Senhor Subsecretário de Estado
Adjunto do Ministro da Agricultura,
Excelência:
I
Os técnicos superiores (...) requereram em 29 de Julho de 1993 ao Presidente do Instituto Nacional de Investigação Agrária- INIA - que lhes fosse contado o tempo na categoria de investigador-principal desde 27 de Março de 1991 - data da classificação final atribuída pelo júri e publicada no "Diário da República", II Série, de 23 de Abril de 1991.
Fundamentaram a sua pretensão no facto de só haverem sido "empossados" na categoria de investigador principal em 24 de Junho de 1993, no termo de um processo de reclassificação que se arrastou durante cinco anos, em razão da morosidade dos mecanismos da Administração Pública.
Um consultor da Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura pronunciou-se sobre esta questão no sentido negativo, com o fundamento de que a antiguidade na categoria é contada desde a data da posse ou investidura, e o ingresso dos requerentes na categoria de investigador principal não dependia apenas da sua aprovação mas também da existência de vaga na categoria e de disponibilidades orçamentais.
Solicitou Vossa Excelência à Procuradoria-Geral da República um parecer sobre esta problemática.
Cumpre, pois, emiti-lo.
II
A factualidade de que dispomos com vista à elaboração do parecer é a seguinte:
- os licenciados (...), (...), (...) e (...) estavam colocados, em 30 de Agosto de 1988, com a categoria de técnicos superiores, no Centro Nacional de Protecção da Produção Agrícola -CNPPA;
- em processo reclassificativo realizado em 30 de Agosto de 1988, por decisão do respectivo júri, de 27 de Março de 1991, foram reclassificados na categoria de investigador principal;
- por aviso do INIA, datado de 4 de Abril de 1991, publicado no "Diário da Repúbica", II Série, de 13 do mesmo mês, foi tornado público encontrar-se afixada no CNPPA, na Quinta do Marquês, em Oeiras, a lista de classificação final decorrente da reclassificação do pessoal técnico superior e licenciado daquele Centro;
- os júris encarregados da referida reclassificação suscitaram as seguintes questões:
a) "se feita a reclassificação ao candidato for atribuída categoria na carreira de investigação com vencimento inferior ao que aufere na de técnico superior, tal será impeditivo dessa reclassificação;
b) se tal acontecer o candidato poderá optar pelo vencimento da carreira técnica apesar de integrado na nova carreira ou optar por manter a situação na carreira técnica".
- em 17 de Maio de 1991, o INIA solicitou ao Secretário de Estado da Agricultura a colaboração, bem como a da Secretaria de Estado da Ciência e Tecnologia, invocando que o despacho conjunto não abrangeu todos os aspectos do processo reclassificativo e que deixou lacunas que urgia preencher;
- a Auditoria do Ministério da Agricultura entendeu que "os júris, tendo em conta o disposto no artigo 43º do Decreto-Lei nº 5-A/88, de 14 de Janeiro, e os princípios do despacho normativo de 19.8.88, terão de respeitar, na reclassificação, as disposições legais do nº 5 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro";
- em 9 de Dezembro de 1991, o Director-Geral da Administração Pública oficiou ao Secretário de Estado da Agricultura, afirmando a falta de clareza do nº 2 do artigo 43º do Decreto-Lei nº 5-A/88, e que seria vantajoso o equacionamento prévio dos problemas resultantes da previsão legal de reclassificação (1);
- o Secretário de Estado da Agricultura solicitou à Procuradoria-Geral da República, em 2 de Julho de 1992, um parecer urgente deste Conselho Consultivo sobre as questões seguintes:
a) "considerando que o pessoal técnico superior e licenciado do Centro Nacional de Protecção e Produção Agrícola e do Laboratório Químico Agrícola de Rebelo da Silva tem direito a ser reclassificado, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 43º do Decreto-Lei nº 5-A/88, de 14.01, de acordo com a análise curricular individual, a efectuar pelos júris nomeados para o efeito em conformidade com o Despacho Conjunto dos Secretários de Estado da Ciência e Tecnologia e da Agricultura, publicado no Diário da República, nº 200, II Série, de 88.08.30;
b) considerando que aqueles funcionários terão direito a receber a mesma remuneração, por força do disposto no nº 5 do artigo 30º do Decreto--Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro;
c) considerando, ainda, que subsistem dúvidas sobre qual o regime de prestação de serviço na carreira de investigação - se o de tempo integral, se o de dedicação exclusiva a considerar aquando da reclassificação".
- (...), (...), (...) e (...) aceitaram a nomeação para a nova categoria de investigador principal no dia 24 de Junho de 1993.
III
1. A questão que é objecto do pedido de parecer é, pois, a de saber se os referidos investigadores principais do INIA têm ou não direito a que a contagem do tempo na sua nova categoria se inicie no dia 27 de Março de 1991, ou seja, na data da decisão de reclassificação.
A referida temática é diversa, embora algo conexa com aquela que é objecto do parecer deste corpo consultivo nº 14/92, de 14 de Janeiro de 1993, referido pela entidade consulente.
O referido parecer será, no entanto, susceptível de relevar para dele inferir, porventura, alguma das causas da demora da investidura em apreço.
2. A resposta à questão que nos é posta há-de assentar, fundamentalmente, no disposto em algumas normas dos Decretos-Leis nºs 137/88, de 22 de Abril, 497/88, de 30 de Dezembro, e 427/89, de 7 de Dezembro.
Com o objectivo de conferir maior inteligibilidade ao parecer e em tanto quanto para o efeito for julgado necessário, analisar-se-á o regime legal de carreiras, incluindo a de investigação científica, o estatuto do INIA, o quadro normativo que permitiu a reclassificação profissional mencionada, e o regime actual e de pretérito relativo à antiguidade dos funcionários e agentes da Administração Pública.
IV
1. Comecemos pelo Estatuto do INIA.
O INIA foi recriado pelo Decreto-Lei nº 310-A/86, de 23 de Setembro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação (alínea f) do nº 4 do artigo 3º) (2).
A sua lei orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei nº 5-A/88, de 14 de Janeiro.
Tratava-se de um organismo dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, património próprio, com o objectivo de apoiar o Ministro da Agricultura na formulação e execução da política de investigação e desenvolvimento experimental (I-DE) para o sector agrário e agro-industrial (artigo 1º, nº 1).
Compreendia órgãos, serviços exteriores, estações nacionais de investigação e desenvolvimento experimental (ENIDEs), serviços nacionais de investigação e desenvolvimento experimental e de outras actividades científicas e técnicas (SNIDEs), departamentos e unidades experimentais (artigo 1º, nº 2).
Entre os serviços nacionais de investigação e desenvolvimento experimental e de outras actividades científicas e técnicas - SNIDES -, contavam-se o CNPPA e o Laboratório Químico-Agrícola de Rebelo da Silva - LQARS (artigo 3º, nº 4, alíneas b) e c)).
Assim, por força desta disposição, o CNPPA e o LQARS foram integrados no INIA.
Os funcionários do grupo de pessoal técnico superior ou que, sendo licenciados, se não encontrassem inseridos naquele grupo e que desempenhassem funções de I-DE há mais de três anos, contados à data da sua entrada em vigor, no CNPPA e no LQARS, seriam reclassificados no prazo de seis meses, tendo em conta a análise curricular individual, a efectuar pelos júris nomeados para o efeito e em conformidade com despacho normativo conjunto a assinar pelo ministro responsável pela coordenação científica e pelo Ministro da Agricultura (artigo 43º, nº 2, do Decreto-Lei nº 5-A/88).
2. O Decreto-Lei nº 310-A/86 foi revogado pelo Decreto-Lei nº 94/93, de 2 de Abril, que aprovou a nova Lei Orgânica do Ministério da Agricultura.
O INIA continuou a depender do referido Ministério (artigo 3º, nº 4, alínea a)).
A sua orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei nº 101/93, de 2 de Abril.
Continuou a ser um organismo dotado de personalidade jurídica, autonomia admnistrativa e finanaceira e património próprio, com intervenção nas áereas de concepção, coordenação, execução e controlo das actividades de I&D e de formação no campo agronómico, animal e florestal no âmbito do Ministério da Agricultura (artigo 1º).
Foram extintos o CNPPA e o LQARS, passando o INIA a desenvolver as seguintes tarefas:
- Promover e efectuar a investigação e o desenvolvimento tecnológico do sector agrário, quer nas áreas disciplinares quer nas dos sistemas de produção e produtos;
- Assegurar a articulação da actividade de I&D agrário no Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia;
- Assegurar e coordenar, de acordo com os programas aprovados, a investigação científica no âmbito do sector;
- Coordenar e apoiar a experimentação a cargo dos serviços regionais do Ministério da Agricultura;
- Assegurar a lógica de complementaridade interna do sistema de I&D, dinamizando, conjuntamente com os serviços regionais do Ministério da Agricultura e com outras instituições públicas ou privadas, a fase de experimentação final dos programas integrados e regionalmente adaptados sob uma óptica de conjunto social e económico ao nível da empresa agrária;
- Promover a difusão dos resultados obtidos no seu trabalho, destinados a ser utilizados quer pela Administração Pública quer pelas entidades privadas;
- Promover as iniciativas adequadas ao aperfeiçoamento científico pós-graduado e técnico-profissional do pessoal da carreira de investigação e colaborar no aperfeiçoamento pós-graduado do pessoal técnico de outros serviços;
- Assegurar a ligação e o intercâmbio com as instituições de ensino relacionadas com o sector agrário;
- Assegurar as ligações e o intercâmbio com o sistema científico internacional, em especial no âmbito comunitário, e com os países de língua oficial portuguesa (artigos 2º, nº 1) e 43º).
Os concursos de pessoal abertos pelo INIA até à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 101/93 mantêm a sua validade, mas o provimento nas categorias para que foram abertos abrangerá apenas o número de funcionários equivalente aos lugares vagos no novo quadro (artigo 40º).
O novo quadro de pessoal do INIA foi aprovado pela Portaria nº 958/93, de 1 de Outubro, passando o grupo de pessoal técnico superior da área funcional de execução das actividades I&D de índole agronómica, animal e florestal da carreira de investigação a integrar 20 investigadores-coor-denadores, 48 investigadores-principais, 73 investigadores-auxiliares, 1 investigador, 16 assistentes de investigação e 1 estagiário de investigação.
3. Da análise do regime estatutário do INIA a partir do Decreto-Lei nº 5-A/88, resulta, com algum relevo na economia do parecer, o seguinte:
- os técnicos superiores referidos em I deviam ser reclassificados no prazo de seis meses, contados de 19 de Janeiro de 1988, tendo em conta a análise curricular individual a efectuar pelos júris nomeados para o efeito e em conformidade com despacho normativo conjunto a editar;
- os concursos de pessoal abertos pelo INIA até 27 de Abril de 1993 mantiveram a sua validade, mas o provimento nas respectivas categorias não podia ir além dos lugares vagos no novo quadro;
- quando o novo quadro de pessoal do INIA foi aprovado já os técnicos superiores mencionados haviam aceitado a nomeação para a categoria de investigador-principal;
- nenhuma norma dos referidos diplomas se refere à contagem do tempo de serviço.
V
1. Vejamos agora o regime geral de carreiras do pessoal da Administração Pública.
O Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, versa sobre a reestruturação das carreiras do regime geral da função pública na Administração Central, estabelecendo um conjunto de princípios e de regras a elas respeitantes (3).
As funções públicas podem ser asseguradas em regime de carreira, estruturadas com base no princípio de adequação às funções, desenvolvendo--se de harmonia com as regras gerais de ingresso e acesso (artigo 2º, nº 1).
A carreira é um conjunto hierarquizado de categorias a que correspondem funções da mesma natureza, a que os funcionários acedem de harmonia com a antiguidade e mérito profissional evidenciados (artigo 4º, nº 1).
A categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções referidas à escala salarial da função pública (artigo 4º, nº 2).
Quanto à sua estrutura, as carreiras são verticais e horizontais ou mistas, as quais têm em comum o facto de integrarem categorias com o mesmo conteúdo funcional, e a diferença de as primeiras serem diferenciadas em exigência, complexidade e responsabilidade, nas segundas a mudança de categoria só compreender a maior eficiência na execução das tarefas, e as terceiras reunirem características de ambas (artigo 5º, alíneas a), b), e c)).
As carreiras integram-se em grupos de pessoal definidos com base na caracterização genérica do respectivo conteúdo funcional e nas exigências habilitacionais e profissionais (artigo 7º, nº 1).
As funções podem escalonar-se em níveis conforme a complexidade e exigência de formação (artigo 7º, nº 2).
Às carreiras verticais podem corresponder graus, diferenciados por um aumento expresso de autonomia, complexidade funcional e responsabilidade (artigo 7º, nº 3).
As funções públicas são ainda classificáveis em funções de concepção, aplicação e de execução, sendo aquelas de natureza científico-técnica, de investigação, de estudo, concepção e adaptação de métodos científicos e técnicos, de âmbito geral e especializado (artigo 6º, alíneas a) a c)).
2. O Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, aplicável a todos os serviços da administração central, regional e local, bem como aos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos, procedeu à revisão das carreiras técnica superior e técnica em ordem a torná-las mais atractivas e a propiciar condições para reduzir situações de acumulação (4).
A estrutura da carreira técnica superior passou a abranger as categorias de assessor principal, assessor, técnico superior principal, técnico superior de 1ª classe e técnico superior de 2ª classe (artigo 3º, nº 1).
A estrutura da carreira técnica abrangeu, por seu turno, as categorias de técnico especialista principal, técnico especialista, técnico principal, técnico superior de 1ª classe e de técnico superior de 2ª classe (artigo 4º, nº 1).
O tempo de serviço anteriormente prestado nas categorias valorizadas ou revalorizadas releva para todos os efeitos legais, com excepção dos remuneratórios (artigo 9º).
3. Importa verificar agora o regime das carreiras de investigação científica.
3.1. Anteriormente ao Decreto-Lei nº 68/88, de 3 de Março, era um facto a profusão de diplomas relativos à carreira de investigação científica que resultava de se ter partido de situações distintas nos serviços de investigação e desenvolvimento dependentes dos diferentes ministérios e de não haver uma coordenação científica eficaz, mas reconhecia-se que sempre presidiu à elaboração de todos aqueles diplomas a ideia da criação para todas as instituições científicas de uma única carreira de investigação paralela e de dignidade igual à da docência universitária (5).
Motivado pela aludida ideia, o Decreto-Lei nº 68/88 regulamentou a carreira de investigação científica a aplicar aos serviços e organismos de investigação científica.
De harmonia com o disposto no artigo 1º, nº 1, aquele diploma é aplicável a todos os serviços e organismos de cujos quadros de pessoal constam as categorias referidas no artigo 2º.
Esta última disposição prescreve, por seu turno, que a carreira de investigação científica compreende as categorias de estagiário de investigação, assistente de investigação, investigador-auxiliar, investigador-principal e investigador-coordenador.
Isso significa, porque o quadro de pessoal do INIA continha as categorias da carreira de investigação científica a que se reporta o artigo 2º deste Decreto-Lei, que este lhe é aplicável.
À categoria de assistente de investigação tinham acesso os estagiários de investigação, com um mínimo de dois anos de efectivo serviço na categoria, que obtivessem aprovação nas respectivas provas ou que estivessem habilitados com o mestrado ou equivalente em área científica considerada pelo conselho responsável pelas actividades de formação - CRAF (artigo 6º).
À categoria de investigador auxiliar podiam ascender os assistentes de investigação, com um mínimo de três anos de efectivo serviço na categoria, que obtivessem aprovação nas respectivas provas ou se encontrassem habilitados com doutoramento em área científica considerada adequada pelo CRAF (artigo 7º).
À categoria de investigador-principal tinham acesso os investigadores--auxiliares com, pelo menos, três anos de efectivo serviço na categoria, que fossem seleccionados em concurso documental a realizar para o efeito, incluindo um relatório das actividades desenvolvidas enquanto investigadores-auxiliares e um exemplar de cada uma das obras publicadas a título indivídual ou colectivo (artigo 8º).
Tinham acesso à categoria de investigador-coordenador os investigadores-principais com um mínimo de três anos de efectivo serviço na categoria e que obtivessem aprovação nas respectivas provas (artigo 9º).
Às formas de provimento dos assistentes de investigação, e dos investigadores-auxiliares, investigadores-principais e investigadores-coordena- dores reportam-se os artigos 12º e 13º deste diploma.
Os assistentes de investigação eram providos por contrato sexenal, prorrogável por um biénio mediante proposta fundamentada do organismo de investigação, ouvido o orientador, deste que tivessem em fase adiantada o trabalho de investigação conducente à prestação das provas.
Requeridas as provas, o contrato era prorrogado até à sua realização, e, obtida nelas a aprovação, os assistentes de investigação ficavam providos na categoria de investigador auxiliar, em lugares supranumerários caso não houvesse lugar no quadro (artigo 12º).
Os investigadores-auxiliares, investigadores-principais e investiga- dores-coordenadores eram providos por nomeação, a título definitivo, salvo os recrutados mediante concurso de provas públicas, os quais começariam por ser providos provisoriamente ou em comissão de serviço por um período de três anos, findo o qual podiam ser nomeados a título definitivo desde que o pertinente parecer fosse favorável.
Os referidos investigadores que não obtivessem parecer favorável eram exonerados ou regressavam aos lugares de origem, consoante tivessem sido nomeados provisoriamente ou em comissão de serviço, sem prejuízo de requererem ao ministro de que dependia o organismo a nomeação de uma comissão de três individualidades de reconhecido mérito científico na mesma área para reapreciação do aludido relatório (artigo 13º).
Os especialistas e investigadores do INIA foram equiparados, para efeito do acesso, à categoria de investigador-auxiliar, à categoria de assistente de investigação (artigo 29º, nº 2).
3.2 O Decreto-Lei nº 68/88, de 3 de Março, foi entretanto declarado organicamente inconstitucional com força obrigatória geral pelo acórdão do Tribunal Constitucional, nº 92/92, de 11 de Março (6).
Aquela decisão ressalvou, porém, por razões de equidade e de segurança jurídica, os efeitos produzidos pelas normas declaradas inconstitucionais, até 28 de Maio de 1992.
Entretanto foi publicado o Decreto-Lei nº 219/92, de 15 de Outubro, que reproduziu quase integralmente o Decreto-Lei nº 68/88 (7).
4. O Decreto-Lei nº 248/85 versa sobre o regime geral de carreiras de pessoal da Administração Pública Central, e o Decreto-Lei nº 265/88 sobre as carreiras técnicas superior e técnica da Administração Pública em geral.
A carreira de investigação científica, na qual os técnicos superiores mencionados em I ingressaram, é objecto de regime específico, antes contemplado no Decreto-Lei nº 68/88 e agora no Decreto-Lei nº 219/92.
O facto de o Decreto-Lei nº 68/88 haver sido declarado inconstitucional não afectou o processo reclassificativo dos referidos técnicos superiores, visto que ele decorreu no período de tempo de salvaguarda pela decisão do Tribunal Constitucional dos efeitos produzidos pelas suas normas.
Do disposto no Decreto-Lei nº 248/85, na parte da sua normação que contém princípios aplicáveis a qualquer carreira de regime especial, importa salientar que a carreira é um conjunto hierarquizado de categorias a que correspondem funções da mesma natureza, a que os funcionários acedem de harmonia com a sua antiguidade e mérito profissional, e que a categoria se consubstancia na posição que eles ocupam no âmbito da respectiva carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação das funções referidas à escala salarial da função pública.
Nenhum dos referidos diplomas relativos às carreiras de pessoal analisados contém normas respeitantes à contagem do tempo na categoria, salvo o Decreto-Lei nº 265/88, em cujo artigo 9º, a propósito das carreiras técnica superior e técnica, se prescreve que o tempo de serviço anteriormente prestado nas categorias revalorizadas ou valorizadas releva para todos os efeitos legais com a excepção dos remuneratórios.
A previsão (e a estatuição) do artigo 9º do Decreto-Lei nº 265/88 não é, pela especificidade do seu objecto, aplicável à problemática que é objecto do parecer.
VI
1. O despacho ministerial conjunto a que se reporta o artigo 43º, nº 2, do Decreto-Lei nº 5-A/88, de 14 de Janeiro ,é do seguinte teor:
"1. O Decreto-Lei nº 5-A/88, de 14-1, que aprova a Lei Orgânica do Instituto Nacional de Investigação Agrária (INIA), através do disposto no nº 2 do seu artigo 43º, permite que os funcionários do grupo de pessoal técnico superior ou que, sendo licenciados, se não encontrem inseridos naquele grupo do Centro Nacional de Protecção da Produção Agrícola e do Laboratório Químico-Agrário Rebelo da Silva e que nestes serviços operativos do Instituto desempenham funções de I-DE há mais de três anos sejam reclassificados no prazo de seis meses, tendo em conta a análise curricular individual, a efectuar pelo júris nomeados para o efeito e em conformidade com um despacho normativo conjunto a assinar pelo ministro responsável pela coordenação científica e pelo Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação.
2. A apreciação curricular referida no nº 2 do artigo 43º do Decreto-Lei nº 5-A/88, de 14-1, processa-se através de discussão pública do currículo dos candidatos, que deverá ter uma duração que não ultrapasse as três horas e decorrer em condições análogas às estabelecidas para as análises curriculares públicas da carreira de investigação.
3. Os candidatos às apreciações curriculares referidas no nº 1 deste diploma deverão requerer a sua candidatura ao Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, no prazo de vinte dias após a data da publicação do presente despacho conjunto, juntando ao requerimento oito exemplares do curriculum vitae e indicando a área científica a que concorrem.
4. Os requerentes às apreciações curriculares deverão providenciar para que os trabalhos constantes do seu curriculum vitae se encontrem depositados na biblioteca do serviço a que pertencem, sem o que poderão os citados trabalhos não ser considerados.
5. Para cada um dos serviços operativos no INIA considerados neste diploma será nomeado um júri de apreciação curricular, por despacho do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, sob proposta do presidente do INIA, ouvido o conselho científico do Instituto.
6. Os júris designados no número anterior terão a seguinte constituição: além do presidente do INIA, que presidirá, três professores universitários e dois investigadores do INIA.
7. Um exemplar do curriculum vitae de cada um dos candidatos será enviado a cada um dos membros dos júris, que farão a sua análise documental para, em reunião conjunta dos dois júris, seleccionarem os candidatos que reúnam os requisitos de admissão à discussão pública curricular.
8. Os candidatos seleccionados constarão de duas listas, por serviço e ordem alfabética, que serão afixadas durante dez dias nos correspondentes serviços operativos do INIA considerados neste diploma; destas listas pode haver recurso para o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, nos termos do artigo 28º do Decreto-Lei nº 44/84, de 3.2.
9. Na análise curricular a efectuar na área científica correspondente à especialização evidenciada pelo curriculum vitae do candidato, os júris, para efeito de avaliação, só tomarão em conta as actividades abrangidas pelo conceito de investigação e desenvolvimento exprerimental (I-DE), não considerando as actividades normalmente designadas por outras actividades científicas e técnicas (OACT), as quais não conferem qualquer direito para efeitos de transição de carreira, no âmbito do disposto no nº 2 do artigo 43º do Decreto-Lei nº 5-A/88, de 4-1.
10. As áreas científicas a que se refere o conteúdo dos nºs 3 e 9 do presente diploma são as que constam para o Centro Nacional de Protecção da Produção Agrícola e para o Laboratório Químico--Agrícola Rebelo da Silva no despacho do Secretário de Estado da Produção Agrícola de 23-10-85.
11. Publicada a lista definitiva dos candidatos seleccionados pela aplicação dos nºs 7, 8 e 9 do presente diploma, os júris, dentro do prazo fixado no nº 2 do artigo 43º do Decreto-Lei nº 5-A/88, procederão à apreciação pública curricular e reunirão de seguida para decidir, por maioria simples de voto, do mérito relativo dos candidatos para cada uma das categorias da carreira de investigação, publicando-se no Diário da República as relações dos candidatos, com obediência ao estabelecido no artigo 2º do Decreto-Lei nº 328/87, de 16-9, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 204/88, de 16-6.
"2. Na votação dos júris constituídos na base do disposto nos nºs 5 e 6 do presente diploma, o presidente, sempre que o entender, poderá usar da faculdade de voto de qualidade.
13. Das deliberações dos júris das apreciações curriculares apenas haverá recurso se fundamentado na preterição de formalidades legais.
14. O ingresso na carreira de investigação dos candidatos aprovados na apreciação curricular fica dependente da existência de vagas na categoria correspondente do quadro de pessoal de investigação do Instituto Nacional de Investigação Agrária, constante no Decreto-Lei nº 5-A/88, de 14-1, e de disponibilidades orçamentais que o permitam.
15. Neste ingresso serão observadas as normas constantes do Decreto-Lei nº 68/88, de 3-3, relativas a forma de provimento".(8)
2. No transcrito despacho, para além das regras de provimento do Decreto-Lei nº 68/88, de 3 de Março, a que já se fez referência, remete-se para o disposto no artigo 28º do Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro, quanto ao recurso das listas de selecção dos candidatos e para o artigo 2º do Decreto-Lei nº 328/87, de 16 de Setembro, relativamente à publicidade dos concursos (9).
2.1. O Decreto-Lei nº 44/84 prescreve sobre a definição dos princípios enformadores do recrutamento e selecção de pessoal e do processo de concurso na função pública.
O artigo 28º daquele diploma, epigrafado de "conversão da lista provisória em definitiva", prescreve que os candidatos admitidos a concurso, os admitidos condicionalmente e os excluídos podem, em 10 dias, contados da publicação respectiva, corrigir as deficiências de instrução dos seus requerimentos ou recorrer, com efeito suspensivo, da exclusão da lista, para o membro do Governo competente, e que o júri, no prazo de 30 dias, contados da publicação da lista provisória, promoverá o envio, para publicação na 2ª Série do "Diário da República", da declaração de que, introduzindo ou não alterações naquela lista, a converta em definitiva.
2.2. O Decreto-Lei nº 328/87, de 16 de Setembro, estabelece as normas sobre a publicação em apêndice à 2ª Série do "Diário da República" das declarações, avisos ou outros documentos relativos à situação e movimentação dos funcionários e agentes da administração central e dos institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado ou de fundos públicos (10).
O artigo 2º daquele diploma estabelece sobre a publicidade dos resultados dos concursos abertos nos termos do Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro.
Quando o número de candidatos for igual ou superior a setenta, será feita mediante aviso a publicar na 2ª Série do "Diário da República" donde constem as listas provisórias, definitivas ou de classificação final, consoante os casos (nº 1).
Se o número de candidatos não ultrapassar o referido limite será publicado na 2ª Série do "Diário da República" aviso com a informação do local ou locais onde podem ser consultadas as listas, devendo ainda os serviços promover o envio aos interessados, por carta registada, de fotocópia da lista respectiva, com indicação dos motivos determinantes da admissão condicional ou da exclusão do concurso, quando for caso disso (nº2).
Neste último caso, o prazo de interposição do recurso da lista provisória ou da lista de classificação final, nos termos do Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro, conta-se a partir da data do registo da comunicação, respeitada a dilação de três dias (nº 3).
3. Foi na sequência do procedimento apontado no despacho conjunto que transcrito ficou que os técnicos superiores mencionados foram reclassificados na categoria de investigador-principal.
Sobre as questões postas a este corpo consultivo sobre o processo reclassificativo em causa pelo Secretário de Estado da Agricultura, enunciadas em II, concluiu-se no parecer nº 14/92, além do mais, que a reclassificação não era obrigatória nem da iniciativa da Administração, pelo que assumia natureza diferente da prevista no artigo 30º do Decreto-Lei nº 41/84, e que se tratava de uma candidatura livre.
Tratou-se, com efeito, de uma reclassificação de tipo especial, instrumentalizada por um concurso envolvente de apreciação de trabalhos científicos constantes dos respectivos currículos.
O efeito mais relevante, na economia deste parecer, do despacho conjunto em análise é o de queo ingresso na carreira de investigação dos candidatos ficava dependente da existência de vagas na categoria correspondente no quadro de pessoal de investigação do INIA constante do Decreto-Lei nº 5-A/88 e de disponibilidades orçamentais que o permitissem.
Ignora-se se no quadro de pessoal de investigação do INIA previsto no Decreto-Lei nº 5-A/88 havia ou não vagas suficientes para o ingresso na respectiva carreira de investigação dos técnicos superiores referidos em I, bem como se para o efeito havia ou não disponibilidades orçamentais.
Adiante voltaremos a esta questão.
VII
1. Importa considerar alguns dos princípios que emanam dos Decretos-Leis nºs 184/89, de 2 de Junho, 353-A/89, de 16 de Outubro, e 427/89, de 7 de Dezembro, versando, o primeiro sobre os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal, o segundo, em desenvolvimento dos princípios consignados no primeiro, sobre as regras do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base de carreiras e categorias, e o último sobre o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego público.
O regime do pessoal da função pública em geral está essencialmente estruturado com base nas noções de quadros e grupos de pessoal, carreiras, categorias e escalões.
1.1. Nos termos do artigo 27º, nºs 1 e 5, do Decreto-Lei nº 184/89 é, em regra, obrigatório o concurso para o acesso nas carreiras da função pública, salvo nas horizontais em que é feito por progressão.
O acesso nas carreiras faz-se, pois, em regra, por promoção, isto é, através da mudança para a categoria seguinte e opera-se para escalão a que corresponda remuneração base imediatamente superior, com dependência do condicionalismo relativo ao mérito adequado, tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior, de acordo com o regime legalmente estabelecido e a existência de vaga (artigo 27º, nºs 2 a 4).
A progressão faz-se pela mudança de escalão na mesma categoria (artigo 29º, nº 1).
1.2. Os nºs 1 e 2 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89 prescrevem que a progressão nas categorias se faz por mudança de escalão, e esta depende de permanência no escalão imediatamente anterior, de módulos de tempo, e o seu nº 4 salvaguarda a fixação de regras próprias de progressão para carreiras de regime especial e corpos especiais.
1.3. Nos termos do artigo 3º do Decreto-Lei nº 427/89, a relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se por nomeação ou contrato de pessoal (11).
A nomeação é o acto unilateral da Administração pelo qual se preenche um lugar do quadro, sendo obrigatória em relação aos candidatos aprovados em concurso para os quais existam vagas postas a concurso (artigo 4º, nºs 1 e 3).
O prazo geral de aceitação é de 20 dias contados da data da publicação do acto de nomeação, susceptível de prorrogação (artigo 11º) (12).
Só nos casos de primeira nomeação, a qualquer título, e para cargo dirigente, a aceitação reveste a forma de posse, acto público, pessoal e solene, pelo qual o nomeado manifesta a vontade de aceitar a nomeação e presta juramento (artigo 9º, nºs 2 e 4).
A eficácia da nomeação depende da aceitação do nomeado, que se consubstancia no acto pessoal pelo qual aquele declara aceitar a nomeação (artigos 4º, nº 4, e 9º, nº 1).
É o acto de aceitação da nomeação que determina o início de funções para todos os efeitos legais, designadamente para o abono de remunerações e a contagem do tempo de serviço (artigo 2º, nº 1).
2. Do disposto nos Decretos-Lei nºs 184/89, 353-A/89 e 427/89, com algum relevo face à temática que é objecto do parecer, importa reter, em primeiro lugar, que a relação jurídica de emprego público se constitui por nomeação ou contrato pessoal e que a eficácia da nomeação depende da aceitação do cargo pelo nomeado; em segundo lugar, que, em regra, a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira opera para escalão a que corresponde remuneração imediatamente superior sob certo condicionalismo, designadamente o relativo ao tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior legalmente estabelecido; e, em terceiro lugar que é o acto de aceitação da nomeação que determina o início de funções para todos os efeitos legais, designadamente para o abono de remunerações e a contagem do tempo de serviço.
VIII
1. Entremos agora na específica problemática da contagem do tempo de serviço prestado pelos funcionários públicos.
1.1. Os funcionários públicos "lato sensu" têm direito à contagem de tempo de serviço prestado à Administração, o qual releva para variados efeitos legalmente previstos, designadamente abono de vencimentos, férias, apresentação a concursos de promoção ou acesso e aposentação (13).
Têm, pois, além do mais, direito à carreira, isto é, à garantia de "progredir em vantagens profissionais segundo a sua capacidade e o seu tempo de serviço" (14).
No desenvolvimento da carreira releva, consideravelmente, a antiguidade.
O conceito de antiguidade distingue-se do de efectividade na medida em que aquele traduz a medida do tempo de permanência dos funcionários nos serviços e o segundo o número de dias de trabalho efectivo por eles realizado.
A antiguidade dos funcionários consubstancia-se, pois, no tempo de permanência na função pública e, se reportada a uma categoria, a um escalão, a um quadro ou aos próprios serviços públicos, designar-se-á por antiguidade na categoria, no escalão, no quadro e na função pública, respectivamente.
A antiguidade diz-se absoluta ou relativa consoante o tempo que se considerar é todo aquele que foi prestado na função pública ou apenas num quadro, categoria ou escalão.
A antiguidade relativa assume particular relevo visto que é a que integra a lista de antiguidade a publicar anualmente (15).
1.2. Vejamos a evolução do regime legal nesta matéria.
O Decreto de 25 de Novembro de 1897 estabelecia nos seus §§ 2º e 3º que a contagem da antiguidade dos funcionários e agentes da Administração Central se iniciava após o acto de investidura.
O artigo 548º do Código Administrativo - CA -, aplicável aos funcionários e agentes da administração pública local, dispunha que a antiguidade dos funcionários administrativos no quadro e na categoria se contava desde a data da posse no cargo, e no serviço público desde aquele acto no primeiro cargo público.
O Decreto-Lei nº 46982, de 27 de Abril de 1966, a aprovou o novo Estatuto do Funcionalismo Ultramarino.
A antiguidade dos funcionários no serviço público, no quadro e na categoria ou classe contava-se, em regra, desde a data de publicação, no primeiro caso do diploma do primeiro provimento, no segundo do provimento efectivo no respectivo quadro, e no terceiro da nomeação efectiva ou da promoção para essa categoria ou classe, respectivamente, em todos os referidos casos quando seguida de posse no prazo legal se a lei a não dispensasse (artigo 117º, nº 1º a 3º).
Quando a lei dispensasse a publicação, a antiguidade contava-se a partir da data do próprio despacho de provimento ou de promoção (§ único do artigo 117º).
O artigo 1º, nº 2, alíneas a) e c) do Decreto-Lei nº 348/70 estabelecia, por seu turno, que as listas de antiguidade ordenariam o pessoal pelas diversas categorias e classes, e, dentro delas, segundo a respectiva antiguidade e que deveriam conter, além do mais, a data de investidura na categoria ou classe e o tempo contado para a antiguidade, numa ou noutra, referido a anos, meses e dias.
Por força do Decreto-Lei nº 90/72, de 18 de Março, que visou a interpretação autêntica do disposto nas alíneas b) e c) do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 348/70, a antiguidade do pessoal devia ser calculada em dias e o tempo apurado convertido em anos, meses e dias, considerando-se o ano e o mês de 365 e 30 dias, respectivamente.
O Decreto-Lei nº 137/88, de 22 de Abril, foi editado com o escopo de corrigir situações de injustiça relativa nos processos de tomada de posse de funcionários, na sequência de concursos.
Estabelece o seu artigo 1º que, se por motivo que lhe não seja imputável, o funcionário tomar posse em momento posterior a outros que se lhe sigam na lista classificativa final do concurso, os efeitos do seu empossamento são retroagidos, para efeitos de antiguidade, à data da posse daqueles (16).
O artigo 2º dispõe, por outro lado, que o prazo para tomada de posse fixado na lei geral é prorrogável pelo ministro competente quando o funcionário alegue motivo atendível ou a exigência do serviço o justifique.
O artigo 3º prescreve, por seu turno, que os novos vencimentos são devidos aos funcionários promovidos por via de um mesmo concurso a partir da data da publicação no "Diário da República" do despacho de nomeação.
O Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro, dispõe actualmente nos artigos 93º a 99º sobre as listas de antiguidade (17).
É aplicável aos funcionários e agentes, ainda que em regime de tempo parcial, da administração central, regional e local, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos (artigo 1º).
Quanto à organização das listas de antiguidade, devem os serviços e organismos organizá-las em relação aos seus funcionários com referência a 31 de Dezembro do ano anterior (artigo 93º, nº 1).
As referidas listas devem incluir os funcionários pelas diversas categorias e, dentro destas, segundo a respectiva antiguidade, inserindo ainda a menção relativa à data da posse ou do início de funções na categoria, o número de dias descontados nos termos da lei e o tempo contado para a antiguidade na categoria referido a anos, meses e dias, independentemente do serviço ou organismo onde as funções foram prestadas (artigo 93º, nº 2, alíneas a) a c)).
Como este corpo consultivo já teve oportunidade de ponderar, manteve-se, no âmbito da evolução do regime das listas de antiguidade o "conceito de antiguidade relativa, porque referido a um certo aspecto do emprego público - a categoria -, mas alargou-se em certos termos a proveniência relevante do tempo contado na categoria", o que é independente do serviço ou organismo onde as funções foram prestadas (18).
A referida contagem de tempo é registada na lista de antiguidade com a natureza de acto de registo ou declaração de tempo de serviço contado e de ordenação das posições relativas dos funcionários.
Uma vez transcorrido o prazo de reclamação das referidas listas ou de utilização de outros meios de impugnação, aquelas tornam-se imodificáveis, sem prejuízo da sua rectificação, a todo o tempo, no que concerne a erros materiais (19).
2. Do exposto ao longo deste capítulo, a propósito da antiguidade dos funcionários públicos em geral no âmbito da relação jurídica de emprego, importa sublinhar os pontos seguintes.
No desenvolvimento normal da carreira, a antiguidade no serviço, na categoria ou no escalão dos funcionários públicos assume considerável relevo.
Materializada no registo constituído pelas listas legalmente previstas, a antiguidade traduz a posição relativa da pluralidade dos funcionários em causa.
Na actualidade e no passado tem sido, em regra, o acto de investidura no cargo, outrora designado por posse e actualmente por aceitação da nomeação, o marco inicial da contagem da antiguidade para os diversos efeitos.
O relevo de momento diverso do da investidura no cargo para efeitos de contagem da antiguidade na categoria tem constituído a excepção, como é o caso do disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 137/88, e ocorria no artigo 117º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino (20).
IX
Reflictamos, por fim, na motivação relativa à morosidade da Administração na investidura na carreira de investigação científica dos requerentes.
O processo reclassificativo em apreço foi iniciado em 30 de Agosto de 1988, com a publicação do Despacho Conjunto dos Secretários de Estado de Ciência e Tecnologia e da Agricultura.
Não obstante o nº 2 do artigo 43º do Decreto-Lei nº 5-A/88 estabelecer que os funcionários do grupo de pessoal técnico superior ou que, sendo licenciados desempenhassem então funções de I&D no CNPPA e na LOARS há mais de três anos seriam reclassificados no prazo de seis meses, a última reunião do respectivo júri só ocorreu em 27 de Março de 1991.
Como já se referiu, ignoram-se exactamente os motivos concretos pelos quais entre o início do processo reclassificativo e a decisão do júri decorreram cerca de dois anos e meio, bem como o facto de entre a publicação daquela decisão e a aceitação da nomeação pelos interessados haverem decorrido mais de dois anos.
Mas da informação constante do processo aflora, no entanto, que à referida demora não é estranha a especificidade do processo reclassificativo em causa face às dúvidas de interpretação do disposto no artigo 43º, nº 2, do Decreto--Lei nº 5-A/88, a inexistência de vagas nas categorias de inserção e a indisponibilidade financeira.
Mas importa salientar que o ingresso daqueles técnicos superiores na carreira de investigação ficava dependente da existência de vagas na categoria correspondente do quadro de pessoal de investigação do INIA e de disponibilidades orçamentais que o permitissem.
Assim, tratou-se de um processo de ingresso profissional condicionado àqueles pressupostos de verificação futura e porventura em tempo incerto.
X
Empreendidas as considerações de ordem jurídica que antecedem, importa aproximá-las da problemática que é objecto do parecer.
Recorde-se que os técnicos superiores (...), (...), (...) e (...), investidos a 24 de Junho de 1993 na carreira de investigação científica do INIA, na categoria de investigador-principal, pretendem, com fundamento na morosidade da Administração, lhes seja contado o tempo de antiguidade naquela categoria desde 27 de Março de 1991, data da decisão do júri que os reclassificou.
A categoria de investigador-principal é a posição que os funcionários respectivos ocupam no âmbito da carreira de investigação científica, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação das inerentes funções referidas à escala salarial da função pública.
O acto de aceitação pelos requerentes da nomeação para ingresso na categoria de investigador-principal marcou o início das respectivas funções para todos os efeitos legais, designadamente para o da contagem da antiguidade na categoria.
A data do referido acto é um dos pressupostos condicionantes da progressão dos funcionários na categoria através da mudança de escalão.
A data da aceitação da nomeação para o ingresso na categoria de investigador-principal dos requerentes é que marca o início do seu tempo de antiguidade naquela categoria.
Qualquer que seja o motivo pelo qual decorreram dois anos e sessenta dias entre a decisão reclassificativa do júri e a investidura na categoria dos requerentes, ele não releva para o efeito de retroagir os efeitos do acto de aceitação da nomeação ao tempo daquela decisão.
A pretensão dos requerentes não pode, pelo exposto, proceder.
Conclusão:
XI
Formulam-se, com base no exposto, as seguintes conclusões:
1ª- O preenchimento de lugares dos quadros de pessoal da Administração Pública com vista a assegurar, de modo profissionalizado, o exercício de funções próprias do serviço público de carácter permanente é instrumentalizado pelo acto de nomeação (artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro);
2ª- A aceitação é o acto pelo qual o nomeado declara aceitar a nomeação (artigo 9º, nº 1, do Decreto-Lei nº 427/89);
3ª- A aceitação da nomeação determina o início de funcões para todos os efeitos legais, designadamente para a contagem do tempo de serviço (artigo 12º, nº 1 do Decreto-Lei nº 427/89);
4ª - A contagem do tempo de serviço na categoria inicia-se, em regra, com o acto de aceitação da nomeação para o cargo pelos nomeados;
5ª- A antiguidade na categoria de investigador-principal dos técnicos superiores (...), (...), (...) e (...) conta-se desde a data em que aceitaram o respectivo acto de nomeação.
1) Além do mais que não releva na economia do parecer.
2) O Decreto-Lei nº 310-A/86 foi rectificado por declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 31 de Dezembro de 1986, e alterado pelos Decretos-Leis nºs 299/87, de 1 de Agosto, e 56/90, de 13 de Fevereiro.
O Ministério em causa passou a ser designado por Ministério da Agricultura por virtude do disposto no artigo 2º, alínea i), do Decreto-Lei nº 451/91, de 4 de Dezembro.
3) Os artigos 18º e 19º deste diploma foram revogados pelo artigo 14º, alínea a), do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho.
4) À estruturação das carreiras da Administração Local Autárquica reporta-se o Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho.
5) Exórdio do Decreto-Lei nº 68/88.
6) Publicado no "Diário da República", I Série-A, de 28 de Maio de 1992.
7) A divergência consubstancia-se em relação à redacção do artigo 29º e à não inclusão no Decreto-Lei nº 219/92 do artigo 33º do Decreto-Lei nº 68/88, o que aqui não releva.
8) Este despacho foi publicado no "Diário da República", II Série, de 30 de Agosto de 1988.
9) O Decreto-Lei nº 328/87 foi rectificado por declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 16 de Setembro de 1987, e o seu artigo 2º foi alterado pelo artigo único do Decreto-Lei nº 204/88, de 16 de Junho.
10) Foi rectificado por declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 16 de Setembro de 1987.
11) O Decreto-Lei nº 427/89 foi alterado pelo Decreto-Lei nº 407/91, de 17 de Outubro.
12) A aceitação, ainda que na forma de posse, é titulada por um termo cujo modelo, à luz do nº 5 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 427/89, foi aprovado pela Portaria nº 1056/89, de 7 de Dezembro.
13) Cfr. o disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 137/88, de 22 de Abril.
Parecer deste corpo consultivo nº 44/87, de 30 de Setembro de 1988.
14) MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", vol. II, Coimbra, 1991, pág. 770 e 771.
15) JOÃO ALFAIA, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. II, Coimbra, 1988, págs. 1239 e 1240.
16) O disposto nesta disposição corresponde, de algum modo, à doutrina desenvolvida no parecer deste corpo consultivo, nº 231/79, de 21 de Fevereiro de 1980, publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 299, págs. 82 a 95.
17) Este diploma revogou os Decretos-Leis nºs 348/70 e 90/72.
18) Parecer deste corpo consultivo nº 51/91, de 13 de Fevereiro de 1992, publicado no "Diário da República", II Série, de 14 de Maio de 1992.
19) Ibidem.
20) Cfr. o disposto no artigo 131º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro.