SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO DA INDÚSTRIA,
EXCELÊNCIA:
1.
A solicitação superior o Gabinete Jurídico do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI) emitiu a sua Informação nº 365/GJ, onde se concluiu:
«1.A aplicação do disposto na al. g) do artº 14º da Lei nº 86/89, de 29 de Outubro, depende da verificação cumulativa dos requisitos seguintes: a) que os actos e contratos sejam praticados ou celebrados por um instituto público; b) que revista natureza empresarial; c) possuindo contabilidade organizada segundo o POC; d) sendo dotado de uma comissão de fiscalização; e e) cuja gestão se reja por princípios de direito privado;
«2.Não obsta à verificação dos requisitos referidos nas als. b) e e) da conclusão anterior a circunstância de, para além da natureza empresarial e da gestão por princípios de direito privado, o instituto ter também funções de carácter administrativo e de se reger também por princípios de direito público;
«3.O INETI é um instituto público de natureza empresarial, possuin-do contabilidade organizada segundo o POC, sendo dotado de uma comissão de fiscalização, e a sua gestão rege-se por princípios de direito privado;
«4.Face à conclusão anterior, nos termos da alínea g) do artigo 14º da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, estão isentos de fiscalização prévia do Tribunal de Contas os actos e contratos praticados ou celebrados pelo INETI nos domínios em que a sua gestão se rege por princípios de direito privado:.
Epigrafado de «Natureza empresarial do INETI. Fiscalização prévia do Tribunal de Contas:, o presidente daquele Instituto apresentou a Vossa Excelência um memorando em que, dando conta das conclusões da referida informação e da importância da questão em causa «saber se o INETI beneficia ou não da isenção de fiscalização prévia: , solicitou a obtenção de parecer deste corpo consultivo.
Tendo Vossa Excelência, em concordância com tal pedido, solicitado a esta Procuradoria-Geral da República «a emissão de parecer sobre a questão enunciada neste memorando conforme vem consubstancia-da nas conclusões do parecer do Gabinete Jurídico do INETI:, cumpre emiti-lo.
2.
2.1. Dispõem os artigos 1º, 8º, 12º, 13º e 14º da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro (Reforma do Tribunal de Contas) (1):
«Artigo 1º
1. ....................................................................................
2. Estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas: a) O Estado e seus serviços, autónomos ou não; b) As regiões autónomas: c) Os institutos públicos; d) As associações públicas; e) As instituições públicas; f) As autarquias locais e as associações e federações de municípios.
3. .................................................................................:.
«Artigo 8º.
Ao Tribunal de Contas compete:
..........................................................................................
c) Fiscalizar previamente a legalidade e a cobertura orça-mental dos documentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras di-rectas ou indirectas para as entidades referidas nas alíneas a), b), c), e) e f) do nº 2 do artigo 1º;
.......................................................................................:.
«Artigo 12º
1. A fiscalização prévia tem por fim verificar se os diplomas, despachos, contratos e outros documentos a ela sujeitos estão conformes com as leis em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria.
2. .................................................................................:.
«Artigo 13º
1. Devem ser remetidos ao Tribunal de Contas, para efeitos de fiscalização prévia: a) As obrigações gerais da dívida fundada, bem como os contratos e outros instrumentos de que resulte o au-mento de dívida pública das entidades sujeitas à juris-dição do Tribunal [...]; b) Os contratos, de qualquer natureza, quando celebrados pelas entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal;
.................................................................................:.
«Artigo 14º. Excluem-se do disposto no artigo anterior: g) Os actos e contratos praticados ou celebrados por ins-titutos públicos com natureza empresarial, contabilida-de organizada segundo o Plano Oficial de Contabilidade e dotados de comissões de fiscalização, quando a sua gestão se reja por princípios de direito privado (2);
...................................................................................
j) Os actos do Governo e dos governos regionais que não determinem encargos orçamentais ou de tesouraria e se relacionem exclusivamente com a tutela e gestão das empresas públicas;
.................................................................................:.
2.2. Embora a questão posta se reconduza, na sua globalidade, a saber se o INETI beneficia ou não da isenção (exclusão) de fiscalização prévia por parte do Tribunal de Contas, em conformidade com o disposto na alínea g) do artigo 14º da Lei nº 86/89, parece resultar dos elementos que acompanham a consulta que as maiores dúvidas se situam quanto à efectiva verificação, no instituto em causa, do requisito «natureza empresarial: a que se refere aquela disposição legal, se bem que tal natureza lhe seja expressamente atribuída no artigo 1º do Decreto Regulamentar nº 30/92, de 10 de Novembro.
Impõe-se, por isso, analisar, um por um, todos os requisitos exigidos cumulativamente na disposição legal em causa, tal como se enunciam na referida Resolução do Tribunal de Contas.
3.
3.1. A administração estadual, nas sociedades modernas, foi crescentemente solicitada para assumir e garantir a satisfação de diversas necessidades colectivas, de ordem social, económica e cultural tidas por essenciais, e que pela sua complexidade exigem do Estado uma progressiva intervenção (3).
O Estado - Administração, cada vez mais interventor pelas exigências do desenvolvimento da sociedade moderna, em sectores mais numerosos da actividade social, passou a ser, cada vez mais, uma 'grande empresa', agindo a todos os níveis exigidos pela sociedade actual.
As exigências acrescidas de intervenção, pela dimensão quantitativa e qualitativa (nas prestações e na complexidade) impuseram a criação de mecanismos operativos - na perspectiva de enquadramento jurídico, institucional e de racionalidade de gestão e execução - aptos a responder às solicitações impostas pelo acréscimo das tarefas estaduais.
Surgiu, assim, a chamada administração indirecta do Estado, nuclearmente orientada para a descompressão do aparelho estadual (desconcentração de serviços), numa finalidade pretendidamente potenciadora da capacidade de resposta que se lhe requer.
O Estado - pessoa colectiva maior -, por sua própria iniciativa, transfere parte das suas atribuições para pessoas colectivas menores, que passam, por isso, a exercer uma parcela da função administrativa que originariamente pertence àquele, e que, em maior ou menor grau, ficam sob a orientação e tutela governamental.
A essas pessoas colectivas instituídas para permitir uma gestão mais ágil e eficiente de determinados interesses colectivos, é hoje dado comummente entre nós, fruto de gestação e amadu-recimento teorético e jurisprudencial e de consagração legal, o nome de institutos públicos.
3.2. O conceito de «instituto público: é de sedimentação relativa-mente recente.
Com efeito, noções de «serviços personalizados do Estado: e «instituto público: foram utilizadas indistintamente com os mes-mos sentido e alcance; e só em data mais próxima se fixou o conceito de «instituto público: como categoria determinante do modelo jurídico operativo da administração indirecta, engloban-do três espécies ou sub-categorias: a «fundação pública:, o «serviço personalizado: e a «empresa pública: (4).
Dando conteúdo a esta definição categorial, MARCELLO CAETANO ensinava que (5) «quando o que surge como principal atribuição do instituto é o desempenho de uma actividade operacional ou de prestações, mas sem carácter de empresa, estaremos perante o «serviço personalizado propriamente dito:, mas quando o instituto se destina a «gerir um património especial, seja constituído por bens imóveis, ou por uma universalidade, seja formado por recursos pecuniários provenientes de um capital inicial frutuoso ou de contribuições, taxas ou outras receitas que lhe estejam afectadas e regularmente o alimentem:
«falar-se-á com mais rigor em «fundação pública: em cuja classe cabem os fundos especiais dotados de personalidade jurídica:, enquanto que quando surgem as «organizações empresariais onde os capitais públicos são combinados com a técnica e o trabalho para sob a direcção e fiscalização de entidades públicas produzirem bens ou serviços destinados a ser oferecidos no mercado mediante um preço: se estará em presença de uma «empresa pública:.
Escreve, a este respeito, FREITAS DO AMARAL (6):
«Importa esclarecer que nem sempre se utilizou a expressão institutos públicos. Efectivamente, durante muito tempo, as nossas leis, a nossa doutrina e a nossa jurisprudência referiam-se, para abranger estes organismos, a uma outra figura, que era a dos serviços personalizados do Estado. Ainda hoje há leis administrativas em vigor (...) que se referem aos institutos públicos como serviços personalizados do Estado. Simplesmente acontece que, a partir de certa altura, a doutrina portuguesa, aprofundando a análise da matéria, apercebeu-se de que a expressão «serviço personalizado do Estado não era correcta, ou não era a mais correcta possível, porque se ajustava, em rigor, apenas a uma espécie do género institutos públicos:.
A doutrina mais recente aceita, essencialmente, a traçada categorização e definição de institutos públicos.
Segundo o critério de FREITAS DO AMARAL (7), o instituto público é uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública. No género, que foi e é a figura do instituto público, são, em seu critério, quatro as espécies e considerar: os serviços personalizados do Estado, as fundações públicas, os estabelecimentos públicos e as empresas públicas.
3.3. Para distinguir as várias espécies do género instituto público, - o que nem sempre se apresenta fácil -, aponta FREITAS DO AMARAL (8) um critério prático que se lhe afigura adequado:
« se o instituto público pertence ao organograma dos serviços centrais de um Ministério, e desempenha atribuições deste no mesmo plano que as respectivas direcções-gerais, é um serviço personalizado do Estado:.
« se o instituto público assenta basicamente num património, existe para o administrar e vive dos resultados da gestão financeira desse património,
é uma fundação pública.
« se o instituto público tem carácter empresarial, desenvolve uma actividade económica e é gerido com fim lucrativo, é uma empresa pública;
« se o instituto público não é uma direcção-geral perso-nalizada, nem um património, nem uma empresa, mas um estabelecimento aberto ao público e destinado a fazer prestações de carácter cultural ou social aos cidadãos, é um estabelecimento público:.
Importa desenvolver um pouco este critério, com recurso a elementos relevantes de conteúdo dos respectivos conceitos, especificamente no que se refere à delimitação de «serviço personalizado: e «empresa pública:, as espécies de instituto público mais próximas do instituto em causa, como adiante se verá.
Assim, a empresa pública caracteriza-se pela estrutura e organi-zação empresarial - combinação de capitais públicos com a técnica e o trabalho - e pela finalidade de produção de bens ou serviços normalmente destinados a ser oferecidos no mercado mediante um preço.
O traço verdadeiramente característico do conceito, e que constitui um elemento diferenciador entre empresa pública e um serviço personalizado encontra-se, porém, na estrutura e organização empresarial daquela, que se revela em vários índices e características de feição estatutária e operativa: exercício directo duma actividade económica ou social; existência necessária de capital estatutário, garantia dos credores e suporte do equilíbrio financeiro; gestão segundo regras de economicidade próprias, designadamente actuando em concorrência no mercado; sujeição a normas comuns em matéria fiscal, processual e do trabalho; aplicabilidade do direito privado aos actos jurídicos próprios da sua actividade (9).
3.4. O Estado é soberano na criação de pessoas colectivas que entenda necessárias para a satisfação dos interesses gerais que não quer ele próprio levar a cabo, como goza de discricionarida-de na respectiva caracterização (10).
A liberdade de criação será, porém, exercida segundo o modelo de actuação que, em cada hipótese, se revelar mais adequado e eficaz à satisfação dos interesses visados. Os modelos da admi-nistração indirecta e a sua organização não se apresentam taxativos, mas, naturalmente, marcados por considerações pragmáticas sobre a eficácia de actuação (11).
Entre as vantagens geralmente consideradas inerentes aos modos de descompressão do Estado-administração através da criação dos diversos institutos públicos, salientam-se uma actuação mais liberal dos seus dirigentes, não obstante a tutela governamental em maior ou menor grau, maior autonomia na gestão dos fundos públicos, e maior maleabilidade do regime de pessoal (normalmente fixando-o no quadro do contrato indivi-dual de trabalho).
Estão, pois, intrinsecamente ligadas razões pragmáticas, no plano da eficácia das prestações e da satisfação das neces-sidades, que determinam, por princípio, a criação dos institutos públicos, e as vantagens operativas que tais modelos permitem obter.
Por isso, os serviços públicos personalizados aspiram obter as vantagens de uma administração sem os constrangimentos burocráticos da administração central, normalmente no que respeita à tomada de decisões, à elaboração, gestão e controlo orçamental e quanto à contratação de pessoal: dito de outro modo, o afastamento de certas regras de direito público tidas como demasiadamente paralisantes.
Não surpreende, por isso, que nos estatutos dos vários organismos da administração indirecta se encontrem em maior ou menor grau (em maior grau, necessariamente, nas empresas públicas, pela sua estrutura, finalidade e intervenção no mercado) combinações dos regimes de direito público e de direito privado - estatutos que se poderão designar, pela referência à matriz de natureza pública, como estatutos híbridos ou derrogatórios (12), de recorte frequentemente fluido, manifestan-do uma certa privatização das relações (13).
4.
4.1. O INETI resultou da transformação do LNETI, operada pelo Decreto-Lei nº 240/92, de 29 de Outubro.
O LNETI fora criado pelo Decreto-Lei nº 548/77, de 31 de Dezembro (14), como um serviço central de investigação do então Ministério da Indústria e Tecnologia (artigo 7º, nº 2, c)) e estruturado pelo Decreto-Lei nº 361/79, de 1 de Setembro (15), que, no seu preâmbulo salienta o facto de o LNETI concentrar a quase totalidade dos laboratórios de investigação e desenvolvimento e de apoio aos diferentes sectores industriais no âmbito do Ministério da Indústria e Tecnologia, reunindo-se no Laboratório o complexo correspondente à Direcção-Geral do Laboratório de Física e Engenharia Nucleares, os serviços centrais da Junta de Energia Nuclear, todos os serviços do Instituto Nacional de Investigação Industrial, e ainda os laboratórios da Direcção-Geral dos Combustíveis, da Direcção-Geral dos Serviços Eléctricos e da Inspecção-Geral dos Produtos Agrícolas e Industriais.
Dispunha o Decreto-Lei nº 361/79, no seu artigo 1º, que o LNETI era um «serviço de investigação e desenvolvimento tecnológico (I&D) e de apoio técnico e laboratorial aos diferentes sectores industriais, no âmbito do Ministério da Indústria e Tecnologia, e, no nº 1 do artigo 2º, que era «um organismo dotado de autonomia administrativa e financeira, com personalidade jurídica e património próprio:.
Eram órgãos do LNETI (artigo 8º, nº 1) o presidente, o conselho geral e o conselho administrativo, não havendo órgão fisca-lizador.
Além das dotações inscritas no Orçamento Geral do Estado e no Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública, constituíam receitas do LNETI (artigo 51º, nº 2):
«a) As quantias cobradas pelos serviços prestados a cont entidades públicas e privadas; b) As subvenções, quotizações, doações e legados concedidos por quaisquer entidades; c) Os rendimentos dos bens que possuir ou a qualquer título fruir, nomeadamente os relativos às suas patentes de inven-ção; d) O produto da venda de patentes de invenção, de equipa-mento desenvolvido no LNETI, de publicações e, ainda, de bens móveis pertencentes ao seu património que possam ser dispensados ou tenham sido inutilizados; e) Os valores cobrados pela inscrição ou matrícula em cursos de formação; f) Quaisquer outras receitas que, por lei, contrato ou a outro título, lhe sejam atribuídas:.
4.2. O Decreto-Lei nº 206/89, de 27 de Junho (Lei Orgânica do Ministério da Indústria e Energia), depois de estatuir que o Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial funciona sob tutela do Ministério da Indústria e Energia (nº 5 do artigo 3º), dispõe no artigo 16º:
«O Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial é um instituto público de investigação e desenvolvimento tecnológico e de apoio técnico e laboratorial, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, competindo-lhe, designadamente: a) Contribuir para a definição e implementação da política de investigação e desenvolvimento tecnológico nas áreas industrial, energética e geológica; b) Desenvolver ou colaborar na execução de projectos de investigação aplicada e desenvolvimento experimental; c) Fomentar o desenvolvimento da política de inovação industrial e energética e o incremento tecnológico nas empresas e restantes agentes económicos; d) Apoiar os agentes económicos no âmbito das actividades de investigação aplicada e de desenvolvimento tecnológico prosseguidas pelas empresas nas áreas industrial, energética e geológica; e) Prestar assistência e apoio tecnológico e laboratorial ao sector industrial; f) Promover acções de formação profissional de quadros de empresas dos sectores abrangidos pela área de actuação do MIE e de outros organismos com responsabilidade no desenvolvimento:.
4.3. É do seguinte teor o preâmbulo do Decreto-Lei nº 240/92, de 29 de Outubro, que importa transcrever na íntegra:
«O Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (LNETI), criado pelo Decreto-Lei nº 548/77, de 31 de Dezembro, no âmbito do então Ministério da Indústria e Tecnologia, é um organismo de investigação, desenvolvimento e demonstração com o objectivo fundamental de contribuir para a modernização das empresas industriais e de serviços e do sistema tecnológico que as apoia.
«O seu enquadramento organizativo, que data, nas suas linhas mestras, de 1 de Setembro de 1979 (Decreto-Lei nº 361/79), com um ligeiro ajustamento em 17 de Julho de 1985 (Decre-to-Lei nº 272/85), mostra-se inadequado a uma eficaz resposta às exigências de competitividade e qualidade científicas e tecnológicas que actualmente se colocam aos organismos de I&D, cuja primeira prioridade é a investigação sob contrato, designadamente no mercado europeu. Isto diz respeito não só à estrutura científica e técnica mas também ao modelo gestionário.
«Os objectivos do organismo foram sendo redimensionados, apontando para a necessidade da sua adaptação institucional a um modelo de tipo empresarial, embora sem perder de vista a sua vocação para a prossecução de funções próprias do Estado.
Com efeito, cabem-lhe responsabilidades decisivas em áreas cruciais da modernização, não só desenvolvendo produtos e tecnologias mas também intensificando a assistência tecnológica, fomentando e participando na criação de novas empresas e de unidades tecnológicas, objectivos prioritários em que a criatividade e a inovação podem ser determinantes.
«Por outro lado, cabem ainda ao organismo importantes missões de interesse público no desenvolvimento e adaptação de novas tecnologias, na defesa e valorização do ambiente, na promoção da qualidade e design e na prestação de serviços especializados, tendo em vista a defesa do cidadão e a melhoria da qualidade de vida.
«Aliás, a sua desejável participação activa nos programas estru-turais de apoio à indústria, a sua contribuição para os diversos programas comunitários e a liderança do subsistema tecnológico da modernização industrial levam a que o LNETI venha a modificar os seus moldes de actuação, privilegiando os contra-tos de desenvolvimento empresarial, a formação altamente especializada e a assistência tecnológica às empresas e reforçando cada vez mais as suas ligações com outras entidades, igualmente comprometidas no processo de investigação e de modernização social e económica.
«Na redefinição dos objectivos do organismo, importa relevar a sua acção no sentido do desenvolvimento das acções de I&D pelo sector privado, competindo-lhe, em especial:
Dinamizar o seu relacionamento empresarial, reforçando as ligações contratuais com as empresas, associações empre-sariais, universidades, instituições públicas ou privadas e organismos comunitários e internacionais.
Participar em sociedades de capital de risco, em empresas de tecnologia avançada e em joint- ventures com empresas europeias;
Alargar a sua acção na criação e desenvolvimento de centros tecnológicos, institutos de novas tecnologias, escolas tecnológicas e outras formas de fortalecimento de I&D no sector privado;
Participar no Sistema Nacional de Gestão da Qualidade, reforçando a sua articulação com os organismos e entida-des ligados à qualidade industrial.
«O tipo de actuação que se pretende tem de ser compatibilizado com as regras de gestão dos serviços públicos, sem prejuízo da adopção de uma postura agressiva face ao mercado do sector empresarial, respondendo aos desafios que se colocam ao Instituto.
Importa ainda que os benefícios da exploração dos seus produtos e tecnologias sejam reinvestidos racionalmente, reforçando a sua capacidade para dinamizar no País o mercado tecnológico e assegurando, com criatividade e competitividade, a sua presença no mercado europeu.
«A acção a desenvolver não se circunscreve, pois, ao exercício e desenvolvimento das funções próprias da investigação, labora-toriais, e de transposição dos respectivos produtos para o mercado, pelo que importa adoptar para o organismo designação que melhor se adeqúe ao fim que efectivamente visa prosseguir.:
E dispõe o diploma, nos artigos 1º e 3º:
«Artigo 1º
1. O Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (LNETI), criado pelo Decreto-Lei nº 548/77, de 31 de Dezembro, passa a designar-se Instituto Nacional de Enge-nharia e Tecnologia Industrial (INETI), mantendo-se sujeito a todas as disposições legais que o vinham regendo.
2. .................................................................................:.
«Artigo 3º
1. Para a prossecução das suas atribuições pode o INETI: a) Dinamizar a constituição e participar em joint- ventures com empresas, associações empresariais e profissionais destinadas ao desenvolvimento de actividades de I&D a nível regional; b) Associar-se com entidades do sector privado e cooperativo, designadamente centros tecnológicos, associações empresariais, universidades e escolas tecnológicas, para a gestão e exploração de serviços ou unida-des que o constituem; c) Propor a transferência ou cedência da exploração de serviços que o integrem a outros departamentos do sector público, a entidades privadas de reconhecida idoneidade ou ainda a sociedades de capitais públicos ou mistos que para o efeito constitua; d) Propor a reestruturação de unidades orgânicas que o integrem, a fim de que as respectivas actividades fiquem sujeitas às normais leis do mercado e da concorrência.
2. Os actos previstos no número anterior podem compreender a transferência de património e de pessoal:.
4.4. Ao abrigo do disposto no nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 240/92 «a estrutura orgânica bem como o regime de pessoal são objecto de decreto regulamentar: , foi publicado o Decre-to Regulamentar nº 30/92, de 10 de Novembro, que, na parte que ora interessa, dispõe:
«Artigo 1º
O Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial, abre-viadamente designado por INETI, é um organismo público de investigação, desenvolvimento e demonstração (I, D&D) e de assistência técnica, tecnológica e laboratorial, dotado de personalidade jurídica, com autonomia científica, administrativa e financeira e património próprio, e de natureza empresarial.:
«Artigo 2º
1. No desempenho da sua actividade, o INETI está sujeito a tutela, cabendo ao respectivo ministro da tutela definir o enquadramento geral em que se deverá desenvolver a actividade, de modo a garantir a sua harmonização com as políticas industrial, energética e de desenvolvimento tecno- lógico do País.
2. Estão sujeitos a aprovação ou homologação do ministro da tutela:
...................................................................................
d) A participação do INETI no capital de empresas, bem como a sua associação com outras entidades;
e) ...........................................................................:.
«Artigo 3º
1. O INETI tem por atribuições realizar e impulsionar as acções de investigação, de desenvolvimento e de demonstração, bem como de assistência técnica, tecnológica e laboratorial, tendo em vista a modernização das empresas industriais e de serviços, incumbindo-lhe, em especial: a) Colaborar na definição da política científica e tecnológica, com vista à modernização e desenvolvimento da indústria, dos serviços e do sistema tecnológico; b) Promover a realização de investigação e de desenvolvimento experimental; c) Realizar projectos de demonstração em domínios tecnológica e cientificamente avançados, com vista à introdução de novas tecnologias nas empresas industriais e de serviços; d) Promover a criação de novas empresas e de infra-estruturas tecnológicas de apoio à modernização da indústria portuguesa; e) Desenvolver acções de inovação, tendo em vista o aumento da competitividade das empresas; f) Participar em trabalhos de assistência e apoio tecnológico conducentes à criação, melhoria e desenvolvimento de tecnologias e de produtos industriais; g) Colaborar no Sistema Nacional de Gestão da Qualida-de, articulando a sua acção com os outros organismos e entidades no domínio da qualidade industrial; h) Promover a aplicação sistemática e programada de tecnologias polivalentes nas empresas, de forma a fomentar o design e a qualidade dos produtos e serviços; i) Promover a transferência de tecnologia e incentivar o desenvolvimento e registo de patentes, a nível nacional e internacional; j) Desenvolver e aplicar tecnologias, de forma a contribuir para a diversificação e utilização racional da energia; l) Promover e realizar acções de formação técnica e tecnológica, com especial ênfase em tecnologias avançadas; m) Difundir informação científica e tecnológica e desenvolver sistemas de gestão da informação para as empre-sas, associações empresariais e organismos tecnológicos.
2. Para a prossecução das suas atribuições pode o INETI participar em empresas, nacionais ou estrangeiras, directa ou indirectamente prestadoras ou fomentadoras de I, D&D e de inovação e introdução de tecnologias, bem como contratar e subcontratar com terceiros.
«Artigo 4º
São órgãos do INETI: a) O conselho directivo; b) O conselho técnico-empresarial; c) A comissão de fiscalização:.
«Artigo 6º
1. O conselho directivo é o órgão responsável pela gestão e administração do INETI, incumbindo-lhe a gestão directa dos serviços centrais e regionais e a coordenação dos institutos e centros técnico-científicos.
.......................................................................................:.
«Artigo 10º
1. O conselho técnico-empresarial é um órgão superior de consulta, competindo-lhe, essencialmente, dar parecer sobre as políticas gerais e planos de acção do INETI e, designadamente:
...................................................................................
c) Dar parecer sobre os critérios para a constituição ou participação do INETI em joint- ventures com empresas e associações empresariais ou a associação, em geral, do INETI com entidades do sector privado e cooperativo, a celebração de convénios a realizar com universidades ou outros estabelecimentos de ensino superior, com entidades e organizações nacionais ou estrangeiras de carácter científico ou tecnológico e com associações industriais ou entidades sócio-profissionais;
.................................................................................:.
«Artigo 13º
Compete à comissão de fiscalização, como órgão especial de fiscalização e controlo das actividades económicas, financeiras e patrimoniais do INETI:
..........................................................................................
e) Emitir parecer sobre a constituição ou participação do INETI em sociedades de capitais públicos ou mistos e em joint-ventures com empresas e associações empresariais e profissionais, bem como sobre a associação, em geral, do INETI com entidades do sector privado e cooperativo, e as propostas de transferência para outros departamentos do sector público ou para entidades privadas de serviços ou unidades que constituem o INETI; f) Emitir parecer sobre qualquer assunto que lhe seja submetido pelos órgãos do INETI, bem como pronunciar-se, por sua iniciativa, em matéria de gestão económico-financeira junto desses órgãos;
.......................................................................................:.
«Artigo 23º
1. O INETI é financiado através das receitas derivadas da pres-tação de serviços e de contratos empresariais, comunitários ou celebrados com outras entidades autónomas, públicas ou privadas, das receitas inerentes a contratos-programas celebrados com o Estado e por um subsídio do Orçamento do Estado destinado à promoção da ciência e tecnologia.
.......................................................................................:.
«Artigo 24º
Constituem receitas do INETI: a) Os resultados obtidos com a exploração contratual, de direi-tos ou serviços, designadamente o produto da venda, transmissão ou concessão de patentes de invenção, de equipa-mento e de tecnologia e de publicações pertencentes ao INETI; b) Os rendimentos de bens ou direitos próprios e os provenientes da sua actividade; c) O produto da alienação de bens ou direitos próprios e da constituição de direitos sobre eles; d) Os subsídios, donativos ou comparticipações atribuídos por quaisquer entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras; e) As dotações atribuídas pelo Estado para a promoção da ciência e da tecnologia ou em resultado de contratos-pro-gramas derivados de serviços de interesse público prestados pelo INETI; f) Quaisquer outros rendimentos ou receitas que a qualquer título lhe sejam atribuídos.:
«Artigo 25º
1. ....................................................................................
2. O INETI utilizará um sistema de contabilidade que se enquadre no Plano Oficial de Contabilidade (POC), devendo proceder à respectiva organização por programas e por centros de resultados, de forma a permitir avaliar as actividades dos institutos e centros técnico-científicos.
3. O orçamento de tesouraria a que se refere a alínea b) do nº 1 deverá ser elaborado de acordo com o esquema de clas-sificação económica das receitas e despesas públicas.:
«Artigo 27º
Ao pessoal do INETI aplica-se o disposto no presente diploma e nas leis gerais da função pública e ainda a legislação em vigor relativa às carreiras próprias do quadro do INETI.:
5.
5.1. Como se viu cfr. o nº 4.1 o LNETI foi criado pelo Decreto-Lei nº 548/77, como um serviço central (serviço de Investigação) do então Ministério da Indústria e Tecnologia, concentrando a quase totalidade dos laboratórios de investigação e desenvolvimento e de apoio aos diferentes sectores industriais no âmbito do então M.I.T..
Não tendo personalidade jurídica, o LNETI fazia parte da administração directa do Estado, como um mero organismo daquele Ministério, virado para a investigação.
5.2. A natureza jurídica do LNETI veio a ser alterada, pouco depois, pelo Decreto-Lei nº 361/79, que, além de lhe conceder autonomia administrativa e financeira, lhe atribuiu personalidade jurídica e património próprio.
O Estado transferiu, assim, para uma (nova) pessoa colectiva menor, as atribuições então exercidas por um seu organismo com a mesma designação, atribuições que (apenas) foram desenvolvidas, ao atribuir-lhe «uma estrutura dinâmica e actualizada, capaz de dar resposta a diversos problemas do desenvolvimento e de maximizar a participação nacional nesse domínio:.
É que, como mais se diz no preâmbulo do diploma, «a organização de um sistema industrial agressivo e competitivo que possibilite ao nosso país ocupar o seu lugar próprio no Mercado Comum Europeu exige de laboratórios desta natureza a criação, assimilação e transformação de tecnologias e, bem assim, uma participação no processo inovativo através de uma moderna especialização industrial:.
Esse novo ente jurídico (pessoa colectiva menor) ficou, pois, a exercer uma parcela da função administrativa que originariamente pertencia ao Estado, através de um seu organismo (serviço central), função que se traduzia em investigação e desenvolvimento tecnológico e apoio técnico e laboratorial aos diferentes sectores industriais, no âmbito do Ministério da Indústria e Tecnologia (citado artigo 1º).
Embora o Decreto-Lei nº 361/79 não qualificasse o LNETI de instituto público, não se podem levantar dúvidas de que era essa a sua natureza jurídica, visto se tratar, como vimos, de uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado, como decorria do artigo 4º (16) desse diploma legal, em conformidade com os objectivos assinalados no seu preâmbulo.
E tratava-se, sem dúvida, de um serviço personalizado do Estado, visto o LNETI continuar a desempenhar atribuições típicas de uma direcção-geral, prestando serviços operacionais ou de prestações sem fins lucrativos.
5.3. O Decreto-Lei nº 206/89 (Lei Orgânica do Ministério da Indústria e Energia), para além de qualificar o LNETI de instituto público natureza que já detinha e de estatuir a tutela do M.I.E., manteve, no essencial, as atribuições daquele instituto (citado artigo 16º), como serviço de «investigação e desenvolvimento tecnológico e de apoio técnico e laboratorial:.
Manteve pois, o LNETI a sua natureza de instituto público, da espécie serviço personalizado do Estado, sujeito à tutela do M.I.E., em conformidade com a alínea d) do artigo 202º da Constituição da República.
5.4. O Decreto-Lei nº 240/92 não visou apenas alterar a designação do instituto em causa de LNETI para INETI mas, sim, e fundamentalmente, proceder à «sua adaptação institucional a um modelo de tipo empresarial, embora sem perder de vista a sua vocação para a prossecução de funções próprias do Estado: (do preâmbulo do diploma).
Assim como se vê do seu preâmbulo se, por um lado, cabem ao referido instituto «importantes missões de interesse público no desenvolvimento e adaptação de novas tecnologias, na defesa e valorização do ambiente, na promoção da qualidade e design e na prestação de serviços especializados, tendo em vista a defesa do cidadão e a melhoria da qualidade de vida:,
«cabem-lhe (também) responsabilidades decisivas em áreas cruciais da modernização, não só desenvolvendo produtos e tecnologias mas também intensificando a assistência tecnoló-gica, fomentando e participando na criação de novas empresas e de unidades tecnológicas, objectivos prioritários em que a criatividade e a inovação podem ser determinantes:.
Em conformidade, mantendo-se em vigor o artigo 16º do Decreto-Lei nº 206/89, sobre as atribuições do então LNETI, o artigo 3º do Decreto-Lei nº 240/92 veio permitir ao INETI, para a prossecução das suas atribuições, o desenvolvimento e o empenhamento em determinadas actividades que evidenciam bem o modelo que se pretendeu imprimir-lhe.
O artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 30/92 reúne essas atribuições. E, tendo em conta essas atribuições e as actividades a desenvolver, para a sua prossecução, este diploma, no seu artigo 1º, dispõe expressamente que o INETI é dotado de natureza empresarial.
6.
É altura de enfrentar a questão posta relativamente ao organismo em causa o INETI, tal como se encontra definido, estruturado e organizado pelo Decreto-Lei nº 240/92 e Decreto Regulamentar nº 30/92.
6.1. Não se podem oferecer dúvidas de que o INETI mantém a natureza jurídica de instituto público, que o LNETI detinha, pelas razões apontadas nos nºs 5.2 e 5.3. De facto, com perso-nalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e patri-mónio próprio, o INETI apresenta-se como uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, assegurando o desempenho de funções pertencentes, na generalidade, ao Estado, como decor-re dos artigos 16º do Decreto-Lei nº 206/89, 3º do Decreto-Lei nº 240/92 e 3º do Decreto Regulamentar nº 30/92.
Tal natureza, como vimos, fora reconhecida por lei (artigo 16º do Decreto-Lei nº 206/89) ao antecessor LNETI.
E mantém, de igual modo, a natureza de serviço personalizado do Estado que o LNETI detinha, como se concluiu (cfr. nºs 5.2. e 5.3.), antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 240/92 , se bem que com um novo modelo organizativo e funcional.
A natureza de serviço personalizado do Estado advém- lhe, desde logo, por mera exclusão de partes, tendo em conta as demais espécies de institutos públicos, pois: o INETI não tem por atribuições administrar e viver dos resultados da gestão financeira de um património, caso das fundações públicas; não é um estabelecimento aberto ao público em geral destinado a fazer prestações de carácter cultural ou social aos cidadãos, caso dos estabelecimentos públicos; e não é também, por vontade legislativa, uma empresa pública, nomeadamente por: a lei ou os estatutos o não terem qualificado como tal (cfr. artigos 5º do Decreto-Lei nº 260/76 e 43º, nº 2, do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho); a lei não ter determinado a aplicação subsidiária do estatuto das empresas públicas ao INETI (como sucede em outros casos caso do ICEP cfr. artigo
2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 388/86); não se basear o estatuto do seu pessoal no regime do contrato individual de trabalho (cfr. artigos 30º do Decreto-Lei nº 260/76 e 27º do Decreto Regulamentar nº 30/92); não ter o INETI sido criado para, primacialmente, produzir bens ou serviços destinados a se-rem oferecidos no mercado, mediante um preço, mas sim, essencialmente, para desempenhar actividades de investigação e desenvolvimento, nos planos científico e tecnológico, funções próprias do Estado, que este transferiu para o ente em causa.
O elenco das atribuições do INETI, tal como constam do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 30/92 é bem elucidativo, neste ponto: o INETI tem como principais atribuições o desempenho de actividades operacionais ou de prestações, nos campos científico e tecnológico, sem fins lucrativos.
Nestas circunstâncias, não pode deixar de ser um instituto público, da espécie serviço personalizado do Estado.
6.2 Como vimos, dispõe-se no artigo 1º do Decreto Regulamentar nº 30/92 que o INETI é dotado de natureza empresarial.
Mas, tanto quanto se deduz do processo instrutor, foi posta em dúvida tal natureza empresarial do INETI. Mas sem razão, como veremos.
6.2.1. Não há uma definição legal de «empresa:, muito menos do conceito «natureza empresarial:.
VEIGA BEIRÃO define «empresa: como sendo um organismo económico que, sob a orientação e responsabilidade duma pessoa ou duma sociedade, reúne em si esforços e ma-teriais para exercer, regular e permanentemente, uma in-dústria (17).
FERNANDO OLAVO sustenta que, sob o ponto de vista funcional ou objectivo, a «empresa: tem que ser encarada como actividade, definindo-a como «a actividade profissio-nalmente exercida e dispondo de organização em ordem à realização de fins de produção ou troca de bens e de serviços [...].
Para o nosso Código Comercial, empresa em sentido objectivo é a actividade exercida pelo empresário: (18).
MARCELO REBELO DE SOUSA (19) entende que o conceito de «entidade empresarial: «envolve o exercício de actividade de natureza económica e social e o desiderato da obtenção de lucro:.
SOUSA FRANCO (20) distingue nestes termos os sectores públicos administrativo e empresarial:
«Em termos estruturais, a contribuição que para a produção nacional dá o sector público varia, consoante se trate de sector público administrativo (actuação económica própria do Estado e outras entidades públicas não lucrativas que desempenham uma actividade pública segundo critérios não empresariais) ou empresarial (as actividades dominadas exclusivamente por critérios económicos: produção de bens e serviços com o fim de gerar excedentes «lucros: dos proveitos sobre os custos).
«A grande contraposição é, assim, entre a actividade que o Estado e outras entidades públicas desenvolvem, como actuação própria, com natureza diversa das entidades privadas (seja política, administrativa ou de outra natureza), e a que desenvolvem à semelhança das entidades privadas. Uma como outra geram utilidades mas de formas diferen-tes:.
Das noções apresentadas de «empresa:, «entidade empre-sarial: e «sector empresarial: pode extrair- se uma noção de «natureza empresarial: (de um ente público) como sendo a natureza de uma pessoa pública que desenvolve activida-des produtivas (de bens e serviços) dominadas por critérios económicos, isto é, visando a obtenção de lucros,
à seme-lhança das entidades privadas.
A essa «natureza empresarial: se opõe a «natureza admi-nistrativa: (da actividade desenvolvida pelos entes públi-cos), que ocorre quando esses entes públicos desenvolvem actividades não lucrativas, de natureza diversa das entida-des privadas.
6.2.2. Em princípio a qualificação «empresarial: atribuída ao INETI deveria estar em correspondência com o serviço gerido. Mas não tem que ser necessariamente assim, importando, por isso, demonstrar essa natureza empresarial a partir das atribuições, melhor, dos termos e objectivos do exercício das atribuições daquele organismo.
6.2.3. Anteriormente ao Decreto-Lei nº 240/92, como atrás se disse, era por demais evidente que a natureza daquele organismo então designado de LNETI era essencial ou exclusivamente administrativa, tal como decorria das suas atribuições artigos 4º do Decreto-Lei nº 361/79 e
16º do Decreto-Lei nº 206/89.
De facto, resulta da análise dessas atribuições que o LNETI desempenhava funções de «investigação e desenvolvimen-to tecnológico e de apoio técnico e laboratorial:, funções próprias do Estado, exercidas sem intuitos lucrativos, na defesa e valorização do ambiente e do cidadão, na promoção da qualidade de vida, prestando, embora, assistência e apoio tecnológico e laboratorial repete-se, sem intuitos lucrativos aos diversos agentes económi-cos, no âmbito das suas actividades.
Para o efeito, e em contrapartida, o LNETI beneficiava de dotações inscritas no Orçamento Geral do Estado e no Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública (artigo 51º, nº 2, do Decreto-Lei nº 361/79), se bem que cobrasse quantias pelos serviços prestados a entidades públicas e privadas, e pela inscrição ou matrícula em cursos de formação, como qualquer outro serviço administrativo.
Não era possível ver nessa actividade uma finalidade lucrativa, mesmo quando vendia patentes de invenção, equipamento e publicações.
6.2.4. Com a publicação do Decreto-Lei nº 240/92, o orga-nismo em causa agora designado de INETI foi «adaptado: a um «modelo: que o legislador, no preâmbulo, apelidou de «modelo de tipo empresarial:, embora, acres-cente-se, «sem perder de vista a sua vocação para a prossecução de funções próprias do Estado:.
Como resulta do nº 1 do artigo 3º daquele diploma o INETI mantinha as suas atribuições, mas, para a sua prossecução, em especial no que toca ao apoio tecnológico e assistência ao sector industrial, aquele organismo passou a participar de forma activa, com outras entidades, na gestão e exploração de serviços, no desenvolvimento de certas actividades, o que passou a constituir a sua principal fonte de receita, se bem que ainda beneficie de subsídio do Orçamento do Estado, destinado à promoção da ciência e tecnologia (artigo 23º do Decreto Regulamentar nº 30/92).
Analisando as atribuições do INETI, tal como vêm elencadas no nº 1 do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 30/92, vê-se que a generalidade dessas atribuições correspondem a uma actividade administrativa típica de um serviço personalizado do Estado. Trata-se de atribuições (actividades) levadas a cabo em função dos interesses do País, do inte-resse público, que não visam a obtenção de qualquer lucro.
Mas não podem restar dúvidas de que a gestão prevista nas quatro alíneas do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 240/92, sintetizadas no nº 2 do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 30/92, corresponde claramente a um «modelo de tipo empresarial: a que o legislador se refere no preâmbulo daquele diploma legal.
Ao «participar em joint-ventures (21) com empresas e asso-ciações empresariais e profissionais destinadas ao desenvolvimento de actividades de I&D a nível regional, ao «associar-se com entidades do sector privado e cooperativo [...], para a gestão e exploração de serviços ou unidades que o constituem:, ao «propor a transferência ou cedência da exploração de serviços que o integrem a outros departamentos do sector público, a entidades privadas [...] ou ainda a sociedades de capitais públicos ou mistos que para o efeito constitua:, ao «propor a reestruturação das unidades orgânicas que o integrem, a fim de que as respectivas actividades fiquem sujeitas às normas e leis do mercado e da concorrência:, em termos de os «rendimentos: dessa actividade e os «resultados: obtidos com a exploração contratual, desses direitos ou serviços, constituírem as principais e mais significativas receitas do INETI, este organismo assume claramente, nesta parte, o papel de empresário, visto desenvolver um vasto leque de actividades, com fins lucrativos, e por isso sujeitas às normas e princípios de direito privado.
Em jeito de síntese pode dizer-se que o INETI tem, nesta parte, natureza empresarial, pois: exerce, nessa parte e medida, uma actividade essencialmente económica, não subtraída à actividade privada, e sujeita às normas e princípios de direito privado; exerce essa actividade com fins lucrativos, pois o organismo vive essencialmente das receitas que obtém com essa actividade, como claramente decorre do artigo 23º do Decreto Regulamentar nº 30/92; o subsídio do Orçamento do Estado é exclusivamente desti- nado à promoção da ciência e tecnologia, actividade esta de exclusiva natureza administrativa; a gestão dessa actividade é essencialmente de direito privado, como decorre, nomeadamente, da alínea d) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 240/92, e como não podia deixar de ser, ao contactar e contratar com «empresas e associações empresariais e profissionais:, com «entidades do sector privado e cooperativo:, com «entidades privadas de reconhecida idoneidade ou sociedades de capitais públicos ou mistos:, tal como se diz nas alíneas a), b) e c) do nº 1 do referido artigo 3º daquele diploma legal.
6.2.5. Pode, pois, concluir-se, nesta parte, dizendo que o INETI desenvolve, simultaneamente, actividades administrativas e empresariais: empresariais, essencialmente quando se trata das actividades previstas no nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 240/92 e no nº 2 do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 30/92; administrativas, nos restantes casos, na generalidade das atribuições referidas no nº 1 do referido artigo
3º do Decreto Regulamentar nº 30/92, em que o INETI promove a ciência e a tecnologia, na sua qualidade de «serviço público: que é.
Nesta medida se pode dizer que o INETI está dotado de natureza empresarial, se bem que também exerça activida-de essencialmente administrativa.
6.3. Dispõe o nº 2 do artigo 25º do Decreto Regulamentar nº 30/92 que o INETI utilizará um sistema de contabilidade que se enquadre no Plano Oficial de Contabilidade (POC) (22).
Por outro lado, o INETI é dotado de uma comissão de fiscalização, como se vê da alínea c) do artigo 4º do Decreto Regulamentar nº 30/92.
Não podem, pois, levantar-se dúvidas quanto à verificação destes dois requisitos previstos na disposição em causa, a citada alínea g) do artigo 14º da Lei nº 86/89.
6.4. Exige-se, por fim, nessa alínea g) que a gestão dos institutos se reja por princípios de direito privado.
Já atrás se disse nº 6.2.4. , em jeito de síntese, ao funda-mentar a natureza empresarial do INETI, que a gestão deste, em grande parte da sua actividade, é essencialmente de direito privado.
É certo que a parte da sua actividade são aplicáveis regras de direito público, visto tratar-se de um serviço (organismo público) que presta serviços a uma vasta gama de público, no interesse deste.
Mas não é essa actividade que ora está em causa.
Em causa, aqui, está aquela actividade do INETI de natureza in-dustrial e comercial, isto é, empresarial, visando a obtenção de receitas, em plano de igualdade com os seus parceiros ou concorrentes.
Em causa estão aqueles actos e contratos que o INETI celebre com terceiros empresas, associações empresariais e profissionais e outras entidades do sector privado e cooperativo, tal como se vê do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 240/93 , com vista à realização de receitas, se bem que esteja também presente a intenção de contribuir para «a modernização e desenvolvimento das empresas industriais e de serviços e do sistema tecnológico que as apoia:.
Aliás, a gestão segundo princípios de direito privado está bem explícita na alínea d) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 240/92 ao prever a reestruturação de unidades orgânicas que integrem o INETI «a fim de que as respectivas actividades fiquem sujeitas às normas e leis de mercado e de concorrência:, obviamente de direito privado.
De resto, como escrevem FREITAS DO AMARAL e JOÃO CAUPERS, (23), «não se conhecem outros princípios capazes de reger uma gestão «empresarial: que não sejam os princípios de direito privado (cfr. artigo
3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril): (24).
6.5. Pode, pois, concluir-se que se verificam no INETI todos os requisitos previstos na alínea g) do artigo 14º da Lei nº 86/89, de 29 de Outubro, pelo que, nessa conformidade, o INETI está isento da fiscalização prévia a que se refere essa disposição legal.
Evidentemente que, na sequência de todo o exposto, a isenção a que se refere aquela alínea g) se reporta apenas aos actos e contratos celebrados nos domínios em que a gestão do INETI se rege por princípios de direito privado tal como se concluíra na Informação do Gabinete Jurídico do INETI , o que não ocorre relativamente aos actos de carácter administrativo, regidos por princípios de direito público.
Por outro lado, se esses actos e contratos forem celebrados com entidades não isentas de fiscalização prévia, haverá lugar à fiscalização prévia do Tribunal de Contas embora apenas por virtude da não isenção dessas outras entidades.
7.
Termos em que se conclui:
1. O Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI), organismo público de investigação, desenvolvimento e demonstração e de assistência técnica, tecnológica e laborato-rial, é um instituto público da espécie serviço personalizado do Estado e de natureza empresarial, utilizando um sistema de contabilidade enquadrado no Plano Oficial de Contabilidade (POC) e dotado de uma comissão de fiscalização;
2. Os actos e contratos praticados ou celebrados pelo INETI, de natureza empresarial, regem-se por princípios de direito privado, estando isentos de fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas nos termos da alínea g) do artigo 14º da Lei nº 86/89, de 29 de Outubro.
(1)À Lei nº 86/89, rectificada no «Diário da República:,
I Série, de 22 de Novembro de 1989, foram introduzidas alterações, não relevantes para a economia do parecer, pela Lei nº 7/94, de 7 de Abril.
(2)Esclarece-se na Resolução de 20-12-89, do Tribunal de Contas, publicada a págs. 12658-(2) e (3) do «Diário da República:, II Série, de 21 dos mesmos mês e ano:
«2.1.1. A aplicação do disposto na al. g) do artº 14º da Lei 86/89 pressupõe a verificação cumulativa de todos os requisitos referidos no preceito. Assim, para que se possam considerar excluídos do âmbito da fiscalização prévia, os actos e contratos devem ser praticados ou celebrados: a) Por um instituto público; b) Que revista natureza empresarial; c) Possuindo contabilidade organizada segundo o POC; d) Sendo dotado de comissão de fiscalização; e e) Cuja gestão se reja por princípios de direito privado.:
E escrevem JOSÉ TAVARES e LÍDIO DE MAGALHÃES, Tribunal de Contas, Legislação Anotada, 1990, pág. 83, que a «verificação cumulativa de todos os requisitos aqui mencionados só pode ocorrer, na prática, em empresas públicas, ou outros institutos públicos com uma natureza empresarial:.
(3)Acompanham-se, neste ponto, de perto, os pareceres deste Conselho nºs 179/80, de 26 de Março de 1981, publicado no «Diário da República:, II Série, de 14/8/82, e no «Boletim do Ministério da Justiça:, nº 319, págs. 59 e segs., 29/87, de 29 de Julho de 1987, não publicado, e 93/91, de 11 de Julho de 1992, homologado e não publicado.
Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 1º vol., 10ª ed., págs. 187 e segs. e AFONSO QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo, 1976, (ed. polic.), págs. 9 e segs.
(4)Cfr., v. g., o parecer deste Conselho nº 82/84, de 27/2/86 (não publicado).
(5)Cfr. op. cit., 10ª ed., tomo I, pág.
(6)Cfr. Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1986, págs. 316 e segs.
(7)Cfr. Ibidem.
(8)Ibidem, pág. 325.
(9)Acompanhou-se o método expositivo dos pareceres nºs 179/80 e 91/93, cits., com apoio em CARLOS FERREIRA DE ALMEIDA, Direito Económico, I Parte, págs. 183 e segs. e SOUSA FRANCO, Manual das Finanças Públicas, pág. 554.
As bases gerais das empresas públicas foram definidas pelo Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, alterado pelos Decretos-Leis nºs 353-A/77, de 29 de Agosto,
25/79, de 19 de Fevereiro, 76/79, de 7 de Abril (com ratificação recusada pela Resolução da AR nº 244/79, de 11 de Agosto), 224/79, de 19 de Julho, 519-S/79, de
28 de Dezembro, 271/80, de 9 de Agosto e 29/84, de 20 de Janeiro, e pela Lei nº 16/90, de 20 de Julho.
(10)Cfr., os pareceres nºs 179/80 e 93/91.
(11)Cfr., sobre os motivos que usualmente determinam a criação de tais pessoas colectivas, v.g. JEAN-MARIE AUBY, ROBERT DUCOS-ADER e JEAN-BERNARD AUBY,
Institutions Administratives, 5ème ed., Dalloz, 1989, págs. 279 e segs: assegurar independência a certas actividades artísticas ou intelectuais; procedimento puramente formal respondendo a necessidades variáveis, como libertar funções de um ministério, subtrair um serviço à directa influência parlamentar, etc; assegurar a um organismo modalidades de gestão análogas às de uma empresa privada; forma de institucionalizar certos modelos de cooperação entre o Estado e as colectividades territoriais; afastar regras orçamentais e de contabilidade demasiadamente rígidas.
(12)Cfr., Parecer nº 179/80, cit., referindo PIERRE NICOLAY, Cours de Droit Administratif, tomo I, págs. 7 e segs.
(13)Cfr., MÁRIO BIGOTE CHORÃO, Contrato de trabalho com pessoas colectivas de direito público na lei portuguesa, in «O Direito:, Ano 104/1972, Fasc. 4, Outubro-Dezembro, págs. 256/257.
(14)O Decreto-Lei nº 548/77 veio a ser revogado pelo Decreto-Lei nº 206/89, de 27 de Junho, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Indústria e Energia.
(15)Considerado revogado pelo Decreto-Lei nº 240/92, de 29 de Outubro, «com a entrada em vigor da portaria que define a estrutura dos serviços e o quadro do INETI:.
(16)Disposição muito próxima do citado artigo 16º do Decreto-Lei nº 206/89, que enumera as atribuições do INETI, que sucedeu ao LNETI.
(17)Direito Comercial Português.
(18)Direito Comercial, I, 2ª edição (3ª Reimpressão), págs. 250-253.
(19)Em estudo publicado na «Colectânea de Jurisprudência:, Ano XI, Tomo III, 1986, págs. 28 e segs.
(20)Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª edição, vol. I, pág. 143.
(21)A expressão «joint venture: significa uma forma de associação de empresas juridicamente independentes, que põem em comum experiência e saber, meios humanos e materiais para a realização de produções ocasionais, em regra empreendimentos de certo vulto, que de modo isolado não poderiam executar ou só realizariam com custos e riscos mais elevados.
Entre nós, criou-se a figura do contrato de consórcio (cfr. o Decreto-Lei nº 231/81, de 28 de Julho) que bem pode dizer-se equivalente à chamada joint-venture (cfr. o preâmbulo daquele Decreto-Lei).
(22)Nos termos do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 410/89, de 21 de Novembro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade (POC), este não é obrigatoriamente aplicável aos institutos públicos, em geral, mas, apenas, às empresas públicas, além de outras entidades aí referidas.
(23)Em Parecer emitido a propósito da natureza jurídica das «administrações dos portos:, que nos foi facultado pelo Tribunal de Contas, e onde se conclui que essas administrações têm natureza empresarial e estão isentas da fiscalização preventiva daquele Tribunal.
(24)O nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 260/76 dispõe que «as empresas públicas regem-se pelo presente decreto-lei, pelos respectivos estatutos e, no que por aquele e estes não for especialmente regulado, pelas normas de direito privado:.