SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO,
EXCELÊNCIA:
I
Entre a Direcção-Geral da Administração Autárquica e a Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo suscitaram-se divergências a propósito do modo de aplicação do artigo 6º do Decreto-Lei nº 409/91, de 17 de Outubro (na redacção da Lei nº 6/92, de 29 de Abril) quando esteja em causa a categoria de chefe de secção.
Dado não ter sido possível acertar uma posição consensual sobre a questão específica, e «afigurando-se ser de maior interesse encon-trar um critério uniforme:, Vossa Excelência dignou-se solicitar parecer à Procuradoria- Geral da República.
Cumpre, pois, emiti-lo.
II
1. Em informação do Gabinete de Vossa Excelência (1) ponde-rou-se o seguinte a propósito dos termos e delimitação da questão concreta suscitada:
«1.O Decreto-Lei nº 409/91, de 17/10, veio aplicar o regime do Decreto-Lei nº 427/89, de 17/2, diploma que define o quadro legal da relação jurídica de emprego na Adminis-tração Pública, aos funcionários da Administração Local.
2. Na reunião de Coordenação Jurídica da Direcção- Geral da Administração Autárquica e da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, não foi possível chegar a uma posição consensual quanto à categoria de Chefe de Secção ser, para efeitos do artigo 6º do Decreto-Lei nº 409/91, uma categoria de acesso ou de ingresso.
3. De acordo com a Comissão de Coordenação Regional, o lugar de Chefe de Secção correspondente ao topo da carreira de oficial administrativo, sendo deste modo uma categoria de acesso.
4. Por seu turno, a Direcção-Geral da Administração Autár-quica entende que, na prática, a categoria de Chefe de Secção, definida no artigo 24º do Decreto-Lei nº 247/87, de 17/6, corresponde ao topo da carreira administrativa, sendo, deste modo, uma categoria de acesso.
Contudo, defende ainda que esta categoria não se confina ao lugar de topo da carreira administrativa, uma vez poderem candidatar-se outros funcionários, nomeadamente os tesoureiros.
5. Solicitado parecer à Auditoria Jurídica, concluiu esta o seguinte:
«... a categoria de Chefe de Secção, sendo uma categoria de chefia é também uma categoria de acesso:.
2. Não existindo acordo sobre a matéria, a informação formula pelo modo seguinte a questão que pretende ver esclarecida:
«A categoria de chefe de secção, para efeitos do Dec.-Lei nº 409/91, deveria ser considerada um cargo de chefia ou de topo de carreira?:.
A resposta constituirá, assim, o objecto de parecer.
III
1. O Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, estabeleceu o regime de carreiras e categorias, bem como as formas de provimento, do pessoal das câmaras municipais, serviços municipalizados, fe-derações e associações de municípios, assembleias distritais e juntas de freguesia, procedendo à adaptação às carreiras do pes- soal da administração local do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho (2).
Nos termos do artigo 8º o desenvolvimento e o regime de carreiras e categorias do pessoal da administração autárquica será o constante do diploma e seus anexos.
No Anexo I, o pessoal da administração local vem ordenado em grandes grupos de pessoal (técnico- superior, técnico, técni-co-profissional, administrativo, auxiliar, operário e bombeiros) e dentro de cada grupo, referido a várias carreiras bem como, relativamente a cada uma destas, às respectivas categorias.
No que respeita ao grupo de pessoal administrativo, o Anexo I prevê a estruturação em cinco carreiras (tesoureiro, ajudante de notariado, oficial administrativo, adjunto de tesoureiro e escritu-rário- dactilógrafo), cada uma delas com a previsão das respectivas categorias.
Em nenhuma destas carreiras se prevê especificamente, como integrando qualquer delas, a categoria de chefe de secção.
2. A previsão do lugar de chefe de secção consta do artigo 24º do diploma, ao definir, sob a epígrafe «acesso a chefes de secção:, as regras para o respectivo provimento.
Dispõe:
«1.Durante o período de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do presente diploma, o provimento dos lugares de chefe de secção far-se-
á mediante concurso de prestação de provas, de entre oficiais administrativos principais, independentemente do tempo de serviço na categoria, bem como de primeiros-oficiais e tesoureiros de 2ª classe com, pelo menos, três anos de serviço nas respectivas categorias e classificação de serviço não inferior a Bom.
2.Findo aquele período, o provimento daqueles lugares far-se-á, mediante concurso de prestação de provas, de entre oficiais administrativos principais com, pelo menos, três anos de serviço na categoria e classificação de serviço não inferior a Bom.
3.Nos concursos abertos para chefes de secção, os candidatos habilitados com o curso de administração autárquica e que tenham frequentado, com aproveitamento, curso de aperfeiçoamento profissional para chefe de secção organizado pelo Centro de Estudos e Formação Autárquica, aprovado por despacho do Ministro do Plano e da Administração do Território, têm preferência, em igualdade de classificação, relativamente aos restantes candidatos:.
Por sua vez, referem-se os artigos 15º e 19º respectivamente às carreiras de tesoureiro e de oficial administrativo, definindo as condições de recrutamento e acesso para as diversas categorias que integram tais carreiras, quer através de regras próprias, quer, em momentos definidos, por remissão para a pertinente disciplina do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho.
Da estruturação definida e das normas estabelecidas quanto às diversas carreiras e respectivas categorias, não consta, assim, qualquer referência à categoria (mas apenas ao «lugar:) de chefe de secção, que, por seu lado, tem regras próprias de provimento.
Os lugares de chefe de secção, todavia, quando considerados nos grupos de pessoal que a lei prevê, deveriam ser compre-endidos no grupo de pessoal administrativo, porquanto a base obrigatória de provimento é constituída por determinadas cate-gorias da carreira administrativa oficiais-administrativos principais, primeiros oficiais e tesoureiros de 2ª classe, durante um período de cinco anos, e, findo este, de entre oficiais-ad-ministrativos principais.
III
1. O Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, adaptou, como se referiu, à administração local o regime geral de estruturação de carreiras na função pública definido pelo Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho.
Importa, assim, apelar à disciplina deste diploma no que respeita ao modelo estrutural das carreiras e categorias.
Numa definição, categoria pode entender-se como o conjunto de lugares de uma profissão, com a mesma graduação. Os agentes repartem-se por várias categorias ou graduações, cada uma das quais corresponde a um certo nível de habilitações, possibilidades e vantagens, formando um estrato horizontal de pessoal.
Carreira será um conjunto hierarquizado de categorias respei-tantes a uma dada profissão (3).
As noções de carreira e categoria têm actualmente um conteú-do que a própria lei define.
«A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 248/85.
«Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública: artigo 4º, nº 2.
As carreiras estruturam-se segundo o modelo definido no artigo 5º do referido diploma; nesses termos, as carreiras são: a) verticais, quando integram categorias com o mesmo con-teúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) horizontais, quando integram categorias com o mesmo con-teúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas; c) mistas, quando combinam características das carreiras ver-ticais e das carreiras horizontais.
As carreiras, por sua vez, podem integrar-se em grupos de pessoal, definidos com base na caracterização genérica do respectivo conteúdo funcional e nas exigências habilitacionais e profissionais artigo 7º, nº 1.
O diploma definiu os grupos, níveis e graus de estrutura das carreiras nos seus mapas anexos artigo 7º, nº 4.
O ingresso nas carreiras e as formas de acesso estão, em geral, disciplinados no artigo 15º; o acesso nas carreiras verticais faz-se por promoção e nas carreiras horizontais por progressão.
2 A estruturação das carreiras definida no diploma, bem como a fixação de categorias por que se desenvolve cada uma das carreiras, não contempla qualquer categoria de «chefe de secção:.
A referência a chefe de secção surge apenas no artigo 38º (integrado no capítulo das «Disposições finais e transitórias:) que dispõe nos termos seguintes, quanto à área de recrutamento dos chefes de secção.
«1.Em regra, a área de recrutamento dos chefes de secção deve confinar-se ao pessoal pertencente às carreiras de oficial administrativo e de tesoureiro, excepto quando os respectivos avisos de abertura de concurso, na base de comprovada especificidade das acções, venham a estabe-lecer diferentemente:.
2.Durante o período de 5 anos, a contar da entrada em vigor do presente decreto-lei, o provimento dos lugares de chefe de secção far-se-á de entre oficiais administrativos principais, primeiros oficiais e tesoureiros principais e de 1ª classe:.
Disciplina que é essencialmente idêntica àquela que o Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, adoptou quanto aos lugares de chefe de secção nos quadros da administração local artigo 24º deste diploma, supra referido.
A colocação sistemática da norma que no diploma geral sobre estruturação de carreiras se refere a chefe de secção, conjugada com a redefinição do modelo estrutural das carreiras e das suas respectivas categorias, revelam-se elementos suficientemente impressivos para questionar a integração actual dos lugares de chefe de secção no modelo de carreiras definido.
Estes elementos de ordem puramente sistemática, estão, porém, em acomodação lógica com a própria definição do diploma para carreiras e categorias e pelas respectivas regras de acesso a promoção nas carreiras verticais e a progressão nas carreiras horizontais. O acesso a chefe de secção, com a definição da base de recrutamento, não vem estruturado e previsto como promoção dentro de uma carreira, mas como modo de preenchimento dos respectivos lugares, que existam previstos nos quadros orgânicos dos diversos serviços.
Deverá salientar-se, contudo, que a base de recrutamento dos lugares de chefe de secção, essencialmente referida a categorias da carreira administrativa, indicia uma ligação funcional apertada entre este lugar e a carreira administrativa.
Mas, sendo assim, o lugar de chefe de secção, ainda se ligado funcionalmente ao grupo de pessoal administrativo (grupo onde se integram as carreiras de tesoureiro, oficial administrativo, auxiliar administrativo), não se integra em nenhuma das respectivas carreiras; autonomizou-se das carreiras, assumindo a natureza de um lugar de chefia administrativa previsto nas respectivas unidades orgânicas um lugar de chefia no grupo do pessoal administrativo (4). (5)
3. A ligação funcional do lugar de chefe de secção à carreira administrativa estava expressamente afirmada no artigo 3º, nº 4, do Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de Outubro, ao dispor que «a categoria de chefe de secção
é considerada, para todos os efeitos legais, como cargo de chefia da carreira administrativa:.
Este diploma teve por finalidade esclarecer a posição de algumas categorias da função pública, unificando-as na perspectiva acolhida pelo quadro de referência do ordenamento da função pública (o Decreto-Lei nº 191- C/79, de 25 de Junho) e, também, como expressamente refere, «esclareceu a posição relativa da categoria de chefe de secção, que se insere inequivocamente na carreira administrativa como cargo de chefia: (6).
E, como necessária decorrência da qualificação da categoria de chefe de secção como cargo de chefia, determinou-se que o número de lugares de chefe de secção deve corresponder às respectivas unidades orgânicas, extinguindo-se os lugares excedentes à medida que vagarem: artigo 3º, nº 5.
O Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de Outubro, não foi expressamente revogado.
Todavia, a função esclarecedora que foi seu objectivo quanto à posição relativa de algumas categorias perante o «quadro de referência do ordenamento da função pública:, referindo-se a este ordenamento constante do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, cessou perante a revogação do quadro que lhe cons- tituía o pressuposto. A revogação expressa do Decreto-Lei nº 191-C/79, pelo artigo 44º do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, determinou a cessação da vigência do referido diploma.
A determinação da posição relativa da 'categoria' de chefe de secção, tem, assim, como foi ensaiado, de resultar do actual ordenamento, classificação e definições de carreiras e catego-rias. E, neste enquadramento, o 'lugar de chefe de secção' deve ser considerado como um lugar de chefia, previsto nos respectivos quadros orgânicos (um lugar de chefia de unidades orgânicas) funcionalmente ligado aos grupos de pessoal da carreira administrativa, mas não integrando, como tal, a respectiva carreira.
Esta desenvolve-se actualmente segundo modos e categorias próprias, definidas na lei, e nelas não se integra como se salientou, a 'categoria' de chefe de secção.
O lugar de «chefe de secção: (7) constitui, pois, um lugar de chefia de unidades orgânicas previsto na estrutura dos respectivos serviços.
IV
1. O Decreto-Lei nº 409/91, de 17 de Outubro, aplicou à administração local, com as adaptações dele constantes, o disposto no Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, que definiu o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego público.
Dispõe o artigo 6º deste diploma, sob a epígrafe «Transição de pessoal contratado: (na redacção da Lei nº 6/92, de 29 de Abril):
«1.O pessoal contratado nos termos do artigo 44º do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho (8), que, à data da entrada em vigor do presente diploma, conte, pelo menos, três anos de exercício de funções é considerado contratado em regime de contrato administrativo de provimento, independentemente de quaisquer formalidades.
2.O contrato administrativo de provimento previsto no núme-ro anterior considera-se celebrado para a categoria de ingresso da carreira correspondente às funções actualmente desempenhadas, sem prejuízo das habilitações literárias legalmente exigidas.
3. É aplicável ao pessoal referido nos nºs 1 e 2, com as necessárias adaptações, o regime previsto nos nºs 2, 4 e 5 do artigo 5º-A deste diploma.
4. (...)
5. (...):(9).
O objectivo da disposição consiste, assim, na redefinição da situação do pessoal em determinadas condições o pessoal contratado a prazo certo, fora dos quadros, nos termos do artigo 44º do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, passa a ser considerado em regime de contrato administrativo de provimento (10); define-se, pois, o universo ao qual se aplica o modo de transição previsto, e também, o quadro jurídico subsequente à transição.
Neste aspecto, o contrato administrativo de provimento considera-se celebrado para categoria de ingresso da carreira correspondente às funções desempenhadas.
2. Os termos da definição da situação jurídica do pessoal anteriormente contratado nos termos do artigo 44º do referido Decreto-Lei nº 247/87 (contrato a termo certo) pressupõem, como resulta do nº 2 do artigo 6º do referido Decreto-Lei nº 409/91, a determinação da carreira (carreira, segundo a vigente definição) à qual corresponde o tipo de funções desempenhadas pelo pessoal cuja transição se opera.
O contrato administrativo de provimento será considerado para a categoria de ingresso de carreira assim determinada.
Pressuposto, pois, da aplicação do sistema de transição será, não o desempenho de funções numa determinada categoria formal, mas antes o exercício de funções, por determinado período, a termo certo. A definição da carreira de transição constitui elemento logicamente posterior e é determinado pelo enquadramento material e de correspondência entre as funções desempenhadas pelo contratado a termo certo e a carreira à qual tal tipo de funções corresponda.
Aplicado ao caso, a classificação do 'lugar' ou 'categoria' de chefe de secção como 'cargo de chefia' ou como «lugar de topo da carreira administrativa: não é essencialmente relevante como pressuposto de aplicação do regime de transição definido.
O que releva será, antes, aferir qual o tipo de funções desempenhadas pelo contratado a termo certo e se tais funções correspondem a alguma carreira das que são tipicamente determinadas na lei.
Se as funções desempenhadas pelo contratado a termo certo, forem equivalentes (corresponderem) a chefe de secção e estando o lugar de chefe de secção funcionalmente ligado à carreira integrada no grupo do pessoal administrativo, a transição operar-se-á, nos termos do referido artigo 6º, para a categoria de ingresso da correspondente carreira, independente- mente da classificação do lugar de chefe de secção, que constitui elemento estranho no quadro dos pressupostos de aplicação do referido regime de transição (11).
V
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª A actual estrutura de carreiras e categorias da administração local, constante do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Julho (que procedeu à adaptação às carreiras da administração local do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho), desenvolve-se através das enumerações e designações constantes do Anexo I do diploma, que definiu os grupos do pessoal, as carreiras que neles se integram e, dentro destas, as respectivas categorias;
2ª.O lugar de 'chefe de secção' não integra qualquer das carreiras previstas e definidas na lei;
3ª.O lugar de chefe de secção constitui um lugar de chefia de unidades orgânicas previsto na estrutura dos respectivos serviços.
(1)Informação nº 16/94, Proc. nº 51.61/93: «Contrato administrativo de provimento ao abrigo do regime previsto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 409/91, de 17 de Outubro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº 6/92 de Abril:.
De acordo com os elementos expressamente solicitados, estará em causa, concretamente saber como se opera a regularização, nos termos do artigo 6º, nº 1 do Decreto-Lei nº 409/81, da situação de pessoa contratada a termo certo exercendo funções correspondentes às de chefe de secção; se a integração se faz na categoria de 3º oficial administrativo ou se, diversamente, a integração se poderia operar na 'categoria' de chefe de secção.
(2)Finalidade definida no preâmbulo.
(3)Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, tomo II, pág. 649; JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, I vol., págs. 51 e segs.
(4)Cfr. v. g. Parecer deste Conselho nº 28/91, de 27 de Junho de 1991, publicado no «Diário da República:, II Série, nº 250, de 30/10/91.
(5)O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro (que estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários), aponta a categoria de «chefe de secção: como categoria autónoma e única, constituindo o grupo de pessoal de chefia, mas não integrando qualquer carreira.
(6)Do preâmbulo.
(7)Note-se que na estruturação e conceptualização do Decreto-Lei nº 248/85,o nomen categoria não aparece a qualificar 'chefe de secção: a lei fala em lugares de chefe de secção e não na 'categoria' de chefe de secção.
(8)O diploma, recorde-se, que estabeleceu o regime de carreiras e categorias, bem como as formas de provimento, do pessoal das câmaras municipais, serviços municipalizados, federações e associações de municípios, assembleias distritais e juntas de freguesia:.
(9)Disposições que se referem ao processo de regularização do pessoal em situação irregular, cuja situação ficou definida pelo artigo 37º do diploma.
(10)O contrato administrativo de provimento é o acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, a título transitório e com carácter de subordinação, o exercício de funções públicas próprias de serviço público, com sujeição ao regime jurídico da função pública artigo 15º, nº 1, do Decreto-Lei nº 427/89, conferindo a qualidade de agente administrativo artigo 14º, nº 1.
(11)De outro modo, colheria soluções inaceitáveis no plano da razoabilidade intrínseca do sistema construído. Num caso, v.g., em que o contratado a termo certo tivesse exercido as funções de oficial administrativo e, posteriormente, funções equivalentes a chefe de secção, a circunstância de ter passado a desempenhar estas últimas impediria a transição e, consequentemente, a regularização da respectiva situação jurídica. Solução que, manifestamente, um legislador avisado não poderia ter pretendido.