1/1990, de 27.06.1991

1/1990, de 27.06.1991

27-06-1991

Parecer

Maioria

Governo

Ministério das Finanças

OLIVEIRA BRANQUINHO

IARN
REGIME DE INSTALAÇÃO
EXTINÇÃO
LIQUIDAÇÃO
COMISSÃO LIQUIDATARIA
TRANSFERENCIA
REGIME DE PREÇOS
MINISTRO DAS FINANÇAS
COMPETENCIA
JUROS
ESTABELECIMENTO HOTELEIRO
PATRIMONIO
ALTERAÇÃO ORÇAMENTAL
NEXO DE CAUSALIDADE
CENTRO REGIONAL DE SEGURANÇA SOCIAL
DESALOJADO
TRIBUNAL DE CONTAS
ALOJAMENTO
ALIMENTAÇÃO
EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO
INDEMNIZAÇÃO
TERMO DE RESPONSABILIDADE
DIVIDA
PROVA
DELEGAÇÃO DA DIRECÇÃO-GERAL DE CONTABILIDADE PUBLICA
PRESCRIÇÃO
FISCALIZAÇÃO DE DESPESAS PUBLICAS
CONTRATO A FAVOR DE TERCEIROS
TRANSACÇÃO
FORMA

1 - O Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais (IARN), actualmente extinto, era uma pessoa colectiva menor criada pelo Decreto-Lei n 169/75, de 31 de Março, para exercer, como instrumento da Administração estadual indirecta, as atribuições de acção social, ai prescritas, competindo-lhe, designadamente, no tocante a todos os cidadãos portugueses que se deslocassem para territorio nacional, com o fim de nele se fixarem, qualquer que fosse a sua proveniencia, "promover directamente ou em colaboração com as diversas entidades publicas e privadas, o apoio, a orientação e a prestação de auxilio aos citados cidadãos e respectivas familias, de harmonia com a sua situação de carencia, bem como a inserção nos esquemas de segurança social" (Artigo 3, n 3);
2 - No quadro das medidas de apoio que lhe cumpria tomar inseria-se, designadamente, a concessão aos cidadãos desalojados referidos na conclusão 1 de alojamento e alimentação a titulo provisorio, inclusive, em unidades hoteleiras e similares, conforme dispunham o n X da Resolução do Conselho de Ministros, de 5 de Maio de 1976, e o n I, alinea d) da Resolução do mesmo Conselho, de 18 de Novembro de 1976, publicados no Diario da Republica, I Serie, ns 153 e 284, respectivamente, de 2 de Julho e de Dezembro de 1976;
3 - Como instrumento juridico para prestação do apoio de alojamento e alimentação referido na conclusão 2, o IARN utilizou contratos mediante os quais os titulares das unidades hoteleiras e similares se obrigavam a prestar os ditos alojamento e alimentação aos desalojados que o IARN lhes indicava, obrigando-se este, por seu turno, a pagar aos mesmos titulares um preço por essa prestação;
4 - Esses contratos não estavam sujeitos a forma legalmente vinculada não obstante a utilização pelo IARN ate certa altura de um documento denominado "termo de responsabilidade" mediante o qual o IARN assumia, em geral por periodo de 15 dias ou 1 mes, renovavel, aquela obrigação de pagamento do alojamento e alimentação a prestar aos desalojados a que o "termo" se referia;
5 - O quadro das medidas de apoio descritas nos diplomas mencionados na conclusão 2 apenas previa a atribuição aos desalojados de um subsidio pecuniario transitorio de alimentação e por uma so vez, conforme o n IX da Resolução de 5 de Maio de 1976, em contraste com o apoio em alojamento e alimentação previsto no seu n X;
6 - Consequentemente, a alimentação corresponde ao apoio previsto nesse n X referia-se a prestação em especie e não em dinheiro;
7 - Entre o IARN e a sociedade Antonio Martins Nunes, Limitada, tambem conhecida por "Organizações Nunes" celebraram-se contratos nos termos descritos nas conclusões 3 e 4, não se havendo clausulado a faculdade da denominada "reconversão", isto e, que a componente prestativa "alimentação" e parte do conteudo do correspondente "alojamento" pudessem, mediante acordo entre a sociedade e os beneficiarios dos contratos, ser substituidos pela entrega por aquela de dinheiro a estes;
8 - A Sociedade Antonio Martins Nunes Lda, todavia, acordou com beneficiarios de tais contratos entregar-lhes mediante a dita "reconversão" parcelas em dinheiro substituitivas de prestações em especie, chegando ela propria a estimar, relativamente ao periodo de 1976 a 20 de Março de 1978, em 51.486.000$00 a soma total do que não chegou a pagar-lhes, substitutivo de prestações em especie, que tambem não prestou;
9 - A falta parcial de prestação em especie acordada com o IARN constitui incumprimento parcial dos contratos respectivos, em violação do disposto no artigo 763, n 1, do Codigo Civil, conferindo ao IARN o direito, por seu turno, de não pagar o valor correspondente as prestações não satisfeitas, nos termos do argito 428, n 1, e, na medida em que o cumprimento se houver tornado impossivel, o direito de reduzir a sua contraprestação, nos termos do artigo 802, n 1 do mesmo Codigo;
10- Em 28 de Novembro de 1977 foi determinada pelo Gabinete de Inspecção do Comissariado para os Desalojados a suspensão de pagamento das contraprestações a que o IARN se encontrava obrigado para com a sociedade Antonio Martins Nunes, Lda, suspensão que teve efeitos tambem relativamente as contraprestações desde Junho desse ano;
11- O IARN comunicou em 28 de Junho de 1978 a mesma sociedade que a partir de 15 de Julho desse ano cessava a responsabilidade do Instituto pelo alojamento e/ou alimentação de todas as pessoas que ainda se encontravam nas instalações da sociedade, qualquer que fosse a sua situação;
12- O montante de 347.500.000$00, cujo pagamento a dita sociedade pretende se lhe faça, decompõe-se em varias parcelas, a saber: a) Valor de contraprestações não pagas relativas as prestações dos contratos referidos na conclusão 7 e correspondentes ao periodo de Dezembro de 1977 a 15.7.78; b) Indemnizações relativas a:
- mora no pagamento das contraprestações referidas na alinea a);
- prestação de alojamento posterior a 15.7.78, com juros legais, a desalojados que, não obstante a comunicação feita pelo IARN nos termos da conclusão 11, este não retirou das instalações da sociedade, abstendo-se de as desocupar;
- prejuizos por pagamento de custos relativos a casas não desocupadas pelo IARN e ao periodo de 1.1.80 a 30.11.84;
- prejuizos, decorrentes da alienação de patrimonio da Sociedade e de trespasses, causados pela falta de pagamento a sociedade por parte do IARN dos serviços prestados aos desalojados e pela não desocupação das suas instalações;
13- O montante referido na conclusão anterior, se bem que representando redução consensual de um pedido inicial de 554.562.561$00 apos contactos entre a sociedade e a Comissão Liquidataria/Comissão de Apuramento Final de Contas do ex-IARN, não foi ainda objecto de contrato de transacção pelo que não e devido a esse titulo nem, consequentemente, são devidos os juros legais que pelo não pagamento dessa quantia a Sociedade tambem pretende;
14- No tocante as componentes desse montante descritos na conclusão 12: a) Do valor das contraprestações referidas na alinea a) da conclusão 12 so sera devido o que corresponde as prestações contratualmente estabelecidas entre o IARN e a sociedade e efectivamente cumpridas, descontando-se, designadamente o valor correspondente as "reconversões" mencionadas nas conclusões 8 e 9; b) Quanto as indemnizações descritas na alinea b) da conclusão 12:
- não são devidos juros de mora no tocante as contraprestações respeitantes aos contratos em que a requerente haja deixado de cumprir em especie, por virtude da denominada reconversão; so serão devidos juros no tocante as demais contraprestações, isto e, correspondentes ao cumprimento integral dos contratos pela requerente;
- depende de apuramento de materia de facto quanto a obrigação de desocupação das instalações da sociedade pelo IARN saber: se e devida indemnização pela prestação de alojamento depois de 15.7.78 e pelo pagamento de custos referentes as casas não desocupadas, e se ha lugar a juros legais quanto a indemnização pela prestação do dito alojamento, juros, todavia, que, em todo o caso, so seriam devidos depois de tornada liquida essa indemnização;
- quanto aos demais prejuizos mencionados na alinea b) da conclusão 12: se e enquanto, alegadamente, causados por incumprimento de obrigações pecuniarias não são devidos, visto visto o disposto no artigo 806, ns 1 e 2, do Codigo Civil;
- se e enquanto, alegadamente, causados por omissão de desocupação das instalações da sociedade pelo IARN, o dever de indemnizar depende de saber, nos termos sobreditos, se havia obrigação por parte do IARN de as desocupar;
- em qualquer caso, alem da ilicitude do facto que se alegue como causa do dano, a obrigação de indemnizar depende da existencia de dano, do nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano e, quanto ao valor, do montante dos prejuizos, elementos a determinar em materia de facto;
15- O apuramento dos factos não cabe nas atribuições do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Republica;
16- As importancias, no seu todo ou em qualquer das suas parcelas, referidas na conclusão 12 e inaplicavel o regime de prescrição presuntiva estabelecida no artigo 316 do Codigo Civil; e-lhes aplicavel, em geral, o prazo prescricional de 20 anos nos termos do artigo 309 do mesmo Codigo, excepto quanto aos juros, cujo prazo de prescrição e de cinco anos nos termos do artigo 310, alinea d) do mesmo diploma, dependendo de apuramento de materia de facto saber se tal prazo ja decorreu;
17- Subsiste a controversia entre a sociedade em causa e o Estado quanto aos direitos que a mesma se arroga, controversia que e susceptivel de se resolver ou mediante acção judicial ou mediante transacção;
18- Em face da controversia, tanto os contactos de que resultou a redução do pedido inicial para o valor assinalado na conclusão 12 como as posições assumidas pelos então Secretarios de Estado da Segurança Social em 1985 e 1986 no sentido de obter do Ministerio das Finanças os meios financeiros para pagar esse valor, revelam intenção de lhe por termo por transacção preventiva;
19- Pelo seu objecto, não se mostra que tal transacção não pudesse, em principio, celebrar-se nos termos do artigo 1249 do Codigo Civil;
20- Extingue o IARN pelo Decreto-Lei n 97/81, de 2 de Maio, a sua posição em relações juridicas a que certo destino se não haja dado especificamente em diplomas que providenciaram sobre a transferencia na perspectiva dessa extinção - v.g. o Decreto-Lei n 301/83, de 24 de Junho -, e que se não hajam extinguido ate ao termo da fase de liquidação, radicou-se no Estado, pessoa colectiva maior, que tem por orgão o Governo;
12- Encontram-se entre as relações juridicas a que se refere a conclusão anterior as decorrentes dos contratos referidos na conclusão 7, subsistindo, para alem da fase da liquidação, a controversia acerca dos montantes pretendidos pela requerente e que a Administração, inclusive o IARN, recusou pagar-lhe;
22- As atribuições do IARN, para realização das quais se celebraram os contratos referidos nas conclusões 3 e 4, situam-se na area das atribuições proprias do actual Ministerio do Emprego e Segurança Social;
23- Compete ao Ministerio do Emprego e da Segurança Social, ou, mediente delegação sua, ao Secretario de Estado da Segurança Social, decidir sobre a posição a assumir pelo Estado face a pretensão do requerente, inclusive, sobre a celebração de uma eventual transacção preventiva, para consumação do proposito transacional referido na conclusão 18;
24- O quadro juridico relativo ao destino, apos a extinção do IARN, das relações juridicas de que esse instituto era sujeito não integrou qualquer norma especifica de competencia no ambito do Ministerio das Finanças, designadamente, que subordinasse a autorização de qualquer dos membros do Governo deste departamento a celebração de uma transacção preventiva, inclusive, para por termo a controversia a que respeita o presente parecer;
25- As despesas publicas tem de subordinar-se aos requisitos do artigo 18 da Lei n 40/83, de 13 de Dezembro, Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado;
26- Ao Ministerio das Finanças compete, por intermedio das Delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Publica junto dos diversos Ministerios, fiscalizar a realização das despesas publicas nos termos dos artigos 21, n 1, da Lei n 40/83, 3, alinea b), e 5, n 3, do Decreto-Lei n 499/79, de 22 de Dezembro, e 16, n 1, alinea b), e 18, n 1, alinea f), do Decreto Regulamentar n 17/87, de 18 de Fevereiro;
27- Como corolario das regras que pautam a fiscalização pelo Ministerio das Finanças sobre as despesas, nos termos da conclusão anterior, segue-se que, no tocante ao exercicio da competencia que o Ministerio das Finanças tenha no ambito do regime de alterações orçamentais disciplinadas pela Lei n 40/83, pode o respectivo Ministro, negando o seu acordo para alteração, deixar de disponibilizar verbas cuja utilização por aplicação das normas de fiscalização não se permitirão;
28- O eventual contrato de transacção que se celebrasse, a que alude a conclusão 23, esta sujeito a fiscalização previa de legalidade generica e especifica (cabimento) pelo Tribunal de Contas, a incidir, consoante o valor, sobre o proprio contrato, ou, antecipadamente, sobre a respectiva minuta, nos termos do artigo 13, n 1, alinea b) ou c), da Lei n 86/89, de 8 de Setembro, conjugada esta ultima alinea com o disposto no artigo 28 do Decreto-Lei n 72-A/91, de 8 de Fevereiro, e n 1 da Portaria n 53/91, de 19 de Janeiro.

Senhor Ministro das Finanças,
Excelência:


1
1.1. (...), Limitada, também conhecida como (...), pretende-se credora do Estado pela quantia de 347 500 000$00 como valor de facturação ao ex-IARN posterior a Outubro de 1977, a que acrescem juros de mora desde 1 de Fevereiro de 1985.
Em requerimento dirigido a Vossa Excelência a sociedade vem exigir:
"a) - A liquidação imediata da sua dívida, no montante de 347 500 contos acrescida dos juros legais que se venceram desde Fevereiro de 1985 até ao seu pagamento.
"b) -que levaram os superiores hierárquicos a proferir despachos errados e infundados. Que seja ordenado um inquérito para apurar as causas pelas quais o processo esteve perdido durante 3 anos nesse Ministério, com vista a apurar eventuais responsabilidades disciplinares, civis e criminais, pela forma negligente sem fundamento, infundamentada, como foram emitidas informações e pareceres
"SUBSIDIARIAMENTE
"c) Que seja constituído imediatamente um Grupo de Trabalho Tripartido, com um representante da exponente, um representante pessoal de V. Exª e um representante do Sr. Secretário de Estado da Segurança Social para investigar junto dos Departamentos do Estado da existência de documentação que serve de suporte à dívida; esse grupo devia ser constituído com plenos poderes, deverá apresentar o seu relatório a V. Exª e ao Secretário de Estado da Segurança Social no prazo de 30 dias, após o que seria imediatamente liquidada a dívida." (1)

1.2. Sobre este requerimento foi elaborada uma "NOTA" no Gabinete de Vossa Excelência (na qual se opina, com reserva de melhor estudo, que o "recorrente", como se apelida aí o requerente, "terá razão" pelo menos em parte do que expõe).
Vossa Excelência entendendo que há que dar ao assunto "solução final e definitiva" dignou-se solicitar parecer que, por isso nos cumpre prestar.



2


Como base indispensável à definição e tratamento das questões que, no âmbito da competência estatutária do Conselho Consultivo cumprirá oportunamente enunciar e versar (infra, 3) (3, importa consignar, servindo-nos dos elementos documentais que acompanharam a presente consulta, de alguns, com pertinência aqui, remetidos para outra respeitante a outro caso de pretensa dívida do EX-IARN (4, e ainda de outros obtidos na sequência de pedidos no âmbito da elaboração do presente parecer (5, alguns elementos quer relativos à configuração e à génese da pretensão da requerente (...), Limitada/(...) (infra, 2.1) quer ao posicionamento da Administração perante a mesma pretensão que deu origem ao requerimento dessa sociedade (infra, 2.2) mencionado em 1.1.

2.1. Cumpre registar a configuração da pretensão (infra, 2.1.1) e depois historiar a sua génese (infra, 2.1.2).
2.1.1. Para configurar a pretensão da requerente servir-nos-emos, basicamente, da sua própria versão e de uma informação do Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas, do ex-IARN, datada de 6 de Fevereiro de 1985, conjugadas com outros documentos. Assim:
A) A requerente configura a sua pretensão nos seguintes termos, no requerimento mencionado em 1.1.:
"1 A exponente é credora do Estado da quantia de 347 500 000$00 (trezentos e quarenta e sete milhões e quinhentos mil escudos), valor da facturação posterior a Outubro de 1977, ao EX-IARN.
"2. e acrescem os juros legais vencidos desde Fevereiro de 1985, data a partir da qual a Exponente quantia referida em 1 fez uma transacção com a entidade devedora - a Comissão Liquidatária - e pela qual foi concedida ao Estado uma redução de 37,5% da dívida inicial, na condição de ser liquidada imediatamente, o que não aconteceu (Doc. 1) (6.)
"3. Os juros de mora em dívida ultrapassam já o valor da dívida reconhecida, pelo que a exponente é credora do Estado de cerca de 800 000 000$00 (oitocentos milhões de escudos).
"4. Embora o Estado através dos seus Departamentos competentes sempre tenha reconhecido a dívida, o certo é que o Ministério da Tutela (Segurança Social) não a pagou, apenas por carências orçamentais (Cfr. os despachos dos então Secretários de Estado da Segurança Social Drª Leonor Beleza e Dr. Pinto Sancho adiante referidos)" (7.)
B) Da parte da Administração a configuração e génese da pretensão da sociedade requerente encontra-se, basicamente, na já citada informação de 6.2.85 da Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas do EX-IARN. (8)
Esta informação apresenta-se como cumprimento de um "estudo aprofundado da questão" que a então Secretária de Estado ordenara em 7-12-84 face à pretensão pela sociedade de pagamento de facturas em débito desde 1977.
Diz-se aí que "o estudo está feito e apurado o montante da dívida" tendo-se para esse efeito realizado "várias reuniões com o advogado da firma, tendo a Comissão Liquidatária procurado a colaboração dum advogado e dum economista para que a questão fosse, cuidadosamente, encarada em todas as suas implicações" (9.)
No Cap. II alude-se, em "Breve esboço 'histórico'" a um "largo contencioso entre o EX-IARN/(...)" com que deparou no início da sua actuação a Comissão Liquidatária do IARN.
Alude-se à conclusão tirada já em 1981 por um grupo criado pela Comissão Instaladora do IARN, de que o montante da dívida de 1976/77 "adicional" a 15 de Julho de 1978 era de 103 639 270$00 e relativa a processos não pagos (10).
Quanto à origem das facturações inicialmente apresentadas pela sociedade, refere-se que se apoiaram em "Termos de responsabilidade, iniciais e de renovação, passados em nome dos respectivos titulares", e também se dá conta de que numa análise do processo um assessor da Comissão Instaladora do IARN concluiu que este comportava "a prática generalizada da reconversão em dinheiro, por vezes total, por vezes parcial", e que consistia na "substituição do fornecimento de refeições por dinheiro, como contrapartida dessas refeições".
Diz-se dessa prática que, apesar de proibida, era generalizada, conhecida do IARN e impossível de se lhe pôr cobro, como constava de declarações prestadas em instrução criminal, e também não só desejada pelos desalojados mas, muitas vezes, também por eles solicitada (11).
Daquela dívida, sob proposta da Comissão Liquidatária, vieram a ser pagos em 1984 47 000 contos (12)
Entendeu-se suspender o pagamento do remanescente como cautela para eventuais reposições ao IARN, notando-se na dita informação que isso era o procedimento utilizado sempre que se levantava suspeita de fraudes cometidas pelas empresas (13).
Dá-se ainda conta de que o processo pendente no 1º Juízo de Instrução Criminal de Lisboa contra as "Organizações José Nunes" foi mandado arquivar em Outubro de 1980 "por não se indiciar suficientemente, nos autos, a prática de qualquer crime, nomeadamente o de burla", instrução que, mandada repetir sob a presidência do juiz do TIC de Lisboa, foi de novo arquivada em 21.12.83 "por não ter sido provada a existência de irregularidades e crime de burla para com o IARN" (14).
A exposição que vimos seguindo ocupa-se de seguida das "Pretensões da firma" apresentadas em dossier em 30.11.84, no montante global de 554 562 561$00 assim distribuído:
- Facturas em débito ......................................................................................5 171 350$00
- Juros vencidos ............................................................................................90 997 710$00
- Rendas e outros custos referentes a casas ainda ocupadas.........................17 643 441$00
- Indemnização referente ao património alienado ......................................309 450 000$00
- Indemnizações referentes aos contratos comerciais - valor dos trespasses..3 300 000$00
- Indemnizações referentes à denúncia dos contratos de arrendamento . 8 000 000$00(15)
Regista-se nesta mesma informação que, analisados "os dossiers contendo a documentação respeitante às (...)", a Comissão Liquidatária formulou uma proposta, que em pormenor especifica, registando que "o montante final, que veio a ser concretizado, é fruto da cedência de ambas as partes, no intuito de finalizar o diferendo existente", norteando-se a dita Comissão pelo "objectivo de que por um lado haveria que economizar ao máximo, as verbas a pagar, não esquecendo, porém, a posição do ex-IARN e o seu bom nome, como Serviço Público" (16).
O resultado final, tendo como ponto de referência a pretensão inicial da sociedade, quer na sua globalidade quer nas respectivas parcelas, encontra-se assim discriminado na informação que vimos seguindo (17):
"1 - Verbas não consideradas
Rendas e outros custos ..................................................................... 12 765 contos
Indemnizações por denúncia dos contratos de arrendamento .... ..... 8 000 contos
Total ...................…........... 20 765 contos
"2. Verbas reduzidas
Património alienado.......................................de 300 450 contos para 131 500
Valor dos trespasses.......................................de 53 300 contos para . 48 000
Custos referentes às casas alugadas ...............de 4 800 contos para … 4 500

"3. O total a pagar será de 347 500 contos, assim discriminados:
- Facturação em dívida ......................... 73 000 contos
- Juros de mora .................................... 90 500 contos
- Encargos referentes a casas alugadas ... 4 500 contos
- Património alienado ......................... 131 500 contos
- Valores dos trespasses ........................ 48 000 contos

Ao longo do CAP. III a exposição vai explicitando as razões dos valores parcelares finais, por rejeição ou diminuição dos valores componentes da pretensão apresentada pela sociedade, e conclui: "É, pois, de 347 500 contos o resultado apurado, a contrapor aos 554 562 contos que a Firma apresentou. A diferença a favor do Estado é de 205 000 contos, verificando-se que a redução global atinge cerca de 37,3% face às contas das (...)" (18).
A exposição termina nestes termos:
"V - No caso de ser superiormente autorizado o pagamento - duma só vez, ou calendarizado em parcelas a combinar - haverá que solicitar o financiamento ao Ministério das Finanças e do Plano, cumprindo as formalidades legais que regulam esta matéria". (19)

2.1.2. Do que ficou dito já se infere que a génese da pretensão do requerente se encontra nos contactos que, no contexto do apelidado "largo contencioso" contra a sociedade, esta teve com a Administração, por último, mais concretamente, com a Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas do EX-IARN.

2.1.3. Não está em causa, antes é suposto nas posições que têm sido tomadas quanto à pretensão da requerente, que entre o IARN e as "(...)", passe a designação, se estabeleceram relações contratuais, pelas quais a requerente, mediante retribuição a pagar-lhe pelo IARN, prestaria alojamento e alimentação a desalojados no âmbito das funções de assistência que ao Instituto foram atribuídas por via do afluxo ao País de cidadãos chegados especialmente das ex-colónias portuguesas (20).

Foi no contexto destas relações contratuais que surgiu um "contencioso" que, como vimos, está na base da pretensão da requerente (supra, 2.1.1.b).

Será útil consignar alguns traços que ajudem a uma melhor compreensão da origem e contornos desse contencioso, para o que os dividimos em quatro rúbricas: suspeita de irregularidades, suspensão do pagamento pelo IARN e ulterior comunicação de cessação de responsabilidade do IARN a partir de 15.7.78 quanto aos desalojados instalados nos estabelecimentos da requerente (infra, 2.1.3.1); reacção do requerente e pagamento parcial (infra 2.1.3.2.); formulação de pedido de pagamento subsequente (infra 2.1.3.3); reacção ao pedido e génese das pretensões da requerente (infra, 2.1.3.4).

2.1.3.1. Em consequência de denúncia recebida no IARN em Outubro de 1977 sobre "irregularidades" em estabelecimentos de (...) Limitada, o IARN participou criminalmente à Polícia Judiciária (21).

Na sequência dessa denúncia e participação foi determinada no IARN em 28.11.77 a suspensão de pagamentos à requerente, suspensão que, visto o atraso de cinco meses que então havia, se traduziu em deixar de pagar-lhe de Julho desse ano, inclusive, para diante (22).

Estava em causa nesse processo a suposição de hóspedes, uma entrega de cheque a um vogal da Comissão Instaladora do IARN e a prática da denominada "reconversão" que consistiu em entregar aos desalojados e de acordo com estes, em vez de lhes prestar serviços incluídos na hospedagem - alojamento e/ou alimentação -, parte das importâncias recebidas do IARN como contraprestação desses serviços.

No termo da instrução ficou o processo a aguardar melhor prova, por despachos, primeiro, de 13.10.80 e, depois, de 21.12.83 (23).

Do conteúdo desses despachos se vê que apenas se considerou provada a prática da dita reconversão, "irregularidade" cuja natureza criminosa, todavia, se recusou, com o fundamento na falta do elemento típico "defraudação" do crime de burla.

Assim se entendeu, designadamente no último despacho, pois se considerou que nem o IARN foi defraudado por não haver despendido mais fundos do que despenderia se os desalojados houvessem beneficiado da pensão completa, nem os desalojados, pois preferiram uma ou outra das modalidades - alojamento e/ou alimentação - de molde a disporem de alguns meios monetários de que muito careciam face à sua precária situação económica.

Quando muito, conclui-se no despacho de 21.12.83, haveria "incumprimento integral do contrato, incumprimento a que o IARN não foi estranho, posto que o (...) não o ocultou àquele Instituto e o mesmo era do conhecimento quase geral".

Mais tarde, em ofício do Departamento de Alojamentos do IARN, de 28.6.78, a requerente foi informada de que "a partir de 15 de Julho de 1978, cessa(va) a responsabilidade do IARN pelo alojamento e/ou alimentação de todas as pessoas que ainda se encontram nas instalações dessa firma, qualquer que seja a sua situação" (24.

No contexto daquela suspensão e desta informação de cessação de responsabilidade, a requerente faz diligências para obter os pagamentos a que se julgava com direito (25), e alguns obteve, como a seguir se verá.

2.1.3.2. Em Março de 1978 foi autorizado um pagamento parcial de 30 000 contos à requerente referente aos meses de Julho e Agosto de 1977, pagamento que se fez (26).

Ainda nesse ano, a 24-7-1978, o Alto Comissário para os Desalojados autorizou o pagamento de mais 40 000 contos, sob parecer exarado, ao que parece no Gabinete de Inspecção do Comissariado, e referentes aos "meses pedidos" em ofício de advogado do requerente, ou seja Setembro/Outubro/Dezembro de 1977 (27).

Não se seguiu, todavia, o pagamento por na altura faltarem disponibilidades financeiras (28).

Estando o despacho de 24.7.78 por cumprir, opinou-se em 1979 pela sua reapreciação, aduzindo-se como fundamento para tanto, ter-se detectado burla, por parte das (...), por "facturação e recebimento de dinheiros públicos por irregular, inexistente ou fictício alojamento e alimentação de desalojados (artigo 451º, nº 3 do Código Penal)", ainda em instrução na Polícia Judiciária; parecer prudente não adiantar pagamentos antes de definir o montante dos prejuízos e consequentes reposições que teriam de ser feitas ao IARN, impendendo sobre as (...) o ónus de prova dos créditos - ainda que formalmente correctos os processos de facturação e respectivos termos de responsabilidade, visto que "está demonstrada a irregularidade ou até a inexistência dos alojamentos, abrangendo cerca de mil desalojados (artigo 344 do Código Civil)" e ser de presumir, aliás, até prova em contrário, que as pessoas fictícias ou irregularmente alojadas nas (...), sempre estiveram nessa situação desde o início da facturação, o que poderá fazer atingir somas elevadíssimas o montante dos prejuízos sofridos pelo IARN" (29).

Submetido a reapreciação o despacho autorizativo de 24.7.78, o Ministro da Administração Interna determinou em 30.7.79 que se lhe desse cumprimento através das disponibilidades existentes em 1978 (30), o que se comunicou ao advogado da requerente (31)e transmitiu ao Serviço de Contabilidade e Finanças para cumprimento (32).

Não foi feito, todavia, o pagamento e os despachos que o haviam autorizado (24.7.78 e 30.7.79) vieram a ser suspensos por despacho de 27.10.80 do Secretário de Estado da Segurança Social (33).

Na verdade, o advogado da requerente em exposição dirigida ao referido Secretário de Estado solicitara o pagamento da facturação relativa aos meses de Set/Out/Novembro de 1977 (47 015 550$00) e que fosse revisto o orçamento do IARN para 1980 de modo a poder ser liquidada, de imediato, a facturação de Dezembro 1977 a 15.7.78 (34, informando que o processo crime instaurado na PJ sobre participação do Gabinete de Inspecção do ex-Comissariado para os desalojados já fora enviado ao TIC com parecer de arquivamento (35).

O Gabinete Jurídico opinara, em ordem à "resolução definitiva do contencioso pendente", no sentido um estudo pormenorizado sobre o destino dado a cada um dos desalojados das (...) constantes de mapas por eles próprios organizados e uma análise da facturação pendente de Setembro de 1977 a 15 de Julho de 1978 para verificar quem se encontrava incluído sem termo de responsabilidade (36.

A Comissão Instaladora propôs o indeferimento da exposição do advogado da requerente e a suspensão dos despachos de 24.7.77 e de 30.7.78, que haviam autorizado o pagamento, com fundamento em que o pagamento representaria um lucro ilícito, não só porque, pelo sistema da reconversão receberia uma diferença entre o que contratara com o IARN e o que pagara aos desalojados, como também porque, havendo saído das instalações da requerente depois de 15.7.78 parte dos desalojados, o montante de Setembro e Dezembro reverteria todo para a requerente sem qualquer benefício para os desalojados por já não poder fazer "os pagamentos de reconversão aos desalojados instalados nessa época".

Lê-se a esse propósito na referida Informação, no que interessa:
"4....
d) Em 15 de Março de 1978, uma Comissão de desalojados instalados nas "(...)" dirigiu ao IARN uma exposição, de que se junta fotocópia, na qual se refere o seguinte:
"Os requerentes e seus representantes que se identificam por agregados familiares nos mapas anexos - têm estado alojados nas Unidades Colectivas da Organização acima referida, dentro de uma das seguintes modalidades:
a) Alojamento, água, luz, artigos de higiene e conforto pagos directamente pela Organização e alimentação confecionada pelos próprios beneficiários, mediante conversão em dinheiro, da mesma organização de 110$00 por dia por adulto, 55$00 por criança e 27$50 por bebé.
b) Recebimento da Organização de 135$00 por dia por adulto, 67$50 por criança e 34$00 por bebé, sendo neste caso, de conta dos desalojados todas as despesas inerentes aos seus alojamentos e alimentação."
Os mapas anexos àquela exposição, elaborados nominalmente por cada alojamento da Organização Nunes, relativamente aos meses de Setembro e Dezembro de 1977, totalizam 32 864 246$00.
"4. Como as facturas apresentadas ao IARN por aquela Organização compreendem diárias de 270$00, 250$00 e 220$00/adulto, resulta à evidência que o processo utilizado traduz-se em lucro ilícito do Sr. (...), correspondente às diferenças entre as diárias cobradas do IARN e as importâncias por ele pagas directamente, em reconversão, aos desalojados.
Tal lucro ilícito abrange, pois, dezenas de milhares de contos!
"5. Entretanto, dado que em 15 de Julho de 1978 foi completamente cancelada a responsabilidade do IARN por aqueles desalojados perante as "(...)", tendo sido transferidos uns para diversos centros de alojamento e continuado outros, como faziam após a suspensão dos pagamentos do IARN, a viver pelos seus meios, não pode deixar de concluir-se que o pagamento ao Sr. (...) dos 47 015 550$00, montante das facturas de Setembro, Outubro e Novembro de 1977, traduzir-se-ia na sua quase totalidade em lucro ilícito, pois não é já possível às "(...)" efectuar os pagamentos da reconversão aos desalojados instalados nessa época.
Portanto, seriam mais de 47 mil contos metidos no bolso de um alojador, sem qualquer benefício para os desalojados.

"6. Entende, por isso, a Comissão Instaladora e a Direcção do IARN que não devem ser efectuados aqueles pagamentos, revendo-se em conformidade os despachos anteriores que os autorizaram.
As (...) ficará sempre a possibilidade de recurso aos meios judiciais competentes, mediante a alegação e prova dos seus direitos.
Em face do exposto, e dos documentos constantes dos dossiers anexos, tenho a honra de propor a Vossa Excelência:
a) - que seja indeferida a exposição-requerimento do Dr. Veiga Testos;
b) - que seja autorizado o IARN a requisitar ao Gabinete de Inspecção do ex-Comissariado para os Desalojados todos os documentos nele existentes, nomeadamente o referido pro- cesso de averiguações;
c) - que o IARN se constitua assistente no processo-crime referido na exposição do Dr. Veiga Testos" (37.
Sobre esta formação recaiu o despacho, já referido de 27.10.80 do Secretário de Estado da Segurança Social, nestes precisos termos:
"Pelas razões expostas nesta informação suspendo a execução dos despachos do Alto Comissário e do M.A.I. de 24.7.78 e 30.7.79, respectivamente, devendo o IARN tomar as medidas necessárias ao apuramento das quantias hipoteticamente em dívida".
Em Julho 1981 a Comissão Liquidatária veio a sugerir o pagamento das facturas relativas aos 47 000 contos, relativas ao período de Setembro a Novembro de 1977, o que não foi aceite (38.
O Grupo de Trabalho, constituído em 1981, por determinação da Comissão Instaladora do IARN, debruçou-se sobre os processos de facturação ainda não pagos na posse da Repartição de Contabilidade e Finanças relativos à dívida para com as (...), registando nesses processos os seguintes valores que aqui sintetizamos (39:
A) Adicional de 1976/77 .............. 1 777 530$00
Set/Dez de 1977 ................... 59 767 630$00
Jan/15 Julho 78 ................... 44 694 110$00
AAAAAAAAAAAAAAAAA
TOTAL 105 639 270$00 (40

B) 16/7 a 31.12.78 ................. 8 463 060$00

No ano económico de 1983 foram pagos ao requerente o adicional de 1976/77 (1 777 530$00) e mais 47 000 000$00.
Esta última parcela correspondente à facturação de Setembro/Outubro/Novembro de 1977 (41.

2.1.3.3. Obtido no ano económico de 1983 o pagamento das importâncias que acabaram de se referir, o requerente apresentou em 30.11.84, um pedido de pagamento no montante, como se viu, de 554 562 561$00 (supra, 2.1.1.B), decompondo esta soma pelas rúbricas: "facturas em débito" e respectivos "juros", "rendas e outros custos relativos a casas ainda ocupadas" e "indemnizações" (relativas ao património alienado, aos contratos comerciais - trespasses e à denúncia de contratos de arrendamento).
Importa notar que o montante pedido relativamente a "facturas em débito", - 75 171 350$00 - é decomposta em parcelas respeitantes a Dezembro de 1977, ao ano de 1978 e ao ano de 1979 (42.
O pedido entrado em 30.11.84, vem especificado e quantificado num Resumo, acompanhado de explanações ou pormenorizações, parecendo referir-se-lhe, como fundamentação fáctica e jurídica, uma "exposição" da requerente sem data, mas entrada nos serviços de "Repartição de Pessoal, expediente geral e arquivo", do IARN, em 25.1.85 - dirigida ao Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas do IARN (43.
Nessa "exposição" se alude, como consequência dos factos que aí se descrevem, aos "inúmeros prejuízos materiais e morais. Como tudo melhor consta da relação entregue nesses serviços" (44.
Esquematizando e resumindo essa exposição, que conclui no sentido de "o IARN, além de ter de indemnizar o requerente, em consequência da prática de actos ilícitos e do incumprimento do contrato (artigo 483º, 562º e 768º, todos do Código Civil), também se constituiu em obrigação de pagar juros legais por se ter constituído em mora (artigo 806º, nº 2, do C.C.)", aí se consigna no que interessará:
I - Fundamentos fácticos:
a) Quanto a factos:
- O IARN acordou com o requerente que este fornecesse, mediante retribuição, hospedagem e/ou alimentação às pessoas devidamente credenciadas pelo mesmo IARN;
- Durante longos meses assim aconteceu, mas em Junho de 1977 foram suspensos os pagamentos, por suspeita de irregularidade, tendo sido instaurado processo e enviado à Polícia Judiciária para inquérito, no termo da qual se provou por despacho de 21.12.83 que o requerente não cometeu qualquer irregularidade ou crime;
- Em 1978 foram autorizados pagamentos: em Maio relativamente aos meses de Julho e Agosto a 1977; em 24 de Julho, por Despacho do Alto Comissário para os Desalojados, relativamente aos meses de Setembro/Outubro/Novembro de 1977, que, todavia, não foi cumprido nem pela Direcção nem pela Comissão Instaladora do IARN, sem, todavia, invocação de causa legítima de inexecução;
- Em 1979 o Ministro da Administração Interna confirmou em 30 de Julho o anterior despacho autorizativo de pagamento de 24.7.78 mas também aquele não foi cumprido;
- Para não cumprir a Direcção do IARN ou a sua Comissão Instaladora invocavam ou a falta de disponibilidade orçamental, ou quando existia, a pendência de processo crime na Polícia Judiciária;
- O não cumprimento continuou a verificar-se não obstante o requerente haver sido ilibado nesse processo por despacho notificado ao IARN em 14.10.80, que antecedera o de 23.12.83, este proferido na sequência de um conflito positivo de competência suscitado nesse processo;
- A Direcção do IARN, além de não pagar a facturação em dívida e não obstante as solicitações do requerente para que lhe evacuasse as instalações transferindo os desalojados para outras unidades, pois que com os pagamentos suspensos não era à requerente possível suportar os elevadíssimos encargos com o alojamento e/ou alimentação dos desalojados, nada fez;
- A transferência dos desalojados apenas se veio a processar significativamente, a partir do final do 1º trimestre e princípio do 2º trimestre de 1979, sempre por iniciativa do requerente e após insistências várias junto do IARN;
- É que as pessoas continuavam nas instalações no requerente não obstante a suspensão de pagamento e, até, o despacho do IARN segundo o qual cessava a sua responsabilidade em 15.7.78 pelo alojamento e/ou alimentação das pessoas que ainda aí permaneciam, qualquer que fosse a sua situação;
- Não obstante as transferências começarem a ocorrer significativamente no 1º e 2º trimestre de 1979 os avisos de saída emitidos pelo IARN continham a mencionada data de 15.7.78;
b) Quanto aos efeitos e nexo de causalidade:
- Em consequência directa da falta de pagamento pelo IARN do contrato de fornecimento de alojamento e/ou alimentação, as (...) tiveram de alienar o seu património próprio e foram desalojadas por falta de pagamento de rendas, advindo a requerente "inúmeros prejuízos materiais e morais, como tudo melhor consta das relações já entregues" (45.
- Em consequência de o IARN não haver desalojado em 15-7-78, momento da cessação da sua responsabilidade, os desalojados que se encontravam em instalações arrendadas pelo requerente, mas muito depois como se disse, o requerente não pôde rescindir amigavelmente os contratos de arrendamento desses locais e daí lhe adveio "manifesto empobrecimento sem causa".
II - Fundamentos de direito:
- As recusas de cumprimento pela Direcção do IARN dos despachos autorizativos de pagamento constituem factos ilícitos de que resulta para ela obrigação de indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação (por todos artigo 483º do Código Civil);
- O não cumprimento do contrato por parte do IARN, inclusive furtando-se a cumprir os despachos que ordenavam o pagamento da facturação em dívida, constitui falta culposa de cumprimento de obrigação gerando responsabilidade pelo prejuízo causado ao credor, nos termos do artigo 798º, do Código Civil;
- O IARN constituiu-se em mora em relação à facturação devida e comprovada, ficando obrigado ao pagamento dos juros legais, nos termos do artigo 806º, nº 2 do Código Civil.
2.1.3.4. Importará retomar com mais algum desenvolvimento o que ficou consignado acerca da génese e configuração das pretensões de sociedade (supra, 2.1.1. B)).
A Administração reagiu ao pedido que a requerente lhe endereçou em 30.11.84 para que se lhe pagasse o montante global de 554 562 561$00 (supra, 2.1.3.3), podendo divisar-se, três momentos nessa reacção: submissão a despacho para obtenção de orientação do departamento governativo de que dependia a Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas do IARN (infra, 2.1.3.4.1); estudo do pedido e de uma hipótese de solução (infra, 2.1.3.4.2); relato e exposição da solução proposta (infra, 2.1.3.4.3).

2.1.3.4.1. A Presidente da Comissão Liquidatária/Co- missão de Apuramento Final de Contas do IARN submeteu a despacho do Secretário de Estado da Segurança Social uma sua Informação de 30.11.84, na qual dava notícia da recepção de um "dossier completo e discriminado das possíveis dívidas do ex-IARN", acabado de apresentar pelo empresário das (...), atingindo tais dívidas o montante de 554 000 contos.
Nessa informação afirmava que "tal dossier carece de aprofundado estudo da nossa parte", opinando todavia, que "talvez se pudesse liquidar em 1984", se viesse a ser autorizado o financiamento de um reforço do O.G.E. já pedido para esse ano económico, um montante de 70 000 contos (54 436 contos de facturas em débito de Dezembro 77 a 15.6.78, mais 12 564 contos, por conta dos juros vencidos).
O referido membro do Governo despachou sobre essa informação em 7.12.84 nos seguintes termos:
"Faça-se previamente o estudo aprofundado da questão para verificar se as facturas correspondem a serviços prestados ao IARN" (46.
Este Despacho foi comunicado à signatária da informação por ofício do Gabinete daquele membro do Governo, de 13.12.84 (47.
Em 12 desse mês uma nova informação foi subscrita pelo Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas, dando conhecimento superior de uma Informação do Director de Serviços do ex-IARN, de 6 desse mês, que, após relato sobre o contencioso com as (...), concluía no sentido de o desenvolvimento do processo apontar para se encontrar, neste momento, uma solução desse contencioso pois, dizia-se aí, "parece não existirem razões, de facto e de direito, impeditivas da sua análise com todas as consequências que venham a mostrar-se decorrentes do processo" (48.
Nesta Informação de 6.12.84 relatava-se: a questão da suspeita de irregularidades em 1977, que, denunciada, levou a averiguações pelo Gabinete de Inspecção do Comissariado para os Desalojados, o qual tendo concluído pela prática da reconversão, remeteu o processo à P.J. o qual veio a ser arquivado, ficando a aguardar melhor prova por despachos de 14.10.80 e depois de 21.12.83 (nºs 1 a 8); a questão da suspensão de pagamentos e autorizações subsequentes não cumpridas (nºs 9 a 15); a do "apuramento das quantias ainda hipoteticamente em dívida", determinado pelo Despacho da SESS de 27.10.80 ao suspender os despachos autorizativos anteriores (nºs 16 a 21). Nesta fase teve lugar a constituição do Grupo de Trabalho, já referido, para o fim indicado no despacho do SESS, de cujo relatório final, de 2.4.82, também referido, se salientaram alguns passos (49.
A Presidente da Comissão Liquidatária, que assumiu na sua Informação de 12.12.84 a conclusão do Director de Serviços, dava conta de que "o apuramento final das importâncias efectivamente em dívida quanto às facturas apresentadas - nomeadamente no que respeita à parte final do ponto 20 e ponto 21 da Informação anexa (entenda-se, a do Director de Serviços) está a ser objecto de discussão com os restantes valores pretendidos pelas (...)" e nesta conformidade seriam oportunamente efectuados "possíveis rectificações a levar a efeito".
2.1.3.4.2. O estudo realizou-se, como informou a Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas do IARN (50, havendo-se realizado várias reuniões com o advogado da requerente e com acessoria, no tocante à Comissão, de um advogado e de um economista "para que a questão fosse, cuidadosamente, encarada em todas as suas implicações".
2.1.3.4.3. Os resultados deste estudo estão condensados na Informação de 6.2.85 da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas, já referida (supra, 2.1.1.B).
Depreende-se ter sido remetida ao Secretário de Estado da Segurança Social, indo acompanhada quer de "justificação jurídica da firma" (51, quer, por parte da Comissão, do parecer do Dr. Franklin Soares, a que se fará de seguida mais detida menção (52.

A) No tocante a esta Informação de 6.2.85, e complementando o registo esquemático antes feito (supra, 2.1.1. B)), importa notar que aí se entende que há obrigação de pagar à requerente: facturação respeitante a hospedagem, juros de mora por indevida suspensão de pagamento dessa facturação, indemnizações por prejuízos causados por incumprimento das obrigações anteriormente assumidas (cfr. nºs 4 a 6 da Informação).
Este entendimento vem complementado e explicitado a propósito de cada uma das rúbricas em que a requerente desenvolvia o montante global que pedia. Assim:
a) no tocante ao pagamento da hospedagem ("facturas em débito") (53, a existência de obrigação entende-se resultar da hospedagem efectivamente prestada, com base em contrato antes de 15.7.78 e com base na omissão do IARN de desalojar das instalações da requerente quem ao abrigo do contrato lá estava quando "se indicou efectivamente às (...) o desejo de uma denúncia do contrato" pelo ofício 6131/SEC/78, de 28.6.78 do IARN.
Só não se aceitou que houvesse de se pagar "pensão completa" relativamente às permanências depois de 15.7.78 por se entender que os utentes respectivos ficaram em regime de mero alojamento, "só tecto", e daí um arredondamento acertado para menos, ficando-se em 73 000 contos dos 75 171 350$00 constantes do pedido (54.
b) no tocante a juros de mora (55pela não satisfação das "facturas em débito", vê-se que a existência desta obrigação foi afirmada por falta de pagamento em devido tempo das facturas respectivas, quantificando-se por redução do total da hospedagem, em 90 500 contos, contra os 90 997 720$00 pedidos.
Os cálculos foram feitos com base nas taxas de 6% até 31.7.80 e de 15% desde então até 30.11.84 (56.
c) no tocante às indemnizações, a Informação de 6.2.85 reparte-se consoante o desdobramento por que se divide o pedido da requerente. Assim:
c') Quanto a "rendas e outros custos referentes às casas ainda ocupadas" (57, a Comissão Liquidatária, entendendo que era ilegal a permanência das pessoas " a partir do recebimento dos avisos de saída", não assumiu o pagamento das quantias das rendas, água, luz e telefones, mas "parece-lhe" serem de liquidar as indemnizações e os gastos judiciais com tais instalações [...] uma vez que não poderia o Estado alhear-se do nexo de causalidade existente entre a permanência das pessoas e os prejuízos que acarretaram para a firma (58.
Tendo esta aceite o não pagamento das rendas, anuiu ao recebimento só das "indemnizações" e dos gastos judiciais, umas e outros reduzidos ainda, de 4 871 172$00 do pedido respectivo, para 4 500 contos.
c'' - Quanto à "indemnização referente ao património alienado" (59, a Informação que vimos seguindo recusou-a por falta de nexo de causalidade no tocante a dois casos: um porque o estabelecimento em causa "pela sua própria natureza não estaria vocacionado para alojamento de retornados, nem consta como unidade de alojamento", outro visto nunca lá ter recebido retornados por se encontrar em obras (60. Mas considerou haver que pagar no tocante aos demais estabelecimentos ou prédios por via dos danos causados resultantes do incumprimento de anteriores obrigações". Em abono deste entendimento citava o parecer do advogado da Comissão, no qual se opinou que "a liquidação do contrato - entenda-se entre o IARN e as (...)" para alojamento e alimentação aos desalojados - não se efectuou senão com a efectiva desocupação. O IARN com a comunicação de cessação de toda a responsabilidade, a partir de 15 de Julho de 1978, não "aniquila" por completo a relação contratual, deixa sim (ilicitamente) de pagar e deixa, mantém, ocupadas as unidades das Organizações.
Referiu ainda que o IARN só veio a desocupar tais unidades quando já não pagava há largos meses e que, "vendo-se obrigada a manter lá as pessoas (com todos os encargos inerentes), a Firma asfixiou financeiramente, pois tinha planeado as suas despesas, contando com os recebimentos do ex-IARN" (61.
Em termos de quantificação, face às somas pedidas, recorreu-se a "juízos de equidade" para encontrar valores que, na totalidade, somaram 131 500 contos contra o montante global que vinha pedido - 309 450 contos (62.
c''' - no tocante a "indemnizações referentes a contratos de arrendamento" (63, a Informação contém apenas uma justificação genérica e só quanto a valores. Diz que "as verbas aqui referidas não pareceram exageradas aos técnicos que as analisaram, de acordo com o condicionalismo actual, tendo havido uma diminuição da ordem de 5 300 contos" relativamente a dois imóveis "por representarem montantes mais equilibrados", beneficiando ainda o total arredondado de uma baixa de 300 contos, pelo que ficou tudo em 48 000 contra 53 300 pedidos (64.
c'''' - no tocante às "indemnizações referentes à denúncia dos contratos de arrendamento" (65, a Informação explica "pelas razões atrás invocadas não ser de considerar este pagamento, (ao utilizar o mesmo raciocínio do não pagamento das rendas) já que se tratava de simples arrendamento para habitação onde estavam a viver "ilegais", tendo a firma aceitado esta posição.
Se bem se entende esta sintética explicação, tratar-se-ia de casas arrendadas onde se encontravam pessoas para que já haviam sido emitidos pelo IARN avisos de saída o que levara já a recusar indemnizar por rendas pagas (66.
B) Quanto ao "Parecer" do Dr. Franklin Soares, de 1.2.85, anexo à Informação da Comissão Liquidatária de 6.2.85, e enviado com esta ao Secretário de Estado da Segurança Social, como apoio jurídico dessa informação, importa aqui deixá-lo transcrito. É do teor seguinte (67:
"Face ao requerimento anexo e resumo apresentado pelas (...), bem como em resultado das reuniões havidas, podem-se concretizar os seus pedidos pela forma seguinte:
1- a) Pagamento das facturas devidas e comprovadas não liquidadas pelo IARN em seu devido tempo, no montante de 73 000 contos.
b) Pagamento da indemnização correspondente aos juros (legais) a contar do dia da constituição em mora, no montante de 90 500 contos.
II - Pagamento de uma indemnização correspondente aos danos patrimoniais sofridos pela inexecução do contrato, no montante de 184 000 contos.

I

"Após análise de todo o dossier das (...) e do que muito de positivo nos trouxeram as reuniões agora havidas, impõe-se que, antes de se adiantarem conclusões ou as razões que a elas conduziram, se proceda ao destaque dos factos, cuja relevância foi decisiva.
Assim:
"1- O ex-IARN dentro das suas funções de auxílio aos desalojados das ex-colónias portuguesas, convencionou com as (...), que estas fornecessem hospedagem às pessoas que para ali fossem enviadas pelo mesmo IARN, devidamente credenciadas, mediante o pagamento de determinadas quantias.
"2- Esta relação contratual foi exercitada até 28 de Junho de 1978, data em que o IARN remeteu às (...) o ofício nº 6131, no qual declarava que a partir de 15 de Julho p. cessaria toda a sua responsabilidade pelo alojamento e/ou alimentação dos desalojados que se encontrassem ali a suas expensas, a qualquer título que fosse. (Doc. nº 1) (68.
"3- O IARN não fez coincidir com essa data a desocupação, foi e à medida do possível, ou realojando as pessoas que ali estavam alojadas por sua conta e ordem ou promovendo, para alguns, as condições para uma verdadeira integração na sociedade, em que por força da descolonização se teria de inserir mais cedo ou mais tarde.
"4- Estas operações decorreram pelos anos de 1978 e 1979, sendo certo que não só não abrangeram toda a população alojada nas (...), como também, nunca o IARN deu instruções ou usou de qualquer meio, para que as instalações fossem restituídas devolutas. (Doc. nº 11 a 28) (69.
"5- A cessação da responsabilidade - em 15 de Julho de 1978 -, foi acompanhada de uma suspensão da satisfação dos débitos já vencidos (10 meses e meio) que se ficou a dever segundo documentação existente (Doc. nºs 5, 7 e 9) (70a constatação de fortes indícios de irregularidades por parte das (...).
"6- Para apuramento dessas irregularidades foi promovido inquérito através do serviço competente - Gabinete de Inspecção e na sequência do mesmo se fez participação criminal.
"7- Nos autos e conforme informação do T.I.C., de 21/12/83, confirmando-se despacho anterior de 13/10/80, foi lavrado despacho, ordenando-se que os mesmos ficassem a aguardar a produção de melhor prova.
"8- Não se deram assim por provadas as irregularidades e o crime, participados contra as (...).
"9- Com base em parecer do próprio Gabinete de Inspecção, o Dr. Alto Comissário para os Desalojados havia já determinado, por despachos de Março/78, de 24/7/78 e de 30/7/79, o pagamento das contas referentes aos meses de Julho e Agosto de 1977 (pelo primeiro) no quantitativo de 31 000 contos, e dos meses de Setembro, Outubro e Novembro de 1977, (pelos segundo e terceiro despacho) no quantitativo de 47 015 contos. (Doc. nºs 2, 6 e 8) (71.
"10- Estes despachos, à excepção do de Março/78, e por razões de ordem financeira e pela convicção da Comissão Instaladora do IARN na existência de irregularidades, não foram executados, chegando mesmo o Senhor Secretário de Estado da Segurança Social a determinar ao IARN, em 27/10/80, que se tomassem "as medidas necessárias ao apuramento das quantias hipoteticamente ainda em dívida". (Doc. nº 5) .
"11- Na sequência deste despacho e por decisão da C.I. do IARN, em 2 de Fevereiro de 1981, foi criado um grupo de trabalho com aquele objectivo, ou seja, o de "apurar concretamente e se possível a dívida às (...)".
"12- De acordo com os valores apurados pelo grupo assim criado, e nos termos do seu relatório, a dívida até Julho de 1978, data da suspensão, cifrava-se em Esc. 10 272 851$00, mas com facturação entregue aos Serviços, de 16 de Julho a 31 de Dezembro de 1978, no valor de Esc. 8 463 060$00, ainda não conferida.
"13- No intuito de fazer interromper a prescrição das obrigações, as (...), procederam já a duas notificações judiciais avulsas, de 26/3/81, a primeira e de 1/4/82, a segunda, onde exprimem a intenção de exercer o direito.

II

"Descritos os factos apurados, impõe-se agora que se tente a sua análise jurídica.
"1- Pelo acordo (contrato) referido, as (...), que exercem a indústria de hospedagem , obrigaram-se a proporcionar a certas pessoas, aquelas que o IARN para ali enviasse devidamente credenciadas, habitação e serviços relacionados com a habitação e alimentos, mediante retribuição.
"Trata-se pois de um acordo (contrato) com as características de hospedagem, conforme decorre do nº 3 do artigo 1109 do Código Civil - cfr. Isidro de Matos "Arrendamento e Aluguer", págs. 53 e seguintes.
"Este contrato deverá, creio, ter o seu tratamento jurídico em sede de direito comum e não em sede de Direito Administrativo.
"Este o ponto de partida, tentando-se desde já eliminar um sector que nos absteremos de avocar para enquadramento e definição de regime subjacente aos pedidos formulados pelas (...).
"E o assento tónico para a eleição do regime à luz do qual vive este contrato, está precisamente no § 2º do artigo 815º do Código Administrativo. Este preceito estabelece:
"consideram-se contratos administrativos unicamente os contratos de empreitada e de concessão de obras públicas, os de concessão de serviços públicos e os de fornecimento contínuo e de prestação de serviços celebrados entre a administração e os particulares para fins de imediata utilidade pública".
"Aqui, e por razões óbvias, só nos interessarão os contratos de fornecimento contínuo e os de prestação de serviço.
"O primeiro, no dizer do Prof. Marcello Caetano (Manual de Direito Administrativo 6ª ed. pág. 302) dá-se quando alguém se obriga para com uma pessoa colectiva de direito público a, durante certo prazo, entregar em datas fixas, ou quando lhe seja exigido as quantidades de determinadas coisas móveis necessárias ao regular funcionamento de um serviço administrativo.
"O segundo contrato, daqueles que nos pudessem interessar, ou seja, o da prestação de serviço, no dizer do mesmo Mestre, ou se traduz num contrato de provimento de certa pessoa numa das vagas permanentes da Administração ou assume a modalidade de um contrato de transporte.
"Pelo exposto, dúvidas não nos restam que o contrato celebrado entre o IARN e as (...), não se integra em nenhuma das categorias enumeradas no § 2 do Artigo 815º do Código Administrativo.
"Na verdade o acordo de hospedagem ou albergaria, aquele que efectivamente se efectivou, não teve por objecto a entrega, em datas fixas de quantidades de coisas novas necessárias ao regular funcionamento de um serviço público, como será bem distinto de um contrato de provimento ou transporte.
"Daqui que o acordo assim celebrado se constituiu como um acto tido de gestão privada, isto é, em que a Administração, o IARN, exerceu a sua actividade como qualquer outra pessoa o faz no âmbito do direito civil ou comercial. E à luz deste estatuto se regerá a sua exercitação de princípio ao fim.
"2-1- Importa agora saber que tipo de relação está subjacente às responsabilidades reclamadas, aos dois pedidos formulados, isto é, se o contrato celebrado com o IARN, se qualquer outra relação.
"O mesmo será dizer-se se a responsabilidade do IARN se fica a dever ao incumprimento parcial do contrato, à sua violação positiva, ou se é também, à acção perturbadora do IARN de outros direitos (direito de propriedade) das (...).
"2-2- O último expediente promovido pelas (...), não nos dá nota do que serve de fundamento aos pedidos, daí que se tenha de prosseguir na análise de forma a abarcar as hipóteses que lhes poderão servir de sustentação ou simplesmente determinar-lhes a sua improcedência.
"2-3- Assim e relativamente ao primeiro pedido, cremos, e outro enquadramento não será pensável, que a responsabilidade reclamada - pagamento dos serviços efectivamente prestados e correspondente indemnização, limitada aos juros, nos termos legais (art. 806º do Código Civil), a partir do dia da constituição em mora, se sustenta no incumprimento por parte do IARN, da obrigação (pecuniária) contratual.
"2-4- Não se podendo pôr em dúvida a existência de acordo, esta responsabilidade, im totum, só se eliminará se motivo justificado tivesse havido para a inexecução. Ora não tendo o IARN provado as irregularidades invocadas para a suspensão, a inexecução não poderá deixar de lhe ser imputável.
"E portanto, será nesta base, que é feito o pedido de pagamento das facturas no valor de 73 000 contos, cumulado com os chamados juros de mora. Isto é, em consequência da demora do devedor (IARN) na execução da prestação, as (...) pedem agora o ressarcimento dos prejuízos por esse facto sofridos.
"Este enquadramento não sofrerá contestação e aliás, será a razão que está por certo, na base dos pagamentos recentemente feitos.
"Reconhecida a dívida, que se está satisfazendo agora, cabimento terá o pedido de indemnização moratória que se cumula necessariamente com essa execução extemporânea.
"3- Mas se quanto ao primeiro pedido, outro enquadramento não se nos depara e a fixação da indemnização não oferece dúvidas, ela resulta da própria lei - artigo 806º - onde se prescreve que "na obrigação pecuniária a indemnização corresponde aos juros", já o mesmo se não poderá dizer relativamente ao segundo pedido na forma e conteúdo que veio a revestir depois das sucessivas reuniões.
"3-1- Efectivamente aqui não podemos, creio, reconhecer-lhe como sustentáculo, uma responsabilidade extra-contratual do IARN, como foi por vezes focado.
"Pois se o que se invoca é a ofensa do direito de propriedade e como facto ofensivo a permanência dos desalojados nas unidades das Organizações; quem perturba esse direito são os desalojados e não o IARN.
"Defender o contrário, pressupõe que os desalojados não eram cidadãos iguais em direito e obrigações dos restantes ou estavam em regime de tutela estadual.
"Ora a competência atribuída por lei ao IARN, de acordo com o artigo 3º alínea a) do Decreto-Lei nº 169/75, de 31 de Março inclui só a prestação de auxílio aos cidadãos desalojados oriundos das ex-colónias em colaboração com as entidades privadas.
"Neste auxílio, compreendia-se, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros de 5/5/76 "Alojamento e alimentação concedidos a título provisório em unidades hoteleiras ou similares, excluídas as de 5, 4 e 3 estrelas ou em Centros de Alojamentos, àqueles que não tinham possibilidades de modo algum de recorrer a habitação própria, de familiares ou amigos".
"Não estavam, portanto, os desalojados em regime de tutela estadual, nem o IARN era seu representante legal, pelo que se o alojamento não tivesse sido autorizado pelo IARN, este traduzir-se-ia numa situação irregular e ilícita pela qual só poderiam ser responsáveis os desalojados seus autores e nunca o IARN. A responsabilidade objectiva só existe nos casos específicos na lei (artº 483, nº 2 e 501 do Código Civil) e não se verificando qualquer vínculo legal entre o IARN e desalojados, não se poderá reclamar qualquer responsabilidade do tipo extra-contratual (dilitual), àquele Instituto.
"E isto quer a nível do foro comum, quer, e pelas razões já invocadas, necessariamente a nível de foro administrativo.
"Portanto, em sede de ilícito extra-contratual não pode esta obrigação que está concretizada no 2º pedido, ser da responsabilidade do IARN.
"3-2- Mas será que o mesmo se poderá dizer a nível contratual? Ou não se poderá responsabilizar o IARN pelo incumprimento de obrigação emergente do próprio conteúdo da relação contratual estabelecida? Ou a mesma será questionar-se se ao IARN, uma vez extinto, por sua iniciativa, o contrato se impunha por via dele, proceder à evacuação dos desalojados que nas unidades das (...) estadiavam por sua conta e ordem e responder pelas despesas correspondentes enquanto o não fizesse?
"Aqui o verdadeiro cerne da questão, determinando-se-nos que analisemos o conteúdo da relação contratual.
"O acordo (contrato) na sua estrutura essencial cifrava-se por um lado nas (...) em darem hospedagem nas suas unidades às pessoas que para ali fossem enviadas pelo IARN e por outro na assunção por parte do IARN na obrigação de proceder ao pagamento das quantias ajustadas para essa estadia.
"Acontece porém que ao único vínculo, muitas vezes comodamente definido pelos sujeitos e pela especificidade da conduta devida, não raro acontece, no campo obrigacional, que mercê das vicissitudes ocorridas a nível de fontes, normalmente contratos, mas com possibilidade de intervenção de qualquer outro facto constitutivo da obrigação, surjam outros vínculos obrigacionais interligados numa unidade funcional. E surge-nos então uma obrigação complexa, sem que contudo, a unidade do vínculo, centrado no objectivo de conferir ao credor a vantagem que o crédito delimita, seja prejudicada.
"Da obrigação complexa assim criada, destaca-se o elemento que mais directamente se prossegue, é a prestação principal, sendo a outra que funcionalmente a serve a prestação secundária.
"Recoloquemo-nos agora no nosso caso, o IARN na sua acção de dar alojamento e/ou alimentação aos desalojados que delas carecessem em unidades hoteleiras ou Centros Colectivos, para além da obrigação de pagar as despesas inerentes, sob pena de se assim o não fizesse, se enriquecer, impunha-se-lhe não onerar os fornecedores para onde havia remetido os desalojados, com a estadia para além do limite do próprio crédito. Assim como satisfazia o mais elementar direito (reconhecido) dos desalojados de alojamento e/ou alimentação, também se lhe imporia, à face dos mais elementares princípios de lisura contratual, não onerar os fornecedores daqueles serviços, com uma estadia que se prolongasse para além da existência do contrato.
"O IARN onerava-se com o envio das pessoas por ele credenciados e desonerava-se pela sua evacuação.
"E o IARN nunca descurou essa exoneração completa, pois quando efectivamente procedia ao realojamento a entidade que começou por contactar foi a outra parte no acordo (Doc. nº ) (72. Ao assim proceder, estava por certo, na convicção que só assim se desonerava definitivamente. E veja-se que não raros foram os casos em que para uma tal desvinculação para com os fornecedores o IARN fez-se rodear (meios policiais inclusivé) para evacuar as unidades e assim dar por definitivamente por extinta as suas obrigações. Aqui o IARN não se limitou a resolver ou a fazer cessar contratos (ou por incumprimento ou por cessação do direito dos desalojados no auxílio que lhes prestava), mas impôs a si próprio a restituição ao fornecedor das instalações livres de pessoas e bens. Se por sua conta e ordem ocupavam, por sua conta e ordem desempenhariam (sic. Deverá ler-se "desocupariam"). A liquidação do contrato seria promovida em forma completa.
"Não se pode assim creio simplificar a obrigação do IARN, a sua função de utilidade pública impedia-lhe de sacrificar o património ou os serviços de uns em benefício de outros cidadãos. Daí o ter (haver) agido como agiu, em muitos casos, e como agiu no caso das (...), só que de uma forma arrastada. Desocupando, quando já não pagava há longos meses.
"A liquidação do contrato não se efectuou senão com a efectiva desocupação. O IARN com a comunicação da cessação de toda a responsabilidade a partir de 15 de Julho de 1978, não "aniquila" por completo a relação contratual, deixa sim (ilicitamente) de pagar e deixa, mantém, ocupadas as unidades das Organizações.
"3-3- A inexecução injustificada de qualquer destas obrigações, acarreta-lhe a responsabilidade de ressarcir o lesado pelos danos que daí advierem. (artigo 798º e segs. do Código Civil)
"E se a indemnização pela inexecução da primeira obrigação (o pagamento de estadia e/ou alimentação) se fixa nos juros legais (artº 806º do Código Civil), a extensão da segunda medir-se-á pelos prejuízos que são consequência "necessária" da inexecução da obrigação. (artigo 562º, 563º, 789º e 804º do C.C.)
"3-4- E quem reclama uma indemnização terá de provar a existência de danos (para além da existência de obrigação) e que esses danos ou prejuízos são consequência adequada da inexecução da obrigação.
"Veja-se o prescrito no artigo 563º "a obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão".
"Portanto, e segundo a doutrina do Prof. Antunes Varela (Lições Direito de Obrigações), esta fórmula legal não só exclui, desde logo, do dever de indemnizar os danos que o lesado seguramente ou provavelmente sofreria, mesmo sem a lesão, como e pelo seu espírito, exclui do dever de indemnizar os danos que excedem o perímetro da causalidade adequada.
"3-5- Há-de assim, a indemnização fixar-se no valor do sacrifício (danos) que efectivamente foi imposto ao lesado.
"Estarão nestes limites os valores apresentados pela Firma?
"No cálculo apresentado, que inclui não só os prejuízos causados pelo facto (dano emergente) mas também os benefícios que deixou de obter em virtude do mesmo, embora a eles não tivesse ainda direito no momento em que se verificou (lucro cessante) (artigo 564º), estará na exacta medida entre a situação patrimonial existente e a que existiria sem a acção do IARN?
"3-6- Os elementos são apresentados com toda a crueza, não nos sendo possível contestá-los ou aceitá-los.
"Presumo, mesmo, que dentro dos limites do que possa ser averiguado ou ser considerado provado, se imporá mais um recurso a juízos de equidade, do que a pretensão de grande rigor.

"CONCLUSÕES
"1- O ex-IARN dentro das suas funções de auxílio a desalojados das ex-colónias portuguesas, convencionou com as (...), que estas fornecessem hospedagem às pessoas que para ali fossem enviadas pelo mesmo IARN, devidamente credenciadas, mediante o pagamento de determinadas quantias.
"2- Este plano obrigacional desenvolvia-se:
a) Pela responsabilização do IARN relativamente aos desalojados que devidamente credenciados, para as (...) enviasse;
b) Fornecimento de alojamento e/ou alimentação pelas (...);
c) Não oneração do fornecedor com uma estadia para além da existência do contrato.
"3- Este acordo (contrato) exercita-se até 15 de Julho de 1978, data em que o IARN
a) Procede à resolução do contrato;
b) Suspende a liquidação dos débitos devidos, para com a firma, sob alegados motivos que se vieram a revelar injustificados;
c) Mantém ocupadas as unidades das (...).
"4- A inexecução injustificada (ilícita) de qualquer destas duas obrigações acarreta para o IARN (Administração) a responsabilidade de ressarcir as Organizações pelos danos que daí lhe advieram.
"5- a) E se a indemnização pela inexecução da primeira obrigação pecuniária (pagamento da estadia e/ou alimentação) se fixa nos juros legais (artigo 806º do Código Civil);
b) A extensão da segunda medir-se-á pelos prejuízos que sejam consequência adequada da inexecução (artigos 562º, 563º, 789º e 804º do Código Civil).
"6- Daqui que os pedidos, em nosso entender, se apresentem procedentes, ainda que quanto ao segundo, certo que, o montante da indemnização se deve fixar na justa medida dos danos que são consequência adequada da acção do IARN, e por falta de elementos, se nos apresentasse preferível o recurso a juízos de equidade."
2.2. Importa consignar as posições que a Administração tem tomado quanto à pretensão da sociedade, consubstanciada, após o estudo de que dá conta na exposição que vem sendo seguida, na exigência do pagamento do montante aí consignado de 347 500 contos.
2.2.1. Na Secretaria de Estado da Segurança Social, regista-se uma concordância implícita com a pretensão enquanto os titulares desse departamento, na sequência da informação de 6 de Fevereiro de 1985, têm diligenciado pelos meios financeiros necessários ao pagamento. Assim:
a) - A então Secretária de Estado da Segurança Social em comunicação ao Secretário de Estado do Orçamento, sem data mas entrada no Gabinete deste último em 5-9-85 (73 , diz que a Comissão Liquidatária do ex-IARN enviou para o seu Gabinete certo conjunto de processos "nos quais aquela Comissão, após aturadas negociações com os interessados, reduziu substancialmente os pedidos iniciais e apurou, por transacção com os responsáveis, os montantes em dívida, que, em minha opinião importa satisfazer".
Entre esses processos enumera o das (...) acerca do qual diz que "A Comissão Liquidatária apurou a quantia de 347 500 contos".
Termina dizendo que estas propostas - no contexto englobando outras além da referente às (...) - "não podem ser satisfeitas pela Comissão Liquidatária do ex-IARN em virtude de a mesma não ter cabimento de verba" e solicita ao Secretário de Estado do Orçamento que lhe "transmita o que entender por conveniente a fim de se dar solução ao problema".
b) - O seguinte Secretário de Estado da Segurança Social, em comunicação de 27 de Janeiro de 1986 para o Secretário de Estado do Orçamento (74 , insiste no sentido de que na elaboração do Orçamento do Estado para 1986 seja tida em conta a verba necessária "de modo a que fiquem regularizadas as dívidas do Estado para com as firmas atrás referidas", entre as quais menciona (...) por 347 500 contos.
Justificando esta posição diz, por um lado, que "não compete à Segurança Social financiar as dívidas contratuais do Estado a particulares, as quais se integram no ex-IARN e serão, consequentemente da responsabilidade do Orçamento do Estado", e, por outro, "salienta-se, novamente, que os processos que se apresentam resultaram de aturadas negociações entre a Comissão Liquidatária do ex-IARN e os interessados, o que teve como consequência que os pedidos iniciais se reduziram sensivelmente".
Apresenta de seguida "as situações cujas dívidas se entende dever satisfazer" entre as quais insere a já mencionada de (...), como se disse.
Sugere, por último, "como alternativa e face ao elevado montante em causa (75, que as dívidas de valor mais elevado (Firma TUR-Ahmad e (...)) possam ser autorizadas nos anos de 1986 e 1987..." e termina pedindo que o seu colega lhe "transmita o que entender por conveniente".
c) - O mesmo Secretário de Estado da Segurança Social em 3.6.86, em comunicação ao Secretário de Estado do Orçamento, recorda a listagem dos débitos que mencionara em 27.1.86, e sugere como razoável o escalonamento do pagamento em vários exercícios, insistindo que o financiamento é a responsabilidade o Orçamento Geral do Estado (76

d) - De novo em 31.10.86, se dirige ao S.E.O para lhe recolocar a questão (77.
2.2.2. Vejamos, face aos documentos que nos foram enviados (78, as posições que têm vindo a ser tomadas no âmbito do Ministério das Finanças. Assim:
a) - O Secretário de Estado do Orçamento, despachando em 31 de Outubro de 1985, sobre a comunicação da sua colega Secretária de Estado da Segurança Social (supra, 2.2.1. a)), depois de tomar posição quanto ao modo de financiamento, rejeitando que pudesse ser pela dotação provisional e entendendo que este tipo de situações deve ser contemplado aquando da preparação do Orçamento do Estado, mostrou estranheza pelo tardio pedido de satisfação das dívidas e opinou no sentido de se fazer prova acerca delas, nestes termos:
"2. Por outro lado é difícil compreender como é que só agora, decorridos tantos anos surgem os pedidos para a satisfação destas dívidas.
Salvo melhor opinião, julgo que a legitimidade das mesmas deverá ser devidamente verificada" (79 .
b) - O mesmo Secretário de Estado do Orçamento, despachando em 21.2.86 sobre a comunicação que em 27.1.86 lhe fizera o Secretário de Estado da Segurança Social (supra, 2.2.1) a insistir no sentido de se tomarem providências para no Orçamento do Estado para 1986 se terem em conta os montantes em dívida para se regularizarem as dívidas do Estado para com as firmas, entre as quais a requerente, ordenou que a Direcção Geral da Contabilidade Pública emitisse parecer "dado que - escreveu - parece que o Estado já autorizou parte desta dívida", e que a Inspecção Geral de Finanças verificasse "da regularidade de cada um dos "credores" do Estado perante o fisco".
c) - A Direcção-Geral da Contabilidade Pública, pela 13ª Delegação junto do Ministério do Trabalho e Segurança Social, cumpriu esta determinação (80 informando, entre outras coisas, que o Secretário de Estado do Orçamento por despacho de 4.6.84 autorizara um reforço da verba para IARN e que se destinou integralmente ao pagamento de dívidas a várias entidades, entre quais uma de 47 000 contos a (...).
Sobre esta informação da 13ª Delegação da Contabilidade Pública recaiu uma outra, naquela exarada, de 28.4.86, do seguinte teor:
"1. Conforme consta do processo as dívidas a satisfazer pelo IARN totalizam 430 323 contos.
2. No orçamento para 1986 não foi inscrita qualquer verba a favor do IARN.
3. Afigura-se, assim, de apresentar o problema a Sua Excelência o Ministro do Trabalho e da Segurança Social no sentido das referidas dívidas, como já foi proposto por Sua Excelência o Secretário de Estado do Orçamento, em seu despacho de 9.4.86, serem suportadas pelo Orçamento da Segurança Social para 1986".
O Secretário de Estado do Orçamento anuiu a esta sugestão, em 30.4.86, despachando "Concordo. A consideração do Senhor Secretário de Estado da Segurança Social, dada a extinção em 1981 do IARN" (81 .
d) - A Inspecção-Geral de Finanças, por seu turno, cumpriu o despacho de 21.2.86 mediante a Informação 5/IE(AS)86, de 1.4.86 (82 , dizendo-se aí, no que interessa, das (...), que: "Da análise efectuada verificou-se que o contribuinte tem cumprido, de forma apropriada, com as suas obrigações fiscais" (nº 5, alínea h).
O Secretário de Estado do Orçamento despachou sobre esta informação, em 9.4.86, nos seguintes termos:
"1. Visto. Envie-se cópia à consideração do Senhor Secretário de Estado da Segurança Social para efeitos de eventual cobertura destas dívidas não imputáveis a este Governo, serem suportadas pelo Orçamento da Segurança Social/86 a dotação provisional (83inscrita no OE/86, é de 13.5 milhões de contos e encontra-se afectada a outros fins" (84.
e) - O Secretário de Estado do Orçamento, em 4-6-86, despachou sobre a comunicação que o S.E.S.S. lhe fizera em 3-6-86 (supra, 2.2.1 c) e nota 76) anuindo ao pretendido financiamento para pagamento escalonado em vários exercícios, dos débitos do IARN, entre os quais o da requerente, nos seguintes termos:
"Concordo. a Direcção Geral da Contabilidade Pública para juntar ao processo e apontar-me um plano de pagamento das dívidas, a seis anos, de modo a que o Estado honre os seus compromissos" (85 .
Foram-lhe apresentados dois planos elaborados pela 13ª Delegação da Contabilidade Pública, em 2-7-86 e 13-8-86. Rejeitado o primeiro por se entender haver de adoptar-se uma medida de proporcionalidade, foi acolhido o segundo que, escalonando num sexénio o pagamento, previa, quanto à dívida de 347.500 contos da requerente (...), Ldª a satisfação no 1º ano de 57920 contos e 57 916 nos cinco restantes.
O despacho do S.E.O., de 19-8-86, pronuncia-se sobre o plano de pagamento das dívidas a várias entidades, entre as quais a requerente, nos seguintes termos:
"Por se tratar de pessoa de bem não vejo alternativa ao pagamento das dívidas.
"Simplesmente para não sobrecarregar a dotação provisional/86, concordo com o reforço de 72 mil contos.
"Imediatamente o Governo poderia anunciar que vão ser liquidadas todas as dívidas do ex-IARN e extinguir o organismo. æ superior consideração do Senhor Ministro das Finanças" (86 .
f) - No âmbito da Secretaria de Estado do Tesouro, também se suscitou a questão do pagamento de dívidas do IARN a instituições hoteleiras. Assim:
O Secretário de Estado do Tesouro, despachando em 1.4.87 sobre proposta contida na informação 4040/87/X, da mesma data, do seu Gabinete (87, acerca de "Dívidas do IARN a Instituições Hoteleiras", ordena que se solicitem as informações e pareceres propostos à I.G.F. e Auditoria Jurídica".
Essa informação versa sobre um "dossier", que diz anexo, e entende que "a quase totalidade dos valores apurados pela Comissão Liquidatária, após negociação com as empresas" são indemnizações que deverão resultar expressamente dos contratos celebrados no respeito pela tramitação legalmente estabelecida e ou fundamentadas em pareceres jurídicos justificativos e emitidos por entidades competentes na matéria (nº I-3 e II) e que a aceitação pelo Estado deste tipo de dívidas para ulterior pagamento exige uma correcta fundamentação jurídica esclarecendo designadamente qual o fundamento legal que esteve na base da aceitação do pedido de indemnização.
Entendeu, também, que os pareceres recebidos no Gabinete do SET que estiveram na base do despacho do Secretário de Estado do Orçamento (88"não analisaram o cerne da questão que é o direito à indemnização das referidas empresas por parte do IARN pelos motivos invocados face à relação contratual existente, bem como se existirão outras situações idênticas em que as empresas ainda não reclamaram ou não apresentadas nesta Secretaria de Estado". Por tudo isso, propôs se solicitasse à Auditoria Jurídica, "atendendo aos elementos remetidos pela Comissão Liquidatária do ex-IARN, parecer sobre o âmbito dos eventuais compromissos assumidos por aquela Comissão com vista à sua eventual satisfação por parte do Estado" (PARTE final do nº III). Propôs ainda, atendendo a que na Comissão de Inquérito e na Comissão de Apuramento de Contas esteve presente um representante da I.G.F.", que a uma e a outra se pedisse esclarecimento sobre: 1) qual o âmbito de eventuais intervenções e o resultado das inspecções efectuadas que se relacionem com as empresas em apreço; 2) se existem irregularidades detectadas com os fornecimentos ao IARN, e suas condições ou outras questões com estas relacionadas, e que sendo objecto do processo oportunamente levantado ainda se encontram pendentes de solução pelas autoridades competentes" (nº III) (89 .
Na sequência do despacho do Secretário de Estado do Tesouro, que lhe foi transmitido por ofício do Gabinete (90, a Auditoria Jurídica, em 30.4.87 informou (91não poder elaborar o parecer "dado não nos terem sido remetidos os contratos eventualmente celebrados entre o Estado e as diversas empresas hoteleiras. Com efeito, saber se o Estado deve ou não e, em caso afirmativo, quanto deve, pressupõe, obviamente, o conhecimento dos contratos celebrados".
Acrescenta que já em 16 de Maio de 1986 e em 23 de Janeiro de 1987 insistira junto do Gabinete no sentido de lhe serem fornecidos esses elementos sem que o fossem, todavia, até ao momento.
A Inspecção-Geral de Finanças prestou a Informação nº 1/IE(PE)87 em 7 de Maio de 1987, subscrita por um inspector de Finanças e "na qualidade de membro da Comissão de Apuramento de Contas e da Comissão de Inquérito do IARN designado pela I.G.F.". Diz-se aí o seguinte, na parte que interessa:
"1. As dívidas em epígrafe (92, no montante de 430 323 contos, respeitam às seguintes unidades hoteleiras, conforme correspondência sobre a matéria recebida nesta Inspecção-Geral:
(...) ............... 347 500 contos
..................................................".
Salientando os débitos das "(...)" (93 , afirma acerca destas o seguinte:
"2. As "(...)", como era conhecida no IARN a firma (...), Ldª, foram, senão o maior, pelo menos um dos maiores fornecedores de alojamento e/ou alimentação de retornados, a expensas do ex-IARN, delas fazendo parte inúmeras unidades hoteleiras que o signatário não pode precisar mas que constam de documentos entregues no Tribunal de Contas conjuntamente com as contas de Gerência do IARN dos anos de 1975 e 1976.
"3. Da análise dos valores facturados e pagos àquelas Organizações até à altura em que funcionaram a Comissão de Apuramento de Contas e a Comissão do Inquérito do IARN, a que se fez referência nos 2º e 3º relatórios de progresso e relatório final do Presidente da Comissão de Inquérito (vide fls. 9; 10 e 11; e 15 a 17, respectivamente), foi presumido que as mesmas facturaram indevidamente ao IARN a importância de 36 968 773$00.
"O facto foi participado à ex-Direcção-Geral de Fiscalização Económica, actual Direcção-Geral de Inspecção Económica, pelo ofício nº 652, de 82.01.19 (vide relação anexa a fs. 24), tendo dado origem ao processo nº 45/82 daquela Direcção-Geral.
"Entretanto, o referido processo terá sido remetido ao 6º Juízo de Instrução Criminal de Lisboa, conforme consta da supracitada relação, desconhecendo-se a data do eventual envio quer a situação em que se encontra" (94 .
g) - O Secretário de Estado do Orçamento em 24.6.87 proferiu um despacho sobre créditos de instituições hoteleiras sobre o ex-IARN do seguinte teor:
"Visto.
"a superior consideração do Senhor Ministro das Finanças já que por parte da Direcção-Geral da Contabilidade Pública ou da Inspecção-Geral de Finanças nada mais haverá a acrescentar.
"Estão definidos os direitos de várias instituições hoteleiras a verem satisfeitos os seus créditos sobre o ex-IARN embora em alguns casos, os montantes estejam por apurar, mas a contrapartida só poderá sair em 1987, da dotação provisional inscrita no orçamento do Ministério das Finanças.
"Junte-se cópia do ofício nº 4 416, de 26 de Agosto de 1986, da informação da Inspecção-Geral de Finanças, Secretaria de Estado do Tesouro e Comissão de Inquérito do ex-IARN.
"C/C à Direcção-Geral da Contabilidade Pública" (95 .
h) - Em 29 de Junho de 1987 foi prestada nova Informação da Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças e do Plano nº 47/87/PS ao Secretário de Estado do Tesouro (96 , tendo como assunto "Dívidas do IARN a Instituições hoteleiras", a qual veio a ser homologada por despacho do Senhor Ministro das Finanças e do Plano, de 6 de Agosto de 1987 (97. Convirá transcrevê-la:
"1. Sobre o assunto referido em epígrafe tivemos já oportunidade, por várias vezes, aliás, de informar o Gabinete do Senhor Secretário de Estado do Tesouro de que, para elaborarmos o parecer solicitado, carecíamos, em absoluto, de que nos fosse dado conhecimento dos contratos celebrados entre o Estado e as várias empresas em cujos estabelecimentos hoteleiros estiveram aboletados retornados das ex-colónias portuguesas.
"Para além disso, dirigimos igual pedido, e a propósito dos pretensos créditos reclamados a esse título pelos Apartamentos Golfmar, ao Gabinete do Senhor Secretário de Estado do Orçamento.
"Ora, não obstante as diligências efectuadas por estes dois Senhores Secretários de Estado junto do Secretário de Estado da Segurança Social, no sentido de tais contratos e de todo o suporte documental dos créditos reclamados serem remetidos a este Ministério, a verdade é que, até hoje, pelo menos a esta Auditoria Jurídica, tais elementos ainda não chegaram.
"Não cabe a esta Auditoria Jurídica formular juízos presuntivos, antes sendo sua obrigação dar o seu parecer jurídico sobre situações de facto cujos contornos estejam perfeitamente delimitados. Ora, no caso em apreço, não estamos em condições de informar porquanto continuamos a desconhecer qual a factualidade com base na qual tais empresas reclamam tais pagamentos.
"2. Não obstante isso, podemos, porém, e em sede geral e abstracta informar que, nos termos da lei, quem alega factos constitutivos do direito que se arroga, é quem tem o ónus de provar inequivocamente tais factos.
"Nesta conformidade, é indubitável que são as empresas que reclamam tais pagamentos quem tem de apresentar os contratos ao abrigo dos quais formulam os pedidos de pagamento dos seus créditos. Note-se, porém, que o Estado só deverá reconhecer tais créditos se os mesmos decorreram de contratos validamente celebrados, isto é, outorgados por quem tinha competência para tal e com objecto legal.
"Com efeito, e por exemplo, se os preços acordados para a instalação dos retornados nesses eventuais contratos forem especulativos, por ultrapassarem as tabelas em vigor a essa data para o alojamento em estabelecimentos hoteleiros, tais contratos, para além de nulos, geram responsabilidade criminal para o hospedeiro.
"Decorre daqui a imperiosa necessidade de tais contratos nos serem facultados bem como um relatório circunstanciado sobre toda a facturação e pagamento que entretanto hajam sido feitos.
"Na verdade, da leitura da Informação nº 1/IE/(PE)/87 da Inspecção Geral de Finanças que, em 7 de Maio de 1987, que foi remetida ao Senhor Secretário de Estado do Tesouro, fica-nos a impressão de que todo este processo se afigura muito pouco transparente, carecendo por isso de ser claramente revisto.
"3. A Comissão Liquidatária do I.A.R.N., tendo competência para, num primeiro momento verificar e graduar o passivo que deverá liquidar depois de realizado o activo, já não tem competência para reconhecer créditos de estabelecimentos hoteleiros que não tenham um claro e inequívoco suporte factual e documental.
"Quer dizer: - a Comissão Liquidatária do I.A.R.N. se, porventura, considerar como verificado um crédito que não existia, para além de ter de explicar ao Senhor Secretário de Estado da Segurança Social a razão de tal procedimento, não atribuiu, só por isso, qualquer direito irrevogável a esse pretenso credor.
"Acresce que, mesmo que este membro do Governo aprove a verificação e graduação dos créditos elaborados pela Comissão Liquidatária, está a praticar um acto administrativo definitivo e executório constitutivo de direitos que, ainda que eventualmente ilegal, por estar a sancionar uma errada verificação de créditos, pode ser anulado no prazo de 1 ano.
"Nestes termos, e em nosso entender, a Secretaria de Estado do Tesouro não deverá autorizar o pagamento de qualquer quantia às empresas reclamantes sem que o Secretário de Estado da Segurança Social lhe forneça os elementos documentais donde inequivocamente resulte a existência de tais créditos, o que, a avaliar pela supracitada Informação poderiam muito bem estar empolados ou ser até inexistentes.
"A confirmar, aliás, esta pressuposição, está o facto de neste momento já estarem a correr processos criminais contra determinados hoteleiros que, aproveitando-se de um certo ambiente de confusão, para além de terem sobrefacturado, praticavam preços altamente especulativos.
"Uma vez mais reitera esta Auditoria Jurídica o seu propósito de contribuir para um completo esclarecimento do enquadramento jurídico das várias situações em apreço, desde que nos sejam facultados os dados para tanto necessários, o que até agora, repete-se, nos não foi dado conhecer.
"É, em resumo, e para já, o que se nos oferece informar".
i) - O sentido do despacho, de 6.8.87, do Ministro das Finanças, enquanto homologatório da informação da Auditoria Jurídica nº 47/87, é que o Secretário de Estado do Tesouro não deve autorizar o pagamento às empresas reclamantes de créditos sobre o IARN sem que o Secretário de Estado da Segurança Social forneça elementos documentais donde inequivocamente resulte a existência dos créditos.
Entre os elementos enviados para a presente consulta, e também para a consulta a que se refere o Procº 2/90 deste Conselho Consultivo, há indicações de se ter procurado obter os elementos documentais relativos aos créditos em causa e havidos pela Auditoria Jurídica como indispensáveis para poder pronunciar-se. Assim:
- A Inspecção Geral de Finanças reportando-se ao ofício nº 9189, de 6.8.87, do Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro e atendendo à impossibilidade em que se achara A.J. de se pronunciar, informa - INF. nº 2/IE(DE)87, de 27.8.87 - (98, que a I.G.F. não tem qualquer documentação conexa com as dívidas reclamadas pelos pretensos credores do ex-IARN porque, diz, "se reportam a períodos posteriores àquele em que incidiu a análise da Comissão de Apuramento de Contas e da Comissão de Inquérito do IARN". Dá, porém, conta de que relativamente à firma (...), Ldª produziu a I.G.F. a informação nº 2/IE(PE)/86, "donde constam alguns elementos por ele apresentados na ex-Comissão Liquidatária do IARN que foram ali objecto de análise e parecer jurídico".
Acrescenta que a documentação justificativa dos pagamentos feitos pelo IARN estão no Tribunal de Contas como parte integrante das contas de gerência dos diversos anos a aguardar julgamento e que "a restante, a existir, deverá ser solicitada à Srª Drª Maria da Conceição Neto, ex-presidente da Comissão Liquidatária, actualmente em funções no Centro Nacional de Pensões" (99.
- O Gabinete do Secretário de Estado da Segurança Social informou o Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento pelo ofício nº 5849, de 16 de Maio de 1989, epigrafado "ASSUNTO: (...) - Reclamação de Dívidas do ex-IARN", de que a respectiva Secretaria de Estado da Segurança Social "forneceu em tempo oportuno toda a documentação de que dispunha sobre a matéria", e pelo ofício nº 5850, da mesma data, dirigido ao Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro, reportando-se a despacho deste de 14.3.89 acerca do mesmo assunto, informa que "por parte da Secretaria de Estado da Segurança Social foram oportunamente enviados todos os documentos existentes sobre a matéria presumindo-se que os mesmos se encontrem na posse da Secretaria de Estado do Orçamento, conforme informação sobre a qual foi exarado o Despacho do Senhor Secretário de Estado do Tesouro atrás referido" (100.
j) - Recebido o ofício nº 5849, o Secretário de Estado do Orçamento mandou ouvir a AUDITORIA JURïDICA do M.F. "na sequência de anterior parecer" (101.
- A Auditoria Jurídica emitiu o parecer nº 87/89 em 21.7.89, com o seguinte teor e sob a epígrafe "ASSUNTO: DïVIDAS AO EX-IARN" (102:
"Sobre o assunto referido em epígrafe teve já o subscritor do presente parecer oportunidade de se pronunciar por várias vezes, quer como assessor desta Auditoria Jurídica, o que fez pelo Parecer nº 47/87 de 29 de Julho de 1987, quer como assessor jurídico do Gabinete do Senhor Secretário de Estado do Tesouro, Senhor Dr. Carvalho Fernandes.
"Quer de uma quer de outra vez, e pelas razões então aduzidas nesses pareceres, o subscritor da presente informação teve oportunidade de lembrar que, quem alega factos constitutivos do direito que se arroga, é quem tem o ónus de provar inequivocamente tais factos.
"Ora, a prova dos factos constitutivos dos créditos reclamados continua por fazer e não são, seguramente, os novos elementos trazidos ao processo e submetidos agora à nossa consideração que permitirão reconhecer a existência dos créditos reclamados.
"Acresce que, ainda que tais créditos se encontrassem documentalmente comprovados e que o objecto dos vários contratos de alojamento dos ex-retornados se pudesse configurar substancial e formalmente como legal, ainda assim, tais créditos estariam prescritos, atento o disposto no artigo 316º do Código Civil.
"Será tempo, pensa-se, do presente processo ser definitivamente decidido, não devendo a Administração Pública reconhecer, e de uma vez por todas, qualquer responsabilidade pelo pagamento das quantias cujo pagamento lhe é reclamado.
"Dada a simplicidade jurídica da questão, e dando como reproduzido tudo quanto a propósito do assunto referido em epígrafe por várias vezes já referimos em anteriores pareceres, é o que, em síntese, nos cumpre informar."
l) - Comunicado este parecer ao Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento pela Auditoria Jurídica (103, este membro do Governo despachou em 24.7.89 nos seguintes termos:
"Face ao parecer da Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças, não está este Ministério em condições de reconhecer a dívida.
a consideração do Senhor Secretário de Estado da Segurança Social, com conhecimento aos interessados" (104.
m)- Por último, surge o despacho de V. Excelência de 29.12.89 no sentido de se ouvir a Procuradoria-Geral da República, emitido sobre NOTA do Gabinete de 21.12.89, intitulado de "Recurso interposto pelo Sr. António Nunes "(...)" (Dívidas do ex-IARN)", que importará transcrever, como segue:
"1. O presente recurso tem todas as afinidades com o do Sr. Manuel Moscoso, pelo que me abstenho de resumir o historial.
"2. Continuando a manifestar a reserva de melhor estudo, parece-me que o recorrente terá razão. Pelo menos quanto ao que refere no nº 13 (no que respeita à audição das entidades que intervieram no processo) (105 e no nº 14 (1ª parte) (106.
"3. Por último, lembro que o recorrente deu conhecimento do assunto a Sua Excelência o Primeiro Ministro (o qual pede que se responda directamente ao interessado) e ao Senhor Provedor de Justiça (o qual pede, por ofício de 23.11.89, que este Gabinete o informe da posição assumida dos fundamentos em que se baseou).
"4. Quanto ao mais, remeto para a "nota" relativa ao Senhor M. Moscoso."
Esta nota alude às afinidades com o caso do pagamento reclamado por Manuel Lages Pereira de Araújo Moscoso (nº 1) e remete para "nota" que a esse propósito foi também elaborada (nº 4).
Porque as posições tomadas no âmbito da Secretaria de Estado da Segurança Social e do Ministério das Finanças, salvo pormenores, têm sentidos semelhantes num e noutro caso, e foram emitidas, em geral, para o conjunto de um e outro, importará deixar aqui transcritas as conclusões da nota emitida para o caso Moscoso (107, onde se diz:
"1. Em 1º lugar, não poderei deixar de sublinhar quão delicada é a questão como se poderá confirmar, requerendo um estudo mais profundo.
"2. Sobre o assunto, o Senhor Ministro das Finanças já em tempos decidiu sobre este assunto, como tive oportunidade de referir no ponto 5. da parte II, e fê-lo em sentido contrário à pretensão do requerente (108.
"3. No entanto o Senhor SESS decidira favoravelmente ao requerente concordando com a Comissão Liquidatária e o Centro Regional da Segurança Social de Viana do Castelo, entidades essas competentes face à lei em vigor (CFR DL 350/79, de 30.8; DL 97/81, de 2.5; DL 301/83, de 24.6) (109.
"4. Os primeiros despachos do Senhor Secretário do Orçamento foram dados em resposta ao Senhor SESS e respeitavam ao pedido de reforço de verbas. Não punham em causa a legitimidade dos créditos, pois sobre esses já tinha havido decisão superior.
Só posteriormente este Ministério tomou posição quanto à legitimidade dos créditos em causa, sendo que o despacho nº 87/89/PS de 21.7.89 (despacho que motivou a presente "reclamação") incidiu sobre este aspecto, deixando agora de se pronunciar sobre a questão das verbas.
"5. A AJ fundamenta o seu parecer em dois pressupostos: a falta de prova dos contratos e a prescrição.
Quanto ao primeiro aspecto, parece-me ser inexigível a prova documental das referidas, na medida em que tais "contratos" foram celebrados em autêntico "estado de necessidade". Todos conhecemos o circunstancialismo que rodeou a vinda dos milhares de desalojados e a necessidade do IARN de dar resposta adequada e atempada.
Quanto à prescrição, não é pacífico que o preceito aplicável seja o artº 316º do Código Civil e não o regime geral de prescrição (20 anos).
Por outro lado, há que ter em consideração se a dita prescrição não terá sido interrompida pelo reconhecimento do direito (refiro-me à posição da COM. Liquidatária/Centro Reg. S. Social e à decisão da Senhora SESS), nos termos do artº 325º do Código Civil.
"6. Resta-me concluir que, dada a complexidade da questão, seria de todo conveniente solicitar-se parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República."
2.3. O apoio aos desalojados fez-se com recurso a estruturas adrede criadas para esse efeito entre as quais o IARN, Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais. Importará, por isso, traçar um quadro do Instituto desde a fase da criação até à de liquidação.
2.3.1. O Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais (IARN) foi criado, em conjuntura de previsível afluxo ao País de grande número de emigrantes e de residentes em territórios ultramarinos, pelo Decreto-Lei nº 169/75, de 31 de Março (110.
É elucidativo o preâmbulo do diploma ao apontar as razões da criação do novo ente jurídico.

Em suma, essas razões consistiram, por um lado, na previsão daquele afluxo, e, por outro, na necessidade de apoiar a integração na vida nacional das pessoas e suas famílias que viessem a afluir ao País.
Lê-se no preâmbulo, quanto à previsão do afluxo, que a chegada seria quer de portugueses emigrantes em países africanos que haviam adoptado medidas que tiveram como efeito a saída compulsiva de europeus que lá se tinham radicado, "entre os quais se encontravam muitos portugueses", quer de "indivíduos e famílias" que residiam e trabalhavam em alguns territórios ultramarinos, cujo afluxo eventual a Portugal seria uma das consequências que poderiam advir do processo de descolonização em curso, quer, finalmente, de "retorno de grande massa de emigrantes", tida como hipótese possível em "caso de se verificar uma grave crise de desemprego nos países principais destinatários de emigração portuguesa".
Por tudo isto, com vista a apoiar a integração na vida nacional desses indivíduos e famílias, o legislador entendeu que importava "criar um serviço dotado de meios humanos e materiais adequados e com uma estrutura que lhe permita uma actividade marcadamente dinâmica, eficiente e directa".
Nos termos das disposições do diploma, foi esse serviço criado na Presidência do Conselho de Ministros, com a designação supra referida e dotado de personalidade jurídica (artigo 1º, nº 1).
Do regime instituído importa referir o seguinte:
- O Primeiro Ministro tinha a faculdade de delegar num dos ministros "a competência para a resolução dos assuntos que correm pelo Instituto" (artigo 1º, nº 2), entendendo-se que, no caso de ter havido delegação de competência, os poderes conferidos ao Primeiro Ministro por este diploma podiam ser exercidos pelo ministro delegado, "salvo se as decisões do Instituto exigirem a intervenção de outros departamentos, caso em que os assuntos deveriam ser resolvidos por despacho conjunto dos respectivos Ministros" (artigo 1º, nº 3) (111.
- Ao Instituto ficou a competir: em geral, "Estudar e propor superiormente as medidas necessárias para a integração na vida nacional de todos os cidadãos portugueses, como tal considerados pela lei de nacionalidade vigente em Portugal, que se desloquem para território nacional, com o fim de nele se fixarem, qualquer que seja a sua proveniência, assegurando a disciplina do seu afluxo e a defesa dos seus direitos" (alínea a) do artigo 2º); "dar parecer ou encarregar-se dos assuntos que superiormente lhes forem cometidos e que dentro da sua esfera de acção possam estar ligados ao processo de descolonização em curso e ao possível retorno de emigrantes" (alínea b) do mesmo artigo); em especial, além do mais,e no tocante aos cidadãos referidos no artigo 2º, "promover directamente ou em colaboração com as diversas entidades públicas e privadas, o apoio, a orientação e a prestação de auxílio aos citados cidadãos e respectivas famílias, de harmonia com a sua situação de carência, bem como a sua inserção nos esquemas de segurança social" (artigo 3º, alínea a)).
- Como órgãos de gestão, o Instituto tinha a Comissão Directiva e o Conselho Administrativo (artigo 4º, alíneas a) e b)).
Competia ao primeiro (artigo 6º): "assegurar a execução da política definida superiormente para o Instituto" (alínea a)); "deliberar sobre as medidas que devam ser executadas pelos serviços do Instituto, bem como nos casos em que devam ser apreciadas superiormente" (alínea b)); "promover a elaboração dos planos e programas anuais de trabalho e a sua consequente apreciação e aprovação" (alínea c)); "deliberar sobre as iniciativas que se julguem necessárias à prossecução do seus objectivos" (alínea d)); "submeter à apreciação superior o relatório anual" (alínea e)).
Ao segundo, isto é, ao Conselho Administrativo, ficou a competir (artigo 10º, nº 1): "elaborar os projectos de orçamento do Instituto e submetê-los à aprovação superior, de harmonia com os planos de acção aprovados pela Comissão Directiva" (alínea a)); "autorizar despesas em termos e até aos limites estabelecidos para os dirigentes de organismos dotados de autonomia administrativa" (alínea b)); "organizar, no fim de cada ano económico, a conta de gerência a submeter a julgamento do Tribunal de Contas nos termos e prazos legais" (alínea c)); "deliberar sobre a aceitação de heranças, legados, donativos ou quaisquer comparticipações de entidades públicas" (alínea e)).
Para pagamento de pequenas despesas seria o Conselho Administrativo autorizado a criar um fundo permanente, conforme as necessidades dos serviços (nº 2, do artigo 10º).
O Instituto ficou autorizado o "criar e manter serviços ou centros de apoio", desde que se mostrassem indispensáveis (artigo 21º, nº 1).
O orçamento do Instituto seria incluído, com a discriminação estabelecida na legislação sobre classificação de despesas públicas, em capítulo especial do Orçamento Geral do Estado (artigo 23º).
Durante o período de organização do Instituto e enquanto não fosse constituída a Comissão Directiva, competia ao director superintender nos serviços do Instituto, segundo a orientação que lhe fosse dada pelo Primeiro Ministro (artigo 24º) .
2.3.2. A estrutura orgânica e o funcionamento do IARN vieram a ser alterados por via do regime de instalação para ele instituído pelo Decreto-Lei nº 494/75, de 10 de Setembro .
Invocou-se, para tanto, que o Decreto-Lei nº 169/75 previa "desde logo a necessidade da sua ulterior revisão, uma vez que era imprevisível a extensão das tarefas que aquele organismo (o IARN) seria chamado a desempenhar" , e que "efectivamente, a experiência já colhida com o afluxo a Portugal de indivíduos e famílias residentes em Angola e Moçambique e os dados provisionais de que dispomos levam a concluir que o apoio a conceder, tendo nomeadamente em vista a sua integração na vida nacional, se não compadece com normas rígidas, antes exigindo processos rápidos e expeditos, de acordo aliás, com princípios e regras de conduta estabelecidos e praticados noutros sectores da administração pública".
O regime de instalação nos termos desse diploma foi estabelecido "até 31 de Dezembro de 1975, período este renovável por iguais e sucessivos períodos de um ano, mediante despacho de Primeiro Ministro" (artigo 1º) .
Prorrogado sucessivamente, perdurou até à extinção do Instituto, determinada pelo Decreto-Lei nº 97/81, de 2 de Maio (artigo 1º) .
Nos termos desse regime, a gestão do IARN ficava assegurada, durante o período de instalação, por uma comissão instaladora, presidida pelo director e da qual fariam parte o subdirector e três vogais designados pelo primeiro de entre o pessoal em serviço no Instituto (artigo 2º, nº 1), funcionando essa comissão igualmente como conselho administrativo (nº 2 do mesmo artigo).
Junto do director funcionava um Conselho Consultivo, presidido pelo director e constituído por vogais representativos do Gabinete do Presidente da República, dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros, Administração Interna, Finanças, Educação e Cultura, Transportes e Comunicações, Trabalho e Assuntos Sociais e da Secretaria de Estado da Descolonização (artigo 3º, nº 1).

Mediante o Decreto Regulamentar nº 20/79, de 11 de Maio, considerou-se ser altura de promover uma necessária adaptação, na sequência do Decreto-Lei nº 683-B/76, de 10 de Setembro, que ao criar o Comissariado para os Desalojados colocou na sua dependência o IARN e previu alterações na estrutura do Instituto (artigo 25º) .
O IARN passou então, mantendo-se, todavia, em regime de instalação, a ser dotado de uma Direcção, com a incumbência de dirigir a actividade do Instituto de harmonia com as directrizes que lhe fossem superiormente transmitidas competindo-lhe, em especial, elaborar e propor programas de trabalho anuais e apresentar o relatório anual da actividade do organismo (artigos 1º, alínea a), e 2º); de uma Comissão Instaladora cuja constituição e atribuições continuavam a ser as previstas nos nºs 1 e 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 494/75 (artigo 3º); de uma Direcção dos Serviços de Alojamento, à qual incumbia pela respectiva Divisão de Gestão e Controle de Alojamentos, nomeadamente, "proporcionar alojamento aos desalojados que a ele tenham direito, quer por administração directa ou indirecta" (artigo 4º, alínea a), nº 1), e "assegurar o apoio social aos desalojados no sentido do seu encaminhamento mais correcto dentro de situações específicas" (artigo 4º, alínea a), nº 3); de uma Direcção dos Serviços Administrativos integrando, designadamente, a Repartição de Contabilidade e Finanças e a Tesouraria (artigo 5º, alíneas b) e d)). A essa Repartição incumbia, além do mais, elaborar a proposta de orçamento anual e as suas alterações (alínea b), nº 1), processar as receitas e fundos do Instituto (nº 2), "liquidar as despesas, nos termos das leis que regem a contabilidade pública" (nº 3), "preparar os processos que serão apresentados à Comissão Instaladora" (nº 4), "organizar as contas de gerência nos termos da lei" (nº 5).
A Tesouraria incumbia, além do mais, arrecadar as receitas e fundos do Instituto (alínea d), nº 1) e pagar as despesas autorizadas (nº 2).
Ficava o IARN também dotado de "serviços regionais" constituídos por "delegações", que podiam agrupar um ou mais distritos, competindo-lhes, em especial, "executar as acções previstas nos programas de alojamento temporário aprovados para a respectiva área de acção" (artigo 7º, nº 1, alínea a)) e "cooperar com os órgãos concelhios e distritais do Comissariado para os Desalojados, bem como com os organismos estatais que tenham assumido as suas competências sectoriais em relação a desalojados" (idem, alínea h)).
2.3.3. A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 350/79, de 30 de Agosto, que extinguiu o Comissariado para os Desalojados, o IARN, com o respectivo património, foi "integrado no Ministério dos Assuntos Sociais, ficando na dependência do Secretário de Estado de Segurança Social" (artigo 2º).
Acerca dessa integração o preâmbulo do diploma explicava (nº 2) que era "altura de assim proceder", considerando como departamento governamental adequado o referido Ministério, mas "mantendo (o IARN), contudo, a especificidade das tarefas que vem executando, até à absorção, pelas instituições e instalações dependentes daquele Ministério, dos desalojados ainda contemplados pelo programa de alojamentos" .
Dispôs-se, assim, que a Comissão Liquidatária do Comissariado para os Desalojados transferisse para o Ministério dos Assuntos Sociais "as disponibilidades orçamentais consignadas ao funcionamento do IARN" (artigo 3º, nº 1).
2.3.4. Em 29 de Abril de 1981 verificou-se a última prorrogação do regime de instalação do IARN, cuja existência se previa durasse já pouco.
O artigo 1º do Decreto-Lei nº 94/81, dessa data, determinou a prorrogação desse regime que vigorava "até à sua (do IARN) extinção".
O processo de extinção do instituto, dizia-se no preâmbulo, iniciar-se-ia "em breve com a assunção pelo Centro Regional de Segurança Social de Lisboa das competências relativas a alojamento por conta do Estado, neste distrito".
O IARN veio a ser extinto pelo Decreto-Lei nº 97/81, de 2 de Maio (artigo 1º), justificando o legislador a medida nos seguintes termos, no que se afigura de maior interesse:
"3. Com a publicação do Decreto-Lei nº 350/79, de 30 de Agosto, procedeu-se à integração do Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais no Ministério dos Assuntos Sociais, como departamento governamental adequado a acolher, pelo seu perfil, as acções que ainda permaneciam seu cargo.
"4. Operada esta integração, e acompanhando a implementação, entretanto iniciada, do sistema de segurança social criado pelo Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, designadamente a progressiva entrada em funcionamento dos centros regionais, o Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais foi para ele transferindo as acções por que se vinha responsabilizando em cada um dos distritos, integrando-se naqueles centros os recursos humanos e materiais a eles afectos localmente.

Concluído o processo de lançamento de todos os centros regionais com a recente criação e início de funcionamento do de Lisboa, conclui-se, assim, o cenário relativo à estrutura regional do novo sistema, daí resultando a necessidade de posicionar, no novo contexto, as acções e responsabilidades do Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais, o que aponta para a sua extinção".
Do regime instituído pelo diploma de extinção importa registar aqui o seguinte:
"Art. 2º. As acções em curso e o património do Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais serão transferidos por decreto, para serviços que se encontram sob a dependência do Ministro dos Assuntos Sociais" .
"Art. 3º. A fim de assegurar a liquidação do Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais, será nomeada, por despacho do Ministro dos Assuntos Sociais, uma Comissão liquidatária, com composição e remunerações a definir no mesmo despacho, que exercerá as competências dos actuais órgãos de gestão".
"Art. 4º. ...
3 - Os serviços para quem sejam transferidas as acções nos termos do artigo 2º sucederão nos direitos derivados dos contratos de arrendamento celebrados pelo Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais".
"Art. 5º-1- Durante o ano de 1981, a comissão liquidatária transferirá para os serviços a que se refere o artigo 2º as disponibilidades orçamentais afectas às acções transferidas.
2 - Nos anos seguintes, serão transferidas do Orçamento Geral do Estado para o Orçamento da Segurança Social as verbas correspondentes às acções que estejam a cargo de serviços financiados por estes".
Importará consignar, no tocante à fase de extinção, alguns aspectos relativos à dependência relativamente aos membros do Governo (infra, 2.3.4.1), a transferência de competências e do património do IARN para os serviços dependentes do Ministro dos Assuntos Sociais (infra 2.3.4.2) e algumas normas relativas à Comissão Liquidatária do IARN (infra 2.3.4.3).
2.3.4.1. Como se viu, o IARN foi integrado no M.A.S. ficando na dependência do Secretário de Estado da Segurança Social, por força do disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 350/79, de 30 de Agosto, o que significará que nos limites dessa dependência o referido Secretário de Estado passou a ter competência própria.
As competências próprias dos Secretários de Estado foram eliminadas, contudo, por revogação expressa de todas as normas que as tivessem conferido conforme dispôs o artigo 5º, nº 2 do Decreto-Lei nº 497/85, de 17 de Dezembro (L.O. do IX Governo Constitucional).
Mesmo que se entenda que a extinção do IARN operada pelo Decreto-Lei nº 97/81, de 2 de Maio, conservara, durante a fase de liquidação, a dependência estabelecida pelo Decreto-Lei nº 350/79, tem necessariamente de entender-se que a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 497/85 e com efeitos a partir de 6 de Novembro 85, o IARN passou para a dependência do então Ministro do Trabalho e Segurança Social , porque integrado no seu Ministério - que englobou o antigo Ministério dos Assuntos Sociais - passando o S.E.S.S. a ter as competências que o Ministro nele delegasse, como dispuseram os artigos 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 497/85, e 23º do Decreto-Lei nº 329/87, de 23 de Setembro (L.O. XI Governo Constitucional), quer na versão originária quer na que lhe deu o Decreto-Lei nº 401/88, de 9 de Setembro.
2.3.4.2. O diploma básico sobre a transferência de competências e património do IARN é o Decreto-Lei nº 301/83, de 24 de Junho.
Depois de aludir à criação e à extinção do IARN, esta pelo Decreto-Lei nº 97/81 "por estarem preenchidos, no essencial os objectivos que tinham norteado a sua acção", o preâmbulo consignou que "com este último diploma se abriu, assim a fase da sua liquidação, transferindo-se para outros órgãos ou serviços públicos as acções de apoio ainda em curso".

"Os serviços do IARN viram assim a sua acção restrita à prática de actos necessários e adequados a esta nova fase, tendo a tarefa de liquidação sido cometida a uma Comissão Liquidatária, nomeada pelo Ministro dos Assuntos Sociais em Maio de 1981".
E, mais adiante, o preâmbulo termina dizendo: "agora, que se mostra concluída a fase de liquidação iniciada em Maio de 1981, importa prover acerca da extinção da personalidade jurídica residual do IARN, bem como das situações emergentes dessa extinção" .
No articulado, e no que aqui mais interessa, dispôs o Decreto-Lei nº 301/83:
"Artigo 1º
(Transferência de competências)
A competência para a prossecução de actividades de carácter social que constituíram o objectivo do Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais (IARN) é transferida para os centros regionais de segurança social e para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa."
"Artigo 2º
(Transferência do património)
1 - O património afecto ao exercício de competência referida no artigo anterior será atribuído aos centros regionais para os quais transitarem aquelas competências.
2 - O património que, pela sua natureza ou por não se mostrar necessário à prossecução daqueles objectivos, não deva ser atribuído aos organismos referidos no artigo anterior terá o destino que lhe for fixado em despacho do Ministro de Estado e das Finanças e do Plano e do Ministro dos Assuntos Sociais.
3 - A sucessão dos organismos referidos nos números anteriores no direito ao arrendamento de imóveis será comunicado aos respectivos senhorios.
4 - ....
5 - ...."
"Artigo 8º
(Representação dos interesses do IARN)
A competência para a representação dos interesses do IARN quer em juízo, quer em transacções extra-judi- ciais, é atribuída aos conselhos directivos dos centros regionais de segurança social" .
Para um melhor enquadramento deste regime de transfe- rência de competências e bens do IARN para os Centros Regionais de Segurança Social convirá aludir a alguns normativos anteriores com alguma pertinência quanto a estes elementos da estrutura orgânica regional do sistema de segurança social.
A orgânica do sistema unificado de Segurança Social rege-se, basicamente, pelo Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, repartindo-se a sua estrutura em três ramos: estrutura orgânica central (artigo 4º segs.) , estrutura orgânica-regional (artigos 19º e segs.) e estrutura orgânica local (artigos 24º e segs.).
Os centros regionais de segurança social constituem a estrutura orgânica regional do sistema (artigo 19º, nº 1), integram os órgãos, serviços e instituições do sector na respectiva área (nº 2 do mesmo artigo), que é a dos distritos, em princípio (artigo 20º, nº 1).
Dispõe o artigo 21º sobre a sua natureza jurídica que tais centros gozam de personalidade jurídica e de autonomia administrativa e financeira (nº 1) cujos limites são estabelecidos por lei, em termos de integração dos seus objectivos e atribuições específicos nos que são próprios do sistema unificado de segurança social (nº 2).
Segundo o mesmo diploma (artigo 22º), tais centros têm como atribuições, no tocante "aos órgãos, serviços e instituições com áreas de actuação compreendidas no seu âmbito geográfico" (nº 2 ), nomeadamente, assegurar a compatibilização e integração dos respectivos planos e programas (alínea a)) e coordenar e apoiar tecnicamente as suas actuações (alínea b)) .

A integração completa, que respeitava "às caixas de previdência e aos órgãos, serviços, instituições e estabelecimentos oficiais que não tenham autonomia administrativa ou autonomia administrativa e financeira" (artigo 1º, nº 2 do Decreto-Lei nº 515/79, de 28 de Dezembro) compreendia "a transferência para o centro" (nº 2 do artigo 2º) "de todas as responsabilidades e competências dos órgãos, serviços, instituições e estabelecimentos integrados" (alínea a)) e "de todos os seus bens, recursos e meios humanos e patrimoniais" (alínea b)) .
Por último, uma referência ao Decreto-Lei nº 136/83, de 21 de Março, que veio reformular o regime jurídico dos Centros Regionais de Segurança Social.
Definidos aí como "as instituições de segurança social que têm por finalidade assegurar, a nível regional, a concessão de prestações de segurança social e a prossecução de modalidades de acção social previstas na lei e nos regulamentos" (artigo 1º), são "institutos públicos, que revestem a natureza de serviços personalizados, e dispõem de autonomia administrativa, financeira e patrimonial" (artigo 2º, nº 1), integrando em si "todos os serviços, instituições estabelecimentos oficiais de segurança social existentes nas respectivas áreas" (nº 2), salvo excepções a fixar em portaria do Ministro dos Assuntos Sociais (nº 3), e funcionam sob a tutela do Ministro dos Assuntos Sociais (artigo 3º) .
Nos termos do artigo 4º, os Centros têm por atribuições gerir os regimes de segurança social que lhes sejam cometidos por lei ou regulamento (alínea a)), prosseguir as modalidades de acção social, nomeadamente as destinadas a proteger as crianças, os jovens, os deficientes e os idosos, a satisfazer as carências das famílias, promover a integração social e desenvolver a acção social comunitária (alínea b)), participar na elaboração dos planos do sector a nível regional e, através destes, nos planos a nível nacional (alínea c)), elaborar e promover a aprovação dos seus planos e programas de actuação (alínea d)), apoiar e tutelar as instituições particulares de solidariedade social (alínea e)) e licenciar e fiscalizar os estabelecimentos de apoio social de fim lucrativo (alínea f)).
O âmbito geográfico dos Centros corresponderá à área da região administrativa (artigo 5º, nº 1) e, enquanto não forem criadas as regiões administrativas, corresponderá à área do distrito (nº 2 do mesmo artigo).
Quanto ao regime patrimonial e financeiro, o seu património é constituído pelos bens dos centros (artigo 6º, nº 1) e para esse património são transferidos "todos os bens das instituições, estabelecimentos e serviços neles integrados (nº 2 do mesmo artigo), sendo título bastante para transferência da propriedade desses bens o presente diploma (nº 4). Para os centros se transfere também, com dispensa de qualquer formalidade, a posição que as instituições, estabelecimentos e serviços referidos no nº 2 detinham nos contratos de arrendamento de imóveis destinados à instalação dos seus serviços à data da integração (nº 3).
As despesas dos centros são enumeradas no artigo 7º, nº 2, a saber: a) as transferências para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social; b) os encargos com as prestações e a prossecução das modalidades de acção social; c) o financiamento das instituições e estabelecimentos e serviços oficiais não integrados; d) o reembolso de contribuintes; e) os encargos administrativos; f) o apoio a instituições particulares de solidariedade social; g) quaisquer outras despesas previstas na lei.
A gestão financeira dos centros será disciplinada por orçamento anual e planos de actividade e financeiros anuais e plurianuais (artigo 8º, alínea a) e b)).
São órgãos dos centros o conselho directivo e o Conselho Regional de Segurança Social (artigo 9º), incumbindo ao primeiro a administração (artigo 11º, nº 1) com competências definidas (artigo 12º), cabendo ao seu presidente, além do mais, representar o respectivo centro (artigo 13º, nº 1, alínea a)) .
2.3.4.3. Como se viu (supra, 2.3.4.1), foram cometidas pelo diploma da extinção do IARN - o Decreto-Lei nº 97/81 - à Comissão Liquidatária "as competências dos actuais órgãos de gestão" do Instituto.
Ao tempo da decretada extinção esses órgãos de gestão eram o Director e a Comissão Instaladora, cujas competências haviam sido definidas pelo Decreto Regulamentar nº 20/79, nos termos que se deixaram consignados (supra, 2.3.4.1).
No tocante à Comissão Instaladora, recorde-se, este diploma regulamentar conservara-lhe as competências que o Decreto-Lei nº 494/75 lhe definira e que eram: a gestão do Instituto (nº 1 do artigo 2º) e as funções de Conselho
Importa referir mais alguns diplomas que pautaram durante a fase de liquidação as funções da Comissão Liquidatária do IARN.
Assim, o Despacho Normativo nº 205/81, de 13 de Julho , do Secretário de Estado da Segurança Social veio esclarecer que a Comissão Liquidatária mantinha nos processos judiciais "a posição jurídica dos anteriores órgãos de gestão do Instituto, podendo, nomeadamente, constituir advogado, transigir, confessar ou desistir, na representação e defesa dos direitos que lhe estão geralmente atribuídos".
O Decreto-Lei nº 301/83, de 24 de Junho, rememorando no preâmbulo a percurso normativo da existência do IARN até ao diploma de extinção, e tendo aludido à fase de liquidação durante a qual se foram transferindo para outros órgãos e serviços públicos "as acções de apoio ainda em curso" pelo que os serviços do Instituto "viram assim a sua acção restrita à prática de actos necessários e adequados a esta nova fase" - no contexto, a fase de liquidação -, entendendo que "agora, que se mostra concluída a fase de liquidação iniciada em Maio de 1981, importa prover acerca da extinção da personalidade jurídica residual do IARN, bem como das situações emergentes dessa extinção", dispôs, entre outras matérias , sobre a transferência de competência para a prossecução de actividades de carácter social que constituíram o objectivo do IARN, passando-os para os Centros Regionais de Segurança Social e para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (artigo 1º), sobre a transferência do património afecto ao exercício das competências para as ditas actividades, que seria atribuído aos centros para os quais transitassem essas competências, na estrita medida do necessário (artigo 2º, nºs. 1 e 2) .
Dispôs ainda sobre "representação dos interesses do IARN", epígrafe do artigo 8º, em cujos termos:
"A competência para a representação dos interesses do IARN, quer em juízo, quer em transacções extrajudiciais é atribuída aos conselhos directivos dos Centros Regionais de Segurança Social".
Por último, determinou quanto à Comissão Liquidatária, no artigo 9º epigrafado de "Relatório de actividades e prestação de contas" que:
"Até ao fim do presente ano económico, a Comissão Liquidatária desenvolverá as diligências necessárias ao efectivo encerramento das suas actividades, devendo delas apresentar relatório e prestar, nos termos da lei, contas finais de gerência".
Uma nova Comissão surgiu, a Comissão de Apuramento Final de Contas do ex-IARN, criada pelo Despacho Conjunto de 16 de Janeiro de 1984 e justificada tanto pela próxima cessação de actividades da Comissão Liquidatária, a qual nos termos do Despacho, as deveria terminar "até ao final do ano em curso", como pela impossibilidade de o IARN encerrar, a tempo, as contas de gerência referentes ao ano económico de 1977 e seguintes., como ainda pela especificidade das tarefas relativas ao processo contabilístico de encerramento dessas contas.
E assim, o despacho criou essa outra Comissão que passava a funcionar "na dependência hierárquica da actual presidente da Comissão Liquidatária do IARN", competindo-lhe "proceder ao encerramento das contas, referentes aos anos económicos de 1977 e seguintes, respeitantes às gerências, quer do IARN, quer da Comissão Liquidatária" deste Instituto (nº 1).
Fixou-se à Comissão, ora criada, o prazo de 18 meses para proceder ao encerramento dessas contas, admitindo-se desde logo a prorrogabilidade por novo despacho conjunto "em caso de manifesta e comprovada necessidade" (nº 2) .

Por Despacho Conjunto de 2 de Agosto de 1985 , foi prorrogada por "novo período de 12 meses", com fundamento no disposto no nº 2 do despacho conjunto de 16 de Janeiro de 1984, justificando-se esta medida pelas circunstâncias de a Comissão de Apuramento Final de Contas ter estado confrontada "com grande volume de documentação, a merecer cuidados especiais no seu tratamento pela natureza sui generis dessa documentação" e de o trabalho a realizar se revestir de "grande morosidade, em virtude dos cuidados especiais a aplicar na interpretação dos documentos identificadores das despesas realizadas, a fim de serem enviadas a julgamento do douto Tribunal de Contas".

2.4. Será útil consignar alguns elementos relativos aos termos em que decorreram as acções de alojamento e alimentação de desalojados que se encontraram a cargo do IARN.
2.4.1. Como se vê do preâmbulo do Decreto-Lei nº 350/79, de 30 de Agosto , o IARN desenvolveu acções de alojamento e alimentação que, referidas ao período aí assinalado com início em 1976 (nº 2) e até 1979, contemplaram, segundo elementos ali fixados, dezenas de milhar de pessoas e vários milhões de contos (nº 4) .
O Governo procurou disciplinar as medidas de apoio aos retornados, de que importa destacar, no tocante ao alojamento e alimentação, as seguintes:
- Inserção dessa modalidade de assistência na Resolução do Conselho de Ministros, de 5 de Maio de 1976 , nestes termos:
"X - Alojamento e alimentação concedidos a título provisório em unidades hoteleiras e similares, excluídas as de 5, 4 e 3 estrelas, ou em centros colectivos de alojamento, àqueles que não tenham possibilidade de modo algum de recorrer a habitação própria, de familiares e amigos";
- Redução do dispêndio com o alojamento transitório de desalojados em unidades hoteleiras e centros temporários de alojamento, por meio de medidas a tomar para esse efeito conforme Resolução do Conselho de Ministros, de 21 de Outubro de 1976, (nº 7), com redução de verbas (nºs. 8 e 9) ;
- Por ser "absolutamente imperioso fazer cessar a utilização de hotéis e estabelecimentos similares para instalação por conta do Estado, de cidadãos desalojados das ex-colónias", por Resolução do Conselho de Ministros, de 18 de Novembro de 1976 , o Governo, entre outras medidas, resolveu:
"I. a) Determinar que os hotéis de cinco e quatro estrelas sejam totalmente desocupados até 31 de Dezembro de 1976, caducando em tal data os respectivos termos de responsabilidade;
b) Determinar que os hotéis de três estrelas sejam totalmente desocupados na área da grande Lisboa até 31 de Março de 1977 e no restante território nacional até 30 de Abril de 1977, caducando nessas datas os respectivos termos de responsabilidade;
c) A partir da conclusão do recenseamento - inqué- rito estatuído pelo Decreto-Lei nº 826-A/76, de 17 de Novembro, já em curso em todas as unidades hoteleiras, será elaborado até 31 de Março de 1977 um plano de reinstalação e alojamento temporário de desalojados, visando fazer cessar até 30 de Setembro de 1977 a utilização das demais unidades hoteleiras para a aludida finalidade;
d) Determinar que se estabeleçam desde já contratos com unidades hoteleiras e similares por forma a funcionarem como "alojamentos colectivos" com redução substancial de preços, garantias e prazo de ocupação por desalojados, especificação de direitos e obrigações recíprocas e um rigoroso sistema de fiscalização;
e) Determinar a extinção dos termos de responsabilidade relativos a todas as pessoas ou agregados familiares com receitas de rendimentos próprios iguais ou superiores a 2000$00 mensais per capita, instaladas em unidades hoteleiras, similares e "alojamentos colectivos no prazo de oito dias a contar da publicação da presente resolução. Esta extinção não prejudica as eventuais responsabilidades criminal, civil ou disciplinar por parte dos desalojados ou dos funcionários responsáveis" .
- O Despacho Normativo nº 45/77, de 10.12.76, dos Ministros da Administração Interna e da Justiça , no tocante ao esclarecimento de dúvidas e preenchimento de lacunas para execução do Decreto-Lei nº 826-A/76, de 17 de Novembro, e para efeito de recenseamento dos desalojados, determinou que "os desalojados que se encontrem em estabelecimentos hoteleiros ou similares de centros temporários de alojamento, por conta do IARN, deverão ainda entregar o duplicado do termo de responsabilidade do IARN perante a unidade hoteleira ou declaração do funcionário do IARN encarregado do centro temporário de alojamento onde estejam instalados" (nº6) .
- A Resolução nº 225-A/77, de 15 de Setembro, do Conselho de Ministros confirma a Resolução de 18.11.76 "fazendo cessar o alojamento por conta do Estado em 30 de Setembro de 1977 (alínea a)), sem prejuízo de poderem continuar alojados a expensas do Estado os desalojados sem trabalho, desde que em situação de terceira idade, deficientes, incapazes, órfãos sem família, menores desacompanhados, viúvas, separadas e mães solteiras que tenham a seu exclusivo cargo filhos menores (alínea c)), devendo estes desalojados ser distribuídos por centros de alojamento (alínea d)) e passar a comparticipar nos custos de alojamento de acordo com os seus níveis de rendimento (alínea e)).
2.4.2. Neste quadro normativo de actuação se inserem os "termos de responsabilidade", que, pelo contexto, se depreende serem documentos pelos quais o Estado - IARN assumiria, passe o termo, a obrigação de pagar as despesas de utilização, por sua conta, de hotéis e estabelecimentos similares por desalojados .
Em peças provenientes da Comissão de Inquérito do IARN constantes dos documentos que servem de base à presente consulta , alude-se a tais termos de responsabilidade como sendo os documentos "que se destinaram a requisitar para os desalojados, fornecimento de alojamento, alimentação e de outros serviços" , e como "os documentos através dos quais o IARN assumia a responsabilidade das despesas com o alojamento e alimentação perante os diversos estabelecimentos hoteleiros e similares" .
Desses documentos se diz que "foram sem dúvida , o meio mais utilizado para a fraude através da sua falsificação e preenchimento abusivo", "fonte de numerosas irregularidades e fraudes".
Segundo a mesma Comissão de Inquérito, no ano de 1975 e primeiros meses de 1976 a emissão dos termos de responsabilidade "fez-se de forma bastante anárquica" [...] Os respectivos ingressos encontravam-se, por vezes, "em condições que permitiam que qualquer pessoa os levasse" [...], com o possível aproveitamento abusivo que deles se poderia fazer, e fez, por muitos já terem aposta a chancela do Director e o carimbo do IARN, visto que face à urgência na sua utilização, chegou a ser adoptada a prática de chancelar e carimbar impressos de termos de responsabilidade ainda em banco (...). Alguns chegaram a ser encontrados "dispersos numa casa de banho" (...) e outros "em pontos desordenadamente guardados debaixo de uma escada" [...] E vários outras anomalias com termos de responsabilidade foram verificadas..." .
Na génese destas anomalias a dita Comissão, sem excluir a negligência por parte de alguns funcionários encontrou o quadro da vida do IARN na sua fase inicial "carregado de problemas e dificuldades a exigir uma rápida solução" (...), havendo então "inúmeras situações urgentes" e cuja necessidade de resolução pronta "não se compadecia com o emprego de grandes formalismos".
A Comissão de Inquérito evoca a esse propósito o que sucedeu nos seis ou sete meses imediatos à criação do IARN (Março/Abril 1975). Viviam uma situação de emergência centenas de milhar de portugueses, chegando a Lisboa desalojados do Ultramar, em catadupa e por todos os meios. Houve dias em que chegaram mais de 10 000 e a média de 4 000 por dia manteve-se durante meses. Era preciso atender a todos, conceder subsídios à chegada, passar declarações, requisições de transporte, prestar assistência médica, alojar, alimentar, fornecer roupas e agasalhos.
Para esta tarefa ingente, que incluía a organização de uma ponte aérea, o IARN tinha um pequeno quadro não inteiramente preenchido e sem a mínima preparação, tendo de recorrer ao Quadro Geral de Adidos, com demoras na respectiva requisição e destacamentos, e por isso, recrutou-se quem aparecia a pedir trabalho, sobretudo desalojados. Daí a admissão de gente que nunca tinha trabalhado para o Estado e não possuía a mais ligeira noção da função pública, ainda que tivessem aparecido também alguns bons funcionários.
Este quadro circunstancial,segundo a dita Comissão de Inquérito, tornava impossível ao IARN agir com escrupuloso cumprimento dos preceitos legais, sendo inevitável a verificação de anomalias, e tendo podido este estado de coisas ser aproveitado por indivíduos menos escrupulosos para praticar em seu benefício fraudes e irregularidades .
Não há entre os documentos enviados para a presente consulta "termos de responsabilidade" relativos às despesas dos desalojados cujo pagamento o requerente vem pretendendo.
Há, todavia, referências a "termos" dessa natureza. O "Grupo de Trabalho" constituído por deliberação da ex-Comissão Instaladora do IARN, de 26.3.81, encarregado de proceder ao apuramento da dívida às (...), mediante a revisão de todos os elementos existentes na Direcção dos Serviços de Alojamento e na Repartição de Contabilidade de Finanças desse Instituto, menciona no seu Relatório, de 2.4.82 , sob a rúbrica "análise de processos já pagos", a existência de termos de responsabilidade, iniciais e de renovação, individuais e colectivos, a par de casos, aí referidos, "sem termo de responsabilidade (S/T.R.)", relativos a pagamentos feitos em 1977.

Para essa falta encontrou como explicação o facto de "por despacho o Alto Comissário para os desalojados" se haver suspenso a emissão de termos de renovação por desnecessidade, assim se entendera, face à então programada rápida mecanização do sistema de controlo, deixando os serviços de os emitir a partir de 31.5.77 na sequência desse despacho.
Acrescenta que "para os alojamentos pela 1ª vez, foi criado novo impresso, constituído por várias vias, uma dos quais, a CREDENCIAL, passou a substituir os Termos de Responsabilidade de 1º alojamento ou os Termos de Transferência de um para outro alojamento, cuja utilização se iniciou em 1 de Setembro de 1977. Face ao sistema, qualquer facturação correspondente a serviços prestados após 31 de Maio de 1977 deixou de se fazer acompanhar de termos de responsabilidade e/ou renovação" .
2.4.3. Como resulta dos elementos colhidos em diplomas relativos ao apoio aos desalojados, recorreu-se a estabelecimentos hoteleiros, aí ficando muitos deles por conta do Estado quanto a alojamento e alimentação.
O recurso a outras entidades foi também previsto na Resolução do Conselho de Ministros, de 18.11.76, nº IV, apelando-se à consciência cívica dos cidadãos "individualmente ou por meio de instituições privadas de qualquer natureza" no sentido de "colocarem, nas condições normais de mercado, à disposição das Comissões dependentes do Comissariado, ou directamente dos próprios desalojados, as instalações que possam facultar para alojamento colectivo, familiar ou individual daqueles" (cfr. supra, nota 100).
Ainda que no contexto do alojamento de retornados por conta do IARN, se não possa sustentar a imperativa aplicação do regime de tabelamento de preços estabelecido ao tempo para a indústria hoteleira , o certo é que, poderá aqui interessar a uma referência a esse regime, ao tempo.

É que o IARN em certa altura entendeu-se vítima de especulação continuada até 1977 no montante de 36.682.303$00, de que houve participação e posterior envio a tribunal .
2.4.3.1. Os estabelecimentos hoteleiros regiam-se, ao tempo, basicamente pelo Decreto-Lei nº 49 239, de 24 de Novembro 1969, e pelo Regulamento da Indústria Hoteleira e similar, o Decreto nº 61/70, de 24 de Fevereiro .
Repartiam-se os estabelecimentos hoteleiros e similares, consoante satisfizessem ou não os requisitos mínimos estabelecidos nos dois diplomas, em estabelecimentos de interesse para o turismo e estabelecimentos sem interesse para o turismo (artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 49 239).
Os de interesse para o turismo abrangiam estabelecimentos hoteleiros, propriamente ditos, que se destinavam a "proporcionar alojamento, mediante remuneração com ou sem fornecimento de refeições e outros serviços acessórios" (artigo 14º, nº 1, do mesmo diploma), e se classificavam em seis grupos e categorias (artigo 15º, nº 1), a saber: Grupo 1 - Hotéis, de 5 a 1 estrelas; Grupo 2 - Pensões, de 4 a 1 estrelas, podendo os de quatro estrelas usar na denominação o termo "albergaria" em vez de pensão (artigo 16º, nº 2); Grupo 3 - Pousadas; Grupo 4 - Estalagens, de 5 e 4 estrelas; Grupo 5 - Motéis, de 3 e 2 estrelas; Grupo 6 - Hotéis-apartamentos, de 4 e 2 estrelas.
O simples facto de numa casa particular residirem hóspedes com carácter estável não se considera, para os efeitos do Decreto-Lei nº 49 239, exercício de indústria hoteleira (nº 3 do artigo 14º) e vedava-se aos estabelecimentos hoteleiros alojar os seus clientes em casas particulares (nº 4 do artigo 14º).
Incluem-se, ainda, entre os estabelecimentos de interesse para o turismo, os "estabelecimentos similares dos hoteleiros", isto é, eram os que, qualquer que fosse a sua denominação, se destinassem a proporcionar ao público, mediante remuneração, alimentos ou bebidas para serem consumidos no próprio estabelecimento (artigo 17º, nº 1), não se havendo como estabelecimentos similares dos hoteleiros, designadamente, as casas particulares que proporcionassem alimentação a hóspedes com carácter estável (artigo 17º, nº 3, alínea a)).
Os estabelecimentos similares dos hoteleiros de interesse para o turismo classificavam-se em três grupos, com as categorias estabelecidas em regulamento; Grupo 1 - restaurantes; Grupo 2 - estabelecimentos de bebidas; Grupo 3 - salas de dança (artigo 18º, nº 1).
No Grupo 1 incluem-se aqueles cuja actividade consiste no fornecimento de refeições principais, abrangendo também os estabelecimentos internacionalmente denominados "snack-bar", "self-service" e semelhantes (artigo 18º, nº 2), e só os estabelecimentos classificados nos grupos 1 e 3 podem usar, na sua denominação, a expressão "restaurante" (artigo 20º, nº 1).
2.4.3.2. O regime de preços encontra-se fundamentalmente delineado, nos artigos 41º e segs do Decreto-Lei nº 49 399, dele importando reter os seguintes traços essenciais:
a) - No tocante aos estabelecimentos hoteleiros e similares de interesse para o turismo, os preços deverão constar de tabelas, onde se consignem tem os preços estabelecidos, homologando propostas das empresas (artigo 41º, nº 1), ou fixados pelo Governo (nº 2 do mesmo artigo).
No tocante ao preço dos aposentos a fixação deve fazer-se entre um limite máximo e um mínimo estabelecidos para cada categoria dentro de cada grupo (artigo 44º, nº 1), podendo estabelecer-se remunerações nos limites fixados tendo em consideração as diferentes regiões do País, as épocas do ano e as formas de exploração dos estabelecimentos (nº 2 do mesmo artigo).
No referente aos restantes preços a praticar - refeições e outros serviços - poderá estabelecer-se o regime de fixação de máximos e mínimos, previsto para os aposentos no nº 1 (nº3 do mesmo artigo).
b) No tocante aos estabelecimentos hoteleiros e similares sem interesse para o turismo, o preço dos aposentos não poderia exceder os limites máximos fixados para as pensões de 1 estrela, diminuídos de 15% (artigo 49º, nº 1) e os restantes preços não podiam exceder os preços médios aprovados para a região para os estabelecimentos da categoria mais baixa do grupo equivalente de interesse para o turismo, diminuídos de 10% (nº 2 do mesmo artigo), e, no caso de aplicação do nº 3 do artigo 44º, esta percentagem seria diminuída dos limites máximos fixados para a categoria indicada.
Sucederam-se no tempo Portarias várias a fixar os limites de preços, cabendo aqui referir, por se reportarem ao período de existência do IARN, as Portarias nºs 168/75, de 7 de Março, nº 458/75, de 25 de Julho, respeitante aos preços do Grupo 2, 472/76, de 2 de Agosto, 181-A/77, de 31 de Março, 636/77, de 6 de Outubro, 773/77, da 21 de Dezembro, 26-N/80, de 9 de Janeiro, e 817/81, de 21 de Setembro.


3

Atenta a génese da presente consulta, do que se trata é saber se o requerente tem direito, como pretende, a que se lhe pague o montante de 347 500 contos acrescido dos juros legais desde Fevereiro de 1985 até ao pagamento (supra 1.1).

A questão é sobre o bem fundado desta pretensão, para cuja satisfação o Ministério das Finanças não disponibilizou verbas mediante os necessários meios orçamentais, precisamente por entender não estar em condições de reconhecer a dívida (supra 2.2.2.l), na sequência das posições já assinaladas da respectiva Auditoria Jurídica, como se viu.
Recordando-as em síntese, foi sobre o desconhecimento dos contratos, que o requerente haja celebrado com o IARN e sobre os quais assentará a pretensão, que a Auditoria se absteve de emitir opinião sobre se há débito e por quanto.
Mas a questão é também sobre a subsistência do direito pretendido, matéria sobre a qual e subsidiariamente a Auditoria Jurídica opinou a ocorrência de prescrição nos termos do artigo 316º do Código Civil (supra, 2.2.2.f), h) e j)).
Quer dizer, o problema respeita à prova dos factos constitutivos dos créditos reclamados e à prescrição como facto extintivo desses créditos.
Consideremos cada um destes aspectos de per si: a constituição do direito do requerente (infra, 3.1) a prescrição (infra, 3.2).
3.1. Haverá ainda que desdobrar o primeiro aspecto do problema, em dois "momentos", passe o termo.
O clima de contencioso sobre as relações contratuais entre o requerente e o ex-IARN é patente e uma certa intenção de lhe pôr cobro por via transacional revela-se após a apresentação do pedido em 30.11.84. No termo do estudo do pedido, ordenado pelo despacho de 7.12.84, veio a ser produzida a já citada Informação de 6.2.85, da Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas (supra, 2.1.1.B) e 2.1.3.4) onde, recorde-se, se regista que "o montante final, que veio a ser encontrado - o de 347 500 contos - é fruto de cedência de ambas as partes, no intuito de finalizar o diferendo existente".
E, na troca de correspondência entre os Secretários de Estado dos Assuntos Sociais e os seus colegas do Ministério das Finanças por motivo da obtenção de meios de financiamento para pagar tal quantia, aqueles membros do Governo referem que "aquela Comissão após aturadas negociações com os interessados, reduziu substancialmente os pedidos iniciais - um dos quais, diga-se, era o da requerente - e apurou por transacção com os responsáveis, os montantes em dívida, que em minha opinião importa satisfazer" (supra, 2.2.1. a)), e referem ainda que "os processos que se apresentam resultaram de aturadas negociações entre a Comissão Liquidatária do ex-IARN e os interessados, o que teve como consequência que os pedidos iniciais se reduziram sensivelmente" (supra, 2.2.1. b)).
Assim, num primeiro "momento", abordaremos a questão prescindindo do ponto de vista "transaccional" (infra, 3.1.1.).
De resto, a aferir pelo teor do despacho de 7.12.84 (supra, 2..1.3.4.1), da Informação de 6.2.85 da Presidente da Comissão Liquidatária (supra 2.1.1.B) e 2.1.3.4.2.) e do Parecer que juridicamente a apoiou, de 1.2.85 (supra 2.1.3.4.2.), "as negociações" de que resultou a redução do pedido não prescindiram em absoluto, do ponto de vista da Administração, da consideração do fundamento fáctico-jurídico das pretensas obrigações para com a requerente.
Num segundo "momento" levar-se-á em conta o ponto de vista "transaccional" inspirador das "negociações" de que resultou a "redução" do pedido (infra 3.1.2).
3.1.1. Dentro da temática que ora cabe abordar importará não só a questão do conteúdo e termos das relações contratuais entre a requerente e o IARN (infra 3.1.1.1.) como ainda a da relacionação do pedido com esses conteúdo e termos (infra 3.1.1.2).
3.1.1.1. A determinação do conteúdo e termos das relações contratuais entre a requerente e o IARN, relevando de matéria de facto alheia à competência deste Conselho Consultivo, é básica para, face ao regime jurídico correspondente, aquilatar do bem fundado da pretensão e do correlativo dever de pagar.
Não se encontra entre os elementos recebidos para a presente consulta qualquer documento escrito recondutível à noção de contrato escrito que houvesse sido celebrado no tocante a essas relações.
Há, todavia, referência a certas espécies de documentos nos quais estariam vasados alguns aspectos dessas relações, e de que também se não dispõe.
Trata-se dos já falados "termos de responsabilidade" mediante os quais se requisitava para os desalojados o fornecimento de alojamento, alimentação e outros serviços e através dos quais o IARN assumia a responsabilidade de despesas com o alojamento e alimentação perante os diversos estabelecimentos hoteleiros e similares (supra, 2.4.2). Eram de várias espécies, consoante a função e o modo de referência dos beneficiários, iniciais e de renovação, individuais e colectivos, posteriormente, a partir de 31.5.77 reduzidos a um único modelo impresso - a denominada "credencial".
Nenhuns destes documentos, designadamente no tocante às (...), se encontra entre os elementos em que assenta a presente consulta.
Nas peças finais, atinentes ao arquivamento do processo de instrução criminal, já citado (supra 2.1.3.1) alude-se ao que aí se apurou quanto à contratação entre o IARN e (...), caracterizando-a desta forma:
"Dos elementos recolhidos resultou que entre as "(...)" e o IARN, se celebrou um contrato que não revestiu forma escrita, pelo qual, aquela se obrigou a fornecer alojamento a desalojados das ex-colónias portuguesas, abrangidos pelo esquema de apoio deste Instituto, nas condições descritas nos termos de responsabilidade e este se obrigava ao pagamento de tais serviços".
Aí se descreveu também o "mecanismo", passe a palavra, dos TRs. Assim:
"Os termos de responsabilidade eram emitidos por funcionários competentes do IARN a favor dos desalojados beneficiários da sua assistência, em triplicado.
"O original e o duplicado dos TRs. eram entregues ao beneficiário, enquanto o triplicado ficava no próprio IARN, para controle e arquivo.
"O beneficiário, por sua vez, entregava o original do TR na entidade fornecedora do alojamento e/ou alimentação, ficando na posse do duplicado para posterior renovação findo o prazo da sua validade.
"Foi o funcionamento inicial com os TRs, seguindo-se o período do termo em colectivo, isto é, o funcionário emissor fazia constar, num único termo, apenas o número de desalojados constantes em cada Unidade Hoteleira e elaborava um mapa que ia servir de controle e arquivo, no qual, fazia constar o nome daqueles desalojados .
"Estas operações de apoio do IARN, pelo fornecimento de alojamento e/ou alimentação a desalojados, processava-se no âmbito do chamado Departamento de Alojamentos daquele Instituto.
"Naquele Departamento de Alojamentos eram apresentados os originais dos TRs com as respectivas facturas, pelo Hoteleiro, onde depois de conferidas pelo triplicado do termo ou pelos mapas, eram enviados aos Serviços de Contabilidade e Finanças, daquela entidade.
"Depois de contabilizadas as facturas de acordo com os TRs, era processada a favor da Unidade Hoteleira a autorização de pagamento e emitido o respectivo cheque" (157.

No despacho de arquivamento ulterior, de 13.10.80, também se refere o contrato entre as referidas Organizações e o IARN "segundo [o qual] as "(...)" obrigavam-se a fornecer alojamento a desalojados das ex-colónias de åfrica, nas condições descritas nos termos de responsabilidade e o IARN se obrigava ao pagamento de tais encargos".
E no despacho de arquivamento de 21.12.83 se aludiu também à contratação do IARN, dizendo-se que este "acordou com várias unidades hoteleiras que estas forneceriam alojamento e alimentação aos indivíduos que se encontrassem naquela situação - de retornados das ex-colónias portuguesas - e de acordo com os termos de responsabilidade emitidos pelo IARN e respeitantes aos desalojados que beneficiavam da sua assistência", e fez-se descrição do "mecanismo" dos TRs. substancialmente coincidente com o Relatório da P.J..
Os Termos de Responsabilidade, diz-se nesse Relatório, eram emitidos em geral, para períodos de 15 dias a um mês, procedendo-se à sua renovação periódica na presença dos beneficiários por deslocação de funcionários do IARN às unidades hoteleiras, mas com atrasos que chegaram a atingir os 3 e 4 meses.
Do quadro contratual descrito nestas peças finais resulta também claro que a chamada reconversão, era matéria alheia aos acordos com o IARN; a troca das prestações - alojamento/alimentação - acordadas com o IARN por dinheiro a receber do hoteleiro pelos retornados era convencionada entre estes, concluindo-se, no entanto, nessas peças finais no sentido de que tal prática foi "tolerada" pelo IARN até certa altura só a partir de 18.8.77 tomando atitude contrária (158.
Não se afigura que os contratos entre o IARN e as entidades que por conta deste prestavam a desalojados alojamento e alimentação tivessem, por lei, de ter certa forma em termos tais que o seu conteúdo e termos só pudessem provar-se por intermédio dela.
Em todo o caso, era em documentos provenientes do IARN, os termos de responsabilidade, que se registavam cláusulas relativas à prestação e contraprestação desses contratos.
Depende de apuramento da matéria de facto saber se, além das obrigações decorrentes das cláusulas que desses documentos constassem, outras havia, designadamente, se havia por parte do IARN a obrigação de proceder à evacuação ou desocupação das instalações no termo dos contratos mediante os quais os desalojados recebiam alojamento e alimentação por conta daquele.
O parecer de 1.2.85, que acompanhou Informação de 6.2.85 da Presidente da Comissão Liquidatária do IARN, já transcrito (supra 2.1.3.4.3), entendeu que havia tal obrigação, inclusive para com as (...), pelas razões expendidas em II, 3-2: apelando à "lisura contratual" e aduzindo comportamentos do IARN demonstrativos, a seu ver, de tal obrigação .
No tocante à formulação de um juízo sobre tal obrigação, além da ponderação das razões aduzidas nesse parecer, haverá que atentar em alguns outros elementos. Destes, uns respeitam a um certo quadro normativo referente a questões de alojamento - desocupação - realojamento, outros respeitam a atitudes concretas, para com a requerente.

Assim, quanto ao quadro normativo:
a) na óptica genérica e abstracta da prestação do apoio de alojamento/alimentação, houve normas para fazer cessar a utilização de hóteis e estabelecimentos similares prevendo-se planos de reintegração, tudo em obediência à política de integração sócio-económica dos desalojados das ex-colónias, com nova soluções: de reinstalação, de alojamento colectivo, de subsídio pecuniário à instalação própria (supra, 2.4., Resolução de 16.11.76, I, alíneas a) a e), e II, alínea a)). E normas, também, para cessação, em geral, do alojamento por conta do Estado em 30.9.77, e para manutenção só residual desse tipo de apoio com utilização, todavia, de centros de alojamento para onde se faria até ao fim de 1977 a distribuição dos beneficiários (supra 2.4., Resolução nº 225-A/77, alíneas a), c) e d)).
b) no âmbito da definição de normas de actuação do IARN face à questão, em geral, do procedimento a adoptar em casos de "suspensão de pagamentos às unidades hoteleiras, como medida cautelar", o Alto Comissário para os Desalojados aprovou em 21.7.78, "para imediata execução", entre outras regras as seguintes:
"4º Sempre que a suspensão de pagamento, tenha, possivelmente de ultrapassar 30 dias, deve sempre seguir-se-lhe a desocupação total da respectiva Unidade Hoteleira.
5º Todos os casos pendentes devem ser reanalisados no sentido das presentes normas e resolvidas de acordo com elas".
Estas regras foram propostas pelo Director do Gabinete de Inspecção do IARN, em Informação Confidencial de 24.7.78, onde se pode ler como justificação da proposta o seguinte:
"No decurso da acção do IARN e para precaver situações de fraude ao Estado, mais ou menos apuradas, têm sido, administrativamente, suspensos os pagamentos a algumas unidades hoteleiras.
"Acontece que, como tais medidas não têm tido a sua sequência lógica - desocupação da Unidade Hoteleira -, se chegou a uma situação verdadeiramente imoral, por parte do Estado, que é, para além dos atrasos normais, não pagar às Unidades Hoteleiras e nem lhes retirar de lá os cidadãos desalojados lá instalados.
"Porque assim tem acontecido e as Unidades Hoteleiras vêem os seus pagamentos muito difíceis de conseguir, tempestivamente, se gerou um clima de tráfico de influência, de cuja fama, pelo menos ninguém se pode considerar livre.
"Parece pois que tal medida deve ser reduzida aos casos absolutamente indispensáveis e apenas na medida do indispensável, atendendo à gravidade de que se reveste" .
No tocante a atitudes do IARN para com a requerente, posteriormente a 15.7.78, no âmbito da actuação concreta relativamente à suspensão de pagamentos às (...), ordenada em 28.11.77, o mesmo Alto-Comissário naquela mesma data de 24.7.78 autorizava o pagamento de 40 000 contos, como já se consignou, (cfr. supra, 2.1.3. e nota 27), concordando que ficassem retidos cerca de 70 000 contos, despacho autorizativo esse que, como se viu, não chegou a ser cumprido.
Posteriormente, também, a 15.7.78, data em que pelo ofício nº 6131 o IARN considerava cessada a sua responsabilidade quanto a todos os desalojados (supra 2.1.3), foram emitidas em 1979 guias de saída individualizadas, mas reportadas àquela data (cfr. supra 2.1.3.4.3, B), e nota 166). Referindo-se a esse ofício, na Informação de 6.12.84, subscrita por um Director de Serviços do IARN, escreveu-se (nº 2): "só posteriormente, os Serviços distribuiram novos alojamentos a muitos desalojados, alguns mesmo muito tardiamente" (cfr. o texto desta informação em "Documentação 1", fs. 134 e segs.).
As normas citadas estabelecidas no despacho de 24.7.78 do Alto Comissário foram precedidas, como se viu, de proposta na qual se frisou a imoralidade de certas actuações do IARN, suspendendo os pagamentos sem desocupar.
A decisão de adoptar essas normas, impondo-as para execução imediata aos serviços, no âmbito das relações contratuais entre o IARN e os credores, prestadores de alojamento/alimentação, e ainda a circunstância de essa decisão ser precedida da aludida proposta, sugerem uma preocupação por um comportamento contratual, por parte do IARN, pautado pela boa fé, aliás, imperado, no regime das obrigações, no nº 2 do artigo 762º do Código Civil, nos termos do qual "no cumprimento da obrigação, assim como no exercício do direito correspondente devem as partes proceder de boa fé".
Tudo isto revela uma postura de intervenção do IARN no encontro de soluções no âmbito das medidas de apoio que lhe incumbiam, para problemas de alojamento - desocupação-realojamento, postura essa a ponderar em sede de formulação de juízo acerca da obrigação de desocupação, à luz, inclusive, da norma do nº 2 do artigo 762º do Código Civil.

3.1.1.2. A complexidade fáctica, que se divisa quanto ao curso das relações entre a requerente e o IARN, e cujo apuramento não cabe a esta instância consultiva, não permite um tratamento de direito, seguro, quanto à pretensão do requerente em vários aspectos. Assim:
a) No tocante ao pedido de pagamento das "facturas em débito" (160, estas respeitam, no contexto, ao alojamento/e alimentação de desalojados.
Uma parte respeita a períodos em que havia contratos com o IARN, isto é, até 15.7.78, outra parte, desde esta última data até Dezembro de 1979, refere-se ao período subsequente à comunicação de 28.6.78 segundo a qual cessava a partir de 15.7.78 a responsabilidade do IARN pelo alojamento/e ou alimentação de todas as pessoas que antes se encontrassem em instalações da requerente, qualquer que fosse a sua situação (161.
Quanto às importâncias daquele 1º período, a questão é de saber se corresponderiam na totalidade às prestações acordadas entre o IARN e a requerente e, no caso de não corresponderem, se, mesmo assim, era devida por parte do IARN a contraprestação.
Ora, a aferir pelos resultados da investigação penal já referida (162e pela Informação da Presidente da Comissão Liquidatária de 6.2.85, houvera prestações acordadas, v.g. alimentação aos desalojados, que foram substituídas por dinheiro.
Tratando-se de contratos de prestação complexa, pois o seu objecto era alojamento e alimentação, a substituição desta última por dinheiro implicou um incumprimento parcial, em princípio justificativo de não pagamento por inteiro da correspectiva contraprestação (163na porproção do valor da prestação substituída, ficando o credor desonerado nessa parte da contraprestação, como parece decorrer, com a necessária adaptação, do disposto no artigo 795º, nº 2, do Código Civil.
Os contratos pelos quais o IARN e as entidades prestadoras de alojamento e alimentação celebravam entre si com vista a apoiar os desalojados têm, sugestivamente, característica de contrato a favor de terceiro, segundo a noção expressa no nº 1 do artigo 443º do mesmo Código. Na verdade, uma das partes, perante a outra, o IARN, que tinha na promessa um interesse não só digno de protecção legal, mas, mais, configurado como atribuição posta pela lei a cargo do Instituto, assumia a obrigação de efectuar uma prestação a favor de terceiro - o desalojado -, estranho ao negócio.
Há quem entenda não repugnar admitir, em princípio, por exemplo, que o terceiro consinta validamente numa dação em cumprimento, contra a vontade do promissário e que o regime do poder de disposição do terceiro sobre o direito que lhe é atribuído dependerá das indicações que para o efeito facultarem as declarações dos contraentes e as circunstâncias do contrato (164.
Ora, é, pelo menos, seriamente questionável que no âmbito destes contratos de apoio social, como são os presentes, fosse possível a alteração da sua configuração por acordo entre os beneficiários, os desalojados, e os promitentes das prestações contratadas com o IARN a favor daqueles, pelo desvirtuamento dos planos de acção que isso causaria na situação de grave premência nacional que então se vivia, pelos riscos, contrários à finalidade dessa acção, passiveis de sofrer pelos assistidos, e de afectação da rendibilidade dos dinheiros públicos envolvidos.
A inexistência eventual de defraudação, do ponto de vista penal, que esteve na base do arquivamento do processo de instrução já citada, não seria, sem mais, relevante fora desse ramo de direito (165.
E as reacções no âmbito do IARN ao que se denominou de "fraudes", participando criminalmente e suspendendo os pagamentos, não se compaginarão com anuência à modificabilidade das prestações mediante acordos entre os beneficiários e os hospedeiros, sem embargo do conhecimento dessa prática e da incapacidade, durante um tempo, para lhe pôr cobro (166(167.
Refira-se que a requerente não terá, até, pago aos desalojados elevados montantes de importâncias das "reconversões" (cfr. supra, 2.1.3.1., nºs 4 e 5 da Informação de 24.3.80 aí transcritos).
Como se alcança de outra Informação, de 27.7.81, da Presidente da Comissão Liquidatária (cfr. "Documentação 1", fs. 317), o patrono da requerente transmitira que, de 71 245 200$00 em que estimava o que pretendia receber relativamente ao período de 76/77 até 1978, se comprometia a pagar aos utentes retornados dívidas até 20.3.78 no montante de 51 486 000$00. Sugeria mesmo que fossem os serviços do IARN a liquidar-lhes esta importância.
De quanto fica dito, resulta como é juridicamente problemático o direito do requerente a haver a totalidade do que pede por facturação até 15.7.78 e os juros de mora calculados sobre essa totalidade.
Quanto às importâncias de facturação posterior por serviços prestados depois de 15.7.78, que, incluiria o preço do alojamento e alimentação (168, não podendo, porventura, basear-se no direito à contraprestação de serviços baseados em contratos porque "denunciados" em 28.6.78, só teriam lógica como decorrentes da obrigação de evacuação, de desocupação, cuja existência, todavia, depende de juízos de facto, como se disse (supra 3.1.2.1).
b) No tocante aos juros relativamente às importâncias das "facturas em débito" (169cabe observar o seguinte.
Quanto ao período que decorreu até 15.7.78, não haverá lugar a juros de mora relativamente aos contratos em que tenha sido praticada pela requerente a aludida reconversão.
Tendo o IARN o direito de não pagar o que da contraprestação acordada com o requerente corresponda à parte da prestação complexa não cumprida em espécie, o valor do que o IARN contratualmente lhe devesse tornou-se ilíquido por facto do requerente. Na verdade, não se determinou ainda o valor correspondente ao que a requerente efectivamente tenha prestado em espécie. Por enquanto só se saberá quanto foi acordado entre as partes quanto à prestação no seu todo. Ora, não há obrigações de juros por créditos ilíquidos salvo se a falta de liquidez for imputável ao devedor, o que não é o caso (artigo 805º, nº 3, do Código Civil).
Juros de mora também só serão devidos relativamente às contraprestações dos contratos em que não tenha havido reconversão.
Tudo isto implica, por esta ou aquela razão, que não é devido o montante pedido de juros relacionado com as contraprestações respeitantes ao dito período até 15.7.78.
No tocante ao período posterior a 15.7.78, a questão da obrigação de juros e seu montante dependerá, por um lado, da existência ou não da obrigação de desocupação por parte do IARN, a partir dessa data, e, por outro lado, a existir tal obrigação, da prévia liquidação da indemnização a que os juros respeitam.
E a existir teria ainda de se entender que seria de considerar apenas a contraprestação por alojamento e não também por alimentação (170(171.
c) No tocante ao pedido de pagamento de "rendas e outros custos referentes às casas ainda ocupadas" desde 1.1.80 a 30.11.84 (172, cabe dizer o seguinte.
Tratar-se-á de instalações ainda "não desocupadas" e, por isso, a questão depende em absoluto da resposta que haja de ser dada ao problema da existência de uma obrigação de desocupação a cumprir pelo IARN (supra, alínea a)).
Na óptica da Comissão Instaladora, que aceita implicitamente essa obrigação (173, nada haveria, todavia, que pagar mais que as parcelas de "indemnizações" e "gastos judiciais", visto que tendo sido emitidos vistos de saída, a permanência das pessoas a partir desse recebimento era "considerada ilegal", (174. Já se assinalou a insuficiência dos elementos disponíveis para a compreensão do pedido (175.
d) Quanto às "indemnizações referentes ao "património alienado", "contratos comerciais-valores dos trespasses" e "denúncia dos contratos de arrendamento p/senhorios" (176, cabe dizer o seguinte.
A fundamentação fáctica constante da exposição da requerente entrada no IARN em 25.1.85, se bem se entende (supra, 2.1.1.3.3), parece ligar a alienação do património próprio à falta de pagamento das contraprestações dos contratos de alojamento e/ou alimentação e, quanto às casas arrendadas, por não ter podido rescindir amigavelmente os arrendamentos pelo facto da sua não desocupação pelo IARN em 15.7.78.
Atendendo a esta fundamentação, dir-se-á, que a falta de pagamento das contraprestações é apenas indemnizável por juros legais, como obrigações pecuniárias (artigo 806º, nºs 1 e 2, do Código Civil).
Em todo o caso, o relevo da invocação da "não desocupação" depende da resposta sobre a existência de tal obrigação por parte do IARN (supra, alínea a)).
Por último, depende também de juízos de facto saber se há, nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano qual a extensão deste e o valor da correspondente indemnização.
O nexo de causalidade relevante é, na nossa lei, o de causalidade adequada, como resulta do artigo 563º do Código Civil, (177, segundo o qual "a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria tido se não fosse a lesão".
Revelam os trabalhos preparatórios do Código Civil que se quis consagrar nesta formulação legal a teoria da causalidade adequada, fazendo-se aí "apelo ao prognóstico objectivo que ao tempo de lesão (ou do facto), em face das circunstâncias então reconhecíveis ou conhecidas do lesante, seria razoável emitir quanto à verificação do dano" (178.
Pode formular-se a doutrina da causalidade adequada por modo positivo e por modo negativo.
Por modo positivo "o facto será a causa adequada do dano sempre que este constitua uma consequência normal ou típica daquele, ou seja, sempre que, verificado o facto, se possa prever o dano como uma consequência natural ou como um efeito provável dessa verificação".
Por modo negativo "o facto que actuou como condição do dano só deixará de ser considerado como causa adequada se dada a sua natureza geral, se mostrar de todo indiferente (gleichgültig) para a verificação do dano, tendo-o provocado só por virtude das circunstâncias excepcionais, anormais, extraordinárias ou anómalas, que no caso concreto se registaram" (179.
Parece, em tese geral, mais defensável a fórmula negativa e, não existindo elementos seguros na lei para estabelecer por qual das duas fórmulas o legislador optou, à fórmula negativa se deverá atender para resolver o problema do nexo de causalidade (180, havendo, na formulação do juízo abstracto de prognose, que ter em conta as condições reconhecíveis à data do facto e as efectivamente conhecidas do lesante, posto que ignoradas de outras pessoas (181.
"Determinados os danos de que o facto foi causa adequada, são todos esses, e só esses, que ao responsável incumbe reparar. A obrigação que impende sobre este terá como escopo essencial, nos termos do artigo 562º, a reconstituição da situação que existiria se o facto não se tivesse verificado (cfr. a fórmula paralela do artigo 908º).
"Esse objectivo força, além do mais, a reparar os danos de que o facto foi causa adequada (artigo 563º), e a deduzir, por outro lado, as vantagens que o lesado não teria tido, se não fora aquele facto (compensatio lucri cum damno)" (182.
Interessa, no caso, a reparação pecuniária dos danos, a qual se calcula por aplicação da teoria da diferença.
Continuando a citar, regista-se que "a indemnização se deve medir por uma diferença (por id quod interest, como diziam os glosadores) - pela diferença entre a situação (real) em que o dano deixou o lesado e a situação (hipotética) em que ele se encontraria sem o dano. O artigo 566º, nº 2, aceita essa teoria da diferença e define, com toda a precisão, os seus dois termos: "A indemnização em dinheiro, diz-se aí, tem como medida a diferença entre a situação patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal, e a que teria nessa data se não existissem danos".
"Quer dizer que a diferença se estabelece entre a situação real actual e a situação hipotética correspondente ao mesmo momento" (183.
Conforme o autor que citamos explica, "mandando em qualquer dos casos (seja quanto à situação real, seja quanto à situação hipotética) atender à situação do lesado, o artigo 566º prescreve, em princípio, uma avaliação concreta do dano e não uma avaliação abstracta" (184.
E nota ainda que "sendo judicial a liquidação da indemnização, o momento relevante (a data mais recente a que o tribunal pode atender) é o encerramento da discussão na 1ª instância, visto se tratar de matéria essencialmente de facto: artigo 663º, nº 1, do Código Processo Civil. Tratando-se de liquidação extra judicial, deve atender-se para o efeito, ao momento em que a obrigação de indemnização for cumprida" (185.
É neste quadro normativo que tem lugar a determinação da existência dos danos indemnizáveis e do cálculo da respectiva indemnização, que, como se disse, assenta em juízos sobre matéria de facto, cumprindo ao lesado provar, a existência de danos e a sua extensão e o nexo de causalidade, entre o ilícito contratual e os danos (186.
As "indemnizações" pedidas em 30.11.84 pela requerente encontram-se enunciadas e quantificadas mediante o Resumo e explanações específicas que o acompanharam, pormenorizando-o, como se disse e como consta dos elementos enviados para a consulta (187.
O juízo que culminou o estudo de que dá conta a Comissão Liquidatária na Informação de 6.2.85, encontra-se expresso nesta, e baseado nos elementos que aí se apontam (supra 2.1.1.B) e 2.1.3.4.2).
Não cumprindo a esta instância consultiva a emissão de juízo de facto sobre os alegados danos e sua extensão e nexo de causalidade nem sobre os elementos de prova que haja, assinalar-se-á a dificuldade quanto à apreciação da justeza das quantificações apresentadas pela requerente já sentida e expressa no Parecer de 1.2.85 (supra, 2.1.3.4.3, B)) ao escrever-se aí que "os elementos são apresentados com toda a sua crueza, não nos sendo possível contestá-los ou aceitá-los.
"Presumo, mesmo, acrescenta-se, que dentro dos limites do que possa ser averiguado ou ser considerado provado, se imporá mais um recurso a juízos de equidade do que a pretensão de grande rigor" (II, 3-6), e ainda, concluindo: "Daqui que os pedidos, em nosso entender, se apresentem procedentes, ainda que quanto ao segundo - enunciado no intróito do parecer como de "pagamento de uma indemnização correspondente aos danos patrimoniais sofridos pela inexecução do contrato no montante de 184.400 contos" e que, como se afere do contexto, já está referido à redução durante as "negociações -, sendo certo que o montante da indemnização se deve fixar na justa medida dos danos que são consequência adequada da acção do IARN, e por falta de elementos, se nos apresentasse preferível o recurso a juízos de equidade" (conclusão 6).
3.1.2. Do ponto de vista "transacional", a questão básica da presente consulta, de saber se o Estado deve à requerente a importância de 347 500 contos acrescida de juros desde Fevereiro de 1985 até ao pagamento, volve-se em saber se tal pretensão assenta em contrato de transacção que servisse de título constitutivo de um tal crédito.
Referências à existência da transacção, tanto as há por parte da requerente como da Administração, como se viu e se registou (188.
O quadro registado relativamente à génese e configuração da pretensão (supra, 2.1.1. a 2.1.3. e 3.1.1.1.) e às posições tomadas pela Administração (supra 2.2.1. e 2.2.2.) manifesta:
a) a existência de uma controvérsia jurídica entre sujeitos de relações contratuais sobre o objecto do negócio: prestações e seu preço, cumprimento/incumprimento, consequências do incumprimento;
b) a intenção de pôr termo à controvérsia;
c) a intenção de usar como meio para esse fim o acordo entre as partes, cedendo parcial e reciprocamente nas respectivas posições:
- o credor reduzindo o montante pedido, tanto quanto ao preço das prestações como quanto à indemnização por não cumprimento pelo devedor de obrigações suas;
- o devedor, dispondo-se a pagar parte do pedido inicial do credor, isto é, parte do preço das prestações e parte das indemnizações.
Isto revela, um sentido "transacional" enquanto nestes tópicos se encontram os elementos pelas quais se define o contrato de transacção.
"Transacção é o contrato pelo qual as partes previnem ou terminam um litígio mediante recíprocas concessões", como define o artigo 1248º do Código Civil.
Existe controvérsia jurídica entre as partes sobre o direito do credor a exigir do devedor o que pede como preço de prestações e como indemnizações por obrigações não cumpridas, prenunciadora, óbvia, pelo confronto entre ambas desde longa data, de litígio a dirimir nos tribunais.

Há uma clara intenção de pôr termo por acordo a essa controvérsia, com o que se evitaria o litígio judicial previsível e provável, mediante recíprocas concessões, quanto ao direito controvertido .
Os problemas que se põem são os seguintes: se foi celebrado o contrato de transacção (infra, 3.1.2.1), se não foi, quais os meios de pôr termo à controvérsia pendente (infra 3.1.2.2).
3.1.2.1. Embora o nosso Código Civil não defina expressamente a figura do contrato, pode exprimir-se essa fonte de obrigações, segundo um autor, como "o acordo vinculativo assente sobre duas ou mais declarações de vontade (oferta ou proposta de um lado; aceitação do outro), contrapostas mas perfeitamente harmonizáveis entre si, que visam estabelecer uma composição unitária de interesses" .
É indubitável que houve "preliminares", negociações com vista a, estudando o pedido inicial da requerente, se chegar a uma quantia menor por consenso entre ele e a Administração.
Nessas negociações intervierem a Comissão Liquidatária, pelo lado da Administração, e o advogado da requerente, havendo culminado na redução consensual do pedido inicial, como resulta da Informação de 6.2.85 da Presidente da mesma Comissão.
A natureza formal do contrato de transacção preventiva ou extrajudicial, como seria o caso, resulta da imperatividade do disposto no artigo 1250º do Código Civil, que o sujeita a "escritura pública" quando da transacção possa derivar algum efeito para o qual a escritura seja exigida, ou a "documento escrito" nos casos restantes.
São sabidas as razões gerais de imposição de certa forma aos negócios jurídicos. É muito vantajosa a incorporação das declarações de vontade nesse documento: facilita a prova, a declaração ganha em estabilidade, perdendo o carácter fugaz e passageiro das declarações verbais, adquire precisão e clareza e delimita com nitidez o negócio jurídico das negociações preliminares. Acresce que redigir um documento ou recorrer a notário alarga o tempo de reflexão e obriga a ponderar mais os prós e os contras do acto que se pensa celebrar .
Ao exigir documento para certos negócios jurídicos a lei pode ter em vista uma ou várias razões, ainda que geralmente concorram todas .
No tocante à transacção, cujo carácter formal já vem do Código de Seabra (artigo 1712º) , uma razão marcante se detecta para isso: a natureza do principal requisito substancial desse contrato, que é o das concessões de ambos os transigentes , a exigir adequada ponderação dos contratantes quanto ao que cedem, clareza na definição do objecto do contrato, precisamente destinado a pôr termo a posições divergentes, certeza probatória sobre o termo da controvérsia.

Um problema que se coloca face à redacção do artigo 1250º do Código Civil é o de saber se, quando se determina aí que a transacção "constará de escritura pública... e constará de documento escrito...", a lei não estará a exigir unicidade de documento escrito, em termos tais que não poderia o contrato ser celebrado repartidamente, passe o termo, isto é, em dois documentos escritos: um contendo a proposta de transacção e outro a aceitação, de cujo encontro resultaria o contrato .

Convir-se-á em que a unicidade servirá melhor àquelas razões subjacentes ao requisito principal do contrato: as concessões recíprocas.
Em todo o caso, a unicidade documental, atento que uma das partes no contrato seria um organismo do Estado, parece que resultaria imperada por força da regra especial do nº 1 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Junho.
Sem embargo da liminar restrição do âmbito de aplicação do diploma às despesas com "obras e aquisição de bens e serviços" (artigos 1º, 2º e 3º), vê-se que no tocante à disciplina dos contratos (artigos 8º e segs.) se contemplam outros - os de arrendamento para instalação de serviços públicos (artigo 16º) - o que revelará maior âmbito de aplicação que o constante da letra dos artigos iniciais.

A regra especial do artigo 13º impõe que os contratos em que seja outorgante o Estado ou serviço dotado de autonomia administrativa e financeira "quando devam ser reduzidos a escrito, constarão de documento autêntico oficial, exarado ou registado em livros próprios do Ministério ou do serviço interessado, no qual servirá de oficial público o funcionário designado nas respectivas leis orgânicas ou, no silêncio destas, o designado por despacho ministerial" (nº 1), tendo esses contratos de ser precedidos de minuta (nº 2).
Como quer que fosse, hoje, seguramente, transacção que se viesse a celebrar com o valor de 347 500 000$00 teria de constar de um documento escrito uno, em que ela se materializasse.
É o que resulta das normas que regem a obrigatória fiscalização prévia das minutas dos contratos estabelecida na Lei nº 86/89, de 8 de Setembro (Reforma do Tribunal de Contas).

Além de estarem sujeitos a visto "os contratos de qualquer natureza, quando celebrados pelas entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal" (artigo 13º, nº 1, alínea b)), entre as quais se encontra o Estado (artigo 1º, nº 2, alínea a)), estão mesmo sujeitos a essa fiscalização, não já os contratos, mas, antes ainda, as respectivas minutas, se esses contratos forem de valor igual ou superior a certo montante fixado por decreto-lei (artigo 13º, nº 1, alínea c)). Tal valor mínimo é hoje de 140 700 000$00, por força da aplicação do nº 1 do artigo 28º do Decreto-Lei nº 72-A/91, de 8 de Fevereiro (decreto-lei de execução orçamental) conjugado com o nº 1 da Portaria nº 53/91, de 19 de Janeiro.
Sendo o contrato de "transacção" sujeito à forma escrita, como se viu, a fiscalização prévia respectiva pelo Tribunal de Contas incide sobre a própria minuta, o que, implicitamente, supõe "a unicidade" documental do contrato .
Em face dos elementos disponíveis, não se mostra que se haja celebrado contrato de transacção, antes parecendo que não se terá passado dos respectivos preliminares ou negociações.

Não se encontra, nem ninguém invoca que tenha sido redigido e firmado pelas partes, um documento escrito que materializasse o acordo transaccional.
Na verdade, a requerente afirmando em vários requerimentos seus que "fez uma transacção com a entidade devedora - a Comissão Liquidatária", e fazendo-os acompanhar de documentos não inclui entre estes um tal documento.
Assim, acompanharam os requerimentos que endereçou ao Ministro das Finanças em 28.9.89 , ao Primeiro Ministro em Outubro do mesmo ano e ao Provedor de Justiça, nesses mesmos mês e ano , os seguintes documentos por fotocópia: Informação nº 4013/89, de 14.3.89, do Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro ; ofício nº 3930, de 27.7.89 do Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento, comunicando à requerente o despacho de 24.7.89 deste membro do Governo no sentido de não estar o Ministério das Finanças em condições de reconhecer a dívida ; o ofício 494, de 25.9.89 da Auditoria Jurídica para Chefe do Gabinete do Secretário de Estado do Orçamento enviando-lhe o Parecer nº 87/89, Processo nº 45/87 ; Parecer nº 87/89 da Auditoria Jurídica de 21/7/89 ; Informação de 6.2.85 do Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas do IARN em que, como se viu, dá conta do estudo sobre as dívidas e o resultado apurado de 347 500 contos a contrapor aos 554 562 que o requerente apresentara .
Por seu lado, a Administração jamais alude a um tal documento mesmo quando se refere à origem transaccional do montante para que procura obter meios financeiros (cfr. supra, 2.1.1. B), 2.2.1 e 2.2.2).
Mesmo que se considerasse bastante o mero cruzamento de duas declarações negociais expressas em escritos separados, proposta e aceitação, não se vê que isso tenha acontecido.
Não se dispõe, no acervo documental em que se esteia o presente parecer, de um documento subscrito pela requerente dirigido à outra parte propondo-lhe o pagamento do montante que pretende.
Mas, ainda que se entendesse que uma tal proposta se bastaria com o registo daquilo que a requerente anuiu vir a receber no termo dos "preliminares" ou "negociações" de que dá conta ao Secretário de Estado da Segurança Social a Informação de 6.2.85 da Presidente da Comissão Liquidatária, não se mostra que tenha havido uma aceitação, manifestação de vontade emitida e com destino a ser transmitida à requerente (206.
Vê-se, é certo, que a requerente dispôs do texto daquela Informação, mas esta pelo seu contexto e conclusão não é mais do que isso, documento narrativo do resultado das negociações e proponente de uma solução a quem se julga teria poderes para decidir.
A concordância com a solução proposta vem meramente implícita em documentos internos cujo destinatário não é a requerente mas os titulares de departamentos de quem depende o financiamento, e que visam, tão só, obter os financiamentos indispensáveis (supra 2.2.1).
As posições desses titulares (supra 2.2.2), com excepção daquela que transmitiu à requerente a indisponibilidade para pagar (supra 2.2.2. b)), constam também de documentos internos, mesmo aquela que, se mantém concordante com o pagamento, visto se destinar tão só a disponibilizar os meios financeiros para tanto (despachos da S.E.O de 4.6.86 e de 19.8.86, supra 2.2.2. e)).
De resto, pode compreender-se que não se tivesse chegado a celebrar a transacção: por manifesta insuficiência financeira no âmbito da Secretaria de Estado da Segurança Social.
Não havendo cabimento no âmbito desse departamento, o que levou a contactos como o departamento das Finanças para o obter (supra 2.1.1. B) e 2.2.1. a) a c)), condicionada como se encontra ao orçamento, a assunção de encargos que se fizesse sem prévia cobertura era inválida e poderia determinar que os responsáveis incorressem em diversos tipos de responsabilidade (artigo 18º, nº 3, e 20º da Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro (L.E.O.E.) (207.
Em face dos elementos de que se dispõe para a consulta, não se mostra que tivesse havido troca recíproca de declarações de vontade, designadamente, que tivesse sido emitida a declaração de aceitação de uma proposta que o credor formulasse.
Face aos elementos referidos estar-se-á ainda no âmbito dos preliminares do contrato.
O que significa, então, que subsiste um estado de incerteza sobre os créditos que a requerente se arroga.
3.1.2.2. Isto implica abordar a questão dos meios juridicamente aptos a pôr termo à controvérsia. O problema tem de ser tratado, designadamente, por no âmbito do Ministério das Finanças se haver entendido dever tomar posição quanto a um instrumento jurídico - a transacção preventiva - escolhido no âmbito de outro Ministério para resolver o diferendo. Os departamentos, como se viu, têm atitudes contrárias entre si; esta circunstância justifica atenção mais detida sobre esse instrumento.
3.1.2.2.1. Sem dúvida que todos os litígios encontram um meio de solução: o exercício do direito de acção perante os tribunais competentes.
Na verdade, "a todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde uma acção, destinada a reconhecê-lo em juízo ou a realizá-lo coercivamente, bem como as providências necessárias para acautelar o efeito útil da acção", declara o Código de Processo Civil no seu artigo 2º.
Nesta perspectiva, caberia à requerente propor acção para convencer sobre o direito que se arroga, incumbindo-lhe a prova dos factos constitutivos do direito alegado (artigo 342º, nº 1, do Código Civil) e ao réu a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado (nº 2 do mesmo artigo).
Transitada em julgado a decisão respectiva, findaria a incerteza sobre o direito controvertido.
3.1.2.2.2. Resta, aludir à transacção preventiva, como outro meio juridicamente possível para pôr termo à controvérsia.
Para além do que já se disse quanto à caracterização deste contrato - seu conteúdo e sua forma (supra, 3.1.2.1) -, importará, no tocante ao caso concreto, considerar três aspectos mais, do ponto de vista jurídico: a possibilidade do objecto (infra,a)), a competência para decidir da celebração do negócio (infra, b)) e a fiscalização prévia de legalidade pelo Tribunal de Contas (infra c)).
a) - Quanto à questão da possibilidade do objecto no contrato de transacção dispõe o artigo 1249º do Código Civil sob a epígrafe "matérias insusceptíveis de transacção" que:
"As partes não podem transigir sobre direitos de que lhes não é permitido dispor, nem sobre questões respeitantes a negócios jurídicos ilícitos".
Sendo como é um contrato, aplicam-se-lhe as disposições do artigo 280º relativa aos "requisitos do objecto negocial", nos termos do qual:
"1. É nulo o negócio jurídico cujo objecto seja física ou legalmente impossível, contrário à lei ou indeterminável.
2. É nulo o negócio contrário à ordem pública, ou ofensivo dos bons costumes" .
Não se tratando no caso presente de direitos indisponíveis, é a segunda parte do artigo 1249º que deve ser examinada.
A transacção no caso presente versaria sobre contratos celebrados entre o IARN e um hoteleiro para alojamento e alimentação de desalojados.
Contratos com esse objecto encontravam-se indubitavelmente entre os instrumentos de realização das atribuições assistenciais cometidas por lei àquele Instituto (supra, 2.3 e 2.4).
Versaria, mais precisamente, sobre um aspecto particular desses contratos de alojamento e alimentação: o conteúdo das prestações, o cumprimento ou incumprimento do contrato, o preço a pagar pelo IARN como contraprestação e o valor das indemnizações por incumprimento desses contratos.
Quer dizer, os negócios jurídicos sobre que versaria a transacção não são negócios jurídicos sobre os quais a mesma não pudesse versar nos termos da parte final do artigo 1249º do Código Civil .
b) Cabe agora, determinar a competência para decidir da celebração de uma transacção no caso concreto, o que supõe, evidentemente, a competência para previamente avaliar a situação obrigacional controvertida, na perspectiva da posição a tomar quanto à existência e quantitativo da dívida cujo pagamento o requerente pretende.
Versar expressamente este problema tem relação necessária com o despacho que solicitou à Procuradoria-Geral da República parecer e se motivou na finalidade de encontrar uma "solução final e definitiva" (supra, 1.2), na sequência de um outro cujo sentido continha implícita a afirmação de competência do Secretário de Estado do Tesouro para não autorizar pagamento às empresas reclamantes de créditos sobre o IARN enquanto não dispusesse de elementos a fornecer pelo Secretário de Estado da Segurança Social donde inequivocamente resultasse a existência dos créditos reclamados (supra, 2.2.2, i)).
Mas importa também considerar o problema por outra razão. Tratando-se, como se trata, de pretensa dívida de um ente extinto e parecendo estar finda a fase da sua liquidação (supra, 2.3.4.2 e 2.3.4.3), haverá que saber quem lhe sucedeu como devedor.
No tocante à intervenção do Ministério das Finanças, no caso presente, ela foi ocasionada por insuficiência de receita orçamentada, sendo para se obter verba em que coubesse a despesa projectada que essa intervenção surgiu (supra, 2.2.2).
Uma primeira atitude teve a ver apenas com o meio técnico financeiro relativo à disponibilidade de verba indispensável (supra, 2.2.2, a)) e, depois, respeitou à existência da obrigação, passe o termo, que traduzirá o que se questionou sob a designação de "legitimidade das dívidas" .
A multiplicidade das atribuições do Estado reparte-se segundo as matérias pelos diversos departamentos ministeriais - os Ministérios e Secretarias de Estado - como resulta implicitamente do disposto no artigo 186º, nº 2, da Constituição.
Como já se viu, a actividade do IARN relativamente à qual se colocara o problema das dívidas cujo pagamento o requerente pretende, era uma actividade de assistência social.
Aquele Instituto veio a ser colocado na dependência do Secretário de Estado da Segurança Social (supra, 2.3.4.1) e foi na área da segurança social que se encontrou a solução para integrar actividades do IARN que devessem ainda ser prosseguidas, apesar da extinção deste (supra, 2.3.4.2), como foi nessa área que se concebeu a Comissão Liquidatária, precisamente, como a lei dispunha, de nomeação do Ministro, ao tempo, dos Assuntos Sociais (supra, 2.3.4), em cujo departamento se inseria o Secretário de Estado da Segurança Social na dependência de quem o IARN fora colocado .
Foi ainda nessa área que se tomaram providências para aquilo a que se chamou "extinção da personalidade jurídica residual do IARN bem como das situações emergentes dessa extinção" (supra, 2.3.4.2, Decreto-Lei nº 301/83).
Este quadro jurídico não integrou qualquer norma específica de competência no âmbito do Ministério das Finanças, designadamente para subordinar à autorização de qualquer dos membros do Governo desse departamento a celebração de transacção relativamente à situação obrigacional controvertida, ora em causa.
A intervenção do Ministério das Finanças tem lugar a um outro nível, o da fiscalização administrativa das regras que pautam a execução do orçamento das despesas, no momento posterior à assunção dos encargos.
Essa fiscalização compete aos serviços da contabilidade pública (artigo 21º, nº 1, da Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro - -Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado ), mediante Delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, junto de cada ministério (artigos 3º, alínea b), e 5º, nº 3, do Decreto-Lei nº 499/79, de 22 de Dezembro, e artigos 16º, nº 1, alínea b), e 18º, nº 1, alínea f), do Decreto Regulamentar nº 17/87, de 18 de Fevereiro).
Dispõe o artigo 18º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, quanto a "efeitos do orçamento das despesas", no que interessa, que:
"2 - Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento do Estado, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, salvas, neste último caso, as excepções autorizadas por lei.
3 - Nenhuma despesa pode, ainda, ser efectuada sem que, além de satisfazer os requisitos referidos no número anterior, tenha sido previamente justificada quanto à sua eficácia, eficiência e pertinência .
4 - Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores .
Estas regras que pautam a fiscalização posterior pelo Ministério das Finanças, impõem-se, obviamente, à entidade sujeita à fiscalização como baliza a que tem de sujeitar-se, face à disciplina orçamental, para assumir encargos que terão posteriormente de ser pagos .
Como corolário das regras de fiscalização posterior que incumbe ao Ministério das Finanças, seguir-se-á, porém, que, no tocante ao exercício da competência que detenha no âmbito do regime das alterações orçamentais, poderá o Ministro das Finanças, negando o seu acordo para alteração, deixar de disponibilizar verbas cuja utilização, por força das normas de fiscalização de despesas, não viria a permitir .
Como se viu (supra, 2.3.4.2 e 2.3.4.3), terá findado a fase de liquidação. a Comissão Liquidatária sucedeu uma Comissão de Apuramento Final de Contas, tanto relativas à gerência do IARN como daquela Comissão - cujo último prazo de funcionamento, ao que julgamos, terá terminado por todo o ano de 1986 - cfr. Despacho de 2.8.85,(supra 2.3.4.3).
Foram transferidas para os Centros Regionais da Segurança Social competências para prosseguimento de actividades do IARN que deviam subsistir (cfr. Decreto-Lei nº 301/83, supra 2.3.4.2).
Neste entendimento se deverá interpretar o artigo 8º que conferia competência de representação dos interesses do IARN, quer em juízo, quer em transacções extrajudiciais, aos Conselhos Directivos dos ditos Centros Regionais.
Isto é, essa competência refere-se aos interesses relativos às actividades que deviam prosseguir (artigo 1º), tanto mais que não se encontra norma que transferisse património para além do afecto a tais actividades (cfr. artigo 2º, nºs. 1 e 2).
Sendo assim, restando pretensas relações jurídicas em que seria parte o IARN não extintas na fase de liquidação, terá de se entender que, sendo o IARN um expediente técnico, de devolução de poderes, enquanto pessoa colectiva menor criada para prosseguir alguns dos fins do Estado, pessoa colectiva maior, a sua extinção faça radicar neste a titularidade dos direitos e deveres daquele a que a lei não tenha dado outro destino.
Então, e porque as atribuições do IARN se situaram na área de departamento relativo à Segurança Social, o actual Ministério do Emprego e Segurança Social, as relações jurídicas que estão na base da pretensão do requerente cabem na área de atribuições deste departamento, sendo ao respectivo Ministro, ou por delegação de competência se o entender e lha conferir, ao Secretário de Estado da Segurança Social que competirá decidir sobre a posição a assumir face à pretensão, inclusive a de celebrar ou não transacção preventiva (218.
Uma dúvida poderá ocorrer em face de hipotizada natureza indemnizatória que, por um lado, se configuraria para a pretensão de pagamento de alojamento de retornados após a data de desvinculação do IARN, 15.7.78 (supra, 3.1.1. c)), e, por outro, o carácter indemnizatório das somas pedidas, se hipotizado fundamento na não desocupação das instalações da requerente (supra 3.1.1. d)).
Tratar-se-ia, então, de "indemnizações para compensação de danos causados a terceiros", o que colocaria o problema de saber se, a serem devidas, não deveriam ser pagas pelas verbas inscritas no orçamento do Ministério das Finanças nos termos do artigo 1º, nº 1, alínea d), do Decreto-Lei nº 74/70, de 2 de Março.
Nesta perspectiva, poderia questionar-se se não residiria no Ministro das Finanças a competência para a apreciação dos requisitos de que dependeria em concreto o dever de indemnizar e, consequentemente, para decidir do pagamento (219.
Afigura-se, todavia, que no confronto das normas editadas com o fim específico de resolver as questões decorrentes da extinção do IARN e do termo da fase de liquidação, normas de carácter especial, é o regime decorrente destas que será chamado a resolver o problema e a resolvê-lo no sentido já dito, isto é, competência do Ministro do Emprego e Segurança Social, ou por delegação, do Secretário de Estado da Segurança Social para decidir da celebração de não de transacção preventiva, mesmo relativamente à matéria indemnizatória em causa (220.
c) Como se viu (supra, 3.1.2.1), qualquer contrato em que seja parte entidade sujeita à jurisdição do Tribunal de Contas está sujeito a fiscalização prévia de legalidade genérica e específica (cabimento) por este Tribunal.
E, para além de certo limite mínimo de valor, essa fiscalização antecipa-se mesmo para incidir então sobre a respectiva minuta.
Significa isto que, a entender-se pôr termo à controvérsia subsistente entre a requerente e a Administração mediante contrato de transacção, terá, consoante o valor desta, de submeter-se ao Tribunal de Contas ou o contrato que se celebrasse, ou, antecipadamente, a minuta do contrato a celebrar .
3.2. Abordemos, por último, a suscitada questão de prescrição das dívidas com base no artigo 316º do Código Civil (supra 2.2.2. i) e m)).
Vimos que no montante cujo pagamento a requerente pretende há uma parte que corresponde às contraprestações do contrato de alojamento e alimentação (supra 3.1.1.2. a) - período de Dezembro 77 a 15.7.78) e outra a indemnizações por não cumprimento de obrigações contratuais (supra 3.1.1.2. a) -, período posterior a 15.7.78, b) a d).
3.2.1. Pelo seu próprio texto, o artigo 316º do Código Civil não consentiria colocar o problema da sua aplicação senão às contraprestações do contrato de alojamento e alimentação.
Dispõe o artigo 316º, incluído entre as normas relativas às "prescrições presuntivas":
"Prescrevem no prazo de seis meses os créditos de estabelecimentos de alojamento, comidas e bebidas, pelo alojamento, comidas ou bebidas que forneçam, sem prejuízo do disposto na alínea a) do artigo seguinte",referindo-se a ressalva aos créditos de alojamento, ou alojamento e alimentação a estudantes, bem como aos créditos dos estabelecimentos de ensino, educação, assistência ou tratamento, relativamente aos serviços prestados, os quais prescrevem no prazo de dois anos.
Como diz um autor, "as chamadas prescrições presuntivas são prescrições de curto prazo, que têm esta característica especial: o decurso do termo estabelecido por lei não produz, como nas outras prescrições (cfr. artigo 304º), a extinção do direito, dando lugar apenas a uma presunção de cumprimento, que pode ser ilidida, embora só pelo meio previsto no artigo 313º.
"A razão de ser destas prescrições está na própria lei: a presunção de cumprimento de obrigações, nascidas de relações de vida quotidiana, cujo pagamento costuma ocorrer sem demora" , e, como outro autor refere, "não se exigir por via de regra, quitação, ou pelo menos não se conservar por muito tempo essa quitação" .
Não basta o mero decurso de um prazo para que opere a presunção de cumprimento. Como escreve Antunes Varela: "Para que a presunção de cumprimento, a que se referem os artigos 312º e segs. do Código Civil, se verifique e produza os seus efeitos, não basta o decurso do prazo prescricional fixado na lei. Ao simples fluir do tempo hão-de acrescer ainda dois outros elementos: o primeiro é a não exigência do crédito (o não exercício do direito) durante aquele lapso de tempo; o segundo é a invocação da prescrição pela pessoa a quem ela aproveita, pelo seu representante, ou tratando-se de incapaz, pelo Ministério Público", acrescentando que "a estes dois elementos, de sentido positivo, poderá aditar-se ainda um terceiro, de conteúdo negativo, traduzido na inexistência daqueles factos que, por força do disposto nos artigos 313º e 314º ilidem a presunção de cumprimento" .
Sendo este o sentido do regime das presunções presuntivas, entre as quais a prevenida no artigo 316º, parece-nos que nem se pode dizer que o mero decurso do tempo pudesse operar o efeito prescritivo, sem que, demandado o devedor, ele invocasse a presunção de cumprimento, nem, em todo o caso, essa prescrição presuntiva pudesse aproveitar relativamente aos concretos créditos em causa, face à natureza destes, ou sequer devesse ser invocada considerando a posição que o devedor já tomou quanto ao não pagamento.
Não obstante, o aparente ajustamento dos créditos em causa à previsão do artigo 316º do Código Civil, "créditos de estabelecimentos de alojamento, comidas ou bebidas, pelo alojamento, comidas ou bebidas que forneçam", a verdade é que, o devedor não pertence ao tipo daqueles para cuja protecção contra a dificuldade de prova se estabeleceu a dita prescrição presuntiva: aqueles que pelo pagamento do serviço que lhe foi prestado não exigem aqui quitação ou não a conservam normalmente.
Os elementos documentais mostram que o IARN, responsável pelas despesas de alojamento e alimentação dos desalojados, possuía efectivamente meios próprios de controlo do estado das suas contas com os hoteleiros, que aliás, não cobravam dos beneficiários dos serviços que prestavam, mas desse Instituto, e por um modo diverso do comum dos clientes, para cuja protecção a norma do artigo 316º foi editada, tendo em vista a dificuldade da prova do pagamento, nos termos já referidos.
Mas além disso, face à posição que o devedor tomou quanto à quantia cujo pagamento o requerente lhe vem exigindo, não deve ser invocada a prescrição presuntiva. É que o IARN recusou-se a pagar, não porque lhe falecia a prova de o já ter feito, mas porque, suspendendo os pagamentos, pretendia acautelar-se de prejuízos que proviessem de suspeitadas fraudes e especulação, que, aliás, denunciou abrangendo 1977 e 1978 (supra 2.1.3.1. e 2.2.2. f)).
Tais denúncias significavam , implicitamente, a negação das dívidas ou ao menos a inaceitação da totalidade do respectivo montante.
Ora, como refere um autor, "as prescrições presuntivas não podem ser invocadas quando for negada a dívida ou impugnado o seu montante, pois tais atitudes são inconciliáveis com a presunção de cumprimento" .
Sendo assim, o prazo prescional é de 20 anos nos termos do artigo 309º do Código Civil.
3.1.2. No tocante às indemnizações é necessário distinguir. Assim, no tocante a juros de mora, a prescrição é de 5 anos (artigo 310º, alínea d)), (226 e no tocante às indemnizações ligadas ao incumprimento da questionada obrigação de evacuação ou desalojamento, hipoteticamente contratual, a prescrição seria de 20 anos (artigo 309º do Código Civil) (227.
Depende de juízos de facto saber se a alguma prescrição de juros já terá ocorrido atento que, designadamente, há notícia de a requerente ter lançado mão de notificações judiciais avulsas para obstar à prescrição das dívidas (supra, 2.1.3.4.4. B) capítulo I, nº 13, do Parecer de 1.2.85 e requerimento de 29.2.84 em "Documentação 1" págs. 6 e segs., referida na nota 41) (228, contando-se a notificação judicial entre as causas interruptivas da prescrição (artigo 323º, nº 1, do Código Civil).
Por último, dir-se-á, que, não se mostrando que houvesse sido celebrada transacção com a requerente (supra 3.1.2.1), nesse caso não há lugar a juros com base na mora no cumprimento de um tal contrato, como pretende (supra 2.1.1. A)).


CONCLUSÕES

4


Neste termos e em conclusão:
1º - O Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais (IARN), actualmente extinto, era uma pessoa colectiva menor criada pelo Decreto-Lei nº 169/75, de 31 de Março, para exercer, como instrumento da Administração estadual indirecta, as atribuições de acção social, aí prescritas, competindo-lhe, designadamente, no tocante a todos os cidadãos portugueses que se deslocassem para território nacional, com o fim de nele se fixarem, qualquer que fosse a sua proveniência, "promover directamente ou em colaboração com as diversas entidades públicas e privadas, o apoio, a orientação e a prestação de auxílio aos citados cidadãos e respectivas famílias, de harmonia com a sua situação de carência, bem como a inserção nos esquemas de segurança social" (artigo 3º, nº 3);
2º - No quadro das medidas de apoio que lhe cumpria tomar inseria-se, designadamente, a concessão aos cidadãos desalojados referidos na conclusão 1ª de alojamento e alimentação a título provisório, inclusive, em unidades hoteleiras e similares, conforme dispunham o nº X da Resolução do Conselho de Ministros, de 5 de Maio de 1976, e o nº I, alínea d) da Resolução do mesmo Conselho, de 18 de Novembro de 1976, publicados no Diário da República, I Série, nºs 153 e 284, respectivamente, de 2 de Julho e de Dezembro de 1976;
3º - Como instrumento jurídico para prestação do apoio de alojamento e alimentação referido na conclusão 2ª, o IARN utilizou contratos mediante os quais os titulares das unidades hoteleiras e similares se obrigavam a prestar os ditos alojamento e alimentação aos desalojados que o IARN lhes indicava, obrigando-se este, por seu turno, a pagar aos mesmos titulares um preço por essa prestação;
4º - Esses contratos não estavam sujeitos a forma legalmente vinculada não obstante a utilização pelo IARN até certa altura de um documento denominado "termo de responsabilidade" mediante o qual o IARN assumia, em geral por período de 15 dias ou 1 mês, renovável, aquela obrigação de pagamento do alojamento e alimentação a prestar aos desalojados a que o "termo" se referia;
5º - O quadro das medidas de apoio descritas nos diplomas mencionados na conclusão 2ª apenas previa a atribuição aos desalojados de um subsídio pecuniário transitório de alimentação e por uma só vez, conforme o nº IX da Resolução de 5 de Maio de 1976, em contraste com o apoio em alojamento e alimentação previsto no seu nº X;
6º - Consequentemente, a alimentação correspondente ao apoio previsto nesse nº X referia-se à prestação em espécie e não em dinheiro;
7º - Entre o IARN e a sociedade (...), Limitada, também conhecida por "(...)" celebraram-se contratos nos termos descritos nas conclusões 3ª e 4ª, não se havendo clausulado a faculdade da denominada "reconversão", isto é, que a componente prestativa "alimentação" e parte do conteúdo do correspondente "alojamento" pudessem, mediante acordo entre a sociedade e os beneficiários dos contratos, ser substituídos pela entrega por aquela de dinheiro a estes;
8º - A Sociedade (...) Ldª, todavia, acordou com beneficiários de tais contratos entregar-lhes mediante a dita "reconversão" parcelas em dinheiro substitutivas de prestações em espécie, chegando ela própria a estimar, relativamente ao período de 1976 a 20 de Março de 1978, em 51 486 000$00 a soma total do que não chegou a pagar-lhes, substitutivo de prestações em espécie, que também não prestou;
9º - A falta parcial de prestação em espécie acordada com o IARN constitui incumprimento parcial dos contratos respectivos, em violação do disposto no artigo 763º, nº 1, do Código Civil, conferindo ao IARN o direito, por seu turno, de não pagar o valor correspondente às prestações não satisfeitas, nos termos do artigo 428º, nº 1, e, na medida em que o cumprimento se houver tornado impossível, o direito de reduzir a sua contraprestação, nos termos do artigo 802º, nº 1 do mesmo Código;
10º- Em 28 de Novembro de 1977 foi determinada pelo Gabinete de Inspecção do Comissariado para os Desalojados a suspensão de pagamento das contraprestações a que o IARN se encontrava obrigado para com a sociedade (...), Ldª, suspensão que teve efeitos também relativamente às contraprestações desde Junho desse ano;
11º- O IARN comunicou em 28 de Junho de 1978 à mesma sociedade que a partir de 15 de Julho desse ano cessava a responsabilidade do Instituto pelo alojamento e/ou alimentação de todas as pessoas que ainda se encontravam nas instalações da sociedade, qualquer que fosse a sua situação;
12º- O montante de 347 500 000$00, cujo pagamento a dita sociedade pretende se lhe faça, decompõe-se em várias parcelas, a saber:
a) - Valor de contraprestações não pagas relativas às prestações dos contratos referidos na conclusão 7ª e correspondentes ao período de Dezembro de 1977 a 15.7.78;
b) - Indemnizações relativas a:
- mora no pagamento das contraprestações referidas na alínea a);
- prestação de alojamento posterior a 15.7.78, com juros legais, a desalojados que, não obstante a comunicação feita pelo IARN nos termos da conclusão 11ª, este não retirou das instalações da sociedade, abstendo-se de as desocupar;
- prejuízos por pagamento de custos relativos a casas não desocupadas pelo IARN e ao período de 1.1.80 a 30.11.84;
- prejuízos, decorrentes da alienação de património da Sociedade e de trespasses, causados pela falta de pagamento à sociedade por parte do IARN dos serviços prestados aos desalojados e pela não desocupação das suas instalações;
13º- O montante referido na conclusão anterior, se bem que representando redução consensual de um pedido inicial de 554 562 561$00 após contactos entre a sociedade e a Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas do ex-IARN, não foi ainda objecto de contrato de transacção pelo que não é devido a esse título nem, consequentemente, são devidos os juros legais que pelo não pagamento dessa quantia a Sociedade também pretende;
14º- No tocante às componentes desse montante descritos na conclusão 12ª:
a) Do valor das contraprestações referidas na alínea a) da conclusão 12ª só será devido o que corresponde às prestações contratualmente estabelecidas entre o IARN e a sociedade e efectivamente cumpridas, descontando-se, designadamente o valor correspondente às "reconversões" mencionadas nas conclusões 8ª e 9ª;
b) Quanto às indemnizações descritas na alínea b) da conclusão 12º:
- não são devidos juros de mora no tocante às contraprestações respeitantes aos contratos em que a requerente haja deixado de cumprir em espécie, por virtude da denominada reconversão; só serão devidos juros no tocante às demais contraprestações, isto é, correspondentes ao cumprimento integral dos contratos pela requerente;
- depende de apuramento de matéria de facto quanto à obrigação de desocupação das instalações da sociedade pelo IARN saber: se é devida indemnização pela prestação de alojamento depois de 15.7.78 e pelo pagamento de custos referentes às casas não desocupadas, e se há lugar a juros legais quanto à indemnização pela prestação do dito alojamento, juros, todavia, que, em todo o caso, só seriam devidos depois de tornada líquida essa indemnização;
- quanto aos demais prejuízos mencionados na alínea b) da conclusão 12ª: se e enquanto, alegadamente, causados por incumprimento de obrigações pecuniárias não são devidos, visto o disposto no artigo 806º, nºs 1 e 2, do Código Civil; se e enquanto, alegadamente, causados por omissão de desocupação das instalações da sociedade pelo IARN, o dever de indemnizar depende de saber, nos termos sobreditos, se havia obrigação por parte do IARN de as desocupar;
- em qualquer caso, além da ilicitude do facto que se alegue como causa do dano, a obrigação de indemnizar depende da existência de dano, do nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano e, quanto ao valor, do montante dos prejuízos, elementos a determinar em matéria de facto;
15º- O apuramento dos factos não cabe nas atribuições do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República;
16º- As importâncias, no seu todo ou em qualquer das suas parcelas, referidas na conclusão 12ª é inaplicável o regime de prescrição presuntiva estabelecida no artigo 316º do Código Civil; é-lhes aplicável, em geral, o prazo prescricional de 20 anos nos termos do artigo 309º do mesmo Código, excepto quanto aos juros, cujo prazo de prescrição é de cinco anos nos termos do artigo 310º, alínea d) do mesmo diploma, dependendo de apuramento de matéria de facto saber se tal prazo já decorreu;
17º- Subsiste a controvérsia entre a sociedade em causa e o Estado quanto aos direitos que a mesma se arroga, controvérsia que é susceptível de se resolver ou mediante acção judicial ou mediante transacção;
18º- Em face da controvérsia, tanto os contactos de que resultou a redução do pedido inicial para o valor assinalado na conclusão 12ª como as posições assumidas pelos então Secretários de Estado da Segurança Social em 1985 e 1986, no sentido de obter do Ministério das Finanças os meios financeiros para pagar esse valor, revelam intenção de lhe pôr termo por transacção preventiva;
19º- Pelo seu objecto, não se mostra que tal transacção não pudesse, em princípio, celebrar-se nos
20º- Extinto o IARN pelo Decreto-Lei nº 97/81, de 2 de Maio, a sua posição em relações jurídicas a que certo destino se não haja dado especificamente em diplomas que providenciaram sobre a transferência na perspectiva dessa extinção - v.g. o Decreto-Lei nº 301/83, de 24 de Junho -, e que se não hajam extinguido até ao termo da fase de liquidação, radicou-se no Estado, pessoa colectiva maior, que tem por órgão o Governo;
21º- Encontram-se entre as relações jurídicas a que se refere a conclusão anterior as decorrentes dos contratos referidos na conclusão 7ª, subsistindo, para além da fase da liquidação, a controvérsia acerca dos montantes pretendidos pela requerente e que a Administração, inclusive o IARN, recusou pagar-lhe;
22º- As atribuições do IARN, para realização das quais se celebraram os contratos referidos nas conclusões 3ª e 4ª, situam-se na área das atribuições próprias do actual Ministério do Emprego e Segurança Social;
23º- Compete ao Ministro do Emprego e da Segurança Social, ou, mediante delegação sua, ao Secretário de Estado da Segurança Social, decidir sobre a posição a assumir pelo Estado face à pretensão do requerente, inclusive, sobre a celebração de uma eventual transacção preventiva, para consumação do propósito transacional referido na conclusão 18ª;
24º- O quadro jurídico relativo ao destino, após a extinção do IARN, das relações jurídicas de que esse instituto era sujeito não integrou qualquer norma específica de competência no âmbito do Ministério das Finanças, designadamente, que subordinasse à autorização de qualquer dos membros do Governo deste departamento a celebração de uma transacção preventiva, inclusive, para pôr termo à controvérsia a que respeita o presente parecer;
25º- As despesas públicas têm de subordinar-se aos requisitos constantes do artigo 18º da Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro, Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado;
26º- Ao Ministério das Finanças compete, por intermédio das Delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública junto dos diversos Ministérios, fiscalizar a realização das despesas públicas nos termos dos artigos 21º, nº 1, da Lei nº 40/83, 3º, alínea b), e 5º, nº 3, do Decreto-Lei nº 499/79, de 22 de Dezembro, e 16º, nº 1, alínea b), e 18º, nº 1, alínea f), do Decreto Regulamentar nº 17/87, de 18 de Fevereiro;
27º- Como corolário das regras que pautam a fiscalização pelo Ministério das Finanças sobre as despesas, nos termos da conclusão anterior, segue-se que, no tocante ao exercício da competência que o Ministério das Finanças tenha no âmbito do regime de alterações orçamentais disciplinadas pela Lei nº 40/83, e pelo Decreto-Lei nº 46/84, de 4 de Fevereiro, pode o respectivo Ministro, negando o seu acordo para alteração, deixar de disponibilizar verbas cuja utilização por aplicação das normas de fiscalização não se permitiria;
28ª- O eventual contrato de transacção que se celebrasse, a que alude a conclusão 23ª, está sujeito à fiscalização prévia de legalidade genérica e específica (cabimento) pelo Tribunal de Contas, a incidir, consoante o valor, sobre o próprio contrato, ou, antecipadamente, sobre a respectiva minuta, nos termos do artigo 13º, nº 1, alíneas b) ou c), da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro, conjugada esta última alínea com o disposto no artigo 28º do Decreto-Lei nº 72-A/91, de 8 de Fevereiro, e nº 1 da Portaria nº 53/91, de 19 de Janeiro.




ESQUEMA - ïNDICE

(Parecer nº 1/90)

Pág.
1 - Pedido de parecer ........................... 1
1.1.- Descrição sucinta da pretensão da
requerente (...),Ldª ...... 1
1.2.- Termos do pedido de parecer ............ 2
2 - Enquadramento da questão posta à consulta ... 3
2.1.- Génese e configuração da pretensão ..... 4
2.1.1.- Configuração da pretensão ............ 4
A) por parte da requerente .............. 4
B) por parte da Administração ........... 6
2.1.2.- Génese da pretensão: "Contencioso" e contactos neste contexto ............. 11
2.1.3.- "Contencioso" e seu desenvolvimento .. 11
2.1.3.1.- Suspeita de irregularidades e reacções do IARN ................... 12
2.1.3.2.- Pagamentos parciais ................ 15
2.1.3.3.- A pretensão inicial em 30.11.84 .... 22
2.1.3.4.- Pormenores da génese e configuração da pretensão ....................... 30
2.1.3.4.1.- Orientações do S.E.S.S. sobre a atitude a tomar face à pretensão . 27
2.1.3.4.2.- Estudo da pretensão .............. 29
2.1.3.4.3.- Resultados do estudo ............. 30
A) O conteúdo da Informação respectiva, de 6.2.85, do Presidente da Comissão Liquidatária do IARN ...... 30
B) Parecer Jurídico de 1.2.85 acompanhante da dita Informação ...... 37
2.2.- Posições assumidas pela Administração em face da pretensão da requerente .......... 53
2.2.1.- Na Secretaria de Estado da Segurança Social .................... 53
a) em Setembro de 1985 - Secretária de Estado da Segurança Social ......... 54
b) em 22.1.1986 - Secretário de Estado da Segurança Social ..................... 54
c) em 3.6.86 - Secretário de Estado da Segurança Social ......................... 55
d) em 31.10.86 - Secretário de Estado da Segurança Social ..................... 56
2.2.2.- No Ministério das Finanças ............... 56
a) Sec. de Est. do Orçamento (31.10.85) .......56
b) Sec. de Est. do Orçamento (21.2.86) ........ 57
c) D.G. Cont. Públ. e S. E. Orç. (30.4.86)....... 57
d) Insp.-Geral de Finan. e S.E.O. (9.4.86)....... 58
e) Secretário de Estado do Orç. (4.6.86 e19.6.86) ........... 59
f) Secretário de Est. do Tesouro (1.4.87)......... 61
g) Secretário de Est. do Orçamento (24.6.87) ........66
h) Auditoria Jurídicao M.F. (29.6.87) ....... 67
i) Ministro das Finanças (6.8.87) ......... 70
j) Auditoria Jurídica M.F. (21.7.89) ...... 72
l) Secretário de Est. do Orçamento (24.7.89....... 74
m) Ministro das Finanças (29.12.89) ........ 75
2.3.- O apoio social aos desalojados e os instrumentos estaduais de intervenção
para esse fim ............................ 78
2.3.1.- O IARN e a sua criação ............... 78
2.3.2.- Idem: fase de instalação ............. 82
2.3.3.- Idem: integração do IARN na ADM. a partir de 1979 ......................... 86
2.3.4.- Extinção do IARN ..................... 87
2.3.4.1.- Idem: dependência do IARN relativamente ao S.E.S.S. ............ 89
2.3.4.2.- Idem: transferência de competências e de património do IARN ..... 90
2.3.4.3.- Idem: Comissão Liquidatária e sua competência, Comissão de Apuramento final de Contas ............... 97
2.4.- Quadro de actuação para alojamento e alimentação de desalojados ............... 101
2.4.1. Quadro normativo ...................... 101
2.4.2. Os "termos de responsabilidade" como instrumento de obrigações do IARN pelas
despesas de alojamento e alimentação ......... 106
2.4.3.- Recurso a estabelecimentos hoteleiros e a outras entidades ................. 111
2.4.3.1.- Regime da indústria hoteleira ...... 112
2.4.3.2.- Regime de preços na indústria hoteleira .............................. 114
3. Questões a resolver: delimitação e tratamento ........ 115
3.1.- Constituição do direito da requerente ............. 116
3.1.1.- 1º momento: prescindindo do ponto de vista transaccional ............... 118
3.1.1.1.- Conteúdo e termos das relações contratuais entre o IARN e a Sociedade.......118
3.1.1.2.- Relacionação do pedido da Sociedade com o conteúdo e termos relações ........ 126
3.1.2.- 2º momento: o ponto de vista transaccional ............................... 138
3.1.2.1.- Se foi celebrado contrato de transacção ................................ 140
3.1.2.2.- Meios de pôr termo à controvérsia ...... 148
3.1.2.2.1.- Acção em juízo ................... 148
3.1.2.2.2.- Transacção preventiva ............ 149
a) possibilidade do objecto ......... 149
b) Competência para decidir da celebração ........ 151
c) Fiscalização prévia do T. Contas........ . 159
3.2.- Subsistência do direito da requerente.
Problema da prescrição ................... 160
3.2.1.- Inaplicabilidade do artigo 316º do Código Civil, inclusive aos créditos decontraprestações ....... 160
3.2.2.- Regime prescricional das indemnizações ................. 164
4. Conclusões ..................................... 165




_______________________________________
(1Requerimento datado de 28.9.89, entrado no Gabinete em 12.10.89.
(2De 21.12.89 (cfr. infra, 2.2.2.m)).
(3Ao Conselho Consultivo compete pronunciar-se sobre matéria de lagalidade como resulta do artigo 34º da lei nº 47/86, de 15 de Outubro (L.O.M.P.), o qual dispõe, no que interessa, que lhe incumbe "emitir parecer restrito em matéria de legalidade nos casos de consulta obrigatória previstos na lei e naqueles em que o Governo o solicite" (alínea a)) e "pronunciar-se sobre a legalidade dos contratos em que o Estado seja interessado, quando o seu parecer for exigido por lei ou solicitado pelo Governo" (alínea c)).
Neste sentido se tem pronunciado constatemente o Conselho, cabendo aqui citar o Parecer nº 41/87, de 29 de Julho de 1987, prestado precisamente a propósito de um contrato celebrado pelo IARN, no qual se conclui, como aplicação daquele entendimento, não caber nas atribuições do Conselho "o apuramento de factos incluindo os controvertidos ou os insuficientemente averiguados" (conclusão 1ª do parecer que vem publicado no Diário da República, II Série, nº 292, de 21.12.87, págs. 14491 e segs.).
(4Trata-se de elementos constantes do pedido de parecer a que corresponde o nº 2/90, votado em 6.12.90 e homologado por despacho de 4.6.91 do Secretário de Estado do Tesouro, relativo a uma reclamação de Manuel Lages P. A. Moscoso pretendendo o pagamento de certa quantia por dívidas do ex-IARN para consigo, assunto a que se refere o ofício do Gabinete de V. Exª nº 189, Procº 08.2.1, de 3.1.90, formulando a consulta.
Estes elementos encontram-se reunidos em pasta que se encontra junta ao processo nº 2/90.
(5Estes documentos ficam reunidos em duas pastas rotuladas "DOCUMENTAÇÃO" respectivamente 1 e 2, designação que de ora em diante se usará nas referências.
(6Embora o exponente remeta para o Doc. 1 dos 3 que diz fazer acompanhar o seu requerimento, é no Doc 3 - a Informação da Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas - que se encontram algumas referências coincidentes com a pretensão. Os três documentos vêm por fotocópia anexos a um requerimento que a sociedade enviou ao Sr. Primeiro Ministros, entrado no seu gabinete em 20/10/89, e a outro dirigido ao Sr. Provedor de Justiça, em cujos serviços entrou em 19/10/89.
(7Pela sequência expositiva vê-se que o requerente alude aos textos dos ofícios, que cita e parcialmente transcreve, dirigidos por aqueles membros do Governo ao Secretário de Estado do Orçamento. Identificados pelo requerente como correspondendo um à entrada nº 8984 (no Gabinete do destinatário), de 1985, e outro como sendo o ofício nº 914, de 27.1.86, os seus textos estão por fotocópia, como anexos 15 e 17 à NOTA Introdutória, de 6.10.89, elaborada no Gabinete do Ministro das Finanças, e fazem parte dos documentos enviados para consulta já referida, e a que respeita o Procº 2/90 deste Conselho Consultivo.
(8O texto vem por fotocópia neste processo de consulta, como anexo aos requerimentos dirigidos aos Senhores Primeiro Ministro e Provedor de Justiça, já citados, tem por epígrafe "ASSUNTO: (...)" e desdobra-se em 5 capítulos: I, antecedentes próximos; II, exposição sobre breve esboço histórico, importâncias já saldadas e pretensões da firma; III exposição e fundamentação da proposta da Comissão Liquidatária: IV, Resumo; V, Sugestão para a obtenção do financiamento para a proposta. Encontra-se, também, em "Documentação 1" a fs. 58 e segs., entre outras, e na "Documentação 2", a fs. 144 e segs.
(9Cfr. Cap. I, nºs 1 a 3.
(10Não 105 639 270$00. Até 15.7.78 o mesmo grupo apurara como montante do débito do IARN 103 272 contos (cfr. nº 15, alínea b), da informação que vimos seguindo).
(11Cfr. nºs 1 a 6 do Cap. II.
(12A que acresceram mais 1 177 530$00 de documentos, parados nos serviços e que deveriam ter sido pagos antes (cfr. nº 7 da al. a) do CAP. II com os nºs 2 e 3 da alínea b) do mesmo Capítulo).
(13Cfr. nºs 9 a 11 da alínea a) do CAP. II.
(14Cfr. nºs 13 a 15 da mesma alínea.
(15Cfr. alíneas c) do CAP. II.
(16Cfr. CAP. III, passos iniciais.
(17CAP. IV da informação.
(18CAP. IV, nº 4, da exposição.
(19A informação está, como se disse, datada de 6.2.85 e mostra-se subscrita mediante rúbrica ilegível sob a menção da qualidade do subscritor, isto é, "A Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas".
(20Podem encontrar-se referências a essa base contratual, por parte da requerente nos seus requerimentos (cfr. por exemplo "Documentação 1" fls. 2 e 6). No processo crime 6789/81 do 6º juízo do TIC, por burla, contra as (...), alude-se nos despachos finais, de que resultou que os autos ficassem a aguardar melhor prova, ao contrato entre o IARN e aquelas Organizações (cfr. Relatório final da P.J., de 27.12.79, e despachos de abstenção de 13.10.80 e 21.12.83 na "Documentação 2", fs. 269 e segs).
(21O Processo teve o nº 3616/77 e ulteriormente o nº 6789/81, tanto no 1º como no 6º Juízo de Instrução Criminal.
(22Cfr. nºs 1 e 3 da Informação de 6.12.84, subscrita por um Director dos Serviços do IARN ("Documentação -1", fls. 134 e segs.).
Segundo o ofício 1534/DIR/79, de 27(?)12/79, do Director do IARN para o Gabinete da S.E.S.S., "a suspensão foi determinada...pelo Gabinete de Inspecção do Comissariado para os Desalojados na sequência de um processo de averiguações, instituído neste Gabinete, e no qual foram detectadas graves irregularidades na facturação de alojamento e alimentação prestada aos desalojados instalados nas referidas '(...)'" ("Documentação 1", fs. 155).
(23O despacho de 1983 culmina repetição da instrução sob presidência do juiz do TIC, conforme decisão do tribunal de Relação de Lisboa de 8.7.81.
(24Ofício nº 6131/SEC/78, fls. 133 do "Documentação-1".
(25Sobre estas diligências e correlativas posições do IARN, vejam-se em "Documentação 1", relativamente a 1978, fs. 160, 165 e 269; a 1979, fs. 91, 155, 157 a 159; a 1980, fs. 140 e 264.
(26Cfr. nº 9 da Informação de 6-12-84 subscrita pelo Director de Serviços da Comissão Liquidatária do IARN ("Documentação-1", fls 51) e nº 3, b) da INF. nº 2/DIR/80, de 24-3-80, da Comissão Instaladora do IARN (idem, fls. 140 e segs.).
(27O parecer e o despacho foram manuscritos sobre o ofício 804/DIR/78 do Director do IARN para o Director do Gabinete de Inspecção ("Documentação-1", fls. 274. Há outras referências a fls. 51, 52 e 160).
(28Assim se explica na INF. 15/DIR/79, de 10.7.79 ("Documentação 1", fls 158 e 271). Chegaram a ser emitidas autorizações de pagamento no preciso montante de 47 015 550$00, como se alcança da INF. 193/79, de 27.6.79 do Gabinete Jurídico do IARN (idem, fls. 159).
(29A sugestão de reapreciação foi veiculada pela INF. 153/DIR/79, já mencionada, afim de ser confirmado, revogado ou suspenso, como melhor se entendesse, o despacho de 24.7.78.
(30O despacho ministerial foi lançado sobre o Memorial de 16.7.79 relativo a essa Informação "Documentação 1", fls. 91, 263 e 265).
(31Da INF. 153/79 do Gabinete Jurídico do IARN, referido na nota 29.
(32Despacho de 1.8.79, esclarecendo que as disponibilidades existentes em 1978 seriam "as disponibilidades existentes na rúbrica orçamental respectiva". Este despacho está lançado no mesmo Memorial.
(33Lançado na INF. nº 2/DIR/80, de 24.3.80, da Comissão Instaladora do IARN, que por sua vez fora precedido do Parecer nº 67/80, de 17.3.80, do Gabinete Jurídico do IARN (cfr. "Documentação-1", fls. 140, 171 e 264) aos quais se vai aludir no texto.
(34Data comunicada à requerente, a partir da qual, como adiante melhor se verá, cessaria a responsabilidade do IARN pelo alojamento e/ou alimentação de todas as pessoas que ainda se encontrassem nas instalações dessa firma.
(35Esta "exposição" é referida como anterior a 3.3.80, data em que obtivera despacho, no Parecer e Informação mencionados na nota 33.
(36Parecer nº 67/89, já citado.
(37Pelo contexto trata-se do Processo nº 6789 do 1º e 6º juízos do
TIC,que ficaram aguardar melhor prova, como se viu.
(38Cfr. o texto na já citada Informação de 6.2.85 (nº II, 7)
("Documentação-1", fls 58 e segs.).
(39Cfr. o Relatório, explanando o trabalho do grupo, de 2.4.82, em "Documentação-1", fls. 72 e segs.
(40Em resultado da análise que fez o grupo encontrou, como montante até 15/7/78, 103 272 000$00 (cfr. sobre isso, a Informação de 6.2.85 da Comissão Liquidatária/Comissão do Apuramento Final de Contas ("Documentação 1", págs. 58, 242 e 349, e "Documentação 2", fl. 114). A diferença vem da aplicação de critérios que o grupo julgou mais adequados a situações que explica (Relatório, pág. 8).
(41Cfr. citada Informação de 6.2.85, referida na nota antecedente (nº II, 7 e 15, item 2) e Requerimento da requerente, de 29.2.84 à Comissão Liquidatária ("Documentação 1", fl. 6).
(42Cfr. "Resumo" elaborado pela requerente, entrado em 30.11.84, e a pormenorização da sua autoria que o acompanhou ("Documentação 1", fls. 10 a 49, repetidos de fls. 113 a 123, 190 a 233 e 319 a 329).
A parcela de Dezembro de 1977 - 12 752 080$00 - coincide nesse resumo e no Relatório do grupo de Trabalho, de 2.4.82, sendo, pois, o que restava por pagar no ano de 1977, feito o assinalado pagamento parcial de 47 000 contos no ano económico de 1983 (supra, 2.1.3.2).
(43Esta exposição encontra-se por fotocópia em "Documentação 1", fls. 2, repetida a fls 106, 186, 334 e 336. O Resumo e as explanações seguem-se na mesma "Documentação 1" (v. nota antecedente).
(44Sublinhado agora.
(45Supõe-se, como acima se disse, tratar-se do Resumo e pormenorização constantes da "Documentação 1", fls. 10 e segs.
(46A Informação de 30.11.84 contendo o despacho, manuscrito, encontra-se por fotocópia em "Documentação 1", fls. 347.
(47Veja-se fotocópia em "Documentação 1", fl. 348. Esse ofício tem o nº 9069.
(48Estas informações de 12.12.84 e 6.12.84 encontram-se em "Documentação-1" fls. 234 e 235 e segs.
(49Tal "Relatório", como se disse, encontra-se, por exemplo, em "Documentação-1" fls. 72 e segs. (cfr. supra, 2.1.3.2).
(50Supra, 2.1.1.B), "Documentação 1" fls. 58, 242, 349, e "Documentação 2", fls., 114 e segs.
(51Será, porventura, a "exposição" analisada supra em 2.1.3.3.
(52O texto deste parecer, datado de 1.2.85, encontra-se em "Documentação 1" fls. 82 e 338 e em "Documentação 2" fls. 55. O signatário subscreve na qualidade de "técnico".
(53Corresponde à rúbrica do "Resumo da requerente.
(54É que resulta do CAP. III, alínea b), rúbrica "FACTURAS PARA PAGAMENTO", itens 2 e 3, da Informação de 6.2.85.
(55Corresponde à rubrica 2 do "Resumo" da requerente.
(56Cfr. CAP. I, nºs 4 e 5, e CAP. III, alínea b), rúbrica "Juros vencidos até 30.11.84", itens 1 a 3.
(57Corresponde à rúbrica 3 do "Resumo" da requerente, que abrange um período de 1.1.80 a 30.11.84.
(58Nem no "Resumo" da requerente nem na quantificação pormenorizada no seu "MAPA de rendas a partir de 01/01/80 até 30/11/84", que o acompanhou (cfr. "Documentação 1" fls. 41), se especifica de que indemnizações ou gastos judiciais se trata. Aí as "indemnizações" vêm quantificadas e referidas às casas das Ruas Almeida Brandão e do Olival, da Quinta de Nª Sª dos Aflitos e da Rua Cidade de Évora. Os gastos judiciais não têm qualquer referência específica.
Em 29.2.84 a requerente, em requerimento - exposição à Presidente da Comissão Liquidatária, lembrou uma notificação judicial avulsa de 26.3.81 na qual se mencionavam quantias, entre outras, relativas a "indemnizações nos termos do artigo 1401º do Código Civil, por não pagamento de rendas pela Organização no prazo legal", "despesa resultante das acções de despejo por falta de pagamento de rendas" e "deteriorações das casas causadas pela manutenção dos desalojados nas mesmas, os quais ainda ali estão e se manterão enquanto não forem pagos" ("Documentação 1", fls. 6 e segs.).
Não se consegue, todavia, estabelecer, com os elementos disponíveis, a relação entre este documento e a dita rúbrica do "Resumo".
(59Corresponde a rúbrica 4 do Resumo, explanada no doc. anexo "Património alienado" (Documentação-1" fls. 42 e 45), no qual se indicam os cálculos dos valores pedidos para cada prédio ou estabelecimento.
(60Por cada um - SNACK BAR A CORDONIZ e LAR do PINAL - pedia a requerente 15 000 contos (cfr. CAP. III, alínea c), item 6.3 desta rúbrica e "Documentação 1", citado anexo ao Resumo, fls. 42 e 45).
(61Cfr. CAP. III, alíneas c) item 2 a 4 desta rúbrica.
(62Idem nºs 5 e 7. As diferenças entre o pedido e o atribuído na Informação vão de 15% a 21% e, quanto aos totais, chega a 42%. Faz-se também uma justificação para consideração da inclusão de um imóvel - o da Av. Columbano Bordalo Pinheiro -, reduzida a 16% do valor inicial pedido 147 000 contos para 24 000. Diz-se que "estava afectado ao apoio de retornados, destinando-se à sua instalação (quando não tinham lugar noutro local), além de servir de arrecadação de géneros alimentícios, artigos de cama, etc. e era lá que funcionavam os serviços administrativos da
(63Corresponde à rúbrica 5 - "Indemnizações referentes aos contratos comerciais - valor dos trespasses" - do "Resumo", explanada no anexo "contratos dos arrendamentos comerciais - valor dos trespasses" (cfr. Documentação 1", fls. 10 e 47 a 49).
(64Nem o "Resumo" nem o anexo pormenorizado já referido ajudam a perceber os fundamentos destes pedidos, pela forma sintética como aí se justificam e quantificam (cfr. "Documentação 1" fls. 47 a 49).
(65Corresponde à rúbrica 6 - "Indemnizações referentes à denúncia dos contratos de arrendamento p/Senhorios" - do Resumo ("Documentação 1", fls. 10), encontrando-se um "mapa" de enunciação identificativa dos imóveis (20), com indicação de 400 contos de "indemnização mínima" para cada unidade, no total de 8 000 contos em "Documentação 2", fls. 54.
(66Cfr. supra c'. Como documentos, numerados de 11 a 28, anexos ao parecer pelo Dr. Franklin Soares, há vários exemplares de comunicações do IARN de cessação de responsabilidade por hospedagem ou mudança de situação. Assim: AVISOS DE SAïDA (14 - "Documentação 2" fls. 94 a 103 e 105, 106, 111 e 112), relativamente a 4 estabelecimentos das Organizações e todos emitidos em 1979, mas mencionando como data de saída a de 15.7.78, onde se informa que o Comissariado para os Desalojados" deixará de se responsabilizar pelo pagamento do serviço que vem sendo prestado a ... e ao agregado familiar" (aí discriminado) e que "as pessoas acima identificadas deverão deixar essa unidade hoteleira até à data indicada, última que poderá ser debitada a este Comissariado"; COMUNICADO DE ALTERÇÕES (1 - "Documentação 2", fls. 107), com data de emissão ilegível, informando um dos estabelecimentos da requerente que "foi determinado às pessoas a seguir indicadas a execução dos movimentos indicados", no caso, saída em 3.7.78 da pensão das Taipas para entrada em 4.7.78 na Pensão Avenida da Curia; GUIAS (2, "Documentação 2" fls. 108 e 109) dirigidas à Residencial das Taipas, da mesma (...), informando que "fica cancelado o alojamento/alimentação que vinha(m) sendo concedido(s) a expensas do IARN ao(s) desalojados(s) abaixo mencionado(s)". Numa delas - a guia 27/78, de 29.5.78 - comunica-se o dito cancelamento no tocante a 3 pessoas e a partir de 8.6.78 por motivo de receberem subsídio de reintegração, e comunica-se também a sua passagem ao regime de "só texto" entre 21.3.78 e 8.6.78 (fls. 109); na outra - Guia 77/78, de 5.6.78 - comunica-se o dito cancelamento a partir de 20.3.78 e por motivo de recebimento de subsídio de reintegração e de passagem ao regime de só tecto desde 20.3.78 a 15.6.78 (fls. 108).
(67As notas que se lhe vão apor destinam-se a localizar na "Documentação 2" os documentos anexos ao parecer e para os quais este remete.
(68O Doc. 1 (cfr. fs. 64 de "Documentação 2") é a fotocópia deste ofício.
(69Trata-se dos "avisos", "comunicações" e "guias" já referidos na nota (66), e ainda duas fotocópias de dois documentos em papel timbrado do advogado Dr. Manuel de Veiga Testos - que se vê dos elementos disponíveis ter patrocinado a requerente - mencionado "abates" de 5 pessoas no Hotel Botânico, em 20.5.79 (Doc. 19, a fls. 104) e de 10 pessoas da Residencial Taipas, "em conformidade com (ilegível) de 26(?)/6/78" (Doc. 28 a fs. 113).
(70O Doc. 5 parece ser a INF. nº 2/DIR/80, de 24.3.80 (a fs. 80 da "Documentação 2"), já citada (supra 2.1.3.2): o Doc. 7 (a fs. 86 da mesma "Documentação 2", é fotocópia do ofício nº 1534/DIR/79, de 27/8(D)/79 no qual, entre outras coisas, e com referência a uma exposição do advogado Dr. Veiga Testos, se informa sobre a suspensão de pagamentos e a detecção de graves irregularidades participadas à P.J., terminando por noticiar que o IARN está a ultimar as operações orçamentais necessárias com vista a poder efectuar o pagamento possível às referidas "(...)", no contexto, em cumprimento do despacho do Ministro, de 30.7.79, que ordenara se cumprisse o de 24.7.78, pelas disponibilidades existentes em 1978; o Doc. 9 (a fs. 91 da "Documentação 2") é a Informação nº 15/DIR/79, de 10.7.79, do Director do IARN já citada (supra, 2.1.3.2).
(71O Doc. 2 (cfr. 65 da "Documentação 2") é a Informação de 6.2.85 do Presidente da Comissão Liquidatária/Comissão Apuramento Final de Contas, acabada de analisar (supra 2.1.3.4, a)); o Doc. 6 (a fs. 85 da "Documentação 2") é o Memorial de 16/7/79 sobre a Informação nº 15/DIR/79 já referidos (supra, 2.1.3.2); o Doc. 8 (cfr. 89 da "Documentação 2") é "Informação Confidencial" de 24.7.78, do Gabinete da Inspecção da Comissão para os Desalojados sobre "suspensão de pagamento das Unidades Hoteleiras, como medida cautelar", propondo, entre outras medidas, que "sempre que a suspensão de pagamentos, tenha possivelmente de ultrapassar 30 dias, deve sempre seguir-se-lhe a desocupação total da respectiva Unidade Hoteleira". Com estas medidas concordou o Alto Comissário para os Desalojados na mesma data: Doc. 5 (a fs. 80 da "Documentação 2") trata-se da Informação 2/DIR/80, de 24.3.80, da Comissão Instaladora do IARN, contendo o despacho de 27.10.80, do S.E.S.S., suspendendo a execução dos despachos de 24.7.78 e 30.7.79 que autorizavam pagamento parcial à requerente, e já transcrita (supra, 2.1.3.2).
(72O Doc. cujo nº não está indicado será o nº 22, já citado, de fs. 107 do "Documentação 2" relativo à transferência para uma pensão na CURIA, denominado "Comunicação de Alterações".
(73Esta comunicação encontra-se por fotocópia como anexo 15 à NOTA INTRODUTƒRIA, de 6.10.89, relativa à reclamação de Manuel Lages Pereira Araújo Moscoso, entre os documentos que acompanharam a consulta a que respeita o Procº 2/90, deste Conselho Consultivo.
(74Esta comunicação encontra-se por fotocópia como anexo 17 no Proc. 2/90 deste Conselho Consultivo referido na nota anterior.
(75A totalidade dos oito "credores" ascendia a 430 323 contos, como se vê dessa comunicação.
(76Cfr. fls. 128, 244 e 245 da "DOCUMENTAÇÅO -2". Esta comunicação teve sequência na Secretaria de Estado do Orçamento a partir do despacho de 4.6.86 do S.E.O., lançado nessa comunicação, concordando e mandando elaborar "plano de pagamento das dívidas, a seis anos, de modo a que o Estado honre os seus compromissos", como se verá pormenorizadamente infra 2.2.2.
(77Cfr. fls. 27 de "Documentação-2". O S.E.O. despachou em 4.11.86 sobre essa comunicação no sentido de nada a aditar e mandando juntar ao "processo que está do Gab. M.F.".
(78Tanto para a consulta presente como para aquela a que corresponde o Procº 2/90 deste Conselho Consultivo.
(79O despacho foi comunicado ao Gabinete da Secretária de Estado da Segurança Social pelo ofício 5527, de 4.11.85 (Cfr. ANEXO 16 no Procº 2/90 deste Conselho Consultivo).
(80Informação de 21.4.86, que consta do procº 2/90, como parte do anexo 19.
(81Este despacho foi transmitido.
(82Veja-se a reprodução como parte do anexo 18 do procº 2/90 deste Conselho Consultivo.
(83Parece-nos ser esta a leitura das palavras manuscritas.
(84Os textos da Informação 5/IE(AS)86 e do despacho, nela exarado, do SEO fazem parte, por fotocópia do ANEXO 18 do Procº 2/90 deste Conselho. O Despacho do SEO tem um nº 2, mandando insistir com o DGCP e remeter o original à D.G.F..
(85Cfr. "Documentação-2", fls. 128 e 244.
(86Os planos elaborados em Informação pela 3ª Delegação da Contabilidade Pública encontram-se em "Documentação-2", fls. 233 e 230 respectivamente, o 1º e o 2º (este também a fl. 130). O Despacho de rejeição do 1º e de aprovação do 2º estão aí exarados. A fls. 229 encontra-se o ofº 4416 de 26.8.86 do Gabinete do S.E.O. para o Gabinete do Ministro das Finanças enviando a informação que contém o 2º plano, o respectivo processo e o despacho, aí denominado "parecer do Senhor Secretário de Estado do Orçamento", de 19.8.86, acima transcrito.
(87Constitui o anexo 20 do Procº 2/90 deste Conselho.
(88O texto não identifica que despacho foi esse.
(89Propôs-se ainda (nº IV) que se solicitasse à D.G.C.I. "o ponto da situação actual das irregularidades referidas no dossier em anexo, sua regularização ou surgimento de novas situações de incumprimento". Esta sugestão parece não ter tido expressão no despacho do Senhor Secretário de estado do tesouro, face ao respectivo teor, nem há elementos que mostrem qual o seguimento desta sugestão.
(90Ofícios nºs 5208, Procº 31/1, de 8.4.87, e 5209, provavelmente da mesma data, endereçados à I.G.F. e à Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças.
(91Ofício, n~319/87-Procº 45/87, de 30 de Abril (cfr. ANEXO 20, in Procº 2/90 deste Conselho), dirigido ao Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro.
(92A epigrafe é "ASSUNTO: DïVIDAS DO IARN a INSTITUIÇÕES HOTELEIRAS". Esta informação constitui o ANEXO 21 do Procº 2/90 deste Conselho Consultivo.
(93E também de outra, TUR Ahmad", que aqui não interessa.
(94No conjunto de documentos que acompanharam o pedido de consulta a que reporta o Procº 2/90 este Conselho constam:
- Ofício nº 7464, de JAN. 1987, do Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro, pedido informação ao juiz do 6º Juízo de Instrução Criminal de Lisboa acerca da situação em que se encontra o processo 45/82 da ex-Direcção-Geral da Fiscalização Económica "respeitante a facturação indevida ao ex-IARN, por parte da firma (...), da importância de 36 968 778$00";
- Relação de processos instaurados na Direcção-Geral da Fiscalização Económica, de que consta (pág. 24) o dito processo nº 45/82 contra Organização Nunes, com remessa em JAN de 1982 e nota de pendente no 6º Juízo de Instrução Criminal;
- Algumas folhas de RELATÓRIOS da COMISSÃO DE INQUÉRITO AO IARN, de que consta (fs. 16 e 17), no tocante à (...), que foi feita participação à Direcção-Geral de Fiscalização Económica, em 19.1.82 pelo ofício 652, por especulação no valor de 36 682 303$00, processo ulteriormente enviado por esta ao Tribunal Criminal. Tratava-se, diz-se, de especulação continuada até 1977. Acrescenta-se ainda que "contra as referidas "(...)" já fora, porém, organizado outro processo, esse por burla, "pendente no 6º Juízo da Instrução Criminal com o nº 6789/81 e para o qual a Comissão de Inquérito, tendo procedido a várias diligências enviou certidão. Escreve-se ainda que "As mencionadas (...), conjunto de pensões e unidades hoteleiras que foi considerado o maior alojador do IARN, pois chegou a apresentar-se como fornecendo alojamento a cerca de 3000 retornados dispersos por todo o País, cometeram diversas fraudes: uma delas consistia em as ditas "Organizações" conseguirem que figurassem como estando alojados em unidades hoteleiras nelas integradas um número de retornados maior que o real, cobrando, assim, ao IARN importâncias superiores às que eram efectivamente devidas; outra traduzia-se na chamada "reconversão", através da qual as mencionadas "Organizações" cobravam ao IARN por outros retornados pensão completa (alojamento e alimentação) mas fornecendo-lhes apenas alojamento e acordando com esses mesmos retornados entregar-lhes uma parte do dinheiro que o IARN pagava pelo suposto fornecimento de alimentação (fls. 905, fls. 1005 a 1006, e outras).
Nessas casas dependentes das "(...)" os retornados estiveram hospedados em péssimas e desumanas condições (citando Relatório da Sindicância, fs. 96 do Apenso nº 14; alínea v) de fs. 15 do apenso nº 15)".
Não se conhece a resposta ao ofício, supra mencionado nº 7464. Consta da "informação" de 6.2.85, o arquivamento de processos crime (cfr. supra 2.1.1-B) e o texto da informação (CAP. II, h) nºs 11 a 15).
No decurso da elaboração do presente parecer obteve-se informação que ao Processo 45/82 da ex-D.G.F.E. veio a corresponder o nº 4797/82 da 5ª Delegação, e que foi remetido ao TIC. Havendo-se extraviado, procede-se à sua reforma.
(95O teor, com data e assinatura transcrita, encontra-se na fotocópia do ofício nº 3763, Procº 28.2, INT 6100/87, epigrafado "ASSUNTO: - DïVIDAS DO IARN a INSTITUIÇÕES HOTELEIRAS", do Gabinete S.E.O. para o Chefe do Gabinete do Ministro das Finanças. Não se divisa nem o dia nem o mês da data desse ofício. Constituem o anexo 24-c Procº 2/90 deste Conselho Consultivo.
(96Constitui com ofício de remessa ao Gabinete, subscrito pelo Auditor Jurídico, o ANEXO 22 do Procº 2/90 deste Conselho Consultivo.
A informação encontra-se subscrita pelo assessor que o elaborou e pelo auditor jurídico.
(97O Secretário de Estado do Tesouro, tendo também concordado com a informação da A.J., por despacho de 30.7.87, mandou pô-la à consideração do Ministro, o que foi feito pelo ofício nº 9187, de 5.8.87. Sobre este o Ministro lançou o despacho de "homologo". Este ofício nº 9187 constitui o anexo 23).
(98Constitui o anexo 24-A no Procº 2/90 deste Conselho Consultivo.
(99Há despacho sobre esta informação no sentido de ser levada à consideração no Secretário de Estado do tesouro, como se vê do anexo 24-A.
(100Os ofícios nºs 5489 e 5850 encontram-se, por fotocópia, entre os documentos enviados com o pedido da consulta a que corresponde o Procº 2/90 deste Conselho Consultivo.
(101A determinação foi comunicada à A.J. do Ministério das Finanças pelo ofício nº 3206, Procº 28.2, de 9.6.89, que, por fotocópia, se encontra entre os documentos que fazem parte o Procº 2/90, deste Conselho Consultivo.
(102Está por fotocópia entre os documentos enviados para a presente consulta e constitui também o anexo 29 do Procº 2/90.
(103Ofício nº 494, de 25.7.89, que constitui o anexo 30 o Procº 2/90.
(104O despacho vê-se por fotocópia, no anexo 30 a que respeita a nota precedente.
A remessa ao SESS fez-se pelo ofício nº 3932, de 27.7.89, (ANEXO 31-A), e às (...) pelo ofício nº 3930, da mesma data (anexo 31-B).
(105No nº 13 do requerimento acima referida em 1.1 e a que respeita a nota 1, o seu autor contesta a dúvida ou insinuação quanto à falta de prova documental da dívida cujo pagamento reclama e questiona se para ultrapassar a dúvida já se ouviu alguém que estivesse na origem do processo, por exemplo, a Presidente da Comissão Liquidatária do ex-IARN e a Direcção-Geral da Contabilidade Pública onde, segundo informação da Drª Margarida de Carvalho, existirá um "volumoso processo" na 13ª Delegação da Contabilidade Pública.
A informação da Drª Margarida de Carvalho, do Gabinete ao SET, tem o nº 40/3/89, de 14.3.89, e a notícia do "volumoso processo" encontra-se aí nº 4, com base na informação nº 49, de 21.4.86, da 13ª Delegação da Contabilidade Pública, a que já se aludiu acima (supra, 2.2.2 c) e nota 80). Como se vê do nº 1 desta informação nº 49 esse volumoso processo, relativo ao "Financiamento do ex-IARN para liquidação de dívidas a hoteleiros, no valor global de 430 323 contos", era constituído por fotocópia, do requerimentos, declarações, certidões, cartas, facturas e outros documentos, remetidos aos serviços do IARN ou à sua Comissão Liquidatária/Comissão de Apuramento Final de Contas, fotocópia de documentos emitidos por esta e ainda de ofícios trocados entre os gabinetes do Senhor Secretário de Estado do Orçamento e da Segurança Social".
(106Na parte 1ª do nº 14 do mesmo requerimento o seu autor tem como evidente que o parecer do assessor, a que alude, e outros, antecedentes, no sentido de a dívida não se encontrar documentada põem em causa todo o processado de 1977 a 1987, desmentem e lançam suspeições gravíssimas sobre a Comissão Liquidatária do ex-IARN e dois Secretários de Estado da Segurança Social.
(107Essa nota, datada de 21.12.89, faz parte do anexo documental que foi enviado com vista à respectiva consulta, a que corresponde, como vem dito, o Procº 2/90 deste Conselho.
(108Entenda-se, no contexto, no sentido assinalado supra ao despacho de 6.8.87, isto é, de não dever ser autorizado pelo Secretário de Estado do Tesouro o pagamento à reclamante de créditos sobre o IARN sem fornecimento pelo SESS de elementos documantais donde inequivocamente resultasse a existência desses créditos.
(109A referência ao Centro Regional de Segurança Social de Viana do Castelo diz respeito à questão da dívida de manuel Lages Pereira de Araújo Moscoso.
(110O Decreto-Lei nº 3/77, de 5 de Janeiro, veio a introduzir alterações nos artigos 14º e 19º do Decreto-Lei nº 169/75, não importando considerá-la aqui.
(111Por despacho de 22.4.75 do Primeiro Ministro, este delegou no Ministro da Coordenação Interterritorial a competência para a resolução dos assuntos que corressem pelo IARN (D.G., I Série, nº 98 de 28.4.75).
(157O Relatório de 27.12.79 que vimos citando foi remetido ao IARN a pedido do seu director, como se regista no nº 4 da Informação de 6.12.84 ("Documentação-1", fs. 23).
(158Cfr. relatório da P.J., Despacho de 13.10.80, e despacho de 21.12.83. Alude-se nas duas primeiras peças a um ofício do IARN incluído no processo crime, informando que "só a partir da data do despacho nº 50 - 18 de Agosto de 1977, de S. Exª o Alto Comissário se deve considerar como não tolerada a conversão da alimentação em dinheiro". Ver também supra 2.1.3.1.
(160Cfr. item do "Resumo" já citado ("Documentação 1", fls 10, ou Documentação 2, fs. 45).
(161Supra 2.1.3.1.
(162Tomam-se esses resultados como hipótese de trabalho sem desconhecer que são provisórios, como resulta da sorte do processo - arquivamento a aguardar melhor prova.
(163Não se trara de cumprimento defeituoso, importando, violação contratual positiva, mas de realização de uma prestação diferente, em parte, no caso "acordada" entre o devedor e o beneficiário. Não será, por isso, aplicável o regime do cumprimento defeituoso sobre o qual se debruçou o Parecer nº 2/90, de 6 de Dezembro de 1990.
(164Antunes Varela, Das Obrigações em Geral,vol. I, 6ª edição, Almedina, Coimbra 19789 pág. 389, citando Esser.
(165Recorde-se que as peças finais só nesse plano penal se podiam colocar, e se colocaram, ao admitir que a reconversão constituísse irregularidade no cumprimento dos contratos.
(166As conclusões a que chegou o Relatório do Grupo de Trabalho sobre o montante das dívidas, no contexto, basearam-se em verificação de documentos - TRs. Mapas, elementos de registo do IARN -, sendo alheias à problemática das reconversões.
(167Sobre as reacções do IARN, supra.
Registe-se que o regime definido quanto ao quadro normartivo de prestações de apoio pelo IARN vai no sentido de excluir a reconversão. Os apoios pecuniários estão especificamente previstos a par de alojamento/alimentação (cfr. Res. do Conselho de Ministros, de 5.5.76, que fixou as modalidades de assistência e apoio: I - subsídio de emergência à chegada, II - subsídio de desemprego, III - auxílios pecuniários com fins diversificados; IV - prestações da Acção Social Escolar; V - prestações de apoio à emigração; VI - despesas várias; VII - subsídios pecuniários eventuais; IX - subsídio (transitório) de alimentação e por uma só vez, tudo um contraste com o alojamento e alimentação, previstos no nº X, supra, 2.4.1. transcrito.
Registe-se que só excepcionalmente "perante casos concretos especiais" o Alto Comissário para os Desalojados poderia "para além dos esquemas de auxílio já estabelecidos... adoptar as medidas que reputar convenientes" (nº II, alínea d), da Resolução do Conselho de Ministros, de 18.11.76, supra citada no mesmo lugar).
(168A Informação de 6.2.85 do Presidente da Comissão Liquidatária assinala que nas "negociações" se abateu certa quantia por se entender que seria de pagar "só tecto" (cap. III nºs 1 e 2).
(169Cfr. "Resumo", já citado ("Documentação 1", fs. 10 "Documentação 2" fs. 45).
(170A exclusão da alimentação está, aliás, na base da redução assinalada no CAP III, nºs 1 e 2, da Informação de 6.2.85, a que respeita a penúltima nota.
(171Como decorre do disposto no artigo 806º, nº 1, do Código Civil, segundo o qual "na obrigação pecuniária a indemnização corresponde aos juros a contar do dia da constituição em mora", a determinação deste dia é fundamental para o cômputo, mormente quando, como no caso presente, as obrigações se vão vencendo ao longo do tempo, como resulta das prestações de alojamento e alimentação (caso do pedido até 15/7/78) ou do alojamento que se foi protelando e diminuindo posteriormente a essa data. Veja-se o que sobre essas variações consta dos mapas que acompanharam o "Resumo" ("Documentação 1", fls. 11 a 41). Os juros são os legais (nº 2 do artigo 806º), com sucessivas alterações (v. primitiva redacção do artigo 559º do Código Civil e as Portarias nºs 447/80, de 31.7, 581/83, de 18.5., e 339/87, de 24.4) nas respectivas taxas.
(172Cfr. item 2 do Resumo citado.
(173Cfr. Informação de 6.2.85 da Presidente da Comissão Liquidatária (CAP III) ("Documentação 2" fls. 122 e 123).
(174Ibidem, nº 1.
(175Supra, 2.1.3.4.3. A), alínea c', e primeira nota desta alínea.
(176Itens 4 a 6 do "Resumo".
(177Cfr. Antunes Varela, Das obrigações em Geral, vol. I, citado, pág. 869 e segs.
(178Autor e obra citados, pág. 869.
(179Idem pág. 869.
(180Idem, pág. 871.
(181Idem, pág. 863.
(182Idem, pág. 874.
(183Idem, pág. 879.
(184Idem, nota 2 da pág. 878, remetendo sobre o sentido da distinção para Pereira Coelho, O problema da causa virtual, págs. 251 e segs.
(185Idem, nota 1 da pág. 879.
(186Manuel de Andrade, Noções Elementares de processo Civil, Coimbra Editora- Limitada- 1976, pág. 203. Rectius, diz-se só que esse ónus cabe ao Autor, pois se encara o problema na perspectiva da acção de indemnização. O Autor no contexto, é, todavia, o lesado.
(187De novo se recorda, por exemplo, a "Documentação 1" fs. 10 a 49, donde constam a enunciação e quantificação.
(188Por parte da requerente, supra, 2.1.1. A), por parte da Administração, supra, 2.1.1. B), 2.2.1. a) e b), e 3.1.
(206Sem curar de saber quem dispunha de competência para emitir por parte da Administração a declaração negocial em causa.
(207Como assinala SOUSA FRANCO sobre a execução das despesas do O.E., Finanças Públicas e Direito Financeiro, Almedina, Coimbra, 1987, pág. 387).
(218Na decisão de celebrar transacção, em geral, além das vantagens económicas aferíveis entre o valor das próprias pretensões e as diferenças alcançáveis mediante as recíprocas cedências parciais, entrarão considerações de prognose sobre o êxito da sustentação em juízo das posições controvertidas em termos de provas disponíveis e respectiva solidez e das regras de repartição do ónus da prova, sobre que só é possível aqui, como é manifesto, um esquema abstracto.
Em perspectiva pré-transacional, isto é em acção em que se intentasse condenar o estado no pagamento de quantias com base em contratos de alojamento e alimentação incumbiria à requerente como autora, alegar e provar esses mesmos contratos e o seu conteúdo, como factos constitutivos do direito que se arroga (artigo 342º, nº 1 Código Civil), quer no tocante à contraprestação a haver por alojamento e alimentação quer ao direito à desocupação ou evacuação pelo ex-IASRN no termo da relação relativa ao dito alojamento/alimentação.
Ao Estado, como réu, incumbiria a alegação e prova da falta de cumprimento pela autora das prestações acordadas no todo ou em parte ("exceptio non adimpleti contractus"), como facto impeditivo do direito às contraprestações (artigo 342º, nº 2), e a contraprova no tocante ao direito da requerente à desocupação ou evacuação (artigo 346º do Código Civil). E ainda cumpriria ao Estado ilidir a presunção de culpa sua na falta de cumprimento da contraprestação, visto o disposto no artigo 799º, nº 1, do mesmo Código.
Incumbiria ainda à requerente alegar e provar, como factos constitutivos no tocante ao direito às indemnizações, os factos causais - não cumprimemto das obrigações pelo Estado - os danos e o nexo de causalidade entre aqueles e estes, e ao Estado os factos impeditivos (v.g. "exceptio non adimpleti contractus", já referida) modificativos ou extintivos (v.g. prescrição que no caso coubesse).
Em perspectiva transaccional, em acção que, com base em transacção a requerente intentasse, cumpria-lhe alegar e provar o contrato de transacção, como facto constitutivo, incumbindo ao Estado a eventual contraprova.
(219Cfr. sustentando essa competência em caso de pagamento de importâncias a sair das verbas inscritas no Orçamento do Ministério das Finanças, por força do Decreto-Lei nº 74/70, entre outros, os Pareceres da Procuradoria-Geral da República nºs 13/81, de 24.2.83, inédito (indemnizações por ocupação de prédio na Zona da reforma Agrária), 31/81, de 28.5.81, no Boletim do Ministério da Justiça, 312, pág. 129 (indemnização por prejuízo causados em veículo), 14/86, 18.12.86, no Diário da República, II Série, nº 295, de 24.12.87, pág. 14 657 (acidente em serviço), 196/80, de 28.1.82, no Boletim do Ministério da Justiça 319, pág. 104 (acidente em serviço), 168/80, de 18.12.80, no Boletim do Ministério da Justiça nº 306, pág. 127 (acidente "in itinere"), 33/78, de 14.12.78, no Boletim do Ministério da Justiça, 288, pág. 153 (acidente "in itinere").
(220Recorde-se que o pagamento por força da verba provisional foi rejeitada no Ministério das Finanças por aí se entender, primeiro, que devia ser pelo Orçamento da Previdência (supra, 2.2.2. a), c) e d) e chegou a encontrar-se, depois, como solução o reforço das verbas da S.E.S.S. (supra 2.2.2., e)).
(226Cfr. RODRIGUES BASTOS notas do Código Civil, II volume, Lisboa 1988, nota ao artigo 310º.
(227Não é aplicável à obrigação de indemnização por responsabilidade contratual o prazo prescricional de 3 anos estabelecido para a responsabilidade civil excontratual no artigo 498º, nº 1, do Código Civil, como sustentam PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, Código Civil Anotado, I volume, 2ª edição, Coimbra Editora, Ldª, 1979, nota 6 ao artigo 498º. Neste sentido a jurisprudência do S.T.J. que citam, não obstante a decisão contrária também referida; VAZ SERRA, em comentário a esta decisão, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 106º, págs. 14 e segs., e RODRIGUES BASTOS, obra citada, nota 2 ao artigo 309º com referência a jurisprudência das Relações de Lisboa e Évora.
(228As datas de tais notificações, segundo estas fontes foram 26.3.81, 1.4.82 e 29.2.84.

DL 169/75 DE 1975/03/31 ART1 ART6 ART10. DL 46/84 DE 1984/02/04.
DL 494/75 DE 1975/09/10. DL 136/83 DE 1983/03/21.
DL 97/81 DE 1981/05/02 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5.
DRGU 20/79 DE 1979/05/11. DN 205/81 DE 1981/07/13.
DL 350/79 DE 1979/08/30. DL 49239 DE 1969/11/24 ART41.
DL 301/83 DE 1983/06/24 ART1 ART2 ART8 ART9.
DL 549/77 DE 1977/12/31 ART19 N1 ART20 N1 ART21.
RCM DE 1976/05/05. RCM 225-A/77 DE 1977/09/15.
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D 61/70 DE 1970/02/24. DL 499/79 DE 1979/12/22 ART3 B ART5 N3.
CCIV66 ART443 N1 ART563 ART1250 ART1249 ART280 ART316.
DL 211/79 DE 1979/06/12 ART13. L 40/83 DE 1983/12/13 ART18.
DRGU 17/87 DE 1987/02/18 ART18 N1 F. * CONT REF/COMP

DIR CIV * DIR OBG / DIR FINANC / DIR ADM * ADM PUBL / DIR SEG SOC.*****
* CONT REFLEG
D 74/70 DE 1970/03/02 ART1 N1 D.
L 86/89 DE 1989/09/08 ART13 N1 B C.
DL 72-A/91 DE 1991/02/08 ART28.
PORT 53/91 DE 1991/01/19 N1.