Senhor Subsecretário de Estado Adjunto do Ministro dos Negócios Estrangeiros,
Excelência:
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1.1. A Direcção-Geral da Contabilidade Pública (6ª Delegação) comunicou ao Ministério dos Negócios Estrangeiros que haviam sido "processados indevidamente" abonos mensais para despesas de representação desde 1.01.92 a 30.06.92, em face da revogação do Decreto-Lei nº 255/85, de 15 de Julho, pelo Decreto-Lei nº 79/92, de 6 de Maio - com eficácia retroactiva a 1.01.92 -, pelo que deveriam ser tomadas as medidas necessárias à entrada nos cofres do Estado das importâncias em causa.
1.2. Em Informação de Serviço interno observa-se o seguinte:
- os abonos para despesas de representação foram recebidos de boa fé, pelo menos até 5 de Maio de 1992, data da publicação do Decreto-Lei nº 79/92;
- mesmo após tal data há ainda que ponderar sobre a circunstância de este diploma ser um desenvolvimento do regime jurídico estabelecido no Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, onde existe uma norma expressa (o artigo 40º, nº 2) que impede a redução das remunerações já auferidas;
- apesar das majorações do estatuto da carreira diplomática consubstanciadas nesse Decreto-Lei nº 79/92, pelo menos o pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros viu diminuídas as suas remunerações ;
- de qualquer modo, haveria sempre que actuar o mecanismo da relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas (artigos 3º, nº 4 e 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 324/80), permitido ao Ministro das Finanças.
No entanto, o que importará afinal é saber se é legal o pedido de reposição proveniente da DGCP, bem como a redução de remunerações ora verificada.
Termina-se sugerindo a audição da Auditoria Jurídica ou do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.
1.3. Dignou-se Vossa Excelência concordar com a audição deste Conselho, solicitando-se que o parecer seja emitido com carácter de urgência.
Cumpre, pois, satisfazer ao solicitado.
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2.1. Remontando a uma Lei de 30 de Junho de 1912 , ordenava-se no seu artigo 18º, antes da disposição final sobre revogação da "legislação em contrário", que uma parte (1 000$00) da verba de representação abonada ao Ministério dos Negócios Estrangeiros fosse "distribuída pelos funcionários do mesmo Ministério que são obrigados a despesas dessa ordem".
Cerca de quarenta anos depois, pelo artigo único do Decreto-Lei nº 38328, de 7 de Julho de 1951, voltava-se à mesma matéria, actualizando e concretizando um pouco mais:
"Art. Único. O Ministro dos Negócios Estrangeiros, com a aprovação do Ministro das Finanças, poderá por despacho reservar uma parte da verba de despesas de representação do Ministério dos Negócios Estrangeiros ocasionadas pelas relações internacionais e outras não especificamente previstas no orçamento, a pagar no País, para ser utilizada e dividida de harmonia com o preceituado na segunda parte do artigo 18º da Lei de 30 de Junho de 1912".
Insistia-se, assim, em atribuir uma verba para despesas de representação - supostamente dirigidas em primeira linha para as actividades levadas a cabo no estrangeiro - também aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros, ainda que em serviço no país, desde que obrigados a despesas desse tipo.
2.2. Debruçado sobre a orgânica interna do Ministério dos Negócios Estrangeiros, mas também sobre as missões diplomáticas e consulados, as missões ou delegações, permanentes ou temporárias - serviços externos do Ministério - e sobre o pessoal, no Decreto-Lei nº 47331, de 23 de Novembro de 1966, deparamos com o artigo 35º, onde se dizia:
"Os funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros têm direito aos vencimentos de categoria e exercício fixados na lei ou nos contratos e à aposentação, nos termos da lei comum aos funcionários públicos.
§1º. Serão abonadas aos funcionários do serviço diplomático para despesas de representação as quantias inscritas no orçamento para esse fim. Estes abonos serão diferentes segundo a categoria, o estado civil do funcionário e o lugar em que exerçam as suas funções. Será igualmente inscrita no orçamento uma verba global de compensação, que será temporária e distribuída àqueles funcionários por despacho do Ministro.
........................................................................................................".
Para além dos funcionários do serviço diplomático - constituído pelas categorias de embaixador, ministro plenipotenciário (de 1ª e 2ª classes), conselheiro de embaixada e secretário de embaixada -, havia um quadro administrativo de pessoal e ainda quadros de conselheiros ou adidos com funções especializadas, cônsules, vice-cônsules, agentes consulares e funcionários técnicos, mas estranhos ao serviço diplomático.
Dentro do serviço diplomático era livre a colocação dos funcionários na Secretaria de Estado, nas missões diplomáticas ou consulados, consoante a conveniência do serviço, nomeadamente a de assegurar o contacto com diversos departamentos do Ministério (artigo 22º, § único).
2.2.1. Pelo Decreto nº 47478, de 31 de Dezembro de 1966 (alterado várias vezes em termos agora não relevantes) foi aprovado o Regulamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na sequência (artigo 46º) do citado Decreto-Lei nº 47331.
Depois de se afirmar no artigo 111º do Regulamento que os funcionários do serviço diplomático formavam "um quadro técnico de serventia vitalícia", logo se adiantava que exerceriam os seus cargos na Secretaria de Estado ou no estrangeiro, em comissão sem limitação de tempo, estando a mobilidade da sua colocação apenas dependente da interpretação ministerial sobre as conveniências do serviço.
No Capítulo III ("Deveres e direitos dos funcionários"), sob a rubrica "vencimentos e abonos", algumas disposições especificavam a temática dos abonos para despesas de representação.
Referia o artigo 132º:
"Serão abonadas aos funcionários do serviço diplomático para despesas de representação as quantias inscritas para esse fim no orçamento.
§1º. Estes abonos têm o carácter de ajudas de custo.
§2º. Os funcionários diplomáticos em serviço no estrangeiro que forem casados ou viúvos com filhos terão um aumento de 10 por cento nas importâncias orçadas para despesas de representação.
§3º. A Secretaria de Estado exigirá justificação periódica, de harmonia com as instruções do Ministro, do emprego dado pelos chefes de missão às quantias que lhes foram abonadas para despesas de representação".
E no artigo 133º:
"As compensações atribuídas no orçamento em termos globais serão distribuídas pelos funcionários do serviço diplomático por despacho do Ministro.
§ único. Estas compensações terão carácter temporário e, quando atribuídas aos funcionários do serviço diplomático colocados no estrangeiro, consideram-se para todos os efeitos como fazendo parte integrante dos abonos para despesas de representação".
Do que vem de salientar-se através da recolha das disposições legais transcritas poderia concluir-se que a par dos abonos para despesas de representação - a atribuir aos funcionários do serviço diplomático -, vocacionados essencialmente para a cobertura de despesas ocasionadas pela sua presença no estrangeiro, estava também previsto, embora com carácter temporário, um outro abono de compensação, a fixar por despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros, que abrangeria os funcionários do serviço diplomático na sua globalidade, quer estivessem colocados no estrangeiro quer não .
2.2.2. A redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 75-M/77, de 28 de Fevereiro, ao mencionado § 1º do artigo 35º do Decreto-Lei nº 47331, de 23 de Novembro de 1966, denuncia uma certa evolução do sistema:
"Aos funcionários do serviço diplomático colocados na Secretaria de Estado serão abonadas para despesas de representação as quantias para o efeito inscritas no orçamento.
"Aos funcionários dos quadros aprovados por lei colocados nas missões diplomáticas ou nos postos consulares serão abonadas para despesas de representação as importâncias determinadas por despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros.
"Na fixação destes últimos abonos deverão ser tidos em conta, entre outros factores, a categoria e o estado civil dos funcionários, assim como o lugar e o custo de vida no país em que exerçam as suas funções".
Ficou claro que também os funcionários do serviço diplomático colocados na Secretaria de Estado tinham direito a abonos para despesas de representação, desaparecendo a referência à "verba global para compensação", de ordem transitória; quanto aos serviços externos deixa de se aludir a funcionários do serviço diplomático, adoptando-se a fórmula mais ampla de "funcionários dos quadros aprovados por lei".
2.3. Todavia, só a leitura do preâmbulo e da parte dispositiva do Decreto-Lei nº 255/85, de 15 de Julho, permite melhor compreender o funcionamento prático do sistema.
Pese embora a extensão, valerá a pena transcrevê-lo na íntegra, até pela facilidade que conferirá na subsequente apreciação da consulta.
"Considerando que há muito está reconhecida a necessidade de o pessoal do serviço diplomático em serviço na Secretaria de Estado não poder deixar de efectuar despesas de representação, vindo a auferir, consequentemente, um abono semestral em conformidade com o Decreto-Lei nº 38328, de 2 de Junho de 1951, e com o artigo 18º da lei de 30 de Junho de 1912 e um abono mensal em conformidade com o § 1º do artigo 35º do Decreto-Lei nº 47331, de 23 de Novembro de 1966;
"Considerando que o abono semestral foi alargado ao pessoal não diplomático em 1958, passando a revestir, relativamente a este pessoal, a natureza de remuneração acessória, cuja situação importa clarificar;
"Considerando igualmente a necessidade de unificar os dois abonos semestral e mensal atribuídos ao pessoal diplomático e a sua substituição por um único, para despesas de representação, estabelecido em percentagem do vencimento:
"O Governo decreta, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 201º da Constituição, o seguinte:
"Artigo 1º. Os funcionários do serviço diplomático em serviço na Secretaria de Estado perceberão um abono mensal para despesas de representação de montante igual a 15% do vencimento da respectiva categoria.
"Art. 2º. O abono semestral para despesas de representação que vem sendo recebido pelo pessoal não diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros é congelado no montante igual ao liquidado no ano de 1984, ficando o mesmo, a partir da entrada em vigor do presente diploma, sujeito ao regime geral estabelecido para as remunerações acessórias.
"Art. 3º. O presente diploma produz efeitos a partir de 1 de Junho de 1985.
"Art. 4º. Ficam revogados o artigo 18º da Lei de 30 de Junho de 1912, o Decreto-Lei nº 38328, de 2 de Junho de 1951, e a primeira parte do § 1º do artigo 35º do Decreto-Lei nº 47331, de 23 de Novembro de 1966, na redacção do Decreto-Lei nº 75-M/77, de 28 de Fevereiro."
Ficou, assim, perceptível que os funcionários do serviço diplomático colocados na Secretaria de Estado aufeririam um único abono para despesas de representação (substituindo os dois que vinham recebendo) no montante de 15% do vencimento da respectiva categoria e que o pessoal não diplomático, que auferia um abono semestral, o manteria, mas congelado no montante de 1984, e sujeito ao regime geral das remunerações acessórias .
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Vigora hoje, porém, o Decreto-Lei nº 79/92, de 6 de Maio, que aprovou o estatuto da carreira diplomática , tendo revogado expressamente (cfr. artigo 80º) as disposições do Decreto-Lei nº 47331, do Decreto (e não Decreto-Lei, como se diz) nº 47478, e do Decreto-Lei nº 255/85 (cfr. artigo 80º), na parte respeitante aos funcionários do serviço diplomático.
O diploma define o estatuto profissional dos funcionários do quadro do serviço diplomático - ora designados por "funcionários diplomáticos" - organizados num "corpo único e especial" de funcionários do Estado, distribuídos pelas categorias de embaixador, ministro plenipotenciário, conselheiro de embaixada, secretário de embaixada e adido de embaixada (artigos 1º, 2º e 3º).
A mobilidade no desempenho indistinto de funções em Portugal e no estrangeiro é reafirmada no artigo 5º daquele Estatuto.
3.1. Fixemo-nos no regime remuneratório.
A escala da carreira diplomática consta de um anexo ao diploma, reportada às categorias já mencionadas (artigo 54º).
Quanto ao abono para representação dispõe o artigo 56º:
"1. Os funcionários diplomáticos colocados nos serviços externos têm direito a receber um abono mensal para representação, a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, destinado a suportar as despesas inerentes às exigências de representação das funções que desempenham.
2. Os funcionários colocados nos serviços externos têm direito a um abono mensal para subsídio de renda de casa ...................................
3. Os funcionários têm ainda direito a um abono ..... para custear a educação dos filhos dependentes ........................................................
4. Os abonos previstos nos números anteriores são devidos aos funcionários diplomáticos, independentemente da forma que revestiu a respectiva nomeação, desde o dia em que assumem funções nos postos para que foram nomeados e cessam na data em que, no termo dessas funções, se apresentam nos serviços internos."
Abono este que está sujeito a actualização, segundo os critérios fixados no nº 2 do artigo 59º, devendo atender-se ao custo de vida do país, às condições de vida local, às necessidades efectivas de representação do posto em que o funcionário diplomático está colocado, e aos custos sociais e familiares decorrentes dos postos de classe C (os mais onerosos).
O montante do abono previsto no aludido artigo 56º haveria de ser fixado, no prazo máximo de 60 dias "contados a partir da data da entrada em vigor do presente estatuto, por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros" - artigo 78º .
Acrescentou, por fim, o artigo 81º:
"O presente diploma, salvo o disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 73º , produz efeitos desde 1 de Janeiro de 1992."
Não parece restar dúvida de que cessou o direito de receber abono de despesas de representação para os funcionários diplomáticos colocados nos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros - em serviço na Secretaria de Estado, como anteriormente se dizia -, até porque expressamente foi revogado o Decreto-Lei nº 255/85, de 15 de Julho .
No entanto, o anterior abono foi processado e recebido até 30 de Junho de 1992, conforme se transmite na consulta.
Deve ser reposto - o correspondente ao período que vai de Janeiro a fim de Junho, já que os efeitos do Estatuto de 92 se reportam a 1 de Janeiro do corrente ano -, é a primeira questão posta.
Porém, é colocada uma segunda questão, a qual tem a ver com as remunerações do pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e que consiste em saber se tem apoio legal a redução de vencimentos, proveniente do novo sistema remuneratório, que terá afectado esse pessoal dirigente.
Alguma explicitação prévia pressupõe também a resposta a esta segunda questão, explicitação a que se passa de imediato.
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Circunscreveremos o discurso ao pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros que deva ser provido por funcionários da carreira diplomática.
Antes, contudo, poderá clarificar o enquadramento se atentarmos nos novos princípios do regime geral remuneratório da função pública.
4.1. Ponto de partida do novo regime encontramo-lo no Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho .
Refere-se em dado passo do seu preâmbulo:
"Revela-se também como propósito enformador, essencial à flexibilização da gestão futura do sistema retributivo da função pública, o reconhecimento de realidades funcionais específicas, ligadas essencialmente quer à administração prestadora, quer às necessidades de investigação, defesa e segurança, traduzido na criação de soluções retributivas autónomas para os corpos especiais de saúde, ensino e investigação, defesa e representação externa do Estado" (sublinhado nosso).
O novo sistema retributivo é composto pela remuneração base, por prestações sociais e subsídio de refeição, bem como pelos suplementos - artigo 15º.
À estrutura da remuneração base se refere o artigo 16º seguinte, a qual se apoia numa escala indiciária própria para as carreiras de regime geral e especial, uma outra para os cargos dirigentes, e ainda outra para os corpos especiais.
A carreira diplomática é considerada integrada nos corpos especiais - alínea a) do nº 2 do artigo 16º .
Interessará atentar em outras disposições, aliás em parte focadas no expediente enviado com a consulta.
Com efeito, estipula o nº 2 do artigo 40º:
"Em caso algum pode resultar da introdução do novo sistema retributivo redução da remuneração que o funcionário ou agente já aufere ou diminuição das expectativas de evolução decorrentes quer da carreira em que se insere, quer do regime de diuturnidades vigente."
E no nº 1 do artigo 41º acrescenta-se:
"Ao pessoal dirigente aplica-se o respectivo estatuto e as disposições do presente diploma sobre matéria retributiva".
4.2. O assim designado estatuto do pessoal dirigente está hoje consignado no Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
Que a generalidade das suas disposições se aplica ao pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros, nomeadamente as respeitantes ao estatuto remuneratório, não oferece dúvidas, embora se não esqueçam as excepções enunciadas nesse próprio estatuto, bem como no estatuto da carreira diplomática.
Na verdade, enquanto pelo artigo 79º deste, se excluem da aplicação aos funcionários diplomáticos que ocupem cargos dirigentes no Ministério dos Negócios Estrangeiros certas regras do estatuto do pessoal dirigente - acesso a categoria superior, em certas condições, finda a comissão de serviço -, no nº 2 do artigo 24º do Decreto-Lei nº 323/89 afastam-se os regimes de recrutamento e provimento deste diploma para os "cargos dirigentes do Ministério dos Negócios Estrangeiros que, por força de disposição legal própria, tenham de ser providos por pessoal da carreira diplomática".
Aplica-se, no entanto, a regra principal remuneratória, que aponta para que a remuneração base do pessoal dirigente seja estabelecida em diploma próprio .
Sem dúvida uma disposição específica quanto ao recrutamento para os cargos dirigentes nos serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros, no nº 2 do artigo 7º do estatuto da carreira diplomática estipula-se:
"Os cargos de secretário-geral e de director-geral, ou equiparados, dos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, com excepção dos previstos nas respectivas leis orgânicas, são preenchidos por funcionários diplomáticos" .
Tudo para dizer que embora submetido a algumas especialidades ou excepções, ao pessoal dirigente dos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros se aplica igualmente o estatuto do pessoal dirigente previsto no citado Decreto-Lei nº 323/89.
4.3. O desenvolvimento relativo à matéria salarial, em seguimento do artigo 43º do Decreto-Lei nº 184/89, efectuou-se através do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro (alterado pelo Decreto-Lei nº 393/90 de 11 de Dezembro).
A escala salarial dos dirigentes consta do anexo 8, podendo sofrer as adaptações necessárias à diferenciação prevista no estatuto deste pessoal - nºs 2 e 4 do artigo 28º - o que de algum modo frustra a remissão para "diploma próprio" acima mencionada.
Cumpre sublinhar uma disposição paralela, ou melhor, em parte repetitiva do artigo 40º, nº 2, do Decreto-Lei nº 184/89, o nº 5 do artigo 30º, que diz:
"Da aplicação do presente diploma não pode resultar a redução das remunerações efectivamente auferidas."
E as regras do regime de transição - diz-se no nº 8 seguinte - "aplicam-se igualmente à transição das carreiras diplomáticas..."
4.4. Antes de avançar para a abordagem concreta da resposta às questões, justificar-se-á um breve ponto de situação.
O abono para despesas de representação - modo de compensar despesas efectuadas pelos funcionários ou agentes em actos exteriores ao conteúdo essencial da função - constituía uma tradição não só para os funcionários do serviço diplomático no estrangeiro como também para os que estavam na Secretaria de Estado (leia-se nos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros), a qual cessou quanto a estes com a publicação do estatuto da carreira diplomática de 1992.
Por outro lado, a reforma do sistema remuneratório da função pública, empreendida de forma global a partir de 1989, qualificou a carreira diplomática como corpo especial, o que significa reconhecer-se-lhe traços próprios em confronto com o funcionalismo em geral, mas sem prejuízo de o desenvolvimento do sistema remuneratório se enquadrar nos parâmetros daquela reforma.
Nesta óptica, ao pessoal dirigente dos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, ainda quando obrigatoriamente provido por funcionários diplomáticos, aplica-se a generalidade do regime estatutário do pessoal dirigente, nomeadamente em termos remuneratórios.
À aplicação daquela reforma remuneratória iniciada em 1989 subjaz o princípio de não resultar, através da mesma, uma diminuição de proventos ou abaixamento de situação salarial, no fundo, uma proibição de "reformatio in pejus".
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Passemos à primeira questão: devem ou não ser repostas as quantias recebidas pelos funcionários diplomáticos colocados nos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, a título de abonos para despesas de representação, desde 1 de Janeiro do corrente ano - data a que o estatuto da carreira diplomática retroage efeitos - até 30 de Junho, termo do seu processamento?
5.1. A problemática da sucessão das leis corresponde ao fluxo irreversível do tempo, do passado ao presente e do presente ao futuro, e à imprescindibilidade de o direito se adaptar à vida.
Princípio geral de direito, aceite pela generalidade das legislações, é o que assaca às normas um efeito prospectivo e não retroactivo .
Diz-se mesmo que a imposição de comportamentos (novos) é incompatível com a retroactividade já que reportando-se a norma a um "pode" ou a um "deve" implica necessariamente uma referência, uma ligação, a comportamentos possíveis no futuro e não a comportamentos passados. As medidas jurídicas não se confundem com as "normae agendi" .
"Por outro lado, pôr em causa actos consumados antes da lei nova levados a cabo em conformidade com a lei então vigente, é fonte de insegurança e de desordem, e cria o risco de fazer enfraquecer, de forma generalizada, o respeito pelas regras legais. E no plano individual, o princípio assegura os direitos individuais contra a intervenção do legislador, aparecendo assim como factor de segurança jurídica para os cidadãos" .
No nosso sistema jurídico, como é sabido, a matéria tem assento no artigo 12º do Código Civil (conjunto de regras aplicáveis a todos os ramos de direito), a qual diz, sob a epígrafe, "Aplicação das leis no tempo. Princípio geral":
"1. A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destine a regular.
2. Quando a lei dispõe sobre condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos; mas, quando dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor" .
5.2. Em diplomas respeitantes ao estatuto remuneratório de trabalhadores da Administração Pública depara(va)-se com alguma frequência com normas de eficácia retroactiva. Em princípio , a atribuição de efeitos remuneratórios mais favoráveis só reforcará a segurança (jurídica, e não só) dos cidadãos.
Um breve parêntesis para aludir à distinção entre vigência da lei e eficácia da lei .
A vigência é "a qualidade que a lei adquire a partir do momento em que se integra na ordem jurídica e nela manisfesta a sua vis obligandi...", sendo condição fundamental para que tal suceda a sua publicação na folha oficial.
Em regra, entre a publicação de um diploma e o começo da sua vigência interpõe-se um hiato temporal destinado ao seu conhecimento pelos destinatários - cfr. artigo 5º do Código Civil - período vulgarmente denominado de vacatio legis.
"Direito vigente é sinónimo de direito operante...".
Embora estreitamente relacionado com a vigência da lei mas distinto é o conceito de eficácia da lei.
Neste confronto conceptual a eficácia da lei "mede-se pelo complexo das situações correspondentes à sua previsão", abrangendo a eficácia temporal (que agora mais nos interessa) e a eficácia espacial.
Na esteira dos Autores que estamos seguindo "a vigência da lei depende unicamente do acto da sua publicação e do decurso da vacatio; a eficácia varia, pelo contrário, de acordo com a lei vigente, visto esta dispor livremente (salvo os limites ditados pela Constituição, nomeadamente em matéria criminal) sobre o alcance dos seus efeitos".
5.3. Fechado o parêntesis, retomemos a questão da eficácia temporal do artigo 81º do Decreto-Lei nº 79/92.
O Parecer nº 189/80 incidiu sobre um caso de espécie semelhante ao que agora apreciamos.
Determinado diploma permitia que certos professores convidados do Ensino Superior auferissem uma remuneração complementar, a qual desapareceu aquando da ratificação do mesmo pela Assembleia da República. Sucedendo que à lei de ratificação fora atribuída eficácia retroactiva, perguntava-se se as remunerações complementares eram ou não devidas entre a data de vigência do primeiro e do segundo diploma.
Além, como agora aqui, o legislador lançou mão de uma norma de direito transitório, cuja amplitude importa esclarecer , norma que é de eficácia retroactiva.
Estaremos assim reconduzidos ao problema de saber qual o grau de retroactividade da lei.
BAPTISTA MACHADO distingue três graus de retroactividade:
- de grau máximo, ou seja, se a lei nova não respeita sequer as situações definitivamente decididas por sentença transitada em julgado ou título equivalente (causae finitae) ;
- de grau intermédio, se a lei nova, embora respeitando as causae finitae, "não se detém sequer perante efeitos jurídicos já produzidos no passado mas que não chegaram a ser objecto de uma decisão judicial" ou por título equivalente;
- normal, aquela a que se refere o nº 1 do citado artigo 12º do Código Civil, a qual respeita os efeitos de direito já produzidos pela situação jurídica que teve lugar à sombra da lei antiga.
Se não colhermos da lei uma indicação clara em sentido diferente, deveremos atribuir à retroactividade o seu grau de normalidade, ou seja, o que respeita os efeitos jurídicos já produzidos.
Idêntica conclusão se retirou no aludido Parecer nº 189/90. Na ausência de uma injunção do legislador sobre o grau de retroactividade "aplicar-se-á o regime supletivo consagrado no artigo 12º, nº 1, do Código Civil: retroactividade... com respeito pelos efeitos já produzidos...". No caso concreto a que se referia, as prestações já vencidas até ao dia da entrada em vigor da lei ratificada deveriam ser satisfeitas integralmente por dizerem respeito a efeitos já produzidos .
Revertendo à consulta, diremos agora que os abonos para despesa de representação auferidos pelos funcionários diplomáticos nos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, recebidos ou não, desde 1 de Janeiro de 1992 até à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 79/92, de 6 de Maio (5 dias após a sua publicação) são-lhes devidos.
A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 79/92 - 11 de Maio - haveria, porém, que repor as quantias abonadas.
No entanto, a resposta não está encerrada, pois que envolve uma perspectiva mais global.
5.4. Com efeito, como já referimos supra , os escalões remuneratórios da carreira diplomática fixados no anexo ao Decreto-Lei nº 79/92, são mais elevados dos que os previstos no anexo 9 ao Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, majoração que também se assinala na Informação de Serviço que precedeu o despacho de Vossa Excelência.
O que traz como consequência que a Contabilidade Pública, ao dar corpo à eficácia retroactiva do citado artigo 81º do estatuto da carreira diplomática procedeu - ou deve proceder se o não fez - aos ajustamentos remuneratórios valorizadores decorrentes daquela imposição.
Sendo assim, a situação real será a de um processamento de vencimentos e outros abonos de acordo com a nova tabela remuneratória - a qual absorveu o abono para despesas de representação - e a percepção, desde 1 de Janeiro a 30 de Junho do corrente ano, de um abono para despesas de representação segundo a lei antiga.
Detecta-se assim um benefício, ainda que transitório, sem causa legítima, proveniente do simples facto de a Contabilidade Pública não poder deixar de processar um abono sem lei que a autorizasse e, por outro lado, de dever observar a lei que imputa uma eficácia retroactiva remuneratória mais favorável para o funcionário.
Devendo o intérprete pressumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas - artigo 9º, nº 1, do Código Civil - conflituaria com a razoabilidade dessa figura ideal a solução que obrigasse a manter o processamento de um abono, que se sabia ter sido absorvido por uma lei posterior, em paralelo com a execução da lei que o absorvera.
Em suma, a partir de 1 de Janeiro de 1992, face ao regime remuneratório global dos funcionários diplomáticos colocados nos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros cuja eficácia retroage àquela data, não existe fundamento legal para lhes manter o abono para despesas de representação.
5.5. Mas, diz-se, até à entrada em vigor do Estatuto de 92, aqueles funcionários diplomáticos receberam esses abonos de representação em total boa fé, tanto mais que a revogação do Decreto-Lei nº 255/85 nem sequer constaria das versões conhecidas durante a fase de "negociação" do Estatuto.
Suscitar-se-ia, pois, a possibilidade de relevação da obrigação de repor - artigos 3º, nº 4, e 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto.
Vejamos.
Este diploma foi entretanto revogado pelo Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho (nº 1 do artigo 57º) .
Todavia, não se pode dizer ter havido alterações substanciais do regime anteriormente estabelecido.
Dispõe o artigo 36º que "a reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado pode efectivar-se por compensação, por dedução não abatida ou por pagamento através de guia" (nº 1) .
Ao admitir-se a reposição em prestações mensais, dentro de certo condicionalismo de prazos e montantes, e sem sujeição a juros de mora, estipula-se no nº 3 do artigo 38º:
"Não poderá ser autorizada a reposição em prestações quando os interessados tiveram conhecimento no momento em que receberam as quantias em causa, de que esse recebimento era indevido."
Sob a epígrafe "Relevação", diz-se no artigo 39º:
"1. Em casos excepcionais, devidamente justificados, o Ministro das Finanças poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas.
2. A relevação prevista no número anterior não poderá ser determinada quando os interessados se encontrem na situação referida no nº 3 do artigo anterior."
Preceito este idêntico ao que anteriormente vigorava.
Apesar de a lei vigente não falar em reposição de dinheiros públicos indevidamente ou a mais recebidos, não será lícito pôr-se em dúvida que a relevação só tem sentido se se estiver perante uma situação dessas.
A Administração, através do Ministro das Finanças, tem o poder discricionário de relevar ou não a reposição. Todavia, essa discricionaridade não é completa. Para além do prosseguimento do interesse público que sempre presidirá genericamente aos actos emitidos em nome da Administração é necessário que: a) se esteja perante um caso excepcional, devidamente justificado e, b) o requerente não tivesse conhecimento, no momento da percepção da quantia, de que esta não lhe era devida.
É evidente que o segundo requisito se encontra demonstrado até ao momento da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 79/92, de 6 de Maio.
Quanto ao primeiro, porém, este Conselho não dispõe de elementos - nem cabe na sua competência a obrigação de os recolher - para ponderar se se está perante um caso excepcional em que se justifique a relevação da reposição das quantias indevidamente abonadas.
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A segunda questão posta tem a ver com a legalidade da diminuição das remunerações do pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros (a qual atingirá, para um director-geral, o montante de 22 a 24 contos mensais).
6.1. Avancemos, desde já, que tal diminuição, como resultado da implantação do sistema retributivo de 1989, não pode ocorrer.
O transcrito nº 2 do artigo 40º do Decreto-Lei nº 184/89 é incisivo: "em caso algum pode resultar da introdução do novo sistema retributivo redução da remuneração que o funcionário ou agente já aufere...".
E as componentes do sistema retributivo distribuem-se pela remuneração base, prestações sociais e subsídio de refeição, e suplementos.
Por outro lado, como se viu, ao pessoal dirigente aplica-se não só o seu estatuto próprio como as disposições do citado Decreto-Lei nº 184/89 sobre matéria retributiva - artigo 41º, nº 1 - regime que abrange o pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
A mesma regra é repetida pelo nº 5 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ao desenvolver e regulamentar os princípios gerais naquele contidos, onde se afirma que da aplicação do diploma não pode resultar a redução das remunerações (no plural) efectivamente recebidas .
E o legislador tem enunciado idêntico normativo no tocante ao estatuto remuneratório de outras carreiras, ou que retirou do regime do Decreto-Lei nº 184/89 - caso dos magistrados judiciais e do Ministério Público (nº 3 do artigo 3º) - ou que classificou como corpos especiais.
Com efeito, nos termos do artigo 6º, nº 2, da Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro - sistema retributivo dos magistrados judiciais e do Ministério Público -, da aplicação deste diploma "não pode resultar, em caso algum, diminuição do valor actualmente abonado a título de remuneração, nela se integrando todos os seus componentes".
O mesmo se constata quanto ao regime remuneratório dos militares das Forças Armadas - artigo 25º, nº 2, do Decreto-Lei nº 57/90, de 14 de Fevereiro - onde igualmente se preceitua que da aplicação deste diploma "não pode resultar redução das remunerações efectivamente auferidas".
Também no diploma sobre o regime remuneratório do pessoal da Polícia de Segurança Pública - Decreto-Lei nº 58/90, de 14 de Fevereiro - consta idêntica disposição (artigo 21º, nº 11), repetida para a Guarda Nacional Republicana e Guarda Fiscal - nº 10 do artigo 22º do Decreto-Lei nº 59/90, da mesma data.
Não foge desta regra o diploma último que reorganiza a Polícia Judiciária, onde expressamente também se dispõe que da sua aplicação "não poderá resultar para qualquer funcionário diminuição das remunerações" a que tinha direito - nº 3 do artigo 178º , do Decreto-Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro.
Na prática juslaboral, as organizações sindicais mostram uma marcada relutância em aceitar normas que venham a atingir direitos adquiridos dos trabalhadores .
Posto que se desenhe tal tendência, que o legislador não poderá ignorar, como modo de preservar a confiança legítima das pessoas, não se poderá entender - diz-se - em moldes rígidos de intocabilidade das situações já constituídas, quando mais favoráveis .
6.2. As disposições transcritas (entre outras) revelam uma tendência clara do legislador para não afectar o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da administração pública quando procede a reformas do mesmo.
Aliás, como se salientou, o sentido da reforma salarial iniciada em 1989 é de sinal ampliativo e não redutor, reconhecendo realidades funcionais específicas, como é o caso da representação do Estado.
A existência de abonos para despesas de representação atribuídos ao pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros, ainda que em serviços internos, isto é, no país e não no estrangeiro, não careceria de grande justificação, sabidos os contactos funcionais especiais que necessariamente têm de manter com representações diplomáticas e consulares de outros países, sediadas em território nacional.
Daí a não redução do seu estatuto, ancorada no princípio que emana suficientemente dos diplomas citados.
Poderá objectar-se que a redução provém da aplicação do próprio estatuto da carreira diplomática e não do estatuto do pessoal dirigente, não existindo naquele norma semelhante às que referimos.
Só que também o Decreto-Lei nº 79/92 se funda expressamente no Decreto-Lei nº 184/89, cujo desenvolvimento se propõe realizar.
Além disso, nos termos do artigo 79º do estatuto da carreira diplomática, só se excluem da aplicação aos funcionários diplomáticos que ocupem cargos dirigentes no Ministério dos Negócios Estrangeiros algumas contadas regras do estatuto do pessoal dirigente. Logo, se não era defensável admitir para este pessoal dirigente qualquer redução de remuneração como a que agora está em causa, também não o será para o pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros
Conclusão:
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De harmonia com o exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - O abono para despesas de representação destina-se a compensar os funcionários ou agentes que desempenhem cargos públicos de especial relevo por gastos efectuados em actos externos, impostos pela dignidade do exercício da função;
2ª - A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 79/92, de 6 de Maio - diploma que aprovou o estatuto da carreira diplomática - cessou o direito a abonos para despesas de representação relativos a funcionários diplomáticos colocados nos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros;
3ª - A eficácia retroactiva do Decreto-Lei nº 79/92 (artigo 81º), reportada a 1 de Janeiro de 1992, em princípio, não obriga à reposição dos abonos de representação processados desde aquela data até à da entrada em vigor desse diploma (11 de Maio), pois não são atingidos os efeitos de direito já anteriormente produzidos;
4ª - No entanto, aplicando-se o novo sistema retributivo da carreira diplomática na globalidade, também a partir de 1 de Janeiro de 1992, no qual através de escalões remuneratórios mais elevados se absorveu o abono para despesas de representação, não existe fundamento material e jurídico para manter os abonos processados, devendo ser compensados ou repostos;
5ª - O poder de relevação da reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, conferido ao Ministro das Finanças pelo artigo 39º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, depende da verificação da excepcionalidade da situação e de o requerente não ter conhecimento, no momento da percepção do abono, de que este era indevido;
6ª - Ao pessoal dirigente dos serviços internos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, ainda que obrigatoriamente provido por funcionários diplomáticos, aplica-se a generalidade das disposições estatutárias do restante pessoal dirigente, incluindo as que preservam as remunerações anteriores em face do novo regime remuneratório - Decretos-Leis nº 184/89, de 2 de Junho (nº 2 do artigo 40º e nº 1 do artigo 41º), nº 323/89, de 26 de Setembro, e nº 353-A/89, de 16 de Outubro (nº 5 do artigo 30º);
7ª - Para o pessoal dirigente do Ministério dos Negócios Estrangeiros não pode resultar qualquer diminuição de remunerações anteriores por virtude da aplicação do estatuto da carreira diplomática, o qual desenvolveu nesse ponto regras inseridas no citado Decreto-Lei nº 184/89.