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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
62/1993, de 12.05.1994
Data do Parecer: 
12-05-1994
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer Complementar
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
PGR
Entidade: 
Procurador(a)-Geral da República
Relator: 
GARCIA MARQUES
Descritores e Conclusões
Descritores: 
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO
INCOMPATIBILIDADE
ALTO CARGO PÚBLICO
ENTIDADE PÚBLICA INDEPENDENTE
MEMBRO EM REGIME DE PERMANÊNCIA
MEMBRO A TEMPO INTEIRO
ÓRGÃO CONSULTIVO
ÓRGÃO COLEGIAL
PODER DE AUTORIDADE
INTERPRETAÇÃO DA LEI
PRINCÍPIO DA IMPARCIALIDADE
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
FUNÇÕES CONSULTIVAS
Conclusões: 
1 - O Conselho Superior de Educação é um órgão independente, que funciona junto do Ministério da Educação, com funções exclusivamente consultivas, competindo-lhe emitir opiniões, pareceres e recomendações sobre as questões educativas - artigos 1, ns 1 e 2, e 2, n 1, do Decreto-Lei n 125/82, de 22 de Abril, na redacção dada pela Lei n 31/87, de 9 de Julho;
2 - A "entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei", a que se refere a alínea d) do artigo 3 da Lei 64/93, de 26 de Agosto é aquela que, para o exercício das suas competências dispõe de poderes de autoridade;
3 - Nestes termos, o Conselho Nacional de Educação não é subsumível à qualificação de "entidade pública independente", para os fins indicados na conclusão anterior;
4 - Para os efeitos da aplicação do regime jurídico de incompatibilidades, constante da Lei n 64/93, o Presidente do Conselho Nacional de Educação não deve ser incluído no elenco dos titulares de altos cargos públicos ou equiparados, previsto no referido artigo 3.
Texto Integral
Texto Integral: 
SENHOR PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA,
EXCELÊNCIA:



1.

Dignou-se Vossa Excelência determinar que o Senhor Auditor Jurídico junto da Assembleia da República se pronunciasse quanto à aplicabilidade da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, relativamente ao Presidente do Conselho Nacional de Educação.
Informado da votação, na sessão de 14 de Janeiro findo, do parecer nº 62/93, em cujo âmbito são abordadas matérias conexas com as suscitadas pela presente consulta, sugeriu o Senhor Auditor a Sua Excelência o Conselheiro Procurador-Geral da República a determinação da emissão de parecer complementar ao indicado, com vista ao tratamento da questão ora suscitada.
Tendo tal sugestão merecido acolhimento, cumpre emitir parecer.

2.

2.1. No citado parecer nº 62/93 extraíram-se as seguintes conclusões:
"1ª A Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, revogou a Lei nº 9/90, de 1 de Março, com as alterações introduzidas pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro (artigo 15º), omitindo a previsão de qualquer "regime transitório";
"2ª Atento o regime constante da Lei nº 64/93, não podem ser autorizados a desempenhar funções remuneradas em órgãos sociais de empresas associadas de uma empresa pública:
a) o presidente dessa empresa pública;
b) o vogal da direcção da referida empresa pública, desde que exerça funções executivas (artigos 3º, alíneas a) e b), e 7º, nºs 1 e 3, este em conjugação com o disposto pelo nº 4 do artigo 4º da Lei nº 9/90, na redacção dada pela Lei nº 56/90);
"3ª As normas da Lei nº 64/93 que criam ou alargam incompatibilidades são aplicáveis a situações de exercício cumulativo de funções existentes à data da sua entrada em vigor;
"4ª A aplicação das referidas normas, consubstanciando, embora, uma aplicação com efeitos retrospectivos, não afecta de forma inadmissível o princípio da confiança inerente ao conceito de Estado de direito democrático e não infringe o disposto no artigo 18º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa;
"5ª As autorizações de acumulação de funções, concedidas ao abrigo da legislação revogada pela Lei nº 64/93 aos titulares de altos cargos públicos em exercício, que passaram a ser abrangidos pelo novo regime de incompatibilidades, caducaram;
"6ª Os titulares de altos cargos públicos em exercício à data da publicação da Lei nº 64/93 deviam cumprir as obrigações nela previstas nos 60 dias posteriores à sua entrada em vigor - artigo 10º, nº 3, do Código Civil".

2.2. Previamente, porém, à aplicação da doutrina do referido parecer à situação ora colocada à nossa consideração, importa apurar se o cargo de Presidente do Conselho Nacional de Educação é ou não subsumível ao catálogo de cargos a cujos titulares é aplicável o regime jurídico de incompatibilidades vertido na Lei nº 64/93.
Trata-se obviamente de uma questão prévia, cuja resolução condiciona a
continuidade do estudo. Com efeito, a responder-se-lhe afirmativamente, caberá, em seguida, curar da aplicação dos resultados atingidos no parecer anteriormente indicado à questão concreta agora colocada. Já assim não será se a resposta à mencionada questão prejudicial for negativa, caso em que, desde logo, ficará alcançada a resposta a dar à consulta.
A tarefa que nos propomos consiste em, a partir do tecido normativo que é próprio do Conselho Nacional de Educação (CNE), proceder à fixação das respectivas atribuições, tendo em vista o objectivo de estabelecer se o mesmo corresponde, ou não, à "entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei" a que se refere a alínea d) do artigo 3º do Decreto-Lei nº 64/93.

3.

3.1. A nota preambular do Decreto-Lei nº 125/82, de 22 de Abril, que criou o CNE, assinala-lhe a missão fundamental de órgão superior de consulta do Ministério da Educação para todas as grandes questões sobre as quais haja vantagem em obter o seu parecer orientador.
Assim é que, em conformidade com tal escopo, se prescreve no artigo 1º do diploma:
"1 - É criado no Ministério da Educação e das Universidades o Conselho Nacional da Educação, órgão superior de consulta do Ministro, que terá como objectivo propor medidas que garantam a adequação permanente do sistema educativo aos interesses dos cidadãos portugueses.
2 - O Conselho funciona no Ministério da Educação e das Universidades na dependência directa do Ministro".
Destaquem-se, desde já, as seguintes notas essenciais:
a) Tratar-se de um órgão (superior) de consulta, cujo objectivo nuclear se
centra na apresentação de propostas de medidas;
b) Não se estar perante um órgão independente, já que funcionava na dependência directa do Ministro.
Enunciadas, no artigo 2º, as matérias relativamente às quais compete
especialmente ao CNE a emissão de pareceres, propostas e recomendações, bem como a elaboração de estudos ou de informações ([1]), define-se, no artigo 3º, a respectiva composição, indicando-se, desde logo, na alínea a), a existência de um presidente, "em representação do Ministro".
O cargo de presidente seria provido, em comissão de serviço, por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro da Educação e das Universidades de entre servidores do Estado de reconhecido mérito e competência (nº 2 do artigo 3º).
Nos termos do artigo 5º, o CNE "terá uma comissão permanente composta pelo presidente, vice-presidente e por 3 vogais nomeados pelo Ministro de entre os respectivos membros" (nº 1). À comissão permanente compete praticar os actos internos indispensáveis à dinamização das actividades do Conselho (nº 3). Atento o preceituado pelo nº 4, "o presidente terá o vencimento de director-geral e o vice-presidente e os vogais da comissão permanente vencimento e categoria de subdirector-geral, podendo optar pelos vencimentos e demais regalias que tiverem nos lugares de origem". Por sua vez, o nº 5 dispõe que o presidente terá precedência, no Ministério, em relação aos demais funcionários.
O artigo 6º provê, no nº 1, quanto ao abono de despesas de transportes, bem como de ajudas de custo, aos membros do CNE que, em serviço, se ausentarem do lugar da sua residência ([2]).
Nos artigos 12º e 13º enunciam-se as competências, respectivamente, do
presidente e da comissão permanente.
Considerado o disposto no artigo 16º, o serviço prestado ao CNE pelos seus membros será equiparado, para todos os efeitos, ao efectivo exercício da função própria.
Resulta do exposto e das normas reproduzidas que a circunstância de o CNE funcionar no Ministério da Educação e das Universidades, na dependência directa do Ministro, lhe retirava, desde logo, a possibilidade de ser qualificado como "entidade pública independente prevista na lei".
Por outro lado, e como se viu, a sua missão funcional inscreve-se no domínio consultivo e não na área da decisão ou da execução das políticas educativas.
Coerentemente com a moldura traçada, o Decreto-Lei nº 3/87, de 3 de Janeiro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Educação e Cultura, depois de incluir o Conselho Nacional de Educação (a par do Conselho Superior de Desporto) entre os órgãos e serviços centrais do Ministério (artigo 4º, nº 1) ([3]), estabelece que o CNE "funciona na directa dependência do Ministro" (artigo 5º, nº 2) ([4]).
Também relativamente ao Conselho Superior de Desporto - órgão de consulta do Ministério, tendo como objectivo estudar e propor as medidas orientadoras do desenvolvimento desportivo - a lei prescrevia o respectivo funcionamento na directa dependência do Ministro ([5]).
3.2. Entretanto, através da Lei nº 31/87, de 9 de Julho, foi alterado, por
ratificação, o Decreto-Lei nº 125/82, introduzindo-se significativas alterações no que respeita à competência, composição e regime de funcionamento do CNE.
Assim, e nomeadamente, o artigo 1º, depois de, no nº 2, prescrever, na sequência do antecedente, que o Conselho é um órgão superior, com funções consultivas ([6]), estabelece, no nº 3, que se trata de um órgão independente que funciona junto do Ministério da Educação e Cultura e goza de autonomia administrativa e financeira.
Trata-se de uma inflexão fundamental no modo de caracterizar o CNE, com
inevitáveis consequências ao nível do enunciado normativo subsequente.
Assim, o presidente passa a ser eleito pela Assembleia da República por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções (artigo 3º, nº 1, alínea a)), tomando posse perante o Presidente da Assembleia da República no prazo de oito dias após a eleição (artigo 4º).
O respectivo estatuto remuneratório também foi alterado, passando a
corresponder-lhe o de professor catedrático em dedicação exclusiva (artigo 10º, nº 4) ([7]).
Merece ainda sublinhado o disposto pelo nº 8 do referido artigo 10º, segundo o qual o mandato dos membros da comissão permanente era incompatível ([8]) com o exercício de:
"a) Outros cargos públicos, salvo o exercício não remunerado de funções docentes e de investigação;
b) Cargos ou empregos em empresas públicas ou privadas;
c) Profissão liberal;
d) Funções de titulares de órgãos de soberania, de governo próprio das regiões autónomas e de órgãos executivos das regiões administrativas;
e) Presidente da câmara municipal ou vereador em regime de permanência".
Sublinhem-se, pois, as alterações substanciais introduzidas pela Lei nº 31/87, sendo de relevar particularmente, como se disse, a configuração do Conselho como um órgão independente.
Tal sem prejuízo de lhe continuarem a estar assinaladas funções consultivas, como, aliás, decorre da sua própria designação.
Da qualificação do Conselho como órgão independente deriva a forma de designação e de tomada de posse do respectivo presidente.
Saliente-se, enfim, a norma, de vigência efémera, relativa a incompatibilidades dos membros da comissão permanente do CNE.

3.3. Posteriormente, considerando que importava introduzir alterações ao
Decreto-Lei nº 125/82, na redacção que, por ratificação, lhe foi dada pela Lei nº 31/87, visando tais alterações uma maior clarificação da situação em que os membros do CNE nele exerciam as suas funções, o Decreto-Lei nº 89/88, de 10 de Março, modificou a redacção dos artigos 10º e 24º do citado diploma, respectivamente epigrafados "Comissão permanente" e "Equiparação de serviço".
Não importa, em face da economia deste parecer, percorrer o novo articulado dos mencionados preceitos, bastando salientar que, perante a redução do artigo 10º a seis números, ocorreu a supressão da disposição sobre a incompatibilidade entre o mandato dos membros da comissão permanente e o exercício de outros cargos ou funções (cfr. o precedente nº 8 do artigo 10º).
Observe-se ainda que, por força do disposto no novo texto do nº 4 do mesmo artigo 10º, ao presidente passa a corresponder o estatuto remuneratório de professor catedrático em regime de tempo integral ou de dedicação exclusiva, conforme a sua opção para o exercício do cargo ([9]).

3.4. Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 423/88, de 14 de Novembro, diploma que teve em vista dotar o CNE das estruturas materiais e humanas necessárias ao seu funcionamento, justifica-se transcrever alguns trechos. Salienta-se que ao Conselho foram cometidas funções da maior importância para aplicação e desenvolvimento do estabelecido na Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei nº 46/86, de 14 de Outubro). E acrescenta-se:
"Daí que a lei o defina como órgão superior e independente e o tenha dotado de autonomia administrativa e financeira, regime que
potencia as condições indispensáveis à prossecução dos seus objectivos".
Qualificando-se o CNE como "uma instituição ímpar junto do Ministério da
Educação", enuncia-se o propósito de "desenvolver e ordenar o regime do seu funcionamento, por forma a dignificá-lo e a conferir-lhe as melhores condições de eficácia e operacionalidade".

3.4.1. Das alterações introduzidas aos artigos 1º, 2º, 5º, 12º, 17º e 23º da
versão do Decreto-Lei nº 125/82, dada pela Lei nº 31/87, valerá dar nota das seguintes ([10]):
- Criação junto do CNE de um conselho administrativo, com funções de
fiscalização e controlo em matéria de gestão financeira e patrimonial (novo nº 4 do artigo 1º);
- Aditamento de um nº 7 ao artigo 10º, permitindo aos membros da comissão permanente optar pelo regime de tempo parcial, caso em que o vencimento será de 60% do montante correspondente ao regime de tempo integral;
- Nova redacção dada ao nº 4 do artigo 12º, segundo a qual o CNE dispõe de um secretário permanente, equiparado para todos os efeitos legais a director-geral, a nomear, em comissão de serviço, de entre funcionários da carreira técnica superior com categoria não inferior a assessor;
- Alteração e aditamento, em novas alíneas (alíneas d) a i)), de acrescidas
competências do presidente do CNE (artigo 17º, nº 1), tendo o respectivo elenco passado a ser o seguinte:
"a) Representar o Conselho;
b) Convocar e presidir às reuniões plenárias, bem como às comissões
especializadas em que participar;
c) Presidir à comissão permanente;
d) Decidir, nos termos legais em vigor, sobre a realização das despesas
necessárias ao funcionamento das actividades do Conselho, até aos limites fixados para os órgãos dirigentes dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira;
e) Apresentar ao Ministro da Educação os projectos de orçamento do Conselho;
f) Promover a elaboração do plano de actividades e respectivo relatório, bem como dos orçamentos privativos do Conselho;
g) Autorizar, nos termos da lei geral, a aquisição de serviços em regime de contrato, tarefa ou avença;
h) Propor a aceitação de legados, doações e ofertas, nos termos legais em vigor;
i) Exercer as competências que lhe sejam delegadas pelo Ministro da Educação.
Além das alterações aos mencionados normativos, foram aditados (pelo Decreto-Lei nº 423/88) ao Decreto-Lei nº 125/82, na redacção da Lei nº 31/87, os artigos 10º-A, 12º-A e 24º-A (cfr. artigo 2º ), sob as epígrafes, respectivamente, de "Conselho administrativo", "Competências do secretário permanente" e "Acordos e contratos".
Refira-se apenas que o conselho administrativo é constituído pelo presidente do CNE, pelo vice-presidente da comissão permanente e pelo secretário permanente do CNE (artigo 10º-A, nº 1).

3.5. Em cumprimento do disposto pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 125/82, na redacção dada pela Lei nº 31/87, o CNE aprovou o seu Regimento, na sessão plenária de 19 de Outubro de 1988.
Dos respectivo articulado justificar-se-á respigar algumas disposições. Assim:
a) Nos termos do artigo 24º, os pareceres e recomendações do Conselho, incluindo os votos de vencido, devem ser devidamente publicitados, nomeadamente através de publicação na 2ª Série do "Diário da República", quando o Conselho assim o determinar. Por outro lado, no final de cada reunião plenária pode ser elaborado um relato sucinto, contendo o fundamental de todas as propostas apresentadas e das conclusões extraídas, a distribuir pelos órgãos de informação;
b) Atento o disposto no artigo 28º, aos membros do CNE que, em serviço dele, se ausentarem do local da sua residência são abonadas despesas de transporte e ajudas de custo, de acordo com o disposto no artigo 24º da Lei nº 31/87, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 423/88 ([11]), sendo, ademais, dispensados das suas actividades profissionais, públicas ou privadas, quando se encontrem no exercício efectivo de funções - (nºs 1 e 2 do artigo 28º do Regimento) ([12]);
c) O CNE pode publicar relatórios, pareceres ou quaisquer outros trabalhos cuja divulgação considere conveniente e estabelecer esquemas ou acordos de cooperação com outras entidades nacionais ou estrangeiras - artigo 29º do Regimento;
d) Não dispondo o CNE de um quadro de pessoal, os serviços são assegurados por uma assessoria técnica e administrativa própria, cujo recrutamento é feito nos termos do artigo 24º do Decreto-Lei nº 125/82, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 89/88, quanto ao nº 1, e pelo Decreto-Lei nº 423/88, quanto aos nºs 2 a10. - cfr. artigo 31 do Regimento;
e) Sendo o CNE dotado de autonomia administrativa e financeira, dispõe de tesouraria privativa e de contabilidade própria, cabendo ao conselho
administrativo a sua organização e verificação das respectivas receitas e
despesas - artigo 32º.

3.6. Importa referir, enfim, o Decreto-Lei nº 244/91, de 6 de Julho, de cujo
preâmbulo é possível extractar, com interesse, os seguintes passos:
"Decorridos cerca de três anos desde a sua entrada em funcionamento, pode, em rigor, afirmar-se que está encerrado um ciclo excepcional da vida do Conselho Nacional de Educação, concluindo-se, assim, uma fase importante da sua existência.
"Órgão superior, independente e autónomo, o Conselho (...) desenvolveu neste período intensa e profícua actividade, como se comprova pelo volume e qualidade dos seus pareceres e recomendações já emitidos e publicados.
(...)
"Reconhecendo-se o importante papel consultivo que o Conselho (...), aliás de forma crescente, vem assumindo no quadro da reforma educativa, em cumprimento não só das suas atribuições orgânicas como também do nº 3 do artigo 59º da Lei de Bases do Sistema Educativo ([13]), importa assegurar o pleno preenchimento dos seus lugares e alargar o seu espectro de representatividade, bem como adequar o estatuto remuneratório do cargo de presidente e dos demais membros da
Comissão Permanente ao novo sistema retributivo".
Em conformidade, o artigo 1º do diploma alterou o artigo 10º do Decreto-Lei nº 125/82, ratificado que fora com alterações pela Lei nº 31/87, na redacção que lhe tinha sido dada pelo Decreto-Lei nº 89/88 e pelo Decreto-Lei nº 423/88. Como consequência, passou a dispor o nº 4:
"A remuneração base mensal do presidente do Conselho corresponde ao índice 310 do estatuto remuneratório do pessoal docente universitário, do pessoal docente do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação" ([14]) ([15]).
As demais alterações introduzidas não relevam para a inteligência do parecer, anotando-se, como curiosidade, que o secretário permanente do CNE passou a designar-se secretário-geral (artigo 2º).

3.7. Passada em revista a legislação relevante acerca do CNE, revela-se útil, perante a tarefa que nos aguarda, percorrer o arco das respectivas competências, enunciadas no artigo 2º do Decreto-Lei nº 125/82, na redacção dada pela Lei nº 31/87 e pelo Decreto-Lei nº 423/88.

3.7.1. Numa listagem exemplificativa enunciam-se, no nº 1, as questões
educativas sobre as quais compete ao CNE, por iniciativa própria ou em resposta a solicitações que lhe sejam remetidas por outras entidades, emitir opiniões, pareceres e recomendações. São as seguintes:
a) Democratização do sistema educativo ([16]);
b) Estrutura do sistema educativo;
c) Sucesso escolar e educativo;
d) Obrigatoriedade escolar;
e) Combate ao analfabetismo;
f) Educação básica de adultos e divulgação educativa;
g) Educação recorrente;
h) Ensino à distância;
i) Planos de estudo;
j) Currículos e programas de ensino;
k) Critérios de frequência, avaliação e certificação de conhecimentos;
l) Orientação escolar e profissional;
m) Sistema de gestão dos estabelecimentos de ensino;
n) Criação, organização e reestruturação de estabelecimentos de ensino superior;
o) Acesso ao ensino superior;
p) Carreira docente;
q) Descentralização de serviços e regionalização do sistema educativo;
r) Critérios gerais da rede escolar;
s) Liberdade de aprender e ensinar;
t) Ensino particular e cooperativo;
u) Formação profissional;
w) Planos plurianuais de investimento;
v) Orçamento anual para a educação;
y) Avaliação do sistema educativo.
Entretanto, o Decreto-Lei nº 423/88 alterou o nº 2 do artigo em apreço, que passou a dispor o seguinte:
"Compete ainda ao Conselho:
a) Publicar os relatórios, pareceres e quaisquer outros trabalhos emitidos ou realizados no âmbito das suas atribuições;
b) Aprovar o plano anual de actividades e respectivo relatório;
c) Aprovar o projecto de orçamento;
d) Aprovar o seu regulamento interno".
Ou seja, as competências aditadas pelo diploma de 1988 correspondiam à prática de actos com eficácia meramente interna, revestindo contorno marcadamente regimental em consonância com os princípios acabados de incluir no respectivo Regimento - cfr., supra, ponto 3.5.
Quanto aos (primitivos) nºs 2 e 3, na redacção da Lei nº 31/87, passaram, por força do aditamento do transcrito nº 2, a constituir os nºs 3 e 4 do artigo 2º.
Vejamos o último dos indicados normativos. Segundo ele, compete, em particular, ao Conselho acompanhar a aplicação e o desenvolvimento do disposto na Lei de Bases (...), designadamente a legislação prevista no artigo 59º, nº 1, bem como emitir parecer sobre a proposta de plano de desenvolvimento do sistema educativo, previsto no artigo 60º da referida lei ([17]).

3.7.2. Como nota de balanço, pode dizer-se que a concepção do CNE que encontrou tradução no texto da Lei nº 31/87, diploma que continua a ser o marco normativo fundamental definidor das suas composição, competências e funcionamento, distanciou-se do modelo consagrado originariamente no Decreto-Lei nº 125/82, na medida em que autonomizou o Conselho relativamente ao Ministério da Educação, definindo-o como órgão independente, dotado de autonomia administrativa e financeira, alargando a sua composição, acolhendo um mais amplo espectro de representantes das instâncias sociais e cometendo-lhe funções da maior importância.
Cabe agora determinar se o CNE, assim configurado, deve ou não ser subsumido ao conceito (e qualificação) de "entidade pública independente prevista na lei" a que se refere a alínea d) do artigo 3º da Lei nº 64/93.
Para tal, começaremos por tecer algumas considerações a respeito da temática do regime jurídico das incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos, com a intencionalidade fundamental de apurar da génese e significado da citada norma, após o que nos debruçaremos sobre a determinação do conceito "entidade pública independente" para os efeitos da referida Lei.

4.

4.1. A Lei nº 64/93 obedece a uma sistematização diversa da que enformara a Lei nº 9/90. Como ponto distintivo mais saliente, refira-se o facto de o novo diploma regular separadamente a situação dos titulares de cargos políticos, cujo elenco enuncia no artigo 2º, acrescentando o Provedor de Justiça e eliminando, como é óbvio, o Alto-Comissário contra a Corrupção, entretanto extinto, e a dos titulares de altos cargos públicos (artigo 3º).
Como se observou no parecer nº 81/93, de 10 de Fevereiro passado, tendo presente a específica situação determinante da consulta, uma das alterações a merecer destaque consistiu no facto de se ter substituído a referência a "director-geral e subdirector-geral ou equiparado", como rezava a alínea m) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90, na redacção da Lei nº 56/90, pela menção de teor mais descritivo: "director-geral e subdirector-geral ou o titular de cargo cujo estatuto seja àqueles equiparado em razão da natureza das funções", na expressão
da alínea c) do artigo 3º da Lei nº 64/93 ([18]).
Foi justamente a Lei nº 64/93 que veio incluir no catálogo dos titulares de
altos cargos públicos ou equiparados "o membro em regime de permanência e a tempo inteiro da entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei", a que se refere a alínea d) do artigo 3º.
E, como já se disse, é a essa ( e só a essa) situação funcional, dentro do
elenco enunciado no artigo 3º da Lei nº 64/93, que será eventualmente possível subsumir o cargo de Presidente do Conselho Nacional de Educação para o efeito da resposta à questão de saber se lhe é ou não aplicável o respectivo regime jurídico.

4.2. A alínea d) faz apelo a um conceito complexo - na respectiva formulação e no conjunto de segmentos por que se desdobra - que bem justifica uma cuidada aproximação interpretativa.

4.2.1. É fácil sincopar o referido conceito complexo em três sintagmas
distintos:
- membro em regime de permanência e a tempo inteiro;
- entidade pública independente;
- prevista na Constituição ou na lei.
O núcleo da previsão legal reside justamente no conceito de entidade pública independente. Circundando-o, inscrevem-se dois outros elementos textuais: um, concretizador, directamente articulado com o referido núcleo, visando especificá-lo mediante a referência à sua previsão na Constituição ou na lei; o outro, complementar, dirigido à situação jurídico-estatutária do titular do cargo, devendo o membro da entidade pública independente desempenhar as suas funções em regime de permanência e a tempo inteiro.

4.2.2. Tendo em vista a interpretação da referida alínea d) do artigo 3º da Lei nº 64/93, comecemos por reflectir sobre alguns elementos de natureza histórica.
É certo, já se disse, que na Lei nº 9/90 ([19]), inexistia norma equivalente.
Todavia, não deixa de ser verdade que, no elenco dos titulares de cargos
políticos e de altos cargos públicos, se inscrevia, além do Alto-comissário
contra a corrupção, o membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social ([20]).
Por outro lado, em sede de regime transitório, o nº 3 do artigo 8º dispunha que, enquanto não tivesse lugar a extinção do Conselho de Comunicação Social, "nos termos da Constituição e da lei, são aplicáveis aos respectivos membros as disposições da presente lei" ([21]).
Ou seja, na vigência da Lei nº 9/90, e de acordo com as suas previsões, era feita referência a dois órgãos colegiais cujos membros ficavam sujeitos aos respectivos comandos e injunções - a Alta Autoridade para a Comunicação Social (AACS) e o Conselho de Comunicação Social (CCS).
Vale a pena concretizar algo mais, elegendo-se para o efeito a AACS.
Nos termos do artigo 39º, nº 2, da Constituição da República, a AACS é um órgão independente, constituído por treze membros, nos termos da lei ([22]), a qual, atento o disposto no nº 5, regulará o respectivo funcionamento.
Foi a Lei nº 15/90, de 30 de Junho que definiu as atribuições, competências, organização e funcionamento da AACS.
Nos termos do seu artigo 2º (Natureza do órgão), a AACS é um órgão independente, que funciona junto da Assembleia da República.
Definidas, no artigo 3º, as suas atribuições, enunciam-se, no artigo 4º, as
respectivas competências que se desdobram em diferentes planos, em muito extravasando da área consultiva, para se situarem nos quadrantes orientador, deliberativo e fiscalizador.
Assim, e a título exemplificativo, compete à AACS:
- elaborar directivas genéricas e recomendações (alínea a));
- apreciar as condições de acesso aos direitos de antena, de resposta e de réplica política (alínea b));
- arbitrar conflitos e deliberar sobre recursos interpostos (alíneas c) e d)) ;
- emitir pareceres prévios (alíneas e) e f));
- fiscalizar o cumprimento de normas (alíneas h) e i));
- apreciar queixas (alíneas b), in fine, e l));
- classificar publicações periódicas e exercer funções relativas à publicação de sondagens (alíneas m) e n)).
As deliberações da AACS tomadas no exercício das competências previstas nas alíneas b), c) e d) do artigo 4º têm carácter vinculativo (artigo 5º, nº 1).
Parece resultar do exposto que, embora sem nomeação expressa da figura, a Lei nº 9/90 previu no catálogo dos cargos abrangidos pela lei, os membros de entidades que se encaixam na moldura desenhada pela alínea d) do artigo 3º da Lei nº 64/93 ([23]).
Será, assim, lícito admitir que a AACS (e o CCS) tenha sido a entidade/paradigma da intervenção legislativa protagonizada pela Lei nº 64/93, funcionando como modelo para a extrapolação conceitual que viria a ser vertida na alínea d) do artigo 3º.
Este valor prototípico atribuível a tais entidades ajudará a melhor compreender o alcance de outras referências que é possível recolher nos trabalhos preparatórios do diploma em apreço.

4.2.3. Na origem da Lei nº 64/93 perfila-se como referente imediato um texto da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias relativo aos Projectos de Lei nºs 322/VI, apresentado pelo CDS ([24]), e 331/VI, apresentado pelo PSD ([25]), cuja discussão e aprovação na generalidade ocorreu na reunião plenária da Assembleia da República de 24 de Junho de 1993, em conjunto com outros projectos de lei sobre matérias afins, mas sem relevo na economia do presente parecer ([26]).
No texto final da Comissão ([27]), era o seguinte o teor da alínea d) do artigo 3º:
"O membro da entidade pública independente prevista na Constituição e ou na lei".
Foi esse o texto aprovado no plenário da Assembleia da República, em votação final global [28].
Na origem da norma encontra-se o Projecto de Lei nº 331/VI, nos termos de cujo artigo 3º, alínea d), se considerava alto cargo público o de órgão independente previsto na Constituição e ou na lei.
No respectivo relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, aprovado por unanimidade, ([29]) escreve-se com interesse para o presente parecer o seguinte:
"É feita ainda a inclusão no elenco referido ([30]) de titulares de órgão
independente previsto na Constituição e na lei. Esta referência pretende
identificar as entidades da Administração que exercem poderes de autoridade, incluídas as entidades públicas independentes" (Sublinhado nosso).
Pode, assim, reconstituir-se, em três etapas, o percurso efectuado até se
atingir a formulação adoptada na Lei nº 64/93. Partiu-se de órgão independente, passou-se a membro de entidade pública independente, para se chegar à expressão normativa de membro em regime de permanência e a tempo inteiro da entidade pública independente (prevista na Constituição e na lei).
De onde é possível extrair uma primeira ilação: a evolução literal do texto
conduz à ideia de instituição, no limite, da existência de uma realidade
jurídica dotada de composição colegial.
É o que faz supor a evolução verificada com a transformação de "órgão
independente" em "entidade (pública) independente".
É ainda o que resulta da referência aos membros "em regime de permanência e a tempo inteiro", condição sine qua non para a aplicabilidade da Lei nº 64/93.
Referência que faz admitir a existência, na mesma entidade pública independente, de outros membros que não preencham aqueles requisitos, reveladores de uma mais intensa relação funcional com a entidade em causa, motivo justificativo da sua constituição em condição de aplicação do regime legal relativo a incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos.
Uma segunda constatação que é possível fazer a partir da consideração do elemento histórico consiste em entender a "entidade pública independente" de que fala a lei como abrangendo apenas os órgãos colegiais públicos que, sendo independentes, detêm poder de decisão, eventualmente manifestado mediante o exercício de poderes de autoridade.
Parece ser esse o entendimento que decorre, não só do próprio modelo da AACS (e do CCS), inspirador da solução vertida na alínea d) do artigo 3º, mas também dos trabalhos parlamentares cujo percurso efectuámos.
O que nos conduz a algumas reflexões complementares.

5.
5.1. Situando-nos nos estritos limites da análise textual da expressão "entidade pública independente", deverá reconhecer-se que nada, nela, permite restringir o seu alcance às entidades que exerçam poderes de autoridade, com exclusão, por exemplo, das entidades que disponham de competência meramente interna. Uma interpretação puramente literal não permite, pois, excluir aquelas entidades que a própria lei declare serem órgãos independentes e às quais estejam reservadas funções puramente consultivas.
Com efeito, o qualificativo público pretende significar a entidade do Estado ou de outra pessoa colectiva pública, a que a lei, lato sensu, atribua poderes públicos, sendo que tais poderes não representarão necessariamente o exercício de poderes de autoridade.
Por outro lado, o adjectivo independente pretende caracterizar as entidades que, de acordo com o seu estatuto jurídico-público, não dependem hierárquica, disciplinar ou financeiramente de um qualquer órgão do poder político, sendo constituídas por membros inamovíveis e independentes no exercício da sua actividade funcional.
Todavia, nem o elemento literal esgota a paleta dos instrumentos hermenêuticos, nem a circunstância da simples declaração em texto de lei da sua qualidade de "órgão independente" pode servir de inatacável aval para efeitos da respectiva subsunção à realidade conceitual enunciada na alínea d) do artigo 3º.

5.2. Segundo (…), o que une os órgãos públicos independentes numa mesma categoria é o facto de se tratar de órgãos dotados de estatuto jurídico-público, de não estarem integrados na Administração nem dependerem hierarquicamente de nenhum órgão do poder político, e de os seus titulares serem independentes e inamovíveis ([31]).
E, na sistemática adoptada, os referidos autores distinguiram e trataram
separadamente os órgãos públicos independentes e os órgãos consultivos (e de participação e concertação social e política), uns e outros previstos na Constituição ([32]).
Elaborando acerca do conceito de "autoridade administrativa", e dos diferentes significados que se lhe podem atribuir, escreve (…) que é costume, na doutrina, utilizar a expressão num sentido restrito, que não abrange todas as pessoas munidas de poderes públicos.
Nesse sentido "são autoridades administrativas, mais concreta e precisamente, apenas aqueles órgãos (ou as pessoas físicas que constituem o suporte dos órgãos, institucionalmente considerados) do Estado ou dos entes públicos menores que tenham competência para a prática de actos jurídicos, no exercício de poderes públicos, cujos efeitos irão interferir com as esferas jurídicas de terceiros, independentemente do seu consentimento. Assim, não serão autoridades administrativas, embora actuem no interesse geral, os órgaõs ou agentes de gestão (por não disporem de poderes públicos); também o não serão aqueles órgãos
ou agentes que realizem funções não jurídicas, antes simplesmente técnicas (médicos, engenheiros, professores, etc.; mas note-se que estes órgãos ou agentes têm, por vezes, competência de ordem jurídica e podem praticar actos jurídicos unilaterais, sendo, portanto, nessa medida, autoridades administrativas); bem como o não serão, ainda, os órgãos ou agentes que disponham de competência meramente interna (órgãos ou agentes auxiliares ou de preparação e órgãos consultivos) ([33]) e os que simplesmente executem a vontade dos entes públicos, expressa pelas autoridades administrativas propriamente ditas ou em sentido restrito (órgãos ou agentes de execução): «il faut opposer l´autorité administrative à l´agent d´exécution ou à l´employé de bureau qui prépare les décisions», escreve Hauriou" ([34]) ([35]).
É para esta interpretação restritiva que aponta o já referido elemento
histórico.

5.3. O artigo 9º do Código Civil prescreve, sobre a interpretação da lei que:
"1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
"2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
"3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o
legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu
pensamento em termos adequados".
Interpretar uma lei não é mais do que fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, ou seja, determinar o seu sentido e alcance decisivos ([36]); o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei([37]).
Interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, dentro das várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva ([38]).
Resumindo, (…) dizem que o sentido decisivo da lei coincidirá com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal, do relatório de diplomas ou dos próprios trabalhos preparatórios da lei ([39]).
A letra da lei é, naturalmente, o ponto de partida da interpretação,
cabendo-lhe, desde logo, como assinala (…) ([40]), uma função negativa: eliminar aqueles sentidos que não tenham qualquer apoio, ou, pelo menos, qualquer correspondência ou ressonância nas palavras da lei.
Ou, como diz (…), "a letra não é só o ponto de partida, é também um elemento irremovível de toda a interpretação. Quer dizer que o texto funciona também como limite de busca do espírito" ([41]).
Como escreveu (…) ([42]), para apreender o sentido da lei, a interpretação
socorre-se de vários meios.
"Em primeiro lugar busca reconstruir o pensamento legislativo através das
palavras da lei, na sua conexão linguística e estilística, procura o sentido
literal. Mas este é o grau mais baixo, a forma inicial da actividade
interpretativa. As palavras podem ser vagas, equívocas ou deficientes e não oferecerem nenhuma garantia de espelharem com fidelidade e inteireza o pensamento: o sentido literal é apenas o conteúdo possível da lei; para se poder dizer que ele corresponde à mens legis, é preciso sujeitá-lo a crítica e a controlo".
Escreveu-se no já citado parecer nº 61/91:
"Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
"O elemento sistemático "compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regula a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o "lugar sistemático" que compete à norma interpretada no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico.
"O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
"O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar".

5.4. Socorrendo-se dos elementos ou subsídios interpretativos acabados de referir, o intérprete acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades essenciais de interpretação ([43]):
a) Interpretação declarativa: nesta o intérprete limita-se a eleger um dos
sentidos que o texto directa e claramente comporta, por ser esse aquele que corresponde ao pensamento legislativo.
b) Interpretação extensiva: o intérprete chega à conclusão de que a letra do texto fica aquém do espírito da lei, que a fórmula verbal apontada peca por
defeito, pois diz menos do que aquilo que se pretendia dizer. Alarga ou estende então o texto, por forma a fazer corresponder a letra da lei ao seu espírito.
c) Interpretação restritiva: outras vezes, pelo contrário, o intérprete chega à
conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer. Também aqui a ratio legis tem uma palavra decisiva. O intérprete, em vez de se deixar arrastar pelo sentido aparente do texto, deve restringir este em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo, ou seja, com aquela ratio, em aplicação do brocardo latino cessante ratione legis cessat ejus dispositio.

5.5. Verificado que foi poderem extrair-se subsídios a partir do elemento
histórico, susceptíveis de apontar para uma interpretação restritiva do conceito de "entidade pública independente", para os efeitos da Lei nº 64/93, vejamos agora se os demais elementos hermenêuticos são de molde a confirmar ou, pelo contrário, a infirmar tal resultado interpretativo.
Refira-se, a título de parêntesis, que, mesmo que se adoptasse uma ligeiramente diversa perspectiva teórica, se atingiria idêntico resultado. Segundo tal abordagem, poder-se-ia dizer que continuaríamos situados no quadro de uma interpretação declarativa, embora na sua forma restrita ([44]). Trata-se, porém, de questão desprovida de consequências práticas.
Vejamos, pois, os subsídios que se poderão extrair do recurso aos restantes elementos, maxime, ao elemento teleológico, já que o elemento de ordem sistemática se revela de pequena utilidade.
Com efeito, do ponto de vista sistemático, poderia invocar-se um argumento, de alcance, todavia, ambíguo, porque algo ambivalente, na parte final da alínea b) do referido artigo 3º da Lei.
Aí se incluem, no catálogo dos titulares de altos cargos públicos, "o gestor
público, membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designado por entidade pública, e vogal da direcção de instituto público, nas modalidades referidas na alínea anterior, qualquer que seja a sua titularidade, desde que exerçam funções executivas".
O segmento final, ora sublinhado, tem uma intencionalidade claramente
restritiva, ao condicionar a inclusão dos titulares dos cargos públicos
elencados na referida alínea b), ao exercício de funções executivas.
Poderia ser-se levado, mediante o recurso ao argumento "a contrario" a defender que, se pretendesse restringir o alcance das "entidades públicas independentes" àquelas que exercem poderes de autoridade, nos termos já expostos, o legislador não teria deixado de o dizer. Ora, crescentar-se-ia, "ubi lex non distinguit...", não cabe ao intérprete fazê-lo.
É, porém, conhecida a natureza consabidamente falível deste tipo de argumentos.
Para além disso sempre se poderá dizer que se está em planos teoricamente diferentes: uma coisa, é delimitar o conteúdo das funções de certos titulares de cargos, para efeitos da sua inclusão no arco de incidência definido pela Lei;
outra, consiste na definição do conteúdo e dos limites do conceito de "entidade pública independente", o que releva de actividade com contornos marcadamente interpretativos.
O que, na alínea d) do referido artigo 3º, apresenta escopo definidor do elenco dos titulares será, não a interpretação do aludido conceito de "entidade pública independente", mas sim a determinação do que corresponda a "membro em regime de permanência e a tempo inteiro".
Poderá mesmo dizer-se que, se alguma inferência se pode retirar do segmento final, atrás sublinhado, da alínea b) do artigo 3º, consiste no propósito claramente assumido pela lei no sentido de limitar a inclusão no aludido catálogo a titulares de cargos que exerçam funções executivas, o que não corresponde ao múnus específico dos membros de um órgão colegial com funções exclusivamente consultivas (como é o caso do CNE).

5.6. Passemos ao elemento teleológico.
O artigo 269º da Constituição estabelece, sob a epígrafe "Regime da função pública":
"1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.
"2. (...)
"3. (...)
"4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.
"5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e de outras actividades".
Escreveu-se no parecer nº 32/93, de 1 de Julho de 1993, na esteira, de resto, de variadas outras tomadas de posição por parte desta instância consultiva, que o transcrito normativo constitucional não proíbe, em absoluto, seja a acumulação de cargos públicos, seja a acumulação de cargos públicos com actividades privadas. Estabelece, tão só, quanto ao primeiro caso, que a proibição é a regra e a permissão a excepção, deixando para a lei ordinária o estabelecimento do regime legal das acumulações e incompatibilidades entre cargos públicos e
privados.
Na sequência deste preceito constitucional, o artigo 12º do Decreto-Lei nº
184/89, de 2 de Junho, e os artigos 31º e 32º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, estabeleceram o regime de incompatibilidades gerais na função pública,
tendo o artigo 9º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, disciplinado a referida matéria no que diz respeito ao pessoal dirigente ([45]).
Foi, como se sabe e já se viu, a Lei nº 9/90, alterada pela Lei nº 56/90 e
revogada pela Lei nº 64/93, que se desincumbiu da missão constitucional
conferida pelo artigo 120º, nº 2, da lei fundamental, no tocante à matéria das incompatibilidades, não só dos titulares dos cargos políticos, mas também dos titulares dos altos cargos públicos.

5.7. O regime de incompatibilidades relativamente a esses cargos inscreve-se na moldura de um quadro teleológico-constitucional em que as ideias de imparcialidade e de eficiência (no sentido de boa administração), enquanto princípios fundamentais da Administração Pública, assumem posição saliente.
5.7.1. Como matriz consagradora do princípio da imparcialidade, assim erigido à dignidade constitucional, dispõe o artigo 266º, nº 2, da lei fundamental que "os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade" ([46]).
Como se observou em comentário a esse preceito, "o princípio da imparcialidade, que não se relaciona, embora não se confunda, com o princípio da igualdade, deve distinguir-se do princípio da neutralidade, pois a Administração não pode conceber-se como neutral em relação à prossecução do interesse público.
"A garantia da imparcialidade da Administração implica, entre outras coisas, o estabelecimento de impedimentos dos titulares de órgãos e agentes administrativos para intervirem em assuntos em que tenham interesse pessoal, directo ou indirecto" ([47]) ([48]).

5.7.2. A motivação das normas legais sobre incompatibilidades respeitantes ao exercício de cargos assenta, fundamentalmente, na ideia de que duas ou mais funções não podem ser exercidas convenientemente pela mesma pessoa.
Como se tem escrito em pareceres deste corpo consultivo: "pretende-se, em resumo, proteger a independência das funções e, do mesmo passo, manter na acção administrativa a normalidade, objectividade e serenidade que lhe deve imprimir o cariz indiscutível do interesse geral e que mais não é do que a afloração, no Estado democrático de direito, do princípio segundo o qual os agentes não devem encontrar-se em situação de confronto entre o interesse próprio, de natureza pessoal, e o interesse do Estado ou dos entes públicos que representam e lhes cumpre defender" ([49]).
Assim se divisam, na imparcialidade e na eficiência, as "duas faces do sistema de incompatibilidades que modelam o rosto de uma Administração protagonista do interesse público na sua mais elevada dimensão ético-social".
Como se escreve em comentário ao artigo 269º da Constituição, a prescrição do seu nº 5 traduz uma imposição legiferante de estabelecimento do sistema de incompatibilidades, de modo a garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração (cfr. art. 266º-2) mas também o princípio da eficiência (boa administração)" ([50]).

5.8. Nesta específica perspectiva, facilmente se compreende que o exercício de funções enquanto membro (de mais a mais presidente) de uma entidade dotada de poderes exclusivamente consultivos não representa idêntica fonte de risco de perda de independência no exercício de outras funções. Bem diversa é a situação de quem presida ou seja membro de entidade pública independente dotada de poderes de decisão, dispondo de poder de autoridade para a prossecução da sua
actividade estatutária.
Não se discute que o desempenho de funções consultivas possa assumir, no quadro das realidades concretas, um importante papel, designadamente, ao nível do exercício de um poder de influência.
Mas não há dúvidas sobre as diferentes formas de envolvimento e de
responsabilização que assumem e decorrem para os respectivos agentes do exercício do poder consultivo e do poder de decisão. Neste segundo caso, muito mais do que no primeiro, fica vulnerada a imparcialidade, a normalidade, a serenidade e a objectividade que devem caracterizar o desempenho das funções.
E isso é decisivo no plano teleológico, no que se refere à construção do regime jurídico das incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos.
O que, reforçando o entendimento para que já claramente apontava o elemento histórico ([51]), conduz à conclusão de que se deve perfilhar uma interpretação restritiva, no sentido oportunamente apontado, para a expressão "entidade pública independente", constante da alínea d) do artigo 3º

6.

6.1. O que se ponderou leva a considerar excluído do catálogo dos titulares de altos cargos públicos, para efeitos da aplicação do regime da Lei nº 64/93, o presidente do Conselho Nacional de Educação.
Assim sendo, por aqui nos poderíamos quedar, posto terem deixado de constituir interesse prático os seguintes problemas que, se outra tivesse sido a conclusão atingida a respeito da interpretação do conceito de "entidade pública independente", haveríamos forçosamente de abordar:
- conceitos de "regime de permanência" e de "a tempo inteiro" ([52]);
- aplicação dos resultados do parecer 62/93 ao presente caso (cfr. supra, ponto 2.2.).

6.2. Pensa-se, porém, que se poderá justificar ainda uma breve referência às atribuições e competências da Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais Informatizados, visto que o cotejo das mesmas com as do CNE pode servir para ilustrar as distinções a que se fez alusão.
Bem significativo é o disposto no já referido nº 2 do artigo 4º da Lei nº 10/91 (Lei da Protecção de Dados Pessoais Informatizados), segundo o qual "a CNPDPI é uma entidade pública independente com poderes de autoridade, que funciona junto da Assembleia da República e dispõe de serviços próprios de apoio técnico e administrativo" (Sublinhado agora).
Registe-se a expressa menção ao exercício de poderes de autoridade por parte da presente Comissão. O que, assinale-se, não era indispensável para a sua inclusão no leque das entidades públicas independentes, para efeitos da alínea d) do artigo 3º.
Com efeito, como já se escreveu, as funções da CNPDPI, elencadas no nº1 do artigo 8º, têm natureza mista, simultaneamente consultiva e deliberativa, revestindo, por outro lado, alguns dos seus actos características próprias do poder regulamentar. Das suas decisões cabe reclamação e recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (nº 2), podendo também propor à Assembleia da República as providências que considerar úteis à prossecução das suas atribuições e competências (nº 3) ([53]) ([54]).

7.

Termos em que se extraem as seguintes conclusões:

1ª O Conselho Superior de Educação é um órgão independente, que funciona junto do Ministério da Educação, com funções exclusivamente consultivas, competindo-lhe emitir opiniões, pareceres e recomendações sobre as questões educativas - artigos 1º, nºs 1 e 2, e 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 125/82, de 22 de Abril, na redacção dada pela Lei nº 31/87, de 9 de Julho;
2ª A "entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei", a que se refere a alínea d) do artigo 3º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, é aquela que, para o exercício das suas competências, dispõe de poderes de autoridade;
3ª Nestes termos, o Conselho Nacional de Educação não é subsumível à
qualificação de "entidade pública independente", para os fins indicados na conclusão anterior;
4ª Para os efeitos da aplicação do regime jurídico de incompatibilidades,
constante da Lei nº 64/93, o Presidente do Conselho Nacional de Educação não deve ser incluído no elenco dos titulares de altos cargos públicos ou equiparados, previsto no referido artigo 3º.




[1]) O nº 2 do artigo 2º, que permitia ao CNE , por sua iniciativa, apresentar ao Ministro as propostas e sugestões que julgasse pertinentes sobre matérias da sua competência, seria revogado pelo Decreto-Lei nº 375/83, de 8 de Outubro (artigo 1º), diploma essencialmente endereçado ao estabelecimento de um prazo com vista à efectiva constituição do Conselho.
[2]) Nos termos do nº 2 do artigo 6º, os membros do Conselho que fossem
professores poderiam ser dispensados, por despacho do Ministro, de todo ou parte
do seu serviço docente.
[3]) Os órgãos e serviços centrais do MEC são distribuídos pelas seguintes categorias: de consulta; de apoio técnico-administrativo e planeamento; de coordenação, de investigação e desenvolvimento; de controlo; de orientação e coordenação do sistema educativo; de orientação e coordenação do sistema desportivo; e de apoio social.
[4]) Nos termos do nº 4 do referido artigo 5º, compete ao CNE, no exercício das
suas atribuições, a solicitação do Ministro ou por sua iniciativa, emitir pareceres, propostas e recomendações, bem como elaborar estudos ou informações sobre todas as questões que interessem ao desenvolvimento do sistema educativo.
[5]) Artigo 6º, nº 2, do Decreto-Lei nº 3/87. Sobre o Conselho Superior de Desporto, veja-se, hoje, o Decreto-Lei nº 145/93, de 26 de Abril, que, na sequência do disposto no nº 1 do artigo 29º da Lei nº 1/90, de 13 de Janeiro (Lei de Bases do Sistema Desportivo), estabeleceu a composição e as competências deste órgão. Registe-se, a propósito, que, segundo o artigo 2º do diploma em apreço, sob a epígrafe "Natureza e objectivos", o Conselho "funciona junto do membro do Governo responsável pela área do Desporto", ou seja, é utilizada expressão diversa da constante do artigo 6º, nº 2, do Decreto-Lei nº 3/87, sem que, todavia, o referido Conselho seja qualificado como órgão independente.
Aliás, a circunstância de o presidente ser um representante do membro do Governo em referência (alínea a) do nº 1 do artigo 3º), bem como o facto de o vice-presidente ser nomeado pelo referido membro do Governo, sob proposta do presidente (artigo 3º, nº 2), e de os membros do Conselho tomarem posse perante o mencionado governante (artigo 5º, nº 2), tudo aponta para concluir que o indicado órgão continua a funcionar na directa dependência do membro do Governo responsável pela área do Desporto.
[6]) Que deve, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos de soberania,
proporcionar a participação das várias forças sociais, culturais e económicas, na procura de consensos alargados, relativamente à política educativa.
[7]) Os vice-presidentes e os vogais passaram a auferir, respectivamente, 80% e
70% do vencimento do presidente (nºs 5 e 6).
[8]) Como se verá, a aludida norma já não se encontra em vigor.
[9]) Também diversamente do anterior regime, o presidente do CNE passou a poder
designar, de entre os quatro membros da comissão permanente, um vice-presidente
e um secretário, ficando os restantes como vogais (artigo 10º, nº 2).
[10]) Por razões de método deixar-se-á para momento posterior a enunciação das
competências do CNE, então se indicando as que lhe vieram a ser aditadas pelo
Decreto-Lei nº 423/88 - cfr. infra, ponto 3.7.
[11]) O Regimento exprimiu-se com menor correcção técnica, posto que se deveria fazer referência ao artigo 24º do Decreto-Lei nº 125/82. Recorde-se que o referido artigo, após a alteração introduzida pela Lei nº 31/87, fora modificado pelo Decreto-Lei nº 89/88.
[12]) Vejam-se ainda os nºs 2 e 3 do referido artigo 28º do Regimento acerca da justificação das faltas e da proibição de prejuízo para os membros do CNE, na sua colocação, benefícios sociais ou emprego, em virtude do desempenho do seu mandato.
[13]) Segundo o qual o CNE "deve acompanhar a aplicação e o desenvolvimento do
disposto na presente lei".
[14]) O índice 310 do referido estatuto remuneratório corresponde a Professor
Catedrático no escalão 3 e a Investigador-coordenador, também no escalão 3 - cfr.Anexos nºs 1 e 3 ao Decreto-Lei nº 408/89, de 18 de Novembro.
[15]) Por sua vez, o vice-presidente e o secretário passaram a auferir 80% e os vogais 70% do montante fixado para o presidente, quando exerçam as funções em regime de dedicação exclusiva, sendo a respectiva remuneração calculada sobre 2/3 do mesmo montante quando exercerem as funções em regime de tempo integral (nº 5 do referido artigo 10º).
[16]) O sistema educativo é, na definição do nº 2 do artigo 1º da respectiva Lei de Bases (Lei nº 46/86, de 14 de Outubro) o conjunto de meios pelos quais se concretiza o direito à educação, que se exprime pela garantia de uma permanente acção formativa orientada para favorecer o desenvolvimento global da personalidade, o progresso social e a democratização da sociedade. Acerca da democratização do ensino, erigida em especial responsabilidade do Estado, veja-se o nº 2 do artigo 2º.
[17]) De acordo com o qual o Governo deverá elaborar e apresentar, para
aprovação na Assembleia da República, um plano de desenvolvimento do sistema
educativo, com um horizonte temporal a médio prazo e limite no ano 2000, que
assegure a realização faseada da Lei de Bases e demais legislação complementar.
[18]) Para o aprofundamento da problemática suscitada pelo regime das incompatibilidades vertido na Lei nº 64/93, pode ver-se, além dos já referidos pareceres nºs 62/93 e 81/93, o parecer nº 5/94, votado na sessão de 14 de Abril findo.
[19]) Alterada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, e revogada expressamente pelo artigo 15º da Lei nº 64/93.
[20]) Cfr. alíneas e) e f) do artigo 1º da Lei nº 9/90, na redacção dada pela Lei nº 56/90.
[21]) O nº 3 do artigo 8º, na redacção da Lei nº 56/90, correspondia ao nº 3 do artigo 10º, na redacção originária da Lei nº 9/90.
[22]) Sendo presidida por um magistrado designado pelo Conselho Superior da
Magistratura e integrando obrigatoriamente os elementos constantes das diferentes alíneas do nº 2 do referido artigo 39º da CRP. A AACS foi instituída pela segunda revisão constitucional, em substituição do CCS previsto na 1ª revisão, o qual, por sua vez, havia substituído os primitivos "conselhos de informação" - cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, pág. 237.
[23]) Também o CCS se encontrava previsto, com similar natureza e aproximada
configuração, na lei fundamental, após a 1ª revisão constitucional, como um
órgão composto por onze membros eleitos pela Assembleia da República (artigo
39º, nº 2). Coube à Lei nº 23/83, de 6 de Setembro, regular o respectivo funcionamento, sendo extensivas a este órgão (que o artigo 2º da citada lei expressamente qualificou como órgão independente a funcionar junto da Assembleia da República) as considerações essenciais feitas a propósito da AACS.
[24]) Publicado no "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 37, de 3 de Junho de 1993, págs. 657 e seguintes, relativo ao Estatuto da Função Pública e integrando noventa e três artigos, distribuídos por sete capítulos:
"Disposições Gerais"; "Incompatibilidades"; "Transferência do património, rendimentos e interesses dos titulares de cargos públicos"; "Crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos"; "Financiamento dos partidos políticos"; "Transferência da utilização de fundos públicos e administração aberta"; e "Disposições transitórias e finais".
[25]) Publicado no "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 41, de 17 de Junho de 1993, págs. 755 e seguintes, sobre o "regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos", constituído por catorze artigos, não epigrafados.
[26]) "Diário da Assembleia da República", I Série, nº 87, de 25 de Junho de 1993.
Vejam-se ainda, sobre estas iniciativas legislativas, os seguintes trabalhos preparatórios: - Relatórios e pareceres da Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (CACDLG), no "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 44, págs. 821 e 822, respectivamente, no que se refere aos Projectos de Lei nºs 331/VI e 322/VI; - Relatório e texto final da CACDLG, relativo aos Projectos de Lei em apreço, no "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 46, de 7 de Julho de 1993, págs.
866-(3) e segs.; Rejeição da inclusão na ordem do dia da votação do texto final da CACDLG relativo aos Projectos de Lei nºs 322/VI e 331/VI, no "Diário da Assembleia da República", I Série, nº 92, 3 de Julho de 1993, págs. 3070 e segs.; Proposta de aditamento no texto final elaborado pela CACDLG de um nº 2 ao artigo 12º, no "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 47, de 16 de Julho de 1993, pág. 870; Aprovação, com votos a favor do PSD e contra do PS, do PCP, do CDS-PP e do deputado independente Mário Tomé, do texto final, elaborado pela CACDLG, relativo aos dois referidos projectos de lei, no "Diário da Assembleia da República", I Série, nº 93, págs. 3110 e segs., maxime, pág. 3117;
- Decreto nº 131/IV, no "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 49, de 30 de Julho de 1993, págs. 914 e segs.
[27]) D.A.R., II Série-A, nº 46, Suplemento, págs. 866-(3) e seguintes, de 3 de Julho de 1993.
[28]) D.A.R., I Série, nº 93, de 16 de Julho de 1993, pág.3117.
[29]) D.A.R., II Série-A, nº 44, de 26 de Junho de 1993.
[30]) Pretende fazer-se referência ao elenco dos altos cargos públicos.
[31]) "Fundamentos da Constituição", Coimbra Editora, 1991, pág. 230. Os citados
autores referem, em seguida, os órgãos públicos independentes directamente
previstos na Constituição (Provedor de Justiça e Alta Autoridade para a Comunicação Social) e outros, instituídos por via de lei (Alta Autoridade contra a Corrupção e Comissão Nacional de Eleições).
Como entidades públicas independentes de criação recente, por via legal, deverão, a nosso ver, enunciar-se, os seguintes: a Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais Informatizados (CNPDPI) - cfr. artigo 4º, nº 2, da Lei nº 10/91, de 29 de Abril -, a cujas linhas estatutárias fundamentais se fará oportuna alusão; a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) - cfr. artigo 18º, nº 2, da Lei nº 65/93, de 26 de Agosto; e a Comissão para a Fiscalização do Segredo de Estado - cfr. artigo 13º, nº 2, da Lei nº 6/94, de 7 de Abril.
[32]) Loc cit. na nota anterior, pág. 231.
[33]) Sublinhado nosso.
[34]) "Estudos de Direito Administrativo", I, Atlântida Editora, Coimbra, 1968, pág. 74.
[35]) Sobre a construção, em direito francês, da figura em apreço, veja-se :MICHEL GENTOT, "Les autorités administratives indépendantes" Montchrestien,
Paris, 1991.
[36]) A matéria da "interpretação" tem ocupado com frequência a atenção deste
corpo consultivo. Vejam-se a título de exemplo, os pareceres nºs. 12/81, publicado no BMJ, nº 307, págs. 52 e segs.; 92/81, publicado no "Diário da República", II Série, de 27 de Abril de 1982 e no BMJ nº 315, pág. 33 e segs.; 103/87, publicado no "Diário da República", II Série, de 6 de Junho de 1989; 61/91, de 14 de Maio de 1992; 66/92, de 27 de Novembro de 1992; 30/92, de 25 de Junho de 1992; e 38/92, de 10 de Março de 1992, inéditos.
[37]) MANUEL DE ANDRADE, "Ensaio sobre a teoria da interpretação das leis",
págs. 21 e 26.
[38]) PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Noções Fundamentais do Direito Civil",
vol. 2º, 5ª edição, pág. 130.
[39]) "Código Civil Anotado", vol. I, 4ª edição, págs. 58/59.
[40]) "Introdução ao direito e ao discurso legitimador", 2ª reimpressão, Coimbra, 1987, págs. 187 e segs.
[41]) "O Direito, Introdução e Teoria Geral", Lisboa, 1978, pág. 350.
[42]) "Interpretação e Aplicação das Leis", tradução de Manuel de Andrade, 3ª edição, Coimbra, 1978, págs. 127 e segs. e 138 e segs.
[43]) Segue-se aqui de perto Baptista Machado, loc.cit. na nota (39), pág.185.
[44]) A interpretação declarativa, nesta perspectiva, pode ser restrita ou lata conforme toma em sentido limitado ou em sentido amplo as expressões que têm vários significados - cfr. parecer nº 4/94, aprovado na sessão de 12 de Maio de 1994, ponto 7, para cujo desenvolvimento se remete.
[45]) Sobre o regime geral de incompatibilidades na função pública, veja-se, verbi gratia, o parecer nº 54/90, de 11 de Outubro, publicado no Diário da República, II Série, de 16 de Outubro de 1990, onde foram analisadas as relações de articulação entre os citados normativos.
[46]) Acerca da constitucionalização do princípio e sobre a sua teleologia política, veja-se VIEIRA DE ANDRADE, "A Imparcialidade da Administração como Princípio Constitucional", Separata do vol. XLIX (1974) do "Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra", págs. 5 e segs., apud parecer nº 86/90, de 29 de Outubro de 1992, "Diário da República", II Série, nº 244, de 18 de Outubro de 1993, págs. 10871 e segs, para cujo desenvolvimento se remete.
[47]) GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa
Anotada", 3ª edição, pág.925.
[48]) Em cumprimento do nº 2 do artigo 266º da CRP, visando dar concretização ao
"princípio da imparcialidade da acção da Administração Pública", foi publicado o
Decreto-Lei nº 370/83, de 6 de Outubro, que viria a ser expressamente revogado
pelo artigo 4º do Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, que aprovou o Código
do Procedimento Administrativo (CPA), tendo o seu articulado sido substancialmente reproduzido na Secção VI ("Das garantias de imparcialidade", artigos 44º a 51º) do Capítulo I da Parte I do Código. A propósito da afirmação do princípio da imparcialidade no CPA, veja-se o seu artigo 6º. Atente-se ainda no Decreto-Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro, que veio reforçar as garantias de isenção da Administração Pública.
[49]) Cfr. v.g. o parecer nº 100/82, de 22 de Julho de 1982, "Diário da República", II Série, de 25 de Junho de 1983, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 326, págs. 224 e segs.
[50]) GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, loc cit. na nota (45), pág. 948.
[51]) Recorde-se que no relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias se escreveu que a expressão pretendia "identificar as entidades da Administração que exercem poderes de autoridade".
[52]) Sempre se dirá que se trata de conceitos "importados" do estatuto dos eleitos locais - cfr., v.g., os artigos 45º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, que acolhe a figura de "vereador em regime de permanência" e o artigo 2º (sob a epígrafe "regime de desempenho de funções") da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, onde se faz referência ao "regime de permanência" e ao "regime de tempo inteiro". Atente-se também na alínea i) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90, na redacção da Lei nº 56/90, onde se refere o "vereador a tempo inteiro das câmaras municipais". Vejam-se ainda, sobre a matéria, os pareceres nºs 83/86, de 17 de Dezembro de 1986, 27/90, de 28 de Junho de 1990, 125/90, de 10 de Outubro de 1991, 23/91, de 20 de Maio de 1993, e 43/93, de 14 de Julho de 1993.
Relativamente à tentativa de procura de um sentido para a utilização cumulativa dos dois conceitos, tal como é feita na alínea d) do artigo 3º do Decreto-Lei nº 64/93, pode ver-se NUNO DA SILVA SALGADO, "Inelegibilidades, Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares dos Órgãos das Autarquias Locais: Considerações Gerais", Centro de Estudos e Formação Autárquica, Coimbra, 1990, maxime, pág. 27.
[53]) JOSÉ AUGUSTO GARCIA MARQUES, "A Lei nº 10/91, de 29 de Abril; in "Colóquio
Informática e Tribunais", GDDC, Lisboa, Maio de 1991, pág. 413. Veja-se também,
do mesmo autor, "Legislar sobre Protecção de Dados Pessoais em Portugal", separata da Revista "Legislação - Cadernos de Ciência de Legislação", INA, nº 8, Outubro/Dezembro 1993.
[54]) Ultrapassa as necessidades da presente indagação a análise detalhada das
competências da CNPDPI. Tendo, todavia, em vista habilitar ao aludido cotejo,
tenham-se, tão-somente, em atenção as fórmulas introdutórias das alíneas do nº 1
do citado artigo 8º. Aí se prevê o seguinte: "Dar parecer..." - alínea a); "Autorizar..." - alíneas b), c) e d); "Emitir directivas..." - alínea e); "Fixar genericamente as condições..." - alínea f); "Promover junto da autoridade judiciária competente os procedimentos..." - alínea g); "Apreciar as reclamações, queixas ou petições..." - alínea h); "Dar publicidade..." - alínea i); Denunciar ao Ministério Público..." - alínea j).
Anotações
Legislação: 
L 9/90 DE 1990/03/01.
L 56/90 DE 1990/09/05.
L 64/93 DE 1993/08/26 ART3 D.
DL 125/82 DE 1982/04/22 ART1 N1 N2 ART2 N1.
L 46/86 DE 1986/10/14.
DL 3/87 DE 1987/01/03.
L 31/87 DE 1987/09/07.
DL 89/88 DE 1988/03/10.
DL 423/88 DE 1988/11/14.
DL 244/91 DE 1991/07/06.
CCIV66 ART9.
CONST76 ART266 N2 ART269.
DL 184/89 DE 1989/06/02 ART12.
DL 427/89 DE 1989/12/07 ART31 ART32. DL 323/89 DE 1989/09/26 ART9.
Referências Complementares: 
DIR ADM * FUNÇÃO PUBL / DIR CIV.
Divulgação
Número: 
DR242
Data: 
19-10-1994
Página: 
10583
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