Senhor Procurador-Geral da República,
Excelência:
1.
Um Delegado do Procurador da República junto dos juízos cíveis de Lisboa lavrou o seguinte despacho, que submeteu à consideração superior:
«Foi-nos remetida, nos termos do artigo 168º, nº 2, do Código Civil, pelo 15º Cartório Notarial de Lisboa, certidão da escritura de constituição da «Associação de Oficiais das Forças Armadas», lavrada em 8/10/92.
«Analisado todo o articulado dos referidos estatutos, dúvidas se podem colocar sobre a legalidade de certos objectivos e atribuições da associação, expressados nos artigos 2º e 3º.
«Dispõe o nº 1 do artigo 2º que: «A Associação tem como objecto a promoção, defesa e representação dos associados e dos seus interesses profissionais e estatutários, numa perspectiva deontológica, social e cultural, pautando a sua organização e funcionamento pelos princípios da democraticidade, da unidade e da independência» (sublinhados nossos).
«Dispõe o artigo 3º que: «... a Associação desenvolverá todas as acções necessárias e adequadas, desde que não lhe sejam expressamente vedadas por lei, competindo-lhe designadamente:
a) Pronunciar-se sobre todas as matérias de incidência deontológica do exercício da actividade, em geral, e dos modos do exercício do comando, que é inerente à função de oficial das Forças Armadas;
b) Pronunciar-se, com discrição, sobre todos os assuntos que afectem o moral e a eficiência dos associados ...» (sublinhados nossos).
«Considerando que, segundo o artigo 5º, nº 1, podem ser associados «todos os oficiais das Forças Armadas Portuguesas, independentemente ... da sua situação de serviço», põe-se a questão da confrontação das disposições estatutárias relativas ao objecto e às atribuições da associação (sobretudo das atrás citadas) com o legalmente disposto no artigo 31º da Lei nº 29/82, de 11/12 (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas)
«É que, segundo o nº 6 deste artigo 31º, os militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e contratados em serviço efectivo «não podem ser filiados em associações de natureza política, partidária ou sindical, nem participar em quaisquer actividades por elas desenvolvidas...», prevendo-se, porém, a excepção da «...filiação em associações profissionais com competência deontológica e no âmbito exclusivo dessa competência».
«Tudo se resume, pois, em saber se o objecto e as atribuições da associação ora em causa, que tem como associados militares no serviço activo, permitem integrá-la no conceito legal de «associação profissional com competência deontológica» a que se refere o nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, de 11/12, ou se, pelo contrário, extravasam de tal conceito.
«Neste último caso, estaremos perante uma situação em que o Ministério Público deverá requerer judicialmente a declaração da ilegalidade dos estatutos (artigos 158º-A do Código Civil e 4º, nº 2 do Decreto-Lei nº 594/74, de 7/11), sendo neste caso, ainda, de ponderar se deverá ser pedida a extinção da associação, por ilegalidade dos estatutos (artigos 280º e 294º do Código Civil), ou se deverá, tão só, ser pedida a declaração da nulidade das disposições estatutárias ilegais, mantendo-se a validade do acto constitutivo e da parte dos estatutos não afectada de ilegalidade (nos termos do artigo 292º do Código Civil) - dependendo de se concluir se os outorgantes teriam a parte viciada como essencial para a sua vontade negocial.
«Diga-se, porém, que a tarefa aludida é assaz difícil, já que a lei não explicita o que entende por «associação profissional com competência deontológica».
«Não vamos, agora, proceder, de novo, à busca do sentido deste conceito legal, uma vez que tal tarefa foi já exaustivamente efectuada no âmbito do . 171/92 desta Procuradoria, em que estava em causa associação similar, «Associação Sócio-Profissional da Polícia Marítima e Cabos de Mar», pelo que para aquele remetemos.
«Ali, para além de se ter reconhecido a dificuldade advinda do carácter vago e impreciso da noção legal de «associação profissional com competência deontológica», concluiu-se que a distinção destas face às associações de tipo sindical, fazendo apelo à posterior Lei nº 6/90, de 20/2 (exercício de direitos do pessoal da P.S.P.) e Decreto-Lei nº 161/90, de 22/5 (seu regulamento), se deveria basear no entendimento de que a lei quis «retirar ou limitar àquelas as formas de luta reivindicativa mais eficazes de que dispõem as associações sindicais (greve, contratação colectiva, liberdade de reunião, manifestação, expressão de pensamento, petição, etc.), atribuindo-lhes, para a promoção e defesa dos seus interesses estatutários, essencialmente formas de participação e colaboração na definição do estatuto da profissão, a saber: - através da expressão de opiniões, formulação de propostas, emissão de pareceres e integração em comissões de estudo, e proibindo-lhes que, com a sua actividade, ponham, de alguma forma, em causa a actividade profissional dos seus membros e o normal cumprimento das missões de serviço».
«Aliás, quer naquele caso, em que estava em causa uma associação de «agentes militarizados», quer neste, em que está em causa uma «associação de militares», o essencial das disposições estatutárias quanto ao objecto e atribuições da associação é retirado dos termos legais do nº 4 do artigo 5º da citada Lei nº 6/90 prevista para a P.S.P., força militarizada (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional, nº 103/87, de 24/3).
«Naquele caso entendeu-se que os estatutos em causa não violavam a lei, uma vez que, embora especificamente destinada ao pessoal da P.S.P., a Lei nº 6/90 pode e deve ser utilizada como meio auxiliar do intérprete da noção legal de «associação profissional com competência deontológica» inserta no nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82 (LDNFA).
«No caso da presente associação haverá, porém, que atender a dois factos distintivos: primeiro, que se está perante uma associação de militares, e não de meros agentes militarizados; segundo, que os estatutos aqui em causa parecem ir, quanto às atribuições da associação, mais longe, na parte em que prevêem competência para se pronunciar sobre os modos do exercício do comando (alínea a) do artigo 3º).
«Quanto ao primeiro factor, pode-se, por um lado, ponderar que as restrições, neste campo, a militares, devem ser maiores do que a agentes militarizados, face às diferentes e mais vitais estrutura hierárquica e interesses protegidos, pelo que não será lícito aplicar a militares regimes específicos de agentes militarizados; mas, por outro lado, pode-se argumentar que a própria lei (artigos 31º, nº 1, da LDNFA) os trata em perfeito paralelismo quanto às restrições ao exercício dos seus direitos. Assim, reconhecendo a lei, nos dois casos, o direito ao associativismo profissional com competência deontológica, será lícito defender que o conteúdo de tal direito tenha que ser diferente para uns (militares) e para outros (agentes militarizados)? E qual a medida dessa diferença?
«Quanto ao segundo factor distintivo, há que reconhecer que a competência para se pronunciar sobre os modos do exercício do comando é um dos pontos que maior dúvida sobre a sua legalidade coloca, já que se pode ter por excessivo mesmo aceitando-se uma interpretação de associação profissional com competência deontológica que integre os direitos e atribuições previstos no artigo 5º da Lei nº 6/90, embora a própria norma estatutária em causa tenha tido o cuidado de procurar associar tal competência a uma mera discussão do estatuto próprio, ou função própria, dos associados («inerente à função de oficial das Forças Armadas»).
«Pensamos, em síntese, que a maior parte destas dúvidas se colocam (neste campo melindroso) face, por um lado, ao carácter vago da expressão legal «associação profissional com competência deontológica», e, por outro, à existência de legislação regulamentar específica (Lei nº 6/90 e Decreto-Lei nº 161/90), cuja aplicação fora do seu âmbito, ou ao menos como meio auxiliar de interpretação daquele conceito legal, se tem por questionável.
«Entendemos, face ao exposto, que seria de grande utilidade e propósito solicitar ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República que se pronunciasse sobre esta temática, designadamente para que, face à situação legal existente:
se interpretasse o sentido preciso, e os contornos e limites, quer quanto ao objecto quer quanto às atribuições, da legalmente permitida «associação profissional com competência deontológica», nos ter-mos e para os efeitos do nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, de 11/12;
se decidisse se tal sentido, contornos e limites coincidem, ou não, com os estabelecidos no nº 4 do artigo 5º da Lei nº 6/90, de 20/2;
se concluísse se, neste campo, e face ao nº 1 do artigo 31º da Lei nº 29/82, pode ou deve ser feita alguma distinção entre militares e agentes militarizados, para efeito de impor àqueles um direito de associativismo profissional com competência deontológica de conteúdo mais restrito e limitado;
se ajuizasse se uma associação de militares com o objecto como o definido no artigo 2º dos estatutos da «Associação de Oficiais das Forças Armadas - AOFA», e com as atribuições como as definidas no artigo 3º dos mesmos, viola, e em que medida, a norma legal contida no nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82;
se ponderasse se eventual ilegalidade poria em causa a existência da associação, ou se traduziria na mera nulidade das disposições estatutárias feridas de ilegalidade (considerando a parte final do artigo 292º do Código Civil);
eventualmente, se considerasse se a situação é de molde a aconselhar clarificação por via legal, com vista a facilitar a interpretação e a reduzir as dúvidas sobre as questões em causa, de inegável relevância pública».
Concordando com a sugestão formulada, reiterada pela respectiva Procuradoria-Geral Distrital, Vossa Excelência determinou que fosse emitido parecer pelo Conselho Consultivo, que cumpre, pois, prestar.
2.
2.1. Epigrafado de «Liberdade de associação», dispõe o artigo 46º da Constituição da República:
«1. Os cidadãos têm o direito de, livremente e sem dependência de qualquer autorização, constituir associações, desde que estas não se destinem a promover a violência e os respectivos fins não sejam contrários à lei penal.
2. As associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas e não podem ser dissolvidas pelo Estado ou suspensas as suas actividades senão nos casos previstos na lei e mediante decisão judicial.
3. Ninguém pode ser obrigado a fazer parte de uma associação nem coagido por qualquer meio a permanecer nela.
4. Não são consentidas associações armadas nem de tipo militar, militarizadas ou paramilitares, nem organizações que perfilhem a ideologia fascista».
«A associação é o principal dos tipos constitucionalmente protegidos de organização colectiva dos cidadãos (revestindo aliás várias for-mas: associações em geral, partidos, sindicatos) e integra, juntamente com os outros (cooperativas, comissões de trabalhadores, organizações populares de base territorial), aquilo que poderá ser genericamente designado como liberdade de organização colectiva dos cidadãos» (1).
No conteúdo jurídico do direito de associação cabe não só a faculdade de criar entes associativos mas também a admissibilidade de adesão a uma associação já constituída e a permissão conferida à associação da prática de todos os actos necessários à prossecução dos fins por aquela propostos como alcançáveis, ou seja, o direito de associação comporta não só a criação de um corpo associativo, como ainda toda a actividade destinada a mantê-lo, ampliá-lo ou extingui-lo implicando igualmente o direito de se não associar (2).
Os nºs 1 e 4 do referido preceito estabelecem limites constitucionais à liberdade de associação.
Relativamente àquele nº 4, com alguma pertinência para a economia do parecer, escrevem J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (3):
«A definição de associações armadas e de associações de tipo militar (ou equiparadas) não é isenta de dificuldades, sobretudo quanto às segundas. Será, porém, de considerar abrangidas não apenas as associações de pessoas armadas ou destinadas a adestrar o uso de (fora naturalmente as associações desportivas), mas também as que, mesmo sem armas, se destinem ao treinamento militar ou que, pelo seu tipo de organização interna (formas de hierarquia, etc.) e sinais exteriores (uniformes, etc.), apresentem carácter militar. Das associações de tipo militar devem distinguir-se as associações militares, pois que aquelas não têm de ser compostas por militares e estas não têm que ter fins ou carácter militar [...] ».
2.2. Epigrafado de «Restrições ao exercício de direitos», dispõe o artigo 270º da Constituição da República (4):
«A lei pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias».
Anotando esta disposição, escrevem aqueles autores (5):
«Os destinatários exclusivos desta norma constitucional são os militares e os agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo. A densificação do espaço semântico do conceito de «militares e agentes militarizados» não é isenta de algumas dificuldades. Militares são obviamente os elementos das Forças Armadas, tipicamente caracterizados pelos seus traços específicos (função, posto, uniforme, etc.); agentes militarizados são os elementos de certas organizações de polícia que, embora não incluídas nas Forças Armadas, possuem um estatuto idêntico («forças militarizadas», na linguagem corrente). Trata-se, portanto, de conceitos sedimentados, para não poderem ser objecto de manipulação, impedindo nomeadamente a sua ampliação para abranger situações diferentes das contempladas pela Constituição.
«Em particular, não basta que certas categorias de cidadãos com funções de autoridade estejam por lei sujeitas ao regulamento da disciplina militar para, de forma automática, serem também considerados «militares» para outros efeitos, designadamente para efeitos de restrição dos direitos individualizados neste artigo; também é insuficiente recorrer a conceitos vagos como «condição militar» (cfr. L 29/82, artigos 27º e 69º) para neles se incluírem, discricionariamente (cfr. L 29/82, artigo 69º), várias categorias de «agentes da função pública» com funções de polícia (v. g., Polícia de Segurança Pública, Polícia Judiciária).
..................................................................................................................
«As restrições ao exercício destes direitos estão sujeitas ao princípio da proibição do excesso. Havendo elas de limitar-se à «estrita medida das exigências das suas funções próprias», impõe-se a observância das três dimensões do princípio da proibição do excesso: necessidade, exigibilidade e proporcionalidade. Trata-se de uma particularização de princípios gerais do regime de restrição dos direitos, liberdades e garantias (artigo 18º), mas a sua reiteração aqui, bem como a ênfase da fórmula utilizada («estrita medida»), deixa ver que aqueles princípios têm aqui exigências ainda maiores, quanto mais não seja porque se trata de restrições excepcionais que atingem determinadas categorias de cidadãos».
Relativamente a este artigo 270º do Diploma Fundamental, escreveu-se no Acórdão nº 103/87, de 24 de Março de 1987, do Tribunal Constitucional (6):
«10 - A questão do âmbito de aplicação do artigo em epígrafe tem sido particularmente discutida em diversos debates parlamentares - desde o debate inicial sobre a LDNFA ..................................................
«Formuladas de modo mais ou menos explícito, três diferentes teses ou posições de princípio encontraram eco nesses debates: segundo a primeira, e mais radical, o artigo 270º da CRP reportar-se-ia apenas às Forças Armadas, e a referência nele inserta aos «agentes militarizados» destinar-se-ia simplesmente a fazer incluir na sua previsão certas categorias de pessoal que, sem serem constituídas por militares em sentido próprio, integram ainda aquelas Forças (citaram-se, nomeadamente, os casos dos picadores do Centro Militar de Educação Física e Desportos, dos cabos-de-mar, dos cabos-de-faróis e de determinado tipo de pilotos); de acordo com uma segunda tese, o preceito constitucional em causa já abrangeria, além das Forças Armadas, certas forças de segurança, mas só aquelas (entre as quais, porém, não se conta a PSP) que tradicional e legalmente recebiam entre nós a qualificação de militares» (ou eram, para todos os efeitos, «equiparadas a militares», como a GNR e a GF: a elas, precisamente, se aludiria agora na citada referência aos «agentes militarizados»; finalmente, de harmonia com um terceiro ponto de vista, na previsão do artigo 270º, e abrangida por esta última referência, caberia ainda a PSP, visto que, não constituindo embora um corpo militar, todavia apresenta uma estrutura e enquadramento organizacional que fazem dela, caracterizadamente, um corpo «militarizado» (segundo alguns dos defensores desta tese, a referência em apreço só mesmo teria sentido para a PSP, porquanto aquelas outras referidas forças de segurança, como forças militares que ainda eram, já estavam, a esse título, ressalvadas pela disposição em causa).
«Como é óbvio, foi esta terceira tese ou ponto de vista que vingou, quando a AR aprovou o artigo 69º, nº 2, da LDNFA, tanto na sua primeira como na segunda redacção» (7).
2.3. Dispõe a Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, nos seus artigos 31º e 69º:
«Artigo 31º
(Restrições ao exercício de direitos por militares)
1. O exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e a capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e contratados em serviço efectivo será objecto das restrições constantes dos números seguintes.
..................................................................................................................
6. Os cidadãos referidos no nº 1 não podem ser filiados em associações de natureza política, partidária ou sindical, nem participar em quaisquer actividades por elas desenvolvidas, com excepção da filiação em associações profissionais com competência deontológica e no âmbito exclusivo dessa competência.
...............................................................................................................».
«Artigo 69º
(Guarda Nacional Republicana, Guarda Fiscal
e Polícia de Segurança Pública)
«1. O disposto nos artigos 31º, 32º e 33º do presente diploma é aplicável aos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e dos contratados em serviço efectivo na Guarda Nacional Republicana e na Guarda Fiscal.
2. O disposto nos artigos 31º, 32º e 33º do presente diploma é transitoriamente aplicável à Polícia de Segurança Pública, até à publicação de nova legislação, devendo o Governo apresentar à Assembleia da República a correspondente proposta de lei até 15 de Junho de 1984 (8).
...............................................................................................................».
O Tribunal Constitucional, no referido Acórdão nº 103/87, apreciou a nº 2 deste artigo 69º - com base na violação dos artigos 18º, nº 2, e 270º, da Constituição da República -, tendo declarado a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, desse nº 2, com referência a parte de alguns dos números do artigo 31º da Lei nº 29/82 (caso dos nºs 4, 6 e 8).
No tocante à remissão para o nº 6 - ora em causa - foi declarado inconstitucional na parte em que «proíbe aos agentes militarizados da PSP a filiação em associações de natureza política ou partidária, bem como a participação em actividades não públicas desenvolvidas por tais associações».
Aproximemo-nos um pouco desse aresto, na parte que ora interessa.
Depois de se salientar que o nº 2 do artigo 69º da Lei nº 29/82 apenas abrange o pessoal com funções policiais - visto o pessoal com funções não policiais não integrar os «agentes militarizados» a que se referem os artigos 270º da Constituição da República, 31º, nº 1, e 69º, nº 1, da Lei nº 29/82 -, disse-se no referido aresto:
«17 - A questão da constitucionalidade de tal preceito comporta, todavia, um outro aspecto - ainda mesmo continuando a considerar só a sua remissão para o artigo 31º. É o seguinte: nos termos expressos do artigo 270º da CRP, as restrições ao exercício dos direitos, aí enunciados, dos militares e agentes militarizados apenas serão admissíveis «na estrita medida das exigências das suas funções próprias»; ora, não será que o legislador, no artigo 69º, nº 2, da LDNFA, ultrapassou este limite, e o ultrapassou notoriamente, ao fazer valer quanto aos simples «agentes militarizados» da PSP as mesmas restrições que estabeleceu para os «militares»?
«Ainda aqui, porém, a resposta há-de ser, em geral, negativa.
«Ao condicionar a admissibilidade de restrições legais aos direitos pelo que é «estritamente« exigido pelas «funções próprias» dos destinatários dessas restrições, o legislador constitucional não fez mais do que reafirmar, de um modo qualificado, no âmbito específico do artigo 270º, o princípio da «proibição do excesso», ou princípio da «proporcionalidade» em sentido amplo, já em geral consignado no artigo 18º, nº 2. Como se sabe, este princípio compreende três vertentes: uma ideia de adequação (da restrição ao objectivo de salvaguardar certo valor constitucional), uma ideia de necessidade ou exigibilidade (da restrição para atingir tal objectivo) e uma ideia de proporcionalidade em sentido estrito (o custo da restrição há-de ser proporcionado ao benefício da protecção com ela obtida). Ora o que o legislador constitucional esclarece no artigo 270º é que, no tocante às restrições nele previstas, o padrão por onde há-de guiar-se o legislador ordinário, e por onde há-de aferir-se a «proporcionalidade» (lato sensu) das restrições que o mesmo venha a introduzir, terá de ser o das «exigências das funções próprias» das forças ou instituições aí consideradas. Por outras palavras: o valor ou valores constitucionais justificativos das restrições hão-de reconduzir-se a essas exigências.
«Assim, no caso em apreço (o da aplicabilidade das restrições do artigo 270º aos «agentes militarizados» das forças de segurança), o valor ou valores constitucionais cuja protecção cumprirá acautelar hão-de ser os da eficácia e disciplina dessas forças (condição indispensável para o cumprimento da missão que lhes é constitucionalmente confiada: cf. o artigo 272º, nº 1) e o da sua imparcialidade e isenção, é dizer, da sua exclusiva dependência do interesse público (cf. artigos 266º, nº 1, e 269º, nº 1, da CRP). A índole e o carácter socialmente básico das tarefas que lhes estão cometidas, combinados com o poder «coercivo» de que tais forças dispõem, em virtude do seu tipo de organização e da sua natureza de organismo armado, tornam necessário, na verdade, que, a um tempo, se lhes assegure um elevado nível de operacionalidade e se acautele de modo particular o risco (e mesmo só a suspeição) de actuações dos seus agentes desviadas do puro serviço do interesse público, e antes determinadas por objectivos e interesses particularistas (e até pessoais). Nisto reside a «lógica» do artigo 270º da CRP.
«Ora, se se percorrer o elenco das restrições de direitos estabelecidas pelo artigo 31º da LDNFA, não poderá negar-se que elas são em geral «adequadas» ao objectivo da salvaguarda e protecção dos valores constitucionais referidos, no que concerne aos «agentes militarizados» de uma força de segurança como é a PSP; e, se se atentar na extensão e intensidade de tais restrições (em particular, nos limites que o legislador lhes põe e nas distinções que faz), não poderá tão-pouco afirmar-se que elas, em geral, sejam desnecessárias» para o objectivo em vista e «desproporcionadas» ao valor desse objectivo - atento o indiscutível relevo que este assume na estruturação de um Estado de direito democrático. E, sendo isto assim, não é certamente o facto de as restrições serem idênticas às que vigoram para as «forças armadas» que poderá pôr em causa a conclusão: pois, das diferenças que possam ocorrer, e que ocorrem, entre essas forças e as forças militarizadas, no tocante às correspondentes funções e à respectiva estrutura e organização, não tem necessariamente de concluir-se a priori que hajam também de ser diferentes as restrições de direitos impostos aos respectivos agentes. A verdade é que entre umas e outras subsistem - para o ponto que cumpre aqui considerar - substanciais semelhanças; e a verdade, de todo o modo, e por outro lado, é que o decisivo - para verificar se ocorre ou não violação do princípio da proibição do excesso - haverá de ser sempre a consideração das restrições em si mesmas» (9).
2.4. A Lei nº 6/90, de 20 de Fevereiro, veio estabelecer o regime de exercício de direitos do pessoal da PSP, tal como se previa no nº 2 do artigo 69º da Lei nº 29/82.
E dispõe no artigo 5º, epigrafado de «direito de associação»:
«1. O pessoal com funções policiais em serviço efectivo dos quadros da PSP tem direito a constituir associações profissionais de âmbito nacional para promoção dos correspondentes interesses, nos termos da Constituição e da presente lei.
..................................................................................................................
«4. As associações profissionais legalmente constituídas que, na se-quência do processo eleitoral, obtenham o apoio de, pelo menos, 10% do pessoal do quadro permanente em serviço efectivo têm direito a:
a) Representar, interna e externamente, os respectivos filiados na defesa dos seus interesses estatutários, sociais e deontológicos;
b) Tomar parte na definição do estatuto profissional e nas condições de exercício da actividade policial;
c) Exprimir opinião, junto das entidades competentes, sobre os assuntos que afectem o moral e o bem-estar do pessoal;
d) Formular propostas sobre o funcionamento dos serviços às autoridades hierarquicamente competentes;
e) Integrar comissões de estudo e grupos de trabalho constituídos para proceder à análise de assuntos de relevante interesse para a instituição;
f) Emitir pareceres sobre quaisquer assuntos de serviço, quando consultadas.
5. ..................................................................................................» (() O Decreto-Lei nº 161/90, de 22 de Maio, desenvolveu as bases gerais do regime fixado pela Lei nº 6/90, referindo-se no Capítulo III (artigos 9º a 16º) às actividades associativas, em termos que não relevam para a economia do parecer.
).2.5. O direito de associação, reconhecido constitucionalmente (em geral) no citado artigo 46º (() A Constituição da República particulariza, de seguida, o direito de associação, no que respeita à associações de carácter político (artigo 51º), às associações sindicais (artigos 55º e 56º), e às instituições privadas de solidariedade social não lucrativas (artigo 63º, nº 3).
), está regulado na Constituição e no Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro, diploma que veio a ser profundamente alterado pela reforma do Código Civil operada pelo Decreto-Lei nº 496/77, de 25 de Novembro (12).
Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 594/74:
«O direito à livre associação constitui uma garantia básica de realização pessoal dos indivíduos na vida em sociedade. O Estado de Direito, respeitador da pessoa, não pode impor limites à livre constituição de associações, senão os que forem directa e necessariamente exigidos pela salvaguarda de interesses superiores e gerais da comunidade política [...].
«O direito à constituição de associações passa a ser livre [...]. Exige-se das associações que se subordinem ao princípio da especificidade dos fins e ao respeito pelos valores normativos que são a base e garantia da liberdade de todos os cidadãos».
Do referido preceito constitucional (artigo 46º) extrai-se que os indivíduos podem agrupar-se para prosseguir em conjunto, com carácter de permanência, fins que os interessem. A lei não pode limitar este direito, exigindo qualquer autorização de uma autoridade ou mesmo um controlo de legalidade prévia.
Mas, como se viu, o próprio texto constitucional impõe limites, na parte final do nº 1 e no nº 4 do referido artigo 46º, e prevê restrições ao exercício desse direito, na estrita medida das exigências das suas funções, relativamente aos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo (artigo 270º).
Não contendo o texto constitucional uma cláusula geral sobre os limites dos direitos, liberdades e garantias - como o direito de associação -, contêm, em compensação, os nºs 2 e 3 do artigo 18º, as regras fundamentais que regulam as leis restritivas desses direitos: o nº 2 enuncia os princípios da tipicidade e da proporcionalidade (dessas restrições), e o nº 3 os princípios da restrição e da garantia do conteúdo essencial desses direitos.
Tais princípios deverão, pois, ser observados, na análise a promover, em caso de restrições a tais direitos.
2.6. Recolhidos os elementos julgados pertinentes, aproximemo-nos, então, das questões a esclarecer, começando pela primeira - sentido, contornos e limites da legalmente permitida «associação profissional com competência deontológica».
3.1. Este corpo consultivo, no seu parecer nº 31/90, de 11 de Julho de 1991 (13), abordou o conceito de «associações profissionais com competência deontológica» (14). Aí se escreveu:
«Deontologia - do grego, «déon, déontos», dever, «ta deonta», os deveres, e «logos», palavra e razão, também tratado - significa teoria, ciência, estudo ou conhecimento dos deveres especiais de uma situação determinada.
«Parece que o vocábulo se divulgou a partir de 1834, quando JEREMY BENTHAM o aplicou à sua moral na obra póstuma Deontology or Science of Morality.
«Para o filósofo e jurisconsulto inglês, a deontologia representa originalmente uma teoria utilitarista dos deveres. O termo passa depois a ser usado para designar em especial as doutrinas sobre determinadas classes de deveres, relativos a particulares profissões ou situações sociais (a deontologia médica, por exemplo). E um sentido mais geral adquire ainda, em contraponto ao conceito «ontologia», para exprimir a antítese entre o «dever ser» e o «ser» (x)
«Pode, pois, dizer-se que a deontologia se refere «ao estudo dos deveres definidos pela situação profissional» x1) .
«Com efeito, a «ideia de um saber ou de uma ciência do que é necessário, mas entendendo o necessário como o útil», também expressa no conhecido adágio de BENTHAM «tudo deve ser feito para maximizar a felicidade e minimizar a infelicidade», esvaziou-se a pouco e pouco do seu sentido inicial, correspondente a um conceito restrito da moral igualmente perfilhado por outros pensadores utilitaristas e positivistas - STUART MILL, Utilitarism (1863), RENOUVIER, Science de la Morale (1869) -, acabando a sua palavra-chave, «deontologia», por experimentar uma evolução semântica que vem a confiná-la à esfera prática das profissões e das especializações, próprias da era industrial (x2).
«Numa contribuição fundamental, assim, para a expressão da ética no concreto das sociedades modernas, pese o abandono do plano universalista em vão ambicionado, a «deontologia» passou a ter o significado preciso da moral profissional, determinando-se aí, pela evolução rápida da industrialização, da tecnologia e do profissionalismo, a necessidade da elaboração de códigos morais adequados a cada profissão, técnica ou ciência, os «códigos deontológicos», precisamente, colhendo da reflexão ética os princípios básicos e deduzindo das exigências pragmáticas emergentes nos diversos sectores as suas «particularidades morais» ((x3) ANTÓNIO QUADROS, op. cit., pág. 16.
x3).«Tratou-se no fundo de estabelecer «a síntese do universal e do particular, do essencial e do pragmático, do axiológico e do útil, na dupla dimensão, transcendental e existencial, do humano» ((x4) ANTÓNIO QUADROS, ibidem.
x4).«Ademais, é possível distinguir a deontologia profissional das normas profissionais e das normas técnicas propriamente ditas.
«No tocante às primeiras já se escreveu ((x5) JEAN PARDON, «Quelques Normes Propres au Secteur Bancaire», Le Droit des Normes Professionelles et Techniques», Bruxelles, 1985, págs. 6 e s.
x5):
«Toute profession a sa deontologie, code non écrit de standard de bonne conduite (...) cette armature morale qui l'oriente toute entière vers la satisfaction du bien comun, de l'intérêt général (-)».
«Il s'agit proprement ici de déontologie, de la morale de la profession.
«La norme professionelle n'a sans doute pas cet aspect spécifiquement moral, mais elle peut certainement avoir, dans certains cas, un contenu éthique qui se caractérise, comme on l'a dit, par le souci de promouvoir des valeurs professionelles fines et de se les imposer».
«Quanto às segundas, conforme outro autor ((x6) IVON HANNEQUART, «Les Normes Déontologiques et leurs Caractères Spécifiques», «Le Droit des Normes» citado, pág. 293.
x6):
«Les normes techniques ont pour object la definition des moyens qui permettent d'atteindre les fins poursuivies par une activité professionelle.
«Les normes déontologiques on trait à la conformité du comporte-ment aux objectifs et principes d'organisation sociale de la pro-fession. Elles constituent des «devoirs qui s'imposent in concreto dans une situation sociale définie».
«Os tópicos enunciados proporcionam já uma compreensão suficiente do segmento há pouco referido.
«Por «associação profissional com competência deontológica» há-de necessariamente entender-se o ente dotado de poderes de definição e expressão das regras e deveres éticos que presidem ao exercício de uma determinada profissão, e de imposição desse código da «moral profissional» ao círculo dos destinatários seus associados.
3.2. Pretende-se que se interprete o «sentido preciso, e os contornos e limites, quer quanto ao objecto, quer quanto às atribuições da legalmente permitida «associação profissional com competência deontológica».
3.2.1. Escreve MOTA PINTO (15):
«As pessoas colectivas são organizações constituídas por uma colectividade de pessoas ou por uma massa de bens, dirigidas à realização de interesses comuns ou colectivos, às quais a ordem jurídica atribui a personalidade jurídica [...].
«[...] Há com efeito duas espécies fundamentais de pessoas colectivas: as corporações e as fundações.
«As corporações têm um substrato integrado por um agrupamento de pessoas singulares que visam um interesse comum, egoísta ou altruístico. Essas pessoas ou associados organizam a corporação, dão-lhe existência e cabe-lhes disciplinar a sua vida e destino [...]. São corporações as associações desportivas, culturais, recreativas, mutualistas, as sociedades comerciais, etc.
«[...] A função económico-social do instituto da personalidade colectiva liga-se à realização de interesses comuns ou colectivos, de carácter duradouro.
.........................................................................................................
«Já vimos que o substrato é o conjunto de elementos de realidade extrajurídica, elevado à qualidade de sujeito jurídico pelo reconhecimento [...].
«Importa estudar separadamente os vários subelementos em que o substrato se pode decompor.
«[...} Elemento pessoal ou patrimonial. O elemento pessoal verifica-se nas corporações. É a colectividade de indivíduos que se agrupam para a realização, através de actividades pessoais e meios materiais, de um escopo ou finalidade comum. É o conjunto dos associados.
.........................................................................................................
«[...] Elemento teleológico A pessoa colectiva deve prosseguir uma certa finalidade (16), justamente o fim ou causa determinante da formação da colectividade social ou da dotação fundacional.
«Torna-se necessário que o escopo visado pela pessoa colectiva satisfaça certos requisitos. Assim:
1. Deve revestir os requisitos gerais do objecto de qualquer negócio jurídico (artigo 280º). [...]. Assim deve o escopo da pessoa colectiva ser determinável, física ou legalmente possível, não contrário à lei ou à ordem pública, nem ofensivo dos bons costumes (artigo 280º) [...].
2. Deve ser comum ou colectivo [...].
3. Põe-se, por vezes, o problema de saber se o escopo das pessoas colectivas deve ser duradouro ou permanente [...].
.......................................................................................................».
3.2.2. As associações, como, aliás, as demais pessoas colectivas, são, pois, constituídas visando a realização de interesses comuns ou colectivos, de carácter duradouro.
A realização desses interesses - desse escopo, dessa finalidade, desse objecto - é conseguida através de actividades adequadas aos fins em vista.
Deste modo, compete aos respectivos órgãos sociais promover as actividades adequadas a tais fins, isto é, desenvolver as atribuições da pessoa colectiva, fixadas em conformidade com os seus fins, o seu objecto social.
Tendo em conta todo o exposto, e mau grado o carácter de certo modo vago do conceito «associação profissional com competência deontológica», é possível conhecer e delinear, em termos gerais, o sentido, contornos e limites quer do objecto, quer das atribuições dessas associações:
o seu objecto (finalidade, escopo) será, como atrás se disse, a definição e aplicação (aos associados) das regras e deveres éticos que devem nortear o exercício de uma determinada profissão.
as suas atribuições serão (deverão ser) as acções necessárias (e adequadas) à prossecução desse objecto, desse escopo.
Esse objecto (finalidade, escopo) andará, em regra, associado a outros, nomeadamente culturais e sociais, especialmente os primeiros, admitindo-se haver por vezes dificuldade em distinguir as atribuições correspondentes a cada um desses objectos.
Haverá, então que apelar para os princípios atrás expostos.
No entanto, o interesse em fazer essa distinção será, em princípio, nulo.
O que essencialmente importa é distinguir esse objecto dos objectos não permitidos pela lei, seja em geral, seja relativamente a certas categorias profissionais.
No caso presente - associação de oficiais das Forças Armadas -, tendo em conta o nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, haverá especialmente que prevenir se das atribuições da associação não constarão actividades que mais se coadunem com objectivos político-partidários ou sindicais (17).
Remetendo para o tratamento feito no parecer nº 31/90, transcrito, no essencial, no nº 3.1, dá-se por respondida a primeira questão posta, que se afigura não necessitar de mais detalhado desenvolvimento.
3. Pretende-se de seguida saber se o sentido, contornos e limites do referido conceito «associação profissional com competência deontológica» coincidem, ou não, com os estabelecidos no nº 4 do artigo 5º da Lei nº 6/90.
Este preceito, nas suas diversas alíneas, abarca aspectos (e actividades) de diversa natureza.
A alínea a) distingue, mesmo, os interesses a defender, em estatutários, sociais e deontológicos.
As demais alíneas não distinguem, expressamente, os aspectos (interesses) a defender, nomeadamente o deontológico, mas incluem, manifestamente, os aspectos atrás referidos. De facto:
Em qualquer dessas alíneas pode estar em causa a defesa de regras e deveres éticos que devem nortear a actuação do pessoal da PSP, como seja quando se fala em «condições de exercício da actividade policial (alínea b)), em «assuntos que afectem o moral» (alínea c)), em «funcionamento dos serviços (alínea d)), em «análise de assuntos de relevante interesse para a instituição» (alínea e)), e em «quaisquer assuntos de serviço» (alínea e)).
Mas, de igual modo, essas mesmas alíneas abrangem, na sua previsão, aspectos estatutários e sociais.
O legislador de 1990 pretendeu abarcar, nesse nº 4, todas as competências permitidas às «associações profissionais" legalmente constituídas na PSP, com o apoio de, pelo menos, 10% do pessoal do quadro permanente em serviço efectivo, a partir e em conformidade com a Lei nº 29/82 (artigos 31º e 69º, nº 2), e à luz das referidas normas e princípios constitucionais.
E essas competências não coincidem, manifestamente, com as das «associações profissionais com competência deontológica», que têm um objecto bem definido e delimitado, a definição e aplicação das regras e deveres éticos que devem nortear o exercício de uma determinada actividade.
Deste modo, a questão posta merece uma resposta negativa: não há coincidência (de sentido e competências) entre tais «associações profissionais», previstas no nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82 e no nº 4 do artigo 5º da Lei nº 6/90.
3.4. Mais se pretende saber se, face ao nº 1 do artigo 31º da Lei nº 29/82, pode ou deve ser feita alguma distinção entre militares e agentes militarizados, para efeito de impor àqueles um direito de associativismo profissional com competência deontológica de conteúdo mais restrito e limitado.
A resposta é necessariamente negativa.
Recorde-se que a Constituição da República (artigo 270º) remeteu para a lei o estabelecimento de restrições ao exercício do direito de associação, por parte dos militares e agentes militarizados (dos quadros permanentes em serviço efectivo), que a lei ordinária, no nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, estabeleceu certas restrições ao exercício desse direito por parte desse pessoal, e que nenhuma restrição foi estabelecida quanto ao associativismo de natureza (com finalidade) deontológica.
Assim sendo, e face ao princípio básico da liberdade de associação fixado no nº 1 do artigo 46º do Diploma Fundamental, impõe-se concluir que nenhuma restrição, nenhuma limitação há a fazer, no tocante ao direito de associação profissional com competência deontológica, por parte dos militares, em confronto com os agentes militarizados.
Cada uma dessas classes profissionais tem a sua ética, a sua deontologia profissional (18), cabendo às respectivas associações velar pela fixação e imposição dessa ética, isto é, das regras e deveres que devem presidir ao exercício da profissão em causa.
Se a lei impusesse restrições à liberdade de associação, no campo deontológico - como fez nos campos político-partidário e sindical -, justificar-se-ia discutir - como se fez no Acórdão nº 103/87 do Tribunal Constitucional, relativamente ao pessoal da PSP -, se haveria que distinguir entre militares e agentes militarizados, face aos já referidos princípios dos artigos 18º, nº 1, e 270º (parte final) da Constituição.
Como tal não sucede, nada há a distinguir, neste campo, entre militares e agentes militarizados.
3.5. Pergunta-se se a associação em causa, com o objecto definido no artigo 2º dos seus estatutos, e com as atribuições constantes do artigo 3º dos mesmos, viola, e em que medida, a norma legal contida no nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82.
Vejamos:
3.5.1. A «Associação de Oficiais das Forças Armadas - AOFA» é uma pessoa colectiva de direito privado, sem fins lucrativos, para durar por tempo indeterminado (artigo 1º dos Estatutos).
Tem como objecto - lembre-se - «a promoção, defesa e representação dos associados e dos seus interesses profissionais e estatutários, numa perspectiva deontológica, social e cultural, pautando a sua organização e funcionamento pelos princípios da democraticidade, da unidade e da independência» (nº 1 do artigo 2º), sendo «a independência da Associação e dos seus membros (-) total e absoluta, nos âmbitos político, partidário, religioso, sindical e hierárquico», relativamente a quaisquer forças e entidades com actividades daquela natureza, e designadamente à estrutura das Forças Armadas» (nº 2 do artigo 2º).
«Para a prossecução do seu objecto praticará a Associação todos os actos e desenvolverá todas as acções necessárias e adequadas, desde que não lhe sejam expressamente vedadas por lei, competindo-lhe, designadamente:
a) Pronunciar-se sobre todas as matérias de incidência deontológica do exercício da actividade, em geral, e dos modos do exercício do comando, que é inerente à função de Oficial das Forças Armadas;
b) Pronunciar-se, com discrição, sobre todos os assuntos que afectem o moral e a eficiência dos associados;
c) Dirigir-se às entidades competentes, sobre todos os assuntos emergentes do seu objecto social;
d) Emitir pareceres sobre quaisquer assuntos respeitantes ao exercício da actividade profissional dos associados, ou com esta relacionados, quando lhe forem solicitados;
e) Promover conferências e debates sobre assuntos do âmbito estatutário, para os associados, ou extensíveis aos restantes militares ou sectores da sociedade civil;
f) Relacionar-se e ser membro de associações e federações de associações congéneres de países amigos e de quaisquer associações nacionais que não sejam de natureza política, religiosa, sindical ou partidária;
g) Editar publicações de âmbito interno ou externo, sobre matéria associativa, deontológica ou técnica, bem como empreender iniciativas de carácter cívico, cultural ou recreativo, que contribuam para a unidade e coesão dos associados, a sua actualização técnica e deontológica e a dignificação do Oficial das Forças Armadas no seio da sociedade civil;
h) Prestar assistência jurídica aos seus associados nas questões resultantes da sua actividade profissional» (artigo 3º).
«À Associação está vedado, nos termos da lei:
a) O exercício de actividade política, partidária ou sindical, bem como a participação em organizações daquelas natureza;
b) A violação das regras da segurança do pessoal e das informações militares, no exercício das competências enunciadas no artigo anterior;
c) Qualquer actividade que objectivamente afecte o moral, o bem-estar, o espírito de corpo ou a disciplina no seio das Forças Armadas» (artigo 4º).
«São associados, além dos fundadores, todos os oficiais das Forças Armadas Portuguesas, independentemente do ramo, arma, patente ou situação de serviço, que solicitem individualmente a sua admissão ao Conselho Nacional» (nº 1 do artigo 5º dos Estatutos).
3.5.2 Como atrás se disse, o que importa é verificar se o objecto e as atribuições da associação em causa se diferenciam, ou não, de objectivos político-partidários ou sindicais, muito especialmente destes últimos, podendo perguntar-se, pese embora a proibição constante da alínea a) do artigo 4º dos referidos estatutos, se não estaremos perante uma verdadeira associação de natureza sindical, prosseguindo, para além de outros, interesses sócio-profissionais dos trabalhadores associados que representa (19).
Idêntica análise se fez no citado parecer nº 31/90, a propósito da «Associação Nacional de Sargentos», que tinha por objecto a «promoção de actividades cívicas, nomeadamente de dignificação social e cultural dos associados com respeito pelos princípios de deontologia profissional e a criação de um espaço de convívio com a realização de actividades recreativas, desportivas e culturais, que estimulem o inter-relacionamento dos associados».
Aí se escreveu:
«E não será então que os sargentos das Forças Armadas se assumem, enquanto substrato pessoal da Associação em causa, como pertencentes à «classe trabalhadora», [...] vista a «solidariedade» daqueles com os interesses «objectivos» comuns à «classe trabalhadora» (-)?
«Não nos inclinamos a pensar a aludida circunscrição estatutária do substrato pessoal da Associação Nacional de Sargentos, não propendemos a pensá-la susceptível de similar construção.
«Existem decerto interesses dos sargentos das Forças Armadas que podem ser postos em comum mercê dessa agremiação, quando - obviamente - sintonizados com o elemento teleológico-associativo.
«Trata-se sempre, no entanto, a avaliar pelos fins definidos no artigo 3º do pacto estatutário, de interesses projectados no plano cívico e social, concretizando-se na prossecução de actividades recreativas, desportivas e culturais tendentes a estimular o convívio entre os associados.
«Tudo interesses, por isso, distantes, a nossos olhos, do cerne de direitos e valores sócio-profissionais, cuja defesa e promoção constituem, na síntese dos artigos 3º e 4º do Decreto-Lei nº 215-B/75, o móbil nuclear das associações sindicais [...]».
E concluiu-se não permitirem o escopo e o substrato pessoal dessa Associação qualificá-la teleologicamente como sindicato ou associação sindical.
3.5.3. Todavia, no tocante à «Associação de Oficiais das Forças Armadas», verifica-se uma diferenciação substancial no ponto de vista teleológico, pois transparece com alguma clareza dos artigos 2º e 3º dos respectivos Estatutos que a Associação se propõe, ao fim e ao cabo, a prossecução de interesses sócio-profissionais dos associados - «a promoção, defesa e representação dos associados e dos seus interesses profissionais e estatutários, numa perspectiva [...], social e [...]» -, arrogando-se, além do mais, «dirigir-se às entidades competentes, sobre todos os assuntos emergentes do seu objecto social» e «promover conferências e debates sobre assuntos de âmbito estatutário».
Acresce que não se compreende muito bem o sentido da «pronúncia» sobre os «modos do exercício do comando», que pode visar, de igual modo, a defesa de interesses sócio-profissionais.
O cruzamento de todos estes segmentos - do objecto e das atribuições da Associação em causa - aponta, isto é, permite uma interpretação no sentido da sua qualificação como associação sindical.
Por outro lado, há uma contradição entre o objecto e as atribuições atrás referidas e a alínea a) do artigo 3º dos Estatutos (proibição de actividade sindical).
Sintetizando: Os Estatutos da Associação em causa apontam para uma associação sindical; ou, ao menos, há um certo risco de a Associação se envolver em actividades sindicais, o que, como se vem dizendo, não lhe é permitido pelo nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82.
Nessa parte e medida, os referidos Estatutos violam este preceito legal, sendo, por isso, e nessa mesma parte e medida, contrários à lei, isto é, ilegais.
3.6. Pergunta-se de seguida se «eventual ilegalidade - a violação do nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, entenda-se - poria em causa a existência da associação, ou se se traduziria na mera nulidade das disposições estatutárias feridas de ilegalidade (considerando a parte final do artigo 292º do Código Civil».
3.6.1. Dispõe o artigo 158-A do Código Civil - da Secção «Disposições gerais» do Capítulo «Pessoas colectivas» - que «é aplicável à constituição de pessoas colectivas o disposto no artigo 280º, devendo o Ministério Público promover a declaração judicial da nulidade».
Estatui o nº 1 do artigo 280º do Código Civil - da Secção «Objecto negocial. Negócios usurários» do Capítulo «Negócio jurídico» - que é nulo o negócio jurídico cujo objecto seja física ou legalmente impossível, contrário à lei ou indeterminável.
A violação do nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82 - norma manifestamente imperativa - produzirá, pois, por força da remissão prevista naquele artigo 158º-A, a nulidade do negócio jurídico, neste caso do título constitutivo da Associação em causa, de que os referidos Estatutos fazem parte integrante.
O artigo 285º do Código Civil - da Secção seguinte, epigrafada de «Nulidade e anulabilidade do negócio jurídico» - dispõe que, «na falta de regime especial, são aplicáveis à nulidade e à anulabilidade do negócio jurídico as disposições dos artigos subsequentes».
Uma dessas disposições é precisamente o invocado artigo 292º, epigrafado de «Redução», que dispõe: «A nulidade ou anulação parcial não determina a invalidade de todo o negócio, salvo quanto se mostra que este não teria sido concluído sem a parte viciada».
Isto é, o negócio só não será reduzido se se mostrar que, sem a parte viciada, não teria sido concluído (20).
3.6.2. Esta última norma (artigo 292º) - como as demais citadas -é, pois, aplicável ao título constitutivo da Associação em causa, visto nada se dispor, em especial, relativamente a esta matéria (cfr. o citado artigo 285º).
A teoria da redução do negócio impõe que se averigúe da vontade dos fundadores da Associação, para, então, o Ministério Público poder tomar a posição adequada, face ao disposto no citado artigo 292º do Código Civil.
Para o efeito deverá o respectivo agente do Ministério Público convocar os fundadores da Associação.
Em vista a possibilidade de alteração dos Estatutos - por forma a remover as ilegalidades, contradições e dúvidas,. atrás apontadas -, ou, se tal não for conseguido, a propositura de acção requerendo a nulidade total ou parcial do título constitutivo da Associação.
Por certo que o eventual pedido de nulidade parcial - nulidade (apenas) das cláusulas contrárias à lei - só seria viável se à Associação restasse, como parece ser o caso, um objecto (escopo) bastante, elemento constitutivo de qualquer pessoa colectiva.
3.7. Pretende-se, por fim, que se considere se a situação é de molde a aconselhar clarificação por via legal, com vista a facilitar a interpretação e a reduzir as dúvidas sobre as questões em causa.
Tendo em conta as considerações atrás deduzidas, propendemos a entender que não se justifica sobremaneira uma clarificação legal. O intérprete não se encontrará numa situação de dificuldade insuperável na dilucidação das questões postas.
4
Termos em que se conclui:
1. Por «associação profissional com competência deontológica», a que se refere o nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, deve entender-se o ente dotado de poderes de definição e expressão das regras e deveres éticos que presidem ao exercício de uma determinada profissão, e de imposição desse código da «moral profissional» ao círculo dos destinatários seus associados;
2. O objecto das associações referidas na conclusão anterior será a definição e aplicação - aos associados - dessas regras e deveres éticos; e as suas atribuições deverão ser adequadas à prossecução desse objecto;
3. O legislador, no nº 4 do artigo 5º da Lei nº 6/90, de 20 de Fevereiro, pretendeu abarcar todas as competências permitidas às associações profissionais legalmente constituídas, na PSP, com o apoio de, pelo menos, 10% do pessoal do quadro permanente no serviço efectivo.
4. As competências previstas no nº 4 do artigo 5º da Lei nº 6/90 não coincidem com as das «associações profissionais com competência deontológica», com o objecto e as atribuições referidos nas conclusões 1ª e 2ª;
5. Face ao princípio fundamental da liberdade de associação fixado no nº 1 do artigo 46º da Constituição da República, e às regras definidas nos artigos 270º da Constituição da República e 31º, nºs 1 e 6, da Lei nº 29/82, não deve ser feita qualquer distinção entre militares e agentes militarizados, para efeito de impor aos primeiros um direito de associativismo profissional com incidência deontológica de conteúdo mais restrito e limitado;
6. Os estatutos da «Associação de Oficiais das Forças Armadas», tendo por objecto a promoção, defesa e representação dos associados e dos seus interesses profissionais e estatutários, numa perspectiva deontológica, social e cultural, e com as atribuições constantes do artigo 3º dos mesmos Estatutos, violam a norma contida no nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, visto apontarem para uma associação sindical ou, ao menos, haver um certo risco de a associação se envolver em actividades sindicais, o que lhe é vedado por aquela norma;
7. A violação da norma do nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82, por parte da «Associação dos Oficiais das Forças Armadas», deverá ser apreciada e resolvida em conformidade com as normas dos artigos 158º-A, 280º e 292º do Código Civil;
8.Não se vê necessidade de solicitar a clarificação legal do referido nº 6 do artigo 31º da Lei nº 29/82 ou de qualquer outra das disposições citadas no parecer.
(1) J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, «Constituição da República Portuguesa anotada», 2ª edição, 1º vol., 1984, págs. 263/264.
(2) MARIA LEONOR BELEZA e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, «Direito de Associação e Associações», em «Estudos sobre a Constituição», 3º vol., 1979, págs. 127-128.
(3) Ob. cit., pág. 266.
(4) Norma introduzida pela 1ª Revisão Constitucional (Lei Constitucional nº 1/82, artigo 202).
(5) Ob. cit., 2º vol., págs. 242/244..
(6) Publicado no "Diário da República", I Série, nº 103, de 6 de Maio de 1987.
(7) No referido Acórdão nº 103/87 desenvolve-se, de seguida, argumentação nesse sentido.
E foi assim resumida a exposição feita, nesta parte:
«a)A Polícia de Segurança Pública é uma força militarizada, e os seus agentes com funções policiais são «agentes militarizados», no sentido e para os efeitos do artigo 270º da CRP;
b)A remissão do artigo 69º, nº 2, da LDNFA reporta-se a esses «agentes militarizados» da PSP e mantém-se plenamente em vigor;
c)Os agentes militares e militarizados referidos no artigo 270º da CRP não só são passíveis das restrições de direitos aí previstas, como não são havidos por aquela como «trabalhadores» para o efeito do reconhecimento dos direitos enunciados nos seus artigos 54º e seguintes, pelo que não vêem reconhecidos a esse nível tais direitos».
.......................................................................................................................................».
(8) O nº 2 do artigo 69º tem a redacção introduzida pela Lei nº 41/83, de 21 de Dezembro. A Lei nº 6/90, de 20 de Fevereiro, veio regular tal matéria, relativamente à PSP.
(9) No nº 18 do referido acórdão do TC aprecia-se a restrição relativamente ao direito de filiação e de participação sindical (nºs 4, 5 e 6) e, de modo mais genérico, aos direitos dos trabalhadores (nº 11 daquele artigo 31º), concluindo-se não serem esses preceitos, nessa parte, inconstitucionais.
No nº 19 analisam-se aspectos respeitantes, ainda, aos nºs 4 e 6 (participação em reuniões de carácter político e partidário e filiação em associações de natureza política ou partidária), e, igualmente, ao nº 8 (apresentação de petições colectivas), tendo-se concluído pela existência de restrições injustificadas, violadoras do artigo 270º da Constituição da República.
(10) O Decreto-Lei nº 161/90, de 22 de Maio, desenvolveu as bases gerais do regime fixado pela Lei nº 6/90, referindo-se no Capítulo III (artigos 9º a 16º) às actividades associativas, em termos que não relevam para a economia do parecer.
(11) A Constituição da República particulariza, de seguida, o direito de associação, no que respeita à associações de carácter político (artigo 51º), às associações sindicais (artigos 55º e 56º), e às instituições privadas de solidariedade social não lucrativas (artigo 63º, nº 3).
(12) Sobre a revogação de algumas normas deste diploma pela reforma do Código Civil operada pelo Decreto-Lei nº 496/77, de 25 de Novembro, ver Leonor Beleza e Miguel Teixeira de Sousa, ob. e loc. cits., pág. 192. Aí se diz: «o Decreto-Lei nº 594/74 mantém-se em vigor, onde não contrarie a Constituição, como diploma que regula o direito político de associação - o que não faz, como se viu, o Código Civil».
(13) Publicado no "Diário da República", II Série, de 21/9/92.
(14) Os trabalhos parlamentares relativos à Lei nº 29/82 revestem-se de escasso interesse na dilucidação da expressão citada. A permissão relativa à filiação nesse tipo de associação não figurava, aliás, na versão do artigo 31º da respectiva Proposta de Lei do Governo nº 129/II - «Diário da Assembleia da República», II Série, II Legislatura, 2ª Sessão Legislativa (1981-1982), nº 142, de 7 de Outubro de 1982, págs. 2650 e ss., especialmente págs. 2673 e s. -, tendo surgido no texto final elaborado na especialidade pela Comissão de Defesa Nacional - «Diário» citado, 3ª Sessão Legislativa (1982-1983), nº 6, de 30 de Outubro de 1982, págs. 62 e ss., especialmente pág. 66.
(x) ARMAND CUVILLIER, «Vocabulário de Filosofia», Lisboa, 1973, págs. 58 e 114; Grande Enciclopédia Portuguesa e Brasileira, vol. VIII, pág. 573.
(x1) JOÃO SEABRA, «Deontologia Jurídica», «Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado», vol. 2, pág. 106.
(x2) ANTÓNIO QUADROS, «Algumas Reflexões sobre a Deontologia da Comunicação Social», «Democracia e Liberdade», Abril/Maio de 1982, págs. 14 e ss.
(x3) ANTÓNIO QUADROS, op. cit., pág. 16.
(x4) ANTÓNIO QUADROS, ibidem.
(x5) JEAN PARDON, «Quelques Normes Propres au Secteur Bancaire», Le Droit des Normes Professionelles et Techniques», Bruxelles, 1985, págs. 6 e s.
(x6) IVON HANNEQUART, «Les Normes Déontologiques et leurs Caractères Spécifiques», «Le Droit des Normes» citado, pág. 293.
(15) «Teoria Geral do Direito Civil», 3ª edição, 1992, págs. 267 e segs.
(16) O Código Civil - artigos 167º, nº 1, e 182º, nº 2, relativamente às associações - refere-se ao «fim» destas pessoas colectivas.
(17) No referido parecer nº 31/90 faz-se uma desenvolvida análise do conceito «associação sindical».
(18) De novo se remete para o tratamento feito no parecer nº 31/90.
(19) Tenham-se presentes as pertinentes normas do Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril:
«Artigo 2º Para efeitos do presente diploma, entende-se por:
a)Trabalhador - aquele que, mediante retribuição, presta a sua actividade a outra pessoa sob direcção desta;
b)Sindicato - associação permanente de trabalhadores para defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais;
c)Associação sindical ou organização sindical - sindicato, união, federação ou confederação geral;
.......................................................................................................................................».
«Artigo 3º É assegurado aos trabalhadores o direito de associação sindical para defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais»
«Artigo 4º Compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses sócio-profissionais dos trabalhadores que representam, designadamente:
......................................................................................................................................».
(20) Sobre esta matéria cfr. MOTA PINTO, ob. cit., págs. 624 e segs. Aí se escreve (pág. 627):
«O contraente que pretender a declaração da invalidade total tem o ónus de provar que a vontade hipotética das partes ou de uma delas, no momento do negócio, era nesse sentido, isto é, que as partes - ou, pelo menos, uma delas - teriam preferido não realizar negócio algum, se soubessem que ele não poderia valer na sua integridade. Se se não fez essa prova - isto é, se a vontade hipotética era no sentido da redução, ou em caso de dúvida - a invalidade parcial não determina a invalidade total (-)».