Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território,
Excelência:
I
A Comissão de Coordenação da Região do Alentejo solicitou à Direcção -Geral do Ordenamento do Território o esclarecimento sobre as questões de saber se um plano director municipal - PDM - prevalece sobre um plano de urbanização - PU - ou de pormenor - PP - e se um PDM pode rever, alterar ou suspender outros planos por as suas disposições serem dissonantes das destes.
A Direcção dos Serviços Jurídicos da Direcção-Geral do Ordenamento do Território manifestou a opinião de que as disposições de um PDM podem revogar tacitamente as disposições regulamentares de outro plano municipal e, inversamente, quando o PU ou o PP se não conformem com um PDM ratificado e publicado nos termos legais, com o fundamento de que deve prevalecer a norma regulamentar mais recentemente aprovada, ratificada e publicada, independentemente do nível a que se reportar (1).
A Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento e da Administração do Território entendeu, por seu turno, com fundamento na hierarquia dos planos municipais, que os planos municipais de ordenamento do território devem respeitar os PDM's ratificados pelo Governo, que a ratificação prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, da competência do Conselho de Ministros, consubstancia uma nova configuração do PDM e se competir a outra entidade só é possível depois da sua alteração ser ratificada pelo Conselho de Ministros, e que se um plano não respeitar um PDM a sua ratificação só é possível se antes aquele tiver sido alterado no sentido do novo plano (2).
Perante a divergência de opinião da Direcção dos Serviços Jurídicos da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e da Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento do Território, solicitou Vossa Excelência parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria da República, sobre a matéria controvertida.
Cumpre, pois, emiti-lo.
II
1. O objecto da consulta, tal como foi delineado pela entidade consulente, envolve as seguintes questões:
- a alínea d) do nº 1 do artigo 16ºdo Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, significa a possibilidade de ratificação de planos de urbanização e de pormenor desconformes com planos municipais hierarquicamente superiores e a alteração parcial do plano superior, ou a possibilidade de sujeição a ratificação dos PU's e dos PP's apenas quando se não conformem com planos de grau idêntico ou inferior?
- entendendo-se no primeiro sentido, qual é o procedimento de elaboração do plano que altera o hierarquicamente superior, e no segundo, qual é o tipo de invalidade de que enfermam os planos municipais desconformes com outros posteriores ou anteriores hierarquicamente superiores?
2. A resposta às referidas questões pressupõe, fundamentalmente, a análise do Decreto-Lei nº 69/90 e da natureza jurídica dos planos municipais de ordenamento do território e do acto da sua ratificação, bem como da problemática da hierarquia das fontes de direito.
Com vista ao melhor esclarecimento do tema em apreço considerar-se-ão algumas particularidades do direito do urbanismo e das atribuições do Estado e dos municípios em matéria de ordenamento do território, solos e investimentos.
III
1. O tema da consulta tem estreita conexão com a realidade que é designada por urbanismo, entendido como facto social, como técnica e como ciência.
Como facto social o urbanismo revela o crescimento das cidades por virtude da intensa transferência de pessoas dos meios rurais .
Encarado como técnica, o urbanismo configura-se como sistema de criação, reforma e de desenvolvimento das cidades.
Como ciência, o urbanismo é considerado como o conjunto de conhecimentos relativos à investigação e ao ordenamento dos aglomerados urbanos (3).
O desenvolvimento industrial e comercial da época moderna, o afluxo das populações aos grandes centros urbanos, e o imperativo da reconstrução nos países afectados pela guerra determinaram a necessidade de desenvolvimento da ciência urbanística relativa ao "estudo da criação, desenvolvimento, reforma e progresso das povoações em ordem às necessidades materiais da vida humana", e de disciplinar a criação e o desenvolvimento dos centros populacionais através de comandos jurídicos imperativos, isto é, à luz do direito urbanístico (4).
O direito do urbanismo, que realiza os fins da ciência urbanística, consubstancia-se, "grosso modo", no conjunto de regras relativas à afectação do espaço em conformidade com a definição do interesse público (5).
Em sentido lato, o direito urbanístico engloba o direito do plano, o direito dos solos urbanos, e o direito de construção de edifícios ou direito urbanístico "stricto sensu" (6).
O direito urbanístico está tão intensamente conexionado com o direito do ordenamento do território que não é fácil distingui-los.
O ordenamento do território, originariamente encarado numa perspectiva de política económica face ao desenvolvimento resultante da industrialização, passou nos anos 70 a inscrever outros objectivos, designadamente a protecção do meio ambiente, das riquezas naturais e da qualidade de vida.
Nesta óptica, a Carta Europeia do Ordenamento do Território, aprovada pelo Conselho da Europa em 20 de Maio de 1983, expressa que o ordenamento do território é uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política, concebidas como uma abordagem interdisciplinar e global e que visa desenvolver de modo equilibrado as regiões e organizar fisicamente o espaço, segundo uma concepção orientadora tendente à melhoria da qualidade de vida, à gestão responsável dos recursos naturais, à protecção do ambiente e à utilização racional do território (7).
O ordenamento do território é susceptível de ser caracterizado como a disciplina tendente à optimização do espaço em função das necessidades primárias, designadamente as de natureza económica, social, cultural e ecológica (8).
A distinção entre o direito do urbanismo e do ordenamento do território tem sido tentada e caracterizada em termos de aquele integrar as regras jurídicas disciplinadoras do uso, destino e transformação do espaço municipal ou intermunicipal, e este os preceitos jurídicos respeitantes à conformação de índole autoritária, formal e sistemática do território na sua globalidade.
2. Os planos do ordenamento do território constituem a estrutura básica e essencial do direito do urbanismo "lato sensu".
Face à pluralidade de planos relativos ao urbanismo contemplados no nosso ordenamento jurídico, constitui tarefa quase impossível estabelecer um conceito que a todos abarque, pelo que importa caracterizá-los em função dos fins genéricos para que tendem.
Dir-se-á que os vários planos do ordenamento do território visam a inventariação da realidade urbanística, a conformação do território e do direito de propriedade do solo e a gestão do território.
A inventariação da realidade urbanística traduz-se no levantamento da situação existente quanto à utilização do território e na determinação das suas causas.
A conformação do território visa a definição dos princípios e regras da sua organização e a racionalização da ocupação do espaço.
A conformação do direito de propriedade do solo visa o estabelecimento de regras classificadoras do uso do solo, divisão deste em zonas e definição da ocupação e uso de cada uma.
A gestão do território consubstancia-se na definição de normas e princípios coordenadores e compatibilizadores das iniciativas públicas e privadas e na definição do respectivo faseamento temporal (9).
IV
1. Empreendida a abordagem ao conceito de "direito urbanístico", vejamos as atribuições que a Constituição e a lei conferem ao Estado em matéria de ordenamento do território.
2. Nos termos da alínea a) do artigo 9º da Constituição da República Portuguesa - CRP - constitui tarefa fundamental do Estado, além do mais, "proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território".
E por força da alínea b) do nº 2 do artigo 66º do mesmo diploma, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo e apoio a iniciativas populares, "ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e paisagens biologicamente equilibradas".
Esta disposição abrange o plano geral do ordenamento do território, que ainda não foi elaborado.
A Lei Fundamental guindou a tarefa fundamental do Estado a actividade de assegurar o ordenamento do território e, em conformidade, incumbiu-o de o ordenar e de promover, no quadro da correcta localização das actividades, o equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a conservação de paisagens biologicamente equilibradas.
2.1. Estreitamente conexa com o ordenamento do território está a política de solos a que se reporta o Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro, que contempla a implementação de medidas preventivas, normas provisórias e zonas de defesa.
Nos termos do artigo 1º, a alteração do uso ou da ocupação dos solos para fins urbanísticos, incluindo os industriais, carece de prévia aprovação da Administração Pública com vista ao adequado ordenamento sócio-económico das diversas regiões, abrangente do controlo e superintendência dos empreendimentos de iniciativa privada.
O Governo poderá estabelecer, por decreto, que uma área ou parte dela, que se presuma vir a ser abrangida por um plano de urbanização ou um projecto de empreendimento público de outra natureza, seja sujeita a medidas preventivas destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e condições existentes que possa comprometer a sua execução ou torná-la mais difícil ou onerosa (artigo 7º, nº 1).
As medidas preventivas podem ter por objecto áreas para as quais exista plano de urbanização que, pela sua desactualização ou inadequação, careça de ser substituído ou alterado, ficando suspenso em conformidade e na parte respectiva (artigo 7º, nºs 2 e 3).
O recurso àquelas medidas é limitado aos casos em que haja fundado receio de que os prejuízos derivados de possível alteração das circunstâncias locais sejam socialmente mais relevantes do que os resultantes da sua adopção (artigo 7º, nº 4).
As medidas preventivas são susceptíveis de consistir na proibição ou sujeição a prévia autorização, eventualmente condicionada, da criação de novos núcleos habitacionais, construção, reconstrução ou ampliação de edifícios, instalação de explorações ou ampliação das já existentes, alterações importantes por meio de aterros ou escavações à configuração geral do terreno, derrube de árvores em maciço com qualquer área ou com área superior à fixada ou a destruição do solo vivo e do coberto vegetal (artigo 8º, nº 1).
O prazo de vigência das medidas preventivas é fixado no diploma que as estabelecer, até dois anos, prorrogável até um ano se necessário (artigo 9º, nº 1).
Elas cessam quando forem revogadas, decorrer o prazo fixado para a sua vigência ou for aprovado e se tornar executório o plano de urbanização ou o projecto de empreendimento público que motivou a sua aplicação (artigo 9º, 2).
As medidas preventivas são substitutíveis por normas provisórias logo que o adiantamento do estudo do plano de urbanização permita defini-las, carecem de aprovação pelas entidades competentes para aprovar o plano e são obrigatórias nos termos dele (artigo 1º).
As zonas de defesa são constituídas para evitar ou controlar as actividades nos solos circundantes dos aglomerados ou neles incluídas, e as alterações no seu uso que possam ser inconvenientes para os interesses colectivos da respectiva população e para o adequado funcionamento do sistema urbano nos diversos aspectos que careçam de tutela, incluindo o equilíbrio biofísico, bem como para preservar as características e condições necessárias ao desenvolvimento do aglomerado (artigo 14º, nº 1) (10).
Deve ser delimitada, por decreto, uma zona de defesa e controlo urbanos relativamente a cada sede do distrito e cada aglomerado urbano com menos de 25.000 habitantes e a qualquer outro para o qual seja considerada conveniente a sua criação (artigo 14º, nº 2).
Deverão ser estabelecidas zonas de defesa e controlo para os parques industriais (artigo 18º).
Em cada zona de defesa e controlo urbanos vigorará o regime de proibições, autorizações e condicionamentos que forem estabelecidos no quadro previsto nos nºs. 1 e 2 do artigo 8º (artigo 16º, nº 1).
Conforme resulta deste diploma, a política de solos, da competência da Administração Central, influencia e condiciona, necessariamente, o exercício das competências relativas aos planos de ordenamento do território designadamente os PDM's, os PU's e os PP's.
2.2.2. Corolário da intercorrência de competências da administração central, regional e local na área do planeamento global do território são os instrumentos legais relativos ao investimento.
2.2.1. A Lei nº 10/83, de 6 de Setembro, autorizou o Governo a legislar sobre a delimitação e coordenação das actuações da administração central,regional e local em matéria de investimentos.
Editado no uso daquela autorização legislativa, o Decreto-Lei nº 77/84, de 8 de Março, estabeleceu o referido regime de delimitação e coordenação (11).
Nele se salienta, a título de motivação, que é ao Governo que incumbe a definição das diferentes políticas bem como o exercício das funções de planeamento a nível global e sectorial e que visa a articulação entre os diferentes níveis decisórios (12).
A delimitação de actuações da administração central e local em matéria de investimento público consiste na identificação do que compete exclusivamente aos municípios e a sua coordenação na articulação do exercício das competências nessa matéria em regime de exclusividade ou de colaboração (artigo 1º).
Nos termos do artigo 2º, a definição de áreas de investimento público, nomeadamente quanto às autarquias locais, não prejudica o carácter unitário da gestão de recursos pela Administração Pública na prossecução dos fins comuns impostos pela comunidade.
As competências na área do investimento público atribuídas aos diversos níveis da administração são exercidas em consonância com os objectivos e programas de acção constantes dos planos de médio e longo prazo e nos termos dos planos anuais reguladores da actividade da administração central e local, isto é, os sistemas de financiamento e planeamento articulam-se entre si (artigo 5º).
No que concerne ao planeamento, compete à Administração Central a elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento económico-social e dos planos regionais de ordenamento, bem como a definição das políticas nacionais para os diversos sectores da Administração Pública (artigo 6º, nº 1)(13).
A delimitação de zonas de defesa e controlo urbanos, áreas críticas de recuperação e de reconversão urbanística, planos de renovação urbana de áreas degradadas e de recuperação de centros históricos previstos nos Decretos-Leis 8/73, de 8 de Janeiro, e 794/76, de 5 de Novembro, são da competência da câmara municipal se os respectivos projectos estiverem previstos no plano de gestão urbanística dos PDM's ou no faseamento dos PU's ou dos PP's aprovados e ratificados (artigo 10º, nº 1).
Inexistindo os planos, a aprovação compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara, instruída, se for caso disso, com os pareceres legalmente obrigatórios (artigo 10º, nº 2).
2.2.2. Do disposto no Decreto-Lei nº 77/84 importa reter, por um lado, que a matéria do investimento público está intimamente conexionada com a do planeamento global do território e que a definição das áreas de investimento da competência das autarquias locais não prejudica o carácter unitário da gestão dos recursos pela Administração Pública na prossecução dos fins comuns impostos pela comunidade nacional.
E, por outro, que é da competência da administração central a elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento económico-social e dos planos de ordenamento e a definição das políticas nacionais para os diversos níveis da Administração Pública.
É que a área global do ordenamento do território desenvolve-se através da intervenção da administração central e da administração local, o que pressupõe a demarcação dos dois níveis de competência.
2.3. O Decreto-Lei nº 176-A/88, de 18 de Maio, estabelece a disciplina dos planos regionais de ordenamento do território - PROT's (14).
2.3.1. Nos termos do seu artigo 1º, os PROT's são instrumentos de carácter programático e normativo que visam o correcto ordenamento do território através do desenvolvimento harmonioso das suas diferentes parcelas e optimização das implementações humanas e do uso do espaço e aproveitamento racional dos seus recursos.
Abrangem as áreas pertencentes a mais de um município, a sua definição assenta na homogeneidade, além do mais, em termos económicos e ecológicos, e no facto de representarem interesses ou preocupações que, pela sua interdependência, carecem de consideração integrada (artigo 2º).
Nos termos do artigo 3º, têm por objectivo a concretização da política de ordenamento para a respectiva área de abrangência, a definição das opções e o estabelecimento dos critérios de organização e uso do espaço, das normas gerais de ocupação e utilização e suas directrizes, e dos mecanismos ou medidas complementares de âmbito sectorial necessários à sua implementação.
A sua elaboração, determinada por Resolução do Conselho de Ministros, ouvidas as câmaras municipais envolvidas, é da competência do Ministério do Planeamento e da Administração do Território, através da respectiva comissão de coordenação regional, com a colaboração da sua comissão consultiva e dos departamentos da administração central interessados e dos municípios abrangidos (artigo 4º, nº 1 e 6º, nº 1).
O respectivo regulamento disciplinará as matérias abrangidas pelo plano, em especial a ocupação, uso e transformação do solo, através da afectação de áreas do território a determinadas vocações (artigo 9º, nº 4).
Os PROT's são aprovados por decreto regulamentar, e as normas e princípios deles constantes são vinculativos para todas as entidades públicas e privadas (artigos 11º, nº 6, e 12º, nº 1).
Quaisquer planos, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local devem compatibilizar-se com os PROT's, sob pena de nulidade (artigo 12º, nºs 1 e 2).
A sua revisão, determinada por alteração significativa das circunstâncias ou dos objectivos que lhes serviram de fundamento, segue os termos do processo previstos para a sua elaboração e aprovação (artigo 13º).
2.3.2. Do disposto neste diploma importa salientar, com relevo na economia do parecer, que os PROT's abrangem áreas do território de mais do que um município, que a sua elaboração é da competência da Administração Central, que as disposições obrigam as entidades públicas e privadas e que os PDM's, os PU's e os PP's devem compatibilizar-se com eles sob pena de nulidade.
V
1.1. Centremos agora a nossa atenção nas disposições do diploma que mais releva na solução da questão que nos foi colocada, isto é, o Decreto-Lei nº 69/90.
1.2 A Lei nº 93/89, de 12 de Setembro, autorizou o Governo a legislar em matéria de atribuições das autarquias locais no concernente à elaboração, aprovação e ratificação dos PDM's, PU's e dos PP's, genericamente designados por planos municipais de ordenamento do território.
No quadro desta lei, foi o Governo autorizado:
- a prever os princípios gerais relativos à elaboração e aprovação dos planos municipais que assegurem a protecção das áreas agrícolas e florestais e o património cultural;
- a promover a compatibilização dos planos com a salvaguarda dos recursos naturais e do património natural ou edificado;
- a cometer às assembleias municipais a competência para a aprovação dos planos municipais, o estabelecimento de medidas preventivas ou de normas provisórias para a sua área de abrangência e a suspensão de planos quando só estiverem em causa interesses municipais;
- a submeter os planos, as medidas preventivas e as normas provisórias a ratificação do membro do Governo com funções de tutela sobre o ordenamento do território, no sentido de verificar a sua conformidade com a demais legislação e a sua articulação com outros planos municipais eficazes, programas e projectos do interesse de um outro município ou supramunicipal;
- a submeter à ratificação do referido membro do Governo a suspensão de um plano municipal por ele anteriormente ratificado;
- a cometer ao Governo a competência para suspender um plano municipal em casos excepcionais e de reconhecido interesse supramunicipal;
- a instituir um regime de registo dos planos e suas regras no sentido de salvaguardar a certeza e a segurança jurídicas;
- a estabelecer regras de fiscalização da legalidade na elaboração, aprovação e revisão dos planos;
- a prescrever a publicação obrigatória dos planos e respectivos regulamentos na 2ª série do "Diário da República".
1.3. Na discussão parlamentar da proposta da lei acentuaram-se alguns aspectos conexionados com o objecto da consulta (15).
Considerou-se a interligação dos PDM's, PU's e dos PP's por encadeamentos lógicos de âmbito espacial e de especialidades de referência, e que o acto de ratificação tinha o sentido de verificar a sua conformidade com a lei e a articulação com planos, programas e projectos de interesse nacional ou de outros municípios com os quais pudesse haver conflito ou vantagem de conciliação.
Ademais, foi sublinhado, em resposta à pergunta de um deputado sobre se um plano eficaz e ratificado pelo Governo era para este vinculativo, que os planos vinculam iniciativas de âmbito mais vasto (16).
A propósito da suspensão dos planos pelo Governo, foi referido que isso só ocorreria em casos muito excepcionais e mediante decreto-lei ou deliberação da assembleia municipal precedida de proposta da câmara municipal.
Afirmou-se, por outro lado, em jeito de crítica às soluções propostas, que o Governo continuava agarrado à imagem hierárquica do planeamento no pressuposto de que os interesses mais gerais por ele encarnados deviam prevalecer sobre os restantes e que recorria às figuras da ratificação e suspensão para assegurar esse interesse geral, reduzindo os PDM's à sua dimensão de regulamentos administrativos e esquecendo o seu papel de instrumentos de gestão e desenvolvimento para o que eram aconselhadas relações de contratualização e que parecia ver as relações entre os diversos planos num único sentido, por isso se preocupando com a conformidade dos planos municipais com outros planos, e questionou-se sobre se não seria admissível que, ao invés, se garantisse a conformidade dos outros planos com os municipais (17).
1.4. No uso da referida autorização legislativa editou o Governo o Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março (18).
Os planos municipais de ordenamento do território englobam três espécies, isto é, os PDM's, os PU's e os PP's (artigo 2º, nº 1).
Os PDM's abrangem todo o território municipal, os PU's incluem,em regra, as suas áreas urbanas e urbanizáveis e, excepcionalmente, as não urbanizáveis ou envolventes (artigo 2º, nº 1).
A competência para a sua elaboração inscreve-se na câmara municipal, e a sua aprovação, bem como a das medidas preventivas e das normas provisórias que lhe respeitem compete à assembleia municipal (artigo 3º, nºs. 1 e 2).
A ratificação dos PDM's, PU's e PP's bem como das medidas preventivas e das normas provisórias que lhes são relativas compete ao Governo, quanto aos PDM's por resolução do Conselho de Ministros, e aos outros planos por portaria do Ministro do Planeamento e da Administração do Território (artigo 3º, nºs 3 e 4).
Eles têm nos termos do artigo 4º, a natureza de regulamentos administrativos.
O artigo 5º reporta-se aos princípios e objectivos gerais que devem envolver os planos municipais, cuja elaboração, aprovação e execução deve garantir:
- a aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais da disciplina urbanística e do ordenamento do território bem como a salvaguarda e valorização do património cultural;
- a articulação com planos, programas e projectos de âmbito municipal ou supramunicipal;
- a compatibilização da protecção e valorização das áreas agrícolas e florestais e do património natural e edificado com a previsão de zonas destinadas a habitação, indústria e serviços;
- a participação das populações e a salvaguarda dos direitos e interesses protegidos dos cidadãos;
- a definição e o estabelecimento dos princípios e regras para a ocupação, uso e transformação do solo;
- o apoio à política de desenvolvimento económico e social;
- a determinação das carências habitacionais e o enquadramento das orientações e soluções adequadas no âmbito da política de habitação;
- a compatibilização das diversas intervenções sectoriais;
- o desenvolvimento e a pormenorização de regras e directivas estabelecidas em planos de nível superior;
- o fornecimento de indicadores para o planeamento, designadamente para a elaboração de outros planos municipais ou de âmbito sub-regional, regional e nacional;
- o enquadramento para a elaboração de planos de actividade do município.
A Administração Central acompanha, nos termos do artigo 6º, a sua elaboração.
Esse acompanhamento visa a dinamização daquela actividade, a informação da câmara municipal dos actos da Administração Central com influência na análise e adopção de soluções, a facilitação de consensos, o apoio da articulação com planos, programas e projectos de interesse municipal ou supramunicipal e a promoção da aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais de disciplina urbanística e de ordenamento do território.
No caso dos PU's e dos PP's, o acompanhamento da sua elaboração é assegurado pela comissão de coordenação regional nas condições fixadas por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, sob solicitação da câmara municipal (nº 3).
No que concerne aos PDM's, o acompanhamento da sua elaboração é assegurado por uma comissão técnica integrada, além do mais, por representantes da comissão de coordenação regional, que preside, da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e da delegação regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais (nº 4).
O artigo 9º rege sobre o conteúdo dos planos, cujo objecto é a ocupação, o uso e a transformação do solo na área abrangida (nº 1).
Os PDM's prescrevem uma estrutura espacial para o território do município, bem como a classificação dos solos, os perímetros e os índices urbanísticos em função dos objectivos de desenvolvimento, a distribuição racional das actividades económicas, a menção das carências habitacionais, dos equipamentos, redes de transporte, comunicações e das infra-estruturas (nº 2).
Os PU's definem a organização do meio urbano, com incidência, designadamente, no seu perímetro, na concepção geral da forma urbana, nos parâmetros urbanísticos, destino das construções, valores patrimoniais a proteger, locais destinados a instalação de equipamentos, espaços livres e traçado esquemático da rede viária e das infra-estruturas principais (nº 3) (19).
Os PP's definem, por seu turno, com minúcia, a tipologia de ocupação de qualquer área específica do município e estabelecem, no caso de áreas urbanas, sobre a concepção do espaço urbano, designadamente sobre os usos do solo, condições gerais de edificação, seja para novas edificações, seja para transformação das existentes, caracterização das fachadas dos edifícios e arranjo dos espaços livres (nº 4).
O artigo 10º versa sobre os elementos fundamentais dos planos, cujo regime consta de um regulamento graficamente traduzido em plantas de ordenamento, de zonamento ou de implantação, conforme se trate de PDM's, PU's ou PP's, e de condicionantes relativos, designadamente, a instalações das forças armadas e das forças e serviços de segurança (nºs. 1 e 2).
As plantas de ordenamento dos PDM's delimitam classes de espaços em função do uso dominante e estabelecem unidades operativas de planeamento e de gestão (nº 3).
As plantas de zonamento dos PU's delimitam categorias de espaços em função do uso dominante e estabelecem unidades e subunidades operativas de planeamento e de gestão, servindo de base ao desenvolvimento de planos de pormenor, e indicam os respectivos parâmetros urbanísticos (nº 4).
As plantas de implantação dos PP's estabelecem, designadamente, o parcelamento, alinhamento, implantação de edifícios, número de pisos ou cérceas e de fogos, a sua tipologia, área total de pavimento e respectivos usos, demolições, manutenção ou reabilitação das construções existentes, natureza e localização dos equipamentos, arranjos paisagísticos e outras intervenções (nº 5).
As plantas actualizadas de condicionantes assinalam as servidões administrativas e as restrições de utilidade pública, incluindo as decorrentes da Reserva Agrícola Nacional e da Reserva Ecológica Nacional, as áreas classificadas nos termos do Decreto-Lei nº 613/76, de 27 de Julho, as áreas sujeitas ao regime florestal, as de protecção a imóveis classificados e as integradas no domínio público hídrico (nº 6).
O artigo 17º reporta-se ao registo dos planos municipais, para o qual é competente a Direcção-Geral do Ordenamento do Território (nº 1).
Cabe-lhe proceder ao registo dos planos municipais ratificados, bem como dos planos municipais não sujeitos a ratificação, das medidas preventivas e das normas provisórias relacionadas com uns e com outros (artigo 3º, nº 5).
Distingue-se, para efeitos de registo, entre os planos municipais que estão e os que não estão sujeitos a ratificação.
Quanto aos primeiros, o registo é oficioso na sequência do acto de ratificação (nºs 4 e 6).
No que concerne aos segundos, a câmara municipal respectiva deve remeter à Direcção-Geral do Ordenamento do Território, no prazo de 30 dias contados da data da aprovação, em duplicado, uma cópia autenticada da parte da acta da assembleia municipal relativa a aprovação, acompanhada da planta de síntese e do regulamento (nº 3).
O registo não oficioso é susceptível de recusa com o fundamento na desconformidade com o plano municipal plenamente eficaz mais abrangente, que tenha sido ratificado, na desarticulação com outros planos municipais plenamente eficazes ou no incumprimento de disposições legais e regulamentares vigentes de interesse para o ordenamento do território (nº 5).
Remetidos os referidos elementos pela câmara municipal à Direcção-Geral do Ordenamento do Território, deverá esta ouvir a comissão de coordenação e, em 60 dias contados do seu recebimento, comunicar à câmara municipal remetente a aceitação ou a recusa do registo (nº 3).
A omissão daquela comunicação à câmara municipal é entendida, para todos os efeitos, como aceitação do pedido de registo (nº 4).
Da decisão da Direcção-Geral do Ordenamento do Território relativa à recusa do registo cabe recurso para o Ministro do Planeamento e da Administração do Território, a interpor em 30 dias contados da comunicação da decisão (nº 5).
À publicação das decisões de ratificação dos planos municipais refere-se o artigo 18º (20).
Como acima já se aludiu, a ratificação dos PDM's é formalizada através de resolução do Conselho de Ministros, e a dos PU's, PP's e das medidas preventivas e normas provisórias por meio de portaria do Ministro do Planeamento e da Administração do Território (artigo 3º, nºs. 3 e 4).
Para efeitos de publicação, a lei também distingue entre os planos sujeitos a ratificação, por um lado, e os que a ela não estão sujeitos e ainda às medidas preventivas e normas provisórias relativas aos planos, por outro (21).
Na primeira situação, as resoluções do Conselho de Ministros e as portarias do Ministro do Planeamento e do Ordenamento do Território, acompanhadas das plantas de síntese e dos regulamentos dos planos respectivos são publicados na 1ª Série do "Diário da República" (nº 1 e artigo 3º, nº 1, alínea l), da Lei nº 6/83, de 29 de Julho) (22).
Esta publicação é promovida pela Presidência do Conselho de Ministros ou pelo Ministério de Planeamento e do Ordenamento do Território, conforme o caso.
Na segunda, a publicação, que deve incluir o teor do despacho de ratificação, caso exista, bem como a data do registo, ocorre na 2ª Série do "Diário da República", sob promoção da Direcção-Geral do Ordenamento do Território (nºs 2 e 4).
Além disso, também as câmaras municipais devem promover a publicação dos referidos elementos no "Boletim Municipal", ou, se inexistir, em editais afixados nos lugares de estilo (nº 3).
A vigência dos planos ocorre na data da publicação no "Diário da República" adquirindo com essa publicação plena eficácia (nº 5).
À revisão, alteração e suspensão dos planos municipais reportam-se os artigos 19º, 20º e 21º, respectivamente.
A revisão dos planos municipais - PDM's, PU's ou PP's - visa a sua actualização e consubstancia-se na reapreciação das disposições dos regulamentos e das plantas de síntese (artigo 19º, nº 1).
O processo de revisão dos planos obedece às normas relativas à elaboração, aprovação, ratificação, registo e publicação a que se aludiu (nº 4).
A regra geral é no sentido de que os planos municipais devem ser revistos sempre que a câmara municipal considere inadequadas as suas disposições (nº 3).
Os PDM's e os PU's devem, porém, ser revistos antes de decorrererem 10 anos sobre o início da sua vigência ou da última revisão (nº 3).
Decorrido o referido prazo sem que haja revisão dos PDM's, os PU's e os PP's que com aquele tenham área comum ficam sujeitos a ratificação pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território (nº 5).
As disposições dos planos municipais podem sofrer alterações de pormenor, especialmente no que se refere a restrições e servidões de utilidade pública ou decorrentes de modificação da legislação (artigo 20º, nº 1).
Para o efeito, são alterações de pormenor as que não afectem os princípios de uso, ocupação e transformação dos solos subjacentes à elaboração dos planos, nomeadamente a alteração da tipologia de ocupação (nº 2).
A câmara municipal, antes de submeter as alterações à assembleia municipal deve solicitar o respectivo parecer às autoridades interessadas conforme a natureza ou a área de incidência, incluindo a comissão de coordenação regional e a delegação regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais (nº 1).
No caso de alterações de pormenor, a câmara municipal deve promover a reformulação da planta síntese e do regulamento do plano anterior bem como o seu envio, em 60 dias, à Direcção-Geral do Ordenamento do Território (nº 3).
Às alterações dos planos são aplicáveis com as necessárias adaptações as normas relativas à ratificação, registo e publicação (nº 4) (23).
As disposições dos planos municipais são susceptíveis de ser total ou parcialmente suspensas, em casos excepcionais e de reconhecido interesse supramunicipal por decreto-lei, e por deliberação da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, quando só estejam em causa interesses municipais (artigo 21º, nº 1).
A suspensão é sempre fundamentada e, sendo parcial, deve indicar as disposições ou as áreas abrangidas e será acompanhada de medidas preventivas ou de normas provisórias, nos termos dos artigos 7º e 8º (nº 2).
Tratando-se de plano municipal ratificado, a suspensão mediante deliberação da assembleia municipal - quando só estão em causa interesses municipais - está sujeita a ratificação e são-lhe aplicáveis as normas mencionadas relativas ao registo e publicação, com as necessárias adaptações (nº 4).
1.4.1. Centremos por fim a nossa atenção no disposto no artigo 16º, cujos nºs. 1 a 3 se transcrevem, pelo seu relevo no quadro da consulta.
"1 - Estão sujeitos a ratificação:
a) Os planos directores municipais;
b) Os planos de urbanização, quando falte plano director municipal plenamente eficaz;
c) Os planos de pormenor, quando falte plano director municipal ou plano de urbanização plenamente eficaz;
d) Os planos de urbanização e os planos de pormenor quando não se conformem com planos municipais ratificados;
e) Os planos de urbanização e os planos de pormenor, nos casos do nº 5 do artigo 19º, relativo à revisão dos planos municipais.
"2. A ratificação destina-se a verificar a conformidade do plano municipal aprovado:
a) Com as disposições legais e regulamentares vigentes, nomeadamente a Reserva Agrícola Nacional, a Reserva Ecológica Nacional e áreas protegidas;
b) Com outros planos municipais plenamente eficazes, incluindo a sua adequada articulação;
c) Com outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supramunicipal, incluindo a sua adequada articulação.
"3 . A ratificação pode ser parcial".
1.4.2. Nos termos dos nºs 2 e 3 deste artigo, a ratificação visa a verificação da conformidade do plano municipal em causa com as disposições legais e regulamentares vigentes, designadamente da Reserva Agrícola Nacional e da Reserva Ecológica Nacional e áreas protegidas, com outros planos municipais eficazes e outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supramunicipal, e sua adequada articulação (24).
Aquela verificação tende, sobretudo, por um lado, a assegurar a protecção das áreas agrícolas e florestais e do património cultural, e, por outro, a compatibilizar o conteúdo dos planos com a salvaguarda dos recursos naturais e do património natural e edificado.
A parte do plano objecto de recusa de ratificação é susceptível de se reportar à respectiva área geográfica ou ao seu conteúdo.
Face ao disposto no nº 1, alíneas a), b) e c), os PDM's estão sempre sujeitos ratificação, os PU's no caso de inexistirem PDM's eficazes, e os PP's quando não haja PDM's ou PU's eficazes.
A falta de PDM ou de PU eficazes é susceptível de ocorrer não só quando inexistam de todo como também quando existam mas não estejam aprovados, ratificados ou publicados.
Resulta, por seu turno, da alínea d) do nº 1) que os PU's e os PP's estão sujeitos a ratificação quando se não conformem com planos municipais ratificados.
A expressão "planos municipais" significa, porque a lei não restringe e não se vislumbram pertinentes razões de restrição, as suas três espécies, incluindo, pois, os PDM's.
Parece resultar desta disposição haver PU's e PP's que, não obstante a sua desconformidade em relação ao PDM, são ratificáveis, e, porventura, susceptíveis de o afectar na sua eficácia (25).
Adiante voltaremos a esta questão.
1.4.3. Do disposto no Decreto-Lei nº 69/90 surpreendem-se os seguintes tópicos:
- Os planos municipais de ordenamento do território, sejam PDM's, PU's ou PP's, são elaborados pelas câmaras municipais e aprovados pela assembleia municipal;
- Os PDM's têm por objecto a estrutura espacial do território municipal, a classificação dos solos, os perímetros e os índices urbanísticos, a distribuição das actividades económicas, a identificação das carências habitacionais, equipamentos, redes de transportes e comunicações e infraestruturas;
- Os PU's definem a organização do meio urbano, designadamente quanto ao seu perímetro, concepção geral da forma, parâmetros urbanísticos, destino das construções, património a proteger, locais dos equipamentos, espaços livres, traçado esquemático da rede viária e das infraestruturas principais;
- Os PP's versam, com minúcia, sobre a tipologia da ocupação de zonas específicas do município e, no que concerne às áreas urbanas, sobre a concepção do espaço relativamente ao uso do solo, edificação e arranjo dos espaços livres;
- Os PDM's, PU's e PP's estão sujeitos a ratificação do Governo, os primeiros pelo Conselho de Ministros e os dois últimos pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Territórrio;
- São susceptíveis de suspensão e de revisão com vista à sua actualização;
- Podem ser alterados em situações de pormenor, especialmente quanto a restrições e servidões de utilidade pública e no caso de modificação de legislação;
- Os planos municipais devem respeitar planos, programas ou projectos de base territorial ou sectorial com interesse para outros municípios, para a região ou para o país;
- A sua ratificação governamental, que constitui a regra, visa, sobretudo, assegurar a sua conformidade com a lei;
- O processamento dos planos municipais envolve a fase instrutória, da competência da câmara municipal, e a fase constitutiva relativa à sua aprovação, ratificação e publicidade;
- O registo dos planos não é condição da sua eficácia jurídica, mas constitui instrumento de fiscalização preventiva da legalidade daqueles que não são sujeitos a ratificação;
- A omissão de registo dos planos não sujeitos a ratificação obsta, em regra, à sua publicação;
- A publicação dos planos, elemento último da cadeia constitutiva, é condição da sua eficácia;
-Os planos municipais, na parte relativa ao ordenamento urbanístico aplicável, assumem a natureza de regulamentos administrativos, cuja lei habilitante é o Decreto-Lei nº 69/90;
- O acompanhamento da elaboração dos planos pela Administração Central, obrigatório no caso dos PDM's e facultativo quanto aos PU's e PP's, visa a economia e a celeridade do processo através da colaboração entre a câmara municipal e a equipa do plano e os organismos do Estado com interesse no processo de planeamento global;
- As medidas preventivas e as normas provisórias têm a mesma natureza jurídica dos planos municipais e a sua natureza é transitória;
- A elaboração de um PP não depende da existência de um PU, nem a de um PU da existência de um PDM;
- Os PU's desenvolvem os PDM's e os PP's desenvolvem em detalhe uns e outros;
- Os planos municipais inserem elementos fundamentais - regulamento e planta de síntese -, e complementares - relatório, planta de enquadramento, e programa de execução, plano de financiamento e a planta de condicionantes - e os elementos anexos a informação útil para a sua interpretação;
- A falta de eficácia referida nas alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 16º é susceptível de ocorrer, além do mais, no caso de omissão de publicação;
- A revisão dos planos pressupõe a sua reformulação global, e a alteração a modificação de âmbito restrito;
- A suspensão dos planos não contende com a sua validade, mas afecta temporalmente a respectiva eficácia.
VI
1. Vejamos agora qual é a natureza jurídica dos PDM's, PU's e PP's.
1.1. A função administrativa do Estado, segundo o critério do seu conteúdo, é realizada através de actos de conteúdo normativo, como é o caso dos regulamentos, e de actos de conteúdo não normativo, isto é, mediante actos administrativos e contratos administrativos. (26)
Os regulamentos administrativos consubstanciam-se em normas jurídicas, ou seja, em regras de conduta social, genéricas e abstractas (27).
A generalidade traduz-se no facto de os regulamentos se aplicarem a vários destinatários, definidos através de conceitos ou categorias universais, e a abstracção em se aplicarem a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos contidos na previsão, também por referência a conceitos ou categorias universais, ou seja, sem que a sua eficácia se esgote, em regra, numa única aplicação (28).
No plano orgânico, os regulamentos caracterizam-se por provirem de um orgão da administração pública, e no plano funcional por serem editados no exercício do poder administrativo.
Com base no critério do âmbito da sua aplicação, são os regulamentos susceptíveis de ser classificados de gerais, locais ou institucionais, consoante se destinem a vigorar em todo o território, apenas numa região ou circunscrição administrativa ou emanem de institutos ou associações públicas e só sejam aplicáveis às pessoas sob a sua jurisdição.
Como são emitidos no exercício do poder administrativo, que tem o fundamento na Constituição e nas leis, devem os regulamentos administrativos subordinar-se a estas, sob pena de ilegalidade, incluindo o vício de inconstitucionalidade.
A vigência dos regulamentos administrativos é susceptível de cessar por caducidade, revogação ou anulação contenciosa.
A caducidade opera em função de factos que, nos termos da lei, provocam esse efeito, como é o caso do decurso do prazo de vigência, transferência das atribuições da pessoa colectiva cujo órgão editou o regulamento para outra, cessação da competência daquele, revogação da lei executada não substituída (29).
A revogação, expressa ou tácita, isto é, a cessação da vigência dos regulamentos por acto voluntário do poder público é susceptível de operar em razão da lei, de outro regulamento de idênticos grau hierárquico e forma ou emitido por autoridade hierarquicamente superior ou com forma mais solene.
A cessação da vigência dos regulamentos por anulação contenciosa ocorre nos casos em que o tribunal os anule ou declare a sua nulidade.
No que concerne à sua impugnabilidade, a lei distingue entre os regulamentos cuja vigência é susceptível de ofender os direitos ou os interesses dos particulares - exequíveis em si - e os que só são susceptíveis de os lesar sob mediação de um acto administrativo (30)
Os primeiros são directa e incondicionalmente impugnáveis, e os segundos são inaplicáveis pelos tribunais e directamente impugnáveis se tiverem sido declarados judicialmente ilegais em três casos concretos (artigos 26º, nº1, alínea i), e 51º, nº1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril - ETAF).
É aos tribunais administrativos de círculo que compete conhecer da impugnação directa dos regulamentos editados pelos órgãos da administração regional e local (artigo 51º, nº1, alínea e), do ETAF).
A impugnação pode ocorrer a todo o tempo, isto é, independentemente de prazo (artigo 63º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho - LPTA).
Os particulares têm legitimidade para os impugnar quando sejam prejudicados pela aplicação das suas normas ou seja previsível que o venham a ser em momento próximo (artigos 63º e 66º, nº1, da LPTA).
O Ministério Público também tem legitimidade para impugnar os regulamentos ilegais, e deve fazê-lo ao conhecer três decisões judiciais definitivas que hajam recusado a aplicação das suas normas, com fundamento na ilegalidade (artigos 63º e 66º; nº 1, da LPTA).
Os elementos do acto administrativo são susceptíveis de o caracterizar em termos de acto jurídico unilateral, orgânica e materialmente administrativo, que versa sobre uma situação individual num caso concreto (31).
O acto administrativo é um acto jurídico porque se traduz numa conduta voluntária da administração, e unilateral porque a respectiva declaração provém eficazmente de um autor.
Trata-se de um acto ôrganica e materialmente administrativo porque é necessariamente proferido por um órgão da Administração Pública e praticado no exercício do poder administrativo.
Versa sobre uma situação individual num caso concreto porque tem necessariamente de individualizar o respectivo destinatário e de concretizar a situação objectiva que constitui o seu objecto.
O acto administrativo é, pois, "o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto".
Na variada gama de actos administrativos surgem, não raro, os actos colectivos, plurais e gerais, cuja distinção dos actos genéricos e normativos não é, por vezes, fácil.
A doutrina considera actos colectivos os que têm por destinatários um conjunto unificado de pessoas, actos plurais aqueles que contêm decisões de conteúdo idêntico aplicáveis a pessoas diversas e actos gerais os que são imediatamente aplicáveis a um grupo inorgânico de pessoas determinadas ou determináveis no local, e que, em todos esses casos, a situação se reconduz, afinal, a uma pluralidade de actos administrativos (32).
1.2. Tem vindo a ser discutido se os planos urbanísticos consubstanciam actos administrativos, individuais ou gerais, regulamentos administrativos, actos mistos integrados por disposições abstractas e concretas, ou um instituto "sui generis" (33)
Embora o artigo 4º do Decreto-Lei nº 69/90 expresse que os planos municipais têm a natureza de regulamentos administrativos, tem sido entendido que ele dispõe apenas sobre a sua natureza formal, abstraindo da respectiva qualificação material (34).
A solução desta questão passa pela análise do conteúdo dos PDM's, PU´s e dos PP's.
Os elementos essenciais dos planos municipais constam, como já se referiu, de regulamento em sentido formal que é traduzido em plantas (artigo 10º, nº1, do Decreto-Lei nº 69/90).
Nessa parte contêm, além do mais, o regime jurídico do uso, destino e transformação do território municipal, da vocação e "quantum" da edificação do solo e sua forma, sem apelo a elementos de concretização.
Para afastar a natureza do regulamento em sentido material refere-se que as suas normas definem as condições de utilização urbanística de cada parcela do território que a entidade planificadora conhece e individualiza, pelo que faltaria a característica da abstracção.
Esta perspectiva não parece correcta porque os regulamentos administrativos contêm regras gerais destinadas a todos os que sejam ou venham a ser titulares de direitos reais actuais ou futuros sobre os imóveis localizados no âmbito espacial da sua aplicação.
Face às características apontadas dos planos municipais - PDM's, PU's e PP's - deve concluir-se que contêm normas envolvidas de generalidade e abstracção e, consequentemente, que devem ser qualificados de regulamentos administrativos não só em sentido formal como também em sentido material (35).
Nessa conformidade são nulos os actos administrativos respeitantes a operações de loteamento, obras de urbanização ou de construção civil que violem o que neles se dispõe (artigo 56º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro).
VII
1. Centremos agora a nossa atenção sobre a competência do Conselho de Ministros, dos Ministros individualmente considerados, dos municípios, em tanto quanto releve na economia do parecer, bem como sobre a natureza do acto de ratificação dos planos de ordenamento do território e a hierarquia das fontes de direito administrativo.
1.1. O Governo, órgão superior Administração Pública, é constituído pelo Primeiro Ministro, Ministros, Secretários e Subsecretários de Estado, podendo incluir um ou mais Vice-Primeiros Ministros (artigo 185º e 186º, nºs 1 e 2, da Constituição).
O Conselho de Ministros é constituído pelo Primeiro Ministro, pelos Vice-Primeiros-Ministros se os houver, e pelos Ministros, podendo a lei criar Conselhos de Ministros especializados em razão da matéria (artigo 187º, nºs. 1 e 2, da CRP).
Compete-lhe, além do mais, aprovar os planos e deliberar sobre assuntos da competência do Governo que lhe sejam atribuídos por lei ou apresentados pelo Primeiro Ministro ou por qualquer Ministro (artigo 203º, nº1, alíneas e) e g), da CRP).
Nos termos do artigo 204, nº 2, da CRP, compete aos Ministros a execução da política definida para os respectivos Ministérios e assegurar, no âmbito daqueles, as relações de carácter geral entre o Governo e os demais orgãos do Estado.
No quadro da competência administrativa cabe-lhes, além do mais, fazer regulamentos administrativos no âmbito da actuação do seu Ministério, exercer a tutela sobre as instituições deles dependentes ou por eles fiscalizadas e resolver todos os assuntos concretos que por lei devem por ele correr (36).
A competência é de ordem pública e não pode ser modificada salvo nos casos expressamente previstos na lei.
Como resulta do estatuído nas alíneas e) e g) do nº 1 do artigo 203º da CRP, o facto de ao Conselho de Ministros caber a ratificação dos PU's e dos PP's não viola o referido princípio, se tal resultar da lei.
1.2. Às autarquias locais que, nos termos do nº 2 do artigo 237º da CRP, são pessoas colectivas públicas que visam a prossecução dos interesses próprios das respectivas populações, também incumbem tarefas de ordenamento do território.
Com efeito, compete-lhes, além do mais, aprovar regulamentos e, nos termos da lei, medidas preventivas, normas provisórias, áreas de desenvolvimento urbano prioritário e planos municipais de ordenamento do território, plano director municipal, nos termos da lei (artigo 239º da CRP e 39º, nº 2, alíneas a) e d), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março) (37).
Nos termos do artigo 242º da CRP, as "autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar".
Os regulamentos dos entes autónomos, como é o caso das autarquias locais, apresentam algumas particularidades face aos regulamentos da administração central.
Os regulamentos das autarquias locais não constituem simples "prolongamento das leis", antes se configurando como a manifestação de um poder normativo descentralizado (38).
As leis referentes às autarquias locais são muitas vezes atributivas de funções e daí os regulamentos serem, muitas vezes, de natureza autónoma.
É exactamente isso que ocorre no que concerne à aprovação dos regulamentos consubstanciados nos PDM's, PU's e nos PP's.
1.3. O vocábulo "ratificação" deriva dos termos latinos "ratum" e "facere", com o significado "confirmado" e "fazer", respectivamente.
No quadro do direito civil, a ratificação significa a aprovação ou confirmação de actos jurídicos praticados por determinado sujeito sem poderes especiais para o efeito ou em relação aos quais não tenha havido consentimento ou autorização, ou a validação pelo autor do acto anulável, isto é, a sua confirmação (39).
À ratificação nos referidos sentidos reportam-se, por exemplo, os artigos 40º, nº 2, do Código de Processo Civil e 288º do Código Civil, respectivamente.
Em direito público, o conceito de ratificação assume, porém, significado diverso.
No âmbito do direito internacional público, a ratificação pelo Presidente da República dos tratados internacionais a que se reporta o artigo 138º, alínea b), da Constituição configura-se como declaração de confirmação.
No quadro do direito constitucional, o acto de ratificação tem sido entendido como sanação, confirmação ou fiscalização.
A ratificação-sanação traduz-se na consolidação do acto em termos de afastamento do respectivo vício de inconstitucionalidade ou ilegalidade.
No caso da ratificação-confirmação, um órgão diverso daquele que o pratica manifesta uma vontade de sentido idêntico.
A ratificação-fiscalização consubstancia-se, por seu turno, na apreciação do acto por razões de oportunidade ou conveniência (40).
A CRP consagra dois tipos de ratificação, a saber, o que se consubstancia na declaração da Assembleia da República confirmativa da declaração do estado de sítio ou de emergência que haja sido autorizada pela respectiva comissão permanente, e o que se traduz na apreciação dos decretos-leis do Governo, salvo os relativos à sua organização e funcionamento, e dos decretos legislativos regionais emitidos no uso de autorizações legislativas (artigo 141º, nº 2, e 172º da CRP, respectivamente).
No quadro do direito administrativo, o conceito de ratificação consubstancia-se no acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprimindo a ilegalidade que o vicia.
O acto de ratificação traduz-se, pois, em acto sobre acto, isto é, no acto administrativo de cariz secundário que visa sanar a ilegalidade de um administrativo anterior (41).
Mas também é designada por ratificação a mera confirmação de actos ou procedimentos anteriores, tendo em atenção a sua oportunidade e conveniência (42).
O acto administrativo de ratificação dos PDM's, PU's e PP's visa verificar a conformidade dos referidos planos com outros planos e normas, isto é, assume o significado de acto confirmativo.
1.4. Atentemos agora na problemática das fontes de direito administrativo, com particular incidência nos limites do conteúdo normativo dos regulamentos.
1.4.1. Os modos de formação das regras jurídicas, isto é as fontes de direito, são susceptíveis de ser considerados na perspectiva da sua hierarquia (43).
À luz do princípio da hierarquização das fontes de direito dir-se-á que uma portaria não tem a virtualidade de revogar uma lei, isto é, uma regra jurídica deve ser considerada irrelevante para o ordenamento jurídico se contrariar uma outra inserida em título de validade superior.
A questão do valor relativo das normas emitidas pelo poder central e pelo poder local dispensa, não raro, a consideração do aspecto hierárquico, designadamente no caso de poder ser resolvida no quadro da distribuição de competências.
O princípio que rege quanto aos regulamentos administrativos é no sentido de que o seu conteúdo não pode contrariar o de normas de valor superior (44).
São vários os círculos territoriais de aplicação das normas de direito administrativo, designadamente o do continente, das regiões autónomas, da área municipal e daquela em que operam certos institutos.
Há fontes comuns a todos os referidos círculos, como é o caso da Constituição, dos decretos do Presidente da República em que haja sido declarado o estado de sítio ou de emergência, o direito internacional a que a República Portuguesa esteja vinculada e a lei ou decreto-lei, segundo a ordem enunciada.
A hierarquia das fontes de direito administrativo na área dos municípios desenvolve-se segundo a ordem piramidal a partir do vértice, iniciada pelos princípios gerais do direito, os regulamentos das entidades tutelares que existam, as posturas distritais, as posturas municipais e as posturas das freguesias.
As posturas consubstanciam-se em regulamentos de execução, mas as autarquias locais também podem editar regulamentos autónomos desde que exista lei em sentido formal que a tanto as habilite.
1.4.2. O quadro das competências e dos órgãos das pessoas colectivas de direito público, naturalmente incluindo o Estado, é envolvido, além do mais, pela vertente da hierarquia administrativa.
Esta hierarquia tem sido entendida pela doutrina como o "modelo de organização vertical da Administração Pública, através do qual se estabelece uma pluralidade de órgãos da mesma pessoa colectiva, conferindo-se a um deles competência para dispor da vontade decisória de todos os restantes órgãos, os quais se encontram adstritos a um dever legal de obediência" (45).
Sem prejuízo da posição proeminente do Primeiro-Ministro, os membros do Governo posicionam-se em termos de equi-ordenação homogénea, à margem de qualquer vínculo hierárquico, incluindo o quadro de relações entre o Conselho de Ministros e cada um dos ministros (46).
1.4.3. As resoluções do Conselho de Ministros consubstanciam-se na forma das deliberações daquele órgão colegial sobre as matérias da sua competência.
As determinações dos Ministros individualmente considerados são susceptíveis de assumir a forma de despacho normativo ou de portaria.
Os actos administrativos relativos à ratificação dos planos de ordenamento do território assumem, conforme os casos, a forma de resolução do Conselho de Ministros ou de portaria do Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
Atendendo a que as resoluções do Conselho de Ministros e as portarias do Ministro do Planeamento e Administração do Território constituem a forma de veiculação dos actos administrativos de ratificação dos planos de ordenamento do território não faz sentido estabelecer entre eles uma relação de hierarquia como a que ocorre com as fontes de direito administrativo.
O relevo desta questão desloca-se, porém, para o plano das competências e implica que se determine se a ratificação dos PU's ou PP's que afectem um PDM compete ao Ministro do Planeamento e Administração do Território ou ao Conselho de Ministros.
Com efeito, a intervenção sectorial dos titulares dos departamentos ministeriais cuja actividade se conexione com o estatuto do solo está assegurada se se entender que naqueles casos o acto administrativo de ratificação compete ao Conselho de Ministros.
Voltaremos adiante a considerar esta problemática.
VIII
Centremos a nossa atenção sobre a questão da legalidade da intervenção do Governo no âmbito da ratificação dos planos municipais do ordenamento do território.
No domínio da legislação anterior, alguns autores consideraram que a ratificação pelo Governo dos planos municipais do ordenamento do território nos termos do nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 77/84, de 8 de Março, se consubstanciava em acto tutelar de aprovação, e que as normas que o consagravam eram inconstitucionais por admitirem uma tutela correctiva "a posteriori" assente em critérios que não eram propriamente de legalidade dada a não definição dos pressupostos da ratificação, incluindo os relativos à violação dos preceitos reguladores da aprovação dos planos (47).
Houve, porém, quem considerasse constitucional a interpretação restritiva do disposto no nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 77/84, isto é, no sentido de confinar o controlo do Governo à conformidade com a regulamentação veiculante das normas de planeamento, se integradas fossem as lacunas daquele diploma quanto ao prazo de ratificação e das consequências da sua inobservância em termos que obstaculassem à recusa de ratificação pelo silêncio (48).
Como este corpo consultivo já teve oportunidade de ponderar, o princípio da autonomia do poder local traduz-se no facto de as autarquias terem atribuições, órgãos representativos e meios financeiros e humanos próprios e de funcionarem a coberto da garantia de não ingerência por parte do poder central, sem prejuízo do regime de tutela (49).
As autarquias locais arrancam da necessidade de organizar a prossecução dos interesses próprios de determinado agregado populacional mediante órgãos próprios que o representam.
Mas isso não exclui, naturalmente, o facto de as autarquias locais estarem inseridas na colectividade estadual, o que implica a hierarquização de interesses e das acções tendentes à sua realização e a delimitação das matérias da competência de cada uma das pessoas colectivas de direito público em causa (50).
Há casos em que os interesses a prosseguir são simultaneamente nacionais e locais e em que o legislador não pode deixar de intervir com vista a estabelecer se a sua prossecução deve incumbir ao Estado, às autarquias locais ou a ambos.
Nesta linha, é significativa a motivação empreendida pelo legislador no diploma que definiu o regime jurídico dos loteamentos urbanos, no âmbito da qual refere, além do mais , que "importa ter presentes princípios de simplificação administrativa e regras claras de demarcação de competências entre a administração central e a administração local, já que estamos em presença de uma área que faz apelo à intervenção conjunta dos dois níveis administrativos" (51).
Na solução da questão de saber se as normas do Decreto-Lei nº 69/90 que se reportam à ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território violam ou não o estatuido no artigo 243º, nº 1, da CRP deve ter-se em conta o que dispõem os artigos 9º, alínea e), e 66º, nº 2, alínea b), deste último diploma, resultantes da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho.
Nos termos das referidas disposições constitucionais, compete ao Governo defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar o correcto ordenamento do território e ordená-lo e promovê-lo tendo em vista a correcta localização das actividades, o equilibrado desenvolvimento económico-social e a existência de paisagens biologicamente equilibradas.
Em qualquer plano municipal de ordenamento do território não estão, em regra, apenas em causa os interesses do município que o aprovou, mas também os de municípios vizinhos e, não raro, como é o caso das grandes vias de comunicação e dos aeroportos, de uma pluralidade de municípios.
Por força daquelas disposições constitucionais, além do mais, não pode o Governo deixar de intervir efectivamente na área do planeamento do território, em concorrência com os municípios, de modo a prosseguir os interesses nacionais que lhe estão confiados.
Daí que a Administração Central intervenha significativamente na fase de elaboração dos planos municipais, na medida em que os acompanha através de comissões técnicas, mantém as câmaras municipais informadas dos seus actos susceptíveis de influenciar soluções, e negoceia entre os vários níveis da Administração as opções fundamentais, apoia a articulação com os planos, programas e projectos de interesse supramunicipal, fornece apoio técnico para o efeito, e promove a aplicação das disposições legais e princípios gerais de disciplina urbanística e de ordenamento do território.
Sem essa intervenção, considerando o impacto territorial resultante da execução dos planos municipais de ordenamento do território, o Estado não realizaria os interesses de que está constitucionalmente incumbido, designadamente nas áreas do ambiente e da qualidade de vida.
A tutela administrativa traduz-se em "poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actividade"(52).
Os actos administrativos de ratificação pelo Governo dos planos municipais desenvolvem-se em termos de controlo enquanto verificam da sua conformidade com a lei e da articulação das suas disposições com planos paralelos, programas ou projectos.
O fundamento daquela intervenção governamental consta, porém, do núcleo de atribuições que ao Estado são conferidas pelos artigos 9º, alínea e) e 66º, nº 2, alínea b), da Constituição, na prossecução de interesses supramunicipais na área do ordenamento do território.
Não se trata, pois, de intervenção no controlo da actividade das autarquias enquanto elas prosseguem interesses inscritos no âmbito exclusivo das suas atribuições e, consequentemente, não tem o sentido de actividade de tutela nos termos em que a lei a define.
Dir-se-á, assim, que o acto administrativo de ratificação se reconduz ao instrumento de intervenção do Governo no exercício da sua própria competência na área do ordenamento do território, integrado no processo de instrução, constituição e eficácia dos vários planos municipais (53).
Importa, pois, concluir que as normas do Decreto-Lei nº 69/90 que prevêem a ratificação pelo Governo dos planos municipais de ordenamento do território não violam os princípios da autonomia do poder local nem da descentralização administrativa.
IX
1. Empreendidas as considerações jurídicas que antecedem, importa aproximá-las da problemática posta pela entidade consulente.
Os planos municipais de ordenamento do território são susceptíveis de classificação, além do mais, segundo os critérios do âmbito espacial de aplicação e do conteúdo.
Segundo o primeiro dos referidos critérios dir-se-á que os PDM's abrangem todo o território municipal e os PU's e PP's algumas das suas áreas ou seja, estes são planos "sub municipais" e aqueles planos municipais.
Face ao segundo, a diferenciação surge a partir do objecto comum consubstanciado na ocupação, uso e transformação do solo na área abrangida.
A diferenciação ocorre na medida em que os PDM's estabelecem a estrutura espacial do território do município, a classificação dos solos e os índices urbanísticos; os PU's definem o perímetro urbano, a concepção geral da forma urbana, os parâmetros urbanísticos, o destino das construções, os valores patrimoniais a proteger, os locais para os equipamentos, o espaço livre, o traçado da rede viária e das principais infra-estruturas; e os PP's dispõem em pormenor sobre a concepção do espaço urbano, designadamente sobre os usos do solo, condições gerais de edificação e arranjo dos espaços livres.
Envolvidos de generalidade e abstracção, os planos municipais são regulamentos administrativos autónomos de âmbito local, incluídos na esfera de competência dos municipios, cuja lei habilitante é, além do mais, o Decreto-Lei nº 69/90.
2. Os PDM's, os PU's e os PP's são legalmente vocacionados para a aplicação a espaços do território municipal porventura diversos e para versarem sobre matérias algo diversificadas, mas é óbvia a sua conexão.
No quadro da conexão entre os planos municipais surpreendem-se os princípios da articulação e da conformidade.
O primeiro funciona, por exemplo, em relação aos PU's ou PP's que abranjam áreas diversas do mesmo município, e a qualquer plano com incidência no espaço de mais de um município (54).
O segundo, no quadro dos planos de ordenamento territorial relativos ao mesmo município, significa que a disciplina dos PU's não deve contrariar a do PDM, tal como a dos PP's não deve ser incompatível com a dos PU's.
É a propósito deste tipo de conexão vertical entre os planos que se diz existir uma relação hierárquica entre os PDM's os PU's e os PP's (55).
No plano formal, isto é, encarando os PDM's, os PU's e os PP's na sua vertente de regulamentos administrativos, inexiste entre eles qualquer relação de hierarquia, certo que é comum a sua fonte normativa, entendida no plano da respectiva elaboração e aprovação.
O facto de a ratificação dos PDM's competir ao Conselho de Ministros, através de resolução, e a dos PU's, e dos PP's ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, por meio de portaria, não constitui obstáculo àquela conclusão.
3. O acto de ratificação dos planos municipais consubstancia uma condição da sua eficácia mas não introduz elementos de hierarquia entre eles em função da sua autoria, isto é, a atribuição da competência em razão da matéria ao Conselho de Ministros ou ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território é irrelevante para o efeito, porque não é afectada a unidade da fonte de produção normativa em causa.
Dir-se-á que entre a resolução do Conselho de Ministros e a portaria do Ministro do Planeamento e da Administração do Território inexiste uma relação de hierarquia em sentido próprio, na medida em que significam meros instrumentos de divisão de competência no seio do Governo para a prática de homólogos actos administrativos.
A imposição legal da ratificação só é absoluta no caso dos PDM's. Quanto aos PU's e aos PP's, a sujeição a ratificação resulta para os primeiros da inexistência de PDM eficaz, para os segundos da falta de PDM ou PU eficazes, e de uns e outros quando se não conformam com os planos municipais ratificados ou o PDM não haja sido revisto em 10 anos.
Daí resulta que a vigência das normas de um qualquer plano municipal não depende do facto de o espaço por ele abrangido ser também objecto de outro, ou seja, não há complementaridade absoluta entre as três espécies enunciadas.
4. Dado o objecto mediato dos PDM's, PU's e PP's na dinâmica da cadeia do planeamento municipal é configurável a verificação de incompatibilidade de conteúdos, certo que os segundos não são, necessariamente, mero complemento dos primeiros nem os últimos se reduzem à função de densificação dos segundos.
Nesse pressuposto, alguns PDM's têm incluido normas que excluem a sua aplicação a certas áreas abrangidas pelos PU's e PP's anteriores eficazes e que com eles se não conformem (56).
Da imposição de ratificação dos PU's e dos PP's que se não conformem com planos municipais ratificados é legítima a conclusão de que a lei consagra a possibilidade de no mesmo município vigorarem normas de PU's ou de PP's contrárias a outras inseridas no PDM que lhes é anterior e vice-versa.
Isso significa, aliás, de harmonia com a natureza dos planos municipais e com a sua autonomia, isto é, com a inexistência de conexão hierárquica formal entre eles, que, naquelas situações, as normas dos planos posteriores ratificados revogam as dos planos anteriores com eles incompatíveis.
Tal não obsta, como já se referiu, a que, em regra, deva existir entre os planos municipais a conformação entre os mais e menos abrangentes em termos de os PU's se deverem conformar com os PDM's e os PP's com os PU's, segundo o princípio da hierarquia material.
Nesta lógica, a publicação e vigência de um PDM não afecta as normas de um PU ou de um PP anteriores com conteúdo por ele não abrangido, salvo se contiver normativo de revogação expressa.
A lei impõe aos municípios que, no âmbito das suas competências para a elaboração e aprovação dos planos municipais de ordenamento do território, actuem, em regra, no sentido da sua recíproca harmonização e admite-os, excepcionalmente, em termos de desconformidade (57).
A referida conformidade não significa identidade, porque a natureza gradativa dos planos em função do planeamento a diversos níveis de território implica ajustamentos sucessivos.
Um plano municipal posterior é susceptível de derrogar um plano municipal anterior independentemente da sua espécie.
Assim, a lei permite a ratificação dos PU's ou dos PP's que contenham normas contrárias ao respectivo PDM sem que anteriormente este haja sido correspondentemente alterado.
Dir-se-á que um PDM pode ser modificado por via não só de revisão, alteração ou derrogação expressa, como também por virtude da vigência de um PU ou de um PP eficaz que contenha normas com aquele desconformes (58).
Do mesmo modo, são os PU's susceptíveis de derrogação em razão da vigência posterior de PP's cujo conteúdo normativo com o daqueles se revele incompatível (59).
Face ao sistema de articulação entre os planos de maior e de menor abrangência, o regime excepcional de revogação dos PDM's pelos PU's ou PP's é tributário da flexibilidade envolvente do sistema.
Os PDM's que contenham normas incompatíveis com as dos PU's ou dos PP's anteriores revogam-nos tacitamente nessa parte, continuando estes a vigorar na parte restante.
A suspensão dos planos municipais traduz-se no congelamento temporário da sua vigência e, consequentemente, não releva na solução das questões colocadas pela entidade consulente.
A revisão e a alteração dos planos municipais consubstanciam modificações, no primeiro caso com a finalidade da sua actualização e no segundo em termos de limitada incidência, isto é, em medida que não afecte os princípios de uso, ocupação e transformação dos solos.
Se a modificação incidir sobre todos os planos municipais que vigorem no respectivo espaço municipal não se coloca, naturalmente, a problemática da sua incompatibilidade ou revogação.
Não ocorrendo a modificação simultânea dos referidos planos, em relação a qualquer dos que foram modificados e atinjam a plenitude de eficácia legalmente prevista, ela é susceptível de implicar a incompatibilidade inter-planos e consequentemente, em toda a amplitude, a problemática da revogação.
Face ao regime legal de modificação dos planos municipais concretizável através do processo de revisão e de alteração, deve concluir-se que estes instrumentos funcionam em termos de paralelismo com o sistema de alteração resultante da sucessão de planos no tempo (60).
Assente que um PU ou um PP é susceptível de revogar tacitamente, em razão de incompatibilidade normativa, um PDM anterior, suscita-se a questão de saber, dado que a ratificação dos PDM compete ao Conselho de Ministros, se, no caso de ocorrer essa revogação, a competência de ratificação do PU ou do PP revogatórios se inscreve na esfera do Ministro do Planeamento e da Administração do Território ou na do Conselho de Ministros.
Esta questão não se suscitava na versão originária do artigo 3º do Decreto-Lei nº 69/90, visto que a competência para a ratificação de qualquer dos planos municipais se inscrevia na esfera do Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
A atribuição da competência ao Conselho de Ministros para a ratificação dos PDM's visou fazer intervir no acto os ministros que superintendem nas matérias sectoriais conexas a fim de assegurar a sua articulação entre si e com os planos regionais e sectoriais.
5.1. No plano da lógica jurídica da competência para a prática dos actos administrativos de ratificação dos planos municipais é defensável o entendimento de que, se ao Conselho de Ministros compete ratificar os PDM's, também lhe deve competir a ratificação dos PU's e dos PP's que disponham em sentido incompatível com as suas normas e, consequentemente, os derroguem (61).
A dificuldade desta solução ocorre, porém, face ao princípio de que a competência dos orgãos da Administração Pública "lato sensu" deve resultar da lei e, no caso, inexiste normativo expresso que consagre a competência do Conselho de Ministros.
Afigura-se-nos, porém, que esta questão pode ser solucionada com base na interpretação do disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 69/90.
5.2. À interpretação da lei reporta-se o artigo 9º do Código Civil, aplicável nas várias áreas do ordenamento jurídico, incluindo a do direito administrativo, do seguinte teor:
"1 . A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
"2 . Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
"3 . Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados".
A transcrita disposição consagra princípios desenvolvidos pela doutrina ao longo do tempo, que de seguida tentaremos sintetizar.
À determinação do sentido prevalente das normas não basta a sua análise literal, ainda que dela resulte um sentido que ao intérprete pareça claríssimo.
O resultado da interpretação literal deverá, com efeito, ser confirmado pela chamada interpretação lógica, isto é, pela verificação do fim das normas, do seu enquadramento sistemático e político e da sua história.
No exame do fim da norma inclui-se a verificação das situações reguladas e de qual o interesse que se pretendeu proteger bem como o âmbito de tal protecção.
Qualquer norma jurídica faz parte de um sistema jurídico global e não pode deixar de ser entendida à luz dele.
As circunstâncias políticas, culturais e sociais em que as normas foram elaboradas, às vezes apontadas em trabalhos preparatórios ou nos respectivos exórdios justificativos, facilitam, naturalmente, a sua compreensão.
Se os elementos literal e lógico de interpretação concorrem para que lhes seja atribuído um sentido unívoco, estamos perante a chamada interpretação declarativa.
No caso de o resultado da interpretação literal, por equivocidade do texto, não coincidir com o resultado da indagação lógica, a esta deverá o intérprete dar prevalência.
Se o legislador se quedou ao expressar a vontade aquém do que a razão da norma exigia, dizendo menos do que devia, importa que o intérprete opere a chamada interpretação extensiva.
Mas se não podia, sem contradição ou injustiça querer dizer tudo o que o elemento literal parece significar, impõe-se o tipo de interpretação restritiva (62).
Em qualquer caso, deverá o intérprete presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e que consagrou as soluções mais acertadas.
5.3. Antes de mais, importa considerar que, se um plano municipal menos abrangente do que um PDM, como é o caso dos PU's e dos PP's, incluir normas que tenham a virtualidade de derrogar o PDM, este queda, por esse facto, afectado na sua estrutura normativa global.
O acto de ratificação dos PU's ou dos PP's revogatórios tem uma incidência conformatória do PDM em termos de redução da sua força vinculativa.
Nessa medida, o elemento literal do preceito do nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 69/90 contém um mínimo de apoio da solução de considerar que os PU's ou os PP's que revoguem ou alterem os respectivos PDM's devem ser ratificados pelo Conselho de Ministros.
Não conhecemos o conteúdo dos trabalhos preparatórios relativos ao Decreto-Lei nº 211/92, do qual resultou a actual redacção do referido preceito.
Do quadro sistemático em que aquele normativo está integrado não emanam subsídios interpretativos para o caso em apreço.
O fim da lei ao impor o acto administrativo de ratificação é sobretudo o de assegurar que o planeamento respeite os planos, projectos e critérios de natureza geral ou sectorial e de âmbito supra-municipal e é com eles compatível e conforme com as leis e regulamentos vigentes, garantia melhor assegurada pela intervenção do Conselho de Ministros na verificação da respectiva conformidade.
Esta solução implica maior complexidade do procedimento administrativo tendente à ratificação, mas está mais conforme com o facto de a ratificação pelo Conselho de Ministros dos PDM's haver dispensado o parecer dos Ministros da Agricultura, Pescas e Alimentação, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e do Comércio e Turismo.
O legislador, ao prescrever que compete ao Conselho de Ministros a ratificação dos PDM's, expressou menos do que pretendia.
Nesta perspectiva, entendemos que o disposto no nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 69/90 deve ser interpretado extensivamente de modo a considerar-se que também compete ao Conselho de Ministros a ratificação dos PU's e dos PP's derrogatórios dos PDM's.
Correspondentemente, impor-se-á a interpretação restritiva e actualista do disposto no nº 4 do mesmo artigo no sentido de que compete ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território ratificar os PU's e os PP's que não impliquem derrogação de PDM's.
Consequentemente, deverá o nº 5 do artigo 16º do referido diploma ser interpretado no sentido de o processo ser presente ao Conselho de Ministros.
Conclusão:
X
Com base no exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. O planos municipais de ordenamento do território compreendem as espécies "plano director municipal", "plano de urbanização" e "plano de pormenor" e regem sobre a ocupação, o uso e a transformação do solo na área por cada um abrangida (artigos 2º, nº 1, e 9º nº 1, do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março);
2ª Os planos directores municipais abrangem todo o território municipal, os planos de urbanização as áreas urbanas e urbanizáveis e, eventualmente, as não urbanizáveis, intermédias ou envolventes daquelas, e os planos de pormenor versam sobre certas áreas abrangidas pelos outros planos (artigo 2º nº 1, do Decreto-Lei nº 69/90);
3ª. Os planos directores municipais estabelecem a estrutura espacial do município, a classificação dos solos, os perímetros urbanos e indicadores urbanísticos (artigo 9º, nº 2, do Decreto-Lei nº 69/90);
4ª Os planos de urbanização definem a organização do meio urbano no que concerne, designadamente, ao perímetro urbano, à concepção geral da forma urbana, aos parâmetros urbanísticos, ao destino das construções, ao património a proteger, à localização dos equipamentos, aos espaços livres e ao traçado da rede viária e das principais infra-estruturas (artigo 9º, nº 3 do Decreto-Lei nº 69/90);
5ª Os planos de pormenor definem, com minúcia, a tipologia de ocupação de áreas específicas do município, e estabelecem a concepção do espaço urbano, designadamente no que tange aos usos do solo e condições gerais de edificação, caracterização das fachadas dos edifícios e arranjos dos espaços livres (artigo 9º, nº 4, do Decreto-Lei nº 69/90;
6ª Os planos municipais de ordenamento do território têm a natureza de regulamentos administrativos não só no plano formal como também no plano substancial (artigo 4º, do Decreto-Lei nº 69/90);
7ª Sendo embora diversos os respectivos âmbito espacial de aplicação e conteúdo, é-lhes comum a fonte normativa, pelo que inexiste entre as três espécies de planos municipais uma relação de hierarquia formal;
8ª Sem prejuízo da conclusão anterior, a conexão material entre os planos directores municipais e os correspondentes planos de urbanização e de pormenor consubstancia a regra da conformação dois últimos face aos primeiros e a excepção da sua desconformidade;
9ª É legalmente admissível a ratificação dos planos de urbanização e dos planos de pormenor cujas normas sejam desconformes em relação às dos respectivos planos directores municipais (alínea d) do nº 1 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 69/90);
10ª No caso de a ratificação dos planos de urbanização ou dos planos de pormenor envolver a derrogação do correspondente plano director municipal, a sua ratificação inscreve-se na competência do Conselho de Ministros.
VOTO
(José Augusto Sacadura Garcia Marques) (Declaração de voto)
Sem prejuízo de, em qualquer das modalidades que podem assumir, os planos de ordenamento do território revestirem a natureza de regulamentos administrativos, a verdade é que há entre eles uma hierarquia material que interessa ter presente.
Como a Auditoria Jurídica do MPAT ponderou, na sua informação de 26 de Julho de 1993, o Plano Director Municipal (PDM) é considerado pela lei como o plano urbanístico tipo, surgindo, na cadeia hierárquica dos "planos", situado entre os planos de grau superior (o plano nacional de ordenamento do território, ainda não disciplinado normativamente, e os planos regionais de ordenamento do território - PROT's) e os planos de grau inferior [os restantes planos municipais de ordenamento do território - os planos de urbanização (PU's) e os planos de pormenor (PP's)].
Como índices objectivos da "superior" hierarquia material dos PDM's em relação aos PU's e aos PP's podem referir-se os seguintes:
a) a específica forma de intervenção do Estado na elaboração dos PDM's, a qual impõe sempre a constituição de uma comissão técnica integrada por representantes da comissão de coordenação regional, que preside, da Direcção-Geral do Ordenamento do Território, da delegação regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais e de outros serviços cuja participação seja aconselhada no âmbito do plano - nº 4 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 211/92, de 8 de Outubro.
Diversamente, tratando-se de planos de urbanização ou de planos de pormenor, o acompanhamento da respectiva elaboração pela Administração Central é assegurado através da comissão de coordenação regional, nas condições a fixar por despacho do MPAT e mediante solicitação ca câmara municipal - nº 3 do citado artigo 6º;
b) a diversidade de formas de ratificação de um e de outros.
Se, para os PDM's, tal ratificação é feita por resolução do Conselho de Ministros, os PU's e os PP's são ratificados por portaria do MPAT, justamente a via adoptada para ratificação das "medidas preventivas e das normas provisórias relativas a planos municipais" (nºs. 3 e 4 do artigo 3º do Decreto–Lei nº 69/90, na redacção do Decreto-Lei nº 211/91).
A transferência, operada justamente pelo Decreto-Lei nº 211/92, da competência para ratificação dos planos directores municipais, do MPAT para o Conselho de Ministros, visou permitir a intervenção de todos os membros do Governo na ratificação dos PDM's, atenta a sua profunda implicação com variadas matérias de âmbito sectorial a cargo dos diferentes departamentos do Governo, assim se procurando prosseguir a correcta articulação dos PDM's entre si, com os restantes planos municipais, e com os planos especiais e sectoriais , mormente de zonas de área protegida, parques naturais, etc. (artigo 16º, nº 2, do Decreto-Lei nº 69/90).
Isto sem esquecer que os PDM's, quantas vezes, acompanham e desenvolvem soluções de planos de "nível superior", ou seja, de planos regionais de ordenamento do território, em vigor;
c) a circunstância de, ao passo que os PDM's estão sempre sujeitos a ratificação, os PU's e os PP's apenas dela carecerem quando falta plano de grau superior plenamente eficaz, ou quando não se conformam com planos municipais ratificados (e não só com PDM's, esses, necessariamente objecto de ratificação) - alíneas a) a d) do nº 1 do artigo 16º do Decreto-Lei nº 69/90.
Ou seja, se um plano de pormenor não se conformar com um plano de "grau superior", ratificado, carecerá, por sua vez, de ratificação, a fazer segundo a forma adequado à específica modalidade do plano com o qual estiver em desconformidade.
Assim:
a) se se tratar de não conformidade com um plano de urbanização, a ratificação terá lugar mediante portaria do MPAT;
b) Se a desconformidade for com um PDM, a ratificação do plano do nível inferior compete ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros.
Circunstância que só vem reforçar a evidência do grau de superioridade (substancial) dos PDM's, enquanto planos matrizes na área dos municípios, sobre os restantes planos municipais de ordenamento.
1) A posição da Direcção dos Serviços Jurídicos da Direcção-Geral do Ordenamento do Território é por ela sintetizada nos termos seguintes: "... as disposições de um PDM não são o meio idóneo para se obter a revisão ou a alteração de um outro plano, sem prejuízo de poderem implicar a revogação de disposições regulamentares deste; o mesmo podendo suceder, no caso inverso, sempre que o plano de urbanização ou de pormenor que não se conforme com um PDM seja ratificado e publicado, nos termos legais.
Em face do conflito entre disposições de planos municipais, isto é, normas regulamentares de igual força jurídica - quer pertençam a um PDM, quer pertençam a planos de urbanização ou de pormenor -, deverá o intérprete considerar como vigente, salvo melhor opinião, a norma regulamentar mais recentemente aprovada, ratificada e publicada, independentemente de se tratar de normas referentes a um plano de nível superior ou inferior.
2) Os argumentos nucleares da tese formulada pela Auditoria Jurídica são, em síntese, os que seguem:
- o PDM, plano urbanístico tipo, aparece como elo de ligação entre os planos de grau superior e os de grau inferior - PU e PP -, de acordo com o princípio da hierarquia;
- não pode um plano municipal deixar de respeitar os PDM's ratificados pelo Governo, válidos e eficazes;
- a ratificação a que alude a alínea d) do artigo 16º do Decreto-Lei nº 69/90 ou é da competência do Conselho de Ministros, pois quem tem competência para ratificar também a tem para alterar, ou só é possível depois da prévia alteração do PDM ratificado por resolução do Conselho de Ministros;
- "Não pode deixar de se entender que nos casos em que o plano municipal desrespeita o PDM, a sua ratificação não será possível sem que em momento logicamente anterior o PDM tenha sido alterado no sentido proposto no novo plano;
- a não suceder assim deve entender-se que a eventual ratificação através de portaria do Ministro do Planeamento e da Administração do Território não revoga as disposições do PDM, porque a resolução do Conselho de Ministros tem um nível hierárquico superior à portaria do Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
3) FERNANDO ALVES CORREIA, "O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade", Coimbra, 1989, págs. 26 a 49.
4) Parecer deste corpo consultivo nº 34/90, de 21 de Fevereiro de 1991.
5) I. JACOGNOU, "Le droit de l'urbanisme", Paris, 1987, pág. 12, citado no referido parecer.
6) FERNANDO ALVES CORREIA, obra citada, págs. 51 a 53, que nesta parte seguiremos de perto.
7) "Annuario Europeo dell'ambiente", Milano, Giuffrè, 1986, págs. 1018 e 1019.
8) NUNO DA SILVA SALGADO, Ordenamento do Território e Cumprimento da Lei, "Boletim da Inspecção-Geral da Administração do Território", Ano 4, nº 1, Março de 1991, pág. 4.
9) FERNANDO ALVES CORREIA, obra citada, págs. 181 a 186.
10) Cfr. as Portarias nºs 1211/93, de 19 de Novembro, e 1315/93, de 30 de Dezembro, que aprovam as zonas de protecção do Hospital Júlio de Matos, em Lisboa, e do Hospital de São Marcos, em Braga, respectivamente.
11) Os nºs. 2 a 7 do artigo 6º, no que concerne a planos de pormenor, e os nºs. 3 e 5 do artigo 10º do Decreto-Lei nº 77/84 foram revogados pelo artigo 34º do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março.
O nº 1 do artigo 71º do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro, revogou integralmente os nºs. 3, 4 e 5 do artigo 10º do Decreto-Lei nº 77/84.
12) Exórdio.
13) Os nºs. 2 e 3 do artigo 6º, revogados pelo artigo 34º do Decreto-Lei nº 69/90, expressam que aos municípios compete, por seu turno, a elaboração e aprovação dos PDM's, dos PU's e dos PP's, bem como a delimitação e aprovação das áreas de desenvolvimento urbano e de construção prioritárias, com respeito pelos referidos planos sectoriais, e que os PDM's e os PU's estão sujeitos a ratificação do Governo e a publicação no "Diário da República".
14) O Decreto-Lei nº 176-A/88, substituiu o Decreto-Lei nº 338/83, de 20 de Julho, foi rectificado por declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 30 de Abril de 1990, e alterado, quanto aos artigos 3º, 9º e 11º, pelo Decreto-Lei nº 367/90, de 26 de Novembro.
Aos PROT's do Algarve, da Zona Envolvente do Douro, da Zona Envolvente das Barragens da Aguieira, Coiço e Fronhas, e do Litoral Alentejano reportam-se os Decretos Regulamentares nºs. 11/91, de 21 de Março, 60/91, de 21 de Novembro, 22/92, de 25 de Setembro, e 26/93, de 27 de Agosto, respectivamente.
O nosso ordenamento jurídico consagra, ademais, planos sectoriais vários, como é o caso dos planos de renovação urbana de áreas degradadas, dos planos de recuperação de centros históricos e os planos de criação e de gestão de áreas protegidas - artigo 5º, alínea e), da Lei nº 10/87, de 4 de Abril -, e supramunicipais ou sub-regionais, como por exemplo o Plano Director da Região de Lisboa - Lei nº 2099, de 18 de Maio de 1959, e Decreto-Lei nº 17/72, de 13 de Janeiro -, o Plano Geral de Urbanização da Região do Porto - Decreto-Lei nº 124/73, de 24 de Maio -, e o Plano Director da Cidade do Funchal - Decreto Regional da Madeira nº 11/78/M, de 2 de Março.
Sobre planos integrados pode ver-se o parecer nº 16/90, de 26 de Abril de 1990, deste corpo consultivo, publicado no "Diário da República", II Série, de 17 de Outubro de 1991.
15) O texto da Proposta de Lei nº 103/V e o registo da discussão parlamentar constam do "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 36, de 24 de Junho de 1989, e I Série, nº 105, de 13 de Julho de 1989.
16) Intervenção do Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
17) Intervenção de um deputado do Partido Renovador Democrático.
18) Alterado pelo Decreto-Lei nº 211/92, de 8 de Outubro, quanto aos artigos 3º, 5º, 6º, 9º, 10º, 13º, 18º, 20º, 21º, 26º e 28º.
Embora o Decreto-Lei nº 69/90 tenha sido publicado para além do prazo fixado no artigo 3º da Lei nº 93/89, como foi aprovado em Conselho de Ministros antes dele expirar, não deve concluir-se pela sua inconstitucionalidade.
É este o sentido da jurisprudência constitucional, como pode ver-se, por exemplo, nos Acórdãos do Tribunal Constitucional de 8 de Abril de 1992 e de 14 de Janeiro de 1993, no "Diário da República", II Série, de 28 de Julho de 1992, e de 8 de Abril de 1993, respectivamente.
19) Cfr., por exemplo, a Portaria nº 1224/93, de 23 do Novembro, através da qual foi ratificado o Plano Geral de Urbanização de Nisa.
20) Sobre a ratificação de normas provisórias e de medidas preventivas vejam-se as portarias nºs. 1142/93, de 6 de Novembro, 1198/93, de 15 de Novembro, 1206/93, de 16 de Novembro, 1254/93, de 9 de Dezembro, 3/94, de 3 de Janeiro, relativas ao PDM de Carregal do Sal, à área a abranger pelo PP do quarteirão do Tribunal da Moita, pelo PP da frente nascente do Largo Conde de Ferreira, Moita, ao PDM de Setúbal, e ao Plano de Urbanização do Caramulo, Tondela, respectivamente.
21) Sobre os mais recentes PDM's podem ver-se as Resoluções do Conselho de Ministros nºs. 62/93, de 3 de Novembro, 63/93, de 8 de Novembro, 64/93, de 9 de Novembro, 65/93, de 11 de Novembro, 66/93, de 12 de Novembro, 68/93, de 16 de Novembro, e 73/93, de 16 de Dezembro, 1/94, de 7 de Janeiro, que ratificam parcialmente os PDM's de Santiago do Cacém, Vila Real, Seixal, Satão, Nelas, Resende, Vale de Cambra, e Constança, respectivamente.
22) A Lei nº 6/83,de 29 de Julho, foi alterada pelo Decreto-Lei nº 1/91, de 2 de Janeiro.
23) Sobre a alteração do PP de Santo António Norte, Coruche, pode ver-se a Portaria nº 1158/93, de 8 de Novembro.
24) À Reserva Agrícola Nacional reporta-se o Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho, alterado pelo Decreto-Lei nº 274/92, de 12 de Dezembro, e à Reserva Ecológica Nacional o Decreto-Lei nº 93/90, de 19 de Março, alterado pelos Decretos-Leis nº316/90, de 13 de Outubro, e 213/92, de 12 de Outubro.
Cfr. a Portaria nº 29/94, de 11 de Janeiro, que aprovou as áreas a integrar na e a excluir da Reserva Ecológica Nacional relativas à área abrangida pelo Plano de Ordenamento da Albufeira da Vigia, Redondo.
Sobre os planos municipais e intermunicipais de intervenção na floresta rege o Decreto-Lei nº 423/93, de 31 de Dezembro.
25) Neste sentido, pode ver-se LUIS PERESTRELO DE OLIVEIRA, "Planos Municipais de Ordenamento do Território", Coimbra, 1991, pág. 63.
Já o nº 2 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 560/71, de 17 de Dezembro - diploma que instituiu os PP's, revogado pelo artigo 34º do Decreto-Lei nº 69/90 - dispunha: "Compete ao Ministro das Obras Públicas a aprovação de Planos de Pormenor quando a área por eles abrangida não esteja sujeita a plano aprovado, geral ou parcial, ou quando impliquem alteração dos planos em vigor".
26) JORGE MIRANDA, "Funções, Orgãos e Actos do Estado", Lisboa, 1990, pags. 28 e 29.
27) FREITAS DO AMARAL, "Direito Administrativo", vol. III, Lisboa, 1989, pag. 13, que neste ponto seguiremos de perto.
MARCELLO CAETANO definiu o regulamento administrativo como "a norma jurídica de carácter geral e execução permanente dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência ("Manual de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1991, pag. 95)
SÉRVULO CORREIA, definiu-o como a "norma jurídica de conduta geral e execução permanente, de grau inferior ao dos actos legislativos, dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência ("Noções de Direito Administrativo"; Lisboa, 1982, pag. 95).
ESTEVES DE OLIVEIRA propõe, por seu turno, a noção de "norma geral e abstracta emanada, no exercício da função administrativa, por um órgão administrativo", ("Direito Administrativo", I, Coimbra, 1984, pag. 103).
28) Cfr. os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 12 de Março de 1991, e do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 14 de Março de 1991, no "Boletim do Ministério da Justiça" nº 405, págs. 269 e 286, respectivamente.
29) Os regulamentos mantêm-se em vigor nos casos de a competência passar para outro órgão da mesma pessoa colectiva, de à pessoa colectiva extinta suceder legalmente outra, e de substituição da lei executada ou complementada, neste caso se não contrariar o disposto na lei nova (FREITAS DO AMARAL,obra citada, vol. III, pág. 56.
30) JORGE MIRANDA, "Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado", nº 5, pags. 266 e 278; e FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. IV, pags. 268 e 269.
31) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. III, pags. 66 e segs., que neste ponto também seguiremos de perto.
Esta definição é muito próxima da que consta do artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo, do seguinte teor:
"Para efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta".
32) FREITAS DO AMARAL, idem, pags. 89 e segs., onde exemplificou como acto colectivo a dissolução de uma câmara municipal, como acto plural a nomeação de vários funcionários públicos para outras tantas vagas e o acto geral como a ordem policial de dispersar dirigida a várias pessoas que estavam a impedir o trânsito na via pública.
33) FERNANDO ALVES CORREIA, obra citada, pags. 219 a 232.
Sobre os vícios dos actos administrativos que violem planos municipais pode ver-se o Parecer nº 82/92, de 10 de Março de 1993, deste corpo consultivo.
34) NUNO DA SILVA SALGADO, citada comunicação, pag. 15.
35) Neste sentido veja-se JOSÉ OSVALDO GOMES, "Plano Director Municipal", Coimbra, 1985, pags. 20 a 26 e 108 a 115; LUIS PERESTRELO DE OLIVEIRA, obra citada, pags. 25 a 28; e o parecer nº10/91, publicado no "Diário da República", II Série, de 28 de Julho de 1992.
36) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. I, pags. 229 e segs..
37) O Decreto-Lei nº 100/84, rectificado por declaração publicada no "Diário da República", nº 150, 2º Suplemento, 1ª Série, de 30 de Junho de 1984,foi alterado pelas Leis, nºs 25/85, de 12 de Agosto, 87/89, de 9 de Setembro, 18/91, de 12 de Junho, e 35/91, de 28 de Julho.
38) JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO, "Direito Constitucional", Coimbra, 1992, pags. 1928 e 1929.
39) DE PLACIDO E SILVA, "Vocabulário jurídico", vol. IV, Rio de Janeiro, Brasil, 1963, pag. 1291.
40) JORGE MIRANDA, "Ratificação", "Polis Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado", pags. 42 a 50.
41) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol III, pags. 413 e 414.
42) MARCELO CAETANO, obra citada, vol. I, pag. 557.
43) JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito, Introdução e Teoria Geral, Uma Perspectiva Luso-Brasileira", Coimbra, 1991, págs. 547 a 563.
44) ESTEVES DE OLIVEIRA, obra citada, págs. 139 a 143, que neste ponto seguiremos de perto.
45) PAULO OTERO, "Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa", Coimbra, 1992, pág. 76.
46) PAULO OTERO, obra citada, págs. 235 a 237, MARCELLO CAETANO, obra citada, vol. I, págs. 549 e 450, e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção, de 3 de Novembro de 1977, Apêndice ao "Diário da República" de 11 de Dezembro de 1980, pág. 1825.
47) SÉRVULO CORREIA, "Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos", Coimbra, 1987, pag. 275.
Cfr. o parecer nº 28/89, de 9 de Novembro de 1989, deste corpo consultivo, onde se alude a esta problemática.
48) JOÃO PAULO MIRANDA DE SOUSA, "Os Planos de Urbanização no Vigente Ordenamento Jurídico Português" em "Direito do Urbanismo", Oeiras, 1988, págs. .350 a 354.
49) Parecer nº 27/88, de 27 de Outubro de 1988, pag. 9.
50) SÉRVULO CORREIA, obra citada, em último lugar, págs. 262 a 265.
51) Exórdio do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro.
52) FREITAS DO AMARAL, obra citada, Vol. I, pag. 692.
Sobre a tutela do Governo em relação às autarquias locais, pode ver-se o parecer nº 83/92, de 22 de Outubro, deste corpo consultivo.
53) Cfr. neste sentido, LUIS PERESTELO DE OLIVEIRA, obra citada, pgs. 19 a 25; JORGE M. PEDROSO DE ALMEIDA, " O Ordenamento do Território e Poder Local", Lisboa, 1990, pag. 33; e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24 de Outubro de 1981, publicado na "Revista de Direito Autárquico", Ano 1, nº 3, pags. 57 a 83. .
54) Cfr. o Decreto-Lei nº 16/93, de 3 de Maio, que se reporta aos PU's e PP's para a zona declarada área crítica de recuperação urbanística com vista à Exposição Internacional de Lisboa de 1998 e ao reordenamento urbano dela decorrente.
55) FERNANDO ALVES CORREIA, "As Grandes Linhas Da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Portugês", Coimbra, 1993, págs. 41 a 43.
56) É o caso, por exemplo, do nº 2 do artigo 3º do Regulamento do Plano Director Municipal do Seixal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 65/93, de 14 de Outubro, publicado no "Diário da República", 1ª Série - B, de 11 de Novembro de 1993.
57) FERNANDO ALVES CORREIA, obra citada em último lugar,págs. 43 e 44.
JOÃO PAULO MIRANDA DE SOUSA entende que a lei permite a opção pela conformação ou desarticulação (citada comunicação, págs. 348 a 350).
58) Neste sentido, pode ver-se a Portaria nº 1234/93, de 2 de Dezembro, através da qual foi ratificado o PP dos Canaviais, Évora, em cujo nº 2 se prescreve que "O Plano Director Municipal de Évora é alterado nos termos previstos no presente Plano de Pormenor".
Sobre os PP's da Zona Industrial do Socorro, Fafe, Quinta da Cova da Onça, Alcobaça, do Pólo Universitário da Universidade Técnica de Lisboa, e da Zona Industrial I de Cantanhede (ampliação), cfr. as Portarias nºs 265/93, de 9 de Março, rectificada por declaração publicada no "Diário da República", I Série-B, de 30 de Abril de 1993, 1255/93, de Dezembro, e 1290/93, de 22 de Dezembro, 1309/93, de 29 de Dezembro, respectivamente.
59) É o caso, por exemplo, dos PP's do Bairro da Boavista, Castelo de Vide, e da Guia, Estrada Nacional nº 247, Cascais, a que se reportam as Portarias nºs 531/93, de 18 de Maio, e 665/93, de 14 de Julho, respectivamente.
60) Embora a eficácia da derrogação dos PDM's por PU's ou PP's, ou vice-versa, não dependam da revisão ou alteração formal dos planos derrogados, a eliminação por essa via das normas revogadas traduzir-se-á em clareza jurídica do sistema global.
61) A este propósito afirmou FERNANDO ALVES CORREIA que o artigo 3º, nº 4, do Decreto-Lei nº 69/90 "parece determinar também que a ratificação do plano de urbanização compete ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, através de portaria, apesar de o PDM ser ratificado pelo Governo por meio de resolução do Conselho de Ministros ...", que isso lhe não parece lógico e que "o princípio do paralelismo das competências e das formas exigiria que, nessa hipótese em que os planos de urbanização contenham disposições desconformes às do PDM, aqueles fossem ratificados pela mesma entidade que procedeu à ratificação destes e utilizando a mesma forma" (obra citada em último lugar, pág 44).
62) MARCELLO CAETANO, obra citada, vol. I, págs. 112 e segs.