio o Código Penal de 1982, na redacção que lhe foi dada em 1995, estatuir, no seu artigo 40º, que: a aplicação de penas e medidas de segurança visa a protecção de bens jurídicos e a reintegração do agente na sociedade (nº 1); em caso algum a pena pode ultrapassar a medida da culpa (nº 2); a medida de segurança só pode ser aplicada se for proporcionada à gravidade do facto e à perigosidade do agente (nº 3).
A aplicação de penas e de medidas de segurança visa a protecção de bens jurídicos e a reintegração do agente na sociedade (nº 1 do artigo 40º do Código Penal, na sua actual redacção). Nos termos dos seus nºs 2 e 3, em caso algum a pena pode ultrapassar a medida da culpa e a medida de segurança só pode ser aplicada se for prporcionada à gravidade do facto e à perigosidade do agente.
As penas pressupõem um acto punível, uma infracção a reprovar. As medidas de segurança pressupõem apenas um estado de perigosidade - de pessoas ou de situações. Ou seja, tendo ambas em comum a finalidade de prevenção e readaptação, só as penas têm a função de reprovação ou castigo de um acto.
No respeitante às penas, podem as mesmas ser principais e acessórias. Constituem penas principais todas as que, encontrando-se expressamente previstas para cada tipo de crime, podem ser fixadas pelo juiz na sentença condenatória independentemente de quaisquer outras. São penas acessórias todas aquelas que não podem ser cominadas sem que simultaneamente tenha sido aplicada na sentença condenatória uma pena principal.
As penas acessórias distinguem-se dos meros efeitos penais da condenação, posto que, neste caso, se trata de consequências - necessárias ou dependentes de apreciação judicial - resultantes da aplicação de uma pena, principal ou acessória, não assumindo a natureza de verdadeira pena por lhes faltar o sentido, finalidades e limites próprios daquelas.
Quanto às medidas de segurança constantes do Código Penal ou de legislação extravagante, podem elas abarcar medidas detentivas ou privativas da liberdade - caso do internamento de inimputáveis (artigo 91º do Codigo Penal de 1982, na sua versão originária)- e medidas não detentivas - caso da interdição de profissões (artigo 97º do mesmo diploma).
Segundo Cavaleiro de Ferreira (21), são medidas de segurança as medidas destinadas a prevenir a futura delinquência e que têm como pressuposto a perigosidade criminal. Após o que acrescenta que "poderão alcançar esse objectivo impedindo a futura actividade criminosa do delinquente perigoso (fim de segurança, em sentido estrito) ou promovendo a efectiva ressocialização do delinquente (fim de melhoramento). A distinção é meramente tendencial, pois que a segurança se obtém fundamentalmente através do melhoramento, ou seja, pela supressão dos factores da perigosidade".
Ensaiando distinguir "medidas de segurança" e "medidas de polícia", escreve o referido Autor:
"Medidas de segurança são as medidas destinadas a prevenir a futura delinquência, que têm por pressuposto o estado de perigosidade criminal dos delinquentes, isto é, que procuram afastar factores endógenos de perigosidade.
"Ao lado do estado de perigosidade, que assenta na personalidade do delinquente, pode existir uma situação de perigo de futura delinquência que assenta em factores externos ou exógenos. Esta situação de perigo é denominada "perigo agudo de criminalidade", assim se distinguindo do estado de perigosidade do delinquente que dá origem a um perigo crónico.
"As medidas destinadas a afastar o perigo agudo de criminalidade são medidas de polícia, e não medidas de segurança. (...).
"As medidas de polícia não são jurisdicionalizadas (...) e o seu estudo não cabe (...) em direito penal" (22).
4.
4.1. Justifica-se, com as limitações impostas pelas profundas alterações entretanto introduzidas no respectivo regime pelo actual Código da Estrada e por força das modificações sofridas pelo Código Penal, em
1995, fazer sucinta referência à situação do direito penal português anterior, no que tocava à inibição do direito de conduzir veículos automóveis. Situação que Figueiredo Dias qualificava de caótica, justificando tal entendimento (23) em virtude de a regulamentação a propósito contida no Código da Estrada ser por um lado insuficiente, por outro lado obscura e contraditória.
A polémica suscitada acerca da natureza jurídica da "inibição do direito de conduzir" prescrita no artigo 61º do anterior Código da Estrada (aprovado pelo Decreto-Lei nº 39672, de 20 de Maio de 1954), levou o Supremo Tribunal de Justiça a proferir, com data de 29 de Abril de 1992, acórdão de fixação de jurisprudência, onde, não obstante numerosos votos de vencido, se extraiu o seguinte assento: "A inibição da faculdade de conduzir, estatuída no artigo 61º do Código da Estrada, constitui uma medida de segurança" (24).
Recolha-se, do texto do acórdão a seguinte afirmação: "Perante todo este cenário, há que dele extrair o seguinte guião: a inibição do direito de conduzir, no actual direito constituído, forma a essência de uma medida de segurança, em função da perigosidade do arguido, derivada de uma anterior condenação ou de qualquer outro estado legal".
Assim se dirimiu uma polémica de longa data que vinha dividindo a doutrina, posto que várias classificações eram atribuídas às várias sanções de inibição de conduzir previstas no Código da Estrada: penas acessórias, efeitos das penas (25), medidas de segurança, medidas de polícia (26).
Apreciando o referido acórdão, de cuja doutrina discorda, por entender que a inibição de conduzir automóveis pode ser, conforme os casos, uma pena ou uma medida de segurança, Figueiredo Dias sustenta que "mal se compreende que o STJ fixe jurisprudência sobre a qualificação de uma reacção criminal; a não ser para efeitos (ilegítimos) de, futuramente, se dever deduzir o regime a partir do conceito, confundindo-se a função normativa (definida pelo regime) com a função conceitual classificatória (a cargo do intérprete)" (27).
Retomando, em momento posterior, a apreciação crítica da orientação perfilhada pelo STJ no referido aresto, escreve Figueiredo Dias que tal decisão pecou por ignorar a diversidade de qualificações que eram atribuídas às sanções de inibição de conduzir previstas no CE, pronunciando-se sobre o artigo 61º (28) como se de uma única sanção se tratasse, quando, na verdade, os seus múltiplos números e alíneas configuravam diferentes previsões (hipóteses), insusceptíveis de unificação pela exclusiva consideração do nome da sanção (29) (30).
4.2. Acompanhemos as ideias a seguir desenvolvidas pelo citado Autor, na expressão das grandes linhas a que, em seu entender, deveriam obedecer, no plano de lege ferenda, as reformas a introduzir no nosso ordenamento jurídico.
Escreve Figueiredo Dias que, nesse plano, se deveria enfatizar a necessidade e a urgência político- criminais de que o sistema sancionatório português passe a dispor - em termos de direito penal geral e não somente de direito penal da circulação rodoviária - de uma verdadeira pena acessória de proibição de conduzir veículos motorizados.
E acrescenta: "Uma tal pena deveria ter como pressuposto formal a condenação do agente numa pena principal por crime cometido no exercício da condução, ou com utilização do veículo, ou cuja execução tivesse sido por este facilitada de forma relevante; e por pressuposto material a circunstância de, consideradas as circunstâncias do facto e da personalidade do agente, o exercício da condução se revelar especialmente censurável. Uma tal pena - possuidora de uma moldura penal específica - só não teria lugar quando o agente devesse sofrer, pelo mesmo facto, uma medida de segurança de interdição da faculdade de conduzir, sob a forma de cassação da licença de condução ou de interdição da sua concessão (31).
"As razões político-criminais que justificam a aludida necessidade e urgência de uma regulamentação deste tipo são (infelizmente) por demais óbvias entre nós para que precisem de ser especialmente encarecidas.
Se, como se acentuou, pressuposto material de aplicação desta pena deve ser que o exercício da condução se tenha revelado, no caso, especialmente censurável, então essa circunstância vai elevar o limite da culpa do (ou pelo) facto. Por isso, à proibição de conduzir deve também assinalar-se (e pedir-se) um efeito de prevenção geral de intimidação, que não terá em si nada de ilegítimo porque só pode funcionar dentro do limite da culpa (...). Por fim, mas não por último, deve esperar-se desta pena acessória que contribua, em medida significativa, para a emenda cívica do condutor imprudente ou leviano" (32).
5.
Apetrechados com os elementos teóricos recolhidos sob os pontos 3 e 4, regressemos ao tema da consulta, ou seja, à questão de saber qual a entidade competente para decretar a interdição de concessão de carta ou licença de condução a que se refere o nº 3 do artigo 151º do actual Código da Estrada.
5.1. Já vimos, a partir da análise das disposições legais pertinentes e da abordagem sistemática do regime sancionatório constante do novo Código da Estrada, que importa distinguir entre as medidas previstas, por um lado, no artigo 141º, com a clara natureza de sanções acessórias, e, por outro, as medidas estabelecidas nos artigos 150º e 151º, cuja natureza é, como se verá, passível de controvérsia.
O Código da Estrada, nos artigos 150º e 151º, não qualifica categorialmente tais medidas, não lhes atribuindo, ao contrário do que faz relativamente à inibição de conduzir (cfr. o citado artigo 141º), um concreto nomen juris. Todavia, na alínea b) do nº 1 do artigo 147º prescreve que devam constar do registo individual do condutor "as condenações em medida de segurança que impliquem cassação da licença para conduzir".
A lei de autorização legislativa também não é concludente, na medida em que, se é verdade que classifica a cassação de carta ou licença como medida de segurança (cfr. a alínea o) do nº 2 do artigo 2º), nada diz quanto à interdição de concessão de carta ou licença em caso de condenação em contra-ordenação por condução de veículo motorizado sem habilitação legal - cfr. a alínea p) do citado nº 2 do artigo 2º da Lei nº 63/93.
Embora sejam escassos os elementos doutrinários de que nos possamos socorrer, é possível, apesar disso, constatar já, neste quadro, a existência de marcadas divergências quanto às questões da natureza jurídica das figuras em apreço e do seu mérito (ou demérito), sendo mesmo, no limite, questionada a sua conformidade constitucional (33).
5.2. No seguimento das considerações que produziu acerca da opção pelo regime do ilícito de mera ordenação social (34), Germano Marques da Silva reconhece que tal opção do legislador foi sobretudo de ordem sistemática, não representando qualquer posição quanto à natureza dos comportamentos relativos ao trânsito no sentido de que não devem ser qualificados como crimes; significou tão- só que foi considerado formalmente mais correcto e conveniente que o Código não incluísse infracções desta natureza.
Prosseguindo, escreve:
"Aliás, uma das muitas dificuldades com que a Comissão de Redacção se deparou foi a manutenção nos quadros do ilícito de mera ordenação social de alguns comportamentos que pela sua grande perigosidade lhe parecia deverem ser incluídos no domínio das infracções penais. A orientação que prevaleceu foi diversa, tendo- se optado pelo agravamento das coimas e das sanções acessórias aplicáveis a esses actos, sem prejuízo de relativamente aos casos extremos se virem a consagrar outras soluções em legislação avulsa, como é de esperar venha a verificar-se em breve com a condução de veículos automóveis sem licença e a condução sob a influência de estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes e outras substâncias similares, como acontece já com a condução sob influência do álcool.
Em sequência, e em directa relação com o objecto do presente parecer, Germano Marques da Silva pondera o seguinte:
"Não obstante, os artigos 150º e 151º regulam a cassação da licença de condução de veículo motorizado, à semelhança do que também o Código Penal consagra. Trata- se de instituto cuja natureza jurídica não será pacífica. Propendemos a qualificá-lo como uma espécie de medida de segurança embora sem natureza criminal (sublinhado agora), o que nos parece compatível com o nosso regime constitucional.
"A cassação da licença de condução de veículo motorizado visou alcançar idênticos objectivos aos da chamada carta por pontos, já consagrada na legislação rodoviária de alguns países europeus (35). Foi ponderado na Comissão (...) que uma medida de tal gravidade e tão inovadora nos nossos hábitos não poderia ser de aplicação automática, verificados que fossem os seus pressupostos, em geral resultantes da reiteração de infracções às normas do trânsito num determinado período de tempo.
"A cassação é a medida aplicável ao condutor inapto para a condução de veículo motorizado, inaptidão verificada judicialmente (sublinhado agora) e indiciada pela prática de um certo número de contra-ordenações muito graves ou graves e pela personalidade do condutor.
A cassação é uma medida severa, severidade que resulta também da obrigatoriedade de submissão a exame especial para obtenção de nova licença.
"A medida em causa não constitui sanção pela prática de infracções graves ou muito graves, resulta da constatação judicial (sublinhado agora) da inaptidão do condutor para a condução (...). Por isso, mais do que o período de tempo durante o qual não pode ser concedida nova carta ou licença, o que mais releva é a necessidade de submissão a exame especial para verificar a aptidão do candidato" (36).
5.3. É diverso - e crítico - o entendimento de Anabela Miranda Rodrigues sobre a matéria (37), bem expresso nos seguintes trechos:
"Que a cassação de certos direitos diferentes do jus ambulandi possa ser decretada pelo tribunal, em nome da defesa da comunidade, conjuntamente com a aplicação de uma pena, é coisa que não suscita, do ponto de vista político-criminal, quaisquer reservas fundadas; e que, pelo contrário, assume plena justificação quando a prática de um facto ilícito típico revela perigo de repetição, no futuro, de factos da mesma espécie. E, nesta linha, no futuro Código Penal inscreveram-se, como medidas de segurança de carácter geral, as medidas de segurança de cassação da licença de condução e de interdição da concessão de licença (38). Estas medidas de segurança estão ligadas, designadamente, à condenação por crime praticado na condução de veículo motorizado com grosseira violação dos deveres que a um condutor incumbem. E deverão ser aplicadas sempre que, verificados aqueles requisitos, houver, desde logo, fundado receio de que o agente possa vir a praticar outros factos da mesma espécie, isto é, relacionados da forma descrita com a condução automóvel. A tais agentes deverá ser cassada a licença de condução, se já a possuirem, decretando o tribunal uma interdição da concessão de nova licença durante período determinado; ou, no caso de não serem titulares de licença de condução, deverá ser simplesmente decretada a interdição de a obterem durante período determinado. Este regime, coexistindo com a previsão da proibição de conduzir como pena acessória, por muito severo que possa ser reputado, é justificado pelas fortíssimas razões de prevenção e de defesa da comunidade que em Portugal se fazem sentir nesta matéria".
"O que cremos aconteceu, no entanto, foi que o novo Código da Estrada, ao regulá-la, esqueceu ou não curou do que já estava inscrito no futuro CP sacrificando os princípios e a racionalidade do sistema jurídico-penal".
A Autora prossegue com a explicação de que a intervenção penal realiza as finalidades de prevenção de uma forma mais adequada do que o permite o sistema agora previsto, com os mesmos objectivos, no Código da Estrada. E acrescenta:
"Na verdade, de acordo com o instituído pelo CP, basta que um agente cometa um crime de condução perigosa de veículo (...) para que lhe possa ser aplicada a medida de segurança de cassação e de interdição de concessão de licença, verificados que sejam os pressupostos dessa aplicação. Enquanto de acordo com o previsto no C. da Estrada, a aplicação da medida de cassação e correspondente interdição de concessão de licença fica, de uma banda, subordinada à verificação de um certo número de violações às regras de circulação rodoviária (...); e, de outra banda, a verificação desse número de violações pode desencadear a aplicação da medida de segurança de direito estradal (sublinhado agora), independentemente de se ter verificado, em qualquer dos casos, um perigo para a vida, integridade física ou bens patrimoniais alheios de valor elevado - o que agora poderá ser excessivo, por desproporcionado.
Para além de que o legislador não atalhou à hipótese de aplicação ao agente, pelo mesmo facto, da sanção acessória de inibição de conduzir e da medida de segurança de proibição de conduzir sob a forma de cassação da licença de condução ou de interdição da sua concessão".
Daí que a Autora que temos vindo a acompanhar seja levada a concluir pela desnecessidade e desproporcionalidade da medida que o legislador previu no domínio estradal. Explicando:
"Desnecessidade, porque o legislador penal atinge os mesmos objectivos e atinge-os melhor, mais adequadamente; desproporcionalidade, porque a aplicação da medida no âmbito estradal poderá ter lugar em casos que de nenhum modo legitimam a aplicação de medidas tão gravosas, dada a ausência de perigo concreto decorrente da violação da norma de circulação rodoviária. Em suma: o legislador terá ido aqui demasiado longe, usando, além disso, de uma terminologia que permite confusões, sempre perniciosas, com a matéria das medidas de segurança criminais. Das duas, uma: ou as contra-ordenações que conduzem a tais sanções são, no fundo, verdadeiros crimes - e trata-se então ali de uma "burla de etiquetas" que deve ser juridicamente inadmissível; ou são verdadeiras contra-ordenações e sancioná-las com medidas como as referidas viola claramente o princípio jurídico-constitucional da proporcionalidade".
6.
6.1. Não obstante a diversidade de entendimentos de que se deu conta, deve reconhecer-se, sem haver necessidade de tomar posição na querela respeitante à apreciação crítica das soluções contidas no regime sancionatório do Código da Estrada, que se afigura de todo o modo pacífico que as medidas de cassação da carta ou licença e de interdição da concessão de licença, previstas nos artigos 150º e 151º do CE, são medidas diferentes das estabelecidas nos artigos 101º e 102º do Código Penal, não tendo, ao contrário destas, natureza penal, sem prejuízo da reserva judicial de competência expressamente fixada para a aplicação da medida de cassação (artigo 150º) e da consequente interdição da concessão de nova carta ou licença (artigo 151º, nº1).
A natureza da consulta não impõe a qualificação categorial dessas medidas. Pensa-se, no entanto, poder dizer que se está em presença de "medidas de segurança" sui generis (39), o que vai, segundo se pensa, ao encontro do pensamento dos Autores atrás citados.
Recordar-se-á, a propósito, que, embora com divergentes perspectivas quanto à apreciação do mérito (e da justificação) das soluções acolhidas no Código da Estrada, se trataria, num caso, "de uma espécie de medida de segurança, embora sem natureza criminal" (Marques da Silva), ou, no outro, de uma "medida de segurança do direito estradal" (Anabela Rodrigues)..
6.2. Pense-se na "cassação da carta ou licença", a que se refere o artigo 150º. A natureza não penal de tal medida, sem prejuízo, repete-se, da reserva judicial de competência para a sua aplicação, é manifesta. Com efeito, tal medida pressupõe a acumulação de várias contra-ordenações - e não a verificação de qualquer facto previsto e punido como crime, pressuposto de aplicação de uma medida de segurança de natureza criminal, como sucede nos casos referidos no citado artigo 101º do Código Penal. Ora, a mera acumulação de contra-ordenações, ainda que acrescida do juízo de inaptidão para a condução, em virtude da gravidade das infracções e da personalidade do agente, não pode, sob pena de intolerável violação do princípio da legalidade em Direito Penal, transformar a natureza da infracção ou da reacção sancionatória correspondente, conferindo-lhe, por essa via, dignidade penal.
6.3. No que à cassação, em sentido restrito (artigo 150º do Código da Estrada), se refere, exige-se, como se disse, a verificação de um pressuposto objectivo, previsto no nº 2, consistente na condenação por contra-ordenações muito graves e /ou graves, acrescido da formulação de um juízo subjectivo autónomo de inaptidão para a condução de veículo motorizado, de que as contra-ordenações praticadas se podem revelar indiciadoras.
A cassação, que só pode ser aplicada pelo tribunal (nº1 do artigo 150º), determina, nos termos do nº 1 do artigo 151º, a interdição, a aplicar também pelo tribunal, da concessão de nova carta ou licença de condução pelo período de um mês a três anos.
Todavia, se, em relação à cassação "stricto sensu", existe solução legal expressa, já o mesmo não acontece quanto à competência para aplicar a medida de interdição de carta ou licença prevista no nº 3 do artigo 151º.
Ou seja: ao passo que a "interdição de concessão de (nova) carta ou licença a que se refere o nº 1 do artigo 151º resulta de uma decisão judicial que aplica a medida de cassação da carta ou licença a quem a possui, sendo, assim, por disposição expressa da lei, da reserva de competência do tribunal, a "interdição de concessão da licença" a quem não a possui (nº 3) resulta da condenação em contra-ordenação, por condução de veículo motorizado sem habilitação legal (40).
6.4. A formulação literal do referido nº 3 ("àquele que for condenado em contra-ordenação por conduzir (...) sem para o efeito estar legalmente habilitado será decretada a interdição de concessão de carta ou licença de condução") poderia inculcar a ideia de que se estava perante uma sanção acessória da coima.
Adicionalmente, a omissão de referência à entidade competente para a sua aplicação, contrariamente ao que acontece no nº 1, que a atribui ao tribunal, poderia reforçar esse entendimento.
Pensamos, porém, que este sentido de interpretação abstrai da circunstância de o questionado nº 3 surgir no desenvolvimento e na sequência, não só do artigo 150º, mas também dos anteriores nºs 1 e 2 (do artigo 151º), pelo que deverá ceder a razões de ordem material e sistemática, que, pelo contrário, apontam para uma diversa caracterização da medida em apreço, cuja aplicação deverá, a nosso ver, competir ao tribunal.
6.4.1. Recorde-se, em primeiro lugar, o que, oportunamente, se ponderou (cfr., supra, ponto 2.1., in fine), acerca do inextricável nexo - semântico e lógico - da norma da alínea p) do nº 2 do artigo 2º da lei de autorização legislativa (a Lei nº 63/93).
Escreveu-se então o seguinte, que agora se justificará recordar: "Saliente-se, desde já, a ligação estabelecida na alínea p) do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 63/93, entre as duas situações que podem determinar a aplicação da medida de interdição da obtenção de carta ou licença. Ligação tão estreita que, a serem diferentes as suas naturezas e distintas as entidades competentes para as decretarem, seria, no mínimo, recomendável, de um ponto de vista de boa técnica legislativa, a respectiva enunciação em normas autónomas".
Ligação de tal modo reflectida na citada alínea p) que, a dar-se o caso de ter sido resultante de um lapso, teria sido o mesmo, por certo, corrigido no texto do diploma autorizado. Não foi o que aconteceu, pelo que, em face do tratamento das duas (distintas) situações - determinantes da interdição de concessão de licença - em dois números do mesmo artigo, deverá valorizar-se correspondentemente este argumento de natureza sistemática.
Daí que se tenha ponderado que "não poderá deixar de se relevar a circunstância de as duas referidas (e distintas) situações - geradoras da interdição da concessão de licença - terem sido objecto de previsão no seio do mesmo artigo" - cfr.supra, último parágrafo do ponto 2.1.
É à luz deste entendimento, e coadjuvando-o, que pode ainda chamar-se à liça o argumento a extrair do disposto no artigo 126º, nº 1, alínea e), do Código da Estrada, segundo o qual a carta de condução será concedida a quem comprovar, nos termos legais, "não lhe estar interdita judicialmente a concessão de carta de condução".
Sendo certo, atenta a anterioridade cronológica do Código da Estrada, que não se pretende, em tal norma, remeter para a medida do artigo 102º do Código Penal, (na sua actual redacção), pensa-se dever abranger na interdição a decretar judicialmente as medidas dos nºs 1 e 3 do artigo 151º do Código da Estrada, na linha da indissociável ligação normativa e sintáctica oriunda da lei de autorização legislativa (41).
6.4.2. Viu-se, por outro lado, que a "interdição da concessão de carta ou licença" não se confunde , desde logo, no nomen juris, com a sanção acessória de "inibição de conduzir", prevista no artigo 141º, que pressupõe sempre a habilitação legal para condução, decorrente da detenção de um título.
Deverá ter-se ainda presente que a "inibição de conduzir", prevista no citado artigo 141º constitui, em conformidade com a ratio e o sentido do regime sancionatório geral do direito de mera ordenação, uma restrição temporária de um direito com a duração máxima de um ano, situada, pois, dentro do prazo de duração aí previsto, que limita a sanção acessória de "interdição do exercício de profissões ou actividades (...)" à duração máxima de dois anos (42).
Pelo contrário, a medida do nº 3 do artigo 151º do Código da Estrada tem a duração máxima de três anos.
Dir-se-á ainda que a interdição da concessão de licença prevista no nº 3 do artigo 151º não se distingue, do ponto de vista material, da interdição da concessão da licença prevista no nº 1 do mesmo artigo.
Pelo contrário, pode dizer-se que se identifica com ela.
Com efeito, parece haver apenas, no fundo, uma diversidade de posições subjectivas: Num caso - o do nº 1 -, o condutor é titular da carta ou licença (que lhe é "cassada"); no outro - o do nº 3 -, o condutor não é titular de carta ou licença.
Mas, num e noutro caso, estamos perante uma "interdição de concessão de licença".
A partir dos elementos lógico e sistemático de interpretação, aplicados à determinação do sentido dos artigos 150º e 151º, pode concluir-se que o que materialmente se prevê nessa Secção do Código da Estrada
é uma "medida de segurança" sui generis, de natureza não criminal (43), sob a forma de cassação da licença de condução ou de interdição da sua concessão.
Medida que, pelas razões expostas, só pode ser decretada pelo tribunal, ainda que se trate da que vem referida no nº 3 do artigo 151º (44).
Com efeito, enquanto medida - sem a natureza de sanção acessória -, que priva um condutor de um direito ou impede a aquisição de um direito (caso do nº 3), a sua aplicação não poderá, por respeito ao princípio da judicialidade, pertencer a uma autoridade administrativa.
A interligação sistemática e teleológica entre a interdição prevista no nº 3 e a (mesma) medida estatuída no nº 1, justifica que, também naquele caso, seja o tribunal a aplicá-la. O que mais não representa, como se disse, do que a homenagem ao próprio princípio da judicialidade.
Como salienta Figueiredo Dias, referindo-se a medidas de duvidosa classificação como medidas de segurança (criminais) (45) ou como medidas administrativas (que na sua exteriorização se aproximam das medidas de segurança criminais, mas que poderão, todavia, sem inconstitucionalidade, ser aplicadas por entidades administrativas), deverá considerar-se "que toda a medida administrativa (por não pressupor a prática de ilícito penal típico) que importe graves consequências para os direitos individuais de quem a elas seja sujeito (...) deve igualmente ser subordinada ao princípio da judicialidade" (46).
7.
Termos em que se extrai a seguinte conclusão:
Compete ao tribunal aplicar a medida de interdição de concessão de carta ou licença de condução prevista no artigo 151º, nº 3, do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio.
_______________________________
1) Cfr. o ofício nº 9417, de 13 de Outubro de 1995.
2) Preceito que, antes da alteração que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro, dispunha que: "A decisão que aplica a coima deve conter a coima e as sanções acessórias".
Entretanto, na redacção que lhe foi dada pelo citado diploma de 1995, passou a dispor o seguinte: "A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter: c) A indicação das normas segundo as quais se pune e fundamento da decisão".
3) Embora desprovido de interesse para a resolução da questão colocada pela consulta, não deixa de se transcrever o Despacho nº 7/94, (de 6 de Setembro), do Senhor Ministro da Administração Interna. É o seguinte o seu conteúdo:
"Entrando em vigor, em 1-10-94, o Código da Estrada (...), torna-se necessário proceder à delegação das competências de aplicação do regime sancionatório estabelecido naquele diploma.
Assim, determino:
1 - Compete à entidade que levantou ou mandou levantar o auto de notícia, nos termos dispostos no art. 153º do Código da Estrada, proceder às notificações e intimações previstas nos artigos 155º e 156º daquele Código.
2 - A decisão sobre a aplicação das sanções por infracção às disposições do Código da Estrada compete às seguintes entidades: a) Ao governador civil do distrito em que foi cometida a infracção, se se tratar de contra-ordenação muito grave, e em todos os casos em que tenha sido apresentada defesa, nos termos do nº 3 do artigo 155º do Código da Estrada; b) Ao director-geral de Viação, nos casos restantes.
3 - As diligências de apresentação de defesa e de indicação de testemunhas, por escrito, previstas no nº 3 do art. 155º do Código da Estarada, serão concretizadas junto da delegação distrital da Direcção-Geral de Viação do distrito em que se cometeu a infracção, mediante a entrega de requerimento ao governador civil desse distrito.
4 - A delegação distrital juntará aquela documentação ao processo e procederá ao seu envio para o governo civil do distrito.
5 - Competirá ao governo civil proceder às inquirições necessárias recorrendo a agentes das forças de segurança".
4) Cfr. Informação nº 025/96, de 25 de Março.
5) Cfr. o parecer nº 61/94, de 27 de Outubro de 1994, publicado no "Diário da República", II Série, nº 287, de 14 de Dezembro de 1994, que, neste ponto, se acompanha..
6) No âmbito do citado parecer nº 61/94 revestiam-se de particular importância os nºs 4 e 5 do aludido artigo 2º da Lei nº 63/93. Aí se extrairam as seguintes conclusões: "1.- A condução de veículos, com ou sem motor, em via pública ou equiparada, sob influência do álcool, apresentando o condutor uma taxa de álcool no sangue igual ou superior a 1,2g/l é punida nos termos dos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 124/90, de 14 de Abril; "2. As disposições referidas não foram revogadas pelo Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei nº 114794, de 3 de Maio".
7) Reflectindo sobre o regime sancionatório adoptado pelo novo Código da Estrada, escreve Germano Marques da Silva: "Ficou assente desde início que o Código não conteria normas de natureza criminal. Feita a opção pelo regime do ilícito de mera ordenação social, considerado o mais adequado no domínio das infracções de trânsito, foi entendido que os comportamentos merecedores de qualificação criminal ficariam de fora, para serem incluídos no Código Penal ou objecto de legislação avulsa. É o que sucede, v. g., com a condução sob influência do álcool e de estupefacientes, psicotrópicos estimulantes e outras substâncias similares, acima de certos limites, com a condução sem habilitação de certos veículos motorizados, previstos e puníveis em legislação avulsa, e com o abandono de sinistrado, este anteriormente previsto e punível pelo artigo 60º do Código de 1954". - Cfr. "Código da Estrada e Legislação Complementar" - Introdução, AEQUITAS, Editorial Notícias, 1995, pág. 9.
8) O artigo 135º, sob a epígrafe "Legislação aplicável", é o primeiro dos preceitos que integram a Secção I ("Disposições gerais", que se prolonga até ao artigo 147º, inclusive) do Capítulo II - "Da responsabilidade por violação das prescrições do Código" - do Título VI - "Da responsabilidade" -, do Código da Estrada. O referido Capítulo II é constituído por mais duas Secções: a Secção II, abrangendo os artigos 148º e 149º, epigrafados de "Contra-ordenações graves" e "Contra-ordenações muito graves", respectivamente; e a Secção III, a mais directamente implicada na problemática da consulta, formada pelos artigos 150º - "Cassação da carta ou licença" e 151º - "Interdição da licença de conduzir".
9) Veja-se o parecer nº 48/95, de 19 de Abril de 1996, homologado e pendente de publicação, em que foram debatidas implicações do artigo 135º do Código da Estrada.
10) Os limites mínimos serão os da lei geral das contra- ordenações - artigo 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/82, de 23 de Setembro, na redacção, por último, do Decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro, aplicável subsidiariamente por força do nº 2 do artigo 135º do Código da Estrada - cfr. o citado parecer nº 48/95.
11) Cujo elenco consta, respectivamente, dos artigos 148º e 149º.
12) A qual pode ser reduzida para metade da sua duração mínima e máxima, dependendo dos factores mencionados no preceito.
13) Nos termos do nº 2 do referido artigo 146º, a revogação determina o cumprimento da sanção cuja execução estava suspensa e a quebra da caução, a qual reverterá a favor do Estado.
14) Cfr. o nº 1 do citado artigo 147º. Excede obviamente a economia do parecer proceder à interpretação deste artigo, nomeadamente nas ligações que se estabeleçam com os artigos 124º e seguintes.
15) Para além dos citados preceitos, é de referir o artigo 69º, também do Código Penal, integrado no Capítulo III ("Penas acessórias e efeitos das penas"), sob a epígrafe "Proibição de conduzir veículos motorizados".
16) Cfr. "Código Penal Português Anotado e Comentado e Legislação Complementar", 9ª edição, 1996, Almedina, Coimbra, pág. 465.
17) Que dispõem o seguinte: "3. A proibição de conduzir é comunicada aos serviços competentes e implica, para o condenado que for titular de licença de condução,a obrigação de a entregar na secretaria do tribunal ou em qualquer posto policial que a remeterá àquela.
Tratando-se de licença emitida em país estrangeiro, com valor internacional, a entrega é substituída por anotação, naquela licença, da proibição decretada".
"4. Não conta para o prazo da proibição o tempo em que o agente estiver privado da liberdade por força de medida de coacção processual, pena ou medida de segurança".
18) O artigo 100º do Código Penal tem como epígrafe "Interdição de actividades". Nos termos do seu nº 2, o período de interdição é fixado entre 1 e 5 anos, podendo ser prorrogado por outro período até três anos "se, findo o prazo fixado na sentença, o tribunal considerar que aquele não foi suficiente para remover o perigo que fundamentou a medida".
19) Jerónimo Freitas, loc. cit., pág. 278. No mesmo sentido, considerando a cassação da carta ou licença de condução prevista no artigo 150º "uma medida de segurança face ao estado de perigosidade resultante da inaptidão revelada pelo condutor", veja-se António Serra Amaral, "Código da Estrada Anotado e Comentado", 1995, Almedina, Coimbra, pág. 163.
20) José da Costa Pimenta, "Código da Estrada Anotado e Legislação Compelmentar", Livraria da Universidade, Coimbra, 1995, pág. 382.
21) Cfr. "Direito Penal Português", II, Penas e Medidas de Segurança, Editorial Verbo, edição de 1989, págs. 61 e segs.
22) Cfr. loc. cit., págs. 62 e 63.
23) Cfr. "Direito Penal Português - As Consequências Jurídicas do Crime", AEQUITAS, Editorial Notícias, 1993, pág. 502.
24) O referido assento encontra-se publicado no "Diário da República", I Série-A, nº 157, de 10 de Julho de 1992, págs. 3275 e segs.
25) Anote-se que, segundo Cavaleiro de Ferreira, no Código Penal de 1982, os efeitos penais da condenação são penas acessórias (artigos 65º e seguintes do referido Código) - cfr. "Direito Penal Português", Parte Geral, II, Penas e Medidas de Segurança,
Editorial Verbo, edição de 1989, pág 57.
26) Vejam-se, além do parecer nº 1/85, de 5 de Dezembro de 1985, Margarida Lamy Pimenta e Maria Alexandra Furtado, "Dez temas de Direito Estradal na Jurisprudência Constitucional", in "Estudos sobre a Jurisprudência do Tribunal Constitucional", AEQUITAS, Editorial Notícias, 1993, págs. 97 e segs., maxime, págs. 112 e segs.
27) Cfr. loc. cit., pág. 164.
28) Registe-se, a título incidental, que, pelo acórdão nº 156/86, de 14 de Maio de 1986, publicado em "Acórdãos do Tribunal Constitucional", nº 7, tomo II (1986), págs. 885 e segs., o TC julgou inconstitucional, por violação dos nºs 1, 3 e 5 do artigo 32º da CRP a norma do artigo 61º, nº 4, do (anterior) Código da Estrada, na parte em que atribuía competência à Direcção-Geral de Viação para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir a um condutor que, tendo cometido uma transgressão estradal, tivesse pago voluntariamente a multa.
29) Cfr. Figueiredo Dias, loc. cit., pág.502. Veja-se também, no mesmo sentido, Pedro Caeiro, Revista Portuguesa de Ciência Criminal", Ano 3, 2º a 4º, Abril- Dezembro 1993, págs. 543 e segs., in anotação ao referido acórdão de fixação de jurisprudência.
30) Segundo a declaração de voto produzida pelo Conselheiro José Saraiva, que mereceu a concordância expressa de Figueiredo Dias (cfr. loc. cit., pág. 164, nota (23)), "são penas - principais ou acessórias - as medidas que têm por função reprovar e castigar uma infracção; e são medidas de segurança as medidas que têm por função apenas a prevenção de infracções, por existência de um estado de perigosidade". E acrescenta:
"As primeiras destinam-se a punir actos praticados; as segundas apenas a prevenir actos futuros.
"Daí que a inibição de conduzir automóveis possa ser uma pena ou uma medida de segurança, conforme os casos.
"Será uma pena se decretada para punir uma infracção.
"Será uma medida de segurança se decretada, não em consequência de uma infracção, mas apenas em consequência de um estado de perigosidade". E remata do seguinte modo: "No caso em apreço (artigo 61º, nº 2, alínea d), do Código da Estrada), a inibição da faculdade de conduzir é imposta aos condenados por crime cometido no exercício da condução. É imposta pela prática de um crime, independentemente da existência de estado de perigosidade. pelo que tem a natureza de pena (acessória), e não de medida de segurança (...)" -. Cfr. "Diário da República", citado, pág. 3279.
Também Pedro Caeiro entende dever acompanhar o voto expresso pelo Conselheiro José Saraiva - cfr. loc. cit. na nota anterior, pág. 572.
31) Sublinhado agora.
32) Cfr. loc. cit., págs. 164 e 165.
33) Germano Marques da Silva refuta o entendimento de alguns sobre a inconstitucionalidade da aplicação administrativa da sanção de inibição de conduzir, por considerar tratar-se de sanção sem natureza criminal nem privativa da liberdade. - Cfr. loc. cit. na nota (7), pág. 11.
34) Cfr. supra, nota (7). Sobre as razões de tal opção, vejam-se ainda as págs. 10 e 11 do referido estudo.
Acerca do tema podem ver-se ainda: Jorge de Figueiredo Dias, "O Movimento da Descriminalização e o Ilícito de Mera Ordenação Social", Centro de Estudos Judiciários,
Jornadas de Direito Criminal sobre o Novo Código Penal Português e Legislação Complementar, págs. 317 e segs.; e Anabela Miranda Rodrigues, "O ilícito de mera ordenação social na circulação rodoviária", ainda inédito (texto da intervenção produzida em acção de formação complementar de magistrados, organizada pelo Centro de Estudos Judiciários, Porto, 23 de Novembro de 1994).
35) Refira-se, a título lateral, que, há já alguns anos, decorrem, no âmbito da União Europeia, ao abrigo do artigo k.3 do Tratado da União Europeia (3º Pilar), os trabalhos de elaboração de um projecto de Convenção relativo à cooperação judiciária internacional tendente a tornar efectiva, no Estado da residência, a aplicação das decisões de privação do direito de conduzir pronunciadas no Estado onde foi praticada a infracção. Nesse texto refere-se que, "para os fins da presente convenção a expressão "decisão de privação do direito de conduzir" designa toda a medida adoptada na sequência da prática de uma infracção à regulamentação rodoviária, que tenha por efeito a privação ("le retrait") ou a suspensão do direito de conduzir um veículo motorizado. Esta medida pode consistir quer numa pena principal, complementar ou acessória, quer numa medida de segurança e pode ter sido adoptada por uma autoridade judiciária ou por uma autoridade administrativa" (cfr. a alínea a) do artigo 1º do referido projecto de convenção, cuja versão mais recente consta do documento 6810/96 LIMITE JUSTPEN 53, de 29 de Abril de 1996).
36) Cfr. loc. cit. na nota (7), págs. 9 e 10.
37) Passamos a acompanhar o texto da intervenção a que se fez referência supra, na parte final da nota (34).
38) Recorde-se que a intervenção da Autora ocorreu em Novembro de 1994. Às referidas medidas de segurança viriam a corresponder, como se viu, os artigos 101º e
102º do Código Penal revisto, publicado em anexo ao Decreto-Lei nº 48/95, de 15 de Março.
39) Sendo, porém, controversa a sua qualificação como medida de segurança não criminal em face da dificuldade de admissão deste tipo de medidas do nosso sistema sancionatório. Veja-se o que se pondera infra, ponto 6.4. e nota (42).
40) Cfr. o artigo 124º do Codigo da Estrada. No parecer nº 63/95, de 24 de Janeiro de 1996, extrairam-se algumas conclusões que se revela conveniente reproduzir, a propósito da questão da (des)conformidade constitucional do nº 3 do artigo 124º. Assim: Conclusão 2ª - "A autorização concedida ao Governo pela Lei nº 63/93 (...), para aprovar um novo Código da Estrada, revogar a legislação vigente sobre essa matéria e proceder à adaptação da legislação complementar, não contemplou a "despenalização" da "condução de veículos automóveis ligeiros ou pesados sem para tal estar habilitado", conduta então punida, como crime, pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 123/90, de 14 de Abril, com prisão até um ano ou multa até 120 dias"; Conclusão 3ª - "A norma do nº 3 do artigo 124º do vigente Código da Estrada (...), que pune com coima de 50 000$00 a 200 000$00 quem conduzir veículo automóvel, ciclomotor, tractor ou máquina agrícola sem para tal estar habilitado, é organicamente inconstitucional, na medida em que, ao derrogar a referida norma do Decreto-Lei nº 123/90, invadiu, sem autorização para tanto, a competência exclusiva da Assembleia da República; Conclusão 4ª - "Na medida em que é organicamente inconstitucional, a norma do nº 3 do artigo 124º do vigente Código da Estrada não pode ser aplicada pelos tribunais nos feitos submetidos a julgamento (artigo 207º da Constituição da República). Em face da significativa divisão verificada no Conselho Consultivo e do relevante interesse público da matéria, dignou-se
Vossa Excelência propor a Sua Excelência o Ministro a adopção de uma providência legislativa.
41) Não se ignora a dificuldade de ordem prática que poderá resultar do disposto a propósito do registo individual de condutor (artigo 147º, nº 1). Trata-se, porém, de questão, porventura, resolúvel em sede interpretativa, de todo o modo, estranha à economia deste parecer - cfr. supra, nota (14).
42) Cfr. o artigo 21º, nº 1, alínea b), e nº 2, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro.
43) De legitimidade discutível no nosso sistema sancionatório actual, que restringe a sua aplicação à dependência da prática de um facto qualificado pela lei como um ilícito (penal) típico - cfr. Figueiredo Dias, loc. cit., pág. 423 e segs., maxime, pág. 425.
44) É este o entendimento de José da Costa Pimenta, que escreve: "A decisão de interdição da concessão de carta ou licença de condução é da competência dos tribunais. Isto significa que à entidade administrativa, competente, em regra, para aplicar as coimas, falece aquela competência".
45) Único sentido em que as admite (cfr. loc. cit. na nota (43)).
46) Cfr. loc. cit., págs. 452 e 453.
Excelência:
1.
O Director Regional dos Transportes e Comunicações da Região Autónoma dos Açores expôs a Vossa Excelência a questão de saber qual a entidade competente para decretar a interdição de concessão de carta ou licença de condução a que se refere o nº 3 do artigo 151º do Código da Estrada (1).
Informou o referido Director Regional que, instruídos os processos de contra-ordenação por condução de veículo automóvel sem a necessária habilitação legal, têm estes sido enviados aos tribunais para efeitos de eventual aplicação da interdição prevista no citado nº 3 do artigo 151º.
Porém, os tribunais têm devolvido os referidos processos com o fundamento de que se trata de uma sanção acessória da condenação por contra-ordenação, pelo que consideram competente para o efeito a entidade administrativa, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 58º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro
(2), do artigo 141º do Código da Estrada e do despacho nº
7/94, do Ministro da Administração Interna, publicado no "Diário da República", II Série, de 23 de Setembro de 1994 (3).
Pelo contrário, o Senhor Director Regional defende que se trata de uma medida de segurança, a aplicar pelos tribunais, e não de uma sanção acessória da coima, pelo que entende que a entidade competente para a sua aplicação será o tribunal e não a entidade administrativa.
Cumprindo despacho de Vossa Excelência, um Assessor do Gabinete elaborou Informação, no âmbito da qual, depois de extrair as conclusões que considerou adequadas, sugeriu que, perante a novidade e complexidade da questão, bem como da sua incidência no domínio das atribuições do Ministério Público junto dos tribunais judiciais, o assunto fosse submetido a parecer deste Conselho Consultivo, tendo em vista, designadamente, a necessidade de eventual emissão de directiva no sentido de uniformização de procedimentos (4).
Tendo-se Vossa Excelência dignado concordar, cumpre emitir o parecer solicitado.
2.
2.1. A edição do Código da Estrada em vigor, aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio, foi objecto de preliminar autorização legislativa, concedida pela Lei nº 63/93, de 21 de Agosto (5).
De acordo com o artigo 1º, o Governo ficou autorizado a aprovar um novo Código da Estrada, a revogar a legislação vigente sobre essa matéria e a proceder à adaptação da legislação complementar.
Concretizando o sentido e extensão da autorização legislativa, esta deveria contemplar (artigo 2º, nº 2):
"a) A punição, como actos ilícitos de mera ordenação social, da violação das normas disciplinadoras do trânsito nas vias abertas ao trânsito público;
"b) A adaptação, em relação às contra-ordenações em matéria de trânsito, dos princípios gerais do regime jurídico geral, previstos no Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, simplificando o processo na fase administrativa, sem prejuízo de assegurar aos arguidos os direitos de audiência e de defesa;
"c) (...); d) A consagração da sanção acessória de inibição de conduzir, com o limite máximo de um ano de inibição por cada infracção;
"(...); h) A atribuição ao pagamento voluntário da coima do efeito de aceitação da aplicação da sanção acessória de inibição, pelo mínimo; i) A previsão da faculdade de não aplicação da sanção acessória de inibição de conduzir, ou a sua atenuação especial, pela redução dos seus limites a metade, em atenção ás circunstâncias da infracção e ao facto de o infractor não ter praticado contra-ordenação punível com a sanção acessória de inibição nos últimos três anos; j) A consagração da faculdade de suspensão da sanção acessória de inibição de conduzir, entre seis meses e dois anos, verificando-se os pressupostos de que a lei geral faz depender a suspensão da execução das penas criminais; l) A consagração do princípio de que a suspensão da execução da sanção acessória de inibição de conduzir possa ser condicionada à prestação de caução de boa conduta (...); m) A obrigação do cumprimento da sanção acessória cuja execução foi suspensa e perda da caução a favor do Estado, se, durante o período de suspensão, o arguido for condenado por contra-ordenação punível com sanção acessória de inibição de conduzir ou praticar actos a que for aplicável a medida de segurança de inibição de conduzir; n) (...); o) A adopção, como medida de segurança, da cassação da carta ou licença de condução quando, em face da gravidade das contra-ordenações praticadas e da personalidade do agente, este deva ser julgado inapto para a condução de veículo motorizado; p) A interdição de obtenção de carta ou licença de condução, por período até três anos, em caso de cassação da carta ou licença e condenação por condução de veículo motorizado sem habilitação legal;
" (...)" (6).
Observe-se que, depois de as alíneas d), h), i), j) e l) do nº 2 do artigo 2º se referirem expressamente à sanção acessória de inibição de conduzir, na alínea m) faz-se referência, não só à possibilidade de condenação por contra-ordenação punível com sanção acessória de inibição de conduzir, mas também à prática de actos a que seja aplicável a "medida de segurança de inibição de conduzir". E, de imediato, qualifica-se como medida de segurança a cassação da carta ou licença de condução (alínea o)). Enfim, na alínea p), refere-se, sem a qualificar, a medida que mais directamente nos interessa - a interdição da obtenção de carta ou licença de condução -, por período até três anos, medida que pode ter lugar em duas situações diferentes: (a) em caso de cassação da carta ou licença; (b) em caso de condenação por condução de veículo motorizado sem habilitação legal.
Saliente-se, desde já, a ligação estabelecida na alínea p) do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 63/93, entre as duas situações que podem determinar a aplicação da medida de interdição da obtenção de carta ou licença.
Ligação tão esteita que, a serem diferentes as suas naturezas e distintas as entidades competentes para as decretarem, seria, no mínimo, recomendável, de um ponto de vista de boa técnica legislativa, a respectiva enunciação em normas autónomas.
A estas duas situações se refere, como se verá, o artigo 151º do Código da Estrada, nos seus nºs 1 e 3, respectivamente, sendo que o objecto da consulta reside justamente na questão de saber qual a entidade competente para decretar a interdição de concessão de carta ou licença de condução a que se refere o nº 3 do artigo 151º do referido Código - ou seja, no caso de condenação em contra-ordenação por condução de veículo motorizado sem habilitação legal.
Ainda aqui não poderá deixar de se relevar a circunstância de as duas referidas (e distintas) situações - geradoras da interdição da concessão de licença - terem sido objecto de previsão no seio do mesmo artigo.
2.2. Em consonância, nomeadamente, com as prescrições das alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 2º da lei de autorização legislativa, o novo Código da Estrada optou por qualificar como contra-ordenações as infracções às suas disposições e regulamentos (7). Nesse sentido, estabelece o artigo 135º (8):
"1. As infracções às disposições deste Código e seus regulamentos têm a natureza de contra-ordenações, salvo se constituírem crimes, sendo então puníveis e processadas nos termos gerais das leis penais.
"2. As contra-ordenações são puníveis e processadas nos termos da respectiva lei geral, com as adaptações constantes deste Código" (9).
As contra-ordenações previstas no Código e nos seus regulamentos classificam-se em leves, graves e muito graves (artigos 139º, 148º e 149º), fixando-se no nº 1 do artigo 140º os limites máximos das coimas que lhes são aplicáveis (10).
As contra-ordenações graves e muito graves (11) são puníveis ainda com a sanção acessória de inibição de conduzir, nos termos do artigo 141º, que dispõe, justamente, sob a epígrafe "Sanção acessória":
"1. As contra-ordenações graves e muito graves são puníveis com coima e sanção acessória de inibição de conduzir.
"2. A sanção acessória de inibição de conduzir tem a duração mínima de um mês e máxima de seis meses, ou mínima de dois meses e máxima de um ano, consoante seja aplicável às contra-ordenações graves e muito graves, respectivamente".
2.3. Depois de o artigo 142º prescrever sobre a "determinação da medida da sanção", a qual se faz em função da gravidade da contra-ordenação e da culpa, tendo ainda em conta os antecedentes do infractor, o artigo 143º dispõe que a sanção acessória de inibição de conduzir aplicável às contra-ordenações graves pode não ser aplicada, tendo em conta as circunstâncias da mesma e o facto de o condutor ser infractor primário ou não ter praticado qualquer contra-ordenação grave nos últimos três anos.
Por sua vez, o artigo 144º refere-se à atenuação especial da sanção acessória de inibição de conduzir aplicável às contra-ordenações muito graves (12), prescrevendo o artigo 145º sobre a suspensão da execução da sanção acessória, a qual é, em regra, condicionada à prestação de caução de boa conduta.
Nos termos do artigo 146º, nº 1, a suspensão da execução da sanção acessória será revogada "se, durante o (...) período de suspensão, o condenado cometer contra- ordenação grave ou muito grave, ou por factos praticados no mesmo período a que seja aplicada a medida de segurança de inibição de conduzir" (13).
Do "registo individual do condutor", a que se refere o artigo 147º, devem constar: a) "As condenações em crimes e contra-ordenações que tenham aplicado a sanção de inibição de conduzir; b) As condenações em medida de segurança que impliquem cassação da licença para conduzir" (14).
2.3. Passemos agora, sem necessidade de nos determos no conteúdo dos artigos 148º e 149º, relativos, respectivamente, à enunciação do elenco das contra- ordenações graves e muito graves, à Secção III, sob a epígrafe "Cassação da licença de condução de veículo motorizado".
Não obstante tal designação, a referida Secção compreende os artigos 150º e 151º, apenas ao primeiro correspondendo a epígrafe "Cassação da carta ou licença", cabendo ao segundo a de "Interdição da concessão de licença".
Atenta a economia do parecer justificar-se-á a transcrição dos dois citados artigos, sendo os sublinhados nossos.
Artigo 150º
Cassação da carta ou licença
1- Pode ser cassada pelo tribunal a carta ou licença de condução quando, em face da gravidade das contra-ordenações praticadas e da personalidade do condutor, este deva ser julgado inapto para a condução de veículo motorizado.
2- É susceptível de revelar a inaptidão para a condução do veículo motorizado a prática, no período de três anos, de: a) Três contra-ordenações muito graves; b) Cinco contra-ordenações graves; c) Duas contra-ordenações muito graves e três graves; d) Uma contra-ordenação muito grave e quatro graves.
Artigo 151º
Interdição da concessão de licença
1- Quando decretar a cassação da carta ou licença de condução, o tribunal determina que ao agente não pode ser concedida nova carta ou licença de condução de veículos motorizados, de qualquer categoria ou de uma categoria determinada, pelo período de um a três anos.
2. Aquele a quem tiver sido cassada carta ou licença de condução só pode obter nova carta ou licença se for aprovado em exame especial, em termos a fixar em diploma próprio.
3- Àquele que for condenado em contra-ordenação por conduzir veículo motorizado sem para o efeito estar legalmente habilitado será decretada a interdição de concessão de carta ou licença de condução pelo período não excedente a três anos.
2.4. Diversamente do que acontece com o Código da Estrada, o Código Penal inclui a "cassação da licença de condução" e a "interdição da concessão de licença" no Capítulo VI ("Medidas de segurança") do Título III ("Das consequências jurídicas do facto") (15). Trata-se dos artigos 101º e 102º, respectivamente, que a economia do presente parecer aconselha a transcrever.
Artigo 101º
Cassação da licença de condução de veículo motorizado
1- Em caso de condenação por crime praticado na condução de veículo motorizado ou com ela relacionado, ou com grosseira violação dos deveres que a um condutor incumbem, ou de absolvição só por falta de imputabilidade, o tribunal decreta a cassação da licença de condução quando, em face do facto praticado e da personalidade do agente: a) Houver fundado receio de que possa vir a praticar outros factos da mesma espécie; ou b) Dever ser considerado inapto para a condução de veículo motorizado.
2- É susceptível de revelar a inaptidão referida na alínea b) do número anterior a prática, entre outros, de factos que integrem os crimes de: a) Omissão de auxílio, nos termos do artigo 200º, se for previsível que dele pudessem resultar graves danos para a vida, o corpo ou a saúde de alguma pessoa; b) Condução perigosa de veículo rodoviário, nos termos do artigo 291º; c) Condução de veículo em estado de embriaguez, nos termos do artigo 292º; ou d) Facto ilícito típico cometido em estado de embriaguez, nos termos do artigo 295º, se o facto praticado for um dos referidos nas alíneas anteriores.
Anotando o artigo 101º do Código Penal, escreve Maia Gonçalves: "A cassação da licença de condução de veículo motorizado aqui estabelecida e regulada distingue-se da medida afim de interdição da concessão de licença de condução de veículos motorizados de que cura o artigo seguinte porque a primeira se aplica ao que já é possuidor de licença de condução e a segunda a quem não é possuidor dessa licença, seja porque nunca a possuiu seja porque lhe foi cassada" (16).
Artigo 102º
Interdição da concessão da licença
1- Quando decretar a cassação da licença de condução, o tribunal determina que ao agente não pode ser concedida nova licença de condução de veículos motorizados, de qualquer categoria ou de categoria determinada. É correspondentemente aplicável o disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 69º (17).
2- Se o agente relativamente ao qual se verificarem os pressupostos do artigo anterior não for titular de licença de condução, o tribunal limita-se a decretar a interdição de concessão de licença, nos termos do número anterior, sendo a sentença comunicada à entidade competente. É correspondentemente aplicável o disposto no nº 4 do artigo 69º.
3- Se contra o agente tiver sido já decretada interdição de concessão de licença nos 5 anos anteriores à prática do facto, o prazo mínimo de interdição é de 2 anos.
4- É correspondentemente aplicável o disposto nos nºs 2, 3 e 4 do artigo 100º (18).
2.5. Podem, desde já, estabelecer-se algumas ideias a partir dos normativos legais enunciados e transcritos.
Assim: a) A abordagem sistemática do regime sancionatório das infracções praticadas no exercício da condução, com a natureza de contra-ordenações (artigo 135º do Código da Estrada), permite distinguir entre a sanção acessória de inibição de conduzir - artigo 141º - e outras medidas de natureza diversa, previstas nos artigos 150º e 151º, também do Código da Estrada; b) À semelhança do que o Código Penal prevê, quanto a crimes (artigos 101º e 102º), os artigos 150º e 151º do Código da Estrada determinam a cassação da licença de condução e a interdição da concessão de licença, em determinadas circunstâncias; c) Diversamente, porém, do Código Penal, que inclui a "cassação da licença de condução" e a "interdição da concessão da licença" no Capítulo sobre "medidas de segurança", o Código da Estrada insere a "cassação da carta ou licença" (artigo 150º) e a "interdição da concessão de licença" (artigo 151º) na Secção III, Capítulo II, Título VI, sob a epígrafe "cassação da licença de condução de veículo motorizado", numa aparente redução conceptual à "cassação", lato sensu; d) O nº 1 do artigo 151º do Código da Estrada é praticamente coincidente com o nº 1 do arigo 102º do Código Penal - com a óbvia excepção da frase final (de remissão) da referida norma deste último Código; e) Quanto ao nº 3 do artigo 151º do Código da Estrada, para além da diversidade da sua previsão relativamente à do nº 2 do artigo 102º do Código Penal, merece saliência o facto de o mesmo não conter qualquer referência ao tribunal.
2.6. Comentando a medida prevista no artigo 150º (cassação da carta ou licença), alguns anotadores do Código da Estrada sustentam que a cassação da carta ou licença de condução consubstancia uma medida de segurança (19).
Ponderando acerca da enumeração constante das alíneas do nº 2 do mesmo artigo 150º, um outro comentador formula a seguinte observação: "A finalidade dessa norma é a de fornecer ao tribunal indícios ou elementos com base nos quais possa concluir pela inaptidão do condutor. Por essa razão, as circunstâncias aí previstas não são de funcionamento automático.Carecem de uma valoração por parte do julgador" (20).
3.
A Constituição da República Portuguesa, nos seus artigos 27º, nº 2, 29º, nºs 1, 3 e 4, e 30º, nºs 1, 2, 3 e 5, admite, para a punição dos crimes, a aplicação judicial de penas e medidas de segurança.
Em obediência a tal mandamento constitucional, e no seu desenvolvimento, veio o Código Penal de 1982, na redacção que lhe foi dada em 1995, estatuir, no seu artigo 40º, que: a aplicação de penas e medidas de segurança visa a protecção de bens jurídicos e a reintegração do agente na sociedade (nº 1); em caso algum a pena pode ultrapassar a medida da culpa (nº 2); a medida de segurança só pode ser aplicada se for proporcionada à gravidade do facto e à perigosidade do agente (nº 3).
A aplicação de penas e de medidas de segurança visa a protecção de bens jurídicos e a reintegração do agente na sociedade (nº 1 do artigo 40º do Código Penal, na sua actual redacção). Nos termos dos seus nºs 2 e 3, em caso algum a pena pode ultrapassar a medida da culpa e a medida de segurança só pode ser aplicada se for prporcionada à gravidade do facto e à perigosidade do agente.
As penas pressupõem um acto punível, uma infracção a reprovar. As medidas de segurança pressupõem apenas um estado de perigosidade - de pessoas ou de situações. Ou seja, tendo ambas em comum a finalidade de prevenção e readaptação, só as penas têm a função de reprovação ou castigo de um acto.
No respeitante às penas, podem as mesmas ser principais e acessórias. Constituem penas principais todas as que, encontrando-se expressamente previstas para cada tipo de crime, podem ser fixadas pelo juiz na sentença condenatória independentemente de quaisquer outras. São penas acessórias todas aquelas que não podem ser cominadas sem que simultaneamente tenha sido aplicada na sentença condenatória uma pena principal.
As penas acessórias distinguem-se dos meros efeitos penais da condenação, posto que, neste caso, se trata de consequências - necessárias ou dependentes de apreciação judicial - resultantes da aplicação de uma pena, principal ou acessória, não assumindo a natureza de verdadeira pena por lhes faltar o sentido, finalidades e limites próprios daquelas.
Quanto às medidas de segurança constantes do Código Penal ou de legislação extravagante, podem elas abarcar medidas detentivas ou privativas da liberdade - caso do internamento de inimputáveis (artigo 91º do Codigo Penal de 1982, na sua versão originária)- e medidas não detentivas - caso da interdição de profissões (artigo 97º do mesmo diploma).
Segundo Cavaleiro de Ferreira (21), são medidas de segurança as medidas destinadas a prevenir a futura delinquência e que têm como pressuposto a perigosidade criminal. Após o que acrescenta que "poderão alcançar esse objectivo impedindo a futura actividade criminosa do delinquente perigoso (fim de segurança, em sentido estrito) ou promovendo a efectiva ressocialização do delinquente (fim de melhoramento). A distinção é meramente tendencial, pois que a segurança se obtém fundamentalmente através do melhoramento, ou seja, pela supressão dos factores da perigosidade".
Ensaiando distinguir "medidas de segurança" e "medidas de polícia", escreve o referido Autor:
"Medidas de segurança são as medidas destinadas a prevenir a futura delinquência, que têm por pressuposto o estado de perigosidade criminal dos delinquentes, isto é, que procuram afastar factores endógenos de perigosidade.
"Ao lado do estado de perigosidade, que assenta na personalidade do delinquente, pode existir uma situação de perigo de futura delinquência que assenta em factores externos ou exógenos. Esta situação de perigo é denominada "perigo agudo de criminalidade", assim se distinguindo do estado de perigosidade do delinquente que dá origem a um perigo crónico.
"As medidas destinadas a afastar o perigo agudo de criminalidade são medidas de polícia, e não medidas de segurança. (...).
"As medidas de polícia não são jurisdicionalizadas (...) e o seu estudo não cabe (...) em direito penal" (22).
4.
4.1. Justifica-se, com as limitações impostas pelas profundas alterações entretanto introduzidas no respectivo regime pelo actual Código da Estrada e por força das modificações sofridas pelo Código Penal, em
1995, fazer sucinta referência à situação do direito penal português anterior, no que tocava à inibição do direito de conduzir veículos automóveis. Situação que Figueiredo Dias qualificava de caótica, justificando tal entendimento (23) em virtude de a regulamentação a propósito contida no Código da Estrada ser por um lado insuficiente, por outro lado obscura e contraditória.
A polémica suscitada acerca da natureza jurídica da "inibição do direito de conduzir" prescrita no artigo 61º do anterior Código da Estrada (aprovado pelo Decreto-Lei nº 39672, de 20 de Maio de 1954), levou o Supremo Tribunal de Justiça a proferir, com data de 29 de Abril de 1992, acórdão de fixação de jurisprudência, onde, não obstante numerosos votos de vencido, se extraiu o seguinte assento: "A inibição da faculdade de conduzir, estatuída no artigo 61º do Código da Estrada, constitui uma medida de segurança" (24).
Recolha-se, do texto do acórdão a seguinte afirmação: "Perante todo este cenário, há que dele extrair o seguinte guião: a inibição do direito de conduzir, no actual direito constituído, forma a essência de uma medida de segurança, em função da perigosidade do arguido, derivada de uma anterior condenação ou de qualquer outro estado legal".
Assim se dirimiu uma polémica de longa data que vinha dividindo a doutrina, posto que várias classificações eram atribuídas às várias sanções de inibição de conduzir previstas no Código da Estrada: penas acessórias, efeitos das penas (25), medidas de segurança, medidas de polícia (26).
Apreciando o referido acórdão, de cuja doutrina discorda, por entender que a inibição de conduzir automóveis pode ser, conforme os casos, uma pena ou uma medida de segurança, Figueiredo Dias sustenta que "mal se compreende que o STJ fixe jurisprudência sobre a qualificação de uma reacção criminal; a não ser para efeitos (ilegítimos) de, futuramente, se dever deduzir o regime a partir do conceito, confundindo-se a função normativa (definida pelo regime) com a função conceitual classificatória (a cargo do intérprete)" (27).
Retomando, em momento posterior, a apreciação crítica da orientação perfilhada pelo STJ no referido aresto, escreve Figueiredo Dias que tal decisão pecou por ignorar a diversidade de qualificações que eram atribuídas às sanções de inibição de conduzir previstas no CE, pronunciando-se sobre o artigo 61º (28) como se de uma única sanção se tratasse, quando, na verdade, os seus múltiplos números e alíneas configuravam diferentes previsões (hipóteses), insusceptíveis de unificação pela exclusiva consideração do nome da sanção (29) (30).
4.2. Acompanhemos as ideias a seguir desenvolvidas pelo citado Autor, na expressão das grandes linhas a que, em seu entender, deveriam obedecer, no plano de lege ferenda, as reformas a introduzir no nosso ordenamento jurídico.
Escreve Figueiredo Dias que, nesse plano, se deveria enfatizar a necessidade e a urgência político- criminais de que o sistema sancionatório português passe a dispor - em termos de direito penal geral e não somente de direito penal da circulação rodoviária - de uma verdadeira pena acessória de proibição de conduzir veículos motorizados.
E acrescenta: "Uma tal pena deveria ter como pressuposto formal a condenação do agente numa pena principal por crime cometido no exercício da condução, ou com utilização do veículo, ou cuja execução tivesse sido por este facilitada de forma relevante; e por pressuposto material a circunstância de, consideradas as circunstâncias do facto e da personalidade do agente, o exercício da condução se revelar especialmente censurável. Uma tal pena - possuidora de uma moldura penal específica - só não teria lugar quando o agente devesse sofrer, pelo mesmo facto, uma medida de segurança de interdição da faculdade de conduzir, sob a forma de cassação da licença de condução ou de interdição da sua concessão (31).
"As razões político-criminais que justificam a aludida necessidade e urgência de uma regulamentação deste tipo são (infelizmente) por demais óbvias entre nós para que precisem de ser especialmente encarecidas.
Se, como se acentuou, pressuposto material de aplicação desta pena deve ser que o exercício da condução se tenha revelado, no caso, especialmente censurável, então essa circunstância vai elevar o limite da culpa do (ou pelo) facto. Por isso, à proibição de conduzir deve também assinalar-se (e pedir-se) um efeito de prevenção geral de intimidação, que não terá em si nada de ilegítimo porque só pode funcionar dentro do limite da culpa (...). Por fim, mas não por último, deve esperar-se desta pena acessória que contribua, em medida significativa, para a emenda cívica do condutor imprudente ou leviano" (32).
5.
Apetrechados com os elementos teóricos recolhidos sob os pontos 3 e 4, regressemos ao tema da consulta, ou seja, à questão de saber qual a entidade competente para decretar a interdição de concessão de carta ou licença de condução a que se refere o nº 3 do artigo 151º do actual Código da Estrada.
5.1. Já vimos, a partir da análise das disposições legais pertinentes e da abordagem sistemática do regime sancionatório constante do novo Código da Estrada, que importa distinguir entre as medidas previstas, por um lado, no artigo 141º, com a clara natureza de sanções acessórias, e, por outro, as medidas estabelecidas nos artigos 150º e 151º, cuja natureza é, como se verá, passível de controvérsia.
O Código da Estrada, nos artigos 150º e 151º, não qualifica categorialmente tais medidas, não lhes atribuindo, ao contrário do que faz relativamente à inibição de conduzir (cfr. o citado artigo 141º), um concreto nomen juris. Todavia, na alínea b) do nº 1 do artigo 147º prescreve que devam constar do registo individual do condutor "as condenações em medida de segurança que impliquem cassação da licença para conduzir".
A lei de autorização legislativa também não é concludente, na medida em que, se é verdade que classifica a cassação de carta ou licença como medida de segurança (cfr. a alínea o) do nº 2 do artigo 2º), nada diz quanto à interdição de concessão de carta ou licença em caso de condenação em contra-ordenação por condução de veículo motorizado sem habilitação legal - cfr. a alínea p) do citado nº 2 do artigo 2º da Lei nº 63/93.
Embora sejam escassos os elementos doutrinários de que nos possamos socorrer, é possível, apesar disso, constatar já, neste quadro, a existência de marcadas divergências quanto às questões da natureza jurídica das figuras em apreço e do seu mérito (ou demérito), sendo mesmo, no limite, questionada a sua conformidade constitucional (33).
5.2. No seguimento das considerações que produziu acerca da opção pelo regime do ilícito de mera ordenação social (34), Germano Marques da Silva reconhece que tal opção do legislador foi sobretudo de ordem sistemática, não representando qualquer posição quanto à natureza dos comportamentos relativos ao trânsito no sentido de que não devem ser qualificados como crimes; significou tão- só que foi considerado formalmente mais correcto e conveniente que o Código não incluísse infracções desta natureza.
Prosseguindo, escreve:
"Aliás, uma das muitas dificuldades com que a Comissão de Redacção se deparou foi a manutenção nos quadros do ilícito de mera ordenação social de alguns comportamentos que pela sua grande perigosidade lhe parecia deverem ser incluídos no domínio das infracções penais. A orientação que prevaleceu foi diversa, tendo- se optado pelo agravamento das coimas e das sanções acessórias aplicáveis a esses actos, sem prejuízo de relativamente aos casos extremos se virem a consagrar outras soluções em legislação avulsa, como é de esperar venha a verificar-se em breve com a condução de veículos automóveis sem licença e a condução sob a influência de estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes e outras substâncias similares, como acontece já com a condução sob influência do álcool.
Em sequência, e em directa relação com o objecto do presente parecer, Germano Marques da Silva pondera o seguinte:
"Não obstante, os artigos 150º e 151º regulam a cassação da licença de condução de veículo motorizado, à semelhança do que também o Código Penal consagra. Trata- se de instituto cuja natureza jurídica não será pacífica. Propendemos a qualificá-lo como uma espécie de medida de segurança embora sem natureza criminal (sublinhado agora), o que nos parece compatível com o nosso regime constitucional.
"A cassação da licença de condução de veículo motorizado visou alcançar idênticos objectivos aos da chamada carta por pontos, já consagrada na legislação rodoviária de alguns países europeus (35). Foi ponderado na Comissão (...) que uma medida de tal gravidade e tão inovadora nos nossos hábitos não poderia ser de aplicação automática, verificados que fossem os seus pressupostos, em geral resultantes da reiteração de infracções às normas do trânsito num determinado período de tempo.
"A cassação é a medida aplicável ao condutor inapto para a condução de veículo motorizado, inaptidão verificada judicialmente (sublinhado agora) e indiciada pela prática de um certo número de contra-ordenações muito graves ou graves e pela personalidade do condutor.
A cassação é uma medida severa, severidade que resulta também da obrigatoriedade de submissão a exame especial para obtenção de nova licença.
"A medida em causa não constitui sanção pela prática de infracções graves ou muito graves, resulta da constatação judicial (sublinhado agora) da inaptidão do condutor para a condução (...). Por isso, mais do que o período de tempo durante o qual não pode ser concedida nova carta ou licença, o que mais releva é a necessidade de submissão a exame especial para verificar a aptidão do candidato" (36).
5.3. É diverso - e crítico - o entendimento de Anabela Miranda Rodrigues sobre a matéria (37), bem expresso nos seguintes trechos:
"Que a cassação de certos direitos diferentes do jus ambulandi possa ser decretada pelo tribunal, em nome da defesa da comunidade, conjuntamente com a aplicação de uma pena, é coisa que não suscita, do ponto de vista político-criminal, quaisquer reservas fundadas; e que, pelo contrário, assume plena justificação quando a prática de um facto ilícito típico revela perigo de repetição, no futuro, de factos da mesma espécie. E, nesta linha, no futuro Código Penal inscreveram-se, como medidas de segurança de carácter geral, as medidas de segurança de cassação da licença de condução e de interdição da concessão de licença (38). Estas medidas de segurança estão ligadas, designadamente, à condenação por crime praticado na condução de veículo motorizado com grosseira violação dos deveres que a um condutor incumbem. E deverão ser aplicadas sempre que, verificados aqueles requisitos, houver, desde logo, fundado receio de que o agente possa vir a praticar outros factos da mesma espécie, isto é, relacionados da forma descrita com a condução automóvel. A tais agentes deverá ser cassada a licença de condução, se já a possuirem, decretando o tribunal uma interdição da concessão de nova licença durante período determinado; ou, no caso de não serem titulares de licença de condução, deverá ser simplesmente decretada a interdição de a obterem durante período determinado. Este regime, coexistindo com a previsão da proibição de conduzir como pena acessória, por muito severo que possa ser reputado, é justificado pelas fortíssimas razões de prevenção e de defesa da comunidade que em Portugal se fazem sentir nesta matéria".
"O que cremos aconteceu, no entanto, foi que o novo Código da Estrada, ao regulá-la, esqueceu ou não curou do que já estava inscrito no futuro CP sacrificando os princípios e a racionalidade do sistema jurídico-penal".
A Autora prossegue com a explicação de que a intervenção penal realiza as finalidades de prevenção de uma forma mais adequada do que o permite o sistema agora previsto, com os mesmos objectivos, no Código da Estrada. E acrescenta:
"Na verdade, de acordo com o instituído pelo CP, basta que um agente cometa um crime de condução perigosa de veículo (...) para que lhe possa ser aplicada a medida de segurança de cassação e de interdição de concessão de licença, verificados que sejam os pressupostos dessa aplicação. Enquanto de acordo com o previsto no C. da Estrada, a aplicação da medida de cassação e correspondente interdição de concessão de licença fica, de uma banda, subordinada à verificação de um certo número de violações às regras de circulação rodoviária (...); e, de outra banda, a verificação desse número de violações pode desencadear a aplicação da medida de segurança de direito estradal (sublinhado agora), independentemente de se ter verificado, em qualquer dos casos, um perigo para a vida, integridade física ou bens patrimoniais alheios de valor elevado - o que agora poderá ser excessivo, por desproporcionado.
Para além de que o legislador não atalhou à hipótese de aplicação ao agente, pelo mesmo facto, da sanção acessória de inibição de conduzir e da medida de segurança de proibição de conduzir sob a forma de cassação da licença de condução ou de interdição da sua concessão".
Daí que a Autora que temos vindo a acompanhar seja levada a concluir pela desnecessidade e desproporcionalidade da medida que o legislador previu no domínio estradal. Explicando:
"Desnecessidade, porque o legislador penal atinge os mesmos objectivos e atinge-os melhor, mais adequadamente; desproporcionalidade, porque a aplicação da medida no âmbito estradal poderá ter lugar em casos que de nenhum modo legitimam a aplicação de medidas tão gravosas, dada a ausência de perigo concreto decorrente da violação da norma de circulação rodoviária. Em suma: o legislador terá ido aqui demasiado longe, usando, além disso, de uma terminologia que permite confusões, sempre perniciosas, com a matéria das medidas de segurança criminais. Das duas, uma: ou as contra-ordenações que conduzem a tais sanções são, no fundo, verdadeiros crimes - e trata-se então ali de uma "burla de etiquetas" que deve ser juridicamente inadmissível; ou são verdadeiras contra-ordenações e sancioná-las com medidas como as referidas viola claramente o princípio jurídico-constitucional da proporcionalidade".
6.
6.1. Não obstante a diversidade de entendimentos de que se deu conta, deve reconhecer-se, sem haver necessidade de tomar posição na querela respeitante à apreciação crítica das soluções contidas no regime sancionatório do Código da Estrada, que se afigura de todo o modo pacífico que as medidas de cassação da carta ou licença e de interdição da concessão de licença, previstas nos artigos 150º e 151º do CE, são medidas diferentes das estabelecidas nos artigos 101º e 102º do Código Penal, não tendo, ao contrário destas, natureza penal, sem prejuízo da reserva judicial de competência expressamente fixada para a aplicação da medida de cassação (artigo 150º) e da consequente interdição da concessão de nova carta ou licença (artigo 151º, nº1).
A natureza da consulta não impõe a qualificação categorial dessas medidas. Pensa-se, no entanto, poder dizer que se está em presença de "medidas de segurança" sui generis (39), o que vai, segundo se pensa, ao encontro do pensamento dos Autores atrás citados.
Recordar-se-á, a propósito, que, embora com divergentes perspectivas quanto à apreciação do mérito (e da justificação) das soluções acolhidas no Código da Estrada, se trataria, num caso, "de uma espécie de medida de segurança, embora sem natureza criminal" (Marques da Silva), ou, no outro, de uma "medida de segurança do direito estradal" (Anabela Rodrigues)..
6.2. Pense-se na "cassação da carta ou licença", a que se refere o artigo 150º. A natureza não penal de tal medida, sem prejuízo, repete-se, da reserva judicial de competência para a sua aplicação, é manifesta. Com efeito, tal medida pressupõe a acumulação de várias contra-ordenações - e não a verificação de qualquer facto previsto e punido como crime, pressuposto de aplicação de uma medida de segurança de natureza criminal, como sucede nos casos referidos no citado artigo 101º do Código Penal. Ora, a mera acumulação de contra-ordenações, ainda que acrescida do juízo de inaptidão para a condução, em virtude da gravidade das infracções e da personalidade do agente, não pode, sob pena de intolerável violação do princípio da legalidade em Direito Penal, transformar a natureza da infracção ou da reacção sancionatória correspondente, conferindo-lhe, por essa via, dignidade penal.
6.3. No que à cassação, em sentido restrito (artigo 150º do Código da Estrada), se refere, exige-se, como se disse, a verificação de um pressuposto objectivo, previsto no nº 2, consistente na condenação por contra-ordenações muito graves e /ou graves, acrescido da formulação de um juízo subjectivo autónomo de inaptidão para a condução de veículo motorizado, de que as contra-ordenações praticadas se podem revelar indiciadoras.
A cassação, que só pode ser aplicada pelo tribunal (nº1 do artigo 150º), determina, nos termos do nº 1 do artigo 151º, a interdição, a aplicar também pelo tribunal, da concessão de nova carta ou licença de condução pelo período de um mês a três anos.
Todavia, se, em relação à cassação "stricto sensu", existe solução legal expressa, já o mesmo não acontece quanto à competência para aplicar a medida de interdição de carta ou licença prevista no nº 3 do artigo 151º.
Ou seja: ao passo que a "interdição de concessão de (nova) carta ou licença a que se refere o nº 1 do artigo 151º resulta de uma decisão judicial que aplica a medida de cassação da carta ou licença a quem a possui, sendo, assim, por disposição expressa da lei, da reserva de competência do tribunal, a "interdição de concessão da licença" a quem não a possui (nº 3) resulta da condenação em contra-ordenação, por condução de veículo motorizado sem habilitação legal (40).
6.4. A formulação literal do referido nº 3 ("àquele que for condenado em contra-ordenação por conduzir (...) sem para o efeito estar legalmente habilitado será decretada a interdição de concessão de carta ou licença de condução") poderia inculcar a ideia de que se estava perante uma sanção acessória da coima.
Adicionalmente, a omissão de referência à entidade competente para a sua aplicação, contrariamente ao que acontece no nº 1, que a atribui ao tribunal, poderia reforçar esse entendimento.
Pensamos, porém, que este sentido de interpretação abstrai da circunstância de o questionado nº 3 surgir no desenvolvimento e na sequência, não só do artigo 150º, mas também dos anteriores nºs 1 e 2 (do artigo 151º), pelo que deverá ceder a razões de ordem material e sistemática, que, pelo contrário, apontam para uma diversa caracterização da medida em apreço, cuja aplicação deverá, a nosso ver, competir ao tribunal.
6.4.1. Recorde-se, em primeiro lugar, o que, oportunamente, se ponderou (cfr., supra, ponto 2.1., in fine), acerca do inextricável nexo - semântico e lógico - da norma da alínea p) do nº 2 do artigo 2º da lei de autorização legislativa (a Lei nº 63/93).
Escreveu-se então o seguinte, que agora se justificará recordar: "Saliente-se, desde já, a ligação estabelecida na alínea p) do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 63/93, entre as duas situações que podem determinar a aplicação da medida de interdição da obtenção de carta ou licença. Ligação tão estreita que, a serem diferentes as suas naturezas e distintas as entidades competentes para as decretarem, seria, no mínimo, recomendável, de um ponto de vista de boa técnica legislativa, a respectiva enunciação em normas autónomas".
Ligação de tal modo reflectida na citada alínea p) que, a dar-se o caso de ter sido resultante de um lapso, teria sido o mesmo, por certo, corrigido no texto do diploma autorizado. Não foi o que aconteceu, pelo que, em face do tratamento das duas (distintas) situações - determinantes da interdição de concessão de licença - em dois números do mesmo artigo, deverá valorizar-se correspondentemente este argumento de natureza sistemática.
Daí que se tenha ponderado que "não poderá deixar de se relevar a circunstância de as duas referidas (e distintas) situações - geradoras da interdição da concessão de licença - terem sido objecto de previsão no seio do mesmo artigo" - cfr.supra, último parágrafo do ponto 2.1.
É à luz deste entendimento, e coadjuvando-o, que pode ainda chamar-se à liça o argumento a extrair do disposto no artigo 126º, nº 1, alínea e), do Código da Estrada, segundo o qual a carta de condução será concedida a quem comprovar, nos termos legais, "não lhe estar interdita judicialmente a concessão de carta de condução".
Sendo certo, atenta a anterioridade cronológica do Código da Estrada, que não se pretende, em tal norma, remeter para a medida do artigo 102º do Código Penal, (na sua actual redacção), pensa-se dever abranger na interdição a decretar judicialmente as medidas dos nºs 1 e 3 do artigo 151º do Código da Estrada, na linha da indissociável ligação normativa e sintáctica oriunda da lei de autorização legislativa (41).
6.4.2. Viu-se, por outro lado, que a "interdição da concessão de carta ou licença" não se confunde , desde logo, no nomen juris, com a sanção acessória de "inibição de conduzir", prevista no artigo 141º, que pressupõe sempre a habilitação legal para condução, decorrente da detenção de um título.
Deverá ter-se ainda presente que a "inibição de conduzir", prevista no citado artigo 141º constitui, em conformidade com a ratio e o sentido do regime sancionatório geral do direito de mera ordenação, uma restrição temporária de um direito com a duração máxima de um ano, situada, pois, dentro do prazo de duração aí previsto, que limita a sanção acessória de "interdição do exercício de profissões ou actividades (...)" à duração máxima de dois anos (42).
Pelo contrário, a medida do nº 3 do artigo 151º do Código da Estrada tem a duração máxima de três anos.
Dir-se-á ainda que a interdição da concessão de licença prevista no nº 3 do artigo 151º não se distingue, do ponto de vista material, da interdição da concessão da licença prevista no nº 1 do mesmo artigo.
Pelo contrário, pode dizer-se que se identifica com ela.
Com efeito, parece haver apenas, no fundo, uma diversidade de posições subjectivas: Num caso - o do nº 1 -, o condutor é titular da carta ou licença (que lhe é "cassada"); no outro - o do nº 3 -, o condutor não é titular de carta ou licença.
Mas, num e noutro caso, estamos perante uma "interdição de concessão de licença".
A partir dos elementos lógico e sistemático de interpretação, aplicados à determinação do sentido dos artigos 150º e 151º, pode concluir-se que o que materialmente se prevê nessa Secção do Código da Estrada
é uma "medida de segurança" sui generis, de natureza não criminal (43), sob a forma de cassação da licença de condução ou de interdição da sua concessão.
Medida que, pelas razões expostas, só pode ser decretada pelo tribunal, ainda que se trate da que vem referida no nº 3 do artigo 151º (44).
Com efeito, enquanto medida - sem a natureza de sanção acessória -, que priva um condutor de um direito ou impede a aquisição de um direito (caso do nº 3), a sua aplicação não poderá, por respeito ao princípio da judicialidade, pertencer a uma autoridade administrativa.
A interligação sistemática e teleológica entre a interdição prevista no nº 3 e a (mesma) medida estatuída no nº 1, justifica que, também naquele caso, seja o tribunal a aplicá-la. O que mais não representa, como se disse, do que a homenagem ao próprio princípio da judicialidade.
Como salienta Figueiredo Dias, referindo-se a medidas de duvidosa classificação como medidas de segurança (criminais) (45) ou como medidas administrativas (que na sua exteriorização se aproximam das medidas de segurança criminais, mas que poderão, todavia, sem inconstitucionalidade, ser aplicadas por entidades administrativas), deverá considerar-se "que toda a medida administrativa (por não pressupor a prática de ilícito penal típico) que importe graves consequências para os direitos individuais de quem a elas seja sujeito (...) deve igualmente ser subordinada ao princípio da judicialidade" (46).
7.
Termos em que se extrai a seguinte conclusão:
Compete ao tribunal aplicar a medida de interdição de concessão de carta ou licença de condução prevista no artigo 151º, nº 3, do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei nº 114/94, de 3 de Maio.
_______________________________
1) Cfr. o ofício nº 9417, de 13 de Outubro de 1995.
2) Preceito que, antes da alteração que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro, dispunha que: "A decisão que aplica a coima deve conter a coima e as sanções acessórias".
Entretanto, na redacção que lhe foi dada pelo citado diploma de 1995, passou a dispor o seguinte: "A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter: c) A indicação das normas segundo as quais se pune e fundamento da decisão".
3) Embora desprovido de interesse para a resolução da questão colocada pela consulta, não deixa de se transcrever o Despacho nº 7/94, (de 6 de Setembro), do Senhor Ministro da Administração Interna. É o seguinte o seu conteúdo:
"Entrando em vigor, em 1-10-94, o Código da Estrada (...), torna-se necessário proceder à delegação das competências de aplicação do regime sancionatório estabelecido naquele diploma.
Assim, determino:
1 - Compete à entidade que levantou ou mandou levantar o auto de notícia, nos termos dispostos no art. 153º do Código da Estrada, proceder às notificações e intimações previstas nos artigos 155º e 156º daquele Código.
2 - A decisão sobre a aplicação das sanções por infracção às disposições do Código da Estrada compete às seguintes entidades: a) Ao governador civil do distrito em que foi cometida a infracção, se se tratar de contra-ordenação muito grave, e em todos os casos em que tenha sido apresentada defesa, nos termos do nº 3 do artigo 155º do Código da Estrada; b) Ao director-geral de Viação, nos casos restantes.
3 - As diligências de apresentação de defesa e de indicação de testemunhas, por escrito, previstas no nº 3 do art. 155º do Código da Estarada, serão concretizadas junto da delegação distrital da Direcção-Geral de Viação do distrito em que se cometeu a infracção, mediante a entrega de requerimento ao governador civil desse distrito.
4 - A delegação distrital juntará aquela documentação ao processo e procederá ao seu envio para o governo civil do distrito.
5 - Competirá ao governo civil proceder às inquirições necessárias recorrendo a agentes das forças de segurança".
4) Cfr. Informação nº 025/96, de 25 de Março.
5) Cfr. o parecer nº 61/94, de 27 de Outubro de 1994, publicado no "Diário da República", II Série, nº 287, de 14 de Dezembro de 1994, que, neste ponto, se acompanha..
6) No âmbito do citado parecer nº 61/94 revestiam-se de particular importância os nºs 4 e 5 do aludido artigo 2º da Lei nº 63/93. Aí se extrairam as seguintes conclusões: "1.- A condução de veículos, com ou sem motor, em via pública ou equiparada, sob influência do álcool, apresentando o condutor uma taxa de álcool no sangue igual ou superior a 1,2g/l é punida nos termos dos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 124/90, de 14 de Abril; "2. As disposições referidas não foram revogadas pelo Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei nº 114794, de 3 de Maio".
7) Reflectindo sobre o regime sancionatório adoptado pelo novo Código da Estrada, escreve Germano Marques da Silva: "Ficou assente desde início que o Código não conteria normas de natureza criminal. Feita a opção pelo regime do ilícito de mera ordenação social, considerado o mais adequado no domínio das infracções de trânsito, foi entendido que os comportamentos merecedores de qualificação criminal ficariam de fora, para serem incluídos no Código Penal ou objecto de legislação avulsa. É o que sucede, v. g., com a condução sob influência do álcool e de estupefacientes, psicotrópicos estimulantes e outras substâncias similares, acima de certos limites, com a condução sem habilitação de certos veículos motorizados, previstos e puníveis em legislação avulsa, e com o abandono de sinistrado, este anteriormente previsto e punível pelo artigo 60º do Código de 1954". - Cfr. "Código da Estrada e Legislação Complementar" - Introdução, AEQUITAS, Editorial Notícias, 1995, pág. 9.
8) O artigo 135º, sob a epígrafe "Legislação aplicável", é o primeiro dos preceitos que integram a Secção I ("Disposições gerais", que se prolonga até ao artigo 147º, inclusive) do Capítulo II - "Da responsabilidade por violação das prescrições do Código" - do Título VI - "Da responsabilidade" -, do Código da Estrada. O referido Capítulo II é constituído por mais duas Secções: a Secção II, abrangendo os artigos 148º e 149º, epigrafados de "Contra-ordenações graves" e "Contra-ordenações muito graves", respectivamente; e a Secção III, a mais directamente implicada na problemática da consulta, formada pelos artigos 150º - "Cassação da carta ou licença" e 151º - "Interdição da licença de conduzir".
9) Veja-se o parecer nº 48/95, de 19 de Abril de 1996, homologado e pendente de publicação, em que foram debatidas implicações do artigo 135º do Código da Estrada.
10) Os limites mínimos serão os da lei geral das contra- ordenações - artigo 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/82, de 23 de Setembro, na redacção, por último, do Decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro, aplicável subsidiariamente por força do nº 2 do artigo 135º do Código da Estrada - cfr. o citado parecer nº 48/95.
11) Cujo elenco consta, respectivamente, dos artigos 148º e 149º.
12) A qual pode ser reduzida para metade da sua duração mínima e máxima, dependendo dos factores mencionados no preceito.
13) Nos termos do nº 2 do referido artigo 146º, a revogação determina o cumprimento da sanção cuja execução estava suspensa e a quebra da caução, a qual reverterá a favor do Estado.
14) Cfr. o nº 1 do citado artigo 147º. Excede obviamente a economia do parecer proceder à interpretação deste artigo, nomeadamente nas ligações que se estabeleçam com os artigos 124º e seguintes.
15) Para além dos citados preceitos, é de referir o artigo 69º, também do Código Penal, integrado no Capítulo III ("Penas acessórias e efeitos das penas"), sob a epígrafe "Proibição de conduzir veículos motorizados".
16) Cfr. "Código Penal Português Anotado e Comentado e Legislação Complementar", 9ª edição, 1996, Almedina, Coimbra, pág. 465.
17) Que dispõem o seguinte: "3. A proibição de conduzir é comunicada aos serviços competentes e implica, para o condenado que for titular de licença de condução,a obrigação de a entregar na secretaria do tribunal ou em qualquer posto policial que a remeterá àquela.
Tratando-se de licença emitida em país estrangeiro, com valor internacional, a entrega é substituída por anotação, naquela licença, da proibição decretada".
"4. Não conta para o prazo da proibição o tempo em que o agente estiver privado da liberdade por força de medida de coacção processual, pena ou medida de segurança".
18) O artigo 100º do Código Penal tem como epígrafe "Interdição de actividades". Nos termos do seu nº 2, o período de interdição é fixado entre 1 e 5 anos, podendo ser prorrogado por outro período até três anos "se, findo o prazo fixado na sentença, o tribunal considerar que aquele não foi suficiente para remover o perigo que fundamentou a medida".
19) Jerónimo Freitas, loc. cit., pág. 278. No mesmo sentido, considerando a cassação da carta ou licença de condução prevista no artigo 150º "uma medida de segurança face ao estado de perigosidade resultante da inaptidão revelada pelo condutor", veja-se António Serra Amaral, "Código da Estrada Anotado e Comentado", 1995, Almedina, Coimbra, pág. 163.
20) José da Costa Pimenta, "Código da Estrada Anotado e Legislação Compelmentar", Livraria da Universidade, Coimbra, 1995, pág. 382.
21) Cfr. "Direito Penal Português", II, Penas e Medidas de Segurança, Editorial Verbo, edição de 1989, págs. 61 e segs.
22) Cfr. loc. cit., págs. 62 e 63.
23) Cfr. "Direito Penal Português - As Consequências Jurídicas do Crime", AEQUITAS, Editorial Notícias, 1993, pág. 502.
24) O referido assento encontra-se publicado no "Diário da República", I Série-A, nº 157, de 10 de Julho de 1992, págs. 3275 e segs.
25) Anote-se que, segundo Cavaleiro de Ferreira, no Código Penal de 1982, os efeitos penais da condenação são penas acessórias (artigos 65º e seguintes do referido Código) - cfr. "Direito Penal Português", Parte Geral, II, Penas e Medidas de Segurança,
Editorial Verbo, edição de 1989, pág 57.
26) Vejam-se, além do parecer nº 1/85, de 5 de Dezembro de 1985, Margarida Lamy Pimenta e Maria Alexandra Furtado, "Dez temas de Direito Estradal na Jurisprudência Constitucional", in "Estudos sobre a Jurisprudência do Tribunal Constitucional", AEQUITAS, Editorial Notícias, 1993, págs. 97 e segs., maxime, págs. 112 e segs.
27) Cfr. loc. cit., pág. 164.
28) Registe-se, a título incidental, que, pelo acórdão nº 156/86, de 14 de Maio de 1986, publicado em "Acórdãos do Tribunal Constitucional", nº 7, tomo II (1986), págs. 885 e segs., o TC julgou inconstitucional, por violação dos nºs 1, 3 e 5 do artigo 32º da CRP a norma do artigo 61º, nº 4, do (anterior) Código da Estrada, na parte em que atribuía competência à Direcção-Geral de Viação para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir a um condutor que, tendo cometido uma transgressão estradal, tivesse pago voluntariamente a multa.
29) Cfr. Figueiredo Dias, loc. cit., pág.502. Veja-se também, no mesmo sentido, Pedro Caeiro, Revista Portuguesa de Ciência Criminal", Ano 3, 2º a 4º, Abril- Dezembro 1993, págs. 543 e segs., in anotação ao referido acórdão de fixação de jurisprudência.
30) Segundo a declaração de voto produzida pelo Conselheiro José Saraiva, que mereceu a concordância expressa de Figueiredo Dias (cfr. loc. cit., pág. 164, nota (23)), "são penas - principais ou acessórias - as medidas que têm por função reprovar e castigar uma infracção; e são medidas de segurança as medidas que têm por função apenas a prevenção de infracções, por existência de um estado de perigosidade". E acrescenta:
"As primeiras destinam-se a punir actos praticados; as segundas apenas a prevenir actos futuros.
"Daí que a inibição de conduzir automóveis possa ser uma pena ou uma medida de segurança, conforme os casos.
"Será uma pena se decretada para punir uma infracção.
"Será uma medida de segurança se decretada, não em consequência de uma infracção, mas apenas em consequência de um estado de perigosidade". E remata do seguinte modo: "No caso em apreço (artigo 61º, nº 2, alínea d), do Código da Estrada), a inibição da faculdade de conduzir é imposta aos condenados por crime cometido no exercício da condução. É imposta pela prática de um crime, independentemente da existência de estado de perigosidade. pelo que tem a natureza de pena (acessória), e não de medida de segurança (...)" -. Cfr. "Diário da República", citado, pág. 3279.
Também Pedro Caeiro entende dever acompanhar o voto expresso pelo Conselheiro José Saraiva - cfr. loc. cit. na nota anterior, pág. 572.
31) Sublinhado agora.
32) Cfr. loc. cit., págs. 164 e 165.
33) Germano Marques da Silva refuta o entendimento de alguns sobre a inconstitucionalidade da aplicação administrativa da sanção de inibição de conduzir, por considerar tratar-se de sanção sem natureza criminal nem privativa da liberdade. - Cfr. loc. cit. na nota (7), pág. 11.
34) Cfr. supra, nota (7). Sobre as razões de tal opção, vejam-se ainda as págs. 10 e 11 do referido estudo.
Acerca do tema podem ver-se ainda: Jorge de Figueiredo Dias, "O Movimento da Descriminalização e o Ilícito de Mera Ordenação Social", Centro de Estudos Judiciários,
Jornadas de Direito Criminal sobre o Novo Código Penal Português e Legislação Complementar, págs. 317 e segs.; e Anabela Miranda Rodrigues, "O ilícito de mera ordenação social na circulação rodoviária", ainda inédito (texto da intervenção produzida em acção de formação complementar de magistrados, organizada pelo Centro de Estudos Judiciários, Porto, 23 de Novembro de 1994).
35) Refira-se, a título lateral, que, há já alguns anos, decorrem, no âmbito da União Europeia, ao abrigo do artigo k.3 do Tratado da União Europeia (3º Pilar), os trabalhos de elaboração de um projecto de Convenção relativo à cooperação judiciária internacional tendente a tornar efectiva, no Estado da residência, a aplicação das decisões de privação do direito de conduzir pronunciadas no Estado onde foi praticada a infracção. Nesse texto refere-se que, "para os fins da presente convenção a expressão "decisão de privação do direito de conduzir" designa toda a medida adoptada na sequência da prática de uma infracção à regulamentação rodoviária, que tenha por efeito a privação ("le retrait") ou a suspensão do direito de conduzir um veículo motorizado. Esta medida pode consistir quer numa pena principal, complementar ou acessória, quer numa medida de segurança e pode ter sido adoptada por uma autoridade judiciária ou por uma autoridade administrativa" (cfr. a alínea a) do artigo 1º do referido projecto de convenção, cuja versão mais recente consta do documento 6810/96 LIMITE JUSTPEN 53, de 29 de Abril de 1996).
36) Cfr. loc. cit. na nota (7), págs. 9 e 10.
37) Passamos a acompanhar o texto da intervenção a que se fez referência supra, na parte final da nota (34).
38) Recorde-se que a intervenção da Autora ocorreu em Novembro de 1994. Às referidas medidas de segurança viriam a corresponder, como se viu, os artigos 101º e
102º do Código Penal revisto, publicado em anexo ao Decreto-Lei nº 48/95, de 15 de Março.
39) Sendo, porém, controversa a sua qualificação como medida de segurança não criminal em face da dificuldade de admissão deste tipo de medidas do nosso sistema sancionatório. Veja-se o que se pondera infra, ponto 6.4. e nota (42).
40) Cfr. o artigo 124º do Codigo da Estrada. No parecer nº 63/95, de 24 de Janeiro de 1996, extrairam-se algumas conclusões que se revela conveniente reproduzir, a propósito da questão da (des)conformidade constitucional do nº 3 do artigo 124º. Assim: Conclusão 2ª - "A autorização concedida ao Governo pela Lei nº 63/93 (...), para aprovar um novo Código da Estrada, revogar a legislação vigente sobre essa matéria e proceder à adaptação da legislação complementar, não contemplou a "despenalização" da "condução de veículos automóveis ligeiros ou pesados sem para tal estar habilitado", conduta então punida, como crime, pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 123/90, de 14 de Abril, com prisão até um ano ou multa até 120 dias"; Conclusão 3ª - "A norma do nº 3 do artigo 124º do vigente Código da Estrada (...), que pune com coima de 50 000$00 a 200 000$00 quem conduzir veículo automóvel, ciclomotor, tractor ou máquina agrícola sem para tal estar habilitado, é organicamente inconstitucional, na medida em que, ao derrogar a referida norma do Decreto-Lei nº 123/90, invadiu, sem autorização para tanto, a competência exclusiva da Assembleia da República; Conclusão 4ª - "Na medida em que é organicamente inconstitucional, a norma do nº 3 do artigo 124º do vigente Código da Estrada não pode ser aplicada pelos tribunais nos feitos submetidos a julgamento (artigo 207º da Constituição da República). Em face da significativa divisão verificada no Conselho Consultivo e do relevante interesse público da matéria, dignou-se
Vossa Excelência propor a Sua Excelência o Ministro a adopção de uma providência legislativa.
41) Não se ignora a dificuldade de ordem prática que poderá resultar do disposto a propósito do registo individual de condutor (artigo 147º, nº 1). Trata-se, porém, de questão, porventura, resolúvel em sede interpretativa, de todo o modo, estranha à economia deste parecer - cfr. supra, nota (14).
42) Cfr. o artigo 21º, nº 1, alínea b), e nº 2, do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro.
43) De legitimidade discutível no nosso sistema sancionatório actual, que restringe a sua aplicação à dependência da prática de um facto qualificado pela lei como um ilícito (penal) típico - cfr. Figueiredo Dias, loc. cit., pág. 423 e segs., maxime, pág. 425.
44) É este o entendimento de José da Costa Pimenta, que escreve: "A decisão de interdição da concessão de carta ou licença de condução é da competência dos tribunais. Isto significa que à entidade administrativa, competente, em regra, para aplicar as coimas, falece aquela competência".
45) Único sentido em que as admite (cfr. loc. cit. na nota (43)).
46) Cfr. loc. cit., págs. 452 e 453.
Legislação
CP76 ART27 N2 ART29 N1 N3 N4 ART30 N1 N2 N3 N5.
L 63/93 DE 1993/08/21 ART1 ART2 N2 A B D I J L M N O P.
DL 433/82 DE 1982/10/27 ART17 N1 ART21 N1 B N2 ART58 N1 C.
CP82 ART40 ART69 ART100 ART101 ART102.
CE94 ART126 N1 E ART135 ART139 ART140 N1 ART142 ART143 ART144 ART146 N1 N2 ART147 ART148 ART149 ART150 ART151 N1 N3.
DL 244/95 DE 1995/09/14.
DL 39672 DE 1954/05/20.
L 63/93 DE 1993/08/21 ART1 ART2 N2 A B D I J L M N O P.
DL 433/82 DE 1982/10/27 ART17 N1 ART21 N1 B N2 ART58 N1 C.
CP82 ART40 ART69 ART100 ART101 ART102.
CE94 ART126 N1 E ART135 ART139 ART140 N1 ART142 ART143 ART144 ART146 N1 N2 ART147 ART148 ART149 ART150 ART151 N1 N3.
DL 244/95 DE 1995/09/14.
DL 39672 DE 1954/05/20.
Jurisprudência
AC STJ DE 1992/04/29 IN DR 1-A SÉRIE N157 DE 1992/07/10 PAG3275
AC TC 156/86 DE 1986/05/14 IN ACTC N7 12 (1986) PAG885.
AC TC 156/86 DE 1986/05/14 IN ACTC N7 12 (1986) PAG885.
Referências Complementares
DIR CRIM * DIR ESTRAD * DIR ORDN SOC.