Senhor Procurador-Geral da República,
Excelência:
I
O reitor da Universidade de Lisboa enviou a Vossa Excelência (1) cópia da acta da reunião do senado universitário realizada em 20 de Outubro de 1994, para efeitos de apreciação da legalidade de deliberação do mesmo órgão acerca da afectação das verbas provenientes do pagamento de propinas e consequente impugnação contenciosa pelo Ministério Público.
Analisada preliminarmente a problemática implicada, foram solicitados elementos e esclarecimentos tendentes à sua precisão e clarificação (2), acto contínuo tornados disponíveis (3).
Tendo em vista a aludida iniciativa, dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer urgente do Conselho Consultivo, que por isso cabe emitir.
II
1. Da documentação recebida transparecem para já os seguin-tes factos com interesse para os fins da consulta, além de outros que oportunamente serão ponderados.
O plenário do senado da Universidade de Lisboa deliberou, em 20 de Outubro de 1994, transcreve-se, «que as receitas provenientes do pagamento das propinas fossem afectadas à atribuição de uma bolsa/in-centivo/subsídio escolar a cada aluno da Universidade, que tivesse aproveitamento escolar, cujo montante seria o resultado da multiplica-ção da propina paga pelo coeficiente resultante da divisão das cadeiras em que cada interessado obteve aprovação pelo número em que esteve inscrito (em qualquer caso, desde que esse número não ultrapasse o número de disciplinas previsto para o respectivo ano lectivo):.
«A quantia eventualmente sobrante após essas atribuições teria as afectações constantes da proposta: respectiva, cujo teor, para me-lhor elucidação, se reproduz na íntegra:
«Proposta
«Propõe-se a seguinte afectação das verbas provenientes do pagamento das propinas:
«1º. Seja criado um incentivo a atribuir anualmente a cada aluno que tenha aproveitamento escolar, no valor de:
Incentivo= x propina paga a) No caso deste nº ultrapassar a totalidade das cadeiras do ano lectivo considera-se apenas um nº igual ao da totalidade.
«2º. No âmbito de cada Faculdade, o remanescente das verbas provenientes do pagamento das propinas seja efectuado como se segue:
1. 35%, seja destinado à constituição de um fundo, a ser gerido pelos Serviços Sociais da UL, destinado a acorrer a situações de dificuldade financeira de alunos; os Ser- viços Sociais deverão apresentar ao Senado da UL um regulamento de utilização desse fundo.
2. 30%, seja entregue à Associação dos Estudantes, con-signado ao desenvolvimento da qualidade do ensino e apoio ao sucesso educativo.
3. 30%, seja destinado à Faculdade. Cabe ao Conselho Pedagógico decidir sobre a afectação desta verba.
4. 5%, seja destinado às despesas de administração.
«3º. A atribuição de verbas previstas nos nºs 2 e 3 do 2º ponto desta proposta, a partir do quarto ano, fica dependente da aprovação pelo Senado da UL, do relatório de contas da sua execução no ano anterior.
A partir do ano lectivo 93/94, as verbas do ponto 1 deixam de existir e são afectadas ao ponto 3 (destinadas à Faculdade).
(...).:
A proposta, datada de 4 de Outubro de 1994, apresenta-se subs-crita com as siglas de sete associações de estudantes das faculdades, à frente das quais figuram respectivamente outras tantas assinaturas.
As dúvidas acerca da legalidade da deliberação que a aprovou foram sumariadas pelo reitor da Universidade de Lisboa nos seguintes termos:
«1.A deliberação é válida tendo nomeadamente em conta o sistema orgânico criado pela Lei nº 108/88 de 24 de Setem-bro e pelos Estatutos da Universidade de Lisboa aprovados pelo Despacho Normativo nº 144/92 de 18 de Agosto e a distribuição de competências pelos vários órgãos que o compõem?
2. Poderia a Universidade de Lisboa, através de qualquer dos seus órgãos, criar a mencionada bolsa/incentivo/subsídio mesmo que a despesa não estivesse prevista em orçamento anterior?
3. A competência para a deliberação poderia ter cabimento na alínea l) do art. 25º da Lei nº 108/88?
Quando o Senado delibera ao abrigo dessa alínea fá-lo a tí-tulo meramente consultivo? Ou a título definitivo e executório?
4. As eventuais ilegalidades da deliberação gerarão nulidade ou mera anulabilidade?
5. Será possível desligar a criação da bolsa/incentivo/subsídio escolar da política de acção social universitária?
6. Em caso de resposta negativa, como se coadunam as atri-buições e competências criadas pela Lei nº 108/88 de 24/9 e o Decreto-Lei nº
129/93 de 24/4?:
No estudo necessário à ponderação destas questões teremos provisoriamente presente no espírito apenas o nº 1º da proposta há momentos extractada.
Por razões de comodidade metodológica, decerto, mas atenden-do sobretudo à relação de prejudicialidade entre esse número e os restantes.
Oportunamente se verá em que medida carecem estes últimos de consideração autónoma.
III
A Lei nº 108/88, de 24 de Setembro «Autonomia das Uni-versidades: , contendo a disciplina básica acerca da organização e funcionamento das universidades públicas, assume primacial importân-cia na dilucidação da problemática equacionada na consulta.
Por força do seu artigo 5º («Reserva de estatuto:), as normas fundamentais da organização interna da universidade, nos planos cientí-fico, pedagógico, financeiro e administrativo, bem como o regime das autonomias das respectivas unidades orgânicas devem figurar nos seus estatutos, cuja elaboração, com observância da Lei nº 108/88 e demais legislação aplicável, constitui direito de cada universidade (artigo
3º, nº 2), sem prejuízo de homologação pelo membro do Governo com tutela sobre o sector da educação (artigo 3º, nº 3).
Foram consequentemente aprovados e homologados pelo Despacho Normativo nº 76/89, de 31 de Julho (4), os Estatutos da Univer-sidade de Lisboa.
Todavia, os Estatutos actualmente em vigor, versão revista na reunião da assembleia da Universidade de 19 de Maio de 1992, cons-tituem anexo ao Despacho Normativo nº 144/92, de 27 de Julho (5), que, por seu turno, os homologou.
Importa, pois, percorrer os articulados paralelos e complemen-tares destes Estatutos e da Lei nº 108/88, centrando a atenção nas disposições mais significativas.
1. A Universidade de Lisboa é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia estatutária, científica, pedagógica, patrimonial, administrativa, financeira e disciplinar (artigo 3º, nº 1, da Lei nº
108/88; artigo 10º dos Estatutos).
1.1. Compõem-na, como unidades orgânicas, oito faculdades, o Instituto de Ciências Sociais, outros institutos, museus, departamentos interdisciplinares, e a Reitoria (artigos 4º a 7º dos Estatutos).
Segundo o artigo 9º dos Estatutos, integram ainda a Universidade de Lisboa os Serviços Sociais, que, porém, foram extintos mercê da instituição recente de novos serviços de acção social, como oportunamente se verá.
A Universidade é ademais apoiada, no exercício das suas fun-ções, pela Fundação da Universidade de Lisboa (artigo 8º dos Estatutos).
1.2. Na prossecução dos objectivos permanentes de formação humana, cívica, científica e cultural, bem como no desempenho da sua função social, constituem, designadamente, fins da Universidade (artigo 15º, alíneas a) a g), dos Estatutos): o ensino superior universitário; a in-vestigação científica; a difusão do saber; a prestação de serviços à co-munidade; a participação na defesa do meio ambiente; o intercâmbio científico e cultural; a cooperação para o entendimento e aproximação entre os povos.
Tais objectivos e fins concordam com os parâmetros legais acer-ca da missão da universidade, dentro dos princípios da democraticidade e participação, consignados nos artigos 1º e 2º da Lei nº 108/88:
«Artigo 1º
Missão da Universidade
1. As universidades são centros de criação, transmissão e difusão da cultura, da ciência e da tecnologia, que, através da articulação do estudo, da docência e da investigação, se integram na vida da sociedade.
2. São fins das universidades: a) A formação humana, cultural, científica e técnica; b) A realização de investigação fundamental e aplicada; c) A prestação de serviços à comunidade, numa pers-pectiva de valorização recíproca; d) O intercâmbio cultural, científico e técnico com instituições congéneres nacionais e estrangeiras; e) A contribuição, no seu âmbito de actividade, para a cooperação internacional e para a aproximação entre os povos, com especial destaque para os países de expressão oficial portuguesa e os países europeus.
3. Às universidades portuguesas compete a concessão de graus e títulos académicos e honoríficos, de outros certifica-dos e diplomas, bem como a concessão de equivalência e o reconhecimento de graus e habilitações académicos.:
«Artigo 2º
Democraticidade e participação
As universidades devem garantir a liberdade de criação científica, cultural e tecnológica, assegurar a pluralidade e livre expressão de orientação e opiniões, promover a participação de todos os corpos universitários na vida académica comum e assegurar métodos de gestão democrática.:
1.3. No quadro teleológico delineado assumem sobressaliente função as autonomias universitárias (6), com destaque para a autonomia científica, em cuja consecução desempenham as demais autonomias, particularmente a autonomia pedagógica, papel irrecusável, mas meramente instrumental.
«A autonomia científica dispõe o nº 1 do artigo 6º da Lei nº 108/88 confere às universidades a capacidade de livremente definir, programar e executar a investigação e demais actividades científicas e culturais:, podendo para o efeito, inclusivamente, «realizar acções co-muns com outras entidades públicas ou privadas, nacionais ou estran- geiras: (nº 2).
Tais acções e programas devem «ser compatíveis com a natureza e os fins da universidade e ter em conta as grandes linhas da política nacional, designadamente em matérias de educação, ciência e cultura e relações internacionais: (nº 3) (7).
Os Estatutos da Universidade de Lisboa concretizam os ditames legais respeitantes à autonomia científica no artigo 16º:
«Artigo 16º
Autonomia científica
1. A Universidade de Lisboa, através das suas faculdades, institutos, museus e demais unidades orgânicas, define, pro-grama, conduz e executa livremente toda a sua actividade, sem constrangimentos políticos, sociais ou religiosos.
2. A autonomia científica abrange, designadamente: a) A liberdade de, através das suas faculdades, fixar os métodos, os meios e o conteúdo do ensino e da aprendizagem: b) A liberdade de, através das suas faculdades, departa-mentos, institutos e unidades especializadas, seleccio-nar o âmbito, as metas e os objectivos da investigação a realizar e a aplicar, bem como de definir a sua acção no domínio da difusão da cultura; c) A liberdade de, nas instâncias próprias, definir métodos adequados de avaliação de conhecimentos e aptidões de todos os universitários; d) A liberdade de, nos termos da lei e por concurso público aberto a todos os interessados, seleccionar e recrutar o pessoal necessário à concreta prossecução dos seus fins; e) A liberdade de, nos termos da lei, participar na se-lecção dos seus alunos.:
Os artigos 17º e 18º, respeitando especificamente á concessão de graus, concursos e provas académicas, constituem, por seu turno, expressão e complemento dos conteúdos de autonomia científica vertidos no artigo 16º
(8).
Da autonomia pedagógica ocupa-se em especial o artigo 7º da Lei nº 108/88, sendo certo que os Estatutos da Universidade aludem a esta autonomia no artigo 20º, apenas para a considerarem atributo das faculdades.
O artigo 7º da Lei de Autonomia dispõe textualmente:
«Artigo 7º
Autonomia pedagógica
1. No exercício da autonomia pedagógica, e em harmonia com o planeamento das políticas nacionais de educação, ciência e cultura, as universidades gozam da faculdade de criação, suspensão e extinção de cursos.
2. As universidades têm autonomia na elaboração dos planos de estudo e programas das disciplinas, definição dos méto-dos de ensino, escolha dos processos de avaliação de conhecimentos e ensaio de novas experiências pedagógicas.
3. No uso da autonomia pedagógica, devem as unidades assegurar a pluralidade de doutrinas e métodos que garanta a liberdade de ensinar e aprender.
4. Os problemas específicos do ensino médico e dos estabe-lecimentos que o ministram são objecto de legislação especial.:
A abordagem da missão e fins da universidade e a perspectiva alcançada das autonomias científica e pedagógica permitem-nos balizar um certo domínio de acção da instituição, essencial à definição da capacidade do ente e à dilucidação de aspectos da consulta nesta coenvolvidos.
Há, todavia, que possuir ainda ideias basilares sobre as outras autonomias universitárias.
Acerca da autonomia administrativa e financeira dispõe o artigo 8º da Lei nº 108/88, por um lado, que as «universidades exercem a autonomia administrativa no quadro da legislação geral aplicável e estão dispensadas de visto prévio do Tribunal de Contas, excepto nos casos de recrutamento de pessoal com vínculo à função pública«
(nº 1) (9).
Por outro lado, e no âmbito da autonomia financeira, acrescenta o mesmo normativo que «as universidades dispõem do seu património, sem outras limitações além das estabelecidas por lei, gerem livremente as verbas anuais que lhes são atribuídas nos orçamentos do Estado, têm a capacidade de transferir verbas entre as diferentes rubricas e capítulos orçamentais, elaboram os seus programas plurianuais, têm capacidade para obter receitas próprias a gerir anualmente através de orçamentos privativos, conforme critérios por si estabelecidos, e podem arrendar directamente edifícios indispensáveis ao seu funcionamento: (nº 2).
«Constitui património de cada universidade estabelece, por seu turno, o artigo 10º da Lei de Autonomia o conjunto dos bens e direitos que pelo Estado ou outras entidades públicas ou privadas, sejam afectados
à realização dos seus fins« (nº 1).
As receitas das universidades vêm enumeradas nas alíneas a) a j) do nº 2 do citado artigo, entre as quais, nomeadamente, as dotações que lhes forem concedidas pelo Estado (alínea a)) e as receitas provenientes do pagamento de propinas (alínea c)).
Preceituam, em sintonia, os artigos 26º e 27º dos Estatutos:
«Artigo 26º
Receitas
A Universidade de Lisboa tem as receitas que lhe são atribuídas pelo Estado e ainda receitas próprias correspondentes aos rendimentos dos seus bens e à contrapartida dos seus serviços e quaisquer outras permitidas por lei.:
«Artigo 27º
Património
O património da Universidade de Lisboa inclui todos os bens e direitos que tenham sido afectados à realização dos seus fins pelo Estado ou outras entidades públicas ou privadas ou por ela adquiridos a título oneroso ou gratuito.:
Em estreita conexão com as disposições referidas, relevam ainda os princípios enunciados pelo artigo 11º da Lei nº 108/88 no capítulo do financiamento:
«Artigo 11º
Financiamento
1. Cabe ao Estado garantir às universidades as verbas neces-sárias ao seu funcionamento, nos limites das disponibilida-des orçamentais.
2. Às universidades é reconhecido o direito de serem ouvidas na definição dos critérios de fixação das dotações a conce-der pelo Estado, designadamente no tocante aos planos de investimento.
3. As universidades elaboram e propõem os respectivos orça-mentos.
4. A repartição pelas diferentes instituições universitárias da dotação global que em cada ano o Estado fixar para o ensino universitário deve atender ao planeamento global aprovado para o ensino superior e à situação objectiva de cada universidade, aferida por critérios objectivos fixados em legislação especial e que contemplem, designadamente, os tipos de cursos professados, o número de alunos, a natureza das actividades de investigação, a fase de desen-volvimento das instituições e os encargos das instalações.
5. As receitas próprias são afectadas à universidade e às suas unidades orgânicas em função dos interesses gerais da instituição e de acordo com os respectivos estatutos.
6. As universidades podem elaborar, no decurso de cada ano económico, os orçamentos suplementares destinados a re-forçar verbas inscritas no orçamento privativo ou a alterar rubricas desse orçamento.:
Apercebida, assim, a posição institucional da Universidade de Lisboa, e os grandes princípios que a regem, importa conhecer a sua estrutura interna, a composição, competência e funcionamento dos órgãos que a integram.
2. Nos termos do artigo 16º, nº 1, da Lei nº 108/88, o governo das universidades é exercido pelos seguintes órgãos:
«a)A assembleia da universidade; b) O reitor; c) O senado universitário; d) O conselho administrativo.:
E os estatutos podem prever, além do mais, segundo o nº 4 do mesmo artigo, «a existência de um conselho consultivo ou equivalente que assegure uma relação permanente com a comunidade, definindo a respectiva composição e competência:.
Conforme o artigo 28º dos Estatutos, são órgãos da Universi-dade de Lisboa os quatro órgãos de governo acima referidos e ainda um conselho consultivo decalcado do modelo legal pelo artigo 29º.
Não se cura por agora dos órgãos próprios da acção social existentes na Universidade, que mais tarde, na oportunidade própria, estudaremos.
Entre as disposições gerais concernentes aos órgãos desta-cam-se, para além dos artigos 30º a 32º do mesmo instrumento, conten-do regras alusivas ao sistema eleitoral e aos mandatos dos titulares, de interesse secundário no âmbito da consulta, os artigos 33º e 34º relati-vos à forma e publicidade dos actos:
«Artigo 33º
Forma dos actos
Os actos dos órgãos da Universidade revestem-se da seguinte forma: a) Deliberação orgânica estatutária, no caso de revisão dos Estatutos pela assembleia da Universidade; b) Deliberação orgânica, no caso das demais resoluções da assembleia da Universidade; c) Deliberação, no caso das resoluções do senado universi-tário; d) Despacho, no caso das decisões do reitor.:
«Artigo 34º
Publicidade
Os actos dos órgãos da Universidade estão sujeitos a publici-dade no Diário da República, nas deliberações com eficácia externa, e no Boletim da Universidade.:
Vejamos, posto isto, a composição, competência e funciona-mento dos órgãos especialmente implicados na consulta.
2.1. Conforme o nº 1 do artigo 17º da Lei nº 108/88, a assembleia da universidade tem a composição definida pelos estatutos, com respeito pelos critérios de representação dos diferentes corpos universitários definidos nas alíneas a) a c) do nº 2, e das titularidades por inerência estabelecidas nas alíneas a) a h) do nº 3.
Neste conspecto, definem os Estatutos a assembleia no artigo 35º como «órgão representativo máximo da Universidade de Lisboa:, estabelecendo no artigo 36º a composição dos membros eleitos e por inerência, que não interessa aqui detalhar.
As competências da assembleia vêm enunciadas nos artigos 18º da Lei nº 108/88 e 37º dos Estatutos:
«Artigo 18º
Competências da assembleia da universidade
Compete, designadamente, à assembleia da universidade: a) Discutir e aprovar, por maioria absoluta dos votos expres-sos, os estatutos da universidade; b) Aprovar, por maioria de dois terços dos votos expressos, as alterações aos estatutos; c) Eleger o reitor, dar-lhe posse e decidir sobre a sua destituição.
«Artigo 37º
Competência
Compete à assembleia da Universidade: a) Aprovar as alterações aos Estatutos por maioria de dois terços dos votos expressos, contanto que esta não seja inferior à maioria absoluta dos membros da assembleia em efectividade de funções; b) Aprovar o regulamento relativo à eleição do reitor; c) Apreciar os programas dos candidatos a reitor, podendo discuti-los por um período não superior a dois dias; d) Eleger e conferir posse ao reitor e decidir sobre a sua destituição; e) Deliberar sobre quaisquer outros assuntos que lhe sejam submetidos pelo senado.:
Flui claramente dos dois preceitos transcritos observação que se deixa de passagem registada ser em absoluto estranha ao elenco de competências legais e estatutárias da assembleia da Universidade de Lisboa a matéria consubstanciada na proposta aprovada pelo Senado universitário a que se reporta a consulta.
2.2. O reitor é um dos órgãos universitários que mais concita atenção na economia do presente parecer.
Eleito pela assembleia da universidade por escrutínio secreto, de entre os professores catedráticos de nomeação definitiva, nos termos dos estatutos de cada universidade (artigo 19º, nº 1, da Lei nº 108/88), a sua nomeação compete ao membro do Governo com tutela sobre o sector da educação, que só pode recusá-la com base em vício de forma do processo eleitoral (nºs 2 e 3), cujos termos fundamentais constam dos artigos 41º a 43º dos Estatutos.
«Autoridade académica máxima, representando a Universidade, dando corpo à sua unidade e dirigindo os seus serviços: na formulação do artigo 40º dos Estatutos, o reitor toma posse, como se viu, perante a assembleia
(artigo 37º, alínea d) dos Estatutos; artigo 19º, nº 4, da Lei nº 108/88), sendo coadjuvado por vice-reitores, até ao número de três e pró-reitores até ao número de seis, por ele escolhidos e nomeados (artigo 19º, nºs 5 a 8, da Lei nº 108/88; artigo 45º dos Estatutos).
A lei regula ainda aspectos relativos à incapacidade, respon-sabilidade e incompatibilidades do reitor (artigos 21º a 23º da Lei nº 108/88), de relevo secundário na temática posta à apreciação deste Conselho.
Importância irrecusável reveste, porém, o tema das competên-cias do órgão, definidas nos artigos 20º da Lei nº 108/88 e 44º dos Estatutos, que interessa conhecer na íntegra:
«Artigo 20º
Competência do reitor
1. O reitor representa e dirige a universidade, incumbindo-lhe, designadamente: a) Propor ao Senado as linhas gerais de orientação da vida universitária; b) Homologar a constituição e empossar os membros dos órgãos de gestão das faculdades ou unidades orgânicas que constituem a universidade, só o podendo recusar com base em vício de forma do processo eleitoral; c) Presidir, com voto de qualidade, ao Senado e demais órgãos colegiais da universidade e assegurar o cumprimento das deliberações por eles tomadas; d) Velar pela observância das leis e dos regulamentos; e) Superintender na gestão académica, administrativa e financeira, mormente no que respeita a contratação e provimento do pessoal, a júris de provas académicas, a atribuição de regências, remunerações, abonos, licen-ças e dispensas de serviço, sem prejuízo da capacida-de de delegação, nos termos dos estatutos; f) Comunicar ao membro do Governo com responsa- bilidade pelo sector da educação todos os dados indispensáveis ao exercício da tutela, designadamente os planos de desenvolvimento e relatórios de actividade; g) Definir e orientar o apoio a conceder aos estudantes no quadro dos serviços sociais e das actividades cir-cum-escolares; h) Reconhecer, em todas as circunstâncias previstas na lei, a urgente conveniência de serviço no provimento de pessoal.
2, Cabem-lhe ainda todas as competências que por lei ou pelos estatutos não sejam atribuídas a outras entidades da universidade.
3, De acordo com os estatutos e ouvido o senado, o reitor pode delegar nos órgãos de gestão das unidades orgânicas as competências que se tornem necessárias a uma gestão mais eficiente: (10).
Tais competências legais do reitor reflectem-se no artigo 44º dos Estatutos:
«Artigo 44º
Competência
Compete ao reitor da Universidade de Lisboa: a) Velar pelo cumprimento dos Estatutos da Universidade e das leis; b) Representar a Universidade; c) Dirigir a Reitoria e os serviços universitários; d) Presidir à assembleia da Universidade, ao senado e demais órgãos colegiais da Universidade, com voto de qualidade; e) Aprovar, ouvido o senado, os estatutos das faculdades e do Instituto de Ciências Sociais; f) Aprovar, ouvido o Senado, os estatutos dos institutos, museus e departamentos interdisciplinares directamente dependentes dos órgãos da Universidade; g) Assegurar o cumprimento das deliberações tomadas pelos órgãos da Universidade; h) Homologar a constituição dos órgãos de gestão das faculda-des e institutos e empossar os respectivos membros, recu-sáveis apenas na base de ilegalidade do processo eleitoral; i) Presidir aos júris de provas e concursos académicos; j) Tutelar a gestão académica, administrativa e financeira, de-signadamente no tocante à contratação e provimento de pessoal, remunerações, abonos, licenças e dispensas de serviço; l) Reconhecer a conveniência urgente de serviço no provimen-to do pessoal; m) Propor ao senado as linhas gerais de orientação da vida universitária, os orçamentos e todas as medidas que considere oportunas; n) Providenciar junto dos órgãos de soberania, designadamen-te o Governo, no sentido de obter o apoio necessário, transmitindo, para esse efeito, as informações convenientes; o) Participar no conselho dos reitores em nome da Univer-sidade de Lisboa; p) Nomear os vice-reitores e os pró-reitores; q) Definir e orientar o apoio a conceder aos estudantes no quadro dos Serviços Sociais e das actividades circum-esco-lares; r) Decidir as questões relativas a protocolos académicos; s) Praticar todos os restantes actos da Universidade que não sejam reservados a outros órgãos.:
Ressalvadas a alínea g) do nº 1 do artigo 20º da Lei nº 108/88 e a correspondente alínea q) do artigo 44º dos Estatutos, à primeira vista nenhuma das demais competências legais e estatutárias do reitor se relaciona especificamente com a matéria da questionada deliberação do Senado.
Não é, porém, o momento de tomar posição definitiva sobre o ponto, uma vez que outros aspectos determinantes carecem ainda de investigação.
E, desde logo, o elenco das competências do senado.
2.3. A composição deste outro órgão, preceitua o nº 1 do artigo 24º da Lei nº 108/88, é definida pelos estatutos de cada universidade com respeito dos princípios gerais consagrados no artigo 17º, há pouco aludidos a propósito da assembleia (nº 2).
Integram-no ainda, eventualmente, «representantes dos interes-ses culturais, sociais e económicos da comunidade:, «em número não superior a 15% da totalidade dos seus membros: (artigo 24º, nº 3).
O senado pode funcionar em plenário e por secções, sendo constituída uma secção permanente para efeitos de exercício do poder disciplinar (nºs 4 e 5).
A este respeito estabelecem os Estatutos que o senado universitário, «órgão representativo da Universidade de Lisboa incumbido de definir as grandes linhas da política universitária e de acompanhar e apreciar a sua execução: (artigo 47º), compreende os seguintes órgãos, ademais dotados de específicas competências, como se verá:
«Artigo 48º
Órgãos do senado
O senado organiza-se em: a) Plenário; b) Comissão coordenadora; c) Comissão científica d) Comissão disciplinar; e) Outras secções ou comissões, de carácter permanente ou eventual, que venham a ser constituídas para se ocuparem de assuntos específicos.:
O funcionamento do plenário está regulado em grandes linhas no artigo 51º dos Estatutos, norma cuja leitura se tornará dentro de momentos mais inteligível.
Acerca da concreta composição do senado, provido de membros eleitos e por inerência, providencia, por seu turno, o artigo 49º dos Estatutos, sendo de interesse despiciendo extractar aqui esse vasto elenco de titulares:
177, segundo a lista de membros do órgão com direito a voto recebida da Reitoria.
Consigne-se, todavia, pertencerem ao senado, por inerência «um membro da direcção da Associação Académica de Lisboa, desde que seja estudante da Universidade de Lisboa: e «os presidentes da mesa da assembleia geral e da direcção das associações de estudantes das faculdades:
(artigo 49º, nº 2, alíneas e) e f), respectivamente) e, por eleição, «cinquenta estudantes, distribuídos proporcionalmente ao nú-mero existente em cada faculdade, sendo garantidos seis a cada uma delas: (nº 3, alínea d)).
Às competências do senado alude o artigo 25º da Lei nº 108/88:
«Artigo 25º
Competência do senado
Compete ao senado universitário: a) Aprovar as linhas gerais de orientação da universidade; b) Aprovar os planos de desenvolvimento e apreciar e aprovar o relatório anual das actividades da universidade; c) Aprovar os projectos orçamentais e apreciar as contas; d) Aprovar a criação, suspensão e extinção dos cursos; e) Aprovar as propostas de criação, integração, modificação ou extinção de estabelecimentos ou estruturas da universidade; f) Definir as medidas adequadas ao funcionamento das unida-des orgânicas e serviços da universidade; g) Pronunciar-se sobre a concessão de graus académicos honoríficos; h) Instituir prémios escolares; i) Exercer o poder disciplinar, em conformidade com o dispos-to no artigo 9º da presente lei; j) Fixar, nos termos da lei, as propinas devidas pelos alunos dos vários cursos ministrados na universidade, assim como as propinas suplementares relativas a inscrições, realização ou repetição de exames e outros actos de prestação de serviços aos alunos; l) Ocupar-se dos restantes assuntos que lhe forem cometidos por lei, pelos estatutos ou apresentados pelo reitor.:
Nos Estatutos, as mesmas competências são objecto do artigo 50º, que é preciso outrossim conhecer integralmente, pese a sua extensão:
«Artigo 50º
Competências
Compete ao Senado universitário, através do plenário ou das suas comissões: a) Aprovar as linhas gerais de orientação da Universidade; b) Aprovar os planos de desenvolvimento e o relatório anual das actividades da Universidade; c) Propor a atribuição de personalidade jurídica às faculdades, institutos e museus; d) Dar parecer sobre os estatutos das faculdades e do Instituto de Ciências Sociais; e) Dar parecer sobre os estatutos dos institutos, dos museus e dos departamentos interdisciplinares directamente dependentes dos órgãos da Universidade; f) Definir a orientação da Universidade no domínio da investigação científica; g) Definir a articulação da Universidade com outras instituições, nomeadamente financiadoras de investigação científica; h) Deliberar sobre a constituição ou a participação na consti-tuição pela Universidade de outras pessoas colectivas de direito público ou de direito privado, de natureza institucional ou associativa, com ou sem carácter lucrativo; i) Apreciar e aprovar, sob proposta do reitor, o orçamento e as contas da Universidade, bem como os orçamentos das faculdades, institutos, museus e departamentos interdisciplinares directamente dependentes dos órgãos da Universida-de, na parte que corresponda a financiamento global da Universidade de Lisboa pelo Orçamento do Estado; j) Aprovar a proposta de regime disciplinar a apresentar ao conselho de reitores; l) Aprovar, sob proposta das faculdades, a criação, alteração, suspensão e extinção de cursos conducentes à obtenção de graus académicos, bem como de outros que aquelas submetam à sua apreciação; m) Emitir parecer sobre a criação ou reconhecimento pelo Estado de novas universidades; n) Elaborar o regimento, nele prevendo, nomeadamente, a composição e a competência das respectivas secções, den-tro dos limites da lei e dos presentes Estatutos (11); o) Aprovar a inventariação do património da Universidade de Lisboa e a sua afectação às pessoas colectivas de direito público que a integram; p) Decidir a criação, integração, modificação ou extinção de faculdades, institutos, museus ou departamentos interdisci-plinares directamente dependentes dos órgãos da Universidade; q) Pronunciar-se sobre a concessão de graus académicos honoríficos; r) Aprovar a criação de prémios académicos; s) Pronunciar-se sobre o regime remuneratório do pessoal docente e de investigação, bem como sobre as remunera-ções acessórias e os regimes de tempo parcial, de tempo integral e de dedicação exclusiva; t) Intervir na delimitação e ordenamento dos espaços onde a Universidade está implantada; u) Pronunciar-se sobre outras questões que lhe sejam coloca-das pelo reitor.:
O senado tem como órgãos, nos termos do artigo 48º dos Estatutos, pelo menos, o plenário, e as comissões coordenadora, científica e disciplinar.
Viu-se há instantes que o funcionamento do plenário está estatutariamente regulado no artigo 51º:
«Artigo 51º
Funcionamento do plenário
1. O plenário do Senado reúne por convocação do reitor, por iniciativa deste ou a pedido de 30 dos seus membros.
2. O plenário do Senado delibera por maioria dos seus mem-bros presentes, exigindo-se, contudo, maioria dos membros em efectividade de funções para exercer a competência referida na alínea h) do artigo 50º.
3. O plenário do senado delibera por maioria qualificada de dois terços dos membros em efectividade de funções quan-do exerça a competência referida na alínea p) do artigo 50º.:
A comissão coordenadora, composta pelo reitor, que preside, e por um número restrito de membros oriundos dos diversos corpos universitários indicados nas alíneas a) a e) do nº 1 do artigo 52º dos Estatutos entre os quais dois alunos por faculdade (alínea a)) e um «representante da Associação Académica de Lisboa, desde que aluno da Universidade de Lisboa: (alínea d)) , tem as competências enunciadas no nº 2 do mesmo artigo:
«Artigo 52º
Comissão coordenadora
1. (...)
(...)
2. Compete à comissão coordenadora: a) Preparar e executar as deliberações do Senado; b) Deliberar sobre as matérias previstas nas alíneas c), d), e), g), o) e t) do artigo 50º, sem prejuízo do direito de um quinto dos membros do senado requerer a ratifi- cação da deliberação pelo plenário até ao 15º dia subsequente; c) Emitir parecer, sob proposta do reitor, em relação ao orçamento e contas da Universidade, bem como aos orçamentos das faculdades, institutos, museus e depar- tamentos interdisciplinares directamente dependentes dos órgãos da Universidade, na parte que corresponda a financiamento global da Universidade de Lisboa pelo Orçamento do Estado; d) Deliberar sobre quaisquer outros assuntos urgentes ou de interesse para a Universidade, sem prejuízo do direito de um quinto dos membros do Senado requerer a confirmação da deliberação pelo plenário até ao 5º dia subsequente.:
À comissão científica, composta pelo reitor, que preside, dois professores de carreira por faculdade e um investigador de carreira do Instituto de Ciências Sociais (artigo 53º, nº 1), compete, por seu turno:
«Artigo 53º
Comissão científica
1. (...)
2. Compete à comissão científica: a) Coordenar as matérias de âmbito estritamente científico; b) Deliberar sobre as matérias previstas nas alíneas f), l), m), q) e r) do artigo 50º, bem como na alínea g), quando se trate de instituições de investigação científica, sem prejuízo de um quinto dos membros do Senado requerer a ratificação da deliberação pelo plenário até ao 15º dia subsequente.:
Finalmente, a comissão disciplinar, constituída pelo reitor e por outros titulares indicados no nº 1 do artigo 54º, tem por incumbência coadjuvar o reitor no exercício do poder disciplinar (nº 2).
2.4. Resta o conselho administrativo.
À sua composição, competência e funcionamento referem-se o artigo 26º da Lei nº 108/88 e os artigos 55º e 56º dos Estatutos, mas a posição do órgão relativamente à problemática equacionada na consulta reveste-se de importância secundária, pelo que se pode perfeitamente abstrair aqui da sua caracterização jurídico-institucional (12).
3. É tempo de introduzir uma pausa na exegese da orgânica da Universidade de Lisboa, posto que os elementos coligidos tornam oportuna neste momento uma certa reflexão.
3.1. A Universidade de Lisboa é uma pessoa colectiva de direito público (13), ente dotado de personalidade jurídica, logo sujeito de rela-ções jurídicas e sede de imputação autónoma de direitos e deveres, tal como as pessoas naturais.
A personalidade pode, na realidade, ser atribuída pela ordem jurídica, desde que haja «matéria personificável:, um substrato centralizado de interesses diferenciados que possam ser realizados mediante uma vontade ao seu serviço, nada impedindo, por isso, que a par das pessoas singulares, cujo substrato é um ser humano, existam pessoas colectivas tendo por substrato um ser social: (14).
Na personalidade dos «seres sociais: vão assim implicados «interesses colectivos:, diferentes dos interesses dos indivíduos que se associam ou são destinatários e beneficiários do património fundacional e dos serviços institucionais, interesses esses servidos por uma «vontade colectiva: funcionalmente diversa da vontade individual (15).
Como assim, porém, se a pessoa jurídica não dispõe de organismo bio-psíquico, nem possui consciência própria ou vontade em sentido psicológico que sejam os motores da sua acção na vida relacional e da prossecução dos interesses colectivos de que se faz intérprete e portadora?
É o direito que lhe assegura a possibilidade de uma «volição: diferente da vontade dos indivíduos que gravitam na sua órbita, e condi-ções de «actuação: mediante pessoas físicas que por ela agem (16).
Representando, com efeito, a atribuição da personalidade colectiva o expediente técnico-jurídico para a consecução de um feixe de interesses colectivos apreciáveis para o direito, não podia a ordem jurídica deixar de reconhecer ao ente personalizado a capacidade de agir no mundo externo de forma juridicamente vinculante.
Mas como o ente colectivo não é um ser vivo em sentido biológico, essa possi-bilidade de actuação não deriva de qualquer aptidão natural que de antemão se ofereça à ordem jurídica, senão de uma construção mercê da qual o direito compensa e supre aquela falta, providenciando o substitutivo de acções naturalisticamente impossíveis, isto é, recorrendo a acções humanas e «imputando-as: à pessoa jurídica como se fosse esta que agisse e não a pessoa física sua autora natural.
Semelhante imputação não garante, porém, ainda a actuação do ente jurídico no mundo do direito, pois todo o agir supõe, enquanto comportamento querido, uma vontade natural, por sua vez ausente nas pessoas colectivas. Daí que a ordem jurídica proceda, aí também, à compensação da falta segundo a mesma técnica, «imputando: ao ente actos volitivos de pessoas físicas tal como se fosse aquele, em lugar destas, o sujeito da vontade (17).
Trata-se, por conseguinte, de uma vontade inspirada e confor-mada pelos interesses colectivos centrados na pessoa jurídica e, por isso mesmo, de uma «vontade funcional: (18).
Não se elimina, em todo o caso, com as aludidas «relações de imputação:, a incapacidade natural do ente colectivo, continuando os elementos de um comportamento perceptível no mundo exterior a vontade natural e a conversão desta em acção externa a ser-lhe inacessíveis.
Cria-se tão-somente um sucedâneo normativo da capacidade: determinadas pessoas físicas, para o efeito tituladas e dotadas de específicos poderes, entram em cena, querendo e agindo, sendo as suas intervenções consideradas, verificados aqueles e outros pressupostos, como actos da pessoa jurídica (19).
Segundo o entendimento dominante nos nossos dias
(20), tais pessoas físicas não são meros representantes, mas, numa visão dir-se-ia antropomórfica, perfilhada pela própria lei, verdadeiros «ór-gãos: da pessoa colectiva, precisamente porque a esta, como se dela própria fosse, é assim normativamente imputada, sob determinados requisitos, a sua actuação (princípio orgânico; teoria organicista).
Observe-se, em aparte, que a alusão às pessoas físicas não significa necessariamente aderir a uma determinada concepção de órgão, opção, aliás, irrelevante na dilucidação da problemática sub iudi-cio, a tornar dispensável a assunção de correspondente compromisso.
Numa óptica de grande abstracção do conteúdo conceitual, o órgão pode, na verdade, ser considerado como entreposto de compe-tências, estabelecidas em normas de organização do ente, de origem legal e estatutária, ademais confiadas a certas pessoas físicas para, no domínio assim definido, através de adequada actividade, darem reali-zação ao princípio orgânico. Uma instituição desligada dessas pessoas e, hoc sensu, normativamente objectivada para a prossecução prática do princípio.
Noutra acepção, o conceito aplica-se às próprias pessoas, justamente, chamadas ao cumprimento de tarefas da instituição órgão, mediante concretas acções humanas praticadas no exercício do com-plexo de poderes e deveres que para o efeito lhes são conferidos (21).
Trata-se, efectivamente, de duas faces da mesma realidade e não de realidades distintas, sendo o órgão, em qualquer das acepções, integrado por pessoas físicas nas quais radicam em derradeiro termo as condições bio- psíquicas indispensáveis ao exercício das tarefas do ór- gão como instituição.
Ao exercício, dito de outro modo, da «função orgânica:, a qual, por conexão com as já aludidos elementos de actuação perceptível no mundo externo a vontade natural e a sua tradução em acto , se analisa formalmente em dois correspondentes momentos constitutivos fundamentais: a formação da vontade e a conversão desta num compor-tamento exterior.
Observe-se, aliás, que entre os dois momentos intercede um nexo de supra-ordenação e subordinação.
Toda a acção como comportamento querido corresponde, repete-se, à vontade subjacente, moldando esta decisivamente o senti-do daquela. E sendo a vontade assim determinante da forma e conteú-do do comportamento exterior, a função de formação da vontade, tendendo a ser o fundamento da acção, assume o carácter de «norma de acção:.
Por isso que a função de execução da vontade apareça como actividade orgânica subordinada à formação da vontade.
3.2. Como quer que seja, e retomando o fio do raciocínio, as possibilidades de volição e actuação do ente jurídico através dos referi-dos mecanismos orgânico- substitutivos de matriz normativa encon-tram-se limitadas ao domínio definido pela sua «capacidade de direitos: e, concretamente, pela «competência do órgão: convocado ao exercício da função orgânica, parâmetros que esta deve, por isso mesmo, res-peitar (22).
Em primeiro lugar, a pessoa jurídica tem diante de si, como se viu, um programa finalístico adequado à prossecução daqueles interes-ses em função dos quais lhe foi reconhecida personalidade e em cuja consecução reside a sua ratio essendi.
Nisto consiste a capacidade e a limitação, ínsita no denominado «princípio da especialidade:, que lhe vai originalmente implicada: só pa-ra a satisfação dos interesses que constituem fins ou atribuições do ente jurídico podem ser exercitados direitos e contraídas obrigações (23).
O princípio da especialidade determina, assim, por um lado, a circunscrição precisa, em normas de organização do ente, dos fins ou atribuições justificativos do reconhecimento da personalidade jurídica e, por outro lado, importa «um ajustamento funcional do exercício da capacidade aos fins a prosseguir:(24).
Ajustamento que se opera e por aqui se aborda o segundo limite à função orgânica mediante a definição, nas regras organizatórias, das «competências: dos órgãos, ou seja, de um «com-plexo de poderes funcionais: para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva, os quais só para a prossecução, sem desvio, destes fins institucionais podem ser exercidos (25).
Trata-se, neste segundo caso, de matéria respeitante, como se disse, à organização interna, caracterizando o âmbito de actuação delimitado ao órgão na realização do princípio orgânico, e instrumento de concretização das atribuições da pessoa jurídica.
A função orgânica depara, pois, com os limites derivados da capacidade/atribuições do ente e da competência do órgão.
«Qualquer órgão da Administração escreve-se (26) , ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitação: pois, por um lado está limitado pela sua própria competência não podendo, nomea-damente, invadir a esfera de competência dos outros órgãos da mesma pessoa colectiva ; e, por outro lado, está também limitado pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo nome actua não podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre matéria estranha às atribuições da pessoa colectiva a que pertence.
«Atribuições e competências limitam-se, assim, reciprocamente umas às outras: nenhum órgão administrativo pode prosseguir atribui-ções da pessoa colectiva a que pertence por meio de competências que não sejam as suas, nem tão-pouco pode exercer a sua competência fora das atribuições da pessoa colectiva em que se integra:.
E esta distinção, sublinha-se (27), tem a maior importância, «não só para compreender a diferença que existe entre os fins que se prosseguem e os meios jurídicos que se usam para prosseguir esses fins:, mas também porque a lei estabelece «uma sanção diferente para o caso de os órgãos da Administração praticarem actos estranhos às atribuições das pessoas colectivas públicas ou actos fora da compe-tência confiada a cada órgão: enquanto os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os praticados apenas fora da competência do
órgão que os pratica são actos anuláveis:.
3.3. Inconfundíveis, portanto, os poderes funcionais do domínio da competência com as atribuições da região mais vasta da capacidade.
O órgão pode ver-se impedido de ultrapassar os limites da sua competência. Nem por isso fica necessariamente paralisado o cumpri-mento das atribuições, posto que a outro órgão seja facultado intervir.
Compreende-se realmente a coexistência de vários
órgãos no seio da pessoa jurídica, em homenagem a factores de índole diversa relevantes na actuação do ente no mundo jurídico com vista à prossecu-ção do complexo das suas atribuições (28).
E compreende-se, por isso, igualmente que os dispositivos da competência de cada órgão delimitem do mesmo passo as competên-cias recíprocas dos vários órgãos, segundo critérios em que sobressai, na temática da consulta, a repartição da competência atendendo aos elementos constitutivos da função orgânica antes aludidos: a formação da vontade e a sua execução.
De acordo com esta ideia distinguem-se os «órgãos delibera-tivos: dos «órgãos representativos ou executivos:.
Os primeiros deliberam, isto é, resolvem ou decidem, formando a vontade de pessoa colectiva (willensbildende Organe), mas não a exte-riorizam perante terceiros, desenvolvendo-se a sua actuação interna-mente e qualificando-se neste sentido também como órgãos internos (Innenorgane). Os segundos representam a pessoa colectiva nas rela-ções externas, de acordo com as determinações emanadas dos órgãos deliberativos, a que dão execução; são, por isso, órgãos externos ou executivos (Aussenorgane, ausfÿhrende Organe) (29).
Não se trata, como é óbvio, de bipartição em categorias neces-sariamente herméticas, mas existe normal preponderância de uma das funções sobre a outra, de modo a poder registar-se pelo menos um relativo significado da distinção entre formação e execução da vontade, por um lado, e entre órgãos deliberativos e executivos por outro.
Ora, o senado da Universidade de Lisboa configura- se, legal e estatutariamente, como órgão colegial vocacionado para a formação da vontade da Universidade e, portanto, como órgão deliberativo da pessoa colectiva de direito público.
Deve, pois, nas suas deliberações tendentes à formação da vontade imputável à pessoa colectiva pública, conformar-se, desde logo, adentro dos limites resultantes da capacidade/atribuições da Universida-de e observar as regras de competência que lhe definem objectivamen-te um certo âmbito de actuação material.
3.4. Mas a deliberação do órgão colegial não se resume à definição do objecto da actividade deliberativa, desde que ao órgão se depara a necessidade de exercício da função orgânica com vista à solução de determinado problema implicado na prossecução dos inte- resses/atribuições do ente, passando pela indagação do objectivo e das possibilidades existentes para o atingir, até à aferição da conformidade deste campo com a capacidade do ente e a competência do órgão.
A deliberação não se esgota nessa preparação estática que pode, aliás, ser externa à dimensão funcional e institucional do órgão de um conteúdo material de vontade, mas constitui ainda o iter processual adequado
à consecução desse conteúdo, numa dinâmica que se reflecte no perfil da deliberação.
A apreciação do acto do senado não pode prescindir de breve ponderação de passos desse percurso.
3.4.1. O surgimento da deliberação propriamente dita depende da colaboração solidária dos membros do órgão em ordem à conse-cução do acto colegial.
E o cerne da cooperação reside na introdução de um elemento de carácter técnico-organizatório, a proposta de deliberação, que polariza e disciplina a variedade de vontades individuais com vista à obtenção de uma vontade orgânica normativamente unitária.
É, no fundo, um «projecto: de deliberação, implicando uma «escolha antecipada:, provisória, entre as diferentes vias de solução possíveis para atingir o objectivo pretendido, e de uma «pré-formula-ção: da «norma de acção: que a vontade orgânica, uma vez formada, exprimirá na deliberação.
A proposta de deliberação possibilita, em resumo, a discussão do problema colocado à apreciação do colégio, e a determinação íntima das vontades singulares que, manifestadas em votos a favor ou contra, serão objecto de redução à unidade qualitativa imputável à pessoa jurídica
(30) (31), assumindo por tudo isso posição paramétrica em rela-ção às fases subsequentes do procedimento deliberativo.
Anteriormente à proposta desenha-se um simples quadro geral de possibilidades eventualmente susceptíveis de atingirem o objectivo previsto, longe ainda da concretização indispensável à tomada da deliberação, que só com a proposta e a eleição de uma única dessas vias será atingida (32) (33).
Isto é, do complexo amplo e desorganizado da questão e res-pectivas soluções recorta-se um conteúdo material relativamente restrito e excludente, consubstanciando uma proposta que constituirá o funda-mento de certa deliberação com ela materialmente coincidente.
Dentro do sistema seria impensável uma deliberação sem proposta, tal como quedaria desprovida de significado a proposta a que não viesse a corresponder uma específica deliberação.
Trata-se, evidentemente, de proposições cuja formulação linear se inspira na tipicidade das situações normais e que abstraem de variantes em que pode avultar, por exemplo, um quadro de pluralidade de propostas, ou a respectiva aparência.
Mas em todas as hipóteses prevalecerá a ideia nuclear da identidade estrutural e material entre proposta e deliberação, mercê da qual, no caso de plúrimas propostas diferentes e autónomas no tocante à mesma questão, apenas uma se tornará a final conteúdo da delibe- ração.
3.4.2. No entanto, a proposta deve satisfazer determinadas exigências para poder cumprir o seu escopo de fundamento, objecto e forma processual da deliberação.
Vamos referir apenas o essencial, compatível com a urgência do parecer.
Em primeiro lugar, o conteúdo da proposta deve ser conforme à capacidade da pessoa colectiva e à competência do órgão, atendendo à sua estrutura genética de escolha provisória de uma via de solução ati-nente à realização de determinado objectivo apreciável para o ente, solução e objectivo que têm de conter-se, como se viu, dentro daqueles limites.
Em segundo lugar, uma delimitação mais estreita do conteúdo material da proposta resulta ainda da necessidade de esta se confor-mar, em princípio, dentro dos assuntos fixados na ordem do dia.
O Código do Procedimento Administrativo é muito claro a este respeito, ao dispor, no artigo 19º, só poderem ser «objecto de delibera-ção os assuntos incluídos na ordem do dia da reunião, salvo se, tratan-do-se de reunião ordinária, pelo menos dois terços dos membros reco- nhecerem a urgência de deliberação imediata sobre outros assuntos:.
De facto, as matérias em que incidirão os trabalhos e deliberações do órgão são fixadas antes do início da reunião e publici-tadas perante todos os membros (artigos
17º, nºs 2, 3 e 4, e 18º, nºs 1 e 2), primordialmente para facultar aos intervenientes uma adequada preparação das discussões e do sentido dos votos.
Daí, precisamente, que as propostas, suporte da deliberação, devam respeitar os assuntos definidos na ordem de trabalhos, os quais, representando já decerto uma circunscrição objectiva dentro das possi-bilidades materiais oferecidas pelos campos mais amplos da capaci- dade da pessoa jurídica e da competência do órgão, não têm que atingir a especificidade de uma solução concreta para certa questão proble-mática que é da essência da proposta.
3.4.3. Resta, adquirida uma noção da proposta e do seu conteúdo objectivo, aludir à sua projecção subjectiva, indagando funda-mentalmente dos sujeitos activos, os titulares do denominado «direito de iniciativa: e legitimados para a sua apresentação ao órgão colegial.
Autor da proposta não pode ser este órgão pois tal demandaria uma antecipada formação da vontade colectiva, precisamente reserva-da, mediante o instrumento da proposta, à deliberação, usurpando-se todo o sentido desta, num círculo inextricável.
A proposta pode, é certo, emanar no seio do colégio, mas sem-pre provirá de um membro ou grupo de membros singulares com ele não identificáveis.
O Código do Procedimento Administrativo, na Secção relativa aos órgãos colegiais, a Lei nº 108/88 e os Estatutos da Universidade de Lisboa não regulam o ponto, mas parece indubitável que pelo menos os membros do órgão
(34) com direito de voto podem apresentar propostas, em princípio, sobre todos os assuntos (35), já que, sendo-lhes facultado esse direito, não faria muito sentido negar-lhes esta outra modalidade menos qualificada de participação na formação da deliberação.
Ora, estando em causa uma deliberação do senado, interessa, a propósito, consignar, justamente, que o artigo 27º, nº 1, do seu Regimento atribui um voto a cada membro do órgão, enquanto o artigo 12º, nº 1, estipula que todos os membros têm, mais do que o direito, «a obrigação de participar nas reuniões e nas outras actividades do Senado:.
Não se torna, pois, necessário recorrer ao regimento da Assem-bleia da República, como «norma supletiva: no tocante á «constituição e funcionamento dos «demais órgãos colegiais, públicos e privados: nos «casos omissos na lei administrativa e na falta de costume aplicável: (36).
3.4.4. Uma derradeira nota.
Conforme à capacidade da pessoa colectiva, à competência do órgão e, bem assim, dentro da ordem do dia, deve a proposta, para cumprir a sua função, ser efectivamente submetida a votação.
Abandonada ou modificada sem vir a concitar o voto, perde todo o significado como proposta, podendo quando muito haver representado uma sugestão ou projecto de proposta, mero contributo para a discussão da questão
Votada, todavia, a proposta e só podendo estar em causa uma aprovação ou recusa, é óbvio que qualquer desvio ao conteúdo da pro-posta, enquanto tal, apenas prevalecerá se esta for substituída ou vier a ser recusada e apresentada outra que contemple o aspecto divergente (37).
Não é em qualquer dos casos concebível, votada determinada proposta, poder a deliberação valer com um sentido diferente.
A proposta pode, evidentemente, resultar não aprovada, com o significado próprio de mera recusa da solução ou medida nela contida, ou ser, bem ao invés, aprovada, implicando a adopção dessa medida ou solução.
Impensável é poder originar uma deliberação de sentido não coincidente.
Isto não significa, porém, que os eventuais vícios da proposta se projectem enquanto tais na deliberação, uma vez que a proposta carece de autonomia na regulação dos interesses que lhe estão subjacentes.
Tem de ser conforme à capacidade do ente, à competência do órgão e manter-se adentro dos assuntos agendados para a reunião, precisamente porque, devendo a deliberação satisfazer a essas exigências, já a proposta se há-de deixar enformar por elas quando queira cumprir a sua função de fundamento, objecto e forma processual da deliberação.
Se o sentido da deliberação se afere pela semiótica da proposta, com esta se identificando ponto por ponto, não é porque a proposta se sobreponha à deliberação, auferindo nesse plano autonomia, mas por-que a deliberação a perfilha, convertendo-a, por absorção e con-sumpção, de proposta provisória em deliberação definitiva.
E, porque anteprojecto da deliberação, é que a proposta deve apresentar-se já prodromicamente portadora da sua deontologia, condicionando esta o próprio exercício do direito de proposta.
Elemento, portanto, não autónomo, integrador dos votos e mera antecipação instrumental puramente fáctica do seu conteúdo, a propos-ta, sujeita a escrutínio como suporte e substrato da votação, vem a ser absorvida no complexo das declarações de voto, consumindo-se na deliberação.
Em sintonia, de resto, com a tónica processual do fenómeno da formação da vontade colectiva, como acto de fattispecie complexa, ordenação lógica de antecedentes e consequentes em vista de certo escopo terminal, onde os actos interlocutórios não têm que valer autonomamente, mas só no seu encadeamento recíproco, de cuja harmónica sequência depende a boa consecução do resultado final.
Nada de estranhar, por isso, que eventuais anomalias da pro-posta careçam de relevância própria, possam embora sobressair como vícios da deliberação.
4. E chegados a este ponto, compreende-se perfeitamente porquê a apreciação solicitada ao Conselho Consultivo não tem de se preocupar com a legalidade da proposta de distribuição das verbas das propinas, enquanto tal, mas apenas com a validade de uma deliberação do plenário do Senado que, aprovando-a, assumiu um conteúdo textual simétrico.
4.1. Naquele nível, podia, contudo, questionar-se a legitimidade dos proponentes.
Cremos que sem razão.
A proposta apresenta-se subscrita pelas siglas de sete associa-ções de estudantes das faculdades, à frente das quais figuram, respect-vamente, outras tantas assinaturas.
Mas as associações de estudantes das faculdades não constam, como tais designadas, do elenco de membros do plenário do senado definido no artigo 49º dos Estatutos
(cfr. supra, 2.3.).
Sendo, todavia, membros por inerência do mesmo órgão os presidentes das suas assembleias gerais e direcções
(artigo 49º, nº 2, alínea f)), afigura-se razoável concluir que estes não integram o plenário em veste pessoal, mas nessas qualidades funcionais, aí interpretando e representando os interesses das associações de cujos órgãos são titulares, sempre, bem entendido, na prossecução das atribuições da Universidade de Lisboa através das competências do senado.
Tanto assim que os aludidos titulares são substituídos nos seus impedimentos pelos substitutos legais nos órgãos (de origem) a que pertençam (artigo 31º, nº 2, dos Estatutos), cessando, ademais, o seu mandato quando cessem as funções nos mesmos órgãos (nº 1).
Pode, pois, presumir-se com razoabilidade, nos termos expostos, ser a proposta em causa da autoria de membros do plenário do senado, e considerar-se verificado o requisito alusivo à legitimidade activa (38).
Mesmo, porém, que a factualidade disponível não permitisse extrair uma similar presunção, nem por isso se modificaria radicalmente este juízo.
Basta que o assunto da afectação das verbas das propinas haja obtido acolhimento na ordem do dia (39) e, mais do que isso, que a pro-posta, por seu turno, tanto quanto flui da acta da sessão (40), tenha, quando menos, sido tacitamente perfilhada como tal na discussão e votação dos membros do colégio.
4.2. Observe-se a propósito, votada a proposta, que os elementos e informações recebidos da Reitoria não indiciam nenhuma irregularidade de procedimento relacionada com a inobservância de quorum constitutivo ou de maioria deliberativa.
Tratar-se-ia sempre de vícios graves, geradores até de nulidade (41), e cognoscíveis de officio, que por isso justificam considerações clarificadoras da validade ou invalidade da deliberação nesse plano.
A Lei nº 108/88 não contém normas acerca das maiorias de constituição e deliberação do plenário do senado, mas os Estatutos da Universidade de Lisboa dispõem, no nº 2, primeira parte, do artigo 51º, recorde- se (supra, 2.3.), que as deliberações, na sua generalidade, são tomadas «por maioria dos membros presentes: (42).
Não prevêem os Estatutos, em contraponto, qualquer quorum constitutivo no tocante às deliberações em geral (43).
Já o Regimento do senado se orienta de modo diferente.
Em primeiro lugar, segundo a regra geral consignada no artigo 30º, nº 1, as deliberações «são tomadas à pluralidade de votos, não contando as abstenções para o apuramento da maioria: (44) (45).
Mas o artigo 20º, nº 1 preceitua, em segundo lugar, que o plenário, apenas podendo reunir com a presença de um terço do número estatutário dos seus membros, «só pode deliberar com a presença da maioria: desse mesmo número de membros.
O Código do Procedimento Administrativo, na Secção
II (:Dos órgãos colegiais:; artigos 14º a 28º) do Capítulo
I («Dos órgãos administrativos:) da Parte II («Dos sujeitos:) compreende disposições sobre a matéria que devem ser agora trazidas à colação.
Quanto ao quorum constitutivo rege o artigo 22º:
«Artigo 22º
Quorum
1. Os órgãos colegiais só podem deliberar em primeira convocação quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto.
2. (...): (46) (47).
Verifica-se, pois, concordância entre o artigo 20º, nº 1, do Regimento e o artigo 22º, nº 1, do Código quanto a este aspecto.
No tocante às maiorias deliberativas, providencia, por seu turno, o artigo 25º do referido Código:
«Artigo 25º
Maioria exigível nas deliberações
1. As deliberações são tomadas por maioria absoluta de votos dos membros presentes à reunião, salvo nos casos em que, por disposição legal, se exija maioria qualificada ou seja suficiente maioria relativa.
2. Se for exigível maioria absoluta e esta se não formar, nem se verificar empate, proceder-se-á imediatamente a nova votação e, se aquela situação se mantiver, adiar-se-á a deliberação para a reunião seguinte, na qual será suficiente a maioria relativa.:
Ponderados os dois números deste artigo, temos para nós como relevante um duplo significado do conceito «maioria absoluta: para efeitos do nº 1 (48).
Por um lado, essa maioria, quando aplicável, é requisito da aprovação de qualquer proposta, quer isolada, quer concorrente com outras acerca de determinado assunto da ordem de trabalhos.
Por outro lado, trata-se sempre, em todas as hipóteses, de maio-ria equivalente a mais de metade dos votos dos membros presentes.
Verifica-se, por isso, também aqui, sintonia do artigo 51º, nº 2, primeira parte, dos Estatutos e, pesem as dificuldades já afloradas, do artigo 30º, nº 1, do Regimento, com o artigo 25º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo.
Em suma, a proposta aludida na consulta só podia ser validamente aprovada se, estando presente no plenário, no momento da votação, pelo menos mais de metade do número de membros do senado com direito de voto artigos 20º, nº 1, do Regimento e 22º, nº 1, do Código , obtivesse a seu favor mais de metade dos votos dos presentes artigos 51º, nº 2, primeira parte, dos Estatutos, 25º, nº 1, do Código e 30º, nº 1, do Regimento (49).
Ora, segundo os elementos recebidos da Reitoria, o senado tem 177 membros com direito a voto, encontrando-se presentes no início da reunião 139.
No momento das votações o número de presentes não ultrapas-sou, porém, 125, e vê-se da acta da reunião
(supra, nota 36) que a proposta em causa obteve 73 votos a favor e 49 contra, num total, portanto, de 122 votantes (presentes).
Resulta dos dados mencionados que o senado podia reunir porque se encontrava presente mais de um terço (59) dos respectivos membros (artigo 20º, nº 1, do Regimento) e, desde logo, deliberar por estar presente mais de metade (89) dos aludidos membros (citados artigos 20º, nº 1, do Regimento e 22º, nº 1, do Código).
Este quorum verificava-se, inclusivamente, no momento da vota-ção sobre a questionada proposta (50), a qual contabilizou 122 votos.
Finalmente, a proposta foi aprovada por uma maioria superior a metade (61) dos presentes (122), cumprindo-se assim a exigência dos artigos 51º, nº 2, primeira parte, dos Estatutos, 25º, nº 1, do Código e 30º, nº 1, do Regimento.
5. Tomada, portanto, a deliberação do plenário do Senado com observância do quorum e da maioria requerida, importa agora apurar se a mesma respeitou os requisitos relativos à ordem do dia, à competência do órgão e à capacidade/atribuições da Universidade de Lisboa.
5.1. Quanto ao primeiro, já de passagem se deixou assinalada a existência, na ordem de trabalhos da reunião, de um ponto respeitante à «afectação das verbas das propinas: (ponto 2; cfr. supra, nota 35), assunto este justamente concretizado na proposta e na deliberação que a aprovou.
Não pode, portanto, deixar de se concluir que a deliberação questionada na consulta respeitou a ordem do dia e os fins de disciplina, esclarecimento e preparação da deliberação que constituem o seu escopo.
5.2. E terá sido tomada no uso dos poderes funcionais do plenário do senado?
5.2.1. Interessa, antes de mais, recortar do elenco legal e estatutário uma das competências que maiores dúvidas pode suscitar.
Nos termos do artigo 25º, alínea l), da Lei nº 108/88, compete ao senado universitário:
«Ocupar-se dos restantes assuntos que lhe forem cometidos por lei, pelos estatutos ou apresentados pelo reitor.:
Congruentemente, dispõe o artigo 50º, alínea u), dos Estatutos competir «ao senado universitário, através do plenário ou das suas comissões:
«Pronunciar-se sobre outras questões que lhe sejam colocadas pelo reitor.:
A este propósito esclarece esta entidade no ofício citado supra, nota 3:
«Não apresentei o assunto ao Senado ao abrigo do artigo 25º, alínea l), da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro. A proposta que veio a ser aprovada é uma modificação de uma outra semelhante que foi apresentada, e não votada, em Março, numa reunião extraordinária do Plenário do senado que se realizou, nos termos regimentais, a pedido de trinta e oito membros.
«Assim, e embora para a reunião de 20 de Outubro de 1994 não tendo havido pedido escrito para a inclusão do assunto na ordem de trabalhos, considerei que estavam preenchidos os requisitos para o incluir na ordem do dia nos termos do artigo 18º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo.:
É o seguinte o teor do citado artigo 18º, nº 1:
«Artigo 18º
Ordem do dia
1. A ordem do dia de cada reunião é estabelecida pelo presi-dente, que, salvo disposição especial em contrário, deve incluir os assuntos que para esse fim lhe forem indicados por qualquer vogal, desde que sejam da competência do órgão e o pedido seja apresentado por escrito com a antecedência mínima de cinco dias sobre a data da reunião.
2. (...).:
Flui assim do exposto que o assunto deliberado não foi apresen-tado ou colocado ao plenário do senado pelo Reitor ao abrigo dos arti-gos 25º, alínea l), da Lei nº 108/88, e 50º, alínea u), dos Estatutos, antes foi incluído, a pedido de membros do órgão, na ordem de trabalhos de uma reunião que teve ainda por objecto assuntos muito diferentes.
E daqui uma ilação de inegável importância na economia do parecer.
A deliberação não foi tomada ao abrigo da competência definida na alínea l) do artigo 25º da Lei de Autonomia na parte em que atribui ao reitor a iniciativa tendente à deliberação, obviamente e da alínea u) do artigo 50º dos Estatutos.
5.2.2. Vêm, aliás, ao espírito, por associação, as dúvidas expressamente formuladas no ponto 3. da consulta a respeito da alínea l) do artigo 25º: saber se a competência para a deliberação poderia ter cabimento nessa alínea; e se o senado, deliberando ao abrigo do mesmo normativo, o faz a título consultivo ou a título executivo.
As dúvidas colocadas estão concretamente prejudicadas porque, já o sabemos, o senado não se pronunciou ao abrigo da alínea l) do artigo 25º e deixa consequentemente de interessar saber se o fez ou não a título consultivo.
Sempre se dirá, no entanto, abstraindo da situação concreta, que o ponto de saber se a competência do senado para a deliberação em análise poderia ter cabimento nessa alínea depende, porventura, em derradeiro termo, de saber se a matéria se inclui ou não na competência do reitor.
A correcção lógica da premissa parece razoável.
Sendo o reitor membro do senado, tem a esse título direito de voto (51) e a faculdade, como qualquer outro membro viu-se no momento próprio (supra, 3.4.3.) , de apresentar ao colégio propostas de deliberação.
Nesta óptica, a especial menção da alínea l) do artigo 25º à iniciativa proponente desse membro apenas extrairia formalmente algum sentido útil da especial qualificação do reitor relativamente aos demais membros do colégio.
Mas nada mais do que isso. E semelhante iniciativa acabaria por não se configurar, contra a aparência do preceito, como atributiva de competência, antes devendo ela própria exercitar-se, segundo a regra geral, adentro das competências legais e estatutárias do plenário.
Provavelmente não será, portanto, em veste de membro do senado, ainda que qualificado, mas na qualidade de
órgão da Universi-dade, investido, por seu turno, de específicas competências, que o reitor pode colocar questões que habilitem o órgão a deliberar ao abrigo da alínea l) do artigo 25º.
Tratar-se-ia então de uma modalidade de cooperação entre dois órgãos no exercício da função orgânica, que na devida oportunidade se deixou teoricamente enquadrada
(supra, 3.4.3. e nota 31).
Haveria, pois, que averiguar se a matéria se compreende nas competências do reitor, embora se tenha como assente que a deliberação não foi tomada, no caso concreto, em consequência do exercício de eventuais competências reitorais, no âmbito da citada alínea l) do artigo 25º.
5.2.1. Perante o quadro legal e estatutário dessas competências, já em passo precedente (supra, 2.2.) se colhera a impressão de que nenhuma delas se relaciona especificamente com a matéria da deliberação do senado a afectação das verbas das propinas aos fins constantes da proposta respectiva.
Ressalvadas, porventura, a alínea g) do nº 1 do artigo 20º da Lei nº 108/88 e a correspondente alínea q) do artigo 44º dos Estatutos, de idêntico teor:
«q)Definir e orientar o apoio a conceder aos estudantes no quadro dos Serviços Sociais e das actividades circum-escolares.:
Por agora observar-se-á apenas que esta competência do reitor estava em consonância com as competências que, na qualidade de presidente dos Serviços Sociais da Universidade de Lisboa, lhe assistiam à face dos diplomas reguladores daqueles Serviços, em vigor à data da publicação da Lei nº 108/88 e dos Estatutos da Universidade de Lisboa: o Decreto-Lei nº 132/80, de 17 de Maio, que definiu os princípios gerais delimitadores da estrutura dos Serviços Sociais do ensino superior (52) e o Decreto Regulamentar nº 1/87, de 2 de Janeiro, que o regulamentou no tocante à natureza, atribuições e estrutura dos Serviços Sociais da Universidade de Lisboa.
De acordo com os artigos 13º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 132/80 e 5º, nº 4, alínea e), do Decreto Regulamentar nº 1/87, compete ao presidente, um dos órgãos dos serviços Sociais da Universidade de Lisboa, cuja titularidade é inerente ao cargo de reitor (artigos 11º, alínea a), e 12º, do primeiro diploma e artigos 4º, alínea a), e 5º, nº 1, do segundo):
«e)Conceder empréstimos e atribuir bolsas de estudo, subsí-dios e outros benefícios pecuniários, de acordo com os regulamentos em vigor.:
Sucede que o Decreto-Lei nº 132/80 «e a respectiva legislação complementar: foram revogados pelo Decreto-Lei nº 129/93, de 22 de Abril (artigo 30º), extinguindo-se os serviços sociais então existentes, criando-se novas estruturas e serviços e definindo-se os princípios da política de acção social no ensino superior.
E o novo figurino orgânico-estrutural da acção social nenhuma competência confere ao reitor semelhante àquela a que aludiam os artigos 13º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 132/80 e 5º, nº 4, alínea e), do Decreto Regulamentar nº 1/87.
Bem diversamente, essa competência é agora incumbida ao Conselho de Acção Social e aos serviços de acção social os dois órgãos que, além do Conselho Nacional para a Acção Social no Ensino Superior, integram, nos termos do artigo 6º, do Decreto-Lei nº 129/93, o sistema de acção social no ensino superior , de harmonia com os artigos 10º, nº 1, e 12º, nº 1, do mesmo diploma:
«Artigo 10º
Conselho de Acção Social
1. O Conselho de Acção Social, adiante designado por Conselho, é o órgão superior de gestão da acção social no âmbito de cada instituição de ensino superior, cabendo-lhe definir e orientar o apoio a conceder aos estudantes.
2. (...):.
«Artigo 12º
Serviços de acção social
1. A execução da política de acção social e a prestação dos apoios e benefícios nela compreendidos (53) cabe, em cada instituição de ensino superior, aos serviços de acção social.
2, (...):
Não se torna necessário ir mais longe.
A evolução legislativa esboçada mostra claramente que o reitor deixou de ter a competência aludida nas alíneas g) do nº 1 do artigo 20º da Lei nº 108/88 e q) do artigo 44º dos Estatutos, que assim devem considerar-se tacitamente revogadas.
O reitor não pode já prevalecer-se dessas antigas competências para colocar ao senado questões relacionadas com o apoio a conceder aos estudantes em matéria de acção social se é que a deliberação tomada respeita efectivamente a tal matéria, problema que dentro em pouco se abordará.
Nem mesmo, obviamente, a título da competência residual a seguir referida.
5.2.2 .2. Para além da competência que vem de se analisar, dir-se-ia, repete-se, que nenhuma outra, do elenco legal e estatutário de competências reitorais se conexiona especificamente com a matéria da deliberação do senado.
Todavia, dispõe o reitor, para além desse elenco, de uma competência residual a que aludem o nº 2 do artigo 20º da Lei nº 108/88, e a alínea s) do artigo 44º dos Estatutos, que de novo se reproduzem (cfr. supra, 2.2.):
«2.Cabem-lhe ainda todas as competências que por lei ou pelos estatutos não sejam atribuídas a outras entidades da universidade.:
«s)Praticar todos os restantes actos da Universidade que não sejam reservados a outros órgãos.:
O exercício de competências residuais do reitor ao abrigo destas normas depende da verificação de duas condições.
A primeira vai essencialmente implicada na natureza, função e posição institucional do órgão na estrutura da pessoa jurídica, conforme a teorização oportunamente explanada.
As competências residuais aludidas apenas podem ser desempenhadas na prossecução dos fins e interesses do ente público, devendo, pois, as matérias relativamente às quais se exercem aqueles poderes funcionais do reitor respeitar a capacidade/atribuições da Universidade.
O que coloca o problema de saber se a questão consubstanciada na proposta aprovada pelo Senado respeitou também materialmente esse limite, temática que, dentro do plano a que obedece o presente passo do parecer (supra,
5.), se torna ainda mister abordar (infra, 5.3.).
A segunda condição decorre directamente das citadas cláusulas gerais atributivas dos poderes funcionais, exigindo que os mesmos não estejam reservados por lei ou pelos Estatutos a outros órgãos da Universidade.
Diga-se uma vez mais, em relação à assembleia da Universidade, ser a proposta aprovada pelo senado materialmente estranha, em absoluto, às suas competências, oportunamente inventariadas (supra, 2.1.).
A mesma ilação se impondo, de resto, em quanto ao conselho administrativo concerne (supra, 2.4.).
Resta o senado, cujas competências aparentemente coligadas à deliberação se estão examinando.
Antecipe-se, porém, que nenhuma delas se relaciona especificamente com a materialidade da deliberação que suscitou a consulta.
Concluir-se-ia então pela competência residual do reitor na matéria, desde que, evidentemente, respeitada a condição aludida em primeiro lugar.
Mas sem prejuízo, é claro, das competências dos órgãos próprios em matéria de acção social, como há pouco se frisou (supra, 5.2.2.1.), limite pertinente, por sua vez, ao âmbito da segunda condição.
Assente essa competência, impor-se-ia regressar à alínea l) do artigo 25º da Lei nº 108/88.
O reitor poderia em abstracto apresentar o assunto a deliberação do senado ao abrigo dessa alínea, mas faltaria apurar se estoutro órgão se tornava competente a título decisório-executivo ou meramente a título consultivo.
O desenvolvimento próximo do parecer com subordinação a este programa supõe, no entanto, que previamente se justifique o juízo há instantes emitido por antecipação.
5.2.2.3. No quadro de competências do senado, apenas a que se refere à instituição de prémios escolares aparenta relacionar-se com o tema que estamos a debater.
Dispõe, na verdade, o artigo 25º, alínea h), da Lei nº 108/88 competir ao senado:
«(...) h) Instituir prémios escolares;
(...):
Ou, na formulação da alínea r), do artigo 50º dos Estatutos:
«(...) r) Aprovar a criação de prémios académicos;
(...):
Será que a «bolsa/incentivo/subsídio: cuja criação foi deliberada pelo plenário do senado nos termos da proposta transcrita introdutoriamente pode qualificar-se como prémio escolar, ou académico?
Prémio, do latim proemium, significa «paga:,
.remuneração:, «gratificação:, «galardão:, «recompensa:
(54); «distinção conferida, a quem sobressai por certos trabalhos ou por certos méritos:, «compensação material ou moral: (55).
O termo possui, por isso, uma dimensão ética que pode subentender discricionaridade na concessão e altruísmo no premiado (56).
Valor e significado moral, por outras palavras, decorrente de uma atribuição inspirada por exigências retributivas, em reconhecimento de méritos que distinguem de forma assinalada o destinatário do prémio.
Implicadas, portanto, necessariamente, preocupações de propor-cionalidade, não compete geralmente um prémio à mera observância da lei ou cumprimento de deveres éticos ou jurídicos que traduzem uma conduta normal dos indivíduos, senão às obras e acções particularmen-te meritórias realizadas além do dever.
Não merece especial galardão tem-se frequentemente obser-vado neste Conselho a outro propósito quem se limitou a fazer o que devia.
O prémio é, nesse sentido, útil, tanto do ponto de vista individual como colectivo o interesse público de exaltação do sentido do dever mas responde fundamentalmente a imperativos de justiça no reconhecimento prático dos méritos do sujeito, segundo determinada escala de valores na sua ordem social própria (57).
Compreende-se, em se tratando de prémios escolares ou académicos, que esses valores sejam os da formação humanística, da cultura, ciência e tecnologia fins primordiais da alma mater e que a instituição universitária constitua a ordem da sociedade em que o reconhecimento premial personaliza esses valores.
E compreende-se, por exigências imperiosas de justiça, que apenas os comportamentos meritórios, que transcendem o normal cumprimento dos deveres de investigar, ensinar e aprender a cultura, a ciência e a técnica, se tornem credores de reconhecimento.
Por tudo isso é que a competência para aprovar a criação de prémios académicos pertence, não ao plenário, mas, nos termos do artigo 53º, nº 2, alínea b), dos Estatutos, a um dos seus órgãos especializados: a comissão científica.
Em contraste, porém, o denominado «incentivo: configurado na proposta aprovada pelo plenário fica, a nosso ver, bem longe desses parâmetros.
A fórmula matemática, mercê da qual se redistribuem aos alunos, em função de aproveitamento escolar, as propinas previamente solvidas, pode dizer-se que fala por si.
Qualquer aluno, conseguindo aprovação numa única das cadei-ras em que estava inscrito, já obterá o «incentivo: previsto, reem-bolsando uma parte proporcional das propinas pagas.
Não se visa, por conseguinte, longe disso, reconhecer presta-ções académicas meritórias. E, menos ainda, que vão além dos normais deveres discentes.
Nem mesmo se trata aí do mínimo exigível, se bem se ajuíza, porque o aluno pode, por exemplo, ter feito aquela única cadeira com a menor classificação possível, sem precisar sequer de salvar o ano.
Inviável, portanto, qualificar o «incentivo: deliberado pelo plená-rio do senado como instituição de prémio académico ou escolar no sentido da Lei de Autonomia e dos Estatutos da Universidade de Lisboa.
5.2.3. Pelo exposto, nem o senado, nem qualquer dos outros órgãos já referidos da Universidade de Lisboa, dispõem de competên-cias para a matéria da deliberação em causa.
Quedaria, assim, preenchida a segunda condição, há momentos enunciada, de titularidade de uma tal competência do reitor a título residual.
Quanto ao cumprimento da primeira condição a pertinência do assunto à esfera de atribuições da Universidade vamos deixar ainda a questão em suspenso, dado que o seu tratamento demanda outras indagações.
Sem prejuízo da conclusão a que se chegar, e revertendo à alínea l) do artigo 25º da Lei nº 108/88, temos, portanto, que o reitor poderia, em abstracto mas não foi assim em concreto apresentar o assunto a deliberação do senado ao abrigo dessa alínea.
Mas, nesse caso tornava-se o senado competente a título decisório-executivo ou meramente a título consultivo?
Na primeira hipótese haveria uma transmissão da competência e, numa certa óptica de qualificação da deliberação do senado, vem ao espírito como seu instrumento a figura da delegação de poderes, ou delegação de competência, regulada hoje basicamente nos artigos 35º a 40º do Código do Procedimento Administrativo.
A urgência do parecer não se coaduna com incursões prolongadas na teoria respectiva (58), pelo que nos limitaremos a tópicos sumários, estritamente indispensáveis à satisfação da consulta.
A delegação de poderes é o acto pelo qual os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria permitem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria (59).
Um dos requisitos da delegação é, pois, a existência de lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro órgão, a chamada «lei de habilitação:.
O que se compreende porque a competência é irrenunciável e inalienável (artigo 29º do Código).
Na falta de lei habilitante a delegação será, pois, inválida.
Quanto à habilitação, a delegação de poderes pode ser genérica ou específica.
«No primeiro caso, a lei permite que certos órgãos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros órgãos, de tal modo que uma só lei de habilitação serve de fundamento a todo e qualquer acto de delegação praticado entre esses tipos de órgãos. É o que sucede, nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 35º do CPA, nos casos seguintes:
Delegação do superior no seu imediato inferior hierárquico;
Delegação do órgão principal no seu adjunto ou substituto;
Delegação dos órgãos colegiais no seu presidente: (60).
Pois bem.
Onde, em todo o caso, a lei habilitante de delegação de poderes do reitor no plenário do Senado?
Não se trata, nomeadamente, de qualquer das situações previs-tas nos nºs 2 e 3 do artigo 35º do Código.
O reitor não é superior hierárquico do Senado e, segundo a doutrina prevalecente, a colegialidade será mesmo incompatível com a subordinação hierárquica (61) ou "orgão principal relativamente a ele, nem é caso, por outro lado, de delegação de órgão colegial no seu presidente.
Vendo, aliás, as coisas por outro prisma, o artigo 20º, nº 3, da Lei nº 108/88 e os artigos 46º e 62º dos Estatutos prevêem delegações de competências do reitor, mas nenhuma a favor do senado (cfr. supra, 2.2. e nota 7).
Objectar-se-á que a lei de habilitação é a própria alínea l) do artigo 25º da Lei nº 108/88, mas o certo é, que a lei não fala aí de delegação, bem ao invés dos casos paralelos acabados de apresentar.
A objecção envolveria, aliás, manifesta petitio principii.
Se não se configura como viável na alínea l) do artigo 25º a delegação de poderes, provavelmente a competência do senado aí prevista a instâncias do reitor revestirá natureza consultiva.
É certo que várias das competências do Senado assumem carácter declaradamente consultivo, em correspondência com homólogas competências decisórias do reitor.
Vejam-se, por exemplo, em conexão, as alíneas e) e f) do artigo 44º e as alíneas d) e e) do artigo 50º dos Estatutos.
Não se esqueçam, porém, as competências residuais inominadas do reitor e logo deixará de se estranhar que a alínea l) omita toda a expressão literal da índole consultiva das competências nela acolhidas.
5.3. Resta completar o enquadramento da deliberação nos parâmetros que a regem, procurando aferir, por último, da sua conformi-dade material com as atribuições da Universidade (supra, 5.).
Essa aferição permitirá, em primeiro lugar, apurar em definitivo a verificação ou não da segunda condição de exercício das competências residuais do reitor, há pouco deixada em suspenso (supra, 5.2.3.).
É claro que, na óptica da validade da concreta deliberação tomada pelo senado, a verificação da condição é relativamente indife-rente porque já concluímos, por um lado, que a questão não foi posta àquele órgão pelo reitor ao abrigo da alínea l) do artigo 25º da Lei nº 108/88 (supra, III, 5.2.1.) e, por outro lado, mesmo que o fosse no uso de competências residuais sempre a competência do senado seria a esse título meramente consultiva (supra, III, 5.2.3.).
Mas já não é indiferente na perspectiva que se afigura ser preocupação subjacente ao ponto 3. da consulta do exercício, pelo próprio reitor, de competência residual para a matéria deliberada pelo senado.
Dir-se-ia, pelo exposto, líquido que a deliberação deste órgão está ferida de incompetência por falta de competência.
Mas a determinação da sua conformidade material com as atribuições da Universidade, permitirá ainda estabelecer se está ou não ferida de incompetência por falta de atribuições.
Em todo o caso, a deliberação em causa e a proposta que constitui o seu conteúdo textual (62) respeitam materialmente à afecta-ção das verbas das propinas, o que aconselha indagações preliminares autónomas nesse domínio e no ambiente vizinho da acção social no ensino superior, embora em medida estritamente indispensável à resolução dos nossos problemas.
IV
1. A Lei nº 20/92, de 14 de Agosto, procedeu à revisão do sistema de propinas devidas pela matrícula e pela inscrição anual nos cursos das instituições de ensino superior público, constante do Decreto-Lei nº 31658, de 21 de Novembro de 1941, naquela data ainda em vigor, pelo menos em parte.
A introdução deste regime gerou, como é facto notório, «enorme controvérsia, sendo objecto de grande contestação por parte das asso-ciações académicas e mesmo por parte do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas: (63), que apontavam «várias imperfeições ao novo regime, nomeadamente, imputando a violação do princípio da justiça social e um defasamento da realidade sócio-económica do país, imperfeições essas que o Governo visou colmatar com a publicação da Lei nº 5/94, de 15.3: (64).
Entretanto o Tribunal Constitucional, em fiscalização abstracta sucessiva, declarara por maioria a inconstitucionalidade material, com força obrigatória geral, de parte dos artigos 6º, nº 2, e 11º, nº 1, da Lei nº 20/92, abstendo-se, do mesmo passo, de declarar a inconstitucionali-dade da outra parte daquelas normas, bem como das demais normas abrangidas no pedido (65).
A Lei nº 5/94 não revogou expressamente a Lei nº 20/92 em globo, mas apenas alguns dos seus preceitos (artigo 11º), por forma que, ressalvados casos de revogação tácita eventualmente detectáveis, os dois diplomas devem ser atendidos em conexão recíproca.
No entanto, apenas se centrará a atenção em poucos aspectos de regime essenciais na economia do presente parecer.
1.1. A regra geral é a de que «são devidas propinas pela inscrição anual nos cursos das instituições de ensino superior público: (artigo 1º, nº 1, da Lei nº 20/92), além de uma «taxa de matrícula pelo ingresso do aluno numa instituição: (artigo 11º, nº 1, da mesma Lei, declarado inconstitucional na parte em que não fixa um limite máximo da taxa de matrícula).
«Nos casos em que a inscrição não abranja a totalidade das disciplinas do respectivo ano lectivo, as propinas são devidas proporcionalmente ao número de disciplinas em que o aluno se inscreva: (artigo 1º, nº 2).
Concede-se, no entanto, isenção de propinas aos «alunos que sejam beneficiários de uma bolsa de estudo, nos termos do Decreto-Lei nº 129/93, de 22 de Abril:
(artigo 2º, nº 1, da Lei nº 5/94) diploma que veio regular, como vimos (supra, III, 5.2.2.1.) a acção social no ensino superior , define-se um regime de isenções e reduções em função de critérios de insuficiência económica conformes à lei (artigos 4º, 7º, 9º, 10º, 11º, nºs 2 e 3, da Lei nº 20/92; artigos 1º, nºs 2, 3 e 4, 2º e 6º, da Lei nº 5/94) e prevê-se o abatimento do montante despendido com as propinas para efeitos de apuramento do rendimento colectável em sede de IRS (artigo 5º, da Lei nº 20/92).
1.2. «Os montantes das propinas são fixados anualmente, a nível nacional, pelo Conselho de Reitores das Universidades Portugue-sas (...) para todas as instituições universitárias: (artigo 3º, nº 1, da Lei nº 5/94) (66), e o seu valor tem de situar-se «entre um mínimo de 20% e um máximo de 25% do resultado da divisão das despesas de funcionamento (67) do conjunto das instituições universitárias (...), no ano imediatamente anterior, pelo número total dos alunos nelas inscritos:
(nº 2).
Quer dizer, o valor das propinas é equivalente a uma parcela dos custos do ensino por aluno.
Esclareça-se, ademais, que «as propinas podem ser pagas de uma só vez, no acto da inscrição, ou em prestações mensais, coincidin-do a primeira com esse acto e vencendo-se as seguintes no último dia de cada mês, até ao final do mês de Maio do ano lectivo a que respeitam:
(artigo 7º, nº 1, da Lei nº 5/94), sem prejuízo da «possibilidade de antecipação, a todo o tempo, do pagamento integral das propinas: (nº 2).
1.3. Finalmente, «os montantes provenientes do pagamento de propinas devidas no ensino superior público constituem receitas próprias das instituições, a afectar à prossecução de acções que visem a melhoria da qualidade do ensino e à promoção do sucesso educativo:, reza o nº 1 do artigo 1º da Lei nº 5/94.
Refira-se que este normativo corresponde ao nº 3 do artigo 1º da Lei nº 20/92, expressamente revogado pelo artigo 11º da Lei nº 5/94, do teor seguinte:
«3.Os montantes provenientes do pagamento de propinas constituem receita própria das instituições, a afectar, priorita-riamente, à prossecução de uma política de acção social e às acções que visem promover o sucesso educativo.:
A modificação introduzida cifrou-se formalmente na substituição dos fins de «acção social: pelo fim da «melhoria da qualidade do ensino:.
Os trabalhos preparatórios disponíveis acerca da Lei nº 5/94 não são esclarecedores sobre os motivos da alteração (68), mas acredita-se que esta de modo algum significa que a prossecução da política de acção social tenha deixado de constituir fim de afectação das verbas provenientes do pagamento de propinas.
Não se haverá cuidado, efectivamente, de substituir, aos objecti-vos de acção social, algo, como a melhoria da qualidade do ensino, situada, dir-se-ia, em pólo diametralmente oposto e materialmente diferente.
O que se tratou foi, porventura, de temperar a redundância, passe a expressão, implícita no normativo da Lei nº 20/92, que, em lugar de uma aparente diversificação de objectivos de afectação, acabava, no fundo, por enunciar um só, caracterizado pela designação e por um determinado conteúdo.
O que se acabava de reconhecer, por outras palavras, é que o sucesso educativo estava, em boa verdade, no cerne teleológico da acção social.
Isto, pelo menos, a avaliar, como se vai ver, pelo tecido programático da acção social segundo o novo figurino do Decreto-Lei nº 129/93, de 22 de Abril, emergindo, intercalado, na sucessão dos dois diplomas das propinas.
Talvez por isso se compreenda não ter sido revogado o artigo 10º, nº 1, da Lei nº 20/92, nos termos do qual a «fiscalização do disposto no presente diploma cabe à entidade competente em matéria de fiscalização da acção social no ensino superior:.
E, mais do que isso, que o nº 4 do artigo 1º da Lei nº 5/94 tenha vindo em paralelo explicitar que a entidade competente para a fiscaliza-ção do regime de propinas no ensino superior é a Inspecção-Geral de Educação, o organismo a quem, justamente, compete, segundo o artigo 23º do Decreto-Lei nº 129/93, fiscalizar a «actividade dos serviços de acção social: (nº 1) e, bem assim, as «informações e declarações prestadas pelos estudantes beneficiários: (nº 2).
E porquê, na realidade, se concede isenção de propinas aos bolseiros da acção social (artigo 2º, nº 1, da Lei nº 5/94, citado há pouco)?
Trata-se apenas de argumentos adjuvantes, pois o que realmen-te avulta é que o sucesso escolar seja o verdadeiro móbil da acção social no ensino superior.
1.4 O relatório preambular do Decreto-Lei nº 129/93, cuja génese e objectivos se deixaram acima esboçados (supra, 5.2.2.1.), é, nesse sentido, lapidar:
«Fixou-se como objectivo da acção social no ensino superior melhorar as possibilidades de sucesso escolar mediante a pres-tação de serviços e a concessão de apoios aos estudantes, tais como bolsas de estudo, alimentação em cantinas e bares, aloja- mento, serviços de saúde, actividades desportivas, empréstimos, reprografia, livros e material escolar.:
E a intencionalidade assim proclamada obteve adequada tradu-ção em passos significativos do articulado.
Desde logo porque o nº 1 do artigo 4º afirma ser objectivo da acção social, mediante a prestação de serviços e a concessão de apoios enunciados nos nºs 2 e 3, a melhoria das «condições de estudo: dos estudantes:
«Artigo 4º
Objectivos da acção social no ensino superior
1. A acção social no ensino superior tem por objectivo pro-porcionar aos estudantes melhores condições de estudo, mediante a prestação de serviços e a concessão de apoios.
2. A acção social no ensino superior compreende, designada-mente: a) A atribuição de bolsas de estudo; b) A concessão de empréstimos; c) O acesso à alimentação em cantinas e bares; d) O alojamento; e) O funcionamento de serviços de informação, de reprografia, de apoio bibliográfico e de material escolar; f) O acesso a serviços de saúde; g) O apoio às actividades desportivas e culturais.
3. Podem, ainda, ser facultados outros tipos de apoio aos estudantes, nomeadamente através da definição de um sistema de bolsas-empréstimo, com a participação, designadamente, de instituições bancárias.:
Acresce que o artigo 18º, nº 1 caracteriza as «bolsas de estudo, empréstimos e outros subsídios: como «modalidades da acção social a conceder aos estudantes economicamente mais carenciados, visando promover uma efectiva igualdade de oportunidades no sucesso escolar:.
E o sucesso escolar é escopo de tal modo essencial e determi-nante na filosofia da acção social que «podem ser atribuídas bolsas de estudo por mérito a estudantes com aproveitamento escolar excelente (...), independentemente da sua situação económica: (artigo 18º, nº 3).
Por último, em relação ao alojamento, outra das modalidades de acção social, também o artigo 20º, nº 1 dirige uma injunção aos serviços respectivos no sentido de promoverem «o acesso dos alunos a condições de alojamento que propiciem um ambiente adequado ao estudo, designadamente através da criação de residências de estudan-tes: (69).
Os índices legais inventariados permitem, pois, considerar fun-dadas as premissas «propinas/sucesso educativo (escolar): e «sucesso escolar/acção social:.
Conclua-se então logicamente, mercê de outro índice, pela verificação da equação «propinas/acção social:.
O artigo 5º do Decreto-Lei nº 129/93 define nas suas alíneas a) a g) as diversas fontes de financiamento da acção social no ensino superior, para além das dotações anualmente atribuídas no Orçamento do Estado.
E nos termos da alínea d) são, justamente, afectadas também à prossecução das atribuições de acção social «as receitas provenientes do pagamento de propinas que o órgão competente da instituição de ensino superior afecte à acção social:.
2. É, nos termos expostos, indubitável que as receitas das propinas devem ser afectas à melhoria da qualidade do ensino e às atribuições de acção social.
Ora, não se pode questionar que se trata, num e noutro caso, de atribuições da Universidade.
A menos exigente ponderação das missões e fins da instituição universitária, segundo os normativos da Lei nº 108/88 inicialmente estudados, impressivamente o revela.
O mesmo se diga, aliás, do Decreto-Lei nº 129/93, em quanto à acção social especialmente concerne.
Vejamo-lo, nessa óptica, aproveitando ainda o ensejo para evidenciar outros aspectos com interesse na solução das questões postas.
2.1. Constatando a situação em que se encontrava a acção social no ensino superior como se refere no preâmbulo , a impor «uma profunda alteração no funcionamento dos serviços e no processo de atribuição dos benefícios sociais aos estudantes:, o novo diploma «procura responder a essa necessidade de mudança, dando cumpri-mento ao disposto na Lei de Autonomia Universitária:, de tal modo que «a acção social escolar no ensino superior passa a desenvolver-se no âmbito das respectivas instituições de ensino:, cabendo a estas «definir o modelo de gestão a implantar e a escolha dos instrumentos mais adequados para executar a política definida pelo Governo, através do Ministro da Educação:.
Semelhante intencionalidade programática logo obtém visível expressão na orgânica que passa a presidir à acção social no seio da Universidade, à qual já em momento anterior houve a oportunidade de aludir de passagem (supra, III, 5.2.2.1.).
Nos termos do artigo 6º, integram o sistema de acção social os seguintes órgãos:
«a)O Conselho Nacional para a Acção Social no Ensino Superior; b) Os conselhos de acção social; c) Os serviços de acção social.:
O Conselho Nacional, cuja composição, competências e funcionamento os artigos 7º a 9º regulam, é, na síntese preambular, concebido «como órgão consultivo do Governo e para acompanhamento da política de acção social no ensino superior:, sendo, consequentemente, integrado por «representantes dos Ministros da Educação, das Finanças, da Saúde e da Juventude, das associações de estudantes e dos órgãos próprios das universidades e dos institutos politécnicos:.
Entre as suas competências sobressai a de «propor critérios orientadores para a atribuição de benefícios sociais aos estudantes: (artigo 7º, nº 2, alínea d)).
«Para definir a forma de aplicação da política de acção social em cada instituição de ensino superior: continua o preâmbulo é instituído um «Conselho de Acção
Social: «composto pelo reitor, por um gestor o administrador para a acção social, esclareça-se e por dois representantes dos estudantes, sendo um deles bolseiro:.
E, na verdade, como precedentemente se notou, (supra, III, 5.2.2.1.) o Conselho, nos termos do artigo 10º, nº 1, «é o órgão superior de gestão da acção social no âmbito de cada instituição de ensino superior, cabendo- lhe definir e orientar o apoio a conceder aos estudantes:.
Por isso mesmo lhe compete, nos termos do artigo 11º, nº 1, inter alia (cfr. também o artigo 17º), «aprovar a forma de aplicação, na respectiva instituição de ensino superior, da política de acção social escolar: (alínea a)), bem como «fixar e fiscalizar o cumprimento das normas de acompanhamento que garantam a funcionalidade dos respectivos serviços: (alínea b)).
Finalmente, «para a execução, em cada instituição de ensino superior, da política de acção social superiormente traçada: lê-se igualmente no exórdio do Decreto-Lei nº 129/93 «são criados serviços de acção social, como serviços próprios dessas instituições, dotados de autonomia administrativa e financeira:.
Isso mesmo dispõe o artigo 12º, cujo texto, em parte já conhecido (supra, III, 5.2.2.1.), ora se reproduz integralmente para melhor elucidação:
«Artigo 12º
Serviços de acção social
1. A execução da política de acção social e a prestação dos apoios e benefícios nela compreendidos cabe, em cada instituição de ensino superior, aos serviços de acção social.
2. Os serviços de acção social são unidades orgânicas das ins-tituições de ensino superior, dotados, nos termos dos estatu-tos da respectiva instituição, de autonomia administrativa e financeira.:
Socorrendo-nos uma vez mais das súmulas do relatório pream-bular, devem tais serviços, além do mais, «receber e tratar as informa-ções e declarações prestadas pelos estudantes beneficiários da acção social, prestar os serviços e apoios previstos, instalar, na sua dependên- cia, os serviços indispensáveis à prossecução dos fins fixados e asse-gurar o seu funcionamento:.
O «funcionamento e dinamização dos serviços sociais, nomea-damente a gestão dos recursos humanos e financeiros, bem como a execução dos seus planos e deliberações, passa a ser assegurado por um gestor de acção social, nomeado pelo reitor ou pelo presidente do instituto politécnico:.
São na essência as tarefas assinadas aos órgãos dos serviços de acção social previstos no artigo 13º:
«Artigo 13º
Órgãos
São órgãos dos serviços de acção social, para além de outros previstos nos estatutos da respectiva instituição de ensino superior: a) O administrador para a acção social; b) O conselho administrativo.:
Abra-se desde já um parêntesis para sublinhar que a orgânica descrita se torna, por força dos normativos citados, parte da estrutura orgânica da Universidade de Lisboa, prevendo especificamente os ar-tigos 12º, nº 2, e
13º o pertinente acolhimento nos Estatutos respectivos.
Aliás, a norma transitória do artigo 29º, nº 1 estabelece em geral que «as instituições de ensino superior devem, nos 90 dias subsequen-tes à data da entrada em vigor do presente diploma: prazo que, na falta de especial dispositivo de vacatio legis, se encontra há muito esgotado , «tomar as providências necessárias à aplicação da estrutura nele prevista: (70).
Ora, não se dispõe de elementos acerca do cumprimento dado a esta norma, mas o certo é que os Estatutos da Universidade, datando de 1992, ainda o não reflectem, limitando-se, nos artigos 9º e 12º, a acolher os antigos Serviços Sociais.
E, fechado o parêntesis, resta apenas reiterar a ideia expressa no início do presente número, ora adequadamente fundada na normação do Decreto-Lei nº
129/93, segundo a qual a acção social no ensino superior se inclui a todas as luzes nas atribuições da Universidade de Lisboa (71).
2.2. Mas não se porá de lado o diploma sem antes dele se procurarem extrair os contributos que possa oferecer para uma mais precisa caracterização do instituto da acção social e dos vectores nucleares que lhe vão pressupostos.
É certo que o tema é rico de sugestões à investigação doutriná-ria e alicia à especulação teórica, mas os condicionalismos em que se desenvolve a elaboração do parecer impõem uma necessária contenção àquele mais modesto domínio jurídico-positivo.
Posto isto, tenham-se presentes os objectivos da acção social no ensino superior definidos sinteticamente no artigo 4º, nº 1: «proporcionar aos estudantes melhores condições de estudo, mediante a prestação de serviços e a concessão de apoios:.
Vimos que esses serviços e apoios podem ir desde a atribuição de bolsas de estudo, passando pelo acesso à alimentação em cantinas e bares, o alojamento em residências de estudantes, o funcionamento de serviços de informação, reprografia, etc., até ao apoio às actividades desportivas e culturais (cfr. supra, 1.4.).
Retenha-se ademais que o universo subjectivo dos beneficiários é definido no artigo 3º, quanto aos estudantes portugueses permi-ta-se por comodidade expositiva a restrição , apenas pela matrícula num estabelecimento de ensino superior:
«Artigo 3º
Âmbito de aplicação pessoal
Beneficiam do sistema de acção social no ensino superior, des-de que matriculados num estabelecimento de ensino superior: a) Os estudantes portugueses;
(...) d) (...).:
Não se estabelece, designadamente, nenhuma limitação de prin-cípio em função da situação económica dos destinatários da acção social.
O que não deixa de se compreender, porque a acção social visa primordialmente o sucesso educativo/escolar e este não se encontra numa relação de causalidade e directa proporcionalidade com a situa-ção económica.
Mas isto não quer dizer, evidentemente, que o vector não deva ser ponderado, ou que esteja ausente do âmbito da acção social.
Muito ao invés, de alguma forma aí releva, e bem a justo título.
Basta atentar no regime dos «tipos de apoio concedidos:, verti-do no Capítulo III (artigos 18º a 22º).
E, desde logo, nas «bolsas de estudo, empréstimos e outros subsídios:, modalidades da acção social a conceder, nos termos do nº 1 do artigo 18º, «aos estudantes economicamente mais carenciados, vi-sando promover uma efectiva igualdade de oportunidades no sucesso escolar:.
Mesmo aí, porém, não é a insuficiência económica o
único parâ-metro dos apoios a conceder.
Conforme o nº 2 do mesmo artigo, «a atribuição de bolsas de estudo é feita de acordo com critérios gerais a desenvolver pelo Conse-lho Nacional para todas as instituições de ensino superior e atendendo ainda, designadamente:
«a)À insuficiência de meios económicos por parte do estudante e do respectivo agregado familiar; b) À distância entre a instituição de ensino superior que o estudante frequenta e o local de residência habitual; c) Ao aproveitamento escolar.:
Há, inclusivamente, casos, como já notámos (supra,
1.4.), em que a concessão de bolsas de estudo não está dependente da situação económica, podendo ter lugar mesmo em relação a estudantes não carenciados.
Estão previstos no nº 3 do citado artigo 18º, segundo o qual, recordamos, «podem ser atribuídas bolsas de estudo por mérito a estu-dantes com aproveitamento escolar excelente, de acordo com critérios a definir pelo conselho [de acção social] de cada instituição de ensino superior, independentemente da sua situação económica:.
Na ponderação entre a suficiência económica do estudante, que poderia, a priori, tornar a bolsa injustificada, e o sucesso ou aproveita-mento escolar, deu a lei prevalência a este interesse.
Mas, note-se. O sucesso escolar que pode fazer esquecer a suficiência de meios económicos não é, naturalmente, um qualquer, mas tão-só aquele que merecer a classificação excelente, ou seja, um aproveitamento de nível elevado e mérito excepcional.
Agora sim, era merecida a qualificação de «prémio académico:, há pouco recusada ao «incentivo: deliberado pelo senado por falta de semelhante pressuposto.
Ao lado destas bolsas/prémios, não se vê também que os apoios e serviços da acção social nos capítulos da alimentação em cantinas e bares e do alojamento em residências de estudantes, entre outros, dependam essencialmente da carência de meios económicos do estudante beneficiário.
Assim, quanto à alimentação, o nº 1 do artigo 19º limita-se a prescrever aos serviços de acção social «uma avaliação periódica das condições de qualidade de funcionamento das unidades alimentares, por forma a assegurar as condições de higiene, equilíbrio dietético das ementas, custos, tempo e forma de atendimento dos estudantes: (72).
No tocante ao alojamento, dispõe, por sua vez, o artigo 20º:
«Artigo 20º
Alojamento
1. Os serviços de acção social devem promover o acesso dos alunos a condições de alojamento que propiciem um ambiente adequado ao estudo, designadamente através da criação de residências de estudantes.
2. As residências de estudantes regem-se por um regulamento interno, a aprovar pelo Conselho, sob proposta conjunta dos serviços sociais e dos estudantes que nelas habitam, do qual constem, designadamente: a) As condições de ingresso e de utilização dos equipa-mentos; b) As normas de disciplina interna; c) As formas de participação dos estudantes na gestão, conservação e limpeza das instalações.:
Se aqui se admite que os regulamentos internos das residências possam, definindo as condições de ingresso, introduzir factores de preferência a favor dos estudantes mais carenciados, já não se vê muito bem que o preço da refeição numa cantina possa variar em função do estalão económico do comensal.
De qualquer maneira, a relevância do vector económico nestes e noutros casos reveste natureza qualitativamente diferente, que abstrai da situação concreta individual para privilegiar coeficientes de incidência geral, tais o «custo de vida: na região, a «situação económica média dos estudantes:, ou o «custo médio dos serviços prestados:.
É neste sentido elucidativo o artigo 22º:
«Artigo 22º
Pagamento dos serviços
1. Os encargos com os apoios a prestar pelos serviços de acção social, no âmbito das suas competências, nomeada-mente os referidos nas alíneas c) a f) do nº 2 do artigo 4º, são comparticipados pelos estudantes beneficiários.
2. Os preços são fixados pelo Conselho [de Acção Social], sob proposta dos serviços de acção social e ponderados os seguintes aspectos: a) Linhas gerais de orientação definidas pelo Conselho Nacional; b) Indicadores económicos do custo de vida na região onde está situada a instituição de ensino; c) Situação económica média dos estudantes; d) Percentagem de estudantes deslocados para frequen-tar o ensino superior; e) Grau de acesso da população estudantil aos mesmos; f) Custo médio dos serviços prestados.:
Pode, pois, concluir-se que a insuficiência económica concreta dos beneficiários não é característica essencial do instituto da acção social no ensino superior.
No espírito do intérprete insinua-se a ideia base das atribuições dos Serviços Sociais da Universidade de
Lisboa, segundo o artigo 1º, nº 2, do já remoto Decreto-Lei nº 47206, de 16 de Setembro de 1966:
«colaborar na formação integral dos alunos, proporcionando- lhes boas condições para se consagrarem ao estudo e a outras actividades complementares, dentro de um espírito de perfeita cooperação e harmonia entre os membros do corpo docente e os do corpo discente:.
E até a fórmula menos burilada do nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 132/80, de 17 de Maio, que lhe sucedeu:
«A acção social escolar tem por objecto a concessão de auxílios económicos aos estudantes carecidos de recursos, bem como a prestação de outros serviços aos estudantes em geral:, compreendendo estes últimos, nos termos do artigo
3º, nº 2, a «criação, manutenção e funcionamento de residências e refeitórios:, o desenvolvimento de «actividades de infor-mação e procuradoria:, e de outras
«que pela sua natureza se enqua-drem nos fins gerais da acção social escolar:.
Como quer que seja, a acção social no ensino superior participa de um ideal mais ambicioso que a não reduz à condição de meio de suprimento de insuficiências económicas.
Pode realmente assumir esta feição no caso das bolsas de estudo; mas já toma em conta apenas os índices médios da economia vigente, quando se trata de alimentação, alojamento, apoios bibliográfi- co-administrativos e acesso a serviços de saúde; e abstrai completa-mente da situação económica de cada um nas bolsas de estudo por mérito excepcional e nas actividades desportivas e culturais.
O que, segundo este regime, constitui característica essencial da acção social no ensino superior é a assistência ao estudante, precisa-mente na sua condição de estudante, votada à aquisição e ao domínio do saber indispensável à realização pessoal numa sociedade solidária.
Daí que a acção social revista formas, tipificadas ou não na lei, vocacionadas complementarmente para melhorar as condições do estu-do, visto ser o estudo que propicia o acesso à cultura, à ciência e à técnica.
Tanto interessa que se traduzam na satisfação de necessidades básicas da vida vegetativa, como de aspirações à cultura física e do espírito.
Tanto importa, portanto, que se trate de prestações em espécie a disponibilidade de cantinas, residências, ginásios e auditórios ou em dinheiro, cuja liquidez permite aceder à posse dos bens materiais e aos mais diversificados serviços ou actividades.
A acção social é, pois, essencialmente uma assistência ao estu-do, chave mestra do sucesso escolar e educativo.
Que a posição individual do estudante enferme de debilidade económica, não lhe é, como vimos, indiferente, mas constitui elemento apenas acidental dessa assistência.
E por isso, justamente, podem beneficiar de acção social, em tantas das suas modalidades, mesmo os estudantes não afectados por carências económicas.
V
Reverta-se às verbas provenientes do pagamento das propinas.
Trata-se de receitas próprias da Universidade (artigos 10º, nº 2, alínea c), da Lei nº 108/88 e 1º, nº
1, da Lei nº 5/94) e dos seus serviços de acção social, como se disse (artigo 5º, alínea d), do Decre-to-Lei nº
129/93; supra, IV, 1.4.). a afectar, designadamente, à promoção do sucesso educativo e, por isso mesmo, à acção social que o tem como privilegiado escopo.
É tema que acaba de se abordar.
Mas não é essa a sua única destinação, posto que devem ainda ser afectadas à promoção de acções tendentes à melhoria da qualidade do ensino (artigo 1º, nº 1, da Lei nº 5/94), concorrendo, decerto ao lado de outras fontes
(artigo 5º, alínea d)), do Decreto-Lei nº 129/93), para o financiamento dos inerentes custos, implícito no cálculo do seu valor consoante a ratio despesas de funcionamento por aluno (artigo 3º, nº 2, da Lei nº 5/94).
O que tudo vai pressuposto na razão de ser e na concretização do princípio da autonomia financeira, revelando ao mesmo tempo a específica natureza jurídica das propinas.
Vamos ver quais as implicações destes dois aspectos no nosso tema.
1. No tocante à autonomia financeira, observe-se em breve nota, que a urgência do parecer não permite desenvolver mais amplamente, apenas o seguinte.
As universidades gozam de autonomia financeira
(artigo 8º, nº 2, da Lei nº 108/88), no âmbito da qual, nomeadamente, «(...) gerem livremente as verbas anuais que lhes são atribuídas nos orçamentos do Estado: e «têm capacidade para obter receitas próprias a gerir anual- mente através de orçamentos privativos, conforme critérios por si esta-belecidos:.
Entre as receitas da Universidade sobressaem, nos termos do artigo 10º, nº 2, da mesma Lei, «as dotações que lhes forem concedidas pelo Estado: (alínea a)), e «as receitas provenientes do pagamento de propinas: (alíneas c)), sendo estas consideradas «receitas próprias: da Universidade (v. g., artigo 1º, nº 1, da Lei nº 5/94).
As receitas próprias provenientes das propinas são especifica-mente afectadas por lei à acção social e também ao financiamento dos custos da Universidade, como anteriormente se mostrou.
Afigura-se, pois, que a afectação total dessas receitas exclusiva-mente a objectivos de acção social e a outros, de modo a nada restar com vista ao financiamento dos custos da Universidade, implicaria um acrescido, proporcional recurso a dotações do Estado, em prejuízo do sistema de autonomia financeira legalmente concebido com base num certo equilíbrio ou proporção entre dotações estaduais e receitas pró-prias da Universidade, que assim resultaria desfigurado e comprometi-do.
Por outro lado, a autonomia financeira tem a ver principalmente com «a autonomia relativa às receitas e ao orçamento que as prevê e não com a autonomia relativa às despesas, a qual diz respeito apenas à mera autonomia administrativa em termos de contabilidade pública: (73) .
Mas as despesas, e as despesas inerentes à afectação das receitas das propinas, devem igualmente, no sistema da
Lei nº 108/88, estar previstas nos orçamentos privativos das Universidades, pois que as receitas próprias são geridas anualmente através destes orçamentos (artigo 8º, nº 2).
Problemática, todavia, independente, como bem se entende, da titularidade da competência para determinar a afectação aos fins legais das receitas próprias das propinas, cujo exercício condiciona a elabora-ção do orçamento privativo.
2. Resta abordar a questão da natureza jurídica das propinas.
Recortando do articulado dos Estatutos da Universidade de Lisboa um segmento bem significativo, diz- nos o artigo 26º que as propinas são receitas próprias da Universidade «correspondentes à contrapartida dos seus serviços:, ou seja, contrapartida, nuclearmente, do ensino ministrado aos estudantes que a frequentam.
Trata-se, por conseguinte, de verdadeiras taxas, segundo a noção, de origem doutrinária e jurisprudencial, que este corpo consultivo vem reiteradamente afirmando: «o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento:
(74).
A caracterização da figura tem, aliás, auferido precisão dogmática mercê da actividade teórica desenvolvida para a distinguir do imposto, considerado, por seu turno, como «prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado, com vista à realização de fins públicos: (75).
Unilateral, observa-se, porque ao pagamento do imposto não corresponde qualquer prestação por parte do
Estado (76).
Centramos a atenção nesta característica da unilateralidade do imposto, por ser essa que permitiu à elaboração teorética firmar, de mo-do razoavelmente estável, uma distinção entre as figuras do imposto e da taxa.
A terminologia legal não é a esse respeito fiável, como de vários quadrantes se adverte, sublinhando-se haver impostos que a lei deno-mina taxas (v. g., a taxa militar, aliás, entretanto suprimida pelo artigo 41º da Lei nº
30/87, de 7 de Julho) e taxas que denomina impostos (v. g., o chamado imposto de justiça, hoje, de resto, designado, após o Decreto-Lei nº 387-D/87, de 29 de Dezembro, «taxa de justiça:) (77).
A distinção é, pois, tarefa da ciência jurídico- financeira.
E, neste plano, salienta-se, justamente, que a taxa, sendo embo-ra prestação pecuniária coactiva, tal o imposto, já não reveste, porém, carácter unilateral, posto que à sua exacção corresponde a contrapres-tação de um serviço por parte do Estado (78).
No sentido da melhor afinação dogmática do conceito neste elemento, já se apelou para a existência de uma «relação individual e concreta: entre os particulares e os serviços ou bens públicos, tornan-do-se aqueles «contribuintes das taxas: precisamente por serem «uten- tes: desses concretos bens ou serviços (79).
Ora, o imposto destina-se também «a obter receitas que permi-tem criar os diferentes serviços necessários à satisfação das mais diver-sas necessidades colectivas, ou realizar essa satisfação sem a criação, propriamente, de serviços para esse efeito. Simplesmente, não existe no imposto uma actividade especial, como correspectiva da prestação pecuniária exigida ao contribuinte, não se verificando, por isso, o ca-rácter sinalagmático ou bilateral que é essencial ao conceito de taxa: (80).
É, portanto, a unilateralidade do imposto contraposta à bilatera-lidade da taxa.
No primeiro caso não se verifica, como no segundo, a existência de certa «contrapartida específica: devida pela prestação de um serviço determinado, sendo nesse «correspectivo: que reside a diferença essencial entre os dois institutos. A prestação em que se traduz a taxa é, por outras palavras, «sinalagmática:, característica, por seu turno, ausente no imposto (81).
Todavia, este «nexo sinalagmático: não tem que importar equi-valência económica, mas apenas equivalência jurídica, nem significa que haja necessariamente lugar a uma utilidade, traduzindo-se em vantagem real para o utente (82).
«Ainda que não seja sentida satisfação subjectiva
(talvez haja mesmo sacrifício), a lei presume que o funcionamento do serviço em relação com certo contribuinte cria utilidades sociais objectivas: (83).
É o caso da utilização dos tribunais pelas partes vencidas, sobre as quais impende, em regra, o pagamento das respectivas taxas de justiça.
Para serem devidas taxas nem sempre é, pois, indispensável a efectiva utilização dos bens.
Sê-lo-á se a solutio ocorre no momento da utilização ou posteriormente a esta (serviços de registo; tribunais).
Não o será quando precede a utilização (propinas universitárias; licenças).
Mesmo aqui, porém, se encontra a obrigação da taxa exclusiva-mente relacionada com a utilização dos bens, a despeito de conve-niências de cobrança justificarem o débito pela mera possibilidade de utilização.
Daí, aliás, que se a efectiva utilização deixar de ter lugar após o pagamento da taxa (o estudante, liquidadas as propinas, absteve-se de frequentar as aulas), nem por isso existirá direito à sua repetição (84).
E, por maioria de razão, não poderá haver lugar a tal repetição, acrescentaríamos nós, se a contrapartida da taxa foi efectivamente prestada.
Desnecessário se torna ir mais além.
Os tópicos aflorados permitem inequivocamente concluir pela qualificação, inicialmente avançada, das propinas como taxas.
Em primeiro lugar, não se oferecem dúvidas de que se está em face de prestações pecuniárias impostas por força de autoridade.
Em segundo lugar, dos normativos oportunamente referenciados nas Leis nºs 20/92 e 5/94, na Lei nº 108/88 e nos Estatutos da Uni-versidade de Lisboa induz-se que as propinas constituem o correspecti-vo ou contrapartida sinalagmática dos serviços prestados pelo ente público maxime o ensino ministrado pela Universidade aos seus estudantes , com base na ideia, subjacente à proposta que originou a Lei primeiramente citada, segundo a qual «o ensino superior público deve também ser pago, em parte, pelos utentes desse ensino: (85).
Sendo, pois, essa a sua natureza, a entrega das propinas aos estudantes, nos termos resultantes da deliberação do senado, implicaria um reembolso de taxas aos contribuintes.
Só que este reembolso teria lugar à revelia de autorização legal.
Desrespeitaria, por outro lado, a natureza das propinas, como taxas, posto que, tendo estas a sua contrapartida funcional nos serviços prestados pelo ente público, a cujos custos se encontram finalistica-mente vinculadas, tais serviços quedariam despojados do seu corres-pectivo tributário.
Desvirtuaria, em suma, por isto mesmo, o regime legal das propinas no ensino superior, traduzindo-se, ademais, na criação atípica de formas de isenção e redução em contrariedade com aquele regime.
VI
1. É agora oportuna a avaliação da deliberação do senado na óptica das atribuições da Universidade, que há pouco se deixara sus-pensa das indagações antecedentes
(supra, III, 5.3.).
1.1. As propinas são receitas da Universidade, devendo ser afectadas à prossecução de acções que visem a melhoria da qualidade do ensino e a promoção do sucesso educativo, fins estes das atribuições da Universidade, como anteriormente se mostrou.
Ora, se bem parece, a concessão do «incentivo: constante da proposta que originou a deliberação do senado aludida na consulta não respeita estes fins.
Primeiro, porque nada tem a ver com a melhoria da qualidade do ensino.
Segundo, porque muito dificilmente se poderá falar de sucesso educativo quando qualquer estudante pode obter o «incentivo:, e reembolsar uma parte das propinas pagas, se tiver feito uma única das cadeiras que lhe incumbiam, porventura com a menor classificação possível, e reprovando muito embora o ano.
Com este resultado, cremos que debalde se buscará critério deontológica e axiologicamente fundado que possa dizer cumpridos nessa hipótese os mínimos deveres discentes daquele estudante.
É quanto basta, em nosso entender, para dissociar o «incentivo: deliberado da pretensão normativa de sucesso escolar ou educativo, e, por consequência, da acção social no ensino superior.
Logo, a medida deliberada não está dentro das atribuições uni-versitárias, e nenhum órgão da Universidade a poderia tomar, sob pena de incompetência por falta de atribuições.
1.2. Temos, inclusive, como seguro que igualmente não está nas atribuições da Universidade reembolsar aos contribuintes as taxas que a lei lhe consignou como contrapartida do ensino ministrado, implicando a distorção funcional dos tributos e a impossibilidade de serem supor- tados os custos a cujo financiamento se encontravam vinculados
Outro fundamento de nulidade da deliberação por falta de atribuições.
Ainda em aparte. Conforme a advertência inicial, tem estado subjacente ao nosso espírito apenas a deliberação do «incentivo: constante do nº 1º da proposta respectiva, abstraindo-se das medidas a que se referem os seus nºs 2º e 3º.
Por economia e comodidade de análise, sem dúvida, mas, necessariamente, em homenagem à relação prejudicial e condicionante derivada do facto de às medidas aludidas apenas ser afectado o remanescente das receitas das propinas não consumido no «incentivo:.
Sendo, porém, nula a deliberação do «incentivo:, deixa de ter sentido falar de remanescente que pudesse eventualmente ser afectado a medidas diversas.
1.3. A deliberação desrespeitou as atribuições da Universidade e não se verifica, por conseguinte, a primeira condição, na devida altura formulada, das competências residuais do reitor (supra, III, 5.2.2.2.,
5.2.3.e 5.3.).
Logo, este órgão não poderia, em abstracto, tal como o não fez em concreto, apresentar o assunto à deliberação do senado ao abrigo da alínea l) do artigo 25º da Lei nº
108/88.
Viu-se, de resto, no momento próprio (supra, III,
5.2.3.) que, se o pudesse fazer, a competência do senado, assim concitado a intervir nos termos daquela alínea, seria de natureza meramente consultiva.
2. E colmatada assim uma lacuna deixada em aberto, cremos haver logrado resposta a todas as questões colocadas pelo Reitor da Universidade de Lisboa.
Não se esqueça, porém, que essas interrogações visam a impugnação contenciosa da deliberação, designadamente, pelo Ministé-rio Público.
Importa, pois, aditar as pertinentes considerações.
VII
A deliberação do senado da Universidade de Lisboa, de 20 de Outubro de 1994, publicada em 11 de Janeiro de
1985 (supra, nota 57), foi entretanto analisada enquanto acto de administração pública (esco-lar), sem a preocupação de precisamente o classificar.
Tratar-se-á, a propósito, de um acto administrativo ou de um regulamento?
Permita-se desde já circunscrever a qualificação, por não se divisar alternativa viável.
E permita-se fazê-lo, justamente, encarando o conteúdo da deliberação in facto esse, aí onde verdadeiramente se recortam os vícios da falta de competência e de atribuições postos em evidência nas páginas antecedentes.
Compreende-se, aliás, o interesse e a oportunidade da qualificação na perspectiva da consulta.
Se se tratasse de um acto administrativo, este não produziria, enfermando de nulidade, quaisquer efeitos jurídicos, e nenhum órgão da Universidade lhe deveria acatamento (artigo 134º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo), ficando, inclusivamente, impossibilitada a revogação do acto pelo senado (artigo 139º, nº 1, alínea a), do mesmo Código).
Consequências assaz diversas podem, todavia, coligar- se à qualificação como acto normativo, nomeadamente, como se vai ver, a possibilidade de declaração judicial de ilegalidade com efeitos repor-tados à data de entrada em vigor e a possibilidade de revogação pelo órgão que o emanou.
1. Parafraseando o mais recente parecer deste Conselho sobre o assunto (86), pode dizer-se que o conceito, e a caracterização do acto administrativo é tema fulcral da ciência do direito administrativo, revelando-se inabarcável a literatura administrativa ao respeito, nacional e estrangeira.
Não se justifica, no entanto, enveredar por uma exploração desses caminhos, quando o Código do Procedimento Administrativo fornece, no artigo 120º, uma definição legal prestável para o fim que nos interessa:
«Artigo 120º
Conceito de acto administrativo
Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos adminis-trativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.:
Assim se deu acolhimento, grosso modo, à definição propugna-da por FREITAS DO AMARAL no seu ensino (87), lição que, por todos, iremos sumariar.
Apenas, todavia, parece estar em causa a verificação do elemento «situação individual e concreta:, o qual permite, na verdade, «estabelecer a distinção entre os actos administrativos, que têm um conteúdo individual e concreto, e as normas jurídicas emanadas da Administração Pública, nomeadamente os regulamentos, que têm conteúdo geral e abstracto: (88).
«As características geral ou individual têm a ver, como se sabe, com os destinatários dos comandos jurídicos; pelo seu lado, as características abstracto ou concreto têm a ver com as situações da vida que os comandos jurídicos visam regular:.
As normas são, pois, «comandos gerais e abstractos:, enquan-to, «os actos administrativos são comandos individuais e concretos:.
Mas se a distinção entre actos genéricos ou normativos e actos administrativos não é na maioria dos casos difícil de estabelecer, por vezes surgem dificuldades práticas de aplicação (89).
Assim, no caso dos chamados «actos colectivos:, «os actos que têm por destinatário um conjunto unificado de pessoas:.
Por exemplo, se «o Governo toma a decisão de dissolver uma Câmara Municipal:, «acto que tem por objecto um conjunto unificado de pessoas todos os membros do
órgão colegial que foi objecto de dissolução:, verifica-se a prática de um acto administrativo, pois não se trata de formular regras gerais e abstractas.
A regra geral e abstracta diria: «sempre que se verifiquem as circunstâncias tais e tais, o Governo pode dissolver as Câmaras Municipais:.
No exemplo apontado o acto é, ao invés, individual e concreto, não obstante dirigir-se aparentemente a um conjunto de pessoas. Ou, com mais rigor, o que na realidade existe na ordem jurídica são tantos actos (administrativos) individuais e concretos quantas as pessoas abrangidas pela dissolução: (90).
O mesmo se diga no tocante aos denominados «actos plurais:, em que a Administração toma uma decisão aplicável a várias pessoas diferentes.
Sirva, a título de exemplo, o despacho ministerial que nomeia vinte funcionários públicos para o mesmo número de vagas de certa direcção-geral.
Também aqui, sob a aparência de um único acto administrativo, existem na realidade tantos actos administrativos quantos os funcionários, mas, de modo algum, norma geral e abstracta (91).
Finalmente, a distinção entre acto e regulamento pode ainda apresentar dificuldades na hipótese dos «actos administrativos gerais:, caracterizados por se aplicarem
«de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos eles bem determinados, ou determináveis no local:.
Exemplifica-se com a ordem policial de dispersar dirigida a um conjunto de pessoas que estão a impedir o trânsito (92).
Também estes actos, aduz-se, não devem ser considerados actos normativos, por se tratar de ordens concretas dadas a pessoas concretas e bem determinadas ou imediatamente determináveis, e não corresponderem por isso
à noção de norma jurídica como regra de conduta geral e abstracta.
Inclinamo-nos, porém, a pensar ser este carácter normativo o que sobressai na deliberação do senado de afectação das verbas provenientes do pagamento das propinas, pois que, em correspon-dência com a noção de norma, nela «se formula abstractamente a previsão de circunstâncias que poderão vir a dar-se e que servem de pressuposto do preceito da conduta a seguir em geral por todos quantos venham a encontrar-se nessas circunstâncias:
(93), no presente e no futuro.
Não se trata, pelo contrário, de uma situação individual, nem concreta, daquelas «circunstâncias já verificadas e relativamente às quais se individualiza a conduta de pessoas determinadas: (94), que são da essência do acto administrativo, consoante flui do exposto (95).
2. A deliberação do senado é, pois, materialmente qualificável como regulamento; não como acto administrativo.
Mas os regulamentos podem ser contenciosamente impugnados.
Para este efeito interessará apenas sublinhar o seguinte.
Os regulamentos «não podem contrariar (pelo órgão donde dimanam, pela forma sob que se exteriorizam, pelo conteúdo que se lhes imprime e pela matéria sobre que versam) as normas de grau hierárquico superior: (96).
Semelhante contradição pode traduzir inconstitucionalidade ou ilegalidade do regulamento,
«incluindo-se nesta a desconformidade com qualquer norma de grau inferior ao constitucional:, com a consequên-cia, nomeadamente, da invalidade do regulamento (97).
Não estando aparentemente em causa vícios determinantes de inconstitucionalidade, interessa-nos a impugnação contenciosa por ile-galidade.
2.1. Do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais (ETAF), aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, em conjugação com a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada, por sua vez, pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, veio resultar a possibilidade de impugnação contenciosa de normas c regulamentares e regulamentos dimanados dos órgãos da Administração Pública em geral, a qual pode ser efectuada mediante os recursos regulados nos artigos 63º e segs. da
LPTA e através da declaração de ilegalidade disciplinada nos artigos 66º e seguintes (98).
A declaração de ilegalidade de normas regulamentares ou de outras emitidas no desempenho da função administrativa pelas entidades aludidas nas alíneas c) e d) do nº 1 do artigo 51º do ETAF órgãos da administração pública regional ou local e pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, por um lado, e concessionários, por outro pode ser pedida desde que tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto adminis-trativo ou jurisdicional de aplicação (artigo 51º, nº 1, alínea e), do ETAF).
Pode, por outro lado, ser pedida a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas de idêntica natureza, das demais entidades, nas mesmas condições (artigo 26º, nº 1, alínea i), do ETAF).
Os recursos só são admissíveis, por seu turno, de normas regulamentares ou de outras normas emitidas no desempenho da função administrativa pelas entidades aludidas nas alíneas c) e d) do nº 1 do artigo 51º do ETAF
(artigo 63º da LPTA).
Temos, assim, que, em princípio, o regulamento consubstancia-do na deliberação do senado só pode ser impugnado por via da declaração de ilegalidade, e não pela via do recurso.
A diferença entre os dois meios reside em que no recurso se admite «a impugnação directa e a anulação com força obrigatória geral do regulamento:, independentemente de haver casos e decisões em que a sua ilegalidade haja sido reconhecida.
Na declaração de ilegalidade isso só acontece no tocante aos «regulamentos imediatamente operativos, ou seja, aqueles em que basta alguém preencher os requisitos definidos abstractamente na nor-ma para que a medida se lhe aplique directa ou automaticamente: os quais «são impugnáveis directa e abstractamente logo no primeiro conflito actual ou potencial que a sua aplicação suscite:, porque, pre-cisamente, o artigo 68º da LPTA lhes manda aplicar o regime dos recursos.
Mas já não sucede assim nos «regulamentos mediatamente ope-rativos: assim se considerando os que operam os seus efeitos através de actos administrativos de aplicação, a situações jurídicas concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida , cuja «impugnação e anulação directas e abstractas só podem verificar-se depois de o regulamento em causa ter sido julgado ilegal, por qualquer tribunal, em três casos concretos (artigos
26º e 51º do ETAF e 66º da LPTA): (99).
2.2. Quanto à legitimidade, tempestividade e competência, adi-tar-se-á brevemente o seguinte.
Os recursos podem ser interpostos, a todo o tempo, pelo Ministério Público e por quem seja prejudicado, ou venha a sê-lo, previsivelmente, em momento próximo, pela aplicação da norma (artigo 63º da LPTA), sendo competentes para deles conhecer os tribunais administrativos de círculo (artigo 51º, nº 1, alínea e), do ETAF).
2.3. Também para o pedido de declaração de ilegalidade têm legitimidade, sem dependência de prazo, os mesmos sujeitos, devendo, para o efeito, dirigir-se, conforme os casos, ao tribunal administrativo de círculo ou ao Supremo (artigos 51º, nº 1, alínea e), e 26º, nº 1, alínea i), do ETAF; artigos 66º e 68º da LPTA).
2.4. Por fim, os efeitos da declaração de ilegalidade e, por for-ça do artigo 65º, nº 2, da LPTA, da decisão de provimento do recurso estão fixados no artigo 11º do ETAF.
Em princípio, tais efeitos só se produzem a partir do trânsito em julgado (nº 1) e determinam a repristinação das normas que tenham sido revogadas (nº 2).
O tribunal pode, no entanto, reportar os efeitos à data da entrada em vigor ou a momento ulterior, por razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo (nº
3), sem ofensa, por via de regra, dos casos julgados (nº
4).
Ficam, em todo o caso, «excluídos do regime de declaração de ilegalidade estabelecido neste diploma os casos previstos no nº 1 do artigo 281º da Constituição da República Portuguesa: (nº 5), nos quais se não enquadra, de resto, o regulamento em apreciação.
3. Como se disse, a deliberação do senado só pode ser impugnada por via da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.
Mas esta pressupõe que a norma regulamentar nela consubstan-ciada tenha sido julgada ilegal por qualquer tribunal em três casos concretos, ou que se trate de regulamento imediatamente operativo.
Admitindo que o primeiro pressuposto não se verifica, então a declaração contenciosa de ilegalidade só pode ser accionada se o regulamento se qualificar nesta espécie.
«Normalmente escreve-se, a propósito (100) os regulamen-tos operam os seus efeitos através de actos administrativos de aplicação, a situações individuais e concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida: sem isso, a estatuição do regulamento não se incrusta na esfera jurídica dos seus potenciais destinatários.
«O benefício ou o sacrifício previstos no regulamento só poten-cialmente favorecem ou prejudicam as esferas jurídicas dos respectivos destinatários: só actos concretos posteriores tornarão esse benefício ou sacrifício em realidades efectivas e actuais.
«O regulamento diz-se, então mediata ou indirectamente opera-tivo.
«Noutros casos, o efeito da norma regulamentar projecta-se na esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão sem depen-dência de actos jurídicos, nomeadamente de actos administrativos de aplicação; basta que uma pessoa preencha em concreto os requisitos definidos abstractamente na norma para que a medida ou estatuição desta se lhe aplique directa ou automaticamente.
«O regulamento é imediata ou directamente operativo:.
Apontam-se como exemplos de normas imediatamente operati-vas, «as normas proibitivas dirigidas aos cidadãos que se encontrem em determinadas condições ou que modifiquem o estatuto jurídico de determinados funcionários:, «a norma que fixa o preço de venda de determinada mercadoria:, «aquela que ordena a mudança de horários a partir de determinada data: (101).
Adverte-se, ademais, ser necessário atender sempre ao momen-to e ao modo como os seus efeitos, os direitos, obrigações, vantagens ou desvantagens se incrustam ou ingressam na esfera jurídica do destinatário (102).
Ora, ainda que a deliberação do senado não seja esclarecedora acerca do modo como se processará concretamente o «incentivo: a favor dos estudantes que se encontrem nas situações previstas, parece que a normativa nela consubstanciada poderá qualificar-se como regulamento imediatamente operativo.
Não é que não haja necessidade de actos de mediação entre a norma e as realidades subsumíveis à previsão abstracta. Só que se tratará fundamentalmente de actos materiais, ou de operações de cálculo, e não de actos jurídico-administrativos de aplicação.
Os efeitos da norma regulamentar projectam-se, dir- se-ia, na esfera jurídica dos estudantes logo que estes, mercê da realização das provas necessárias, fiquem abrangidos na sua previsão.
4. De tanto resulta que a deliberação do senado pode desde já ser impugnada directamente, sem dependência de prazo, nos termos dos artigos 26º, nº 1, alínea i), do
ETAF e 68º da LPTA, sem prejuízo, em nome do princípio do autocontrolo da Administração, de revogação do regulamento ilegal pelo órgão que o emanou (103).
A legitimidade para a impugnação cabe ao Ministério
Público e a «quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou venha a sê-lo, previsivelmente, em momento próximo:
(artigo 63º, aplicável ex vi do artigo 68º da LPTA).
Está, pois, nestas condições, seguramente, a Universidade de Lisboa, posto que a afectação das propinas aos fins da deliberação, em detrimento dos fins a que se encontram legalmente vinculadas essas receitas próprias do ente autónomo, redundará em seu manifesto prejuízo, como claramente resulta de quanto se escreveu.
Ora, a Universidade de Lisboa é representada pelo seu reitor (artigo 20º, nº 1, proémio, da Lei nº 108/88 e artigo 44º, alínea b), dos Estatutos), que a esse título, pode, portanto, deduzir perante o Supremo Tribunal Administrativo o pertinente pedido de declaração de ilegalida-de.
Crê-se, aliás, que a mesma legitimidade assiste ao reitor na qualidade de presidente do senado, ao abrigo do artigo 14º, nº 4, do Código do Procedimento Administrativo extensivamente interpretado:
«Artigo 14º
Presidente e secretário
1. (...)
2. (...)
3. (...)
4. O presidente, ou quem o substituir, pode interpor recurso contencioso e pedir a suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão colegial a que preside que considere ilegais.:
De facto, sendo objectivo e espírito desta disposição o de conferir ao presidente, «primus inter pares:(104), um «poder de fiscalização da legalidade da actuação administrativa do órgão colegial a que preside, suscitando, se for caso disso, a intervenção dos tribunais administrativos: (105), mal se compreenderia que por estrito apego literal à concreta afloração deste princípio se tolhesse a sua aplicação nos casos, porventura, de mais flagrante e extensa necessidade de tutela da legalidade das deliberações.
Podem bem figurar-se as delicadas implicações de semelhante entendimento no caso do senado universitário, cujas competências legais e estatutárias se mostram, na sua maioria, vocacionadas para a emissão de actos genérico- normativos de natureza regulamentar.
VIII
Do exposto se conclui:
1. Enferma dos vícios de incompetência por falta de competên-cia e por falta de atribuições, nos termos das conclusões 2. a 11., a deliberação do plenário do senado da Universidade de Lisboa, de
20 de Outubro de 1994 «Diário da República:, II
Série, nº 9/95, de 11 de Janeiro de 1995, págs.
408 e seguinte , mediante a qual se afectaram as verbas provenientes do pagamento das propinas à criação, nomeadamente, de um «incentivo: a atribuir anualmente a cada aluno, calculado em conformidade com a fórmula seguinte:
Incentivo= x propina paga a)No caso deste nº ultrapassar a totalidade das cadeiras do ano lectivo considera-se apenas um nº igual ao da totalidade.
2. No elenco de competências do senado, enunciadas no artigo 25º, alíneas a) a l), da Lei nº
108/88, de 24 de Setembro, e no correspondente artigo 50º, alíneas a) a u), dos Estatutos da Universidade de Lisboa, aprovados pelo Despacho Normativo nº 144/92, de 27 de Julho, nenhuma delas confere ao mesmo órgão poderes para deliberar sobre a matéria da afectação das propinas à criação do «incenti-vo: configurado na conclusão 1.;
2.1. A deliberação não foi nem podia ser tomada pelo plenário nos termos, nomeadamente, da alínea h) do artigo 25º
(alínea r) do artigo 50º dos Estatutos), uma vez que o «incentivo: criado não é susceptível de ser qualificado como «prémio escolar ou académico:, além de que a criação destes prémios é da competência da comissão científica do senado (artigo 53º, nº 2, alínea b), dos Estatutos);
2.2. A deliberação não foi igualmente tomada ao abrigo da alínea l) do artigo 25º, da Lei nº 108/88 (alínea u) dos Estatutos), designadamente porque o reitor não apre- sentou o assunto ao senado nos termos daquela nor-ma, antes o incluindo na ordem do dia da reunião ao abrigo do artigo 18º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo;
2.3. Aliás, o reitor não podia em abstracto apresentar o as-sunto ao senado ao abrigo da alínea l) do artigo 25º por carecer igualmente de poderes funcionais na matéria, no quadro de competências fixado no artigo
20º, da Lei nº 108/88 e no homólogo artigo
44º, dos Estatutos da Universidade de
Lisboa;
2.4. Designadamente, a alínea g) do nº 1 do citado artigo 20º (alínea q) do artigo 44º dos Estatutos), prevendo uma competência do reitor eventualmente conexa à matéria em causa, deve considerar-se tacitamente revogada pelo Decreto-Lei nº 129/93, de 22 de Abril, que, definindo o novo figurino orgânico-estrutural da acção social no ensino superior, conferiu a mesma competência ao Conselho de Acção Social e aos serviços de acção social;
2.5. Por esta razão, e porque a matéria da deliberação é estranha às atribuições da Universidade, nos termos das subsequentes conclusões 3. a 11., o reitor não detém poderes funcionais residuais, com fundamento no nº 2 do artigo 20º da Lei nº 108/88
(alínea s) do arti-go 44º dos Estatutos), relativos à mesma matéria;
2.6. Em todo o caso, a competência do senado prevista na alínea l) do artigo 25º para os assuntos que lhe sejam apresentados pelo reitor tem natureza consultiva e não decisório-executiva;
3. Os montantes provenientes do pagamento de propinas são receitas próprias da Universidade, afectadas por lei à prossecução de acções que visem a melhoria da qualidade do ensino, por um lado, ao financiamento dos inerentes custos, em segundo lugar (artigo 3º, nº 2, da Lei nº 5/94) e à promoção do sucesso educativo através da acção social escolar no ensino superior regulada pelo Decreto-Lei nº 129/93, em terceiro lugar
(artigo 1º, nº 1, da Lei nº 5/94, de 15 de
Março; artigos 4º, nº 1, 18º, nºs 1 e 3, 20º, nº
1, e 5º, alínea d), daquele Decreto-Lei );
4. Por força do Decreto-Lei nº 129/93, as propinas são afectadas em parte à prossecução das atribuições de acção social, e os fins da acção social, cuja orgânica se integra na orgânica universitária, tornam-se atribuições da Universida-de;
5. A Universidade de Lisboa, bem como as universidades públicas em geral, gozam de autonomia financeira, no âmbito da qual, nomeadamente, «gerem livremente as verbas anuais que lhes são atribuídas nos orçamentos do
Estado: e «têm capacidade para obter receitas próprias a gerir anualmente através de orçamentos privativos, confor-me critérios por si estabelecidos: (artigo 8º, nº 2, da Lei nº 108/88);
6. Entre as receitas da Universidade sobressaem, nos termos do artigo 10º, nº 2, da mesma Lei,
«as dotações que lhe forem concedidas pelo
Estado: (alínea a)), e «as receitas provenientes do pagamento de propinas: (alínea e)), sendo estas «receitas próprias: da Universidade
(artigo 1º, nº 1, da Lei nº 5/94) afectadas à acção social, à melhoria da qualidade do ensino e ao financiamento dos inerentes custos, nos termos da conclusão 3.;
7. A afectação das receitas das propinas exclusivamente a fins de acção social ou a outros, nada restando com vista ao financiamento de custos da Universidade, implica um recurso acrescido a dotações do Estado, desfigurando e prejudicando o sistema de autonomia financeira legalmente concebido;
8. Tal como as receitas próprias, devem as despesas, maxime as inerentes à afectação das receitas de propinas, figurar nos orçamentos privativos das universidades, na sequência da decisão de afectação do órgão competente;
9. As propinas, receitas próprias da Universidade «correspon-dentes à contrapartida dos seus serviços:, e, nuclearmente, do ensino ministrado aos estudantes que a frequentam (artigo 26º dos Estatutos da Universidade de Lisboa), devem ser qualificadas como taxas;
10.A deliberação de criação do «incentivo: aludido na conclu-são 1. não respeita os fins e atribuições da Universidade indicados na conclusão 3. por ser alheia à melhoria da qualidade do ensino e ao financiamento dos respectivos custos, e por não visar o sucesso educativo, sendo por isso estranha à acção social no ensino superior;
11.A mesma deliberação conflitua ainda com as atribuições da Universidade por possibilitar o reembolso aos contribuintes das taxas (propinas) que a lei lhe consignou como contra-partida do ensino ministrado, distorcendo funcionalmente os tributos e inviabilizando o financiamento dos custos a que se encontram legalmente vinculados;
12.A deliberação de criação do «incentivo: em questão, longe de visar a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, antes se configura como estatuição geral e abstracta, de carácter normativo, merecendo, por isso, materialmente, a qualificação de regulamento e não de acto administrativo (artigo
120º do Código do Procedimento Administrativo);
13.Não sendo a Universidade uma das entidades aludidas nas alíneas c) e d) do nº 1 do artigo
51º do ETAF, o regulamento apenas pode ser impugnado por via da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos dos artigos 26º, nº 1, alínea i), daquele Estatuto, e dos artigos 66º e segs. da LPTA, desde que tenha sido julgado ilegal por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem depen- dência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplica-ção (regulamentos imediatamente operativos);
14.A deliberação de criação do «incentivo: deve ser quali-ficada como regulamento imediatamente operativo, podendo ser directamente impugnada por via da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral nos termos da conclusão 13. in fine;
15.A Universidade de Lisboa representada pelo seu reitor, o reitor na qualidade de presidente do senado e, bem assim, o Ministério Público, têm legitimidade/competência para pedir a declaração de ilegalidade de harmonia com os preceitos conjugados dos artigos 63º e 68º da LPTA, sem prejuízo da revogação da deliberação pelo órgão que a emanou.
____________________________
(1)Ofício R/149/94, de 7 de Dezembro de 1994, o qual havia sido precedido de memorando, de 28 de Novembro, remetendo cópia da proposta que estivera na base da deliberação agora formalizada, acompanhada de três pareceres jurídicos divergentes sobre a questionada legalidade.
(2)Ofício de Vossa Excelência nº 13168, de 20 de Dezembro de 1994.
(3)Ofício do Reitor R/153/94, de 21 de Dezembro de 1994.
(4)«Diário da República:, I Série, nº 187, de 16 de
Agosto de 1989, pág. 3289.
(5)«Diário da República:, I Série-B, nº 189, de 18 de
Agosto de 1992, pág. 4025.
(6)Sobre a autonomia da universidade, inclusive numa perspectiva histórica, veja-se MARCELO REBELO DE
SOUSA, A Natureza Jurídica da Universidade no Direito Português, Lisboa, 1991, págs. 42 e seguintes.
(7)Aliás o artigo 4º, estabelecendo o «enquadramento institucional: das universidades, incumbe-lhes «colaborar na formulação, pelo Estado, das políticas nacionais de educação, ciência e cultura:, e pronunciar-se, «através do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, sobre os projectos legislativos que lhes digam directamente respeito: (nº
1).
(8)Segundo o artigo 17º («Concessão de graus:), a Universidade de Lisboa «concede, de acordo com as regras em vigor, graus e títulos académicos e honoríficos, certificados e diplomas de frequência, de conhecimentos ou de habilitação, bem como equivalências e reconhecimento de instrumentos similares passados por outras universidades:.
Conforme o artigo 18º («Concursos e provas académicas:), as «carreiras docente e de investigação são preenchidas por pessoas habilitadas com os competentes graus académicos e o seu recrutamento faz- se, em princípio, mediante concursos públicos abertos a todos os interessados.:
(9)As contas das universidades estão, todavia, sujeitas a exame e julgamento daquele Tribunal (artigo 13º da citada Lei).
(10)Anote-se, entre parêntesis, que o artigo 46º dos Estatutos, dando tradução ao nº 3 do artigo 20º da Lei nº 108/88, dispõe poder o reitor «delegar nos órgãos de gestão das faculdades e demais unidades orgânicas e nos vice-reitores a competência necessária para uma gestão eficiente.:
E a norma estatutária transitória do artigo 62º estabelece, a propósito, que «após a publicação dos estatutos (de cada faculdade, instituto ou museu), o reitor acordará com os respectivos órgãos de gestão a transferência das competências neles consignadas: (nº
1), podendo, até ao termo dessa transferência,
«delegar competência nos órgãos das faculdades, institutos e museus: (nº 2).
(11)Conforme comunicação ulterior da Reitoria, o Regimento do Senado, a que subsequentemente se recorrerá na medida necessária, foi aprovado por deliberação do
órgão nº 1/90, de 21 de Junho de 1990, e publicado no «Boletim da Universidade de Lisboa:, nº 1, de 25 de
Junho do mesmo ano.
(12)Observar-se-á, em todo o caso, a título informativo, que lhe compete assegurar «a gestão administrativa, patrimonial e financeira da Universidade:, com sujeição à «legislação em vigor para os organismos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira« e ao disposto na Lei nº 108/88 (artigos
26º, nº 2, desta Lei; artigo 56º, nº 1, dos Estatutos).
De acordo com imperativos do nº 1 do aludido artigo
26º, o artigo 55º dos Estatutos define a composição do
órgão em causa: o reitor, um vice-reitor, o administrador, o director dos serviços administrativos e um estudante designado pelo respectivo corpo do senado e que pode não ser membro deste órgão.
O conselho administrativo, ouvido o senado, pode delegar nos órgãos próprios das faculdades, dos institutos ou dos museus as competências consideradas necessárias a uma gestão mais eficiente (artigo 26º, nº 3, da Lei nº 108/88 e artigo 56º, nº 2, dos Estatutos).
(13)Classificada, segundo FREITAS DO AMARAL, Curso de
Direito Administrativo, vol. I, 2ª edição, Coimbra,
1994, pág. 352, como instituto público e, dentro desta categoria, na espécie dos «estabelecimentos públicos:.
O instituto público, ensina o mesmo autor (Idem, pág.
345), é «uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública:.
Trata-se, pois, de uma pessoa colectiva de «tipo institucional:, cujo «substrato é uma instituição, não uma associação:, assentando sobre «uma organização de carácter material e não sobre um agrupamento de pessoas: como as associações públicas (Ibidem).
Os «estabelecimentos públicos, uma das três espécies de institutos públicos além dos «serviços personalizados: e das «fundações públicas:, são, por seu turno, entes públicos «de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam: (Idem, pág. 352).
Para uma apreciação crítica das classificações aludidas e da qualificação das universidades como estabelecimentos públicos, MARCELO REBELO DE SOUSA, op. cit., págs. 35 e seguintes.
(14)MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição (5ª reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Coimbra, 1991, págs. 176 e seguinte.
(15)MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 177.
(16)K. LARENZ, Allgemeiner Teil des deutschen Bÿrgerlichen
Rechts, 6ª edição, C. H. Beck, Mÿnchen, 1983, § 9, I, págs. 128 e seguintes.
(17)JOHANNES BALTZER, Der Beschluss als rechtstechnisches
Mittel organ-schaftlicher Funktion im Privatrecht,
«Beiträge zum Zivilrecht und Zivilprozess:, editado por RUDOLF BRUNS, 14. tomo, G. Grote'sche Verlagsbuchhandlung KG, Köln e Berlin, 1965, págs. 18 e seguintes.
(18)MARCELLO CAETANO, op. cit., págs. 179 e seguinte.
(19)O princípio da imputação (Zurechnungsprinzip), geralmente reconhecido na doutrina quanto às associações corporativamente organizadas com personalidade própria diferenciada dos associados, é característico de todas as colectividades independentemente da sua natureza jurídica e forma organizatória WOLFGANG ZÖLLNER, Die Schranken mitgliedschaftlicher Stimmrechtsmacht bei den privatrechtlichen Personnenverbänden, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlungen, Mÿnchen e Berlin, 1963, pág.
11; cfr. também MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 180, quando fala de «vontade imputada à pessoa colectiva:;
FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 589, idem, «vontade imputável à pessoa colectiva:.
(20)ANDRADE, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. I (Reimpressão), Coimbra, 1983, págs. 118 e segs., e a doutrina romano germânica citada na nota 3 da pág. 119 e na nota 2 da pág. 121; MOTA PINTO, Teoria Geral do
Direito Civil, 3ª edição actualizada, 6ª reimpressão,
Coimbra, 1992, págs. 313 e seguintes; MARCELLO CAETANO, op. cit., págs. 180, 202 e 203 e seguintes;
FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 589 e seguintes.
(21)BALTZER, op. cit., págs. 23 e segs., ponderando que em nenhum dos dois sentidos se identifica o órgão com a figura do ente, tratando-se sempre do mesmo mecanismo técnico-jurídico destinado a assegurar a acção deste no mundo do direito.
Cfr. também FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 590 e segs., o qual ensaia harmonizar as duas acepções de
órgão a partir das coordenadas preponderantes na teoria geral do Direito Administrativo. Da perspectiva da teoria da organização administrativa, os órgãos têm que ser encarados como instituições. Na perspectiva da teoria da actividade administrativa, então o que aí interessa ao direito é o órgão como indivíduo, pois são os indivíduos quem decide, quem delibera, quem pratica actos administrativos. Seria, aliás, na primeira das acepções que teria sentido a distinção, acolhida igualmente por MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 204, entre os órgãos e os seus titulares.
(22)BALTZER, op. cit., págs. 97 e seguintes.
(23)MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 202; ANDRADE, op. cit., págs. 122 e segs.; MOTA PINTO, págs. 316 e seguintes.
Com FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 588, é, aliás, possível distinguir nas pessoas colectivas públicas uma capacidade de direito privado ao lado de uma capacidade de direito público, avultando nesta precisão de escasso relevo na inteligência do parecer poderes de autoridade que denotam a supremacia dos entes públicos sobre os particulares, os direitos que lhes assistem de definirem a sua própria conduta ou a conduta alheia em termos obrigatórios para terceiros, independentemente da vontade destes (v. g., o poder regulamentar, o poder tributário, o privilégio da execução prévia).
(24)MARCELLO CAETANO, ibidem.
(25)MARCELLO CAETANO, op. cit., págs. 211 e segs. e 223 e segs.; FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 604.
(26)FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 604 e seguinte.
(27)FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 606.
(28)Veja-se, por exemplo, FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 593 e seguinte, e os critérios subjacentes às classificações propostas: órgãos singulares e colegiais; órgãos centrais e locais; órgãos primários, secundários e vicários; órgãos representativos e
órgãos não representativos; órgãos activos, consultivos, e de controle; órgãos decisórios e executivos; órgãos permanentes e temporários; órgãos simples e complexos.
(29)Terminologia de ANDRADE, op. cit., págs. 115 e seguintes; cfr. também FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 592 e segs. e 609 e segs., MARCELLO CAETANO, op. cit., págs. 203 e seguintes.
Textos estes que bem evidenciam, de resto, a variedade de nomenclaturas e de critérios classificativos, assim como os níveis de construção e abstracção a que é possível aceder no tema.
(30)BALTZER, op. cit., págs. 30 e segs. e 100 e seguintes.
(31)O voto traduz-se na aceitação ou recusa da proposta, oferecendo ao seu titular, colocado perante ela, apenas a possibilidade de lhe dizer sim ou não e revestindo, por isso, no dizer mesmo de autores mais antigos, conteúdo dialéctico. Cfr. HORST BARTHOLOMEYCZIK, Die Stimabgabe im System unserer Rechtshandlungen, Breslau, 1937, pág. 1; ADOLF TECKLENBURG, Abstimmung und Ausschlag, «Archiv fÿr Bÿrgerliches Recht:, B.23, Berlin, 1904, pág. 361, enquanto observa que toda a votação pressupõe um objecto, sobre o qual actuam duas forças em direcções diferentes: os votos contra e os votos a favor;
ZÖLLNER, op. cit., págs. 13 e 358.
O artigo 25º do Código do Procedimento Administrativo, ao exigir para as deliberações dos órgãos colegiais administrativos certo número maioritário de votos (a favor) e dispondo, do mesmo passo, a proibição, em princípio, das abstenções (artigo 23º), postula, precisamente, que as tomadas de posição dos membros individuais do colégio, relevantes no sentido da deliberação, são apenas o voto a favor e o voto contra.
(32)BALTZER, op. cit., págs. 105 e segs., que ora se acompanha em pontos principais.
(33)No tocante ao «estímulo: em vista do exercício da função orgânica tem interesse a determinação da sua origem e das razões que lhe conferem força impulsiva, cuja abordagem oportuna não excluímos necessariamente, em função das exigências da investigação.
(34) O Código fala ora em membros, ora em vogais. Acerca da distinção, ver FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág.
597.
(35)Em princípio, porque, na verdade, em certas situações a função orgânico-de-liberativa é cometida a certo
órgão em exclusivo, no sentido de que no aspecto formal só as suas deliberações são organicamente determinantes para a pessoa jurídica, adjudicando-se, no entanto, a um órgão distinto o poder de apresentar propostas visando aquelas deliberações. A formação da vontade é então o resultado de uma cooperação entre dois órgãos, que pode, aliás, assumir modalidades diversas. E o elenco das competências dos órgãos da Universidade de Lisboa oferece exemplos significativos dessas situações.
(36)FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 604.
(37)ZÖLLNER, op. cit., pág. 13; BALTZER, op. cit., págs.
114 e seguinte.
(38)Noutra hipótese conducente ao mesmo resultado, as assinaturas constantes da proposta podem, porventura não obstante as siglas das associações , pertencer a estudantes eleitos para o senado nos termos da alínea d) do nº 3 do artigo 49º dos Estatutos: «cinquenta estudantes, distribuídos propor-cionalmente ao número existente em cada faculdade, sendo garantidos seis a cada uma delas:.
(39)Ordem do dia detalhada na convocatória, do seguinte teor:
«1.Informações;
2. Afectação das verbas das propinas;
3. Proposta de integração do Observatório Astronómico (...);
4. Proposta de integração dos Centros do ex-INIC
(...);
5. Designação de um aluno para o Conselho Administrativo (...):.
(40)De que se transcrevem excertos elucidativos:
«(...) o Reitor passou de imediato ao ponto 2 Afectação da verba das propinas.
Após uma breve introdução do assunto, no qual esclareceu os presentes sobre as duas propostas existentes, o Reitor abriu o período de discussão das mesmas.
O debate iniciou-se com a intervenção de (...) da Faculdade de (...) prestando esclarecimentos sobre a filosofia de mudança da proposta dos alunos, desde a sua redacção inicial (...).
(...) da Faculdade de (...) prestou alguns esclarecimentos e teceu algumas críticas à proposta do
Prof. (...).
Sobre a proposta dos alunos interveio o Prof. (...) comentando (...).
Pelo Prof. (...) foi entregue na mesa uma proposta de alteração à proposta dos alunos, esclarecendo (...)
O debate prosseguiu com as seguintes intervenções:
(...)
(...) sobre a proposta de alteração apresentada pelo
Prof. (...) referiu que, uma vez que a proposta dos alunos fora assinada por várias Associações de Estudantes, só o conjunto delas poderia aceitar a introdução das alterações, sugerindo, no entanto, que poderiam ser votadas alterações às propostas (...).
(...).
Prof. (...): manifestou a sua intenção de apoiar a proposta dos alunos (...).
(...).
Prof. (...): propôs aos signatários da proposta dos alunos que a fórmula fosse aplicada apenas nos casos
(...).
Prof. (...) (...) manifestou a sua opinião no sentido de manter a fórmula, mas apenas sobre 50% da propina paga (...).
(...).
(...).
Concluindo a discussão do assunto, o Reitor informou estarem na mesa as seguintes propostas:
Proposta 1 a dos alunos
Proposta 2 (...)
Proposta 3 (...)
(...)
(...) foram votadas individualmente cada uma das propostas.
Proposta 1 A favor - 73 votos; contra - 49 votos
Proposta 2 A favor - 1 voto; contra - 115 votos
Proposta 3 A favor - 49 votos; contra 76 votos.
Sobre a votação foram entregues na mesa duas declarações de voto da (...) e a do Sr. Reitor do seguinte teor:
(...)
«Votei contra as propostas 1 e 3 por as achar injustas e ter fortes dúvidas sobre a sua legalidade:.
Aprovada a proposta dos alunos, o Reitor voltou a afirmar que não a poria em execução sem pedir parecer
à Procuradoria-Geral da República, a fim de saber se a mesma conteria alguma ilegalidade.
(...):.
(41)Veja-se, pelo menos na específica óptica do acto administrativo, o artigo 133º, nº 2, alínea g), do
Código do Procedimento Administrativo, que se reproduz:
«Artigo 133º
Actos nulos
1. (...)
2. São, designadamente actos nulos: a) (...)
(...) g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos;
(...) i) (...):.
(42)Por «maioria: deve entender-se «mais de metade dos votos: em causa, qualquer que seja a qualificação considerada preferível «maioria simples: ou «maioria absoluta:. Cfr., no sentido da equivalência das qualificações, FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 598.
Para o exercício das competências referidas nas alíneas h) e p) do artigo 50º (cfr. supra, 2.3.), exige-se, porém, respectivamente, a «maioria dos membros em efectividade de funções: e a «maioria qualificada de dois terços dos membros em efectividade de funções: (artigo 51º, nº 2, segunda parte, e nº 3, respectivamente). Tais maiorias não vêm, todavia, directamente ao caso, uma vez que a deliberação submetida à apreciação do Conselho está longe de se relacionar com a matéria a que se referem aquelas competências.
(43)Anote-se, entre parêntesis, que o padrão de cálculo das maiorias deliberativas especiais aludidas na nota anterior o número de membros em efectividade de funções implica a exigência indirecta de um quorum constitutivo equivalente às mesmas maiorias de deliberação.
Falamos, esclareça-se, de quorum constitutivo e de maioria deliberativa ou, mesmo, de quorum deliberativo por ser terminologia corrente no domínio das sociedades, sector em que a matéria tem sido objecto de mais densa elaboração, em grande medida transponível, com as devidas cautelas, para o âmbito dos órgãos colegiais administrativos. Mas também se utilizam, por vezes, expressões como «quorum de funcionamento: e «quorum de deliberação: MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 208; FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 597 e seguinte ou, ainda, «quorum estrutural: por contraposição a «quorum funcional:
(deliberativo) LUIGI GALATERIA, Gli Organi Collegiali Amministrativi - L'Attività, vol. II, Giuffrè, Milano,
1959, págs. 50 e seguintes.
(44)A norma não deixa de levantar dúvidas, por exemplo quanto ao padrão relevante no cálculo da maioria. Deve atender-se ao número dos presentes ou aos números de votos emitidos? Embora a questão seja aqui sem interesse prático, como se verá seguidamente, sempre se observará, no entanto, que a consideração da primeira hipótese tem sentido, não só por ser essa a regra dos Estatutos, mas, sobretudo, porque o Regimento estabelece no artigo 20º, nº 1 o quorum constitutivo geral a que se vai aludir. Mas torna inútil o segmento relativo à irrelevância das abstenções. Na segunda hipótese é que este segmento tem pleno significado, sendo igualmente irrecusável a sua compatibilidade com a exigência do quorum constitutivo geral fixado no nº 1 do artigo 20º.
É claro que em nenhuma das duas hipóteses se deduz da maioria deliberativa um quorum constitutivo indirecto.
E isto é verdade mesmo no tocante à primeira hipótese, pois o quorum constitutivo que lhe vai implicado resulta directamente da disposição do citado artigo
20º, nº 1.
(45)Registe-se ainda que no artigo 30º, nºs 2 e 3 do Regimento se definem maiorias grosso modo decalcadas dos nºs 2 e 3 do artigo 51º dos Estatutos, o preceito citado nessas normas regimentais é o artigo 53º, mas, ao que parece, por manifesto lapsus calami , sem interesse no âmbito do parecer, como se disse supra, nota 42.
(46)O nº 2 respeita às reuniões de segunda convocação, de que se abstrai por inexistirem razões para pensar que a deliberação do senado não tenha sido tomada em reunião de primeira convocação.
A solução do nº 1 corresponde grosso modo à da Verwaltungsverfahrens-gesetz (VwVfG), de 25 de Maio de
1976, acerca da qual se afirma no ponto 2. do preâmbulo do Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, que aprovou o nosso Código, ter merecido, entre outras, «particular atenção:, extensiva «à riquíssima elaboração doutrinal a que deu lugar:.
Dispõe o § 90(1) da VwVfG, sob a epígrafe «Beschlussfähigkeit:: «(1) Ausschÿsse sind beschlussfähig, wenn alle Mitglieder geladen und mehr als die Hälfte, mindestens aber drei der stimmberechtigten Mitglieder anwesend sind (...):
[«Quorum:. «(1) Os órgãos colegiais podem deliberar quando, convocados todos os membros, estiverem presentes mais de metade num mínimo de três membros com direito a voto (...): ].
Número de presentes em que não se contam, por exemplo, os impedidos de votar por conflito de interesses cfr.
FERDINAND O. KOPP, Verwaltungs-verfahrensgesetz, 4ª edição, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, Mÿnchen,
1986, pág. 1240; STELKENS/BONK/LEONHARDT,
Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, 3ª edição, C.
H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, Mÿnchen, 1990, pág.
1362.
(47)Relembre-se ainda que o artigo 23º do Código consigna o princípio geral da «obrigatoriedade de voto:, ao estabelecer que «no silêncio da lei, é proibida a abstenção a todos os membros dos órgãos colegiais que estejam presentes à reunião e não se encontrem impedidos de intervir, devendo votar primeiramen-te os vogais e por fim o presidente:. No sentido da proibição de abstenção, O. KOPP, op. cit., pág. 1244; contra, em princípio, com pormenores de doutrina e jurisprudência, STELKENS/BONK/LEONHARDT, op. cit., pág. 1366.
A esta luz se compreenderá o esclarecimento da Reitoria no sentido de que «em qualquer reunião a mesa não admite abstenções, embora tenha consciência de que alguns membros do Senado se ausentam da sala onde decorrem as sessões:.
(48)Sobre os conceitos doutrinários dos diversos tipos de maiorias vejam-se, por exemplo, FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 598; LUÍS BRITO CORREIA, Direito Comercial, vol. II, sumários desenvolvidos das lições dadas à
Turma B/dia do 3º ano jurídico de 1983/84, AAFDL, págs. 474 e seguinte.
Ao nº 1 do artigo 25º corresponde o primeiro período do § 91 da VwVfG, sob a epígrafe «Beschlussfassung::
«Beschlÿsse werden mit Stimmenmehrheit gefasst. (...):
[«Deliberação:: «As deliberações são tomadas por maioria dos votos (...):].
Cfr. sobre o preceito O. KOPP, op. cit., págs. 1244 e segs.; STELKENS/ /BONK/LEONHARDT, op. cit., págs. 1365 e seguintes.
(49)A questão de saber se a referida maioria, tal como prevista no artigo 30º, nº 1, do Regimento, deve aferir-se pelo número de votos emitidos ou pelo número dos votantes presentes carece de relevo prático, como se notou há pouco (supra, nota 44), visto que, sendo a prática do senado conforme à proibição legal de abstenções, há necessariamente coincidência entre os dois padrões.
(50)No sentido desta exigência veja-se, por exemplo, O.
KOPP, op. cit., pág. 1239.
(51)Dispõe o nº 1 do artigo 27º do Regimento, relembre- se, que «cada membro do Senado tem um voto:, acrescentando o nº 4 que o «Reitor só exerce o direito de voto quando assim o entender:.
Em todo o caso, do princípio da obrigatoriedade de voto plasmado no artigo 23º do Código do Procedimento Administrativo (cfr. supra, nota 47), deduz-se que o reitor deve votar sempre.
(52)Alterado pelo Decreto-Lei nº 125/84, de 26 de Abril, em termos que neste momento seria inoportuno precisar.
Anteriormente regera o Decreto-Lei nº 47206, de 16 de Setembro de 1966 rectificado por «declaração: inserida no «Diário do Governo:, I Série, nº 245, de
21 de Outubro de 1966, pág. 1 , que justamente instituíra os Serviços Sociais da Universidade de
Lisboa e os Serviços Sociais da Universidade Técnica de Lisboa.
(53)Entre os quais, bolsas de estudo, empréstimos e outros subsídios (artigos 4º e 18º e segs.).
(54)DOMINGOS VIEIRA, Grande Diccionario Portuguez ou
Tesouro da Lingua Portugueza, 4º vol., Porto, 1873, pág. 906.
(55)ANTÓNIO DE MORAIS SILVA, Novo Dicionário Compacto da
Língua Portuguesa, vol. IV, Confluência/Livros Horizonte, 1980, pág. 359.
(56)CARLO GRAY, Per un diritto premiale, «Rivista Internazionale di Filosofia del Diritto:, Anno XXXVI,
Serie III, Fasc. 1, Giuffrè, Milano, 1959, pág. 8.
A observação tem um fundo filosoficamente exacto, mas no plano jurídico colherá significado principalmente quando reportada ao momento genético da criação ou instituição de um prémio em abstracto. Por isso observa ANTÓNIO DE MORAIS SILVA, Diccionario da Língua Portuguesa, 6ª edição, tomo II, Lisboa, 1858, pág.
591, procurando precisar o sentido dos sinónimos «prémio: e «galardão:: «Ambos estes vocábulos exprimem em geral a ideia de uma recompensa, que se dá a qualquer pessoa por seus serviços, ou merecimentos, reáes, ou suppostos. Mas premio parece mais próprio, para exprimir essa recompensa, quando ella é determinada por lei, ou por algum género de ajuste, e convenção, quasi como paga, ou preço do serviço; como cousa rigorosamente devida. E em consequência d'esta restricta significação, parece também, que o premio suppõe sempre alguma obrigação de o distribuir na pessoa, que o distribúe. Galardão exprime uma ideia, em certo modo, mais nobre, e não suppõe sempre aquella obrigação, etc.:.
(57)Tópicos parafraseados de CARLO GRAY, op. cit., págs. 8 e seguintes.
(58)Acerca da qual pode ver-se, no domínio do direito em vigor antes do Código, o parecer deste Conselho nº
33/89, de 27 de Abril de 1989, inédito (ponto II,
1.4.), com ampla fundamentação doutrinal, e, depois do
Código, FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 661 e seguintes.
(59)É a definição perfilhada por FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 662 e seg., e plasmada no artigo 35º, nº
1, do Código.
(60)FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 668.
(61)Parecer nº 90/85, de 12 de Janeiro de 1989 (ponto III,
1.), «Diário da República:, II Série, nº 69, de 23.03.90, e BMJ nº 391, pág. 43, citando ZANOBINI,
VIRGA, LANDI/POTENZA, CUNHA VALENTE, apud FREITAS DO
AMARAL, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, vol. I, Coimbra, 1981, págs. 131 e seguintes.
(62)A deliberação acaba, com efeito, de ser publicada, estando o presente parecer em vias de conclusão, no
«Diário da República:, II Série, nº 9/95, de 11 de
Janeiro de 1995, págs. 408 e seg., verificando-se coincidência literal com a proposta transcrita inicialmente, salvo pequenos acertos de redacção despiciendos para efeitos da consulta.
(63)Na «Anotação: citada infra, nota 65, afirma-se que os estudantes, no uso dos direitos constitucionais de reunião e manifestação, chegaram «mesmo aos confins do discutido direito à desobediência civil:.
(64)VIDA ECONÓMICA (GRUPO EDITORIAL PEIXOTO DE SOUSA),
Propinas. O Novo Sistema de Propinas no Ensino Superior, Nota Prévia, Porto, 1994, pág. 7.
(65)Acórdão nº 148/94, Processo nº 530/92, de 8 de Fevereiro de 1994, «Diário da República:, I Série-A, nº 102, de 3 de Maio de 1994, págs. 2300 e segs. e «Revista de Legislação e de Jurisprudência:, Ano 127º, nºs 3841 e 3842 (1 de Agosto e 1 de Setembro de 1994), págs. 115 e segs., com Anotação de J. J. GOMES CANOTILHO, págs. 151 e seguintes.
(66)Nesta medida se devendo considerar revogada, tacitamente, ao que parece, idêntica competência conferida ao senado universitário no âmbito da alínea j) do artigo 25º da Lei nº 108/88 (cfr. supra, III,
2.3.).
(67)Nas quais se não englobam as despesas tipificadas no artigo 4º da Lei nº 5/94.
(68)Vejam-se, nomeadamente: o «Diário da Assembleia da República:, VI Legislatura, 3ª Sessão legislativa (1993-1994), II Série-A, nº 13, de 6 de Janeiro de
1994, págs. 175 e segs. (Proposta de Lei nº 84/IV); I
Série, nº 23, de 7 de Janeiro de 1944, págs. 780 e segs. (Discussão e aprovação na generalidade); II Série-A, nº 14, de 8 de Janeiro de 1994, pág. 202 (Relatório da Comissão de Educação, Ciência e Cultura); II Série-A, nº 17, de 20 de Janeiro de 1994, págs. 237 e segs. (Relatório de votação na especialidade e texto final elaborado pela Comissão);
I Série, nº 29, de 21 de Janeiro de 1994, págs. 985 e segs. (Votação final global e requerimentos de avocação); II Série-A, nº 23, de 12 de Fevereiro de
1994, págs. 350 e seg. (Decreto da Assembleia nº 141/VI).
(69)O artigo 60º da Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro «Orçamento do Estado para 1993: , diploma no desenvolvimento do qual foi editado o Decreto-Lei nº
129/93, preceituava, a propósito, no nº 1: «As receitas provenientes do pagamento de propinas pela inscrição em cursos do ensino superior público para o ano lectivo de 1993 são prioritariamente afectas, pelas instituições respectivas, à construção de residências de estudantes:.
(70)Os serviços sociais do ensino superior existentes à data do Decreto-Lei nº 129/93 «mantêm-se a funcionar nos termos actuais até à conclusão dos procedimentos a que se refere o número anterior: (nº 2 do artigo 29º).
Por outro lado, «os quadros dos serviços de acção social são aprovados por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Educação: (nº 3), caducando «os actuais quadros dos serviços sociais
(...) com a entrada em vigor dos quadros que forem aprovados nos termos do número anterior: (nº 4).
(71)Sem que se torne porventura necessário recorrer ao critério de subsidiarie-dade formulado por MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 203: «O princípio da especialidade não impede, porém, que a pessoa colectiva pratique actos sem ligação directa e imediata com os fins, quando tais actos sejam acessórios da gestão, ou instrumentais dela, ou se reputem, por uso ou consenso comum, compreendidos na esfera jurídica das pessoas colectivas em geral:.
(72)Os nºs 2 e 3 do mesmo artigo prevêem apenas a possibilidade de concessão da exploração das unidades alimentares a entidades especializadas ou associações de estudantes mediante concurso.
(73)J. CASALTA NABAIS, Considerações sobre a autonomia financeira das universidades portuguesas, «Estudos em homenagem ao Prof. Doutor FERRER CORREIA:, «Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra:, III,
Coimbra, 1991, págs. 378 e seguinte.
(74)Vejam-se, por exemplo, o parecer nº 64/89, de 18 de
Agosto, inédito, que ora acompahamos de perto, e os pareceres citados nas suas notas 7 e 11 com ampla fundamentação jurisprudencial (Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal Constitucional) e doutrinal (ALBERTO XAVIER, BRAZ TEIXEIRA, CARDOSO DA COSTA, SÁ
GOMES, SOARES MARTINEZ, SOUSA FRANCO, TEIXEIRA RIBEIRO).
Muito recentemente foi emitido, abordando também o tema, o parecer nº 71/94, de 12 de Janeiro de 1995, inédito, onde se recorre a outros pareceres do Conselho e acórdãos do Tribunal Constitucional, recenseando-se novos contributos doutrinários, para que se remete.
(75)TEIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças Públicas, apud parecer nº 64/89, nota 7.
(76)TEIXEIRA RIBEIRO, op. cit., apud parecer nº 64/89, nota 8.
(77)TEIXEIRA RIBEIRO, Noção jurídica de taxa, «Revista de Legislação e de Jurisprudência:, Ano 117º, nº 3727, pág. 291, e SOUSA FRANCO, Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro, apud parecer nº 64/89, nota 9, onde se faz a recensão, no mesmo sentido, de jurisprudência constitucional e administrativa; PITTA e CUNHA/XAVIER DE BASTO/A. LOBO XAVIER, Os concei-tos de Taxa e Imposto a propósito de licenças municipais,
«Fisco:, Ano 5 (1993), nºs 51/52, nota 2.
(78)Parecer nº 64/89, nota 10, citando TEIXEIRA RIBEIRO,
Lições.
(79)SOUSA FRANCO, op. cit., apud parecer nº 64/89, nota
12.
(80)Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 18 de
Maio de 1978, apud parecer nº 64/89, nota 13.
(81)Parecer nº 64/89, e jurisprudência administrativa e constitucional citada na nota 14.
(82)TEIXEIRA RIBEIRO, Noção, pág. 291, apud parecer nº
64/89; PITTA e CUNHA/XAVIER DE BASTO/A. LOBO XAVIER, op. cit., págs. 6, 8 e 10.
(83)SOUSA FRANCO, op. cit., apud parecer nº 64/89, nota
19.
(84)TEIXEIRA RIBEIRO, Noção, pág. 293, apud parecer nº
64/89, nota 22.
(85)Acórdão do Tribunal Constitucional citado supra, nota
65 (ponto III, 9.). No sentido da qualificação das propinas como taxas, veja-se o parecer nº 51/93, de 26 de Maio de 1994 (ponto 7.1.).
(86)Parecer nº 71/94, de 12 de Janeiro de 1975, citado supra, nota 74 (ponto IV, 1.3.).
(87)Direito Administrativo, vol. III, Lições aos alunos do curso de Direito, em 1988/89, Lisboa, 1989, pág. 66.
(88)FREITAS DO AMARAL, Idem, págs. 82 e segs., que continuamos a seguir.
(89)FREITAS DO AMARAL, Idem, págs. 89 e seguintes.
(90)FREITAS DO AMARAL, Idem, pág. 90; cfr. também ROGÉRIO EHRHARDT SOARES, Direito Administrativo, Coimbra,
1978, págs. 86 e seguinte.
(91)FREITAS DO AMARAL, Idem, pág. 91.
(92)FREITAS DO AMARAL, Idem, pág. 92; ROGÉRIO E. SOARES, op. cit., págs. 81 e seguintes, oferecendo os seguintes exemplos de actos gerais: a publicação do edital de um concurso, a ordem de mobilização ou requisição militar, a provisão sobre uma manifestação pública e, caso mais controverso, a aposição de sinais de trânsito.
(93)MARCELLO CAETANO, op. cit., pág. 436.
(94)MARCELLO CAETANO, Ibidem.
(95)Para DIOGO FREITAS DO AMARAL/JOÃO CAUPERS/J. MARTINS CLARO/JOÃO RAPOSO/P. SIZA VIEIRA/VASCO PEREIRA DA
SILVA, Código do Procedimento Administrativo Anotado,
Coimbra, 1992, pág. 188, a característica da «individualidade: do acto administrativo, plasmada no artigo 120º do Código, tendo como corolário a exigência de identificação do seu destinatário, formulada no artigo 123º, nº 2, alínea b), significa que «(...) doravante, decretos ou portarias que imponham deveres ou sujeições a categorias abstractamente referidas de cidadãos, mesmo que determinados ou determináveis (os «comerciantes de fruta:, os «professores do ciclo preparatório:, os «actuais funcionários da direcção-geral x:), têm de passar a ser considerados actos normativos e não actos administrativos, uma vez que não definem situações individuais nem comportam identificação dos destinatários:.
(96)MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, A Impugnação e Anulação Contenciosas dos Regulamentos, «Revista de Direito Público:, Ano I (1986), nº 2, págs. 32 e seguintes.
(97)M. ESTEVES DE OLIVEIRA, Ibidem.
(98)Parecer nº 93/87, de 11 de Março de 1988, (ponto IV,
2.4.3.) «Diário da República:, II Série, nº 224, de 27 de Setembro do mesmo ano, págs. 8929 e segs., que ora se acompanha de perto e por vezes quase textualmente.
(99)Parecer nº 93/87, ibidem, citando o parecer nº 86/85, de 3 de Junho de 1986, apoiando-se este, por seu turno, em ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit., pág. 45.
(100)ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit., págs. 34 e seguinte.
(101)ZANOBIBI, ALESSI, G. ENTERRIA/R. FERNANDEZ, apud
ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit., pág. 35, obras e passos citados nas notas 4, 5 e 6.
(102)ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit., pág. 36.
(103)AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Teoria dos Regulamentos «Revista de Direito e de Estudos Sociais:, Ano I, (2ª
Série), 1986, nº 1, págs. 23 e segs.; FREITAS DO
AMARAL, Direito Administrativo, vol. III, págs. 56 e seguinte.
(104)GALATERIA, op. cit., vol. I (La Struttura), Giuffrè,
Milano, 1956, pág. 179.
(105)FREITAS DO AMARAL/ J. CAUPERS/J. MARTINS CLARO/J.
RAPOSO/P. SIZA VIEIRA/V. PEREIRA DA SILVA, op, cit., pág. 47.