Senhor Subsecretário de Estado Adjunto
do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação,
Excelência:
1.
1.1.(...), oriundo do Serviço de Emprego de Moçambique, ingressou no Quadro Geral de Adidos com a categoria de "técnico de formação profissional", letra G, com efeitos a partir de 2 de Junho de 1976, conforme despacho de 18 de Outubro de 1978, publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Dezembro seguinte 1.
Tendo sido colocado em 5 de Julho de 1979, em regime de requisição, nos termos do nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 389/78, de 12 de Dezembro, no Ministério da Agricultura, Comércio e Pescas, aí foi integrado na carreira de "oficiais de secretaria" do grupo "pessoal técnico-profissional e administrativo", constante do mapa anexo à Portaria nº 515/80, de 13 de Agosto, com a categoria de chefe de secção, letra H.
Como se diz na informação nº 165/81, de 2 de Outubro, elaborada na Secretaria-Geral desse Ministério 2:
"4 - A sua integração processou-se segundo as normas constantes do Decreto-Lei nº 182/80 e não segundo as regras de primeiro provimento estabelecidas no artigo 52º do Decreto-Lei nº 221/77, de 28 de Maio, com a redacção do Decreto-Lei nº 320/78, de 4 de Novembro, e dos despachos normativos elaborados ao abrigo daquele artigo, por o exponente não ter sido abrangido pelas disposições do artigo 1º do Decreto-Lei nº 326/80, de 26 de Agosto, dado que se encontrava a prestar serviço em Lisboa, à data da publicação do já citado Decreto-Lei nº 182/80.
5 - A categoria de integração que lhe foi atribuída resultou da aplicação de tabela de equivalência elaborada nos termos e em cumprimento da alínea b) do artigo 3º do Decreto-Lei nº 182/80, por a categoria de que era titular no Quadro Geral de Adidos não existir nos quadros únicos deste Ministério.
6 - Assim, entendeu-se que, pelo facto do funcionário não possuir curso superior ou bacharelato que lhe permitisse a reclassificação e integração em categoria do grupo de pessoal técnico do mapa anexo à Portaria nº 515/80 e, ainda, por não ter podido beneficiar das regras de primeiro provimento, já referidas em 4), seria mais vantajosa para o exponente a integração na carreira de oficial de secretaria do grupo de pessoal técnico-profissional e administrativo, com a categoria de chefe de secção, do que a integração com a categoria de técnico auxiliar principal, letra J, uma vez que a descida de letra seria ainda maior e o funcionário ficaria sem qualquer possibilidade de progressão, dado que ocuparia o lugar de topo da carreira.
7 - Foi com a preocupação de lhe evitar o menor prejuízo possível, dada a impossibilidade de lhe serem aplicadas as regras de primeiro provimento que se decidiu a sua reclassificação em tabela de equivalência e posterior integração na categoria de chefe de secção, letra H, que embora se traduza no abaixamento de uma letra lhe dá a possibilidade de, nos termos do Decreto Regulamentar nº 79/77, de 26 de Novembro, poder vir a ascender à categoria de chefe de repartição, letra E.
8 - Seria evitável o abaixamento de letra de vencimento se o funcionário pudesse manter, ao abrigo do nº 5 do despacho normativo nº 374/80 (Diário da República, I Série, nº 285), a categoria de que era titular no Quadro Geral de Adidos. Mas, como o Decreto-Lei nº 326/80, de 26 de Agosto, não lhe é aplicável, pelo motivo referido em 4), tal solução não pôde ser adoptada."
1.2. Dizendo não se conformar com o despacho de 16 de Janeiro de 1987, do Senhor Secretário-Geral, que indeferiu o "pedido de reconversão" da sua categoria, veio o referido funcionário expor e requerer, em síntese, a Sua Excelência o Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, em 5 de Março, o seguinte:
- o exponente vem exercendo as funções de técnico de formação profissional há mais de 14 anos, desde 23 de Novembro de 1973, quando ainda se encontrava no ex-Estado Português de Moçambique, correspondendo a essas funções a letra "G" da tabela de vencimentos do funcionalismo público, vencimento que percebeu até 26 de Janeiro de 1981, data em que foi proferido o despacho da sua integração no quadro de pessoal do então M.A.P., como chefe de secção, letra H;
- com a publicação do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, e dos diplomas que lhe sucederam, nomeadamente o Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, e o Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, é manifesto o espírito da Administração Pública em corrigir as anomalias que enfermam o funcionalismo público, passando a valorizar-se a qualificação profissional;
- o Estado não deve permitir a manutenção desta gritante anomalia que se consubstancia na ilegal descida de letra e alteração da designação funcional da categoria do requerente, que era técnico de formação profissional, letra G, correspondente à de técnico superior de 2ª classe, para chefe de secção, letra "H".
- pode e deve aproveitar-se os mecanismos legais existentes para se fazer a pedida reconversão de categoria, adequando a categoria do requerente ao seu efectivo conteúdo funcional.
- espera o requerente o consequente cumprimento da Lei, ordenando-se a reconversão da sua categoria para técnico superior de 1ª classe, categoria a que se julga com direito, correspondente às funções efectivamente exercidas, tal como acontece com os seus colegas de trabalho da mesma categoria de técnico superior.
E juntou uma declaração dos respectivos serviços referindo 24 cursos em que o requerente, de 22 de Outubro de 1979 a 28 de Novembro de 1986, foi monitor ou técnico coordenador.
1.3. A Provedoria de Justiça, a quem o referido funcionário se dirigiu, veio a recomendar, em 28 de Junho de 1988, a revisão da categoria de integração no quadro do M.A.P.A., atribuindo-se ao funcionário a categoria de técnico superior de 2ª classe, ou, não sendo possível tal revisão, que lhe fosse aplicado o sistema de reconversão profissional previsto no artigo 30º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, e, consequentemente, reconvertido na categoria de técnico superior de 2ª classe.
Considera a Provedoria de Justiça ter sido ilegal a integração do funcionário com a categoria de chefe de secção (letra H), quando à data de integração era detentor da categoria de técnico de formação profissional (letra G), visto que o funcionário "em caso algum [...] deve baixar de categoria, ou pelo menos de vencimento". E citou os pareceres nºs 36/80 e 143/81 deste corpo consultivo, onde se entendeu ser possível "a transição para a carreira técnica superior do pessoal integrado na anterior carreira técnica que não possuísse licenciatura", "bem assim a doutrina de que nada impede que a referida integração no quadro, como acto constitutivo de direitos, seja revogada pela Administração, desde que com a anuência do interessado, que, neste caso, é óbvia."
1.4. Em 9 de Dezembro de 1988 foi elaborada nova Informação (nº 252/88) na Secretaria-Geral do M.A.P.A. sobre a pretensão em causa.
Verificando-se que o Decreto nº 324/71, de 17 de Agosto, que criou nas ex-províncias ultramarinas o Serviço de Emprego, apenas previa, no seu mapa anexo, as categorias de técnico de 1ª classe (letra F) e técnico de 2ª classe (letra G), e que o serviço técnico (artigo 7º) era constituído pelos sectores de "colocação", "orientação profissional", e "formação profissional", aí se concluiu que embora os técnicos do Serviço de Emprego de Moçambique fossem tratados, na própria lei, por "técnicos de formação profissional", a designação funcional da sua categoria era apenas de técnicos de 1ª ou de 2ª classe.
E mais se concluiu, em conformidade, que o lugar em que o reclamante se encontrava provido no Serviço de Emprego de Moçambique era um lugar da antiga carreira técnica, se bem que o nº 3 do artigo 28º do mesmo Decreto nº 324/71 previsse que o provimento do lugar de técnico de 2ª classe fosse efectuado de entre indivíduos diplomados com curso superior adequado, que o reclamante não possuía.
Daí que se tenha entendido, a final, ser justa a rectificação solicitada, "já que a falta de elementos esclarecedores da situação não permitiu ao Quadro Geral de Adidos e a este Ministério, a quando da sua integração, encontrar a solução mais correcta para o problema". Tal rectificação teria por base o disposto no artigo 25º do Decreto-Lei nº 191-C/79 e no Decreto-Lei nº 329-A/85, de 9 de Agosto.
1.5. A Direcção-Geral da Administração Pública veio a pronunciar-se sobre esta questão (ofício nº 448, de 31 de Março de 1989), considerando "inviável" a "rectificação da categoria" do funcionário em causa, por "falta de suporte legal", pela seguinte ordem de razões:
"a) - A análise da legislação que regulava o recrutamento para as categorias de técnico de 2ª classe e técnico de formação profissional do Serviço de Emprego de Moçambique, nomeadamente o artigo 28º do Decreto nº 324/71, de 17 de Agosto, e os artigos 76º e 77º da Portaria nº 1011/71, de 30 de Dezembro, parece denunciar que não há identidade entre aquelas duas categorias;
b) - A reclassificação operada para a categoria de chefe de secção, atentos o regime legal então vigente, os condicionamentos estruturais do quadro do Organismo integrador, as habilitações literárias e profissionais do exponente e as fortes reservas quanto à identidade entre as categorias identificadas na alínea anterior, não se afigura enfermar de qualquer irregularidade;
c) - Para além disso suscita muitas dúvidas a legitimidade da inserção no universo definido na primeira parte do nº 1 do artigo único do Decreto-Lei nº 329-A/85 dos funcionários à data integrados no Q.G.A. não habilitados com curso superior, sempre que oriundos de Serviços cujas leis orgânicas circunscrevessem, expressa e exclusivamente, o recrutamento para a categoria de técnico de 2ª classe a indivíduos detentores daquele nível de habilitações, como é o caso;
d) - Finalmente assinale-se que a transição para a categoria de técnico superior de 2ª classe, mesmo que clarificadas as indefinições e superadas as objecções de fundo salientadas nas alíneas a) e c), só teria viabilidade caso o exponente se tivesse mantido na categoria de técnico de formação profissional, conforme dispõe o nº 1 do artigo único do Decreto-Lei nº 329-A/85, pressuposto que não se verifica face à sua integração nos quadros do ex-MAP com a categoria de chefe de secção, por despacho conjunto de 26 de Janeiro de 1981 dos Ministros da Reforma Administrativa e da Agricultura e Pescas."
1.6. Na sequência de insistência da Provedoria de Justiça, e a solicitação de Sua Excelência a Secretária de Estado do Orçamento, a Direcção-Geral da Administração Pública voltou a pronunciar-se sobre a mesma questão (parecer de 4 de Junho de 1991), dizendo-se, a propósito:
"2. A argumentação do Serviço do Provedor de Justiça centraliza-se no facto de não ter sido respeitada a letra do funcionário, traduzindo-se a reclassificação numa descida de vencimento, o que viola o princípio doutrinal e jurisprudencial da não descida de remuneração.
"3. Reforça a sua argumentação invocando a legislação reguladora de ingresso dos funcionários da ex-administração ultramarina no QGA e nos serviços integradores, respectivamente o Decreto-Lei nº 294/76, de 24.04, na redacção do Decreto-Lei nº 819/76, de 12.11, e Decreto-Lei nº 182/80, de 3.06.
"4. Sobre esta matéria tem sido posição desta Direcção-Geral que não pode ser apenas a letra de vencimento o critério aferidor da atribuição das categorias de integração dos funcionários.
"5. Há que ter em conta o nível de funções atribuído à carreira e os requisitos habilitacionais exigíveis. Daí que, ao proceder-se à integração do queixoso no quadro do MAPA, se tenha tropeçado na exigência de falta de requisitos habilitacionais, para integração na categoria de técnico superior de 2ª classe, do grupo de pessoal técnico superior, uma vez que o funcionário só possuía o curso complementar dos liceus.
"6. O recurso, à data da integração, ao mecanismo previsto no Decreto-Lei nº 191-C/79 (artigo 25º), que permitia a integração na carreira técnica superior do pessoal integrado na carreira técnica sem qualquer distinção quanto a habilitações literárias, exigia que o funcionário, salvo o devido respeito por opinião contrária, já estivesse inserido na carreira técnica e não em qualquer carreira.
"7. No caso de (...), não obstante o mérito do trabalho realizado no Serviço de Emprego de Moçambique, o que se verificou foi que, apesar da designação funcional de técnico de formação profissional, letra "G", com que foi contratado, esta categoria não era equivalente à de técnico de 2ª classe, letra "G", existente no quadro orgânico deste serviço, porquanto, à luz dos diplomas que regulavam a admissão e provimento do respectivo pessoal, o recrutamento para a categoria de técnico de 2ª classe era feito de entre pessoal habilitado com curso superior adequado (artigo 28º do Decreto nº 324/71, de 17.08, e artigos 76º e 77º da Portaria nº 1011/71, de 30.12), enquanto que o recrutamento para a categoria de técnico de formação profissional era feito de entre pessoas com qualificações adequadas para a função mas sem a exigência do referido requisito habilitacional.
...................................................................................................
"10. Isto significa que, a ter havido injustiça aquando da integração de (...) no quadro do MAPA, esta se ficou a dever ao facto deste Ministério não ter esgotado todas as soluções possíveis em matéria de categoria a atribuir, tendo em conta a letra de vencimento e os requisitos habilitacionais exigíveis, que apontavam, no seu caso, para a categoria de "chefe de repartição".
"11. A decisão de não integração nesta categoria ficou a dever-se apenas à responsabilidade do MAPA com o argumento de que em face do currículo do queixoso e da recente admissão na Função Pública (1973) não ser de considerar esta solução (cfr. folhas 173 e 175 do seu processo individual).
"12. Isto significa que, a rectificar-se por injusta a categoria atribuída a (...) para efeitos de integração no quadro do MAPA, tal rectificação deveria ser para a de chefe de repartição, "letra "F" e não, pelas razões já devidamente expostas, de técnico superior de 2ª classe, letra "G"".
1.7. A Secretaria-Geral do M.A.P.A. veio a pronunciar-se de novo (Informação nº 21/92, de 14 de Fevereiro), mantendo as conclusões da sua citada Informação de 9 de Dezembro de 1988, nos seguintes termos:
"4º - Ora, os artigos 76º e 77º da Portaria nº 1011 fazem referência apenas à forma de admissão do pessoal para os serviços técnicos de formação profissional, que era na forma de assalariamento ou de contrato de prestação de serviço, e o artigo 28º, nº 3 do Decreto nº 324/71 refere que o provimento de técnicos de 2ª classe, além de outros, é feito de entre indivíduos diplomados com curso superior adequado às funções.
"5º - Segundo o artigo 73º da citada portaria a composição do quadro comum do pessoal do S. E. Moçambique é a que consta do mapa anexo ao Decreto nº 324/71. Deste mapa não consta a categoria de técnico de formação profissional mas sim as categorias de técnicos de 2ª e 1ª classe, letra G e F, respectivamente.
"Por sua vez, do mapa anexo ao Diploma legislativo nº 140/71, que criou o quadro privativo do S.E.M., também não consta, no seu quadro técnico, a categoria de técnico de formação profissional.
"6º - Face ao que antecede e tendo em atenção o disposto no nº 3 do artigo 3º da Portaria nº 1011/71, afigura-se-nos poder concluir facilmente que não existiam as duas categorias mencionadas no parecer da DGAP mas apenas uma, a de técnico de 2ª classe, letra G, que tomava, na prática, e apenas para uso interno do organismo, a designação de técnico de formação profissional, de orientação profissional ou de colocação conforme o sector em que cada técnico fosse colocado dentro do serviço técnico a que alude a alínea a) do nº 2 da disposição atrás citada.
"7º - Mantemos, por isso, a posição perfilhada na nossa informação nº 252/88, de 09.12, nomeadamente nos pontos 8 a 16, ou seja, entendemos que o funcionário em questão foi efectivamente provido em categoria da antiga carreira técnica do quadro comum do então Serviço de Emprego de Moçambique.
"9º - Por sua vez, o Decreto-Lei nº 329-A/85, de 9 de Agosto, vem no nº 1 do artigo único reforçar a ideia de que o provimento dos funcionários ou agentes pertencentes à antiga carreira técnica na carreira de técnico superior estava garantido, independentemente das habilitações académicas.
"10º - Esta é a questão fulcral deste processo pois na verdade o exponente não foi provido na base da carreira técnica superior por não ter provado possuir no mínimo curso superior adequado, como era entendimento geral à data da sua integração.
"11º - A hipótese da atribuição do lugar de chefe de repartição chegou, tanto quanto sabemos, a ser equacionada na altura mas terá sido abandonada porque representava uma subida de mais de uma letra de vencimento.
"12º - Concluindo, afigura-se-nos que será possível a rectificação da categoria de integração deste funcionário para técnico superior de 2ª classe pelos motivos explanados nesta informação...".
1.8. Face às divergências de posições, Vossa Excelência, concordando com sugestão do Senhor Secretário-Geral do M.A.P.A., determinou que fosse solicitado o parecer deste corpo consultivo.
Cumpre dar satisfação ao solicitado.
2
2.1. O reclamante (...) , que exerceu funções públicas no Serviço de Emprego de Moçambique, veio a ingressar no Quadro Geral de Adidos, nos termos dos artigos 17º, nº 1, alínea a) , e 19º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril, na redacção do Decreto-Lei nº 819/76, de 12 de Novembro, com a categoria que resultou da "reclassificação a operar em ordem a assegurar a necessária adequação do ponto de vista de designação e letra de vencimento, entre as categorias da ex-administração ultramarina e as correspondentes categorias da administração pública portuguesa e a facilitar a integração nos quadros de serviços e organismos públicos quando se constate que o agente não reúne as qualificações adequadas para o exercício das correspondentes funções" (alínea b) do nº 1 do referido artigo 19º) 3.
Como se viu, a integração no Q.G.A fez-se na categoria de "técnico de formação profissional", letra G, a partir de documentação que no processo administrativo se qualifica de pouco "esclarecedora" 4.
Por interessar à economia do parecer tenha-se ainda em conta o disposto no artigo 56º do Decreto-Lei nº 294/76:
"1. Por despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, e sob proposta do Serviço Central de Pessoal, poderá ser alterada a categoria com que o adido ingressou no quadro geral de adidos ou simplesmente modificada a sua designação.
2. As alterações referidas no número anterior dever-se-ão fazer quando se verifique a impossibilidade da integração do agente por serem diferentes, para as mesmas funções, as letras de vencimento atribuídas nos quadros da administração ultramarina e nos quadros da Administração Pública Portuguesa ou quando se constate que não reúne as qualificações adequadas para o exercício de correspondentes funções.
3. A partir da data do despacho referido no nº 1, o vencimento do agente será o que corresponder à nova categoria, independentemente da situação em que o mesmo se encontre".
2.2. Dadas as dúvidas e divergências de opinião a esse propósito, importa tentar conhecer a categoria que o reclamante tinha nos respectivos serviços de origem (Serviço de Emprego de Moçambique).
2.2.1. O Decreto nº 324/71, publicado no Boletim Oficial de Moçambique, I Série, de 17 de Agosto, e entrado em vigor em 1 de Janeiro de 1972, criou o Serviço de Emprego nas províncias ultramarinas (artigo 1º ), dotando-o de autonomia administrativa e financeira (artigo 2º, nº 1, alínea a)).
Nas províncias de governo-geral o Serviço de Emprego era constituído por serviços centrais e divisões regionais (artigo 5º, nº 1) e os serviços centrais compreendiam o serviço técnico, o gabinete de estudos e a Secretaria (artigo 6º), sendo o serviço técnico constituído pelos seguintes sectores: colocação, orientação profissional e formação profissional (artigo 7º).
Nos termos do nº 1 do artigo 25º do referido diploma "a composição do quadro único dos serviços de Emprego de Angola e Moçambique (era) a que consta(va) do mapa anexo ao (-) decreto", compreendendo esse mapa as categorias de "director de serviço (letra D), director-adjunto (letra E), chefe de divisão regional (letra F), técnico de 1ª classe (letra F), técnico de 2ª classe (letra G) e chefe de expediente geral (letra G).
Nos termos do nº 3, conjugado com o nº 1, do artigo 28º, o lugar de técnico de 2ª classe era provido de entre indivíduos diplomados com curso superior adequado ao exercício das respectivas funções.
E dispunha o nº 2 do artigo 25º que os governadores-gerais de Angola e Moçambique constituiriam "os respectivos quadros privativos do Serviço de Emprego, vistas as necessidades da sua extensão [...]".
2.2.2. O Diploma Legislativo nº 140/71, publicado no Boletim Oficial de Moçambique, I Série, de 30 de Dezembro, veio constituir (em mapa anexo) o quadro de pessoal privativo do Serviço de Emprego de Moçambique, nos termos do referido nº 2 do artigo 25º, do Decreto nº 324/71.
No respectivo quadro técnico, compreendendo categorias a que correspondiam as letras de vencimento de H a Q, não constam as categorias de "técnico de 2ª classe" ou de "técnico de formação profissional".
2.2.3. Na mesma data (e Boletim Oficial) veio publicada a Portaria nº 1011/71, que aprovou o Regulamento do Serviço de Emprego de Moçambique, em conformidade com o artigo 38º do Decreto nº 324/71.
No que toca ao "pessoal" dispunha a Portaria nº 1011/71:
"Artigo 73º: A composição do quadro comum de pessoal do S.E.M. é a que consta do mapa anexo ao Decreto nº 324/71".
"Artigo 74º A composição do quadro privativo do pessoal do S.E.M será objecto de diploma especial" 5.
"Artigo 75º. São aplicáveis ao pessoal dos quadros do S.E.M. as disposições do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino e legislação complementar."
"Artigo 76º. A admissão do pessoal para os serviços técnicos de formação profissional de qualquer tipo far-se-á mediante assalariamento e contratos de prestação de serviço, caso a caso, nos termos do regulamento que aprovar a criação dos referidos serviços".
"Artigo 77º. O pessoal dos serviços técnicos de formação profissional não fará parte dos quadros do S.E.M. e será sempre considerado como admitido fora do quadro, nas condições a estabelecer nos regulamentos referidos no artigo anterior e nos respectivos contratos individuais".
"Artigo 78º. Poderá ser autorizada a prestação de serviço em regime de comissão ordinária ou eventual aos colaboradores dos serviços técnicos de formação profissional".
2.2.4. Vê-se do referido artigo 77º da Portaria nº 1011/71 que o pessoal dos serviços técnicos de formação profissional - caso do reclamante - não fazia parte dos quadros do S.E.M., quer do quadro comum, quer do quadro privativo.
A admissão desse pessoal fazia-se mediante assalariamento e contratos de prestação de serviço (artigo 76º), fora do quadro (artigo 77º), nas condições a estabelecer nos regulamentos que aprovariam a criação desses serviços técnicos e nos respectivos contratos individuais (artigos 76º e 77º).
No processo instrutor não se identifica nem se faz referência a tais regulamentos, sendo de admitir que chegassem a existir e que, em conformidade com as normas atrás citadas, previssem a categoria de "técnico de formação profissional", com vencimento idêntico (letra G) ao de "técnico de 2ª classe", independentemente de os seus titulares possuírem ou não curso superior.
Só assim se pode compreender a categoria em que o funcionário em causa ingressou no Q.G.A..
São, assim, muito frágeis as bases da argumentação feita nas informações nºs 252/88 e 21/92, da Secretaria-Geral do M.A.P.A., no sentido de que o reclamante possuía a categoria de técnico de 2ª classe no serviço de Emprego de Moçambique.
Aliás, o reclamante, como resulta do processo instrutor, nunca reivindicou essa categoria, apresentando-se sempre como "técnico de formação profissional" desde 23 de Novembro de 1973, embora não estejam esclarecidas a base legal, a forma e as eventuais condições do seu provimento (cfr. artigos 76º e 77º da Portaria nº 1011/71).
Não há, pois, argumentos válidos para contestar (então) a categoria com que o reclamante foi integrado no Quadro Geral de Adidos. Nem tal categoria (de integração no Q.G.A.) foi contestada. Contestada, sim, foi a categoria de integração no M.A.P.A. (chefe de secção).
2.3. Recapitulemos:
O reclamante começou por ser requisitado pelo Ministério da Agricultura, do Comércio e das Pescas, a partir de 5 de Julho de 1979, nos termos do nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 389/78, de 12 de Dezembro, mantendo o vencimento (letra G) da categoria em que foi integrado no Q.G.A. (cfr. nºs 2 e 3 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 389/78).
Por despacho de 26 de Janeiro de 1981 foi integrado no quadro de pessoal do então M.A.P., como chefe de secção, passando, com essa categoria, a vencer pela letra H.
Como pode deduzir-se do processo instrutor, o funcionário em causa desde logo contestou essa "integração", entendendo, na altura, ter direito a ser integrado no M.A.P. com a categoria de técnico superior de 2ª classe - categoria a que, segundo ele, correspondia a de técnico de formação profissional, que possuía - e também era paga pela letra G.
2.4. À data da referida integração no quadro de pessoal do então M.A.P. (26 de Janeiro de 1981), a integração de adidos na Administração Central estava regulada pelo Decreto-Lei nº 182/80, de 3 de Junho, que pretendeu "simplificar" as correspondentes operações administrativas, que se desejavam dotadas de maleabilidade adaptada às circunstâncias 6.
Dispôs o diploma:
"Artigo 2º (Lugares em que se fará a integração)
1 - A integração de adidos nos termos do artigo 1º far-se-á em lugares:
a) De ingresso dos quadros de pessoal dos serviços e organismos integradores;
b) De acesso dos mesmos quadros, quando não haja funcionários a eles afectos que reúnam os requisitos legalmente definidos para provimento nos mesmos;
c) Aumentados aos mesmos quadros, nos termos deste diploma.
"Artigo 3º (Categoria de integração)
A integração dos funcionários adidos será feita:
a) Em categoria igual ou equivalente à que o adido possui, no caso de a mesma estar prevista no quadro de pessoal do serviço ou organismo integrador, sem prejuízo do disposto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 180/80;
b) Em categoria que resultar da aplicação de tabela de equivalência a aprovar mediante despacho do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública e do membro do Governo competente para o serviço ou organismo integrador nos demais casos."
"Artigo 4º (Forma de integração)
1 - A integração dos funcionários adidos a que se refere o presente diploma será feita mediante diploma de provimento assinado pelo Ministro da respectiva pasta e pelo membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública, independentemente de quaisquer formalidades, salvo a anotação das novas situações pelo Tribunal de Contas e a sua publicação no Diário da República.
A dilucidação da questão posta a este corpo consultivo passa essencialmente pela interpretação e aplicação do referido artigo 3º , alínea b) ao caso do reclamante que, à luz dessa norma e dos Decretos-Leis nºs 191-C/79, 41/84, 248/85, e 329-A/85, pretende a "reconversão" da sua actual categoria na de técnico superior.
Impõe-se, pois isso, adequada referência a estes diplomas legais.
2.5. O Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho 7, teve em conta definir os princípios gerais a que devia obedecer a estruturação de carreiras. Conforme se pode ver do respectivo preâmbulo visava-se, entre outros objectivos, estabelecer "regras comuns para o ingresso e acesso na carreira, sem impedir a verificação de requisitos especiais considerados indispensáveis em função das tarefas a desempenhar"; estabelecer "normas comuns de transição, impedindo os tratamentos discriminatórios para idêntica carreira, categoria ou classe".
Dispunha o artigo 1º do diploma:
"1. As disposições do presente diploma aplicam-se aos funcionários providos em lugares do quadro dos diversos serviços e organismos da Administração Central e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos.
2. São igualmente aplicáveis aos agentes 8 dos serviços e organismos referidos no número anterior as disposições do presente diploma que se traduzam em valorizações da categoria correspondente do pessoal do quadro.
3. .......................................................................................................".
Como resulta destas normas, aos "adidos" - como o ora reclamante, a prestar serviço em regime de requisição portanto, mero agente administrativo, então no Ministério da Agricultura, Comércio e Pescas - não lhes era aplicável o regime de transição previsto no artigo 21º do Decreto-Lei nº 191-C/79 9. Daí a necessidade da publicação do referido Decreto-Lei nº 182/80.
Isto não quer dizer que na transição para os quadros dos serviços administrativos não devessem beneficiar dos princípios que enformavam aquele diploma legal.
Um desses princípios preside à norma do referido artigo 21º, que este corpo consultivo assim interpretou no parecer nº 36/80, de 10 de Abril de 1980 10, e nos pareceres seguintes 11:
"As normas de transição (artigo 21º), não são muito claras sobre a forma como se processa essa transição. No entanto, a referência à "valorização operada pela atribuição das novas letras de vencimento", parece levar ao entendimento de que todos aqueles que se encontravam inseridos em carreiras cujas letras de vencimento se desenvolviam pelas letras E, F e H ou F e H, correspondentes à designação de técnico principal, técnico de 1ª classe e técnico de 2ª classe, passavam, com a designação correspondente (e a valorização) para a nova carreira. Dito de uma forma mais genérica, parece ter sido intenção do legislador transferir os funcionários que antes ocupavam as carreiras técnicas criadas ao abrigo do Decreto-Lei nº 49 410, para a carreira técnica superior agora criada com o Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho. Só assim se explica a primeira parte do nº 1 do artigo 21º, atrás transcrito, uma vez que antes deste diploma não existia a carreira técnica superior, mas tão-só a carreira técnica. Doutra forma, não se compreende como poderiam ser preenchidos os novos quadros das carreiras agora criadas, a não ser pela base, o que o legislador não terá pretendido, na medida em que o nº 2 do artigo 22º impõe que as portarias, para alteração dos quadros de acordo com aquele diploma, "deverão ser elaboradas por forma que as alterações dos quadros de pessoal, resultantes da aplicação do presente diploma, não impliquem acréscimo dos efectivos globais de cada organismo ou serviço".
"Cremos assim, que resulta do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, que aqueles que se encontravam inseridos nas carreiras técnicas, criadas ao abrigo do Decreto-Lei nº 49410, transitam para a carreira técnica superior agora criada, podendo aí progredir, sem prejuízo de não poderem ascender à categoria de assessor se não possuírem o grau de licenciatura. Para o futuro, no entanto, só poderão ingressar nessas carreiras aqueles que possuírem aquele grau académico".
2.6. O Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, ao "introduzir alterações no ordenamento jurídico da função pública em matéria de política de gestão dos seus recursos humanos, designadamente quanto à sua efectiva mobilidade", manteve a estrutura dos quadros de pessoal fixada pelo artigo 19º do Decreto-Lei nº 191-C/79 (cfr. artigo 7º do diploma) 12 e, entre outras medidas, dispôs no seu artigo 30º, epigrafado de "reclassificação e reconversão profissional":
"1. Quando se verifiquem situações de reorganização ou de reestruturação de serviços, e em ordem a facilitar a redistribuição de efectivos, respeitando a adequação entre o conteúdo funcional dos postos de trabalho e as capacidades e aptidões dos funcionários e agentes, poderão estes, por iniciativa da Administração, ser objecto de reclassificação e ou reconversão profissional.
2. A reclassificação consiste na atribuição de categoria diferente da que o funcionário ou agente é titular, em outra carreira, e exige que aqueles reúnam os requisitos legalmente exigidos para a nova categoria.
3. A reconversão consiste igualmente na mudança de categoria, da mesma ou de outra carreira, precedida da frequência com aprovação de um curso de formação profissional, prescindindo-se neste caso das habilitações literárias exigíveis.
4. ..................................................................................................
5. A reclassificação e reconversão profissional far-se-á para a categoria remunerada pela mesma letra de vencimento, ou imediatamente superior quando não se verifique coincidência de remuneração, excepto quando haja lugar a reconversão profissional, na mesma carreira, caso em que se processará sempre para a categoria imediata.
6. ..............................................................................................."
2.7. O Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, restruturou as carreiras da função pública, revogando expressamente o Decreto-Lei nº 191-C/79.
Desdobrando a categoria de assessor e criando novas categorias no topo da carreira técnica, o diploma manteve as restantes categorias, e respectivos vencimentos, das carreiras técnica superior e técnica, aqui em causa.
Mas não contém norma que interesse à economia do parecer.
2.8. Diz-se no preâmbulo e dispôs-se no Decreto-Lei nº 329-A/85, de 9 de Agosto:
"Suscitaram-se dúvidas quanto à transição para a carreira técnica superior do pessoal não habilitado com licenciatura que, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, se encontrava inserido na carreira técnica.
"Tendo em conta o artigo 25º do aludido diploma, vários serviços promoveram a publicação de legislação para ultrapassar as dificuldades encontradas na transição em causa.
"Há, porém, ainda várias situações que convém resolver de uma vez por todas.
"Assim:
"O Governo decreta [...] o seguinte:
"Artigo único - 1- Os funcionários ou agentes que, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, se encontravam nomeados ou contratados em lugar da carreira técnica da função pública, por aquele diploma reconvertida em carreira técnica superior, e que se mantenham ainda na mesma categoria ou classe ou noutra da dita carreira técnica, são providos em lugar da mesma classe ou categoria da carreira de técnico superior constante do quadro de pessoal do serviço a que pertencem, independentemente de habilitações académicas, nos termos do nº 1 do artigo 25º do aludido decreto-lei, continuando a ser-lhes vedado o acesso à categoria de assessor.
2 - Quando a categoria actual seja ainda a que o funcionário ou agente possuía à data de 1 de Julho de 1979, o provimento previsto no número anterior considera-se retrotraído à referida data para efeitos de contagem de tempo na categoria.
3 - Se posteriormente a 1 de Julho de 1979 o funcionário ou agente mudou de classe, o provimento previsto no nº 1 considera-se retrotraído à data da mudança para os mesmos efeitos mencionados no nº 2.
4 - Consideram-se extintos os lugares da carreira técnica que ficam vagos com os provimentos previstos no nº 1.
5 - Quando nos serviços não existam lugares da carreira técnica superior para efeitos do provimento previsto no nº 1, serão criados nos respectivos quadros os lugares necessários a extinguir quando vagarem."
2.9. O Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, veio revalorizar e reestruturar as carreiras técnica superior e técnica, consagrando medidas que "se traduzem essencialmente na subida de uma posição salarial e na institucionalização de um estágio, como forma mais selectiva de ingresso nas carreiras em causa".
Os artigos 3º e 4º referem-se ao recrutamento para as carreiras técnica superior e técnica, respectivamente, exigindo licenciatura para a categoria de técnico superior de 2ª classe, e curso superior que não confira o grau de licenciatura para a categoria de técnico de 2ª classe.
Essas - como as demais categorias das carreiras em causa - foram revalorizadas, subindo o técnico superior de 2ª classe da letra G para a letra E, e o técnico de 2ª classe da letra J para a letra H.
O diploma não contém norma que interesse à economia do parecer.
3.
3.1. Enfrentemos a questão posta tendo em conta as diversas posições tomadas e os elementos já recolhidos.
Em causa está saber se há algum mecanismo legal que permita a "reclassificação" ou "reconversão profissional" do chefe de secção (...) para técnico superior do mesmo quadro.
Para o efeito partamos dos mecanismos mais recentes.
3.2. É manifesto, como diz a Direcção-Geral da Administração Pública, que o reclamante não pode beneficiar do mecanismo do artigo único do Decreto-Lei nº 329-A/85.
De facto, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho - o que ocorreu em 1 de Julho de 1979 -, o funcionário em causa não estava inserido na carreira técnica da função pública, quer por nomeação 13, quer por contrato administrativo de provimento 14, pertencendo (ainda) ao Quadro Geral de Adidos, e prestando serviço (fora desse quadro) no M.A.C.P., em regime de requisição.
O diploma, como resulta claramente do seu preâmbulo e articulado, pretendeu apenas resolver a situação do pessoal que já se encontrava inserido na carreira técnica - prevista no Decreto-Lei nº 49410, de 24 de Novembro de 1969 - àquela data (1 de Julho de 1979), e ainda se mantinha na dita carreira técnica.
Ora o reclamante, não só nunca esteve inserido na carreira técnica da função pública - isto é, da Administração dita "metropolitana" -, como o não está nem estava à data da publicação do Decreto-Lei nº 329-A/85, como se prevê no articulado deste diploma (cfr. o nº 1 do seu artigo único).
3.3. Passemos à medida prevista no artigo 30º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, invocado pelo reclamante e pela Provedoria de Justiça.
Esta medida pressupõe situações de reorganização ou de reestruturação de serviços, e daí o primeiro obstáculo à sua aplicação (ao menos imediata) ao ora reclamante.
A reclassificação (para categoria diferente, de outra carreira, como se pretende) exige que o funcionário reuna os requisitos legalmente exigidos para a nova categoria (cfr. o nº 2) e, como se vê no processo instrutor, o reclamante não possui as habilitações legais exigidas para qualquer categoria da carreira técnica superior (licenciatura - artigo 3º do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho).
A reconversão (cfr. o nº 3) prescinde das habilitações legais exigíveis mas implica a frequência, com aprovação, de um curso de formação profissional.
Por outro lado, a reconversão, com mudança de carreira - como seria o caso, da carreira administrativa para a técnica -, far-se-ia, quando muito, para a letra de vencimento imediatamente superior - cfr. o nº 5 do referido artigo 30º -, isto é, da letra H (do reclamante) para a letra G, e hoje, como se viu - cfr. mapa I, anexo ao Decreto-Lei nº 265/88 - a categoria de técnico superior de 2ª classe vence pela letra E.
Nem para a carreira técnica poderá o reclamante ser (hoje) reconvertido, visto que, como se vê do Mapa II anexo ao Decreto-Lei nº 265/88, a categoria de técnico de 2ª classe vence pela (mesma) letra H, e a categoria de técnico de 1ª classe vence pela letra F, isto é, não pela letra imediatamente superior à do reclamante, mas, sim, duas letras acima.
De onde se deve concluir que também esta medida não aproveita ao funcionário em causa.
3.4. Já se disse - cfr. o nº 2.5 - que o reclamante, como mero "adido", não beneficiava do regime de transição previsto no artigo 21º do Decreto-Lei nº 191-C/79, sem prejuízo, embora, de dever beneficiar das valorizações a que se referia o nº 2 do seu artigo 21º e dos princípios que enformavam o diploma.
A sua transição para os quadros do então M.A.C.P., isto é, a sua "integração" nesses quadros obedecia à regra da alínea b) do citado artigo 3º do Decreto-Lei nº 182/80, que, na sequência do exposto, devia ser interpretada (e aplicada) tendo em conta os princípios e citadas normas do Decreto-Lei nº 191-C/79 e os objectivos do Decreto-Lei nº 294/76.
A integração deveria operar-se, como se viu, na categoria que resultasse da aplicação de tabela de equivalências a aprovar superiormente.
A tabela de equivalências, no que toca ao reclamante, ditou que à sua categoria, em que fora integrado no Q.G.A., deveria corresponder a categoria de "chefe de secção", e não uma categoria das carreiras técnicas, nomeadamente a de técnico superior de 2ª classe, pelo facto de o mesmo não possuir curso superior ou bacherelato, como se previa no Decreto-Lei nº 191-C/79, no tocante ao ingresso nessas carreiras, e se não exigia no Decreto-Lei nº 49410, de 24 de Novembro de 1969, para ingresso na carreira técnica.
Ora, considerando que aos técnicos de 2ª classe (da carreira técnica, prevista no Decreto-Lei nº 49410), letra H, sem distinção quanto a habilitações legais, foi permitido transitar para a categoria de técnico superior de 2ª classe da carreira técnica superior criada (reconvertida) pelo Decreto-Lei nº 191-C/79, - conforme doutrina, atrás citada, deste corpo consultivo, confirmada pelo citado Decreto-Lei nº 329-A/85 -, seria mais conforme aos princípios e normativos já citados que ao reclamante, "técnico de formação profissional", letra G, fosse atribuída, por equivalência, aquando da sua integração nos quadros do M.A.C.P., a categoria de técnico superior de 2ª classe, letra G, como foi e vem sendo reclamado, e não a categoria de "chefe de secção", de uma carreira bem diferente daquela em que o agente em causa vinha servindo, e pior remunerada.
Teria havido a manutenção da letra de vencimento (letra G), em vez da descida de uma letra, ter-se-ia mantido o agente na área técnica , e haveria um tratamento mais próximo do que foi dado ao pessoal já inserido na carreira técnica (do Decreto-Lei nº 49410), que transitou para a nova "carreira técnica superior" (do Decreto-Lei nº 191-C/79).
Nesta conformidade, o referido despacho, que aprovou a equivalência em causa - de "técnico de formação profissional", letra G, para "chefe de secção", letra H, - e o subsequente despacho que integrou o agente em causa, como "chefe de secção", violaram a Lei, sendo portanto actos anuláveis 15 16.
Há muito decorreu o prazo máximo para o recurso contencioso desses actos (despachos) ilegais (anuláveis), daí resultando a "conversão" dos actos viciados em actos sãos 17, a sua "convalidação" 18, a "sanação" da sua invalidade relativa 19.
Mas será possível a revogação (e substituição) desses actos, constitutivos de direito que são, e consolidados na ordem jurídica pelo decurso do prazo para a sua impugnação contenciosa?
3.5. Dispõe o Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro:
"Artigo 138º (Iniciativa da revogação)
Os actos administrativos podem ser revogados por iniciativa dos órgãos competentes, ou a pedido dos interessados, mediante reclamação ou recurso administrativo."
"Artigo 140º (Revogabilidade dos actos válidos)
1 - Os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes:
a)
b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos.
c)
2 - Os actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos são, contudo, revogáveis:
a) Na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários;
b) Quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e não se trate de direitos ou interesses indisponíveis".
"Artigo 141º (Revogabilidade dos actos inválidos)
1 - Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida 20.
2 - .....................................................................................................".
"Artigo 145º (Eficácia da revogação)
1 - A revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro, salvo o disposto nos números seguintes.
2 - A revogação tem efeito retroactivo quando se fundamente na invalidade do acto revogado.
3 - O autor da revogação pode, no próprio acto, atribuir-lhe efeito retroactivo:
a) Quando este seja favorável aos interessados;
b) ......................................................................................................".
"Artigo 147º (Alteração e substituição dos actos administrativos)
Na falta de disposição especial, são aplicáveis à alteração e substituição dos actos administrativos as normas reguladoras da revogação".
3.6. A resposta à questão posta no nº 3.4, à luz dos normativos acabados de citar, impõe que previamente se qualifiquem - de "válidos" ou "inválidos" - os actos cuja revogação e substituição se pretende.
Recorde-se que se trata de actos viciados, (então) anuláveis, de que não foi interposto recurso contencioso no prazo legal.
3.6.1. Escreveu Marcello Caetano 21:
"O acto anulável produz efeitos até à anulação: enquanto não for anulado, é um acto eficaz e obrigatório, não apenas para os funcionários mas também para os particulares a que se destine (-)..
"Se vier efectivamente a ser anulado, a anulação tem eficácia rectroactiva, e tudo se passa, na Ordem jurídica, como se o acto nunca tivesse sido praticado.
"Não sendo impugnada a sua validade dentro do prazo de recurso, não pode mais invocar-se a invalidade, por ataque directo ou em defesa, o que equivale à eliminação do vício, à conversão do acto viciado em acto são e ao desamparo dos direitos subjectivos ofendidos, uma vez que se verificou a caducidade do direito de acção que lhes respeita."
3.6.2. Escreve Sérvulo Correia 22:
"A anulabilidade é decretada mediante sentença de anulação proferida em recurso contencioso administrativo. O particular afectado só pode interpor recurso antes de precludido o prazo para o efeito restabelecido na lei (-).
Decorrido p prazo aplicável sem que o recurso tenha sido interposto, ou se o acto tiver sido tácita ou expressamente aceite pelo particular (art. 47º do RSTA), o acto torna-se inatacável, convalidando-se para todos os efeitos."
3.6.3. Escreve M. Esteves de Oliveira 23:
"Nestes casos diz-se que o acto está ferido de invalidade relativa e que é anulável ou pode ser anulado: o acto produz os seus efeitos, mas não os produz "estavelmente", dado que a sua manutenção (do acto e dos seus efeitos) está condicionada resolutiva e retroactivamente à sua anulação posterior. Se esta vier, o acto tem-se por inválido, como se o fosse de início; se não, o acto ganha consistência e passa a ser tratado definitivamente como um acto válido (artº 204º, nºs 1 e 3 do CPAG-P)." 24
"Destes pontos merece um esclarecimento complementar o relativo à sanação da invalidade relativa por decurso do prazo ou aceitação do interessado: é usual, de facto, ouvir-se falar em sanação da invalidade relativa por decurso do prazo ou por aceitação do interessado.
"Esclarece-se em primeiro lugar, que a aceitação do interessado não sana a invalidade (objectiva) do acto: apenas impede que aquele que o aceitou expressa ou tacitamente dele recorra contenciosamente, mas não prejudica o direito ao recurso de outros interessados, ou do M.P.
"O mesmo se passa quanto ao decurso do prazo; só depois de esta ter decorrido para todos os interessados e para o M.P., é que a invalidade relativa se pode considerar sanada.
"Em terceiro lugar, a sanação da invalidade relativa reporta-se, é evidente, apenas aos efeitos do acto e não directamente à ilegalidade ou vício verificado - como parece sugerir a lei, no artº 364º, § 2º do CA X .
E mais adiante 25:
"Já atrás se viu que o decurso do prazo maior do recurso contencioso, ou a prática por todos os interessados de actos que traduzem a aceitação expressa ou tácita do a.a. destroem os efeitos relativamente invalidantes da sua ilegalidade.
"Vamos ver agora quais são os instrumentos de que a Administração dispõe para convalidar o a.a. inicialmente inválido, pela supressão da própria ilegalidade de que ele estava ferido.
"Há, portanto, desde já a assinalar um ponto comum e outro divergente ente os dois institutos: divergente porque, enquanto nos primeiros casos, a ilegalidade perdeu a sua força invalidante mas o acto continua ilegal, nos segundos casos é a própria ilegalidade que é suprimida desaparecendo com isso a invalidade do acto."
3.6.4. Escreveu Ernst Forsthoff 26:
"El defecto que le era inherente, queda subsanado con el transcurso del tiempo, como suele decirse con expresión no del todo exacta; pues un defecto que radica en la infracción del Derecho, o sea un defecto objetivo, no puede desaparecer por una conducta subjectiva como es el dejar de hacer uso de un recurso. El acto administrativo subsiste, pues, como defectuoso, pero su defectuosidad deja de ser estimada por el ordenamiento jurídico.".
3.6.5. Escreveu Freitas do Amaral 27:
"Antes de terminar a matéria da invalidade do acto administrativo, importa fazer uma breve referência ao fenómeno da sanação dos actos ilegais.
"Dissemos acima que os actos anuláveis - ao contrário dos actos nulos - são sanáveis, isto é, podem transformar-se em actos válidos.
"O fenómeno da "sanação" consiste precisamente na transformação de um acto ilegal, e por isso inválido, num acto válido perante a ordem jurídica.
"A sanação dos actos administrativos pode operar-se por um de dois modos:
- por acto administrativo secundário;
- por efeito automático da lei (ope legis).
"Quanto à sanação ope legis, ela resulta no direito português do facto de decorrer integralmente o prazo fixado para a interposição de recurso contencioso sem que nenhuma das entidades com legitimidade para tanto interponha efectivamente o recurso. É o que estabelece o nº 3 do artigo 89º da LAL, que diz o seguinte:
"Decorrido o prazo sem que se tenha deduzido impugnação em recurso contencioso, fica sanado o vício da deliberação".
"A hipótese é, pois, a seguinte: a Administração pratica um acto administrativo ilegal, cuja invalidade assume a forma de anulabilidade (-); há um prazo marcado na lei para se poder recorrer contenciosamente desse acto; se ninguém recorrer dentro de tal prazo, o acto fica sanado.
"Tudo se passa, a partir daí, como se o acto nunca tivesse sido ilegal - o acto já não pode ser revogado com fundamento em ilegalidade, já não poderá ser contenciosamente impugnado, etc., etc.
"Problema mais delicado é o de saber se a sanação do acto opera apenas no plano da legalidade ou também no da licitude: sanado um acto pelo decurso do prazo do recurso contencioso, cessará a obrigação de indemnizar que em princípio recai sobre a Administração no caso de o acto ter causado prejuízos a outrem?
"A solução depende sobretudo da concepção que se tiver acerca da natureza jurídica da sanação.
"Para certos autores, a sanação torna válido o acto no plano da legalidade, mas não apaga a sua ilicitude; sanado o acto, não é mais possível revogá-lo com fundamento em ilegalidade ou anulá-lo contenciosamente, mas a Administração continua obrigada a indemnizar os particulares pelos prejuízos que lhes tiver causado por ter praticado um acto ilícito.
"Para outros, a sanação faz desaparecer globalmente o carácter anti-jurídico do acto, apagando a ilegalidade e a ilicitude, mas a responsabilidade da Administração mantém-se, não já nos termos da responsabilidade por acto ilícito, mas a título de responsabilidade por acto lícito (v. infra).
"Enfim, para uma terceira corrente de opinião, a sanação não convalida o acto administrativo ilegal, isto é, não elimina a sua ilegalidade nem a sua ilicitude - apenas significa que todos os interessados perderam o direito de recorrer contenciosamente do acto, e nada mais.
"Não podemos infelizmente aprofundar aqui a análise do problema que vimos de equacionar. Diremos apenas que, em nossa opinião, a posição mais correcta é a primeira. No nosso direito, a impugnação da legalidade de um acto administrativo e o pedido de indemnização por perdas e danos dele decorrentes são pretensões substantiva e processualmente autónomas (cfr. o art. 7º do Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro de 1967) 28.
E enquanto a sanação da ilegalidade ocorre em prazos curtos (2 meses, 4 meses, 1 ano), a prescrição do direito à indemnização só se dá em prazos consideravelmente mais longos (3 anos ou mais, segundo o art. 498º do Código Civil, ex-vi do art. 5º do Dec-Lei nº 48051). A segunda concepção exposta, na medida em que equipara a ilegalidade à ilicitude, não encontra eco no nosso direito positivo. Quanto à terceira, parece-nos frontalmente contrária ao disposto no já citado nº 3 do artigo 89º da LAL."
3.6.6. Como se vê, a doutrina mais representativa, a que se adere, entende que o decurso do prazo legal para impugnação dos actos como que elimina o vício desses actos, convertendo-os em actos sãos, em actos válidos.
Isto é, os actos em causa devem ser agora tratados como "actos válidos", exactamente como se os actos nunca tivessem sido ilegais.
O recente Código de Procedimento Administrativo (Decreto-Lei nº 442/91) não contém norma que ponha em causa a doutrina que vem sendo sufragada pelos referidos administrativistas. Daí que não se veja motivo para a contestar.
3.6.7. Em conformidade com o exposto, e porque os actos em causa devem ser tratados como "válidos", a possibilidade da sua revogação (e substituição, por força do artigo 147º do referido diploma legal), deverá ser apreciada à luz das normas do citado artigo 140º.
Tratando-se de actos constitutivos de direitos e havendo a concordância do interessado, tais actos são revogáveis na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses do seu destinatário (artigo 140º, nºs 1, alínea b), e 2, alíneas a) e b)) 29
Ora os actos em causa são manifestamente desfavoráveis ao reclamante (...), na medida em que foi provido na categoria de "chefe de secção", letra H, quando deveria ter sido provido na categoria de técnico superior de 2ª classe, letra G (hoje, letra E), aliás, de outra carreira.
Nessa medida, nos termos dos referidos artigos 147º e 140º, nºs 1, alínea b) e 2, alíneas a) e b), do Código de Procedimento Administrativo, os actos em causa podem ainda hoje ser substituídos por actos que promovam a sua "integração" na categoria de técnico superior de 2ª classe, como pretende o reclamante e a Provedoria de justiça.
3.6.8. Uma última questão se deve levantar, a dos efeitos dos actos que, por "substituição", venham a promover a integração do reclamante na categoria de técnico superior de 2ª classe (artigo 145º, ex-vi do artigo 147º do referido diploma legal).
A solução depende do fundamento da "substituição".
Poder-se-á entender que a "substituição" em causa se fundamenta na invalidade dos actos substituídos?
Como se viu os actos a substituir violaram a lei, eram ilegais, sendo, por isso, anuláveis.
O decurso do prazo para a impugnação contenciosa sanou os actos.
Já atrás - nº 3.6.6. - se aderiu à doutrina de que a sanação converte os actos ilegais (anuláveis) em actos válidos, devendo tratar-se tais actos como se nunca tivessem sido ilegais. Isto é, não mais poderá falar-se na invalidade desses actos.
Nesta conformidade, deverá concluir-se pela aplicação, aos actos a proferir, em "substituição", do disposto nos nºs 1 e 3 do artigo 145º do referido Código de Procedimento Administrativo, pelo que, produzindo tal substituição, em princípio, apenas efeitos para o futuro (nº 1), a Administração (o autor do acto) pode, no próprio acto, atribuir-lhe efeito retroactivo, por este ser favorável ao interessado (nº 3, alínea a)).
Conclusão:
4
Termos em que se conclui:
1. Os actos que promoveram a integração de António Lopes Medeiros de Castro - oriundo do Serviço de Emprego de Moçambique e ingressado no Quadro Geral de Adidos, com a categoria de "técnico de formação profissional", letra G -, na categoria de "chefe de secção", letra H, dos quadros e carreiras do pessoal do Ministério da Agricultura e Pescas, fixados pela Portaria nº 515/80, de 13 de Agosto, violaram as normas e princípios dos artigos 1º, nº 2, e 21º, nº 1, do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, e 3º, alínea b), do Decreto-Lei nº 182/80, de 3 de Junho;
2. A invalidade relativa referida na conclusão anterior ficou sanada pelo decurso do prazo legal mais longo para a interposição do recurso contencioso, tendo-se operado a consolidação de tais actos, isto é, a sua conversão em actos válidos;
3. Com a concordância do agente em causa, tais actos - despacho que aprovou a equivalência de "técnico de formação profissional" a "chefe de secção", e despacho que aprovou a integração do referido agente na categoria de "chefe de secção" -, embora constitutivos de direitos, são revogáveis, podendo ser substituídos por outros, favoráveis àquele agente, que promovam a sua integração nos referidos quadros, com a categoria de técnico superior de 2ª classe;
4. No tocante à eficácia da substituição referida na conclusão anterior devem observar-se as regras dos nºs 1 e 3, alínea a), do artigo 145º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, podendo o autor do acto da substituição atribuir-lhe efeito retroactivo.
1) Aí se diz: "Por não ter sido publicado em devido tempo, publica-se o seguinte: Por despachos ministeriais: Determinado o ingresso no quadro geral de adidos dos funcionários da ex-Administração Ultramarina a seguir indicados: [...]".
2) Esta Informação visava dar resposta a solicitação da Provedoria de Justiça, a quem o interessado expusera a sua situação, Aliás o mesmo funcionário expôs a sua situação a Sua Excelência o Ministro da Agricultura, Comércio e Pescas.
3) Os elementos constantes do processo instrutor permitem excluir a hipótese de "ingresso" no Q.G.A nos termos da alínea a) do nº 1 do referido artigo 19º (ingresso em categoria que resultasse "da rectificação a promover relativamente às categorias em que tivessem sido providos ulteriormente ao início de funções dos governos provisórios das ex-colónias...").
4) No entanto não houve necessidade de operar a "reclassificação" da categoria em causa, prevista no nº 2 do referido artigo 19º (reclassificação das categorias que, por escassez de elementos, não fosse possível operar no acto de ingresso, e que poderia ser feita ulteriormente, nos termos do artigo 56º).
5)Deverá concluir-se que tal quadro privativo do S.E.M. foi fixado pelo referido Diploma Legislativo nº 140/71.
6) Nos termos do nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 182/80, o regime estabelecido no diploma não era aplicável ao "pessoal docente" e aos adidos colocados junto de certos serviços e organismos, sendo aplicável ao funcionário ora em causa.
7) Revogado pelo Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho.
8) "Agentes administrativos são os indivíduos que por qualquer título exerçam actividade ao serviço das pessoas colectivas de direito público, sob a direcção dos respectivos órgãos" - Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 9ª edição (Reimpressão), 1980, pág. 641.
9) Artigo 21º do Decreto-Lei nº 191-C/79:
"1. A transição de pessoal abrangido pelo presente diploma far-se-á na categoria ou classe em que o funcionário ou agente actualmente se encontra, sem prejuízo da valorização operada pela atribuição das novas letras de vencimento.
...................................................................................................................".
10) Publicado no Diário da República, II Série, de 6/8/80, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 300, págs. 113 e segs.
11) V., nomeadamente, os pareceres nºs 138/80, de 9 de Abril de 1981, publicado no Diário da República, II Série, de 12 /1/82, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 310, pág. 88, e 72/82, publicado no Diário da República, II Série, de 16/12/81, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 325, pág. 240.
12) Assim, na parte que ora interessa, as carreiras de pessoal técnico superior continuaram com as categorias de assessor (letra C), técnico superior principal (letra D), técnico superior de 1ª classe (letra E) e técnico superior de 2ª classe (letra G), e as carreiras de pessoal técnico continuam com as categorias de técnico principal (letra F), técnico de 1ª (letra H) e técnico de 2ª classe (letra J).
13) Nomeação ´é "o acto administrativo que provê um indivíduo na qualidade de agente mas ficando a investidura nas funções dependente de posterior aceitação do nomeado" - Marcello Caetano, ob. cit., pág. 655.
14) O contrato administrativo de provimento pressupõe um acordo de vontades entre a Administração e o agente, em que este se compromete a prestar a sua actividade mediante o preenchimento de uma vaga nos quadros permanentes da Administração, com submissão ao estatuto jurídico da função pública - Marcello Caetano , ob. cit., pág. 656.
15) Como resulta do exposto não foi feita boa aplicação das normas e princípios dos artigos 19º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 294/76, 1º, nº 2, e 21º, nº 1, do Decreto-Lei nº 191-C/79, e 3º, alínea b), do Decreto-Lei nº 182/80.
16) Nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, "são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção". À data da sua emissão não estava prevista outra sanção para a violação patenteada nos actos em causa.
17) Marcello Caetano, ob. cit, pág. 518.
18) Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 1982, pág. 367.
19) Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, 1984, pág. 544.
20) O nº 1 do artigo 136º do referido diploma legal dispõe que "o acto administrativo anulável pode ser revogado nos termos previstos no artigo 141.".
21) Ob. cit., pág. 518.
22) Ob. cit., pág. 367.
23) Ob. cit., págs. 542/544.
24) Artigo 204º do Projecto do Código de Processo Administrativo Gracioso:
"1. O acto administrativo anulável só pode ser impugnado pelos titulares de direitos ou interesses legítimos por ele directamente prejudicados, ou no exercício de acção pública ou popular prevista na lei, e apenas nos prazos estabelecidos para o efeito.
2. O acto administrativo anulável pode ser revogado nos termos previstos no artigo 219º.
3. O acto anulável produz efeitos até à anulação, mas esta tem eficácia retroactiva.
X ) "Assim, por exemplo, se foi nomeado um concorrente com fundamento em que possuía o Curso Geral dos Liceus, habilitações erroneamente certificadas, o decurso do prazo para o recurso contencioso sana efectivamente a invalidade da nomeação, mas isso não significa que, doravante, se considere aquele funcionário como titular legal das referidas habilitações.
25) Ob. cit., pág. 589.
26) Tratado de Derecho Administrativo, publicação do I.E.P., de Madrid (1958), pág. 316.
27) Direito Administrativo, vol. III, Lições aos alunos do Curso de Direito, em 1989, publicação de 1989, págs. 341 e segs.
28) Artigo 7º do Decreto-Lei nº 48051:
"O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto."
29) Ainda na vigência do artigo 18º da Lei Orgânica do S.T.A. (Decreto-Lei nº 40768, de 8 de Setembro de 1956) concluiu-se no parecer nº 143/82, de 28/10/82, deste corpo consultivo, publicado no Diário da República, II Série, de 30/6/83, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 327, pág. 399:
"Aliás, o acto administrativo ainda que constitutivo de direitos para os particulares, na parte em que seja desfavorável aos interesses do destinatário, pode ser revogado a todo o tempo, com fundamento em ilegalidade ou inconveniência, porque nesse aspecto não é constitutivo de direitos".