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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
65/1995, de 20.12.1995
Data do Parecer: 
20-12-1995
Número de sessões: 
2
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério do Trabalho e Segurança Social
Relator: 
Almiro Simões Rodrigues
Descritores e Conclusões
Descritores: 
UNIVERSIDADE CATÓLICA
UNIVERSIDADE PÚBLICA
UNIVERSIDADE
ENSINO SUPERIOR
ENSINO PARTICULAR
ENSINO COOPERATIVO
ESTADO
IGREJA
IGREJA CATÓLICA
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
PESSOA COLECTIVA DE UTILIDADE PÚBLICA ADMINISTRATIVA
PESSOA COLECTIVA DE UTILIDADE PÚBLICA
PESSOAL DOCENTE UNIVERSITÁRIO
SEGURANÇA SOCIAL
REGIME GERAL
Conclusões: 
1- O Decreto-Lei n 109/93, de 7 de Abril, aplica-se ao pessoal docente, em tempo inteiro e com contrato individual de trabalho, dos estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo, autorizados nos termos da lei e a cujos cursos seja concedido reconhecimento oficial pleno;
2- A Universidade Católica Portuguesa rege-se pelo artigo XX da Concordata entre Portugal e a Santa Sé e por regulamentação específica daí decorrente;
3- A sua especialidade concordatária é essencial e exclusivamente caracterizada pelo princípio da liberdade de criação e manutenção de escolas superiores paralelas às do Estado;
4- Fora deste âmbito, a Universidade Católica Portuguesa é uma pessoa colectiva de utilidade pública, cuja entidade instituidora é a Igreja Católica, distinta e diferente do Estado Português, sendo-lhe, pois, aplicável o Decreto-Lei n 109/93, de 7 de Abril;
5- Assim, também o pessoal docente, a tempo inteiro e com contrato individual de trabalho, da Universidade Católica Portuguesa está sujeito ao regime de protecção social previsto no Decreto-Lei n 109/93, de 7 de Abril.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Secretário de Estado da Segurança Social,
Excelência:

A Universidade Católica Portuguesa (UCP) tem defendido que, atenta a sua natureza de universidade pública, não estatal, de direito concordatário, deve ser equiparada, no que respeita aos regimes de Segurança Social, às Universidades do Estado e não aos estabelecimentos de ensino superior privado ou cooperativo.

Assim, Vª. Exª. dignou-se solicitar parecer "em que se verifique a legalidade da pretensão apresentada, designadamente no que se refere à inserção sistemática da mesma no âmbito do direito da segurança social".
Cumpre, pois, emiti-lo:

1. A questão é a de saber se, face à natureza e regime jurídico da Universidade Católica Portuguesa, lhe é aplicável (ou não) o Decreto-Lei nº 109/93, de 7 de Abril.

1.1. A UCP entende que a melhor interpretação do Decreto-Lei nº 109/93 "é inequívoca sobre esta matéria: quando nele se mencionam os estabelecimentos do ensino superior, particular ou cooperativo, a que se refere o Decreto Lei nº 327/85, de 8 de Agosto, o legislador está a excluir expressamente do âmbito de aplicação do diploma a Universidade Católica Portuguesa.
De facto, se aquele visasse englobar esta Universidade, não teria necessitado de individualizar os estabelecimentos do ensino superior, particular ou cooperativo; bastava-lhe referir-se genericamente às instituições de ensino superior ou às Universidades abrangidas pelo regime do Decreto-Lei de 1985. Aquela menção visou, portanto, restringir a sua aplicação, de entre as instituições de ensino superior abrangidas pelo diploma de 1985, às Universidades particulares ou cooperativas, deixando de fora a Universidade Católica Portuguesa".
A UCP, a solicitação da Administração 1, juntou parecer jurídico 2, sustentando o seu ponto de vista de exclusão do âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 109/93, de 7 de Abril.

Em síntese, e no que mais interessa, concluiu o seguinte: a) a UCP é "reconhecida pelo Estado como uma instituição livre, autónoma e de utilidade pública"; b) por isso, "a legislação universitária portuguesa integra a UCP no grupo das Universidades públicas, tendo na prática desenvolvido o indispensável conceito de Universidade pública não estatal"; c) assim o Decreto-Lei nº109/93, de 7 de Abril, que tem como objecto exclusivamente o conjunto das Universidades particulares ou cooperativas, não se aplica à UCP.

1.2. Em contrapartida, a Secretaria de Estado da Segurança Social 3 considera a UCP abrangida pelo regime previsto no Decreto-Lei nº 109/93 pelas seguintes razões: a) a UCP encontra-se abrangida pelo Decreto-Lei nº 327/85, como decorre em termos genéricos do artigo 1º, dada a sua qualificação como estabelecimento de ensino superior privado, ainda que especial; e na expressa referência que lhe é feita no artigo 5º do diploma; b) ao abrigo deste diploma e aceitando, como não podia deixar de ser, a Universidade Católica Portuguesa integrou os seus docentes na Caixa Geral de Aposentações e no Montepio Geral e celebrou um acordo com a ADSE (cumprindo o disposto nos artigos 2º e 5º do Decreto-Lei); c) sendo, pois, inequívoca a sujeição da Universidade Católica Portuguesa ao Decreto-Lei nº 327/85, está também em consequência abrangida pelo Decreto-Lei nº 109/93, cujo artigo 1º integra no âmbito pessoal de incidência do diploma exactamente as entidades que já estavam sujeitas ao Decreto-Lei nº 327/85. Não pode, pois, a Universidade Católica Portuguesa invocar agora um estatuto de excepção para não se sujeitar a diploma complementar daquele em que, justamente pela sua natureza, estava inserida.

1.3. Face aos pontos de vista apresentados e posições assumidas, parece claro que a divergência está, essencialmente, na diferente concepção sobre a natureza e regime jurídico da UCP.
A questão parece, assim, resumir-se a dois pontos: natureza e regime jurídico da UCP e seu posicionamento face ao âmbito de incidência do Decreto-Lei nº 109/93.

Nestes termos, encontrada a resposta ao primeiro ponto que constitui o cerne da questão, fica facilitada, para não dizer encontrada, a resposta ao segundo.
De facto, o primeiro ponto parece constituir a premissa menor dum silogismo em que o segundo ponto é a conclusão e a premissa maior "as universidades privadas estão abrangidas pelo Decreto-Lei nº 109/93".
Ou seja, o silogismo teria a seguinte formulação: o Decreto-Lei nº 109/93 aplica-se às universidades privadas; a UCP (não) é uma universidade privada; logo, o Decreto-Lei nº 109/93 (não) é aplicável à UCP.
1.4. Assim posta a questão, parece ser fácil a sua análise. Porém, reveste-se, diga-se desde já, de alguma complexidade, face ao estatuto especial da UCP no conjunto das universidades públicas e privadas. Por isso, interessa, do ponto de vista da metodologia de análise, subdividir as questões.
Assim definida a questão, o esclarecimento da natureza e regime da UCP beneficiará, com uma definição operacional, isto é, saber como se formou esta natureza e regime. Para tanto convirá observar o desenvolvimento da relação entre a Igreja Católica e o Estado, o que levará, também, a um enquadramento jurídico- administrativo, designadamente por comparação com a natureza e regime jurídico das universidades públicas e privadas. Convirá, também, definir o âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 109/93 e analisar o parecer jurídico da UCP quanto a este diploma. Finalmente, consignar-se-
ão as conclusões obtidas através do plano apontado.
2. A(s) questão(ões) enunciada(s) pode(m) ser melhor compreendidas se tivermos presente o processo de desenvolvimento, circunstancial e culturalmente enquadrado, das relações entre o Estado e a Igreja Católica. Daí parecer útil uma referência, ainda que breve.
2.1. As relações entre o Estado e a Igreja formaram-se ao longo da história 4.
As relações entre certo Estado e as organizações de fiéis 5 que, professando a mesma religião, pretendem praticar o respectivo culto, podem revestir a forma de união, de separação ou de proibição. A união aparece sob a forma de teocracia com a modalidade do clericalismo, ou sob a forma de cesarismo com a modalidade do regalismo. A separação resulta do liberalismo. A proibição traduz o ateísmo oficial 6.
Os regimes de união (teocracia ou cesarismo) levam a um Estado confessional. O liberalismo (indiferença do Estado perante a natureza das organizações confessionais) dá lugar ao Estado laico (neutro em matéria religiosa). O ateísmo traduz a hostilidade do Estado em relação à religião em geral. A união e a separação de um Estado em relação a certa igreja pode resultar das leis 7, de acordo, tratado ou concordata celebrado entre as duas partes interessadas (regime concordatário).
No sistema concordatário, o Estado parte do reconhecimento da entidade jurídica das igrejas (organizações de fiéis com seus órgãos dirigentes) com quem celebra acordos em que (de harmonia com as realidades sociais e a importância dos respectivos cultos no País), estabelece a situação especial de cada uma em relação ao Direito comum .
"As concordatas pressupõem normalmente a separação do Estado e das Igrejas, mas podem também regular uma união, delimitando as regalias do Estado quanto à Igreja oficial" 8.

2.2. Em Portugal, no regime monárquico, existiu um sistema de união entre a Igreja Católica e o Estado. Com a proclamação da República, foi publicado um decreto com força de lei (20 de Abril de 1911), vulgarmente conhecido por "Lei da Separação".

À luz desta lei, a Igreja Católica não era reconhecida como pessoa colectiva e eram autorizadas todas as igrejas "como legítimas agremiações particulares, desde que não ofendam a moral pública, nem os princípios do direito político português" (artigo 2º).
No entanto, após diversas vicissitudes legais 9,
Portugal e a Santa Sé celebraram (em 7 de Maio de 1940) a concordata que estabelece um regime especial de que a Igreja Católica, Apostólica,
Romana ainda hoje goza.

Pela concordata o Estado Português "reconhece a personalidade jurídica da Igreja Católica" (artigo I) à qual garante "o livre exercício da sua autoridade", com a faculdade de exercer, sem qualquer impedimento, o seu poder de ordem e jurisdição (artigo II). Mantém-se a separação entre o Estado e a Igreja; mas criando para esta um regime privilegiado em relação às outras religiões.

Assim, "a Igreja Católica em Portugal pode organizar-se livremente de harmonia com as normas do Direito Canónico e constituir por essa forma associações ou organizações a que o Estado reconhece personalidade jurídica" (artigo III) 10.

O § 2º do artigo III da Concordata prevê ainda que
"o reconhecimento por parte do Estado da personalidade jurídica das associações, corporações ou instituições religiosas canonicamente erectas (pessoas morais) 11 resulta da simples participação escrita à Autoridade competente feita pelo Bispo da diocese onde tiverem a sua sede, ou por seu legítimo representante". Se, porém, as associações ou organizações a que se refere o artigo III, além de fins religiosos, se propuserem também fins de assistência e beneficência em cumprimento de deveres estatutários (...) ficam, na parte respectiva, sujeitas ao regime instituído pelo direito português para estas associações ou corporações (artigo IV).

2.3. Até agora apenas se referiram associações ou organizações com fins de culto, assistência e beneficência. E os fins culturais, pedagógicos e de investigação científica e ensino?

O artigo XX da Concordata considera-os ao prever que "as associações e organizações da Igreja podem livremente estabelecer e manter escolas particulares paralelas às do Estado, ficando sujeitas, nos termos do direito comum, à fiscalização deste e podendo, nos mesmos termos, ser subsidiadas e oficializadas".

Por outro lado, o artigo 44º da então Constituição Política (1933) incumbiu o Estado de conceder apoio ao ensino não oficial "quando os seus programas e categoria do respectivo pessoal docente não forem inferiores aos dos estabelecimentos oficiais similares".
É neste enquadramento jurídico-concordatário, em que ganha relevo o princípio da liberdade de criação e manutenção de escolas, que surgiu o Decreto-Lei nº 307/71, de 15 de Julho, que reconheceu a Universidade Católica Portuguesa. Assim, este diploma procurou que as medidas dele constantes respeitassem "os princípios constitucionais" e se mostrassem "adequadas ao sistema concordatário"12.
Para o efeito, o diploma distinguiu os estabelecimentos destinados ao ensino eclesiástico (§ 3º do artigo XX da Concordata) dos que têm por fim o ensino de nível superior paralelo ao do Estado (designadamente a Universidade Católica).
Quanto a estes, o diploma adoptou "as providências consideradas necessárias para a garantia dos princípios fundamentais do sistema educativo português, prevendo-se que venham a ser objecto de regulamentação nos respectivos diplomas constitutivos os aspectos pedagógicos e administrativos específicos de cada estabelecimento da Universidade".
Quanto aos outros (destinados ao ensino eclesiástico), o diploma limitou-se a algumas referências indispensáveis, deixando à Igreja autonomia, tanto no que toca à sua organização, como ao ensino neles ministrado (de harmonia, aliás, com as disposições do § 3º do artigo XX da Concordata).
Assim, o artigo 1º do Decreto-Lei nº 307/71, de 15 de Julho 13 dispunha que "a Universidade Católica Portuguesa é uma pessoa colectiva de utilidade pública e tem por fins (...) ministrar o ensino de nível superior em paralelo com as restantes Universidades portuguesas e cultivar a investigação e o progresso das ciências nela professadas".
Entretanto, com vista a "precisar o quadro em que a mesma se insere, ao lado das universidades privadas com absoluto respeito pelo princípio da liberdade de ensino, consagrado na Constituição da República Portuguesa (1976) e desenvolvido pelo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo" 14, foi publicado o Decreto-Lei nº 128/90, de 17 de Abril. Este afirma no seu artigo 1º, que "a Universidade Católica Portuguesa é reconhecida pelo Estado como instituição universitária livre, autónoma e de utilidade pública".
Assim, quer o Decreto-Lei nº 307/71 (já revogado), quer o Decreto-Lei nº 128/90 (que substituiu o anterior) visaram regular/confirmar, no âmbito mais vasto da Concordata, as relações entre a UCP (instituição da Igreja Católica) e o Estado Português.
Tais diplomas reconheceram a UCP, para efeito de direito interno, por imposição do artigo XX da Concordata, o qual consagrou o princípio da livre criação e organização de escolas por parte da igreja e prevalece, neste aspecto, sobre a legislação ordinária, nos termos e para os efeitos do artigo 8º, nº 2, da Constituição 15.
Ambos os diplomas qualificam a UCP como instituição ou pessoa colectiva de utilidade pública 16. Isto é, trata- se duma entidade jurídica que, por causa de objectivos que prossegue, idênticos ou afins aos da Administração Pública, interage com esta.
2.2. Ora, a Administração Pública, em sentido orgânico, é composta por várias entidades públicas: o Estado, os institutos públicos, as associações públicas, as autarquias locais, as regiões autónomas. Estas entidades constituem as pessoas colectivas que fazem parte integrante da Administração 17.
A classe designada por pessoas colectivas de direito público nasce da necessidade de realizar os interesses públicos considerados fundamentais para a existência, conservação e desenvolvimento da sociedade política 18.
São, portanto, pessoas jurídicas, criadas pela Constituição ou por Lei, que têm por fim a realização necessária de interesses públicos, mediante o exercício, em nome próprio, de poderes de autoridade.
Contudo, a par das citadas pessoas colectivas públicas, coexistem as pessoas colectivas de direito privado (que englobam as entidades provindas da iniciativa da sociedade civil) e cuja organização e gestão é deixada, quando não na totalidade, pelo menos em grande parte, à vontade dos associados ou entidades instituidoras 19.
Estas instituições albergam no seu seio todas as entidades privadas que, pela actividade a que se dedicam, não podem deixar de ser consideradas na óptica do interesse geral, porquanto, prosseguindo alguns fins de interesse público, ficam ou poderão ficar sujeitas a um regime de direito administrativo 20
3. Considerando a temática do parecer, detenhamo- nos em especial na natureza destas pessoas colectivas.
3.1. As pessoas colectivas de direito privado e regime administrativo, um misto de direito administrativo e de direito privado, civil ou comercial, podem, segundo alguns autores 21, considerar-se "integradas" na Administração, pois participam do exercício da função administrativa.
Afigura-se-me, porém, que tal "integração" terá que ser entendida apenas num sentido de colaboração e cooperação, sem prejuízo, pois, de termos em consideração que tais instituições, realizando fins próprios da Administração Pública ou recebendo dela funções especiais, trajam vestes públicas.
Deste modo, prosseguindo fins de interesse público, têm o direito e o dever de cooperarem com a Administração, ficando sujeitas a um regime de Direito Administrativo, traduzido essencialmente, num regime de tutela por parte de uma entidade pública a que essas instituições estão sujeitas.
Este fenómeno ocorre, como explica Freitas do Amaral22, basicamente por três motivos: a) insuficiência e incapacidade de a Administração poder abarcar todas as tarefas que é necessário desenvolver em prol da colectividade (exercício privado de funções públicas); b) reconhecimento do valor significativo das colectividades privadas que são relevantes no plano do interesse colectivo, submetendo-as a uma fiscalização ou intervenção (controle público de actividades privadas); c) concorrência pacífica e saudável, numa base voluntária e altruísta, que admite que entidades privadas prossigam tarefas de interesse geral, realizadas em simultâneo com as actividades idênticas levadas a cabo pela Administração (coexistência colaborante entre actividades públicas e privadas).
Não se estranha, assim, que alguma doutrina estrangeira 23, se refira á crise da noção de pessoa colectiva de direito público, atendendo a que os resultados, que se pretendiam alcançar através do instrumento das pessoas colectivas públicas, possam (e podem) ser atingidos através de pessoas colectivas privadas, introduzindo-as numa estrutura que comporte o exercício em relação a elas de efectivos poderes de fiscalização e controle por parte do Estado ou de outra pessoa colectiva pública.
3.2. Até à entrada em vigor da Constituição de
1976, a doutrina era consensual 24 no sentido de que as pessoas colectivas de direito privado e regime administrativo abrangiam as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e as sociedades de interesse colectivo.
As primeiras (com substracto de associação ou fundação) eram assim designadas por, não tendo por fim o lucro económico dos associados, prosseguirem o interesse social (essência de utilidade pública) e os seus fins coincidirem com atribuições da Administração Pública (essência administrativa).
Da reunião destes elementos nascia a qualificação de utilidade pública administrativa, sem prejuízo de se tratar de pessoas colectivas de direito privado que, em tudo o que não estivesse regulado pelas leis administrativas, deviam reger-se pelo Código Civil.
As segundas (as sociedades de interesse colectivo) possuem um substracto de carácter societário, sendo também instrumentos de realização de interesses públicos, pois, numa economia de mercado, é vantajoso considerar as virtudes da iniciativa e da gestão privadas para as pôr ao serviço da Administração.
Com o novo ordenamento jurídico-constitucional de 1976, a matéria sofreu alterações, tanto práticas como teóricas, que provocaram oscilação doutrinal e legislativa em determinados conceitos.
Assim, as pessoas colectivas de direito privado e regime administrativo designam-se, agora, por instituições de interesse público e definem-se como pessoas privadas que, por visarem fins de interesse público têm o dever de cooperar com a Administração Pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de Direito Administrativo 25.
Segundo a teorização de Freitas do Amaral, estas instituições continuam a dividir-se principalmente em duas categorias: as sociedades de interesse colectivo e as pessoas colectivas de utilidade pública.
Pondo de lado as sociedades de interesse colectivo, desprovidas de interesse na economia do parecer, importa atender às pessoas colectivas de utilidade pública.
3.3. Na teorização do referido autor, o conceito de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, sem que tivesse desaparecido, explodiu e desmembrou-se em novas e variadas categorias, atenta a evolução legislativa 26.
Deste modo, temos três espécies de pessoas colectivas de utilidade pública: a) as pessoas colectivas de mera utilidade pública (PCUP); b) as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa (PCUPA); c) as instituições particulares de solidariedade social (IPSS).
As primeiras prosseguem fins de interesse geral (utilidade pública), com intervenção mínima da Administração e não envolvendo tutela administrativa nem controle financeiro.
As segundas são de utilidade pública administrativa quando os seus fins coincidem com atribuições particularmente importantes da Administração Pública e estão sujeitas à tutela administrativa e ao controle financeiro do Estado. Encontram-se consagradas no artigo 416º do Código Administrativo.
As últimas (ou seja, as IPSS) assumem praticamente as mesmas características das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, tendo especificamente por objectivo facultar não só serviços ou prestações da Segurança Social 27, mas também da saúde, da educação, da formação profissional e da habitação 28.
Certa (in)diferenciação entre as PCUPA e as IPSS deu azo a uma polémica doutrinal, em que se discute se as PCUPA desapareceram com as IPSS ou se, pelo contrário, continuam a existir como categoria legal autónoma 29.
Reconhece-se que o aparecimento das IPSS "expulsou", com tal designação, algumas pessoas colectivas de utilidade pública administrativa; tal facto, porém, não esvaziou totalmente esta noção do seu conteúdo útil e autónomo, porquanto continuam a ser qualificadas como PCUPA todas aquelas que já o eram no âmbito do artigo 416º do Código Administrativo e que, nos termos do Decreto-Lei nº 119/83, não passaram a IPSS.
Neste sentido, "as instituições anteriormente qualificadas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que, pelos fins que prossigam, devem ser consideradas instituições particulares de solidariedade social, deixam de ter aquela qualificação e ficam sujeitas ao regime estabelecido no presente diploma" 30.
Conclui-se, portanto, que a categoria das PCUPA, embora mais reduzida, continua a existir no direito português (artigo 416º do Código Administrativo e artigo 1º do Decreto-Lei nº 460/77), subsistindo, designadamente, através das Associações de Bombeiros Voluntários 31.
Isto explica uma regulamentação mais intensa e fortemente marcada por normas de ordem pública, nomeadamente na gestão em relação às pessoas colectivas de utilidade pública administrativa.
Quer as PCUPA, quer as IPSS partilham da mesma natureza jurídica, isto é, pertencem ao grupo das pessoas colectivas de utilidade pública que, por sua vez, entroncam na grande árvore das instituições particulares de interesse público 32.
Trata-se de um modo de descentralização funcional do sector público, por transferência de poderes próprios para a órbita do sector privado ou por autorização da concorrência dos particulares com a Administração no desempenho de certas tarefas comuns 33.
Está, assim, ínsito na definição de pessoa colectiva de utilidade pública o facto de ser uma entidade privada. O inciso "utilidade" manifesta-o claramente ao estabelecer uma diferenciação e alteridade relativamente à Administração Pública.
"As pessoas colectivas de utilidade pública, que se não confundem com as mais próximas categorias de pessoas colectivas, nomeadamente as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, as pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública e as empresas de interesse colectivo, caracterizam-se fundamentalmente pelo facto de resultarem de uma distinção especial, conferida, caso a caso, pela Administração, a pedido da própria associação interessada" 34. Algumas das pessoas colectivas de utilidade pública "prestam relevantes serviços à comunidade, suprindo muitas vezes o papel do próprio Estado" 35. Não são, porém, produto da criação da Administração, mas sim da criação da sociedade civil 36.
4. As pessoas colectivas de direito público 37 (ou pessoas colectivas públicas) são "as pessoas colectivas públicas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos" 38.
"As universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar (artigo 3º, nº 1 da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro 39).
Estas pessoas públicas (as Universidades públicas) "devem colaborar na formulação, pelo Estado, das políticas nacionais de educação, ciência e cultura, pronunciando-se, designadamente através do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, sobre os projectos legislativos que lhes digam directamente respeito" (artigo 4º, nº 1).
A actuação das universidades públicas está sujeita
à tutela administrativa do Estado. Tal poder "é exercido pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação, tendo em vista, fundamentalmente, a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura" (artigo 28º), cabendo à instância tutelar, além do mais, as competências referidas no nº 2 do artigo 28º.
A Lei nº 108/88 "aplica-se exclusivamente às universidades públicas" (artigo 35º); estas estão isentas, nos termos que a lei prescreve, de impostos, taxas, custas, emolumentos e selos (artigo 12º).
Face ao exposto, interessa reter algumas ideias essenciais sobre as universidades públicas: a) são pessoas colectivas de direito público criadas por iniciativa do Poder central; b) gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar; c) estão sujeitas à tutela governamental, a um regime de direito administrativo e à fiscalização do Tribunal de Contas; d) beneficiam de isenções fiscais; e) a Lei nº 108/88 é-lhes exclusivamente aplicável; f) o seu pessoal está sujeito ao regime da função pública e não ao do contrato individual de trabalho 40.
Como se pode ver, diga-se, desde já, que a UCP não se enquadra nas características essenciais das universidades públicas.
5. A Lei nº 46/86, de 14 de Outubro 41, estabelece (no nº 2 do seu artigo 54º) que o ensino particular e cooperativo se rege por legislação e estatuto próprios, que devem subordinar-se ao disposto nessa lei.
Aliás, o quadro legal do ensino particular e cooperativo já se encontrava delineado na Lei nº 9/79, de 19 de Março 42, na Lei nº 65/79, de 4 de Outubro 43 e no Decreto-Lei nº 553/80, de 21 de Novembro 44.
No entanto, este quadro legal manteve-se, durante algum tempo, incompleto. De facto, a própria Lei nº 9/79, ao delimitar o âmbito da sua aplicação "às escolas particulares e cooperativas de qualquer nível de ensino" (artigo 4º, nº 1), logo estabeleceu uma condição suspensiva da sua aplicação ao ensino superior até à publicação do Decreto-Lei regulador da aplicação "dos princípios desta lei às escolas de nível superior" (artigo 4º, nº 2).
O Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo 45 veio preencher a referida lacuna. Neste sentido, começa precisamente por um conjunto de princípios fundamentais que visam dar expressão ao que se encontra consagrado na Constituição, na Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei nº 46/86, de 14 de Outubro), na Lei de Bases do Ensino Educativo Particular e Cooperativo (Lei nº 9/79, de 19 de Março) e na Lei da Liberdade do Ensino (Lei nº 65/79, de 4 de Outubro).
Determinou, então, que a criação de estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo 46 está sujeita à satisfação de regras que garantam a sua viabilidade, quer certamente em termos de qualidade de ensino, quer quanto a outros requisitos, como sejam a adequação, a segurança, a salubridade e o equipamento das instalações. Definem-se, também, as condições de criação e entrada em funcionamento das instituições e estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo.
O Estatuto assenta em duas preocupações essenciais: a independência das instituições e o rigor da qualidade do ensino.
A independência das instituições fica marcada pela sua autonomia quanto ao projecto, quanto à organização, quanto à constituição do corpo docente, quanto a uma clara delimitação das zonas de influência das entidades titulares e dos órgãos das instituições, quanto a gestão em geral.
Essa independência ficou ainda esclarecida com a caracterização da acção do Estado em relação às instituições e às entidades titulares, legalmente obrigado a estabelecer o controlo e a fiscalização da actividade das escolas e, implicitamente, a salvaguardar a competência dos órgãos de direcção científica e pedagógica das instituições.
"As entidades instituidoras 47 dos estabelecimentos de ensino superior particular enquadradas no sistema nacional de educação são consideradas de interesse público e gozam dos direitos e faculdades concedidas legalmente às actividades conexas com a criação e funcionamento desses estabelecimentos" (artigo 12º do Estatuto), beneficiando das regalias, benefícios e isenções previstos na lei geral (artigo 50º do Estatuto).
O Estatuto aplica-se à generalidade das pessoas colectivas (entidades instituidoras) que criem, mantenham ou orientem estabelecimentos de ensino superior particular, bem como à organização e funcionamento destes estabelecimentos.
"O Direito Administrativo não regula apenas as pessoas colectivas públicas, também regula algumas categorias de entidades privadas, precisamente aquelas que pela actividade a que se dedicam não podem deixar de ser consideradas na óptica do interesse geral - são as instituições particulares de interesse público". Trata- se de "pessoas colectivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse público, têm o dever de cooperar com a Administração Pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de Direito Administrativo" 48.
Tais entidades são, pois, entidades particulares, isto é, pessoas colectivas privadas que desempenham ora actividades de gestão pública, ora actividades de gestão privada e que, por isso, estão sujeitas a um regime jurídico misto de direito privado e de direito administrativo.
O Estatuto não se aplica aos estabelecimentos de ensino eclesiástico, cujo regime está previsto na Concordata entre a Santa Sé e o Estado Português, nem aos estabelecimentos e formação de ministros pertencentes a outras confissões religiosas (artigo 3º, nº 3).
A Universidade Católica Portuguesa rege-se pelo artigo XX da Concordata entre Portugal e a Santa Sé e por regulamentação específica daí decorrente, não se lhe aplicando o presente diploma (artigo 3º, nº 4).
6. A definição do âmbito de aplicação do Decreto-
Lei nº 109/93, e também do Decreto-Lei nº 327/85, é importante para concluir se, sendo aplicável às universidades privadas, também o é à Universidade Católica, face à sua natureza e regime. Convirá, pois, pelo seu relevo na economia do parecer, transcrever as suas disposições essenciais.
6.1. Decreto-Lei nº 109/93, de 7 de Abril.
Artigo 1º
Objecto
O presente diploma estabelece o enquadramento dos docentes dos estabelecimentos do ensino superior, particular ou cooperativo, a que se refere o Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto, no regime geral de segurança social, por forma a garantir a manutenção da sua protecção social nas eventualidades que não integram o âmbito material da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado.
Artigo 2º
Âmbito pessoal
1 - Integram o âmbito pessoal do regime geral de segurança social: a) Na qualidade de beneficiários, os docentes dos estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo, abrangidos pelo Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto; b) Na qualidade de contribuintes, as entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino referidos na alínea anterior.
2 - Os docentes dos estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo, não abrangidos pelo regime estabelecido no Decreto-
Lei nº 327/85, de 8 de Agosto, são obrigatoriamente enquadrados no regime geral de segurança social, nos mesmos termos que os demais trabalhadores por conta de outrem.
Artigo 3º
Âmbito material
Os docentes abrangidos pelo presente diploma têm direito às prestações correspondentes às eventualidades de encargos familiares e de impedimento temporário para o trabalho por motivo de doença, de maternidade, de doença profissional e de desemprego.
6.2. Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto.
Artigo 1º
São abrangidos pelo presente diploma os estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo, autorizados nos termos da lei e a cujos cursos seja concedido reconhecimento oficial pleno.
Artigo 2º
1 - O pessoal docente dos estabelecimentos de ensino superior referidos no artigo anterior será inscrito na Caixa Geral de Aposentações e no Montepio dos Servidores do Estado, ficando abrangido pelas disposições do Estatuto da Aposentação e do Estatuto das Pensões de Sobrevivência.
2 - O disposto no número anterior não é aplicável ao pessoal docente que exerça as suas funções em regime de tempo parcial ou ao abrigo de mero contrato de prestação de serviços.
6.3. O artigo 2º nº 1 do Decreto-Lei nº 327/85, de
8 de Agosto, estabeleceu a inscrição do pessoal docente dos estabelecimentos de ensino superior na Caixa Geral de Aposentações e no Montepio dos Servidores do Estado, ficando abrangido pelas disposições do Estatuto da Aposentação e do Estatuto das Pensões de Sobrevivência.
Assim dispôs, por considerar que: a) tais estabelecimentos "prosseguem fins paralelos aos do Estado no campo do ensino e da investigação científica"; b) é "de utilidade, para assegurar um elevado nível científico e pedagógico nas várias escolas, que seja possível uma efectiva mobilidade de docentes entre instituições de ensino superior do Estado e as suas congéneres privadas e cooperativas, e vice-versa"; c) e ainda, por se ter "presente a importância dos sistemas de segurança social como factor dessa mobilidade".
O Decreto-Lei nº 327/85 "nada dispôs, porém, sobre a protecção social nas restantes eventualidades sociais a que correspondem as chamadas "prestações imediatas": doença, doença profissional, maternidade, desemprego e encargos familiares" 49.
"Verifica-se, assim, que o Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto, abriu uma excepção ao princípio geral estabelecido no artigo 18º da Lei nº 28/84 50, de 13 de Agosto, que prevê o enquadramento obrigatório no regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrém" 51.
Por isso, visando "adequar o enquadramento obrigatório daqueles docentes do ensino superior no âmbito do regime geral de segurança social, por forma a manter a garantia da protecção social nas eventualidades não abrangidas pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Montepio dos Servidores do Estado" 52, o Decreto-Lei nº 109/93, de 7 de Abril, no seu artigo 2º, determinou que "integram o âmbito pessoal do regime geral de segurança social: a) na qualidade de beneficiários, os docentes dos estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo, abrangidos pelo Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto; b) na qualidade de contribuintes, as entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino referidos na alínea anterior.
O nº 2 do mesmo artigo 2º estipula, ainda, que "os docentes dos estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo não abrangidos pelo regime do Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto 53, são obrigatoriamente enquadrados no regime geral de segurança social" 54.
É este o quadro normativo em que se insere a questão objecto do presente parecer.
6.4. A situação constatada pelo Decreto-Lei nº 109/93 foi a seguinte: a) o pessoal docente das universidades públicas, pessoas colectivas públicas, estava sujeito ao regime da função pública; o dos estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo, instituições (ou pessoas colectivas) de utilidade pública, exercia as suas funções ao abrigo do contrato individual de trabalho; b) por outro lado, os estabelecimentos de ensino superior prosseguiam, no fim de contas,
"fins paralelos ao do Estado no campo do ensino e da investigação científica".
Face à situação descrita, pretendeu-se possibilitar "uma efectiva mobilidade de docentes entre as instituições de ensino superior do Estado e as suas congéneres privadas e cooperativas e vice-- versa". Entendeu-se, então, que este tipo de mobilidade asseguraria "um elevado nível científico e pedagógico nas várias escolas" (públicas, privadas ou cooperativas).
Para tanto, teve-se presente "a importância dos sistemas de segurança social como factor dessa mobilidade" 55.
Há que dizer, desde já, que os termos "a quo" e
"ad quem" (e vice-versa) dessa mobilidade são "as instituições de ensino superior do Estado" (as universidades públicas) e "as suas congéneres privadas ou cooperativas" (ou seja, os estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo). Fica, pois, estabelecida uma clara diferenciação: uma coisa são as universidades públicas ("instituições de ensino superior do Estado") e outra são as universidades privadas ("estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo").
Assim, o Decreto-Lei nº 327/85 reconheceu aos docentes do ensino superior, privado ou cooperativo, que exerciam as suas funções ao abrigo de contrato individual de trabalho e em regime de tempo completo, o direito às prestações diferidas (invalidez, velhice e morte). Para tanto, tais docentes, bem como os respectivos estabelecimentos de ensino, ficaram abrangidos pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Montepio dos Servidores do Estado. Ou seja, tal diploma legal contemplou, no âmbito pessoal da segurança social, os docentes em tempo completo e, no âmbito material, as prestações diferidas 56.
Ficaram, no entanto, de fora os docentes em regime de tempo parcial ou ao abrigo de mero contrato de prestação de serviços e não foram contempladas as prestações imediatas (doença, doença profissional, maternidade, desemprego e encargos familiares).
É neste contexto que o Decreto-Lei nº 109/93 visou "adequar o enquadramento obrigatório daqueles docentes do ensino superior no âmbito do regime geral de segurança social, por forma a manter a garantia da protecção social nas eventualidades não abrangidas pela C.G.A. e pelo M.S.E.
O Decreto-Lei nº 109/93 veio, pois, complementar 57 o Decreto-Lei nº 327/85, na medida em que, por um lado, integrou no âmbito pessoal do regime geral de segurança social (artigo 2º, nº 1, al. a)), na qualidade de beneficiários, os docentes dos estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo, abrangidos pelo Decreto-Lei nº 327/85 e, por outro, na qualidade de contribuintes, as entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino (artigo 2º,nº 1, alínea b)).
Ainda no âmbito pessoal, considerou enquadrados no regime geral de segurança social os docentes em tempo parcial ou ao abrigo de contrato de prestação de serviços.
Finalmente, no âmbito material, reconheceu aos docentes considerados no âmbito pessoal o direito às prestações imediatas.
Relativamente às entidades proprietárias dos estabelecimentos, na qualidade de contribuintes, o diploma regulou, no seu artigo 4º , a obrigação contributiva.
6.5. Parece, assim, ser evidente, a intenção do legislador. Os sujeitos abrangidos, os estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo, pelo Decreto-Lei nº 327/85 são os mesmos do Decreto-Lei nº 109/93. O artigo 1º deste último confirma-o claramente ao afirmar que o "presente diploma estabelece o enquadramento dos docentes dos estabelecimentos do ensino superior particular ou cooperativo, a que se refere o Decreto-Lei nº 327/85". Tal ideia é, ainda, corroborada pela al. a), nº 1, do artigo 2º.
Se analisarmos bem o âmbito pessoal e material de ambos os diplomas, verificamos que o âmbito pessoal é idêntico e o âmbito material é que é diferente.
De facto, quer um quer outro diploma consideram no seu âmbito pessoal os estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo, autorizados nos termos da lei e a cujos cursos seja concedido reconhecimento oficial pleno, e o pessoal docente destes estabelecimentos.
Porém, tal abrangência não era aplicável ao pessoal docente que exercesse as suas funções em regime de tempo parcial ou ao abrigo de mero contrato de prestação de serviços (Artigos 2º, nº 2 dos Decretos-Lei nº 327/85 e 109/93). A menção desta não abrangência justifica-se, a nosso ver, para esclarecer eventuais dúvidas quanto à compreensão e extensão das expressões "pessoal docente" ou "docentes" (artigo 2º nº 1 do Decreto-Lei nº 327/85 e artigo 1º do Decreto-Lei nº 109/93).
O "pessoal docente" ou os "docentes" em regime de tempo parcial ou com contrato de prestação de serviços, ficaram, pois, abrangidos pelo regime geral de segurança social 58; o "pessoal docente", em regime de tempo completo e com contrato individual de trabalho, ficou abrangido por um regime híbrido 59, composto parcialmente pelo regime dos funcionários públicos e pelo regime geral de segurança social 60.
É que o legislador, ao determinar, no Decreto-Lei nº 327/85, a inscrição na Caixa Geral de Aposentações e no Montepio dos Servidores do Estado, não se deu conta de que tais docentes estavam vinculados por contratos individuais de trabalho a entidades empregadoras de direito privado e, por isso, não sendo funcionários públicos, determinadas prestações de segurança social não podiam ser asseguradas directamente pelo Estado, como acontece no caso dos funcionários públicos. Daí que, havendo necessidade, nessa parte, de esclarecer a situação, o legislador, através do Decreto-Lei nº 109/93, veio manter tais docentes abrangidos pela Caixa
Geral de Aposentações, para as prestações diferidas, e integrá-los no âmbito pessoal do regime geral da segurança social, para as prestações imediatas e encargos familiares 61.
Assim, os sujeitos abrangidos no âmbito pessoal definido pelos Decretos-Lei nº 327/85 e nº 109/93 são os docentes em regime de tempo completo e com contrato individual de trabalho e os estabelecimentos em que exercem funções.
Os docentes em regime de tempo parcial ou com contrato de prestação de serviços são excluídos do âmbito do Decreto-Lei nº 327/85, sendo o seu direito à segurança social (artigo 63º da Constituição) garantido pelo regime geral de segurança social, nos termos da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto 62. Este enquadramento no regime geral foi (re)afirmado, agora pela positiva, pelo artigo 2º, nº 2 do Decreto-Lei nº 109/93. Ou seja, os sujeitos abrangidos e não abrangidos por ambos os diplomas mantêm-se estabilizados.
As prestações incluídas no âmbito material definido pelo Decreto-Lei nº 327/85 são as diferidas, tendo ficado em dúvida as prestações imediatas e encargos familiares, cujo enquadramento parcial no regime geral, o Decreto-Lei nº 109/93 teve por objectivo definir com clareza. Ou seja, o objecto do âmbito material de ambos os diplomas mudou, alterando-se: no Decreto-Lei nº 327/85, apenas as prestações diferidas; no Decreto-Lei nº 109/93, as prestações diferidas e, também, as prestações imediatas e encargos familiares.
Poderá concluir-se genericamente que quem está abrangido por um diploma para um benefício ou uma obrigação, está também abrangido pelo outro diploma para outro benefício ou outra obrigação.
Logo, se a UCP se considerou abrangida pelo Decreto-Lei nº 327/85, também deverá considerar-se incluída pelo Decreto-Lei nº 109/93.
Com efeito, a UCP é mediata e expressamente incluída no Decreto-Lei nº 109/93, porquanto o artigo 5º do Decreto-Lei nº 327/85 a inclui expressa e imediatamente no seu âmbito 63.
De facto, o Decreto-Lei nº 109/93, ao pretender definir o seu objecto e o seu âmbito pessoal e material de aplicação, remete (artigo 1º e 2º) para o âmbito de aplicação definido pelo Decreto-Lei nº 327/85.
Logo, a definição do Decreto-Lei nº 109/93, quanto ao âmbito pessoal de abrangência, é o que é, vale o que vale e define o que define o Decreto-Lei nº 327/85. Tal definição é imediatamente expressa no Decreto-Lei nº 327/85 e, por meio da importação por remissão, é, em termos de resultado final, idêntica e, logo, expressa.
Ora, a UCP aceitou ser abrangida pelo Decreto-Lei nº 327/85. Parece, pois, que deverá ser também incluída, bem como os seus docentes, no âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 109/93.
7. Analisadas as questões relativas à natureza e regime jurídico da UCP e do âmbito do Decreto-Lei nº 109/93, parece conveniente dar agora alguma atenção às razões jurídicas que fundamentam a pretensão da UCP, assim aplicando algumas das noções anteriormente adquiridas e sintetizando e preparando as conclusões.
7.1. A U.C.P. alega que "quando no Decreto-Lei nº 109/93 se mencionam os estabelecimentos do ensino superior, particular ou cooperativo, a que se refere o Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto, o legislador está a excluir expressamente do âmbito de aplicação do diploma a UCP, porquanto se aquele visasse englobar esta universidade, não teria necessitado de individualizar os estabelecimentos do ensino superior, particular ou cooperativo, bastava-lhe referir-se genericamente a instituições de ensino superior ou às universidades abrangidas pelo regime do Decreto-Lei de 1985".
O § 2º do Preâmbulo do Decreto-Lei nº 327/85 estabelece, a nosso ver claramente, uma distinção entre "instituições de ensino superior do Estado" e "suas congéneres privadas e cooperativas". Todo o articulado do diploma se refere a "estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo ou, apenas, a "estabelecimentos" como "congéneres". Isto é, à noção preambular "congéneres privadas e cooperativas" das "instituições de ensino superior do Estado" corresponde a noção estatuída e articulada de "estabelecimentos de ensino superior privado ou cooperativo", aqui se incluindo expressamente a UCP pelo que se lê na parte final do artigo 5º.
Tal distinção compreende-se facilmente se tivermos em conta que o preâmbulo visa o enquadramento das circunstâncias que levam o legislador a estatuir algumas normas, próprias das "instituições de ensino superior do Estado", extendendo-as às "suas congéneres privadas e cooperativas".
O objecto de tal estatuição, quer no Decreto-Lei nº 327/85, quer no Decreto-Lei nº 109/93, são "os estabelecimentos de ensino superior privado 64 ou cooperativo. A sugerida referência a "instituições de ensino superior" pelo Decreto-Lei nº 109/93 nunca alcançaria o efeito pretendido pela UCP.
De facto, ou não ancoraria no Decreto-Lei nº 327/85 porque aí apenas se referem "instituições de ensino superior do Estado" ou a referência se entendia feita a "instituições de ensino superior do Estado", e então ela seria totalmente inútil, porque vazio e deserto o seu conteúdo ao nível do articulado e da sua estatuição. Assim, o Decreto-Lei nº 109/93 não poderia utilizar outra expressão que não fosse "os estabelecimentos de ensino superior, particular ou cooperativo", o único objecto do articulado do Decreto-
Lei nº 327/85 e, por isso, "abrangidos pelo Decreto-Lei nº 327/85, de 8 de Agosto" (alínea a) do nº 1 do artigo 2º) ou "a que se refere o Decreto-Lei nº 327/85" (artigo 1º).
O mesmo se diria quanto "às universidades abrangidas pelo regime do Decreto-Lei de 1985", porquanto este diploma apenas cuida "dos estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo", "congéneres" das "instituições de ensino superior do Estado". Essas "universidades abrangidas" seriam sempre as privadas.
7.2. O artigo 1º do Decreto-Lei nº 327/85 definiu como seu âmbito "os estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo, autorizados nos termos da lei e a cujos cursos seja concedido reconhecimento oficial pleno"; por seu lado, o artigo 1º do Decreto-Lei nº 109/93, definiu como seu âmbito de aplicação "o enquadramento dos docentes dos estabelecimentos do ensino superior, particular ou cooperativo, a que se refere o Decreto-Lei nº 327/85".
A única diferença que se vislumbra existir entre "estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo" e "estabelecimentos do ensino superior privado e cooperativo" é a que existe entre de e do.
Mas se esta diferença suscitasse quaisquer dúvidas quanto à relação das expressões, elas seriam imediatamente afastadas e eliminadas pelo inciso "a que se refere o Decreto-Lei nº 327/85", que estabelece uma relação de total identidade.
Por outro lado, o âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 327/85 é definido pelo seu artigo 1º: "os estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo, autorizados nos termos da lei e a cujos cursos seja concedido reconhecimento oficial e pleno".
Se não fosse o previsto na parte final do artigo 5º deste diploma, que contém uma referência expressa à UCP 65, as mesmas dúvidas que a UCP ora coloca em relação ao Decreto-Lei nº 109/93, deveriam obviamente ser colocadas relativamente ao Decreto-Lei nº 327/85. Tal, como se sabe, não aconteceu.
Logo, quando o artigo 1º do Decreto-Lei nº 109/93 relaciona "os estabelecimentos do ensino superior, particular ou cooperativo, a que se refere o Decreto-Lei nº 327/85", há que associar os artigos 1º e 5º deste Decreto para captar a extensão e compreensão da definição do seu âmbito.
Em termos finais, o Decreto-Lei nº 109/93 referiu- se clara e "genericamente às instituições de ensino superior ou às universidades abrangidas pelo regime do Decreto-Lei de 1985", de acordo, aliás, com a sugestão da UCP.
Uma coisa é certa: se, para os efeitos consignados no Decreto-Lei nº 327/85, a UCP se considerou um dos "estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo, autorizados nos termos da lei e a cujos cursos seja concedido reconhecimento oficial pleno" não se vê que, pela diferença entre de e do se possa agora excluir dos efeitos consignados pelo Decreto-Lei nº 109/93 para os "estabelecimentos do ensino superior, particular e cooperativo".
Aliás, a argumentação da UCP pela via da distinção conceptual perde força, face à definição contida no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 271/89 66, e apenas poderia ter alguma coerência e consistência se visasse a sua exclusão de ambos os diplomas.
7.3. Alega, ainda, que "a legislação universitária portuguesa integra a UCP no grupo das universidades públicas, tendo na prática desenvolvido o indispensável conceito de universidade pública não estadual, designadamente em alguns dos diplomas mais importantes do ordenamento jurídico universitário nacional".
Já se viu que não é assim.
No entanto, é verdade que "o Decreto-Lei nº 271/89, de 19 de Agosto, onde se contém o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, exclui do seu âmbito de aplicação a Universidade Católica Portuguesa (artigo 3º, nº 4)"; mas também é verdade que o artigo 35º da Lei nº 108/88 (Autonomia das Universidades) afirma que "a presente lei aplica-se exclusivamente às universidades públicas".
Assim sendo, a UCP nem está sujeita ao regime das universidades públicas, nem ao Estatuto do Ensino Superior Particular ou Cooperativo. É um "tertium genus" que tem de exclusivo e característico o regime definido pela Concordata.
A UCP tem uma regulamentação específica decorrente da sua natureza concordatária, condição, aliás, insistente e justificadamente reclamada pela UCP. Tal característica nunca poderá ser invocada para uma relação de identidade, uma vez que não é um contrato consigo própria, mas, antes, para uma relação de alteridade e diferenciação. Ou seja, a Concordata significa, à partida, diferenciação e separação de identidades dos sujeitos do acordo.
Tanto quanto foi possível saber, em nenhum diploma do ordenamento jurídico universitário nacional se encontra qualquer referência à UCP como "universidade pública não estatal", designadamente, com as características apontadas para as universidades públicas 67.
"A Universidade Católica Portuguesa, reconhecida oficialmente pelo Decreto-Lei nº 307/71, de 15 de Julho, é uma instituição criada ao abrigo do artigo XX da Concordata entre Portugal e a Santa Sé, de 7 de Maio de
1940. A sua liberdade e autonomia resultam deste diploma. (...) Convém, todavia, precisar o quadro em que a mesma se insere, ao lado das universidades públicas e das universidades privadas" 68.
A expressão "ao lado das universidades públicas e das universidades privadas" exprime, com clareza a sua posição de "tertium genus": não é pública, nem é privada; é a UCP, para os efeitos consignados no estatuto resultante da sua natureza concordatária. Fora do estatuto concordatário que define o "tertium genus", apenas pode ser integrada no conjunto das universidade privadas 69.
7.4. A UCP diz ainda que "antes de mais, o Decreto-Lei nº 271/89, de 19 de Agosto, onde se contém o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, exclui do seu âmbito de aplicação a Universidade Católica Portuguesa (artigo 3º, nº 4), em virtude da natureza concordatária da sua criação e da regulamentação específica daí decorrente".
A exclusão ora referida é perfeitamente razoável; como razoável é também a exclusão feita pela Lei nº 108/88 (Autonomia das Universidades Públicas).
À data da publicação de ambos os diplomas (1988 e 1989), a UCP já tinha uma regulamentação específica (Decreto-Lei nº 307/71), posteriormente "retocada" (Decreto-Lei nº 128/90), com vista, exactamente, a "precisar o quadro em que a mesma se insere, ao lado das universidades públicas e das universidades privadas" 70.
De facto, não podia ser de outra maneira, porquanto, em 1971, como é óbvio, ainda não existia a Lei (108/88) da Autonomia das Universidades Públicas, nem tão pouco o Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo; mas, em 1990, já existia tal quadro referente. Ou seja, em 1971, "a Igreja Católica pretendeu (...) ver definido o estatuto da Universidade cujas primeiras escolas foram já fundadas no nosso país" 71 e que também já tinham por fins "ministrar o ensino de nível superior em paralelo com as restantes Universidades portuguesas" 72, que, então, eram exclusivamente públicas 73; em 1990, reconhecendo-se que
"são patentes os serviços valiosos que a Universidade Católica tem já prestado ao sistema universitário nacional, mantendo com ele sólidas e enriquecedoras relações de intercâmbio", pretendeu-se "precisar o quadro em que a mesma se insere, ao lado das universidades públicas e das universidades privadas" 74.
Assim, em 1971, o paralelismo da UCP era feito apenas com as universidades do Estado; em 1990, o paralelismo passou a ser feito em dois planos: no âmbito da Concordata, com as universidades públicas do Estado e com as universidades privadas e, fora do âmbito da Concordata, exclusivamente com as universidades do Estado, porquanto, deste modo, a UCP situa-se no conjunto das universidades privadas e como tal deverá ser encarada e tratada no sistema jurídico português.
Por outro lado, o que está, essencialmente, em causa nos diplomas atinentes sobretudo às universidades privadas são questões de ordem pedagógica e científica, isto é, a criação das instituições, o funcionamento dos cursos e o seu reconhecimento 75.
Ora, no que toca à UCP, a natureza concordatária da sua criação e a regulamentação específica daí decorrente justificam a exclusão (porque já objecto da Concordata), mas "ficando sujeitas, nos termos do direito comum, à fiscalização deste" (do Estado) 76.
O objecto da regulamentação específica concordatária é, pois, "livremente estabelecer e manter escolas paralelas às do Estado", ou seja, a liberdade de criação e de manutenção de escolas superiores, cujo reconhecimento já é feito pela Concordata 77, sendo pois absolutamente dispensável a sua inclusão num diploma que tem por objecto a criação, o funcionamento e o reconhecimento das universidades privadas.
Assim, a especificidade da regulamentação da UCP tem o âmbito e os limites da sua natureza concordatária.
Fora desse âmbito e desses limites, a UCP fica sujeita ao direito comum e à generalidade das leis do país, como qualquer instituição estrangeira. De outra forma, a UCP poderia invocar a sua natureza concordatária para se excluir de outras regras jurídicas em vigor.
7.5. O regime fiscal "de amplíssima isenção de impostos e taxas" 78, de que a UCP beneficia, não constitui argumento suficientemente diferenciador, porquanto também as universidades públicas e demais universidades privadas usufruem de benefícios e de isenções fiscais, nos termos que a lei prescreve 79.
7.6. "Como expressão desta sua (da UCP) natureza pública, o Reitor da UCP é membro do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, o qual não integra representantes dos estabelecimentos de ensino superior privado e cooperativo".
Por outro lado, "diversos despachos ministeriais (...) assumem a natureza pública da Universidade Católica Portuguesa e (...), consequentemente, lhe aplicam as soluções previstas em geral para as Universidades Públicas".
Das disposições conjugadas dos artigos 4º e 35º do Decreto-Lei nº 108/88, facilmente se conclui que o Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas é, de jure, exclusivamente composto pelos Reitores das universidades públicas, não integrando, nem tendo, à luz da lei, que integrar, representantes dos estabelecimentos de ensino superior privado e cooperativo.
Tais "práticas" afiguram-se irrelevantes para o fundamento da questão, porquanto apenas constituem respostas a necessidades pontuais, decisões que visam fins restritos ou praxis de cortesia e, além disso, nunca encerram em si, de jure constituto, potencialidade para pôr em crise as normas legais, por definição gerais e abstractas80. De jure constituendo, podem, no entanto, ter alguma importância, mesmo em relação às demais universidades privadas. Porém, tal hipótese não cabe no âmbito deste parecer.
8. Face ao exposto, extraem-se as seguintes conclusões:
1ª. O Decreto-Lei nº 109/93, de 7 de Abril, aplica- se ao pessoal docente, em tempo inteiro e com contrato de trabalho, dos estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo, autorizados nos termos da lei e a cujos cursos seja concedido reconhecimento oficial pleno;
2ª. A Universidade Católica Portuguesa rege-se pelo artigo XX da Concordata entre Portugal e a Santa Sé e por regulamentação específica daí decorrente;
3ª. A sua especialidade concordatária é essencial e exclusivamente caracterizada pelo princípio da liberdade de criação e de manutenção de escolas superiores paralelas às do Estado;
4ª. Fora deste âmbito, a Universidade Católica Portuguesa é uma pessoa colectiva de utilidade pública e, como tal, é uma universidade privada, cuja entidade instituidora é a Igreja Católica, distinta e diferente do Estado Português e sujeita ao direito comum;
5ª. Na medida em que a Universidade Católica Portuguesa é uma universidade privada, é-lhe aplicável o Decreto-Lei nº 109/93, de 7 de Abril;
6ª. Assim, também o pessoal docente, a tempo inteiro e com contrato individual de trabalho, da Universidade Católica Portuguesa está sujeito ao regime de protecção social previsto no Decreto-Lei nº 109/93.
_______________________________
1) Ofício nº 963, de 23.3.94, do Gabinete do Secretário de Estado do Ensino Superior.
2) Subscrito pelo Magnífico Reitor da UCP e sobre o qual adiante me pronunciarei.
3) Conclusões contidas no Ofício nº 1 566, de 7.2.94.
4) Ver os passos mais importantes em FREITAS DO AMARAL, "Direito Administrativo", 2ª ed., Vol. I,
Coimbra, 1994, pg 573-574 e bibliografia aí indicada.
5) Genericamente chamadas Igrejas.
6) MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", Tomo I, 9ª ed, Coimbra, 1970, pg 390.
Sobre os conceitos referidos e evolução histórica ver também notas nesta ob cit., pg 390 a 396.
7) Dimanadas da soberania do Estado e que regulam unilateralmente o regime dos cultos.
8) MARCELLO CAETANO, ob cit, pgs 391 e 392.
9) Decreto nº 3856, de 22 de Fevereiro de 1918 que permitiu novamente a constituição de associações de fiéis de qualquer confissão religiosa; Decreto-Lei nº
11 887, de 6 de Julho de 1927, que permitiu às associações religiosas adquirir, alienar e administrar bens para fins de culto.
10) MARCELLO CAETANO, ob cit, pg 395.
11) In Ecclesia, praeter personas physicas sunt etiam personae morales, publica auctoritate constitutae, quae distinguitur in personas morales collegiales et non collegiales. (Código de Direito Canónico, canon
99).
12) Termos constantes do preâmbulo do Decreto-Lei nº 307/71.
13) Decreto-Lei revogado pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 128/90, com excepção do seu artigo 10º.
14) Decreto-Lei nº 271/89, de 19 de Agosto.
15) AFONSO QUEIRó, "A Hierarquia das Normas de Direito Administrativo Português", in Boletim da Faculdade de Direito V. LVIII (1982) - Estudos em Homenagem aos Profs. Doutores Paulo Merêa e G. Braga da Cruz, V II, pg 778.
Falta na Constituição (na actual como nas anteriores) um preceito ex professo acerca do lugar que as regras de Direito Internacional ocupam na ordem interna (ao contrário do que acontece nalgumas constituições estrangeiras). No entanto, a orientação largamente maioritária na doutrina e na jurisprudência sustenta o postulado da supremacia das normas internacionais (incluindo as convencionais) sobre as normas legislativas decretadas pelo Estado.
A propósito ver J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
"Constituição da República Portuguesa, Anotada",
Coimbra, 1993, Anotação VIII e IX ao artigo 8º.
Ver, ainda, o Parecer nº 37/95, de 28 de Setembro, deste Conselho Consultivo, o qual, no seu ponto XXI.
2, trata "a questão de saber qual a posição hierárquica da normação internacional prevista no nº 2 do artigo 8º da CRP no âmbito global da ordem jurídica portuguesa" e bibliografia aí referida.
16) Artigo 1º do Decreto-Lei nº 307/71: "A Universidade Católica Portuguesa é uma pessoa colectiva de utilidade pública e tem por fins (...) ministrar o ensino de nível superior em paralelo com as restantes Universidades portuguesas e cultivar a investigação e o progresso das ciências nela professadas".
Artigo 1º do Decreto-Lei nº 128/90: "A Universidade Católica Portuguesa é uma instituição da Igreja Católica, canonicamente erecta ao abrigo da Concordata entre Portugal e a Santa Sé, de 7 de Maio de 1940, e é reconhecida pelo Estado como instituição universitária livre, autónoma e de utilidade pública".
17) FREITAS DO AMARAL, Ob. cit, pg 549.
18) MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", Coimbra, 10ª Ed, Vol I, pg 182.
19) MARCELLO CAETANO, ob cit, pg 193.
20) Ver, a propósito, o Parecer nº 51/90, de 27 de Setembro, deste Conselho Consultivo, o qual, no seu ponto 3, faz "uma breve análise da evolução normativa das instituições particulares de interesse público, mormente, das pessoas colectivas de utilidade pública" e bibliografia aí indicada.
21) SéRVULO CORREIA, "Direito Administrativo", Lições Policopiadas, Curso Jurídico, pg 36 e RODRIGUES QUEIRó, "Lições de Direito Administrativo", Coimbra,
1978.
22) Ob cit, pg 550 e 551.
23) GIANNINI, "Diritto Amministrativo", I, Milão,
1970, pg 179.
24) SéRVULO CORREIA, ob cit, pg 188; MARCELLO CAETANO, ob cit, pg. 397; FREITAS DO AMARAL, ob cit, pg 552.
25) FREITAS DO AMARAL, ob cit, pg 550.
26) Operada, essencialmente, através de três diplomas: o Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro; o Decreto-Lei nº 519-G2/79, de 29 de Dezembro e o Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro.
27) Na redacção do Decreto-Lei nº 519-G2/79.
28) Na redacção do Decreto-Lei nº 119/83, que reviu e ampliou o diploma, citado na nota anterior, de forma a que as IPSS não se confinassem apenas ao sector da Segurança Social.
29) A primeira posição é defendida, entre outros (CASTRO MENDES, "Teoria Geral do Direito Civil", I,
1978; SILVA LEAL, "Os Grupos Sociais e as Organizações na Constituição de 1976 - A Ruptura com o Corporativismo", in "Estudos sobre a Constituição",
III, Lisboa, 1979), por JORGE MIRANDA ("As Associações Públicas no Direito Português", in "Estudos de Direito Público", nº 10, Lisboa, 1985).
Este autor (ob. cit, pg 12) afirma que "as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa (...) desapareceram com a Constituição de 1976 e legislação subsequente (Decretos-Lei nº 460/77, 519-G2/79 e 119/83); se bem que, por lapso, ainda venham mencionadas no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (artigo 51º nº1 alínea c)".
Deste modo, entende que, presentemente, não há senão as IPSS (artigo 63º, nº3, da Constituição) que possuem, aliás, um âmbito mais vasto que a previsão do artigo 416 do Código Administrativo.
Entretanto, posição diferente tem sido acolhida e sustentada por FREITAS DO AMARAL (ob. cit, pg 553 a
557) e por este Conselho Consultivo da Procuradoria
Geral da República (Parecer do Conselho Consultivo nº
98/90 e Complementar in, respectivamente, D.R. II Série, de 28.3.91 e 18.1.93).
30) Artigo 94º, nº 1 do Decreto-Lei nº 119/83.
31) Aliás, o legislador, no diploma que viria a estabelecer o regime das IPSS (Decreto-Lei nº 519- G2/79), explicita que as IPSS têm, nos termos da própria Constituição, um regime legal mais regulamentado do que o das simples pessoas colectivas de utilidade pública (Decreto-Lei nº 460/77), em homenagem aos objectivos sociais que prosseguem e de que o próprio Estado é garante.
32) A sua natureza deriva das pessoas colectivas privadas, mas, porque prosseguem fins de interesse público, têm o dever de cooperar com a Administração Pública e ficam, assim, sujeitas, em parte, a um especial regime administrativo consubstanciado num apoio e controle financeiro do Estado, num regime de tutela fiscalizadora, além de serem regulamentadas por lei.
33) FREITAS DO AMARAL, ob cit, pg 552.
34) Preâmbulo do Decreto-Lei nº 460/77, de 7 de Novembro.
35) Ver nota anterior.
36) Daí que o artigo 1º do Decreto-Lei nº 460/77, de
7 de Novembro, diga que são pessoas colectivas de utilidade pública as associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a Administração Central ou a administração local, em termos de merecerem da parte desta administração a declaração de "utilidade pública".
37) "As expressões pessoa colectiva pública e pessoa colectiva de direito público são sinónimas tal como o são igualmente entre si pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de direito privado. Porém, a partir do momento em que o Código Civil de 1966 e a Constituição de 1976 adoptaram a terminologia pessoas colectivas públicas e privadas, julgamos ser esta a que deverá ser utilizada em Portugal" (FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pg 581).
38) FREITAS DO AMARAL, ob cit, pg 584.
39) Regula a autonomia das Universidades Públicas.
40) Alguns dos pontos ora referidos têm merecido a atenção deste Conselho Consultivo: Parecer nº 12/91,
Conselho Consultivo da PGR, de 25.1.91 e Parecer nº 11/85, Conselho Consultivo da PGR, de 14.2.85, publicado no D.R. de 11.6.86.
41) Lei de Bases do Sistema Educativo.
42) Consagra as Bases Gerais do Ensino Particular e Cooperativo.
43) Sobre a liberdade de ensino.
44) Define o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo não Superior.
45) Decreto-Lei nº 271/89, de 19 de Agosto.
46) Artigo 2º nº 2: sempre que neste Estatuto se usarem as expressões "ensino superior particular",
"estabelecimento de ensino superior particular",
"escola superior particular" ou outras de sentido e alcance idênticos, entende-se que se referem indistintamente a "ensino superior particular ou cooperativo", "estabelecimento de ensino superior particular e cooperativo", "escola superior particular e cooperativa, tal como se define no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 9/79, de 19 de Março.
47) A "entidade instituidora" é "toda a pessoa colectiva pública não estadual, particular ou cooperativa que seja responsável pela criação e funcionamento de um estabelecimento de ensino superior particular e cooperativo" (artigo 2º, nº 4 do Estatuto).
48) FREITAS DO AMARAL, ob cit, pg 549 e 550.
49) § 3º do Preâmbulo do Decreto-Lei nº 109/93.
Conferir situação idêntica relativa aos docentes do ensino não superior referida no Preâmbulo do Decreto-
Lei nº 179/90, de 5 de Junho, conforme nota nº 61.
50) Artigo 18º da Lei nº 28/84: "São abrangidos obrigatoriamente no campo de aplicação do regime geral os trabalhadores por conta de outrém e os trabalhadores independentes".
51) § 4º do Preâmbulo do Decreto-Lei nº 109/93, de 7 de Abril.
52) Ver nota anterior.
53) O regime do Decreto-Lei nº 327/85 apenas abrangia os docentes que exercessem as suas funções" ao abrigo de contrato individual de trabalho e em regime de tempo completo" (Preâmbulo do Decreto-Lei nº.109/93), ou seja, "não é aplicável ao pessoal docente que exerça as suas funções em regime de tempo parcial ou ao abrigo de mero contrato de prestação de serviços" (artigo 2º, 2 do Decreto-Lei nº 327/85).
54) Sobre as posições dos regimes no sistema de segurança social ver APELLES DA CONCEIÇÃO, "Segurança Social", Lisboa, 1994, pg 55.
55) "A protecção social em Portugal é assegurada fundamentalmente pelo sistema de Segurança Social.
De acordo com o estatuído na Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, este sistema compreende os regimes de segurança social e as instituições que os aplicam as quais, paralelamente, exercem a acção social.
Os regimes são de natureza contributiva e não contributiva.
No âmbito do regime contributivo insere-se o regime geral, obrigatório para os trabalhadores por conta de outrém e para os trabalhadores independentes e o voluntário para as pessoas que não exerçam actividade obrigatoriamente enquadrável no regime geral
As eventualidades cobertas pelo regime geral de segurança social são: doença, maternidade, desemprego, doença profissional, encargos familiares, invalidez, velhice e morte. (...)
O regime não contributivo protege as pessoas não abrangidas pelo regime geral e que se encontrem em determinada situação de carência.
As eventualidades por ele cobertas são: desemprego de jovens, encargos familiares, invalidez, velhice e morte. (...)
O financiamento destes regimes é realizado pelas contribuições pagas pelos trabalhadores e pelas entidades patronais no caso do regime geral dos trabalhadores por conta de outrém.
O regime não contributivo é, nos termos legais, financiado pelo Orçamento do Estado. (SARA CARDIGOS,
"O Sistema Português de Segurança Social" (...), MESS,
Colecção "Estudos", Série F- "Segurança Social", pg
7).
56) Sobre o âmbito material da Segurança Social, ver APELLES DA CONCEIÇÃO, ob cit, pg 93.
57) Vejam-se as expressões utilizadas: "o pessoal docente (...) será inscrito" (artigo 2º, 1, do Decreto-
Lei nº 327/85; "para a exequibilidade da solução" (preâmbulo do Decreto-Lei nº 109/93) e "o presente diploma estabelece o enquadramento dos docentes" (artigo 1º do Decreto-Lei nº 109/93).
58) Regime geral e completo: prestações imediatas, prestações diferidas e encargos familiares, à luz dos artigos 5º, 18º e 19º da Lei nº 28/84, de 14 de Agosto.
59) Visível, no que toca aos professores, no quadro de "prestações pecuniárias por esquemas", apresentado por APELLES DA CONCEIÇÃO, ob cit, pg 315.
60) Regime especial e incompleto, à luz do decreto-
Lei nº 327/85 e especial e completo, à luz do Decreto-
Lei nº 109/93.
61) Algo de parecido aconteceu com a inscrição de docentes do ensino não superior na Caixa Geral de Aposentações (Decreto-Lei nº 321/88, de 22 de Dezembro).
Com tal inscrição, o direito às prestações diferidas passou a ser reconhecido a tais docentes no âmbito da
Caixa Geral de Aposentações e de acordo com as suas normas reguladoras. No que se refere às prestações imediatas e encargos familiares, atribuídas no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, o Decreto-Lei nº 321/88 nada dispôs. Daí que tenha sido publicado o Decreto-Lei nº 179/90, de 5 de Junho, que, a dado passo do seu preâmbulo afirma: "de resto, nada poderia nesse sentido dispor aquele Decreto-Lei, dado que, no âmbito da função pública, as referidas prestações, com excepção das prestações de desemprego, são asseguradas directamente pelo Estado e outras pessoas colectivas de direito público, ao passo que os professores em causa estão vinculados por contratos individuais de trabalho a entidades empregadoras de direito privado.
Importa assim, definir com clareza o enquadramento parcial destes trabalhadores no regime geral dos trabalhadores por conta de outrem (...) aliás em conformidade com o disposto no nº 3 do artigo 19º da
Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, que expressamente prevê que a obrigatoriedade de inscrição possa ser restrita a algumas das eventualidades abrangidas pelo regime geral de segurança social" (Preâmbulo do Decreto-Lei nº 179/90, de 5 de Junho).
62) "O direito à segurança social é um típico direito positivo, cuja realização exige o fornacimento de prestações por parte do Estado, impondo-lhe verdadeiras obrigações de fazer. O incumprimento destas obrigações constitucionais traduz-se numa omissão inconstitucional, que, entre outras coisa, deve desencadear o mecanismo da inconstitucionalidade por omissão (artigo 283º).
A principal incumbência do Estado consiste na organização do Sistema de Segurança Social (nº 2), o qual deve obedecer a cinco requisitos constitucionais:
(a) deve constituir um sistema universal, isto é, abranger todos os cidadãos, independentemente da sua situação profissional (trabalhadores assalariados, trabalhadores autónomos, etc.); (b) deve ser um sistema integral, isto é, abranger 'todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho' (nº 4); (c) deve constituir um sistema unificado, funcional e organicamente, de forma a abranger todo o tipo de prestações adequadas a garantir o cidadão em face de situações de auto-insuficiência ou desemprego; (d) deve ser um sistema descentralizado, o que implica entre outras coisas a autonomia institucional em relação à administração estadual directa; (e) finalmente, deve ser um sistema participado. (GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob cit, pg 338).
63) "Cada estabelecimento de ensino abrangido por este diploma fica autorizado a celebrar um acordo com a ADSE, destinado a fixar as condições em que o pessoal a que se refere o artigo 2º pode adquirir a qualidade de beneficiário titular da ADSE e gozar dos benefícios por esta assegurados, nos termos do artigo
4º do Decreto-Lei nº 118/83, de 25 de Fevereiro, podendo a Universidade Católica Portuguesa celebrar um
único acordo, se tal for mais conveniente.
64) O Decreto-Lei nº 109/93 em vez de "privado" utiliza "particular".
A diferença situa-se apenas ao nível da moda e, do ponto de vista da interpretação jurídica, não é relevante.
65) "... podendo a Universidade Católica Portuguesa celebrar um único acordo, se tal for mais conveniente".
66) Ver teor do artigo 2º, nº 2 do Decreto-Lei nº 271/89, de 19 de Agosto.
67) Ver, Ponto 4. deste Parecer.
68) Preâmbulo do Decreto-Lei nº 128/90.
69) Designadamente, porque não é uma pessoa colectiva de direito público criada pela iniciativa do Poder Central, nem está sujeita á tutela governamental e à fiscalização do Tribunal de Contas, nem o seu pessoal está sujeito ao regime da função pública.
70) Reforça-se, assim, a posição defendida de "tertium genus".
71) Preâmbulo do Decreto-Lei nº 307/71.
72) Artigo 1º do Decreto-Lei nº 307/71, de 15 de Julho.
73) "Motivos históricos, fundamentalmente de natureza cultural, não proporcionaram, até período recente (1989), o aparecimento e desenvolvimento de iniciativas de significativa expressão no âmbito do ensino superior particular e cooperativo. Com excepção da Igreja Católica, o Estado tem assumido tradicionalmente a responsabilidade pela criação de instituições de ensino superior". (§ 2º do preâmbulo do Decreto-Lei nº 271/89)
74) Preâmbulo do Decreto-Lei nº 128/90, § 2º.
75) Preâmbulo do Decreto-Lei nº 271/89, nº3, § 4º.
76) § 1º do artigo XX da Concordata.
77) Aliás, o Decreto-Lei nº 307/71 foi longe demais
(e, por isso, houve excesso), quando, no seu artigo
4º, nº 1, fez depender de autorização do Governo a criação e funcionamento ("instituição e reforma") das Faculdades e institutos superiores. Esta condição contrariava, frontal e essencialmente, o princípio de liberdade de criação e funcionamento estipulado na Concordata.
Tal excesso foi corrigido pelo Decreto-Lei nº 128/90 que estabeleceu apenas o dever de a UCP comunicar ao Governo "a criação de faculdades, institutos superiores, departamentos, centros de investigação ou outras unidades orgânicas" (artigo 2º), bem como "os currículos dos cursos" (artigo 4º, nº 2).
Esta solução é mais conforme com o princípio de reconhecimento de uma instituição que, por força da Concordata, se situa fora do domínio do Estado. No entanto, tudo sem prejuízo de sujeição à fiscalização do Estado que a Concordata admite (artigo XX) e que o princípio da liberdade e da autonomia pressupõem...
78) Artigo 10º do Decreto-Lei nº 307/71, com referência ao artigo 9º do Decreto-Lei nº 128/90.
79) Respectivamente, artigo 12º da Lei nº 108/88 e artigo 50º do Decreto-Lei nº 271/89.
80) O artigo 1º do Código Civil considera leis "todas as disposições genéricas provindas dos órgãos competentes".
Sobre a generalidade e abstracção das normas jurídicas, J. OLIVEIRA ASCENSãO, "O Direito,
Introdução e Teoria Geral", Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, pgs 188 e 189.
Ver ainda: PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Noções Fundamentais de Direito Civil", 6ª ed, 1º, pg 89 e
MOTA PINTO, "Teoria Geral", 3ª ed, pg 48.
Anotações
Legislação: 
CONC PT COM VA DE 1940/05/07 ARTI ARTII ARTXX.
D DE 1911/04/20 ART2. DL 307/71 DE 1971/15/07.
DL 460/77 DE 1977/11/07.
L 09/79 DE 1979/03/19 ART4.
L 65/79 DE 1979/10/04.
DL 553/80 DE 1980/11/21.
DL 118/83 DE 1983/02/25 ART4.
L 28/84 DE 1984/08/14.
DL 327/85 DE 1985/08/08 ART1 ART2 ART5.
L 108/88 DE 1988/09/24 ART3 N1 ART4 ART35.
DL 321/88 DE 22/01/12. DL 271/89 DE 1989/08/19 ART2 ART3 N3 N4.
DL 128/90 DE 1990704717 ART1.
DL 109/93 DE 1993/04/17 ART1 ART2 ART3.
DL 47/86 DE 1986/10/14 ART54 N2.
Referências Complementares: 
DIR ADM / DIR ENS.
Divulgação
Número: 
DR200
Data: 
29-08-1996
Página: 
12156