Senhora Secretária de Estado da Justiça.
Excelência:
1
Em informação prestada no âmbito da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado foram sintetizadas como objecto da consulta as seguintes questões:
1ª "Legalidade da equiparação a trabalho extraordinário dos actos geradores da percepção de emolumentos pessoais não previstos nas conclusões do parecer nº 128/83 (1), especificamente os enunciados em 6. (2) da presente Informação;
2ª "Legalidade do entendimento de que os emolumentos pessoais se não encontram abrangidos pelo tecto salarial constante do artigo 3º da Lei nº 102/88, de 25 de Agosto.
"Concluindo negativamente:
3ª a) "Situação do pessoal dos Registos e do Notariado no activo que vem processando as suas remunerações não considerando os emolumentos pessoais abrangidos pelo citado tecto do artigo 3º da Lei nº 102/88, colocando-se a questão de saber até que ponto poderão ser obrigados a repor os quantitativos a mais recebidos que não estejam abrangidos por eventual prescrição, nos termos do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho;
3ª b) "Situação dos funcionários que se encontrem desligados dos serviços e que requereram a aposentação com base naquele pressuposto da não consideração dos emolumentos pessoais;
3ª c) "Situação dos funcionários a quem já foi fixada definitivamente a pensão de aposentação".
Dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, pelo que cumpre emiti-lo.
2
2.1. Segundo a Lei Orgânica dos Serviços dos Registos e do Notariado (LORN), aprovada pelo Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro (3),
"O pessoal das conservatórias e cartórios notariais divide-se em:
a) Pessoal dirigente, que compreende as categorias de conservador e notário;
b) Oficiais de registo e de notariado, que compreendem as categorias de primeiro, segundo e terceiro-ajudantes e as de escriturário superior de 1ª e 2ª classes;
c) Pessoal auxiliar, que compreende as categorias de telefonista e contínuo" (artigo 21º, nº 1).
Compreendendo os artigos 52º a 64º, a secção I do capítulo III rege sobre a remuneração dos funcionários, a qual é constituída por uma parte fixa ou ordenado e por uma participação emolumentar, tanto para os conservadores e notários (artigo 52º) como para os oficiais dos registos e do notariado (artigos 59º a 61º).
O objecto da consulta não se refere, claramente, a essas duas componentes remuneratórias (4), limitado como vem aos emolumentos pessoais (5).
A estes, pois, circunscreveremos a nossa atenção.
2.1.1. Eles são previstos no artigo 63º - ainda incluído na referida secção I ("Remuneração dos funcionários") -, do seguinte teor:
"1. Os emolumentos especiais cobrados pela realização de actos de registo civil e do notariado fora das repartições e os cobrados pela elaboração e feitura de requerimentos a que se refere o nº 1 do artigo 68º do presente diploma revertem, como emolumentos de natureza pessoal sujeito aos descontos legais, em proveito dos funcionários da repartição, na proporção dos respectivos ordenados.
2. O montante máximo dos emolumentos pessoais, calculado nos termos do número anterior, é fixado por despacho do Ministro da Justiça sob proposta do director-geral.
3. A parte excedente da receita total reverte a favor dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça".
2.1.2. Estamos perante emolumentos especiais, que a lei expressamente qualifica como de natureza pessoal (nº 1) ou pessoais (nº 2) - sujeitos aos descontos legais e que revertem em proveito dos funcionários, na proporção dos respectivos ordenados - compreendendo dois tipos ou categorias:
- os cobrados pela realização de actos de registo civil e do notariado (6) fora das repartições;
- os cobrados pela elaboração e feitura de requerimentos a que se refere o nº 1 do artigo 68º, que assim dispõe:
"Os requerimentos legalmente indispensáveis para a realização de qualquer acto de registo e, bem assim, os directamente relacionados com actos de registo ou notariais que devam ser apresentados em outras repartições podem, a pedido dos interessados e sem prejuízo dos demais serviços, ser redigidos e dactilografados nas conservatórias ou cartórios notariais pelos respectivos funcionários, mediante o pagamento de uma taxa de 100$00 por cada requerimento, acrescido de 50$00 por cada acto de registo além do primeiro; quando o requerimento se destinar a obter certidões, a taxa será de 50$00, acrescida de 10$00 por cada prédio além do primeiro" (7).
Sublinhou-se, intencionalmente (8), que a norma começa por abranger "qualquer acto de registo", referindo-se, logo a seguir, a "actos de registo" (sem qualquer restrição).
2.2. O Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro, em execução do artigo 96º, nº 1, do citado Decreto-Lei nº 519-F2/79, aprovou o Regulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado (9), que dedica às "receitas e despesas dos serviços" o seu capítulo III - artigos 128º e 137º, este último reportado aos emolumentos especiais e assim estabelecendo:
"1. Os emolumentos especiais cobrados pela realização de actos de registo civil e de notariado fora das repartições e pela elaboração de requerimentos para actos de registo predial (10) nos termos da lei revertem para os funcionários da repartição na proporção dos respectivos ordenados, desde que directa ou indirectamente neles colaborem.
2. O excedente do montante máximo arrecadado segundo a limitação fixada por despacho do Ministro da Justiça, reverterá para o serviço social".
2.3. Publicado ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 63º do Decreto-Lei nº 519-F2/79, o Despacho Normativo nº 153/82 (in Diário da República, I Série nº 168, de 23 de Julho), considerando nomeadamente, as alterações introduzidas no "critério de distribuição dos emolumentos pessoais no notariado e no registo civil", determinou o seguinte:
"1- Fixo os seguintes montantes máximos de emolumentos pessoais referidos no nº 1 do artigo 63º, do Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro, e que poderão ser percebidos mensalmente pelos conservadores, notários e oficiais dos registos e notariado:
a) Para os conservadores, um terço do vencimento da categoria;
b) Para os oficiais dos registos, um terço do vencimento da categoria ou a média mensal dos emolumentos pessoais recebidos em 1980 e 1981, caso seja superior;
c) Para os notários e oficiais do notariado, 10% do vencimento da categoria; (11)
d) Para os funcionários dos serviços anexados em que haja notariado, 20% do vencimento da categoria.
2- Este despacho produz efeitos a partir de 1 de Agosto de 1982".
2.4. Como já se deixou aflorado, o Decreto-Lei nº 397/83, de 2 de Novembro, alterou o artigo 68º do Decreto-Lei nº 519-F2/79, que passou a ter a seguinte redacção:
"Os requerimentos legalmente indispensáveis para a realização de qualquer acto de registo e, bem assim, os directamente relacionados com actos de registo ou notariais que devam ser apresentados em outras repartições podem, a pedido dos interessados e sem prejuízo dos demais serviços, ser redigidos nas conservatórias ou cartórios notariais pelos respectivos funcionários, mediante o pagamento de uma taxa de 200$00 por cada requerimento, acrescida de 100$00 por cada acto de registo além do primeiro; quando o requerimento se destinar a obter certidões, a taxa será de 100$00, acrescida de 20$00 por cada prédio além do primeiro".
Cotejando este texto com o original, conclui-se que não foram particularmente significativas as alterações introduzidas: eliminou-se o nº 2, elevaram-se as taxas para o dobro e suprimiu-se o termo "dactilografados" (12).
2.5. O referido Decreto-Lei nº 397/83 alterou as tabelas de emolumentos dos registos predial, comercial e de automóveis e a tabela de emolumentos do notariado (13).
A leitura atenta dessas tabelas (14) permite afirmar, se bem pensamos, que só na tabela de emolumentos do notariado se prevêem emolumentos qualificados como de natureza pessoal, já que assim o estabelece o seu artigo 30º:
"1- Têm a natureza de emolumentos pessoais os emolumentos previstos nos artigos 9º, nº 1, alínea b), 16º, nº 1, 23º e 24º.
2- Dos emolumentos do artigo 23º, reverterá:
a) A totalidade para o notário, se o acto por ele for presidido e lavrado;
b) Dois terços para o notário e um terço para o ajudante, ou outro funcionário, se o acto for presidido por aquele e lavrado por estes;
c) A totalidade para o ajudante, se o acto por ele for presidido e lavrado;
d) Dois terços para o ajudante e um terço para o funcionário que lavrar o acto presidido por aquele;
e) Nos actos presididos pelo ajudante que careçam de visto do notário, um terço para este, aplicando-se as alíneas c) e d) quanto à parte restante.
3- Os emolumentos dos artigos 9º, nº 1, alínea b), 16º, nº 1, e 24º revertem na totalidade para o funcionário que efectuar o correspondente serviço, dividindo-se o emolumento do artigo 24º nos termos indicados na alínea b) do número anterior, se se verificarem as hipóteses aí previstas" (15).
2.5.1. Interessará, naturalmente, conhecer os dispositivos aí referenciados. Assim:
Artigo 9º:
"1. Por cada instrumento de acta de reunião de organismo social e assistência a ela:
a) ........................................................................................
b) Por cada hora a mais ou fracção .....................750$00".
Artigo 16º:
"1. Pela tradução de documentos realizada pelo notário, por cada lauda da tradução ............................................... 500$00
Artigo 23º:
"1. Pela celebração de qualquer acto dentro das horas regulamentares mas fora do cartório, inclusive nos estabelecimentos de crédito, a requisição dos interessados, acrescem aos emolumentos que ao acto competirem 600$00.
2. Ao emolumento do número anterior acrescem as despesas de transporte, quando a elas houver lugar.
3. O emolumento do nº 1 é contado por inteiro quanto ao primeiro acto praticado e por metade quanto aos demais, se o encargo do pagamento da conta competir ao mesmo interessado.
4. Contar-se-á apenas uma vez o emolumento deste artigo quando se trate exclusivamente de reconhecimentos, abertura de sinais e termos de autenticação.
5. Não é devido o emolumento quanto a reconhecimentos, abertura de sinais e termos de autenticação que se pratiquem juntamente com outro acto".
Artigo 24º:
"1. Pela celebração de qualquer acto fora das horas regulamentares ou em dia em que os cartórios estejam encerrados, a requisição dos interessados, aos emolumentos que ao acto competirem acrescem 1 000$00.
2. Ao emolumento do número anterior é aplicável o disposto nos nºs 2, 3, 4 e 5 do artigo anterior.
3. Quando os actos celebrados nas condições previstas no nº 1 tiverem lugar, de harmonia com a requisição, antes das 9 horas ou depois das 21 horas, os emolumentos deste artigo serão pagos em dobro.
4. Os notários devem prevenir as partes de que as circunstâncias referidas nos nºs 1 e 3 dão lugar ao aumento de emolumentos, fazendo nos actos a correspondente menção com a declaração de que assim foram requisitados."
2.6. A tabela de emolumentos do registo predial aprovada pelo Decreto-Lei nº 397/83 foi substituída pela tabela anexa ao Decreto-Lei nº 224/84, de 6 de Julho - diploma que aprovou o Código do Registo Predial -, dispondo o artigo 18º da nova tabela como segue:
"1. Pelo estudo e organização do processo pré-registral e pelo preenchimento do impresso-requisição de certidão são devidos os emolumentos previstos no artigo 68º do Decreto--Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro.
2. Se o estudo previsto no número anterior exceder a apreciação de viabilidade do pedido, em face dos documentos apresentados e dos registos anteriores, acresce o emolumento variável de 500$00 a 1 000$00, segundo a complexidade do processo.
3. Os emolumentos previstos nos números anteriores têm a natureza e seguem o regime dos emolumentos pessoais".
Particularmente significativa se revela a estatuição deste nº 3 - por isso, o nosso sublinhado.
2.7. Alterações de relevo foram introduzidas pela Portaria nº 575/89, de 26 de Julho, nas tabelas emolumentares dos serviços dos registos e do notariado (16).
2.7.1. E se no que concerne à tabela de emolumentos do registo automóvel continua a não se detectar uma sua qualificação como pessoais (17), já no que ao registo civil tange, o artigo 16º da respectiva tabela passou a rezar assim:
"1. Os emolumentos previstos nos artigos 11º, nº 6, 13º, nº 2, 14º, nº 2, e 15º têm a natureza do emolumento do nº 1 do artigo 14º.
2. Dos emolumentos do artigo 14º reverterá:
a) A totalidade para o conservador, se o acto for por ele presidido e lavrado;
b) Dois terços para o conservador e um terço para o ajudante, ou outro funcionário, se o acto for presidido por aquele e lavrado por este;
c) A totalidade para o ajudante, se o acto for por ele presidido e lavrado;
d) Dois terços para o ajudante e um terço para o funcionário que lavrar o acto presidido por aquele.
3. Os emolumentos dos artigos 11º, nº 6, 13º, nº 2, e 15º revertem em proveito dos funcionários da repartição na proporção dos respectivos vencimentos de categoria.
4. O montante máximo dos emolumentos a perceber mensalmente pelos funcionários nos termos do número anterior é fixado por despacho normativo do Ministro da Justiça."
Dispõe por seu turno o referido artigo 14º:
"1. Pelo acto de casamento não urgente celebrado, a pedido das partes, fora da conservatória, ou nesta, mas fora das horas regulamentares ou em dia em que esteja encerrado, além do emolumento do assento, acresce o emolumento pessoal de 4 000$00".
2.7.2. Donde, determinados emolumentos, no âmbito do registo civil, passaram a ter (expressamente) a natureza de emolumentos pessoais, por força da remissão operada pelo nº 1 do transcrito artigo 16º. São eles (para além dos previstos no nº 1 do artigo 14º):
-"Pela requisição a outra conservatória de qualquer certidão ou revalidação da mesma, de cédula pessoal ou sua actualização e conferência - 100$00" (artigo 11º, nº 6);
-"Pelo preenchimento, a pedido dos interessados, do conjunto de impressos para bilhete de identidade - 50$00" (artigo 13º, nº 2);
-"Por qualquer outro acto praticado fora da conservatória, ou nesta, mas fora das horas regulamentares ou em dia em que esteja encerrada, sem prejuízo do emolumento respectivo a que houver lugar - 800$00" (artigo 14º, nº 2);
-"Por cada auto de redução a escrito de requerimento verbal, salvo se respeitante a assento ou processo isento:
a) Para a prática de acto de registo - 200$00;
b) Para fins de instauração de qualquer processo regulado no Código do Registo Civil - 300$00" (artigo 15º).
2.8. Como vimos (cfr. ponto 2.5.), o artigo 30º da tabela de emolumentos do notariado, anexa ao Decreto-Lei nº 397/83, atribuíu a natureza de emolumentos pessoais aos emolumentos previstos nos artigos 9º, nº 1, alínea b), 16º, nº 1, 23º e 24º.
Em todos estes preceitos a citada Portaria nº 575/89 introduziu alterações de maior ou menor significado, mas sem que, na economia do nosso "discurso", interesse particularizá-las.
O mesmo já não sucede com o artigo 20º:
"1. É devido o emolumento de 150$00 pelo estudo e preparação das seguintes escrituras, salvo se lavradas com base em minuta apresentada pelas partes:
a) Justificação;
b) Partilha de qualquer espécie;
c) Fusão;
d) Cisão;
e) Transformação;
f) Constituição de associação, fundação, agrupamento complementar de empresas, consórcio ou cooperativa;
g) Constituição de propriedade horizontal ou sua alteração;
h) Constituição de sociedades sujeitas a legislação especial e de qualquer outra sociedade e estabelecimento individual;
i) Permutas com várias verbas;
J) Divisão de bens com demarcação ou com valores atribuídos diversos dos matriciais.
2. É ainda devido o emolumento previsto no nº 1 por qualquer acto, em notas, que o notário estude e minute, se tiver de fazer aplicação de normas jurídicas estrangeiras.
3. O emolumento estabelecido neste artigo tem a natureza dos emolumentos referidos no artigo 30º, pertencendo dois terços ao notário e um terço aos funcionários do cartório na proporção dos seus vencimentos de categoria.
4. O montante máximo dos emolumentos a perceber mensalmente pelos funcionários nos termos do número anterior é fixado por despacho normativo do Ministro da Justiça".
Na verdade, mercê da norma remitente do nº 3, o emolumento previsto neste artigo 20º passou a ter a natureza de emolumento pessoal, a par dos elencados no referido artigo 30º.
2.9. As tabelas emolumentares dos registos e do notariado foram alteradas pela Portaria nº 1046/91, de 12 de Outubro (no tocante ao registo comercial, a Portaria nº 773/94, de 26 de Agosto, deu nova redacção aos artigos 3º, 4º, 12º e 16º da respectiva Tabela de Emolumentos, anexa ao Regulamento do registo Comercial).
2.9.1. As do registo civil foram modificadas, mas, no que ora interessa, mantiveram a natureza de emolumentos pessoais os emolumentos que já antes tinham essa natureza (cfr. ponto 2.7.2.), ou seja: os previstos nos artigos 11º, nº 6, 13º, nº 2, 14º e 15º (cfr. artigo 16º, nº 1) (18).
2.9.2. No tocante ao registo predial, o artigo 18º da respectiva tabela sofreu alterações, mas os emolumentos aí previstos continuam a ser qualificados como pessoais, de acordo com a prescrição do seu nº 4:
"Os emolumentos previstos nos números anteriores têm a natureza de emolumentos pessoais, revertendo para os funcionários da repartição na proporção dos seus vencimentos de categoria".
Esta norma é textualmente reproduzida nas tabelas de emolumentos do registo comercial (artigo 21º, nº 4) e do registo de automóveis (artigo 8º, nº 3).
Por seu turno, o nº 5 daquele artigo 18º estabelece que "o montante máximo dos emolumentos a perceber mensalmente pelos funcionários nos termos do número anterior é fixado por despacho do Ministro da Justiça", disposição que é reproduzida ipsis verbis nos nºs 5 do artigo 21º (da tabela de emolumentos do registo comercial) e 4 do artigo 8º (da tabela de emolumentos do registo de automóveis).
2.9.3. No que concerne à tabela de emolumentos do notariado, continuam a ter a natureza de emolumentos pessoais os emolumentos previstos nos artigos 9º, nº 1, alínea b), 16º, nº 1, 20º, 23º e 24º (artigo 30º, nº 1).
Os artigos 9º, nº 1, alínea b), e 16º, nº 1 não sofreram qualquer alteração; porém, aqueles três outros preceitos passaram a ter, por força do nº 5 da Portaria nº 1046/91, nova redacção, que interessará conhecer pois a eles se refere especificamente o ponto 6. da Informação que está na base da presente consulta. Assim:
"Artigo 20º
1. É devido o emolumento de 3 000$00 pelo estudo e preparação das seguintes escrituras, salvo se se reproduzir minuta apresentada pelas partes:
a) Justificação e reconhecimento de direitos;
b) Habilitação;
c) Partilha;
d) Divisão;
e) Permuta;
f) Dação em cumprimento e transacção;
g) Constituição de servidão, do direito de superfície e do direito de habitação periódica;
h) Constituição de propriedade horizontal ou sua alteração;
i) Arrendamento;
j) Locação de estabelecimento;
l) Constituição, fusão, cisão, transformação e dissolução de sociedades, bem como alteração de contrato de sociedade;
m) Constituição de estabelecimento individual de responsabilidade limitada e alteração do acto constitutivo;
n) Constituição de associação, fundação, agrupamento complementar de empresas, consórcio, cooperativa e agrupamento europeu de interesse económico, bem como de alteração dos seus estatutos;
o) Qualquer acto que envolva aplicação de normas jurídicas estrangeiras.
2. Nas escrituras não mencionadas no número anterior em que figurem outras cláusulas além das respeitantes aos elementos essenciais dos negócios titulados é devido o emolumento do nº 1, reduzido a metade.
3. Cumulando-se na mesma escritura mais de um dos actos referidos nos números anteriores, o emolumento é devido por cada um deles.
4. É devido o emolumento de 500$00 por cada requerimento directamente relacionado com actos notariais que deva ser apresentado noutras repartições.
"Artigo 23º
1- Pela celebração de qualquer acto dentro das horas regulamentares fora do cartório, a requisição dos interessados, acrescem aos emolumentos que ao acto competirem 5 000$00.
2. Ao aumento do número anterior acrescem as despesas de transporte, quando a elas houver lugar.
3. O emolumento do nº 1 é contado por inteiro quanto ao primeiro acto praticado e por metade quanto aos demais, se o encargo do pagamento da conta competir ao mesmo interessado.
4. Contar-se-á apenas uma vez o emolumento deste artigo quando se trate exclusivamente de reconhecimentos, abertura de sinais e termos de autenticação.
5. Não é devido o emolumento quanto a reconhecimentos, abertura de sinais e termos de autenticação que se pratiquem juntamente com outro acto.
6. O emolumento do nº 1 é reduzido a 1 800$00 nas escrituras de aquisição de habitação própria permanente ou de hipoteca com esta relacionada efectuadas em instituições de crédito e nos testamentos lavrados em estabelecimentos prisionais ou hospitalares públicos.
7. O montante máximo dos emolumentos a perceber mensalmente pelos funcionários nos termos dos nºs 1, 3, 4 e 6 deste artigo e do nº 4 do artigo 20º é fixado por despacho normativo do Ministro da Justiça (19).
"Artigo 24º
1. Pela celebração de qualquer acto fora das horas regulamentares, a requisição dos interessados, aos emolumentos que ao acto competirem acrescem 3 000$00.
2. Ao emolumento do número anterior é aplicável, conforme os casos, o disposto nos nºs 2, 3, 4 e 5 do artigo precedente.
3. O emolumento do nº 1 é elevado para o dobro sempre que os actos forem celebrados, de harmonia com a requisição, antes das 8 ou depois das 21 horas, bem como em dia em que o cartório esteja encerrado."
Sobre a distribuição dos emolumentos pessoais rege o artigo 30º, nos seguintes termos:
"2. Dos emolumentos do artigo 20º pertencem dois terços ao notário e um terço aos funcionários do cartório na proporção dos seus vencimentos de categoria.
3. Dos elementos do artigo 23º reverterá:
a) A totalidade para o notário, se o acto por ele for presidido e lavrado;
b) Dois terços para o notário e um terço para o ajudante, ou outro funcionário, se o acto for presidido por aquele e lavrado por estes;
c) A totalidade para o ajudante, se o acto por ele for presidido e lavrado;
d) Dois terços para o ajudante e um terço para o funcionário que lavrar o acto presidido por aquele;
e) Nos actos presididos pelo ajudante que careçam de visto do notário, um terço para este, aplicando-se as alíneas c) e d) quanto à parte restante.
4. Os emolumentos dos artigos 9º, nº 1, alínea b), 16º, nº 1, e 24º revertem na totalidade para o funcionário que efectuar o correspondente serviço, dividindo-se o emolumento do artigo 24º nos termos indicados nas alíneas b) e d) do número anterior, se se verificarem as hipóteses aí previstas."
2.10. A finalizar este excurso normativo, interessa sublinhar que, no mesmo jornal oficial em que se insere a Portaria nº 1046/91, foi publicado o Despacho Normativo nº 229/91, do seguinte teor:
"De acordo com o disposto no nº 4 do artigo 16º, o nº 4 do artigo 18º, o nº 4 do artigo 21º, o nº 3 do artigo 8º e o nº 7 do artigo 23º das tabelas de emolumentos anexas, respectivamente, aos Códigos dos Registos Civil, Predial, Comercial e de Automóveis e do Notariado, é fixado em montante não superior a metade do respectivo vencimento de categoria o máximo dos emolumentos a perceber pelos funcionários nos termos dos referidos artigos (20).
Fica revogado o Despacho Normativo nº 153/82, de 9 de Julho.
O presente despacho entra em vigor no 1º dia do mês imediato ao da sua publicação" (21).
2.11. Em jeito de síntese, avancem-se as seguintes notas:
a) No âmbito dos registos (civil, predial, comercial e de automóveis) e do notariado, os funcionários percebem determinados emolumentos que a lei expressamente qualifica como emolumentos pessoais;
b) O máximo dos emolumentos a perceber pelos funcionários encontra-se normativamente fixado em montante não superior a metade do respectivo vencimento de categoria:
- quanto a todos os emolumentos pessoais, no âmbito dos registos (cfr. artigos 16º, nº 4, 18º, nº 5, 21º, nº 5 e 8º, nº 4, das tabelas de emolumentos dos registos civil, predial, comercial e de automóveis, respectivamente);
- quanto aos emolumentos previstos nos nºs 1, 3, 4 e 6 do artigo 23º e no nº 4 do artigo 20º, no que concerne ao notariado (cfr. artigo 23º, nº 7, da respectiva tabela e nota 19).
3
O ordenamento jurídico português acolhe uma tradição de mais de meio século de fixação de limites máximos de remuneração na função pública (22).
3.1. Revogado o Decreto-Lei nº 11849, de 6 de Julho de 1926 - que não continha um limite uniforme -, pelo Decreto-Lei nº 26115, de 23 de Novembro de 1935, dispunha o artigo 20º deste último diploma:
"Nenhum funcionário do Estado, corpo ou corporação administrativa, salvo o disposto no artigo 27º, poderá receber dos respectivos cofres, pelo exercício de funções públicas, importância total superior à que é fixada neste decreto-lei em relação ao funcionário de mais elevada categoria.
§ 1º. Não serão considerados para efeitos deste artigo os abonos de ajudas de custo, subsídios de marcha ou de residência, subsídios para renda de casa, despesas de representação e outros de idêntica natureza.
§ 2º. As contravenções ao disposto neste artigo obrigam à reposição da quantia indevidamente recebida" (23).
3.2. Posteriormente, o Decreto-Lei nº 49410, de 24 de Novembro de 1964, estabeleceria no seu artigo 8º:
"1 - Os servidores do Estado não podem receber:
a) Pelo exercício de cargos públicos pagos pelo Orçamento Geral do Estado, ainda que em regime de acumulação, importância total superior ao ordenado correspondente à letra A, acrescido de 25%.
b) - ..........................................................................................
2 - Para efeitos dos limites estabelecidos no número anterior, não serão consideradas as remunerações concedidas em atenção a funções inspectivas, a remunerações por trabalho extraordinário, a participação em multas, as ajudas de custo, os subsídios de campo, viagem e residência, os abonos para falhas, os prémios para sugestões, o abono de família, as despesas de representação e outras que constituam simples compensação de despesas feitas por motivo de serviço" (24).
3.3. Proclamando que prevalecia sobre todas e quaisquer disposições especiais e regulamentares em contrário (artigo 33º), o Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, dispunha no artigo 26º (25):
"1 - Pelo exercício de cargos ou funções públicos, ainda que em regime de acumulação, incluindo inerências, não poderão ser percebidas remunerações superiores ao vencimento de Ministro.
2 - Para efeitos do limite estabelecido no número anterior não serão consideradas as remunerações concedidas por trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso e feriados, diuturnidades, subsídio de refeição, subsídios de férias e de Natal, abono de família e prestações complementares, abonos para falhas, ajudas de custo, subsídios de viagem e de marcha, despesas de representação e quaisquer outras que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas feitas por motivos de serviço.
3 - Os funcionários e agentes que exerçam funções como membro das comissões de fiscalização ou conselhos fiscais de empresas públicas, nacionalizadas, intervencionadas ou de economia mista podem acumular as correspondentes remunerações com as que lhes competem em razão da sua actividade normal, desde que em conjunto não excedam o salário máximo fixado para efeito de remuneração dos gestores públicos.
A inobservância dos limites fixados neste artigo obriga à reposição, a dobrar, das quantias indevidamente recebidas, sem prejuízo do procedimento disciplinar que ao caso couber.
4 - Ficam revogadas as disposições especiais que permitam o abono de remunerações que ultrapassem os limites fixados nos números anteriores, quer as verbas sejam oriundas do Orçamento Geral do Estado quer de serviços e fundos autónomos" (26).
3.4. Dos três diplomas limitativos de vencimentos mediante um escalão superior uniforme, só dois têm uma inspiração e propósito declarados: os Decretos-Leis nº 26115 e 110-A/81.
Naquele - ponderou-se no citado parecer nº 43/88 - o legislador justificou o limite máximo aos vencimentos do funcionalismo por "exigido pela moral pública, e já consagrado na lei", como expressamente escreveu no capítulo VIII do respectivo preâmbulo. Neste, na sequência da invocação de "objectivos de moralização da função pública pela correcção de desigualdades sectoriais", como justificativos de introdução de princípios genéricos uniformizadores do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes (nº 1 do preâmbulo), aludiu-se especificamente a tais objectivos para explicar a adopção de "dispositivos inovadores em matéria de limites remuneratórios, acumulações, remunerações acessórias e remunerações por trabalho extraordinário, nocturno e em dias de descanso" (nº 3 do preâmbulo) (27).
Em termos semelhantes já se havia, aliás, pronunciado o parecer nº 120/83, ao afirmar que a norma do nº 1 do artigo 26º, relativa ao "quantum" das remunerações globais "exprime não só uma mais intensa afirmação do propósito limitativo de quantitativos de remunerações, mas também uma afirmação mais forte de intenção generalizadora, anunciada no preâmbulo e expressa na formulação genérica que nesse nº 1 foi adoptada.
De resto, a generalidade desta formulação sai ainda reforçada pela explicitação de uma outra regra demonstrativa da intenção revogatória de disposições especiais que permitissem ultrapassar os limites impostos pelo nº 1 do artigo 26º".
Na verdade, o legislador teve o cuidado de, reportando-se às regras dos nºs. 1 e 3 do artigo 26º, exprimir de modo inequívoco, no nº 4, que "ficam revogadas as disposições especiais que permitam o abono de remunerações que ultrapassem os limites fixados nos números anteriores, quer as verbas sejam oriundas do Orçamento Geral do Estado, quer de serviços e fundos autónomos".
3.5. O citado artigo 26º - disposição anualmente ressalvada, por inclusão implícita na fórmula genérica que, em todos os decretos-leis relativos à actualização dos vencimentos da função pública, expressamente mantinham em vigor o Decreto-Lei nº 110-A/81, "em tudo o que não contrarie" o disposto nesses diplomas (28) - foi entretanto revogado (29), vigorando hoje o disposto no artigo 3º da Lei nº 102/88, de 25 de Agosto (30), do seguinte teor:
"1 - Pelo exercício, ainda que em regime de acumulação, de quaisquer cargos e funções públicas, com excepção do Presidente da Assembleia da República, não podem, a qualquer título, ser percebidas remunerações ilíquidas superiores a 75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República.
2 - Para efeitos do limite referido no número anterior, não são consideradas as diuturnidades do regime geral, o subsídio de refeição, o abono de família e prestações complementares, os abonos para falhas, as ajudas de custo, subsídios de viagem e de marcha e quaisquer outros que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas realizadas por motivo de serviço.
3 - O disposto no presente artigo prevalece sobre as disposições gerais ou especiais em contrário, incluindo as aplicáveis à administração central, regional ou local e aos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos.
4 - As remunerações previstas no artigo 7º do Decreto-Lei nº 464/82, de 9 de Dezembro, não estão abrangidas pelo limite consignado nesta disposição (31)".
3.6. O simples cotejo desta disposição com o texto do anterior artigo 26º do Decreto-Lei nº 110-A/81 permite destacar duas notas, com interesse para o desenvolvimento do parecer:
- enquanto o nº 1 do artigo 26º estipulava que não podiam ser percebidas "remunerações superiores ao vencimento de Ministro", o nº 1 do artigo 3º reporta essa proibição às "remunerações ilíquidas superiores a 75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República" (32).
- o nº 2 do artigo 3º deixou de fazer referência (que o nº 2 do artigo 26º continha) às remunerações concedidas por trabalho extraordinário.
Como adiante melhor se compreenderá, à economia do presente parecer interessa particularmente sublinhar e reter esta última nota - na verdade, a eliminação do trabalho extraordinário do elenco das remunerações que o nº 2 do artigo 3º excepcionava para efeito de cômputo, não pode deixar de ser entendida como significando que a remuneração por esse trabalho passou a contar para os limites estabelecidos no número anterior (33).
Ou seja: uma vez que as remunerações concedidas por trabalho extraordinário deixaram de figurar entre as excepções estabelecidas no nº 2, passaram a estar sujeitas à observância dos limites ou tecto imposto pelo nº 1 (34).
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Em matéria de pensões também interessará registar, embora de forma não exaustiva, um dado quadro limitativo.
4.1. Nos termos do artigo 11º, § único, do Decreto nº 16669, de 27 de Março de 1929, as pensões pagas pela CGA nunca poderiam exceder o "quantitativo fixado por lei como limite máximo anual da pensão perceptível por funcionários aposentados".
O Decreto-Lei nº 26115, de 22 de Novembro de 1935, diploma que promulgou a reforma de vencimentos do funcionalismo civil, aboliu o limite das pensões de aposentação, "não podendo contudo o funcionário aposentado perceber importâncias superior ao vencimento líquido que serviu de base à aposentação" (artigo 37º).
Para efeito do cálculo da pensão será sempre levada em conta a média dos vencimentos percebidos nos últimos três anos se durante eles o funcionário tiver exercido mais de um cargo, "não podendo no entanto o vencimento assim formado exceder o do cargo mais recente" - assim dispunha o artigo 7º do Decreto-Lei nº 36610, de 24 de Novembro de 1947.
Por força do disposto no artigo 4º do Decreto-Lei nº 39843, de 7 de Outubro de 1954, as pensões de aposentação e de reforma, qualquer que fosse a base do seu cálculo, não poderiam exceder o correspondente à letra A do artigo 12º do Decreto-Lei nº 26115".
Segundo o artigo 1º do Decreto-Lei nº 41387, de 22 de Novembro de 1957, a base do cálculo das pensões de aposentação não poderia, em caso algum, exceder, na escala geral dos vencimentos, o limite previsto no artigo 19º do Decreto-Lei nº 26115, sendo o máximo admitido o correspondente à letra A do artigo 12º deste último diploma.
Estabelecia, por seu turno, o artigo 3º do mesmo Decreto-Lei nº 41387:
"A pensão de aposentação dos conservadores e notários será calculada com base no ordenado ou vencimento fixo correspondente ao cargo que estiverem exercendo, acrescido, como vencimento de exercício, da média das suas participações emolumentares no último triénio, mas sem que a soma desta média com a parte fixa das remunerações possa exceder os quantitativos mensais ilíquidos constantes da tabela anexa a este decreto-lei" (35).
4.2. Os citados Decreto nº 16669, e Decretos-Leis nºs 36610, 39843 e 41387 foram expressamente revogados pelo Estatuto da Aposentação aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro (cfr. artigo 141º, nº 1, alínea a)).
A pensão de aposentação tem por base a remuneração mensal do subscritor (artigo 46º), determinada nos termos do artigo 47º, indicando o artigo seguinte as remunerações a considerar para esse efeito.
Retenha-se, pelo seu significado, a anotação II que Simões de Oliveira (36) fez ao referido artigo 48º:
"Não manteve o Estatuto qualquer limite máximo ao montante da pensão de aposentação ou das remunerações que lhe servem de base, pois foi preocupação do legislador que a pensão acompanhasse as remunerações permanentes, atingindo o quantitativo delas (líquido) sempre que o subscritor perfaça os 40 anos de serviço, de modo a garantir-lhe na situação de aposentação um nível de vida idêntico ao que disfrutava no activo. [...] À legislação geral do funcionalismo ou à especial de cada serviço é que competirá regular, em justiça relativa, a atribuição das várias espécies de remunerações e porventura limitar as que se lhe apresentarem susceptíveis de empolamento exagerado...Alguns limites deste género já hoje se encontram no Decreto-Lei nº 49410, de 24 de Novembro de 1969, artigo 8º...Por estes ou outros limites, quando os haja, se definem as remunerações que competem ao cargo, para base da pensão de aposentação, reflexamente afectada por tais máximos legais" (sublinhados de nossa autoria) (37).
4.3. Tendo "por objectivo estabelecer que, em caso algum, o quantitativo mensal das pensões de reforma resultantes do exercício de uma ou mais actividades possa exceder o vencimento legalmente fixado para o cargo de Ministro" (do respectivo preâmbulo), o Decreto-Lei nº 410/74, de 5 de Setembro (38), disporia no artigo 1º, nº 1:
"O quantitativo mensal recebido a título de pensões de reforma ou de invalidez ou a qualquer outro título relativo à cessação da prestação do trabalho não pode, em caso algum, exceder o vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de Ministro" (redacção do Decreto-Lei nº 607/74, de 12 de Novembro).
"O preceituado neste diploma é aplicado às pensões em curso sempre que o seu valor ultrapasse o limite fixado no artigo 1º ou o seu cálculo não obedeça às normas fixadas no artigo anterior" (artigo 4º do Decreto-Lei nº 410/74, na redacção do Decreto-Lei nº 607/74).
Enfim, o artigo 7º, nº 1, alínea a), obrigava a repor em dobro a quem tivesse recebido qualquer quantia em excesso, em infracção ao disposto no diploma.
Flui do transcrito, que os Decretos-Lei nºs 410/74 e 607/74, diferentemente do Estatuto da Aposentação (cfr. ponto 4.2.), estabeleceram um limite máximo para o quantitativo mensal das pensões.
Esses diplomas foram, porém, expressamente revogados pelo Decreto-Lei nº 203/87, de 16 de Maio (cfr. artigo 1º) (39).
4.4. O Estatuto da Aposentação tem sido objecto de numerosas alterações (40), mas, neste contexto, apenas nos interessa aludir à Lei nº 75/93, de 20 de Dezembro (aprovou o Orçamento de Estado para 1994), que aditou um nº 5 ao artigo 47º daquele Estatuto, do seguinte teor:
"Nos casos em que a média das remunerações previstas na alínea b) do nº 1, adicionada da remuneração estabelecida na alínea a) do mesmo número, exceda a remuneração base legalmente fixada para o cargo de Primeiro-Ministro, será a remuneração mensal relevante reduzida até ao limite daquela" (41).
Sublinhe-se que a esta disposição se refere especificamente a Informação que determinou a consulta.
4.5. Face ao exposto, afigura-se poder concluir que, no regime que imediatamente antecedeu a Lei nº 75/93 (42) a lei não estabelecia um qualquer limite máximo para o montante das pensões de aposentação (ou, especificamente, para as remunerações que lhe serviam de base).
Sublinhe-se, porém, que os quantitativos dessas pensões eram afectados indirecta ou reflexamente, na medida em que a lei estabelecia limites máximos para as remunerações, com base nas quais as pensões eram fixadas.
No que aqui nos interessa, recorde-se o disposto no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88, que veda a percepção, pelo exercício, ainda que em regime de acumulação, de quaisquer cargos e funções públicas, de remunerações ilíquidas superiores a 75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República (43).
A partir da Lei nº 75/93, estes limites são alterados - a remuneração mensal relevante (a considerar) para efeitos da pensão de aposentação não pode exceder a remuneração base legalmente fixada para o cargo de Primeiro-Ministro (44).
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Diferentemente do que sucedia com o artigo 26º do Decreto-Lei nº 110-A/81 (45) - cuja 2ª parte do seu nº 3 prescrevia que "a inobservância dos limites fixados neste artigo obriga à reposição, a dobrar, das quantias indevidamente recebidas, sem prejuízo do procedimento disciplinar que ao caso couber" -, o actual artigo 3º da Lei nº 102/88 nada dispõe sobre reposição.
No entanto, também neste domínio, tal como na fixação de limites de remunerações e de pensões, se pode falar de uma longa tradição legislativa (46).
5.1. Através do Decreto nº 18381, de 24.05.1930 - reforma da contabilidade pública - estipulou-se no artigo 3º que:
"As reposições de dinheiros públicos nos cofres do Estado só podem ser efectuadas por meio de guia passada pela Repartição da Direcção-Geral da Contabilidade Pública no respectivo Ministério ou por desconto em folha determinado pela mesma Repartição, devendo no primeiro caso ser-lhe enviado o documento comprovativo da entrega até quinze dias depois de realizada a reposição".
Em casos excepcionais e mediante despacho do Ministro das Finanças poderia ser autorizada a reposição em prestações mensais, em número fixado casuisticamente pelo Ministro, sem que o prazo de reembolso excedesse o ano económico seguinte àquele em que o despacho tivesse sido proferido (nº 2 do citado artigo 30º).
A fim de obviar ao peso excessivo de cada prestação no vencimento a que tiver direito "algum funcionário, empregado ou pensionista do Estado", pelo Decreto-Lei nº 23335, de 11.12.1933 permitiu-se o aumento do número de prestações. Nos termos do § único do artigo 1º desse diploma:
"O funcionário, empregado ou pensionista do Estado que pretenda lhe seja aplicado o que neste artigo se estabelece deverá declarar os vencimentos que está percebendo e rendimentos que usufrua, ficando sujeito à apresentação de documentos comprovativos das suas declarações quando se entender conveniente".
Dispôs, por seu turno, o artigo 4º do Decreto nº 34136, de 24/11/1944:
"Enquanto perdurarem as actuais circunstâncias económicas, se algum funcionário, empregado ou pensionista do Estado houver de repor quantia superior a 25 por cento da totalidade dos vencimentos a que tiver direito durante o período máximo previsto no § 2º do artigo 30º do Decreto nº 18381, de 24 de Maio de 1930, poderá ser aumentado o número de prestações...até completo reembolso pelo Estado da totalidade da importância devida, não podendo, porém, cada prestação ser inferior a 25 por cento dos aludidos vencimentos.
....................................................................................................".
5.2. Alguns diplomas respeitantes ao funcionamento da Caixa Geral de Aposentações também aludiam à reposição de abonos indevidos.
Era o caso do Decreto nº 16669, de 27 de Março de 1929, ao dispor no seu artigo 38º sobre os aposentados que exercessem qualquer lugar do "activo do Estado", os quais passariam a receber apenas um terço da pensão a que tivessem direito, salvo se optassem pela totalidade da pensão aditada de um terço do vencimento correspondente ao cargo exercido.
Os aposentados em tais circunstâncias eram obrigados a participar a nova situação em certo prazo à Caixa Geral de Aposentações sob pena de terem de "repor as importâncias recebidas indevidamente acrescidas de juros compostos à taxa anual de 6 por cento".
Este regime foi repetido no artigo 16º do Decreto-Lei nº 26503, de 6.04.1936, diploma que prosseguiu o então objectivo ampliador de garantia de aposentação devendo aplicar-se aos "funcionários reformados ou aposentados da classe civil ou militar".
Ma mesma linha se inseriu o artigo 19º do Decreto-Lei nº 36610, de 24.11.1947, dizendo:
"O regime do artigo 16º e seu § único do Decreto nº 26503, de 6 de Abril de 1936, é tornado extensivo a todos os casos em que o aposentado ou reformado volte à actividade, e em qualquer situação, mesmo fora do Estado, a qual corresponda o desconto da quota a favor da Caixa Geral de Aposentações.
§ único. Os aposentados e reformados actualmente na actividade que ainda estejam submetidos ao regime referido neste artigo deverão declará-lo na Caixa Geral de Aposentações, no prazo de trinta dias, sob pena de ficarem sujeitos à reposição do indevidamente recebido, acrescido de juros compostos, nos termos do § 1º do artigo 38º do Decreto nº 16669, de 27 de Março de 1929".
O nº 2 do artigo 78º do Estatuto da Aposentação (na redacção anterior ao Decreto-Lei nº 215/87, de 29 de Maio) vai beber em tais antecedentes, alargando a reposição - sem especificar o seu regime -, de forma solidária, àqueles que contribuíram para a inobservância do disposto nesse preceito, isto é, o exercício indevido de funções remuneradas pelo aposentado.
Porém, a redacção actual não faz qualquer menção à eventualidade de reposição.
5.3. Sem precedência de qualquer justificação preambular surgiu o Decreto-Lei nº 47034, de 31.06.66, estipulando no seu artigo 2º:
"Não é de exigir aos servidores do Estado a reposição de abonos inferiores a 10% e é elevado para esta importância o limite para reposição referido na parte final do artigo 4º do Decreto-Lei nº 36610, de 24 de Novembro de 1947.
Dentro do mesmo limite são igualmente dispensadas as reposições inerentes aos restantes descontos para a assistência e previdência efectuados nas remunerações dos servidores do Estado.
§ único. São exceptuados os casos de reposições destinadas à regularização de excessos verificados nas autorizações expedidas além da dotação orçamental ou nos pagamentos efectuados".
5.4. O Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto, revogou expressamente (artigo 11º) as normas dos diplomas a que nos vimos referindo - Decreto com força de Lei nº 18381, Decreto-Lei nº 23335, artigo 4º do Decreto-Lei nº 34136 e o Decreto-Lei nº 47034 - dizendo-se no seu exórdio estarem carecidas de "actualizada revisão as disposições legais que regulamentam a reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado".
Passemos em breve revista aquele diploma, acompanhando de perto o citado parecer nº 111/87-Comp.
No artigo 1º aludia-se a "reposição de dinheiros públicos", a efectivar por compensação, dedução em folha ou por pagamento através de guia (nº 1).
A compensação das quantias indevidamente recebidas por "funcionários ou agentes da Administração Pública" dar-se-ia, sempre que possível, em abonos de idêntica natureza (nº 2).
Afastadas as reposições de quantia inferior a 100$00 (artigo 2º), no artigo 3º previa-se a reposição em prestações, sem juros de mora, mediante requerimento despachado pelo director-geral da Contabilidade Pública, intervindo o Ministro das Finanças se se pretendesse que o número de prestações alcançasse prazo mais dilatado que o do ano económico seguinte àquele em que o despacho for proferido.
Acrescentava-se no artigo 4º (relevação):
"1. Em casos excepcionais, devidamente justificados, o Ministro das Finanças e do Plano poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas.
2. A relevação prevista no número anterior não poderá ser determinada quando os interessados se encontrem na situação referida no nº 4 do artigo 3º".
Segundo o disposto no artigo 5º, a prescrição da obrigação ocorreria cinco anos após o recebimento da quantia.
No artigo 6º estipulava-se sobre a "escrituração" das reposições, indicando-se a rubrica orçamental a preencher e o ano económico, com eventual intervenção do director-geral da Contabilidade Pública.
O processamento das guias de reposição - artigo 7º - seria efectuado pelas delegações da contabilidade pública no caso de serviços simples ou pelos serviços que gozem de autonomia administrativa, dentro do prazo de trinta dias a contar da data em que houve conhecimento oficial da necessidade de reposição.
Ao pagamento voluntário das guias de reposição se referiam os artigos 8º e 9º, o qual ocorreria, em princípio, através das repartições de finanças da área da residência habitual do devedor ou mediante cobrança coerciva, se necessária, nos termos do artigo 28º, alínea b), do Código de Processo das Contribuições e Impostos.
5.5. Este Conselho Consultivo tem-se debruçado, amiudadas vezes, sobre o diploma a que nos vimos referindo (47), havendo interesse em conhecer algumas conclusões e seu propósito formuladas.
Assim:
a) Tem natureza prescricional o prazo de cinco anos previsto no artigo 5º do Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto, para a obrigação de reposição de dinheiros públicos indevidamente ou a mais recebidos; o prazo inicia-se logo que o direito possa ser exercido, ou seja, logo que teve lugar o recebimento indevido (conclusões 1ª e 4ª do parecer nº 13/82);
b) A boa ou a má fé do obrigado não tem influência nos prazos previstos para a prescrição (conclusão 2ª do parecer nº 13/82);
c) O disposto no artigo 5º do Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto, aplica-se à obrigação de repor todos os dinheiros públicos indevidamente ou a mais recebidos, incluindo os vencimentos dos funcionários ou agentes (conclusão 3ª do parecer nº 13/82);
d) O prazo de 5 anos para a prescrição da obrigação de reposição dos dinheiros públicos indevidamente ou a mais recebidos, estabelecido pelo artigo 5º do Decreto-Lei nº 324/80, aplica-se aos prazos que estavam a correr à data da sua entrada em vigor, mas o novo prazo conta-se a partir desta data, a não ser que, segundo a lei antiga (artigos 1º da Lei nº 54, de 16 de Julho de 1913, e 309º do Código Civil), falte menos tempo para o prazo se completar (artigo 297º, nº 1, do Código Civil) (conclusão 7ª do parecer nº 13/82 e 8ª do parecer nº 70/84);
e) O decurso do prazo da prescrição não extingue automaticamente o direito, estando dependente a eficácia da prescrição da alegação do interessado, que pode invocá-lo judicial ou extrajudicialmente, sendo admitida a renúncia à prescrição, embora só depois de haver decorrido o prazo prescricional (artigo 302º e 303º do Código Civil) (conclusão 9ª do parecer nº 13/82);
f) Todavia, nos termos do artigo 4º do Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto, em casos excepcionais, o Ministro das Finanças pode relevar a reposição total ou parcial das quantias recebidas em excesso, a menos que o interessado, ao recebê-las, tenha tido conhecimento de que esse recebimento era indevido (conclusões 7ª do parecer nº 70/84, 4ª do parecer nº 48/85 e 5ª do parecer nº 111/87);
g) O poder a que se refere a conclusão que imediatamente antecede configura-se como um poder discricionário que a Administração usará, ou não, segundo o seu critério, verificados que sejam os respectivos pressupostos (conclusão 6ª do parecer nº 111/87) (48);
h) O disposto no Decreto-Lei nº 324/80 aplica-se à actividade da Caixa Geral de Aposentações (conclusão 3ª do parecer nº 111/87-Comp.).
5.6. Releve-se a extensão do excurso efectuado a propósito do Decreto-Lei nº 324/80, sobretudo se tivermos presente a sua expressa revogação pelo Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho (cfr. artigo 57º, nº 1).
Todavia, ele ter-se-á justificado face à conclusão de que o novo diploma não difere, na sua essência, e no que ora nos interessa, do texto revogado.
Assim, no que respeita à reposição em prestações (artigo 38º), relevação (artigo 39º) e prescrição (artigo 40º).
Dispõe, na verdade, o artigo 39º:
"1. Em casos excepcionais, devidamente justificados, o Ministro das Finanças poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas.
2. A relevação prevista no número anterior não poderá ser determinada quando os interessados se encontrem na situação referida no nº 3 do artigo anterior (49)" (50).
Estabelece, por seu turno, o artigo 40º:
"1. A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (51).
2. O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição" (52).
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Pensamos que os elementos recolhidos nos permitem avançar e enfrentar as questões submetidas à apreciação deste corpo consultivo.
6.1. A primeira, recorde-se, surge assim equacionada:
"Legalidade da equiparação a trabalho extraordinário dos actos geradores da percepção de emolumentos pessoais não previstos nas conclusões do parecer nº 128/83, especificamente os enunciados em 6. da presente Informação".
Na verdade, enquanto este ponto 6. refere os emolumentos pessoais previstos nos artigos 9º, nº 1, alínea b), 16º, 20º e 24º (53) (da tabela aprovada pelo Decreto-lei nº 397/83, na redacção dada pela Portaria nº 1046/91), na conclusão dos pareceres nº 128/83, de 7/12/83, e 128-A/83, de 22/22/84, alude-se (apenas) aos emolumentos pessoais previstos nos artigos 63º, nº 1, do Decreto-Lei nº 519-F2/79 e 137º, nº 1, do Decreto Regulamentar nº 55/80.
6.1.1. Face aos termos em que esta primeira questão vem colocada, a compreensão do presente discurso aconselha se dêem a conhecer alguns passos do citado parecer nº 123/83. Assim:
"A expressão "emolumentos pessoais" aparece, no Código Administrativo de 1940, em oposição à de "emolumentos gerais".
Assim, enquanto o corpo do artigo 533º proíbe os emolumentos gerais, destinados a ser distribuídos uniformemente pelos funcionários, o § único ressalva o direito que estes têm a "emolumentos pessoais devidos pelos particulares em virtude do exercício de funções notariais e de julgamento ou de colaboração nestas e a quaisquer outras permitidas por lei".
Concebidos como forma de retribuição dos funcionários por aqueles que se utilizam dos serviços, consistem na faculdade de perceber, pelos actos funcionais praticados, determinadas taxas fixadas na lei e pagas pelos utentes (x), o que corporiza uma feição individualística na medida em que, como estímulo ao trabalho, o emolumento é mantido em benefício directo do funcionário pelo serviço prestado directamente (x1).
Terá sido esta a razão de ser do preceito.
Comentando-a, anotou-se que "a presente disposição, que não existia no Código de 1936, foi introduzida para premiar ou compensar o trabalho extraordinário dos chefes de secretaria das câmaras que, além da sua função, são obrigados a desempenhar actos como os de juiz e notário" (x2).
Ou seja, a expressão "emolumentos pessoais" não se reduz somente na contraposição à de "emolumentos gerais" mas tem um intuito específico, o de satisfazer remuneratoriamente uma determinada categoria de funcionários por certas funções que a lei lhes atribui.
Daí uma nota de pessoalidade na remuneração do trabalho efectuado.
Ora, no domínio dos Registos e do Notariado é tradicionalmente aceite uma orientação distributiva dos emolumentos por conservadores, notários e funcionários, como decorria da Lei nº 2049, de 6 de Agosto de 1951 (cfr. o artigo 150º e seu § 3º) e consta do vigente Decreto-Lei nº 519-F2/79 (são paradigmáticas as disposições a seu tempo transcritas).
Por isso mesmo, a participação emolumentar dos conservadores e notários faz parte integrante do seu vencimento de exercício.
Logo, essa participação está sujeita ao tecto imposto pelo Decreto-Lei nº 110-A/81.
Mas participação emolumentar é uma coisa e emolumentos pessoais outra (x3).
Contrariamente ao que sucede com aquela, estes últimos, entendidos sob o prisma de compensação pelo trabalho causado ao funcionário que pratica o acto fora da repartição e (ou) das horas regulamentares e (ou) se substitui ao interessado, por vontade deste, na elaboração de requerimentos, não são objecto de distribuição genérica mas de repartição, nos termos da lei, entre os funcionários que intervêm no acto (x4).
Compreende-se, assim, que semelhantes emolumentos não sejam repartidos distributiva e genericamente nos termos da Lei Orgânica mas sim por aqueles que executam o acto ou diligência (neles colaborem desde que directa ou indirectamente, diz-nos o nº 1 do artigo 137º do Regulamento, em termos não muito unívocos, aliás)" (54).
E mais adiante:
"Funcionam os emolumentos pessoais como compensação pelo incómodo pessoal provocado pelo acto, obrigando o funcionário a deslocar-se fora da sua repartição ou a trabalhar para além das horas regulamentares de serviço.
E idêntica técnica de pessoalidade assiste aos casos de registo predial em que certos requerimentos para os actos são elaborados nas conservatórias a pedido das partes pelos funcionários respectivos, o que significa um acréscimo de trabalho que o legislador entendeu compensar.
Face ao exposto, propendemos a concluir que os emolumentos pessoais são, no domínio dos Registos e do Notariado, uma forma de retribuição por serviço prestado fora do local de trabalho, eventualmente até à revelia das horas regulamentares da função ou, ainda, como forma de compensar um determinado acréscimo de trabalho sem prejuízo dos demais serviços.
O que, dito por outras palavras, se reconduz à noção de "trabalho extraordinário", na medida em que excede a quantidade estabelecida para o trabalho do funcionário, ou porque ultrapassa o "programa temporal" da sua prestação, transpondo os limites de horário, ou porque representa um adicional a esse programa (-).
Sendo assim, os emolumentos pessoais citados não estão sujeitos aos limites estabelecidos pelo nº 1 do artigo 26º do Decreto-Lei nº 110-A/81, pois que se incluem nas excepções previstas no nº 2 do mesmo normativo.
Estão sujeitos, sim, de harmonia com o nº 2 do artigo 63º da "Lei Orgânica", aos montantes máximos fixados por despacho ministerial, sob proposta do director-geral e que, presentemente, constam do Despacho Normativo nº 153/82, como se consignou em 2.".
6.1.2. O parecer concluiria que os emolumentos em causa não estão sujeitos ao limite estabelecido pelo artigo 26º, nº 1, do Decreto-Lei nº 110-A/81.
Em abordagem lateral do problema, o parecer nº 120/83, de 9/2/84, propendeu a restringir a qualificação "trabalho extraordinário", na economia do Decreto-Lei nº 110-A/81, aos emolumentos respeitantes a actos praticados fora do tempo normal de serviço (55).
Posteriormente, nos pareceres nº 128/83-A, e128/83-B, houve oportunidade de esclarecer a doutrina firmada no parecer inicial, concluindo-se naquele primeiro:
"A equiparação a trabalho extraordinário nos termos e para os efeitos do artigo 26º, nº 2, do Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, abrange tão só os emolumentos a que se referem os artigos 63º, nº 1, do Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro, e 137º, nº 1, do Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro, na medida em que os serviços prestados excedem a quantidade estabelecida para o trabalho do funcionário ou porque se ultrapasse o programa temporal da sua prestação, transpondo os limites de horário, ou, ainda, por representarem um adicional a esse programa".
6.1.3. Face à evolução legislativa entretanto operada não interessará prosseguir e insistir nesta via.
Na verdade, a equiparação a trabalho extraordinário dos emolumentos pessoais em apreço teve como (única) razão de ser, à luz da consulta então formulada, a sua eventual subsunção às excepções consignadas no nº 2 do artigo 26º do Decreto-Lei nº 110-A/81 (que incluía as remunerações concedidas por trabalho extraordinário (56)).
Ora, como se viu, esta disposição mostra-se revogada, regendo hoje na matéria o artigo 3º da Lei nº 102/88 (cfr. ponto 3.5.).
6.2. Assim sendo, à presente consulta, teleologicamente entendida, não interessará mais saber da equiparação a trabalho extraordinário dos emolumentos pessoais percebidos no âmbito dos registos e do notariado (especificamente os enunciados no ponto 6. da Informação que está na génese do presente parecer).
Decisivo será, sim, determinar se esses emolumentos relevam ou não para o limite fixado no nº 1 do mencionado artigo 3º.
Ou seja, assim passamos à 2ª questão:
"Legalidade do entendimento de que os emolumentos pessoais se não encontram abrangidos pelo tecto salarial constante do artigo 3º da Lei nº 102/88, de 25 de Agosto".
Ora, como já houve ensejo de sublinhar (cfr. ponto 3.6.), o nº 2 desse artigo 3º deixou de incluir, entre as excepções, as remunerações concedidas por trabalho extraordinário, pelo que é legítimo concluir que tais remunerações passaram a contar para efeitos de cômputo, nos termos do nº 1 do mesmo preceito.
Assim sendo, os emolumentos pessoais - que não se compreendem, seguramente, em nenhuma das excepções elencadas no nº 2 (57) - passaram a relevar para efeitos do tecto imposto no nº 1.
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Face à resposta que demos à segunda questão (58), haverá que procurar solução - que não se antolha fácil, advirta-se - para estoutra:
"Situação do pessoal dos Registos e do Notariado no activo que vem processando as suas remunerações não considerando os emolumentos pessoais abrangidos pelo citado tecto do artigo 3º da Lei nº 102/88, colocando-se a questão de saber até que ponto poderão ser obrigados a repor os quantitativos a mais recebidos que não estejam abrangidos por eventual prescrição nos termos do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho".
7.1. A compreensão do segmento inicial - "pessoal...que vem processando as suas remunerações" - reclama se abra, a este propósito, um breve parêntesis.
7.1.1. Segundo João Alfaia (ob. cit., vol. II, págs. 749 e 750), denomina-se processamento o conjunto de operações materiais e de actos jurídicos administrativos de natureza processual conducentes ao pagamento de um abono e, como tal, ao pagamento de quaisquer dos vencimentos em sentido lato (59); "tal conjunto de operações materiais e de actos jurídicos culmina com o acto segundo o qual o serviço processador reconhece o direito ao abono, acto este que, de harmonia com a jurisprudência da 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo, é um acto administrativo constitutivo de direitos (entre outros, o acórdão de 17 de Junho de 1980)".
E logo a seguir: "Daí que o processamento de um abono, globalmente considerado, traduza um acto administrativo e não um mero conjunto de operações materiais, havendo do acto da entidade processadora recurso hierárquico para abertura da via contenciosa (acórdão da 1ª secção do STA, de 26 de Junho de 1980).
7.1.2. Uma abundante e significativa jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo vai nesse mesmo sentido (60): os actos de processamento de abonos não constituem simples operações materiais, mas actos jurídicos individuais e concretos, que se consolidam na ordem jurídica sob a forma de caso decidido ou caso resolvido se o seu destinatário deles não interpôs recurso, sendo bastante, para a formação do caso decidido, que ocorra um acto administrativo gerador de efeitos jurídicos externos, que defina uma situação jurídica concreta.
Cada acto de processamento não se limita, assim, a constatar, reconhecer e declarar uma situação jurídica ou direito preexistentes, antes traduz uma conduta voluntária e autoritária da Administração que, nesse tocante, mensalmente faz a subsunção da situação fáctica do funcionário ao direito aplicável e define qual é concretamente a respectiva situação jurídica, alterando a sua esfera jurídica nessa conformidade (61).
Pelo seu significado - até porque, na sua essência, foi uniformemente repetido nos acórdãos de 22/12/86, 20/4/87, 26/4/90, 3/12/91 e 26/3/92 - permita-se ainda, neste domínio, a transcrição do sumário do acórdão de 30/4/91:
"Cada acto de processamento do vencimento, gratificações e outros abonos constitui um verdadeiro acto administrativo que define, por si, a situação do funcionário abonado perante a Administração e que, por isso, se afirma na ordem jurídica como ou se não for objecto de atempada impugnação.
7.1.3 Esta matéria, no domínio dos registos e do notariado, oferece alguma especificidade, como decorre do disposto nos artigos 128º a 137º do Regulamento dos Serviços dos Registo e do Notariado.
Na verdade:
"Em relação a cada acto efectuado ou documento expedido pelos serviços de registo e do notariado, o conservador ou o notário organizará a respectiva conta de emolumentos e demais encargos, com a especificação de todas as verbas que a compõem, e nela mencionará, por extenso, a importância total a cobrar" (artigo 130º, nº 1).
"1. Os conservadores e notários farão mensalmente o apuramento dos emolumentos e taxas arrecadados, incluindo a parte que lhes seja remetida pelos arquivos centrais, bem como os emolumentos atribuídos, por lei especial, como compensação dos funcionários do registo civil, encerrando ao último dia do mês a respectiva conta do livro de registo de emolumentos.
2. Ao total apurado são subtraídas e escrituradas separadamente, conforme o seu destino legal, as verbas que devem reverter integralmente para os funcionários, para a Conservatória dos Registos Centrais ou para outras entidades" (artigo 134º).
"1. As receitas do Gabinete de Gestão Financeira serão depositadas, à ordem do respectivo conselho administrativo, na Caixa Geral de Depósitos.
2. Se, porém, as receitas a que se refere o número anterior comportarem o pagamento do ordenado dos conservadores ou notários e outros abonos devidos pelo Gabinete de Gestão Financeira, ao seu montante serão descontadas as importâncias correspondentes a tais encargos, depositando-se, nesse caso, à ordem do conselho administrativo, apenas o saldo restante.
3. A escrituração e contabilização das receitas e despesas dos serviços de registos e do notariado, assim como a prestação das respectivas contas, o processamento, a liquidação e o pagamento de ordenados, vencimentos e outros abonos não realizados nos termos do número anterior obedecerão às instruções do conselho administrativo do Gabinete de Gestão Financeira, ou da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, aprovadas por despacho do Ministro da Justiça.
4. ............................................................................"(artigo 136º).
7.2. Fechado o parêntesis, que dizer, então, da
"questão de saber até que ponto poderão ser obrigados a repor os quantitativos a mais recebidos que não estejam abrangidos por eventual prescrição, nos termos do Decreto-Lei nº 155/92" (62)?
7.2.1. É o momento de chamar a terreiro tudo quanto atrás se desenvolveu sobre esta matéria (cfr. ponto 5,), mormente sobre prescrição, prazo (bem assim, a necessidade da sua invocação) e respectivas causas de interrupção e suspensão e relevação (e o poder discricionário que assiste ao Ministro das Finanças).
7.2.2. Para além do que então se disse e para aqui transponível (em termos genéricos, tal como a consulta vem formulada), pensa-se dever abordar, neste contexto, um outro ponto (não isento de dúvidas, reconheça-se).
Na verdade, se o prazo de prescrição da obrigação de repor quantias indevidamente recebidas - ou, para utilizar a expressão dos artigos 36º, nº 1, e 37º, nº 1, ambos do Decreto-Lei nº 155/92, de quantias que "devam reentrar nos cofres do Estado" (63) - é de cinco anos após o seu recebimento, importará, se bem pensamos, chamar aqui à colação e extrair as devidas consequências da teoria da invalidade do acto administrativo e sua sanação.
Ou seja: concluindo-se pela obrigação de repor, não terá ela de ser afastada em homenagem ao "caso decidido" ou "caso resolvido"?
Vejamos melhor.
7.2.2.1. O vencimento em sentido estrito ou ordenado é a remuneração mensal atribuída ao funcionário ou agente ocupante de um lugar de certa categoria (ou, excepcionalmente, àquele que cativa impropriamente um lugar) visando na essência a retribuição do trabalho normal (64).
Como ensina Marcello Caetano "o funcionário tem direito a ser pago pelo desempenho do cargo com o vencimento que estiver estabelecido na lei. E à medida que for exercendo o cargo vai nascendo no seu património um crédito correspondente à parte do vencimento proporcional ao trabalho prestado. Assim, se ao lugar corresponde o vencimento-base de 3 000$00 mensais, ou seja 100$00 diários, no fim de quinze dias de serviço o funcionário é credor de 1 500$00 que a entidade servida lhe deve. O direito a perceber o vencimento legal subjectiva-se com a prestação do serviço de modo que, se no dia 16 o funcionário falecer, esse direito transmite-se aos herdeiros como parcela do seu património, e se for exonerado deve receber a quantia vencida pelos dias de trabalho prestado" (65).
No mesmo sentido, João Alfaia (ob. e vol. cits., pág 773): "Subjectivação do direito - o facto de o vencimento em sentido estrito ser referido ao mês, não obsta que, à medida que for decorrendo essa unidade de tempo, nasça no património do funcionário ou agente um crédito respeitante à parte alíquota correspondente a cada dia vencido, ou seja de 1/30 do montante do aludido vencimento, por cada dia que passa. A lei veio consagrar esta doutrina através do artigo 4º do Decreto-Lei nº 42046, de 23 de Dezembro de 1958".
Esta doutrina foi perfilhada no citado parecer nº 114/87, que a estendeu à participação emolumentar dos conservadores e notários, escrevendo: "O decurso do mês consubstancia, deste modo, o direito a perceber uma percentagem emolumentar que está em relação directa com o trabalho prestado a remunerar e, nessa medida, é indissociavelmente conexa à actividade exercida...Não prevendo o legislador disciplina específica sobre a subjectivação do direito à percepção da participação emolumentar, entende-se esta diariamente subjectivada na esfera jurídica dos respectivos titulares, obedecendo, em matéria de limites, à dimensão mensal em que assenta o regime jurídico do Decreto-Lei nº 110-A/81".
Matéria que foi extractada nas seguintes conclusões:
"1ª A participação no rendimento emolumentar que constitui a parte variável do vencimento dos conservadores e notários, nos termos do artigo 52º da Lei Orgânica dos Serviços dos Registos e do Notariado (Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro) está sujeita ao limite estabelecido pelo artigo 26º, nº 1, do Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio;
2ª O direito a perceber essa participação subjectiva-se diariamente na esfera jurídica do respectivo titular, em conformidade com a actividade prestada, aferindo-se mensalmente perante aquele artigo 26º, nº 1".
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Mas se assim é no tocante ao vencimento e participação emolumentar, por maioria de razão o deverá ser quanto aos emolumentos pessoais.
Ou, porventura melhor: os emolumentos pessoais subjectivam-se e consolidam-se na esfera jurídica do respectivo titular à medida que vão sendo praticados os actos que os geram e pagos pelos respectivos interessados como retribuição do serviço prestado (66).
De qualquer modo, o que de momento interessa registar e sublinhar é que as três componentes remuneratórias - vencimento, participação emolumentar e emolumentos pessoais - hão-de aferir-se mensalmente face ao limite estabelecido no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88.
8.1. Assim sendo, afigura-se-nos que não poderá deixar de se aproximar, e conjugar, o que acaba de ser expendido, com o que atrás se disse sobre o processamento de abonos (cfr. pontos 7.1.1. e 7.1.2.).
Na verdade, se bem se pensa, mesmo acolhendo a especificidade, na matéria detectada, no tocante aos registos e notariado (cfr. ponto 7.1.3.), sempre terá lugar, neste domínio, um acto administrativo (constitutivo de direitos), que "permitiu" a percepção de remunerações em violação do disposto no nº 1 do artigo 3º da Lei nº 102/88 (67).
E dúvidas parece não haver de que esse acto estará, assim, ferido de violação de lei, vício que determina a sua anulabilidade (68).
Ora, o acto inválido (anulável) (69) só é revogável dentro do prazo do respectivo recurso contencioso (70), ou até à resposta da entidade recorrida - assim se estabelece no nº 1 do artigo 141º do Código do Procedimento Administrativo.
Não tendo havido revogação, nem tendo sido impugnado, torna-se caso resolvido ou caso decidido.
8.1.1. Segundo Marcello Caetano:
"Não sendo impugnada a sua validade dentro do prazo de recurso, não pode mais invocar-se a invalidade, por ataque directo ou em defesa, o que equivale à eliminação do vício, à conversão do acto viciado em acto são e ao desamparo dos direitos subjectivos ofendidos, uma vez que se verificou a caducidade do direito de acção que lhes respeita" (71).
O prazo para a impugnação dos actos anuláveis é normalmente curto, por razões de certeza e segurança jurídicas.
Decorrido o prazo de impugnação, sem que tenha sido interposto recurso conteciosos, o vício de que o acto enferme considera-se sanado e o acto fica consolidado.
Os actos anuláveis são, assim, sanáveis, isto é, podem transformar-se em actos válidos.
8.1.2. Escreve, a propósito, Freitas do Amaral (72):
"O fenómeno da sanação consiste precisamente na transformação de um acto ilegal, e por isso inválido, num acto válido perante a ordem jurídica.
"Qual a razão de ser deste fenónemo, aparentemente ilógico?
O fundamento jurídico da sanação dos actos ilegais é a necessidade de segurança na ordem jurídica. Não é possível suportar durante anos sem fim a incerteza sobre se cada acto jurídico é legal ou ilegal, válido ou inválido - e portanto a insegurança dos seus beneficiários sobre se tal acto vai ou não ser mantido, virá ou não a ser revogado pela Administração, será ou não impugnado nos tribunais por quem se considere prejudicado, etc.
"Se assim fosse, a vida jurídica tornar-se-ia impossível, e a própria actividade económica e social ficaria completamente paralisada...[...].
"É pois necessário que, decorrido algum tempo sobre a prática de um acto administrativo, se possa saber com certeza se esse acto é legal ou ilegal, válido ou inválido.
"A obtenção desta certeza pode ser conseguida por via negativa...ou por via positiva - consentindo a lei que, ao fim de um certo tempo, o acto ilegal seja sanado, tornando-se válido para todos os efeitos perante a ordem jurídica e, portanto, em princípio, inatacável".
E mais adiante (pág. 345):
"Tudo se passa, a partir daí, como se o acto nunca tivesse sido ilegal - o acto já não pode ser revogado com fundamento em ilegalidade, já não poderá ser contenciosamente impugnado, etc.".
8.1.3. A doutrina hesita - escreveu-se no parecer nº 82/92 (73) - "sobre se a sanação do acto opera no plano da legalidade ou também no da ilicitude, quando pretende inquirir se cessou ou não a obrigação de indemnizar que em princípio recai sobre a Administração no caso de o acto ter causado prejuízos a outrem".
É questão que Freitas do Amaral (74) equaciona nos seguintes termos: "sanado um acto pelo decurso do prazo do recurso contencioso, cessará a obrigação de indemnizar que em princípio recai sobre a Administração no caso de o acto ter causado prejuízos a outrem?".
Para, de seguida, responder assim:
"Para certos autores, a sanação torna válido o acto no plano da legalidade, mas não apaga a sua ilicitude; sanado o acto não é mais possível revogá-lo com fundamento em ilegalidade ou anulá-lo contenciosamente, mas a Administração continua obrigada a indemnizar os particulares pelos prejuízos que lhes tiver causado por ter praticado um acto ilícito.
Para outros, a sanação faz desaparecer globalmente o carácter antijurídico do acto, apagando a ilegalidade e a ilicitude, mas a responsabilidade da Administração mantém-se, não já nos termos da responsabilidade por acto ilícito, mas a título de responsabilidade por acto lícito [...].
Enfim, para uma terceira corrente de opinião, a sanação não convalida o acto administrativo ilegal, isto é, não elimina a sua ilegalidade nem a sua ilicitude - apenas significa que todos os interessados perderam o direito de recorrer contenciosamente do acto, e nada mais". (75)
8.1.4. A economia do presente parecer dispensa um compromisso com qualquer das indicadas posições (76).
Desde logo, e decisivamente, porque uma tal temática não releva directamente para a questão que aqui e agora nos ocupa.
Basta atentar nos próprios termos em que aquela problemática foi equacionada por Freitas do Amaral e pelo parecer nº 82/92, o qual, em vários passos, se refere aos prejuízos que o acto ilícito venha a causar aos "particulares que não sejam os destinatários dos seus efeitos directos"; ou seja, aquela temática situa-se fora da relação Administração- beneficiário do acto (que é a que aqui nos interessa).
Particularmente significativo, a este propósito, se revela o seguinte passo de Rogério Soares (77):
"O que de facto se passa é que o vício do acto fica sanado sob a espécie de invalidade, isto é, a partir desse momento, com base nesse vício, não poderá mais deixar de se acatar o acto como produtor dos efeitos a que se dirigia. O acto não só tem de vir a ser considerado desde a sua origem um acto válido, como de facto o é. Vícios de legalidade ou de mérito que porventura existissem não podem mais ser tidos em conta para os efeitos em causa; deles não pode mais extrair-se quaisquer consequências no que toca à eficácia normal e directa do acto" (sublinhados de nossa autoria).
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É tempo de procurarmos resposta para a questão atrás enunciada: a obrigação de reposição deverá ser afastada em homenagem ao caso decidido ou caso resolvido?
9.1. O Supremo Tribunal Administrativo já entendeu que o artigo 5º do Decreto-Lei nº 324/80, "partindo do relevante interesse público na recuperação de abonos indevidamente ou a mais recebidos nos Cofres do Tesouro, ignora, ressalvada a excepção contemplada no artigo 4º, o caso decidido ou caso resolvido"; "...a não imprimir-se esta amplitude ao mencionado preceito, o mesmo só teria como campo de aplicação, no tocante aos vencimentos e pensões, casos de nulidade; [...] trata-se de uma disposição rigorosa, de tipo contabilístico, gizada com vista à recuperação de abonos indevidos, com a única excepção contemplada no artigo 4º..." (78).
9.2. Salvo o devido respeito, propendemos para diferente entendimento, sem embargo de reconhecermos tratar-se de questão de grande melindre e não isenta de dúvidas.
9.2.1. Colocado perante a necessidade de esclarecer a situação de um funcionário "no que se refere à obrigatoriedade de reposição de dinheiros públicos indevidamente ou a mais recebidos ou à inexistência de tal obrigatoriedade", o parecer nº 68/85 começaria por questionar-se sobre se a situação caía sob a alçada do Decreto-Lei nº 324/80.
Com efeito - escreveu-se - "as quantias pagas ao interessado foram-no em cumprimento de um despacho que, apreciando a complexa situação, entendeu que as mesmas eram devidas ...[...] ainda que possa taxar-se esse despacho de ilegal, por ter perfilhado, na matéria, a tese do , a ilegalidade já estaria convalidada, e o vício sanado, por se tratar de mera anulabilidade. Como assim, entendemos dever concluir-se que não estamos perante e, por isso, a impossibilidade de subsunção do caso àquele Decreto-Lei nº 324/80".
O referido parecer viria a concluir que não existia obrigação de repor importâncias recebidas em cumprimento de despachos que definiram para o interessado um dado quadro remuneratório - traduzido no direito à percepção de uma soma monetária -, ainda que esses despachos fossem de reputar feridos de ilegalidade, pois o vício seria o da mera anulabilidade, mostrando-se, por isso, sanados por a sua invalidade não ter sido impugnada dentro do prazo do recurso.
9.2.2. Ora, afigura-se que semelhante linha de raciocínio, e respectiva conclusão, deverão igualmente valer para o caso que de momento nos ocupa.
Na verdade, também aqui se pode desde logo questionar se, decorrido o prazo de recurso, a situação de reposição em análise ainda é susceptível de ser abrangida pelo regime definido no Decreto-Lei nº 155/92.
Ou seja: se o acto é considerado pela ordem jurídica como se nunca tivesse sido ilegal (79) - se o acto não só tem de vir a ser considerado desde a sua origem um acto válido, como de facto o é (80) -, então parece dever entender-se que os quantitativos recebidos não podem continuar a ser reputados como recebidos...indevidamente.
Assim sendo, afigura-se que desde logo se poderá concluir que não há obrigação de repor quantias recebidas ao abrigo de actos administrativos ilegais sanados pelo decurso do prazo.
9.2.3. E, se bem se pensa, este entendimento é o único que respeita o caso decidido ou caso resolvido, aceitando as suas naturais consequências, tal como enunciadas pela doutrina, pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e por este Conselho Consultivo, em geral, e especificamente no que toca à formação do caso decidido em matéria de processamento de abonos (cfr. ponto 7.1.2.).
Por outro lado, é também o entendimento que melhor se conjuga e compagina com a assinalada razão de ser do instituto da sanação - a necessidade da segurança na ordem jurídica, que nesta matéria de remunerações se poderá fazer sentir de modo muito particular (dado o seu cariz de "índole alimentar", destinadas a fazer face ao sustento do funcionário e sua família).
9.2.4. Contra esta tese (no tocante a actos anuláveis e suas consequências no âmbito da reposição de dinheiros públicos) não vale dizer que ela contende ou é contraditória com o assinalado prazo de cinco anos de prescrição da obrigação de reposição.
Na verdade, a disposição legal que determina a reposição conservará um largo campo de aplicação.
Desde logo, porque a norma do artigo 36º do Decreto-Lei nº 155/92 se aplica, em geral, à "reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos Cofres do Estado" (nº 1), não se circunscrevendo à reposição de quantias recebidas pelos funcionários ou agentes da Administração (nº 2).
Mas mesmo quanto a estes, a norma continuará a ter aplicação nos casos de nulidade do acto.
E não só: pense-se, por exemplo, em erros materiais (enganos de nomes, de números, de qualidades, de localização, etc.) que não afectem a validade do acto mas apenas a sua correcção formal.
Segundo Marcello Caetano (81), verificado o engano, pode este ser rectificado pelo autor do acto, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, produzindo a rectificação os seus efeitos a partir da data da prática do acto rectificado.
E mais adiante: "Desde que se trate de erros manifestos de expressão facilmente comprováveis, parece evidente que nunca podem consolidar-se juridicamente. Em qualquer momento em que a Administração ou os interessados se apercebam da sua existência deve ser permitido desfazê-lo restabelecendo a expressão correcta da vontade administrativa" (82).
Nesta conformidade, estabelece o artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo:
"1. Os erros de cálculo e os erros materiais na expressão da vontade do órgão administrativo, quando manifestos, podem ser rectificados, a todo o tempo, pelos órgãos competentes para a revogação do acto.
2. A rectificação pode ter lugar oficiosamente ou a pedido dos interessados, tem efeitos retroactivos e deve ser feita sob a forma e com a publicidade usadas para a prática do acto rectificado" (83).
9.2.5. Em abono da nossa tese - que os pareceres nºs 34/73, 213/80, 194/80 e 181/81 (adiante referenciados com mais detalhe - cfr. ponto 10.3.) também confortam - poderá ainda dizer-se que, diferente conclusão, fazendo ceder o caso decidido, significa privilegiar e sobrepor a disciplina legal da reposição sobre o "regime" da sanação e do caso resolvido, ignorando-se um instituto com raízes sólidas no direito administrativo, dele se não extraindo as consequências devidas.
Bem vistas as coisas, tal significaria que não seria o decurso do prazo do recurso contencioso (1 ano) que converteria o acto ilegal em acto válido e são - em suma, que operaria a sanação e a constituição do caso resolvido -, mas antes o prazo (5 anos)... da prescrição.
10
É chegado o momento de enfrentar as duas últimas questões - o que faremos em conjunto.
Recordem-se os seus termos:
- "Situação dos funcionários que se encontrem desligados dos serviços e que requereram a aposentação com base naquele pressuposto da não consideração dos emolumentos pessoais".
- "Situação dos funcionários a quem já foi fixada definitivamente a pensão de aposentação".
10.1. A aposentação é voluntária - quando tem lugar a requerimento do subscritor, nos casos em que a lei a faculta - ou obrigatória, quando resulta de simples determinação da lei ou imposição da autoridade competente (artigo 36º, nº 3, do E.A.).
O processo de aposentação decorre na Caixa Geral de Aposentações e visa essencialmente:
- averiguar se os funcionários e agentes candidatos à aposentação preenchem efectivamente todos os requisitos exigidos na lei;
- fixar o tempo de serviço contável para tal efeito, se o mesmo não foi já efectuado em processo de contagem prévia;
- fixar o início da data da aposentação e o montante da pensão respectiva, se o candidato preencher os requisitos (84)
O processo de aposentação é instaurado com base em requerimento do interessado, quando se trate de aposentação voluntária, ou em comunicação do serviço de que o mesmo dependa, no caso de ser obrigatória (artigo 84º, nº 1).
Assim se inicia uma tramitação processual que culmina, uma vez concluída a instrução, na resolução final a proferir pela Administração da Caixa "sobre o direito à pensão de aposentação e sobre o montante desta, regulando definitivamente a situação do interessado" (artigo 97º, nº 1).
Esta resolução é "desde logo" comunicada aos serviços onde o subscritor exerça funções e, com base nessa comunicação, o subscritor é desligado do serviço, ficando na situação de aguardando aposentação (aposentando) até ao fim do mês em que for publicada a lista dos aposentados com a inclusão do seu nome (artigo 99º. nºs 1 e 2).
Concedida a aposentação e fixada a pensão definitiva, no dia 1 do mês seguinte ao da publicação oficial da lista dos aposentados em que se inclua o seu nome, verifica-se então a passagem do interessado à situação de aposentação (artigos 73º e 100º).
10.2. Mister se torna desenvolver um pouco mais alguns dos pontos acabados de referir (na medida exigida pela economia da consulta).
O artigo 101º estabelece as situações em que as resoluções finais são susceptíveis de revisão para se adaptarem a elementos surgidos supervenientemente, podendo ser feita oficiosamente ou a requerimento do interessado (85).
Mas para além da revisão e do recurso (artigo 103º), as resoluções finais "podem ser revogadas ou reformadas por ilegalidade, ou rectificadas por erro de escrita ou de cálculo, nos termos gerais de direito" (artigo 102º) (86).
A ilegalidade constitui, pois, fundamento para a revogação (e reforma (87)), revogação que pode ter lugar no prazo fixado na lei para o recurso contencioso, ou até à resposta da entidade recorrida (artigo 141º do C.P.A.).
Retenha-se o que, a este propósito, anotou Simões de Oliveira:
"As resoluções da Caixa serão actos constitutivos de direitos na medida em que, por exemplo, reconhecem o direito a pensão de aposentação ou à fixação desta com base em certo número de anos de serviço ou em certa remuneração. Serão, pelo contrário, constitutivas de deveres, encargos ou sujeições, no aspecto em que neguem aquele direito ou rejeitem um outro número maior de anos de serviço ou uma outra remuneração superior" (88).
10.3. Este Conselho Consultivo tem tido oportunidade de reflectir sobre esta matéria, como se constata, entre outros, pelos pareceres nºs 34/73, 39/80, de 10 de Julho de 1980, 194/80, 213/80 e 181/81, de 19 de Novembro de 1981 (89).
Assim, no parecer nº 34/73 entendeu-se que, não tendo sido impugnada a resolução final da Caixa que concedeu uma determinada pensão, a situação do aposentado ficou resolvida por acto definitivo e executório, já imodificável.
E no parecer nº 194/80 ponderou-se que, esgotado o prazo do recurso (hierárquico e contencioso), o acto, enfermando de qualquer vício, que não importe nulidade ou inexistência jurídica (90), fica sanado, constituindo caso resolvido com a mesma validade, eficácia e força executória de qualquer acto são, consolidando-se na ordem jurídica com a mesma força de uma sentença com trânsito em julgado".
E mais adiante: "Como assim, impõe-se concluir, sem necessidade de mais considerações, que a pensão de aposentação do interessado...se encontra fixada em definitivo, em termos, nomeadamente, de não mais poder ser alterado o momento a partir do qual passou a ser devida a pensão de aposentação. Na verdade, a definição da situação jurídico-administrativa do interessado, em matéria de aposentação, pela resolução da Caixa, compreende não só o direito a uma pensão de aposentação de determinado montante, mas também a data a partir da qual ela é devida".
Após o que o parecer que estamos a acompanhar, concluiria:
"1ª - Das resoluções da administração da Caixa, proferidas em processo de aposentação, há recurso para o Ministro das Finanças e do Plano, de cujas decisões definitivas e executórias cabe recurso contencioso, nos termos gerais;
2ª - Esgotados os prazos para a interposição dos recursos referidos na conclusão anterior, fica sanado o vício, não determinante de nulidade ou inexistência jurídica, de que porventura enfermasse o acto respectivo, passando a constituir caso resolvido com a mesma validade, eficácia e força executória de qualquer acto são;
3ª - Definida a situação jurídico-administrativa do interessado em matéria de aposentação, por resolução, não impugnada, nem enfermando de nulidade ou inexistência jurídica [...] não pode mais ser alterada...".
Posteriormente, no parecer nº 213/80 também se entendeu que a resolução da Caixa não impugnada, é acto definitivo e executório, regulando definitivamente a situação do interessado, e como tal imodificável (salvo nos casos previstos na lei - artigos 101 e 102º do E.A.).
Neste mesmo sentido se pronunciou o parecer nº 181/81, onde, a dado passo, se escreveu: "...o acto de resolução final do processo de aposentação do requerente...operou uma relevante modificação na esfera jurídica deste: colocou-o na situação de aposentado, com sujeição ao respectivo estatuto , e conferiu-lhe o direito de exigir determinada prestação pecuniária mensal - a pensão de aposentação [...]".
10.4. Particularmente significativo se revela o seguinte passo de João Alfaia (91):
"Tem-se discutido na doutrina se a pensão de aposentação reveste ou não a natureza de verdadeiro direito subjectivo Tanto à luz da doutrina mais qualificada e da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, como em face do direito (artigo 46º), não é legítimo pôr em dúvida a natureza de direito subjectivo que tal pensão reveste.
Após a fixação do quantitativo da pensão definitiva, nasce, assim, uma situação jurídica individual..."
10.5. Temos agora o terreno suficientemente desbravado para avançarmos, de imediato, com uma resposta às duas últimas questões.
Como vimos, o artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88 estipulou que pelo exercício, ainda que em regime de acumulação, de quaisquer cargos e funções públicas, não podem, a qualquer título, ser percebidas remunerações ilíquidas superiores a 75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República.
Para efeitos deste limite, o nº 2 do mesmo preceito excepciona um certo número de remunerações, não cabendo, porém, no âmbito desta excepção, segundo se demonstrou, os emolumentos pessoais percebidos pelo pessoal dos registos e do notariado (92).
Precisamente porque a lei estabelecia limites (gerais) máximos de remunerações - e muito embora não houvesse um máximo legal para o montante das pensões de aposentação (ou, especificamente, para as remunerações que lhe serviam de base) - é que, por via reflexa ou indirecta, as pensões de aposentação eram necessariamente atingidas (cfr. ponto 4.5.).
Com efeito, o Estatuto da Aposentação manda calcular a pensão de aposentação em função da remuneração mensal correspondente ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado (cfr. artigos 46º, 47º e 53º).
Mas assim sendo, impõe-se concluir pela ilegalidade (anulabilidade) das resoluções da Caixa que fixaram, para o pessoal dos registos e do notariado, pensões de aposentação atendendo a remunerações que ultrapassaram o tecto imposto pelo nº 1 do citado artigo 3º da Lei nº 102/88.
Tratando-se, porém, de um vício gerador de anulabilidade do acto, este sanou-se e deu-se a consolidação na esfera jurídica, ultrapassados que foram os prazos de recurso.
Definida (resolvida), assim, a situação jurídico-administrativa dos interessados, em matéria de aposentação, a resolução que fixou o montante da pensão não pode mais ser alterada.
10.6. Hoje, como se disse, há que observar o disposto no nº 5 do artigo 47º do Estatuto da Aposentação, aditado pela Lei nº 75/93, de 20 de Setembro.
A remuneração mensal atendível passou a ter como limite máximo a remuneração base legalmente fixada para o cargo de Primeiro Ministro (devendo ser reduzida, se ultrapassar esse limite).
Pois bem: o raciocínio a desenvolver aqui, é semelhante ao acabado de expender.
Se o acto de resolução da Caixa violou o limite imposto, ele é ilegal (anulável), mas não pode já ser alterado se, entretanto, decorreu o prazo de recurso, sem impugnação (ou não foi revogado).
Caso contrário, há fundamento para a sua revogação, por ilegalidade (93).
10.7. Resta dizer que, se bem pensamos, a situação dos desligados do serviço aguardando aposentação - e, porque requerida, tratar-se-á, no caso, de aposentação voluntária - não oferece, neste domínio, autonomia ou especificidade digna de nota (94).
Na verdade, em matéria de aposentação, os desligados do serviço também já viram definida a sua situação por resolução definitiva da Caixa, pois é esta resolução (final) - "sobre o direito à pensão de aposentação e sobre o montante desta, regulando definitivamente a situação do interessado" (artigo 97º, nº 1) - que o artigo 99º manda comunicar aos serviços onde o subscritor exerça funções, a fim de ser desligado do serviço, ficando a aguardar aposentação até ao fim do mês em que for publicada a lista dos aposentados com a inclusão do seu nome (nº 2).
11
A finalizar, valerá a pena uma breve incursão pelo sistema de segurança social, cujas bases a Lei nº 28/84, de 14 de Agosto, estabeleceu, definindo os regimes que o mesmo compreende como indispensáveis à efectivação do direito à segurança social.
11.1. Do seu articulado, respigue-se o artigo 41º, ao estabelecer:
"[...]
3. Os actos de concessão de prestação feridos de ilegalidade são revogáveis nos termos e nos prazos previstos pela lei geral para os actos administrativos constitutivos de direitos, salvo quando se trate de prestações continuadas, as quais podem ser suspensas a todo o tempo.
4. A declaração de nulidade da inscrição pode ser feita a todo o tempo mas só produz efeitos retroactivos até ao limite do prazo de revogação referido no número anterior" (95).
11.2. Posteriormente, o Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de Abril, concretizando princípios estabelecidos pela Lei nº 28/84, procedeu à definição das normas jurídicas referentes a situações de concessão indevida de prestações, tanto no que respeita à responsabilidade emergente do recebimento de prestações indevidas - matéria a que dedicou o capítulo I (artigos 1º a 14º) -, como no que concerne à revogação dos actos de atribuição das prestações (capítulo II - artigos 15º a 19º).
11.2.1. Sobre a obrigação de restituir, rege o artigo 1º:
"O recebimento indevido de prestações no âmbito dos regimes de segurança social dá lugar à obrigação de restituir o respectivo valor, sem prejuízo da observância do regime de revogabilidade dos actos administrativos" (sublinhado nosso).
O conceito de prestações indevidas é-nos dado pelo artigo seguinte - "as que sejam concedidas sem observância das disposições legais em vigor", designadamente as que forem concedidas "em valor superior ao que resulta das regras de cálculo legalmente estabelecidas e na medida do excesso" (nº 2, alínea b)).
11.2.2. No capítulo II insere-se o artigo 15º, epigrafado de "revogabilidade dos actos de atribuição das prestações", e com o seguinte teor:
"1- Os actos administrativos de atribuição de prestações feridos de ilegalidade são revogáveis nos termos e nos prazos previstos para os actos administrativos constitutivos de direitos, salvo o disposto no número seguinte.
2- Tratando-se de actos administrativos de atribuição de prestações continuadas, a verificação da respectiva ilegalidade após a expiração do prazo de revogação determina a imediata cessação da respectiva concessão".
Diferentemente da técnica usada no nº 3 do transcrito 41º da Lei nº 28/84 - que aglutinava a regra e a excepção -, este artigo 15º definiu o regime regra no nº 1 (revogação dos actos administrativos de atribuição de prestações), vertendo o regime excepcional no nº 2 (revogação dos actos administrativos de atribuição de prestações continuadas).
Este nº 2 comina a imediata cessação da concessão de prestações continuadas, se a ilegalidade do acto for verificada após a expiração do prazo de revogação.
11.3. Poderia porventura dizer-se que este artigo 15º fornece algum apoio para a tese por nós perfilhada no tocante às resoluções da Caixa que fixaram pensões definitivas de aposentação com base em remunerações que ultrapassavam os limites fixados no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88, ou no nº 5 do artigo 47º do Estatuto da Aposentação - resoluções que, em nosso entender, apesar de inválidas, se firmaram na ordem jurídica, não podendo mais ser alteradas.
Na verdade, dir-se-ia, o legislador teve necessidade de estabelecer expressamente, para o regime da segurança social, a disciplina excepcional plasmada no referido nº 2 do artigo 15º, diferentemente do que sucede no domínio do Estatuto da Aposentação, que não contém estatuição semelhante.
No entanto, há que recordar que este Conselho Consultivo concluiu recentemente, no parecer nº 38/92, (96), que os artigos 41º, nºs 3 e 4, da Lei nº 28/84 e 15º do Decreto-Lei nº 133/88 foram revogados com a entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo.
Ao invés, já o entendimento que defendemos no que concerne a vencimento, participação emolumentar e emolumentos pessoais - não há obrigação de repor quantias recebidas ao abrigo de actos administrativos ilegais sanados pelo decurso do prazo - parece encontrar algum arrimo na norma do artigo 1º, que impõe a obrigação de restituir prestações indevidas, mas sem prejuízo da observância do regime de revogabilidade dos actos administrativos.
Conclusão:
12
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - A remuneração do pessoal dos registos e do notariado compreende três componentes: vencimento, participação emolumentar e emolumentos pessoais;
2ª - No âmbito dos registos (civil, predial, comercial e de automóveis) e do notariado, os funcionários percebem determinados emolumentos que a lei expressamente qualifica como emolumentos pessoais;
3ª - O máximo dos emolumentos pessoais a perceber pelos funcionários encontra-se normativamente fixado em montante não superior a metade do respectivo vencimento de categoria (Despacho Normativo nº 229/91, de 12 Outubro);
4ª - Os emolumentos pessoais percebidos pelo pessoal dos registos e do notariado, ao abrigo das respectivas tabelas de emolumentos, anexas aos Códigos dos Registos Civil, Predial, Comercial e de Automóveis e do Notariado, passaram a relevar nos termos e para efeitos do disposto no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88, de 25 de Agosto;
5ª - O vencimento, a participação emolumentar e os emolumentos pessoais a que têm direito o pessoal dos registos e do notariado aferem-se mensalmente perante o limite fixado no nº 1 do artigo 3º da Lei nº 102/88, de 25 de Agosto - 75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República;
6ª - As quantias recebidas para além do limite fixado no referido artigo 3º, nº 1, devem reentrar nos cofres do Estado, sendo obrigatória a sua reposição;
7ª - A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, prazo este que se interrompe ou suspende por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição (artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho);
8ª - Em casos excepcionais, devidamente justificados, o Ministro das Finanças poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas, salvo se os interessados tiveram conhecimento, no momento em que receberam as quantias em causa, de que esse recebimento era indevido (artigo 39º do Decreto-Lei nº 155/92);
9ª - O direito a perceber o vencimento e a participação emolumentar subjectiva-se diariamente na esfera jurídica do respectivo pessoal;
10ª - Os emolumentos pessoais subjectivam-se e consolidam-se na esfera jurídica do respectivo titular à medida que vão sendo praticados os actos que os geram e pagos pelos interessados em retribuição do serviço prestado;
11ª - O processamento de vencimentos, participação emolumentar e emolumentos pessoais, em montante que ultrapassa o limite imposto no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88, traduz um acto administrativo ferido de anulabilidade - violação de lei -, cujo vício se sanou se não foi interposto recurso no prazo legal (ou não foi revogado);
12ª - A sanação converte o acto ilegal em acto válido, tudo se passando, a partir daí, como se o acto nunca tivesse sido ilegal, ou seja: o acto não só tem de vir a ser considerado desde a sua origem um acto válido, como de facto o é;
13ª - Consequentemente, não há obrigação de repor as quantias recebidas ao abrigo de actos administrativos ilegais sanados e, como tal, firmados na ordem jurídica;
14ª - No regime que imediatamente antecedeu a Lei nº 75/93, de 20 de Dezembro, não se estabelecia um qualquer limite máximo para o quantitativo das pensões de aposentação, ou, especificamente, para as remunerações que lhe serviam de base;
15ª - Não obstante, os quantitativos dessas pensões resultavam afectados por via indirecta ou reflexa, na medida em que o artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88, estabelecia limites máximos para as remunerações, e o Estatuto da Aposentação manda calcular a pensão de aposentação em função da remuneração mensal correspondente ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado (artigos 46º, 47º e 53º);
16ª - Hoje há que observar o disposto no nº 5 do artigo 47º do Estatuto da Aposentação, aditado pela Lei nº 75/93, por via do qual a remuneração mensal atendível para o cálculo da pensão de aposentação passou a ter como limite máximo a remuneração base legalmente fixada para o cargo de Primeiro Ministro;
17ª - As resoluções da Caixa que fixaram pensões definitivas de aposentação com base em remunerações que ultrapassavam os limites fixados no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88, ou no nº 5 do artigo 47º do Estatuto da Aposentação, são ilegais;
18ª - Porém, se não foram impugnadas no prazo de recurso,como o vício é gerador de anulabilidade, essas resoluções tornaram-se caso resolvido, firmaram-se na ordem jurídica e não podem mais ser alteradas;
19ª - Os desligados do serviço aguardando aposentação, já viram definida a sua situação por resolução definitiva da Caixa, pois é esta resolução (final) sobre o direito à pensão de aposentação e sobre o montante desta, que o artigo 99º manda comunicar aos serviços onde o subscritor exerça funções, a fim de ser desligado do serviço, ficando a aguardar aposentação até ao fim do mês em que for publicada a lista dos aposentados com a inclusão do seu nome;
20ª - Consequentemente, a situação dos desligados do serviço é subsumível às conclusões 17ª e 18ª.
1) O parecer nº 128/83, de 7 de Dezembro de 1983, não foi publicado. Posteriormente, a 22 de Novembro de 1984 foi aprovado o parecer nº 128/83-A, este publicado no Diário da República, II Série, nº 123, de 29 de Maio de 1985; e a 9 de Novembro de 1986 foi aprovado o parecer nº 128/83-B, inédito.
2) Este nº 6 refere-se aos emolumentos pessoais "constantes da tabela aprovada pelo Decreto-Lei nº 397/83, de 22 de Novembro, actualmente com a redacção dada pela Portaria nº 1046/91, de 12 de Outubro, especificamente os previstas nos artigos 20º (com excepção do nº 4, que é reconduzível ao parecer), 24º, 9º, nº 1, alínea b) e artigo 16º, estes dois últimos por força da qualificação atribuída pelo seu artigo 30º, os quais não estão sujeitos a qualquer limite".
3) O Decreto-Lei nº 519-F2/79 tem sido objecto de numerosas alterações. A algumas nos referiremos, na medida reclamada pelo parecer; quanto às demais, cfr., nomeadamente, os Decretos-Leis nºs 71/80, de 15 de Abril, 449/80, de 7 de Outubro, 145/85, de 8 de Maio, 66/88, de 1 de Março, 42/89, de 3 de Fevereiro, 52/89, de 22 de Fevereiro, 92/90, de 17 de Março, 238/90, de 3 de Julho, 312/90, de 2 de Outubro, 131/91, de 2 de Abril, 377/91, de 5 de Agosto e 300/93, de 31 de Agosto.
4) Sobre vencimento e participação emolumentar cfr., entre outros, os Decretos-Leis nºs 92/90, de 17 de Março, 131/91, de 2 de Abril, 377/91, de 9 de Outubro, 26/92, de 4 Maio, e as Portarias nºs 117/95, de 22 de Fevereiro, 457/85, de 13 de Julho, 502/85, de 24 de Julho, 297/86, de 20 de Junho, 169/89, de 3 de Março, 669/90 e 670/90, ambas de 14 de Agosto, 754/91, de 5 de Agosto, 1218/92, de 29 de Dezembro e 1113/93, de 3 de Novembro.
Os pareceres nºs 35/94 e 64/94, votados na sessão de 12 de Janeiro de 1994, contêm elementos de interesse sobre estas duas componentes remuneratórias.
5) E, quanto a estes, só aos especificamente referidos nos artigos enunciados na nota (2), a que adiante dedicaremos atenção mais pormenorizada.
6) Desta categoria estão, assim, excluídos os actos do registo predial, comercial e automóvel (cfr. artigo 1º).
7) O nº 2 do mesmo artigo 68º prescreve, por seu turno: "O montante das taxas fixado no nº 1 deste artigo pode ser actualizado a todo o tempo por despacho do Ministro da Justiça".
Como veremos oportunamente, a redacção deste artigo 68º foi modificada pelos Decretos-Leis nºs 397/83 e 92/90, de 2 de Novembro e 17 de Março, respectivamente.
8) Cfr. nota 6.
9) Cfr. alterações introduzidas pelo Decreto Regulamentar nº 1/83, de 12 de Janeiro, e pelos Decretos-Leis nºs 145/85, de 8 de Maio e 92/90, de 17 de Março.
10) Fala-se aqui de actos de registo predial, enquanto o nº 1 do transcrito artigo 68º da Lei Orgânica se reporta, como vimos, aos requerimentos legalmente indispensáveis para a realização de qualquer acto de registo.
11) Sobre a aplicação deste limite cfr. parecer nº 73/87, de 11/5/89.
12) Este artigo 68º passou a ter, por força do disposto no artigo 60º do Decreto-Lei nº 92/90, de 17 de Março, a redacção seguinte:
"Os requerimentos, auto-requerimentos, requisições e outros pedidos legalmente indispensáveis para a realização de qualquer acto de registo, requisição de certidão ou actos afins e, bem assim, os directamente relacionados com actos de registo ou notariais que devam ser apresentados em outras repartições, bem como os impressos necessários para o efeito, podem, a pedido dos interessados e sem prejuízo dos demais serviços, ser elaborados nas conservatórias e cartórios notariais pelos respectivos funcionários, mediante o pagamento de emolumentos a fixar por portaria do Ministro da Justiça" (cfr. artigo 62º daquele diploma).
13) Nesta data - como se veio a reconhecer expressamente no preâmbulo da Portaria nº 795/84, de 11 de Outubro - não se julgou oportuno alterar a tabela emolumentar do registo civil, cuja última redacção datava de Setembro de 1982 (cfr. tabela anexa ao Decreto-Lei nº 379/82, de 14 de Setembro).
Seria aquela Portaria que introduziria alterações nas verbas emolumentares previstas em vários artigos da tabela anexa ao Código do Registo Civil.
14) Cfr. rectificação no Diário da República, I Série, nº 276, de 30 de Novembro, e Portarias nºs 378/87, 632/87, 795/84 e 525/89, de 5 de Maio, 20 de Julho, 11 de Outubro e 26 de Julho, respectivamente.
15) Refira-se que estes artigos 9º, nº 1, alínea b), 16º, nº 1, 23º, 24º e 30º, nºs 1, 2 e 3, são literalmente idênticos aos preceitos com o mesmo número da "Tabela de Emolumentos do Notariado" aprovada pelo Decreto-Lei nº 232/82, de 17 de Junho.
16) Anteriormente, a Portaria nº 632/87, de 20 de Julho, alterara a tabela de emolumentos do registo comercial (sem interesse para o caso que nos ocupa).
17) No tocante ao registo predial, manteve-se a norma do nº 3 do transcrito artigo 18º da tabela, que viu alterado apenas o seu nº 2.
18) O nº 4 deste artigo 16º reproduz ipsis verbis o mesmo nº 4, na redacção da Portaria nº 575/89, estabelecendo que "o montante máximo dos emolumentos a perceber mensalmente pelos funcionários nos termos do número anterior é fixado por despacho normativo do Ministro da Justiça".
19) Sublinhe-se que a estatuição deste nº 7 está limitada a alguns emolumentos pessoais (deixando de fora, no que aqui particularmente interessa, os previstos nos artigos 24º e 20º, nºs 1 a 3).
20) Pensa-se que, em bom rigor, deveriam antes citar-se os nºs 5 dos artigos 18º (registo predial) e 21º (registo comercial) e o nº 4 do artigo 8º (registo de automóveis) - cfr. ponto 2.9.3.
21) Face aos vários "tipos" de emolumentos expressamente abrangidos por este Despacho Normativo, parece não poder afirmar-se, como se faz no ponto 6. da Informação (cfr. nota 2), que todos os emolumentos especificamente citados como objecto da consulta "não estão sujeitos a qualquer limite" (por contraposição aos apreciados no parecer nº 128/83 - "cujo somatório não pode ultrapassar metade do vencimento de categoria, de acordo com o Despacho Normativo nº 229/91").
22) A evolução histórica deste regime tem sido apreciada por este corpo consultivo, podendo consultar-se, entre outros, os pareceres nº. 181/76, de 19/5/77, nº 120/83, de 9/2/84, no DR, II Série, nº 237, de 15/10/85, nº 128/83, de 7/12/83, inédito, nº 128/83-A, de 22/11/84, no DR, II Série, nº 123, de 29/5/85, nº 70/84, de 6/12/84, no DR, II Série, nº 118, de 23/5/85, nº 70/85, de 10/10/85, no DR II Série, nº 32, de 7/2/86, nº 2/86, de 8/4/86, nº 43/88, de 13/10/88, nº 64/91, de 5/12/91, nº 16/92, de 23/4/92.
Cfr., também, João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. II, 1988, págs. 766-771.
23) O artigo 27º, que veio a ser revogado pelo artigo 10º da Lei nº 2105, de 6 de Julho de 1960, impunha o limite do vencimento de ministro aos directores e administradores de estabelecimentos do Estado, de sociedades, companhias e empressas concessionárias ou arrendatárias em que o Estado tivesse participação nos lucros ou de que fosse accionista por força do diploma a que estivesse sujeita a constituição de tais entidades.
A Lei nº 2105 veio a manter o limite da "remuneração atribuída aos Ministros de Estado" (artigo 1º, alínea e)), com redifinição do âmbito pessoal de aplicação (artigo 1º) e delimitação do conceito de remuneração de Ministro de Estado e de remuneração dos sujeitos do diploma (artigo 2º).
24) Redacção do Decreto-Lei nº 27/74, de 31 de Janeiro.
25) Este artigo 26º veio substituir - assim se entendeu no citado parecer nº 70/84 - o transcrito artigo 8º do Decreto-Lei nº 49410.
26) Este nº 4 "exprime a intenção inequívoca de revogação por esta lei geral de regimes especiais permissivos de ultrapassagem dos limites fixados nos nºs. 1 e 3" (parecer nº 2/86).
Na nota (31) do parecer nº 120/83 observa-se que, "apesar de o legislador se haver referido aos números anteriores, é manifesto que quer dizer só os nºs. 1 e 3, pois, o nº 2 não é uma regra de limites, mas de exclusão, para efeitos de cômputo, de certas remunerações".
27) No parecer nº 70/85 considerou-se o artigo 26º como uma norma tampão, teleologicamente iluminada pela ideia de moralização e de correcção de desigualdades sectoriais do sistema remuneratório daqueles que são pagos pelo orçamento do Estado e dos serviços e fundos autónomos.
28) Assim, nos artigos 10º do Decreto-Lei nº 15-B/92, de 20 de Janeiro, 10º do Decreto-Lei nº 106-A/83, de 18 de Fevereiro, 17º, nº 2, do Decreto-Lei nº 40-A/85, de 11 de Fevereiro, 12º, nº 2, do Decreto-Lei nº 20-A/86, de 13 de Fevereiro, e 11º, do Decreto-Lei nº26/88, de 30 de Janeiro (Cfr., também, os Decreto-Lei nº 187/88, de 27 de Maio- artigo 36º -, e 487/88, de 30 de Dezembro).
Cfr., neste sentido, além dos mencionados pareceres nºs. 120/83, 70/85, 2/86, 43/88 e 16/92, o parecer nº 114/87, D.A.R., II Série, nº 109, de 12/5/89.
29) No sentido da revogação pronunciaram-se os pareceres nºs 64/91 e 16/92.
30) A Lei nº 102/88, que alterou o regime remuneratório dos titulares de cargos políticos, tem na sua génese a Proposta de Lei nº 64/V (cujo artigo 3º corresponde, ipsis verbis, ao artigo 3º daquela Lei).
Sobre a respectiva discussão parlamentar, cfr., D.A.R., II Série, nº 82, de 11/6/88, págs. 1580-1585, I Série, nº 105, de 24/6/88, págs. 4301-4312, II Série, nº 96, de 21/7/88, págs. 1807-1808, II Série, nº 22/7/88, págs. 1839-1840, e I Série, nº 120, de 22/7/88, págs. 4801-4806.
31) O artigo 7º do Decreto-Lei nº 464/82 refere-se às remunerações relativas ao exercício de funções dos gestores públicos.
32) A remuneração base do Primeiro-Ministro, enquanto limite máximo das remunerações mensais ilíquidas percebidas por certo tipo de pessoal, foi considerada, entre outros, na Lei nº 2/92, de 9 de Março - Lei do Orçamento de Estado (artigo 11º), e no artigo 41º, nºs 6 e 7, do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, na redacção do artigo 9º da Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro, sendo de referir que a declaração de inconstitucionalidade destas duas normas foi requerida em 20/5/92 e 27/1/93, respectivamente, pelo Procurador-Geral da República.
Sobre a remissão da Lei nº 2/90 (artigo 4º, nº 2) para o artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88, cfr. parecer nº 56/92, de 27/11/92.
33) Os trabalhos parlamentares citados na nota (30) não fornecem qualquer elemento sobre a razão de ser dessa eliminação (que também abrangeu as remunerações por trabalho nocturno e em dias de descanso e feriados).
Sublinhe-se, por outro lado, que a remuneração por trabalho extraordinário se não deixa, claramente, abranger entre os abonos previstos na parte final - "quaisquer outros que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas realizadas por motivo de serviço".
34) É também este o entendimento que se depreende dos pontos 9. e 10. da Informação que determinou a presente consulta.
Sublinhe-se, por outro lado, que o nº 6 do artigo 41º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho - na redacção da Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro - inclui expressamente as remunerações auferidas a título de "horas extraordinárias" entre as que relevam para o limite aí imposto.
35) Os Decretos-Leis nºs 42252, de 7/5/59, e 528/70, de 7 de Novembro, actualizaram a tabela anexa ao Decreto-Lei nº 41387, a que se refere o seu artigo 3º.
Acerca do cômputo das pensões nos termos do artigo 1º deste último diploma, cfr. pareceres nº 13/62, de 1/8/62 (maxime, a conclusão 3ª), e nº 48/62, de 11/10/62.
36) Estatuto da Aposentação Anotado e Comentado, 1973, págs. 128-129.
37) Nos termos do artigo 53º, nº 2, do E.A., "a pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração a que se refere o número anterior" (redacção do Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho).
38) Sobre os Decretos-Leis nºs 410/74 e 607/74, vejam-se o Despacho Normativo nº 126/77, de 20/5/77, o Decreto-Lei nº 276/77, de 5 de Julho, e a Resolução nº 134/81 do Conselho da Revolução (in D.R., I Série, nº 144, de 26/6/81).
Cfr., também, entre outros, os pareceres deste corpo consultivo nºs 2/86, 114/87 e 64/91.
39) O Decreto-Lei nº 164/83, de 27 de Abril, já havia revogado parcialmente os referidos diplomas de 1974 (cfr. artigo 6º).
40) Cfr. Decretos-Leis nºs 508/75, 543/77, 191-A/79, 75/83, 101/83, 214/83, 182/84, 198/85, 215/87, respectivamente, de 20 de Setembro, 31 de Dezembro, 25 de Junho, 8 de Fevereiro, 18 de Fevereiro, 25 de Maio, 28 de Maio, 25 de Junho e 29 de Maio, e a Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro.
41) O segmento inicial deste nº 5 não se revela muito claro, pois, se bem pensa, a remuneração da alínea a) do nº 1, poderá, só por si (sem necessidade de ser adicionada à média das remunerações previstas na alínea b)), exceder a remuneração base fixada para o cargo de Primeiro-Ministro, situação que também deverá caber na proibição que a disposição prescreve.
42) E só este aqui nos interessa, face à conclusão de que os emolumentos pessoais (só) passaram a relevar para os limites de remuneração com a Lei nº 102/88.
43) "O vencimento mensal ilíquido do Presidente da República é fixado em 400 000$00 e o abono mensal a que tem direito para despesas de representação em 40% desse valor" (artigo 1º da Lei nº 26/84, de 31 de Julho, na redacção do artigo 1º da Lei nº 102/88); este vencimento e abono são automaticamente actualizados em função e na proporção das alterações à remuneração mensal ilíquida fixada para o cargo de Director-Geral na Administração Pública (artigo 2º da mencionada Lei nº 26/84).
44) Dispõe o artigo 9º da Lei nº 4/85, de 9 de Abril:
"1. O Primeiro Ministro percebe mensalmente um vencimento correspondente a 75% do vencimento do Presidente da República.
2. O Primeiro Ministro tem direito a um abono mensal para despesas de representação no valor de 40% do respectivo vencimento".
45) O artigo 20º do Decreto-Lei nº 26115 também obrigava à reposição da quantia indevidamente recebida (cfr. ponto 3.1.).
46) Sobre este ponto cfr., entre outros, os pareceres nºs. 31/86, de 3/7/86, nº 111/87, de 13/5/88 e 111/87-Comp., de 28/9/8.
Na doutrina, João Alfaia, ob. cit., vol II, págs 752-755.
47) Para além dos pareceres mencionados na nota 46, vejam-se os pareceres nº 13/82, de 5/4/84, nº 70/84, de 6/12/84, nº 48/85, de 25/7/85, nº 68/85, de 24/4/86, nº 70/85, de 10/10/85 e nº 61/92, de 29/10/92.
48) A este propósito, ponderou-se no parecer nº 70/84 que a relevação da reposição das quantias em dívida exige antes do mais um pedido do interessado onde este alegue e justifique a excepcionalidade da sua situação; na apreaciação desta excepcionalidade a Administração goza de discricionaridade, sendo impossível desenhar critérios práticos que possam pautar a sua actuação, face a circunstâncias muito variáveis e quantas vezes inesperadas.
49) O nº 3 do artigo 38º estipula que "não poderá ser autorizada a reposição em prestações quando os interessados tiveram conhecimento, no momento em que receberam as quantias em causa, de que esse recebimento era indevido".
50) Corresponde, quase textualmente, ao artigo 4º do Decreto-Lei nº 324/80.
51) É, na sua essência, reprodução do artigo 5º do Decreto-Lei nº 324/80.
52) Cfr. conclusões 5ª e 6ª do parecer nº 13/82.
53) Não obstante esta referência específica e limitada a alguns emolumentos, pensa-se que as considerações do parecer valem igualmente para todos os emolumentos pessoais que a lei atribui no domínio dos registos e notariado (cfr. ponto 2.).
x) Cfr. Marcello Caetano - "Manual de Direito Administrativo", 9ª edição, reimpresão, tomo II, Coimbra, 1980, pág. 764, e "Estatuto dos Funcionários Civis", anotado, Lisboa, 1936, pág. 119; Lopes Navarro, "Funcionários Públicos", 2ª edição, Lisboa, 1941, pág. 212. Cfr. ainda os pareceres deste corpo consultivo nº 49/80, de 30/7/80, publicado na II Série do "Diário da República", de 7/11/80 e no "Boletim do Ministério da Justiça, nº 304, págs. 134 e segs. e nº 64/83, de 9/6/83, por publicar.
x1) Cfr. citado parecer nº 49/80.
x2) Jaime Lopes Dias - "Código Administrativo anotado" (de 1940), pág. 346. De resto, já no relatório do Decreto-Lei nº 26115, de 23-11-35, se caracterizava o emolumento pessoal como uma quantia recebida por quem presta um serviço e em razão do serviço prestado.
x3) E o legislador distingue-as sem sombra de dúvida, como acontece no diploma que aprovou uma nova tabela de vencimentos da função pública e outras melhorias e remunerações: o Decreto-Lei nº 204-A/79, de 3 de Julho, artigo 4º, nº 6, alíneas d) e e).
x4) Neste sentido, Arnaldo Augusto Alves - "Serviços do Registo e do Notariado", Coimbra, 1981, pág. 47.
54) Mais recentemente, cfr. Francisco Clamote, "Participação emolumentar e emolumentos especiais", Revista do Notariado, Ano II, nº 6, Outubro de 1991, págs. 5 e segs., e Ema Bacelar A. Guerra, "Manual de Organização e Gestão dos Serviços dos Registos e do Notariado", Ediforum, Lisboa, 1993, que a pág. 103 escreveu: "podem definir-se 'emolumentos', tal como acontece com as taxas, como uma contraprestação pelos serviços prestados em cujo montante, porém, e ao contrário daquelas, os funcionários têm participação".
55) Sobre este ponto específico, cfr. parecer nº 73/87, maxime sua nota (16).
56) Tal como o seu antecessor, o Decreto-Lei nº 49410 (artigo 8º, nº 2 - cfr. ponto 3.2.).
57) Se bem se pensa, a "actividade" de equiparação dos emolumentos pessoais a trabalho extraordinário, levada a cabo nos pareceres nºs 128/83 e 128/83-A (e também no nº 120/83), tinha como pressuposto a sua não subsunção a nenhuma outra das excepções enumeradas no nº 2 do artigo 26º do Decreto-Lei nº 110-A/81.
58) Questão que, em bom rigor, se apresenta como prévia e prejudicial das demais que se lhe seguem. Na verdade, destas não haveria que cuidar, se tivessemos concluído pela inclusão dos emolumentos pessoais no âmbito da excepção prevista no nº 2 do artigo 3º da Lei nº 102/88.
59) Sobre a definição de processamento cfr. artigo 27º do citado Decreto-Lei nº 155/92.
60) Entre outros, os acórdãos de 30/5/84 (in Apêndices ao D.R. de 22/12/86), 5/6/85 (in Apêndices ao D.R., de 31/3/89), 20/4/87 (in Apêndices ao D.R. de 30/6/93), 9/6/87 (in B.M.J., nº 368, pág. 382), 20/3/89, 31/1/90, 26/4/90, 24/5/90, 15/1/91, 3/12/91, 26/3/92, 8/7/93 (in A.D., ano XXXIII, nº 385, pág. 1), 9/6/93 (in A.D., ano XXXIII, nº 390, pág. 636), 14/10/93 (Rec. 32177), 19/10/93 (Rec. 32296), 23/11/93 (Rec. 31760) e 17/3/94 (Rec. 32855).
61) Cfr. citado acórdão do STA de 8/7/93.
62) Em causa, na presente consulta, como já antes se sublinhou, (apenas) os emolumentos pessoais, e já não o vencimento ou a participação emolumentar.
Porém, o problema da reposição dos "quantitativos a mais recebidos" não se porá especificamente quanto aos emolumentos pessoais, mas sim no tocante à percepção de remunerações ilíquidas superiores ao limite fixado no artigo 3º, nº 1, da Lei nº 102/88, compreendendo essas remunerações, no que ao nosso caso interessa, as três referidas componentes (remuneratórias).
63) Porém, o artigo 38º, nº 3, fala (continua a falar) em recebimento indevido de quantias.
64) João Alfaia, ob. cit., pág. 772.
65) Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, reimpressão, 1980, tomo II, pág. 762.
Autores há que falam aqui de "verificações constitutivas": Marcello Caetano, ob. cit., vol. I, pág. 456, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. I, pág. 300.
66) Cfr. ponto 8.4. do parecer nº 64/94, de 12/1/95.
67) Sobre este ponto específico do acto constitutivo de direitos, vejam-se, para além de João Alfaia, ob. e vol. cits., pág 750 o parecer nº 114/87 e os acórdãos do STA de 31/5/77, 17/6/80 e 26/6/80, bem como os mencionados no ponto 7.1.2..
68) Sobre este ponto, cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Lisboa, 1989, vol. III, págs. 303 e segs..
A regra será, sem dúvida, a simples anulabilidade; só excepcionalmente - e não é o nosso caso - se estará, neste domínio, face a um acto nulo, nos termos do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo..
69) Sublinhe-se que o nº 1 do artigo 141º do C.P.A. estabelece o regime da revogabilidade dos actos inválidos (anuláveis), sem atender à distinção entre actos constitutivos e não constitutivos de direitos.
70) Cfr. o disposto nos artigos 28º, nº 1, alínea c), e 247º, ambos do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), e no artigo 18º da Lei Orgânica do STA.
71) Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição, pág. 518.
72) Freitas do Amaral, e outros, Código do Procedimento Administrativo, Coimbra, 1992, pág. 210.
73) Publicado no D.R., II Série, nº 107, de 9/5/94.
Cfr. também, os pareceres nºs 138/79 (D.R., II Série, nº 229, de 3/10/80), 225/79 (D.R., II Série, nº 64, de 18/3/82) e 46/80 (D.R., nº 180, de 7/8/81).
Mais recentemente, o parecer nº 68/92, de 12/5/94, ao tratar dos pressupostos da responsabilidade do Estado por factos ilícitos, abordou (cfr. ponto 3.1.3.1.) o conceito de acto ilícito face ao conceito de acto ilegal, firmando, a propósito, a seguinte conclusão (5ª): "A noção de facto ilícito, resultante do artigo 6º do Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, reclama, para além da ilegalidade, alguma conexão entre o lesado enquanto tal e o tipo de interesses tutelados pela norma violada".
74) Ob. e loc. cits., vol. III, pág. 345.
75) O referido parecer nº 82/92 abordou a questão citando, para além de Freitas do Amaral, Rogério Soares (Interesse Público, Legalidade e Mérito, Coimbra, 1955, págs. 261 e segs), Esteves de Oliveira (Direito Administrativo, vol. I, 1980, pág. 544), Ernst Forsthoff (Tratado de Derecho Administrativo, tradução, publicação do I E P de Madrid, 1958, pág. 316) e Pietro Virga (Diritto Amministrativo-Atti e Ricorsi, Giuffré, Milano, 1987, págs. 147 e seg.
76) Freitas do Amaral ob. e loc. cits., vol. III, págs. 346-347, considera mais correcta a primeira posição.
77) Ob. e loc. cits., vol. III, pág. 277.
78) Acórdão de 12/2/87, in A.D., ano XXVII, nº 317, págs. 581 e segs.
O acórdão de 8/7/93, referido na nota 60, embora sem abordar expressamente a questão, aceitou (implicitamente) esse entendimento anterior.
79) Freitas do Amaral ,ob. e loc. cits., vol. III, pág. 345.
80) Rogério Soares, ob. e loc. cits., vol. III, pág. 277.
81) Manual cit., vol. I, 10ª edição, págs. 561-562.
Cfr., também, o artigo 249º do Código Civil.
82) Para o regime da segurança social dispõe, por seu turno, o artigo 18º do Decreto-Lei nº 133/88, de 20 de Abril:
"1- Quando haja erro de cálculo ou de escrita na atribuição das prestações, há lugar, a todo o tempo, à sua rectificação.
2- Apenas são considerados erros de cálculo ou de escrita, para efeito do número anterior, aqueles em que seja evidente ou ostensivo o respectivo vício.
3- O disposto no artigo anterior é aplicável à rectificação resultante de erro de cálculo ou de escrita".
83) Aliás, se bem se pensa, o regime de reposição de dinheiros públicos também ganhará aplicabilidade sempre que a Administração tenha, dentro do prazo legal, revogado o acto administrativo de que haja resultado a respectiva atribuição.
Dessa revogação decorre, na verdade, uma situação de "pagamento indevido, ou a mais" determinante de reposição. Ora, em relação à "repetição" desse pagamento indevido, através dos meios legalmente previstos - compensação em folha ou envio de guias de reposição - é que poderá verificar-se a sua eventual prescrição, se não ocorrer no prazo quinquenal para o efeito estabelecido.
84) João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, 2º vol., 1988, pág. 1072.
Cfr., entre os mais recentes, os pareceres nºs 64/91, e 35/93, de 27/1/94.
85) Cfr. João Alfaia, ob. e loc. cits., págs. 1101-1102.
86) Na respectiva anotação, escreve Simões de Oliveira (ob. cit., pág. 214): "A rectificação do acto administrativo, também admitida nos termos gerais de direito pelo presente artigo, consiste na correcção de erros materias da resolução (ou da informação ou parecer a que se aderiu) por lapso de escrita ou de cálculo [...]. A rectificação destes erros pode ter lugar a todo o tempo a que se descubram, deve ser publicada (como a revogação ou reforma) sempre que o acto alterado o tiver sido e produz efeito a partir da data deste, no qual se integra".
Sobre esta matéria, veja-se o que atrás se escreveu (ponto 9.2.4.).
87) A reforma é o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte não afectada de ilegalidade (Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, 1973, tomo I, pág. 559).
88) Ob. e loc. cits., pág. 212.
89) Os pareceres nº 34/73, 194/80 e 213/80 encontram-se publicados respectivamente, no B.M.J., nº 234, pág. 115, nº nº 313, pág. 122 e nº 315, pág. 12.
90) Como já se disse (cfr. nota 68), a regra será, sem dúvida, a simples anulabilidade; só excepcionalmente - e não é o nosso caso - se estará neste domínio, face a um acto nulo, nos termos do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo.
Sobre este ponto, cfr. Simões de Oliveira, ob. e loc. cits., págs. 214-215, anotação VI.
91) Ob. e loc. cits., vol. II, pág. 1085.
Cfr., também, os acórdãos do STA de 17/1/64 (in Colecção, XXX, pág. 65), de 19/10/78 (in A.D. nº 206, pág. 178) e de 16/10/80 (in Apêndices ao DR de 30/5/85, pág. 4003); Simões de Oliveira, ob. cit., pág. 123; e o parecer nº 43/68, publicado no DG, II Série, de 28/2/69.
92) Recorde-se que tanto os emolumentos pessoais (cfr. ponto 2.10), como a participação emolumentar (tema particularmente desenvolvido nos citados pareceres nºs 35/94 e 64/94) estão, em si mesmo, sujeitos a determinados limites.
93) Sobre este ponto, consistindo em saber se, perante um acto administrativo ilegal por si praticado, a Administração tem ou não o dever de o revogar, cfr. os pareceres nº 194/81, de 29/10/84, nº 136/83, no D.R. nº 74, de 29/3/85 e no B.M.J., nº 342, pág. 19, e nº 32/88, de 18/8/88, e, bem assim, José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, 1992, pág. 486, e José Luis Araújo e João Abreu da Costa, Código do Procedimento Administrativo anotado, 1993, pág. 671.
Segundo dispõe o nº 2 do artigo 145º do CPA, "a revogação tem efeito retroactivo, quando se fundamente na invalidade do acto revogado".
94) Sobre a pensão provisória de aposentação dos conservadores, notários e demais funcionários desligados do serviço, veja-se o artigo 58º da Lei Orgânica dos Registos e do Notariado.
95) O nº 2 do artigo 53º da Lei nº 28/84 estabelece que as contribuições prescrevem no prazo de 10 anos.
Este memso prazo de prescrição é fixado para a obrigação tributária, no artigo 34º do Código de Processo Tributário.
96) Votado na sessão de 10 de Março de 1993.