Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território,
Excelência:
1.
Sobre a situação jurídica das assembleias distritais, e na sequência da informação IT nº92, DRH/89/05.05.02.2, de 23 de Maio último, subscrita por um director de serviços, emitiu o Senhor Director-Geral da Administração Autárquica a seguinte informação (IT nº20/DG, de 24 do mesmo mês):
“1.1 - 0 Decreto-Lei nº288/85, de 23 de Julho, alterado, por ratificação, pela Lei nº14/86, de 30 de Maio, estabelecia, no seu artigo 1º,nº1, que no prazo de 180 dias, contados a partir da sua entrada em vigor, deveriam as assembleias distritais determinar quais os serviços que pretenderiam continuar a assegurar.
“1.2 - 0 nº2 do mesmo artigo determinava que, dentro do mesmo prazo, deveriam as. assembleias distritais fixar os quadros de pessoal próprio que considerassem indispensáveis ao funcionamento dos serviços distritais.
"1.3 - Dentro deste enquadramento legal e no respeito dos prazos fixados, tiveram as assembleias distritais que tomar, em 1986, deliberações definitivas e executórias optando, com rigor sobre o tipo de serviços que pretendiam continuar a assegurar e fixando, expressamente, os quadros de pessoal próprio que consideravam indispensável ao funcionamento desses serviços.
"1.4 - No caso de as assembleias distritais não tomarem qualquer decisão dentro do prazo estabelecido, considerava-se, nos termos do nº3 do citado artigo 1º, que a responsabilidade dos pagamentos dos funcionários e manutenção dos serviços pertencia à administração central, até à completa regularização das situações existentes, com os mecanismos, designadamente de mobilidade, que o próprio diploma previa.
"1.5. 0 nº6 do artigo 1º estipulava, por seu turno, que a partir do primeiro dia do mês seguinte àquele em que foram tomadas as deliberações determinadas pela Lei, os encargos com a manutenção dos serviços e com o pessoal dos quadros próprios das assembleias distritais passavam a ser suportados, em partes iguais, por participações dos municípios respectivos e pelo orçamento do Estado.
"2.1 Importa, entretanto referir que, de 1986 para cá, não se verificou, praticamente, qualquer evolução, no sentido para que apontava o Decreto-Lei nº288/85, da gradual absorção pelos serviços da administração central do pessoal - que constituiu a grande maioria -que as assembleias não pretenderam manter nos seus quadros ou de integração nos quadros de efectivos interdepartamentais.
"2.2 - Vale isso por dizer que, ao longo dos anos, vinham os encargos das assembleias distritais a ser suportados essencialmente por verbas do Orçamento do Estado, tendendo, pois a eternizar-se uma situação que se pretendia transitória e sendo certo que cada ano se tornava mais difícil o assegurar a inscrição no Orçamento do Estado da verba indispensável para o efeito que, sucessivamente, foi sendo reduzida.
E casos havia em que, mesmo relativamente aos serviços que as assembleias distritais expressamente deliberaram assegurar e aos quadros de pessoal próprio afectos a esses serviços, não suportavam os municípios a parcela de responsabilidade na assunção de encargos que a lei expressamente lhes cometia (50%).
"3.1 - Torna-se necessária esta breve incursão nos aspectos essenciais do Decreto-Lei nº288/85 para melhor entender a razão de ser e o alcance da autorização legislativa concedida ao Governo, pela Lei nº25/90, de 9 de Agosto, para alterar o regime jurídico das assembleias distritais, e do Decreto-Lei nº5/91, de 8 de Janeiro, publicado no uso dessa mesma autorização legislativa.
"3.2 - Com efeito, com a 2º revisão constitucional e com a exclusão do Governador Civil da composição da assembleia distrital aparece reforçada a sua componente autárquica, impondo, pois, a reformulação do seu regime jurídico e restringindo a sua dependência face ao Orçamento do Estado.
"4.1 A alínea g) do artigo 1º da Lei nº25/90, ao enunciar o alcance e os princípios a que haveria de obedecer a revisão do regime jurídico das assembleias distritais, apontava a transferência de serviços, bens e pessoal enquadrando-se, porém, expressamente, no âmbito da Lei nº14/86.
"4.2 - E porque se não pode pretender que seja inócua ou desajustada a referência à Lei nº14/86, haverá que concluir, pesem embora as reconhecidas imprecisões ou incorrecções do texto, nomeadamente no tempo utilizado do verbo "deliberar", ter sido preocupação do legislador respeitar e tomar em consideração as deliberações oportunamente tomadas e agora plenamente eficazes das assembleias distritais, na sequência da imposição ditada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº288/85. No mesmo sentido aponta, aliás, a própria interpretação literal do texto quando se refere ao pessoal que não foi integrado nos quadros privativos, obviamente na sequência de simultânea deliberação de, definitivamente, não querer continuar a assegurar os serviços a que tal pessoal se encontrava afecto.
"5 - Esta interpretação deverá, também, por coerência, ser transposta para o Decreto-Lei nº5/91, apesar das várias incorrecções nos tempos verbais nele contidas, devendo, desta forma, ser dada adequada relevância às deliberações oportunamente tomadas sobre a matéria pelas assembleias distritais, ao abrigo e por força do artigo 1º do Decreto-Lei nº288/85, ratificado pela Lei nº14/86.
"6 - No caso de não colher plena aceitação a interpretação defendida neste parecer, deverá, então prevalecer a tese perfilhada no ponto 6 da IT nº92, de 23 de Maio (1) não podendo, assim, as assembleias sabido que é que algumas assembleia distritais optaram em devido tempo por distritais deliberar assegurar novos serviços cuja prossecução haviam rejeitado na sequência do Decreto-Lei nº288/85, sendo-lhes, porém, facultada a possibilidade de abdicarem, agora, de um desempenho que anteriormente haviam aceite, em qualquer dos casos com inerentes consequências em matéria de propriedade ou uso e fruição dos bens, tal como descritas na parte final do ponto 6 da aludida IT nº92.
"7 - Atendendo, contudo, a que está em causa questão extremamente complexa, controversa e polémica, julgo que seria, porventura, conveniente ouvir o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, salientando, a grande urgência que a força das circunstâncias reclama na obtenção desse parecer".
Tendo V. Exª determinado que fosse solicitado parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, com muita urgência, nos termos do parecer do Senhor Director-Geral, cumpre prestá-lo, com a urgência requerida.
2.
2.1. Como escreveu Marcello Caetano (2):
"Pela Constituição de 1933 o distrito deixou de ser autarquia local e ficou reduzido a mero círculo de administração geral: neste sentido se orientaram a Lei nº1940 e o Código Administrativo. Pela revisão sofrida pelo Código em 1959, em seguida à alteração, do artigo 125º da Constituição, o distrito voltou a ser autarquia local (3).
..........................................
"A restauração da autarquia distrital em 1959 trouxe consigo um grave problema: o de determinar, as atribuições da nova autarquia. .........................................
"Deste modo, no Decreto-Lei nº42536, concebeu-se o distrito, como uma autarquia supermunicipal destinada a reunir os esforços dos municípios, a orientá-los e a apoiá-los. As suas atribuições são sobretudo de fomento e de cultura (artigos 311º e segs.), avultando entre as primeiras a criação de serviços de estudos e projectos e de assistência técnica aos municípios, bem como de parques de máquinas e de outros equipamentos a utilizar por eles".
Nos termos do artigo 285º (4) do Código Administrativo, os órgãos da autarquia distrital eram o Conselho de Distrito e a Junta Distrital.
2.2. Em conformidade com os nºs. 1 e 2 do artigo 263º redacção originária - da Constituição da República (5) dispôs o artigo 82º da Lei nº79/77, de 25 de Outubro (6) que definiu as atribuições das autarquias e competência dos respectivos órgãos:
"1. Enquanto não estiverem instituídas as, regiões, subsistirá a divisão distrital
2. Haverá em cada distrito uma assembleia distrital, com funções deliberativas, e um conselho distrital".
E dispunha o nº1 do artigo 87º:
"1. Compete à assembleia distrital:
.......................................................................
c) Deliberar sobre a criação ou manutenção de serviços que, na área do distrito, apoiem tecnicamente as autarquias;
.....................................................................
e) Promover actividades que visem o desenvolvimento dos sectores produtivos;
.....................................................................
g) Deliberar sobre a criação e manutenção de museus etnográficos, históricos e de arte local;
h) Deliberar sobre a investigação, inventariação e conservação dos valores locais arqueológicos, históricos e artísticos e sobre a preservação e divulgação do folclore, trajos e costumes regionais;
.....................................................................
j) Estabelecer as normas gerais de administração do património próprio do distrito ou, sob sua jurisdição, aprovar o programa anual dos subsídios a atribuir pelo governo civil e as contas e relatórios respectivos, sob proposta do governador civil;
...........................................................................
m) Fixar o quadro de pessoal dos diferentes serviços da autarquia distrital e o respectivo regime jurídico e remunerações, nos termos do estatuto legalmente definido para a função pública, e dentro do princípio da uniformidade interprofissional e inter-regional;
2.3. Escreve Freitas do Amaral (7)
"Com a Constituição de 1976, porém, surgiu a grande dúvida - o distrito continua a ser, ainda que transitoriamente, uma autarquia local, ou terá sido degradado à condição de mera circunscrição administrativa?
"Pela parte que nos toca, já defendemos, a primeira opinião, embora sublinhando o regime aberrante definido para o distrito como autarquia (-). Hoje, porém, inclinamo-nos para a tese que vê no distrito uma simples circunscrição, e que não considera a Assembleia Distrital e o Conselho Distrital como órgãos (autárquicos) do distrito, mas como órgãos (desconcentrados) do Estado.
“Com efeito, a Constituição diz claramente, no artigo 238º, nº1, que as autarquias locais no Continente são as, freguesias, os municípios e as regiões administrativas, omitindo assim da lista os distritos. E no artigo 295º, nº1 (8) nem sequer se refere à entidade jurídica distrito, mas apenas à divisão distrital, o que se ajusta muito mais à ideia de circunscrição do que de autarquia. Por outro lado, nem a Constituição nem a lei prevêem um corpo administrativo para gerir os assuntos distritais, sendo certo que o distrito não é hoje em dia governado por órgãos eleitos.
"Tudo aponta, assim, no sentido de que o distrito voltou a perder personalidade e autonomia, tendo sido riscado do mapa das autarquias locais. Este novo golpe na autarquia distrital, reconvertendo-a em mera circunscrição1 administrativa onde actuam certos órgãos locais ...........................................................................
"0 distrito é de novo - e agora mais do que nunca - o que de certo modo foi sempre ao longo da sua acidentada história: uma longa manus do poder central na área distrital. Não tem autenticidade como autarquia local, nunca conseguiu adquiri-la na história administrativa portuguesa, e por isso bem fez a Constituição de 1976 ao assinalar a sua morte a prazo. Resta-nos esperar que o transitório não se eternize, enquanto se aguardam as regiões administrativas".
Hoje, em face da actual redacção do nº2 do artigo 291º da Constituição da República - que eliminou a presidência das assembleias distritais por parte do Governador Civil - e da composição e actuais competências dessas assembleias, definidas no Decreto-Lei nº5/91, de 8 de Janeiro, e adiante referidas, novas dúvidas se podem levantar quanto à qualificação dos distritos e das respectivas assembleias distritais.
Mas tal questão não releva sobremaneira para a economia do parecer.
2.4.1. Diz-se no preâmbulo o Decreto-Lei nº288/85, de 23 de Julho:
“Estão a funcionar na dependência dos órgãos distritais serviços anteriormente pertencentes ás juntas distritais que, tanto pela sua natureza como pela especificidade requerida pela respectiva gestão, cada vez menos se coadunam com as competências que tais órgãos deverão exercer e, ao contrário, sé integram em áreas para que outras estruturas, nomeadamente as da administração central desconcentrada, se encontram naturalmente mais vocacionadas.
"Estão neste caso as actuações do foro do fomento, segurança social e saúde que um mais racional enquadramento, face à sua especificidade e heterogeneidade, aconselha venham a ser asseguradas pelos serviços já existentes a nível distrital ou regional actuantes naqueles domínios.
"Tal não exclui o reconhecimento do papel específico que poderá ser assumido pelas assembleias distritais, no exercício das atribuições e competências de que são detentoras, em domínios que melhor se harmonizem com a área de actuação que lhes está definida, com o carácter eminentemente representativo que assumem e com os meios financeiros disponíveis.
"Para este efeito prevê-se a possibilidade de fixação de um quadro próprio de apoio aos órgãos distritais, suportado financeiramente através de dotações postas à disposição pelos municípios, não beneficiando, porém, os funcionários que venham a integrar este quadro do regime jurídico do pessoal da administração.
"Em consequência das medidas de racionalização que se procuram promover ao nível daquelas estruturas orgânicas importa, desde já, prever os mecanismos adequados à gestão dos recursos humanos que a ela estão afectos, consagrando-se soluções que, permitam obstar à manutenção de inúmeras situações claramente inaceitáveis de desocupação ou substilização de pessoal.
"0 princípio que nesta matéria deverá nortear os responsáveis pelo processo será o de efectuar, sempre que necessário, a transição do pessoal para os serviços ou organismos que vierem a absorver as respectivas actividades.
"Como critério imediato a aplicar aos casos em que aquela transição não se revele viável, deverá a Administração recorrer ao conjunto de instrumentos legais de mobilidade de pessoal actualmente ao. seu dispor, promovendo a respectiva colocação em vagas dos quadros dos governos civis, de outros serviços desconcentrados da administração central ou das autarquias locais.
"Sem embargo de se tentar obviar, por esta forma, ao aparecimento de pessoal excedentário, admite-se que ele possa surgir, ainda que de forma residual, procedendo-se neste caso à constituição de excedentes nos termos da lei geral.
"Para viabilizar tais soluções impõe-se tornar aplicável ao pessoal que não venha integrar os quadros privativos das assembleias distritais o regime jurídico do pessoal da administração central, garantindo-se, deste modo, a sua mais fácil integração".
Em conformidade, dispôs no artigo 1º:
"l - No prazo de 60 dias a contar da entrada em vigor do presente diploma poderão as assembleias distritais fixar os quadros do pessoal que venha a ser considerado indispensável ao funcionamento dos órgãos distritais.
2 - 0 pessoal que vier a integrar os quadros referidos no número anterior não beneficia do regime jurídico do pessoal da administração central.
3 - A partir de 1986 os encargos com as remunerações e demais abonos do pessoal referido no presente artigo serão exclusivamente suportados por verbas que os municípios ponham à disposição dos distritos.
4 - Sempre que se verifiquem situações de subaproveitamento do referido pessoal, poderão ser-lhes cometidas outras funções julgadas adequadas no âmbito da administração distrital".
0 diploma tomou de seguida medidas quanto ao pessoal que se encontrava a exercer funções nas (ou nos serviços pertencentes às) assembleias distritais e que não viesse a integrar os quadros privativos referidos no artigo 1º, prevendo-se a sua integração em diversos serviços das administrações central e local (artigos 6º e 7º) ou a sua constituição em excedente, integrado no quadro de efectivos interdepartamentais do M.A.I., criado pelo Decreto-Lei nº87/85, de 1 de Abril (artigo 12º).
2.4.2. A requerimento do PRD foi o Decreto-Lei nº288/85 apreciado pela Assembleia da República (9) e, a final, alterado pela Lei 14/86, de 30 de Maio.
Como disse o Sr. Deputado Carlos Lilaia (PRD) (10) aquando da discussão da ratificação "foram detectadas (naquele Decreto-Lei) importantes lacunas no seu articulado e a sua própria aplicação fez ressaltar outras insuficiências e dificuldades práticas".
Precisando, na parte que ora mais interessa:
"0 próprio decreto-lei parece tratar todo o processo como um efectivo instrumento de mobilidade e de colocação de trabalhadores, esquecendo ou minimizando o vector "transferência de serviços", já que é disso que fundamentalmente se trata, a menos que se pressuponha -do que discordamos - a sua eventual extinção.
"Também algumas autarquias não desejam - o que por certo se compreenderá - a eventual transferência de funções sem a transferência dos respectivos meios, recusando-se mesmo a comparticipar despesas nos termos do nº3 do artigo 1º; tal situação poderá mesmo indiciar ausência de diálogo com as autarquias sobre tão significativa questão.
..........................................
"No essencial, as propostas que o PRD defende, em termos de alteração do Decreto-Lei nº288/85, têm a ver fundamentalmente com a constituição dos quadros próprios e a definição dos serviços que devem ser transferidos das assembleias distritais.
"Assim, determina-se que deverão ser as assembleias distritais a definir quais os serviços que pretendem continuar a assegurar.
"De igual forma, a proposta que subscrevemos apresenta todo um conjunto de regras de transição de serviços e pessoal afectos a fins de segurança social, de fomento e de saúde, defendendo-se também, no essencial, que estas transferências se processem através de protocolos a celebrar entre os departamentos regionais, e as assembleias distritais, com a homologação do competente membro do Governo, neles se estabelecendo os prazos de .transferência e as condições de uso das instalações e bens m6veis adstritos aos serviços e estabelecimentos, bem como a identificação do pessoal que lhes corresponde".
E como disse o Sr. Deputado Silva Marques (PSD) (11).
"E qual é o objectivo fundamental deste decreto-lei que, a nosso ver, é intocável? É o de responsabilizar pelo financiamento quem tem também a responsabilidade da gestão, a fim de que haja uma responsabilidade global. Esse é um princípio fundamental, que já várias vezes temos defendido e por isso parece-nos que o decreto-lei em questão deve ser mantido".
2.4.3. Pela Lei nº14/86, de 30 de Maio, o artigo 1º do Decreto-Lei nº288/85 ficou com a seguinte redacção:
"l - No prazo de 180 dias, contados a partir da entrada em vigor deste diploma, deverão as assembleias distritais determinar quais os serviços que pretendem continuar a assegurar.
2 - Dentro do prazo referido no número anterior devem assembleias distritais fixar os quadros de pessoal que consideram indispensáveis ao funcionamento dos serviços distritais.
3 - No caso de as assembleias distritais não tomarem qualquer decisão no prazo referido no nº1, considerar-se-á, para os efeitos de aplicação do presente diploma, que a responsabilidade de pagamento dos funcionários e manutenção dos serviços é da responsabilidade da administração central. Este encargo será satisfeito por verbas transferidas do Orçamento do Estado até à completa regularização das situações existentes com os mecanismos previstos no presente diploma.
4 - 0 pessoal actualmente ao serviços das assembleias distritais goza de preferência no preenchimento dos lugares previstos nos quadros que venham a ser fixados nos termos do nº2.
5 - 0 pessoal que integrar estes quadros ficará sujeito ao regime jurídico do pessoal da administração local.
6 - A partir do 1º dia do mês seguinte àquele em que forem, ou foram, tomadas as deliberações previstas neste artigo, os encargos com a manutenção dos serviços distritais e com o pessoal dos quadros referidos no nº2 passam a ser suportados em partes iguais, por participações dos municípios respectivos, de acordo com os critérios de repartição fixados pela assembleia distrital e pelo orçamento de estado.
7 – Sempre que se verifiquem situações de subaproveitamento do pessoal, poderão ser-lhe cometidas outras funções julgadas adequadas no âmbito da administração distrital".
As restantes disposições, relativas ao pessoal sofreram algumas alterações. E foi introduzida uma nova disposição (artigo 9º), do seguinte teor:
"1. Os prazos de transferência e as condições de uso ou de propriedade das instalações e bens móveis adstritos aos serviços e estabelecimentos a transferir serão objecto de protocolo a celebrar entre os organismos da administração central e as assembleias distritais.
2 - Considera-se transferida, conforme os casos, para o Estado ou as demais entidades receptoras de estabelecimentos e serviços a titularidade do arrendamento e dos direitos de uso e fruição das instalações e seus pertences transferidos ao abrigo deste diploma" (12).
2.5.1. 0 artigo 1º da Lei nº25/90, de 9 de Agosto, autorizou o Governo a legislar com o objectivo de alterar o regime jurídico das assembleias distritais, de acordo com os seguintes princípios:
“a) Ajustar a sua composição, tendo em consideração a exclusão do governador civil na composição das assembleias distritais, determinada pela nova redacção do artigo 291º da Constituição, resultante, da segunda revisão constitucional;
b) Actualizar as competências, da assembleia distrital para delas excluir as que são manifestamente do âmbito da administração central, designadamente a segunda parte da alínea j) do nº1 do artigo 87º da Lei nº79/77, de 25 de Outubro;
c) Delimitar a duração do mandato, vinculado à exigência de representatividade autárquica;
d) Definir o seu regime financeiro e patrimonial;
e) Definir o regime da organização e funcionamento do órgão e seus serviços;
f) Sujeitar as assembleias distritais ao regime jurídico da tutela administrativa;
g) Regular o regime de transferência dos serviços que as assembleias distritais deliberem não continuar a assegurar e, bem como dos estabelecimentos e respectivos bens móveis e imóveis a eles afectos e do pessoal dos mesmos que não foi integrado nos quadros privativos, nos termos do artigo 1º da Lei nº14/86, de 30 de Maio".
2.5.2. A correspondente proposta de lei (nº131/V)(13), apresentou a seguinte fundamentação:
"0 artigo 291º da Constituição, na redacção resultante da segunda revisão constitucional, aponta para uma nova composição, das assembleias distritais onde não se inclui o governador civil.
A inovação constitucional referida implica a necessidade de promover alguns ajustamentos neste órgão de base distrital e, bem assim, no conselho distrital, que, pela natureza e âmbito da sua competência, se tem por mais adequado designar conselho consultivo".
E o projecto de lei (nº536/V) apresentado pelo PCP (14), sobre a mesma matéria, reportou-se exclusivamente a composição e forma de eleição da presidência das assembleias distritais.
No Relatório da Comissão de Administração do Território, Poder Local e Ambiente (15) depois de se reconhecer que a referida proposta de lei não adiantava critérios que desvendassem o rumo que se pretendia seguir, admitia-se que essas dúvidas pudessem ser facilmente, ultrapassadas na discussão da proposta.
Na véspera da discussão parlamentar, na generalidade, dos referidos Proposta e Projecto de Lei (16), o Governo apresentou no Plenário um projecto do Decreto-Lei - que, veio posteriormente a ser aprovado e publicado (Decreto-Lei nº5/91, de 8 de Janeiro) - e que serviu de base de discussão.
A discussão parlamentar pouco ou nada elucida no tocante à matéria aqui em causa.
Como se vê da intervenção do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território a proposta visou adequar o estatuto das assembleias distritais à nova realidade constitucional e tornar mais coerente a legislação dispersa sobre a questão (Código Administrativo, Lei nº79/77 e Decreto-Lei nº288/85, na redacção da Lei nº14/86). E disse o Senhor Secretário de Estado:
"Também não se podia deixar de aproveitar a oportunidade para regular o regime de transferência dos serviços que as assembleias distritais deliberaram não continuar a assegurar, quer dos estabelecimentos e respectivos bens móveis e imóveis a eles afectos, quer sobre o pessoal dos mesmos que não foi integrado nos respectivos quadros privativos.
“Sendo desejável que o pessoal que integra os quadros próprios das assembleias distritais fique submetido ao regime jurídico do pessoal da administração local, pretende-se acautelar os legítimos interesses e expectativas do pessoal ao serviço das assembleias distritais não provido nos lugares dos quadros próprios.
.............................................
“[...]Quanto à primeira questão que me foi posta, ou seja, em relação à possibilidade de haver uma gestão ou mesmo uma entrega de alguns bens a municípios onde decorrem actividades, devo dizer que no projecto de decreto-lei que está anexo ao pedido de autorização legislativa, no artigo 17º, nº4, se esclarece efectivamente essa questão. É possível, por protocolo, que isso ocorra.
Mas o ponto crucial da questão é que às assembleias distritais que resolvam assumir determinadas actividades ser-lhes-ão naturalmente afectos esses bens, a não ser aqueles em que as assembleias distritais não mostrem interesse em prosseguir".
2.5.3. Aprovada a Proposta de Lei nº131/V (Lei nº25/90), veio a ser publicado o Decreto-Lei nº5/91, de 8 de Janeiro, que, revogando os artigos 82º a 90º da Lei nº79/77 e o Decreto-Lei nº288/85, assim considerou e dispôs, na parte que ora mais interessa:
.....................................................
"Algumas actividades que as assembleias distritais oportunamente resolverem não continuar a assegurar serão prosseguidas pela Administração Central, que para o efeito promoverá o melhor aproveitamento e racionalização dos meios humanos e materiais que lhe estavam afectos, recorrendo, se tal for aconselhável, à designação de comissões que se ocuparão do apuramento e gestão transitória desse património.
..................................
“Artigo 5º Compete à assembleia distrital:
.....................................
c) Deliberar sobre a criação ou manutenção de serviços que, na área do distrito, apoiem tecnicamente as autarquias locais;
....................................
f) Deliberar sobre a criação e manutenção de museus etnográficos, históricos e de arte local;
g)Deliberar sobre a investigação inventariação e conservação dos valores locais e arqueológicos, históricos e artísticos e sobre a preservação e divulgação do, folclore, trajos e costumes regionais;
J) Aprovar o plano anual de actividades, o orçamento e suas revisões ou alterações e o relatório e as contas da assembleia distrital;
l) Gerir o quadro de pessoal por si fixado;
.......................................... . “.
"Artigo 14º. Com a entrada em vigor do presente diploma, os encargos com o pessoal dos quadros das assembleias distritais e com a manutenção dos respectivos serviços passam a ser integralmente suportados pelas assembleias, através das contribuições dos municípios integrantes, estabelecidas de acordo com os critérios de repartição fixados por cada assembleia
"Artigo 15º- 1- Considera-se transferida para o Estado a propriedade dos bens móveis e imóveis adstritos aos serviços e estabelecimentos cujos fins as assembleias distritais deliberem não continuar a assegurar e que vão ser prosseguidos pela Administração Central.
2 - Para efeitos do disposto no nº1 são dispensadas todas, as formalidades, efectuando-se a inscrição no cadastro quando for caso disso, mediante apresentação de declaração conjunta pelos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e da com base em informação prestada pelo governador e vice-governador civil, onde constem os imóveis a transferir.
3 - Considera-se também transferida para o Estado a titularidade de arrendamentos de instalações onde se encontrem a funcionar serviços que, a assembleia distrital delibere não continuar a assegurar e que passaram, por isso, a ser prestados pela Administração Central.
4 - As condições de cedência do uso de instalações e bens móveis adstritos aos serviços a que aludem os números anteriores são definidas mediante protocolo celebrado entre os Ministérios do Planeamento e da Administração do Território, da Administração Interna e da tutela das entidades interessadas em prosseguir a actividade daqueles serviços".
2.5.4. No Diário da República, nº26, I-A Série, de 31 de Janeiro último, foi publicada a Declaração de Rectificação nº5/91, do seguinte teor:
"Para os devidos efeitos se declara que o Decreto-Lei nº5/91, publicado no Diário, da República, 1ª-A Série, nº6, de 8 de Janeiro de 1991, cujo original se encontra arquivado nesta Secretaria-Geral, saiu com as seguintes inexactidões, que assim se rectificam:
No terceiro parágrafo do preâmbulo, onde se lê assembleias distritais oportunamente resolverem não continuar a assegurar" deve ler-se "Algumas actividades que as assembleias distritais oportunamente resolveram não continuar a assegurar".
No artigo 8º, onde se lê “Nos casos em que as assembleias distritais não deliberem a fixação" deve ler-se "Nos casos em que as assembleias distritais não deliberaram a fixação".
No artigo 15º, nº1, onde se lê "Considera-se transferida para o Estado a propriedade dos bens móveis e imóveis adstritos aos serviços e estabelecimentos cujos fins as assembleias distritais deliberaram não continuar a assegurar" deve ler-se "Considera-se transferida para o Estado a propriedade dos bens móveis e imóveis adstritos aos serviços e estabelecimentos cujos fins as assembleias distritais deliberaram não continuar a assegurar", e no nº3, onde se lê "Considera-se também transferida para o Estado a titularidade de arrendamentos de instalações onde se encontrem a funcionar serviços que a assembleia distrital delibere não continuar a assegurar" deve ler-se "Considera-se também transferida para o Estado a titularidade de arrendamentos de instalações onde se encontrem a funcionar serviços que a assembleia distrital deliberou não continuar a assegurar".
Em 9 de Maio seguinte, no nº106, I-A Série, do Diário da República, veio publicada a seguinte Declaração de Rectificação nº103/91:
"Tendo-se verificado que existiu lapso na Declaração de Rectificação nº5/91, publicada no Diário da República, nº26 (suplemento), de 31 de Janeiro de 1991, relativamente ao Decreto-Lei nº5/91, de 8 de Janeiro, e porquanto o texto publicado corresponde ao original arquivado nesta Secretaria-Geral, é dada sem efeito a referida declaração de rectificação".
3
Enfrentemos então a questão posta, objecto e efeitos das deliberações tomadas pelas assembleias distritais, ao abrigo dos artigos 1º do Decreto-Lei nº288/85, na redacção da Lei nº14/86, e 15º do Decreto-Lei nº5/91, no tocante à "transferência" de serviços e estabelecimentos que as assembleias distritais vinham assegurando até aí.
3.1. Como se vê do preâmbulo do Decreto-Lei 288/85, de 23 de Julho, pretendeu-se com este diploma promover "medidas de racionalização" ao nível dos serviços (estruturas) que vinham funcionando na dependência dos órgãos distritais e que, "tanto pela sua natureza como pela especificidade requerida pela respectiva gestão", cada vez menos se coadunavam com as competências que tais órgãos deveriam exercer, e, ao contrário, se integravam em áreas para que outras estruturas nomeadamente da administração central desconcentrada, se encontravam naturalmente mais vocacionadas.
0 diploma referia, no preâmbulo, estarem nesse caso as actuações do foro do fomento, segurança social e saúde, que tudo aconselhava viessem a ser asseguradas, pelos serviços já existentes a nível distrital ou regional actuantes naqueles domínios.
Para o efeito, o Decreto-Lei nº288/85, reconhecendo assumido pelas assembleias distritais no exercício das". atribuições e competências de que eram detentoras, em domínios que melhor se harmonizassem com a área de actuação que lhes estava definida, veio permitir (nº1 do artigo 1º) que as assembleias distritais "fixassem" os "quadros do pessoal que (viesse) a ser considerado indispensável ao funcionamento dos órgãos distritais", aliviados - assim se devia entender - dos serviços que determinassem não continuar a assegurar.
E foram tomadas medidas adequadas ao novo regime do pessoal que vinha exercendo funções nas assembleias distritais e respectivos estabelecimentos e serviços.
3.2.1. Como se viu; o Decreto-Lei nº288/85 veio a ser alterado pela Lei nº14/86, de 30 de Maio, após pedido de ratificação formulado pelo PRD.
A nova redacção do Decreto-Lei nº288/85, nomeada e especialmente a do seu artigo 1º, comportava significativas inovações no que toca à manutenção ou não dos serviços que vinham a ser assegurados pelas assembleias distritais e às condições de uso ou de propriedade das respectivas instalações e dos bens móveis adstritos a tais serviços e estabelecimentos.
Se não vejamos:
Depois de, na redacção inicial, nada se dizer no artigo 1º quanto à "transferência de serviços" - embora tal transferência se afigurasse implícita estipulou-se, no nº1 desse preceito, na redacção da Lei nº14/86, que as assembleias distritais deveriam determinar, no prazo de 180 dias a contar da entrada em vigor deste diploma, quais os serviços que pretendiam continuar a assegurar. E logo no nº3 do mesmo preceito se estipulou que, no caso de as assembleias distritais não tomarem qualquer decisão no prazo referido no nº1, considerar-se-ia, para os efeitos de aplicação do diploma em causa, que a responsabilidade de pagamento dos funcionários e manutenção dos serviços passaria a ser da responsabilidade da administração central.
Por outro lado, determinou-se no nº2 do mesmo preceito que, no mesmo prazo, deveriam as assembleias distritais fixar os quadros do pessoal que considerassem indispensável ao funcionamento dos serviços distritais que, entenda-se, deveriam ficar a cargo daquelas assembleias, nos termos do nº1. E acrescentou-se no nº6 que, a partir do 1º dia do mês seguinte àquele em que fossem ou tivessem sido tomadas as deliberações previstas nesse artigo, os encargos com a manutenção dos serviços distritais e com o pessoal dos quadros referidos no nº2 passariam a ser suportados em partes iguais por participações dos respectivos municípios e pelo Orçamento do Estado.
E mais se determinou, no novo artigo 9º, nº1, que os prazos de transferência e as condições de uso ou de propriedade das instalações e bens imóveis adstritos aos serviços e estabelecimentos a transferir seriam objecto de protocolo a celebrar entre os organismos da administração central e as assembleias distritais.
3.2.2. A análise dos referidos normativos não deixa dúvidas quanto aos propósitos e efeitos pretendidos pelo legislador:
As assembleias distritais foi dado um prazo de 180 dias para "deliberarem" quais "os serviços que pretendiam continuar a assegurar" e "fixarem" os “quadros de pessoal” considerados indispensáveis ao funcionamento dos serviços distritais que, entenda-se, ficassem a assegurar;
- No caso de as assembleias distritais nada terem deliberado sobre tal matéria, no referido prazo, tais serviços ficaram, de imediato, ex lege, responsabilidade da administração central, a quem passou a caber o pagamento (integral) dos funcionários e a manutenção, desses serviços e estabelecimentos. E os prazos de transferência e as condições de uso ou propriedade das instalações e bens móveis adstritos a esses serviços e estabelecimentos a transferir seriam objecto de protocolo a celebrar entre os organismos da administração central e as assembleias distritais.
- No caso de as assembleias distritais terem deliberado a manutenção de algum dos serviços que vinham assegurando até aí, com a fixação dos respectivos quadros, haveria que observar a regra do referido nº6 (pagamento dos encargos, em partes iguais, por participações dos municípios e pelo Orçamento do Estado).
Segundo se diz no nº4 da referida Informação nº92, a Administração Central assumiu desde logo as responsabilidades que lhe foram cometidas pelo diploma em causa, prosseguindo atribuições que anteriormente eram das assembleias distritais, racionalizando efectivos e suportando os encargos com o pagamento de pessoal e manutenção dos serviços e estabelecimentos em questão.
E não foram levantadas dúvidas quanto à interpretação e aplicação do referido diploma, que veio a ser substituído (revogado) pelo Decreto-Lei nº5/91.
3.3. Dúvidas terão surgido com (após) a entrada em vigor deste Decreto-Lei.
Segundo se deduz - ou poderá deduzir-se - das referidas Informações Técnicas (nºs 92/DRH e 20/DG) emitidas no âmbito da Direcção-Geral da Administração Autárquica, já depois de publicada a referida Declaração de Rectificação nº103/91, terão surgido dúvidas quanto aos efeitos das deliberações oportunamente tomadas - ou, talvez mais, da não tomada de posição expressa - pelas assembleias distritais, ao abrigo e por força do Decreto-Lei nº288/85, no que toca aos serviços que até aí vinham assegurando.
Qual a inovação, nesta matéria, introduzida pelo Decreto-Lei nº5/91 Terá este diploma querido rever, nesta parte ex tunc, o regime então fixado pelo Decreto-Lei nº288/85, na redacção da Lei, nº14/86?
3.3.1. Recorde-se que este diploma teve a sua origem na Proposta de Lei nº131/V e no projecto de decreto-lei apresentados e discutidos na Assembleia da República.
Como se vê dessa proposta - bem assim do projecto de Lei nº536/V apresentado pelo PCP – visou-se com as medidas propostas "promover alguns ajustamentos" na composição das assembleias distritais e, bem assim, no (então) conselho distrital, tendo em, conta a nova redacção do artigo 291º da Constituição,- que excluiu o governador civil da composição daquelas assembleias.
E (apenas) foi aproveitada a oportunidade - disse o Sr. Secretário de Estado no Plenário - para "regular o regime de transferência dos serviços que as assembleias distritais deliberaram (17) não continuar a assegurar, quer dos estabelecimentos e respectivos bens móveis e imóveis a eles afectos, quer sobre o pessoal dos mesmos que não foi integrado nos respectivos quadros privativos".
Mas, pergunta-se, em que termos?
3.3.2. Inexiste nos referidos Proposta de Lei nº131/V, Lei nº25/90 e Decreto-Lei nº5/91 qualquer elemento, qualquer referência (indicação) no sentido da retroactividade, nesta parte, do regime fixado por este último diploma que, recorde-se, revogou expressamente o Decreto-Lei nº288/85, entrando em vigor 60 dias após a publicação, e nada mais se dizendo quanto a produção dos seus efeitos.
E, conhecendo o legislador o regime fixado pelo Decreto-Lei nº288/85, na redacção da Lei nº14/86, deverá entender-se, na falta de manifestação de vontade em contrário, que se quis respeitar tal regime, os seus efeitos, e apenas legislar (inovar) para o futuro (18).
Neste sentido, aliás, não se descortinam quaisquer assintonias entre os referidos Proposta de Lei nº131/V, Lei nº25/90 e Decreto-Lei nº5/91.
Mais, afigura-se que os respectivos normativos – alíneas g) dos artigos 1º das referidas Proposta de Lei e Lei, e nº1 do artigo 15º do Decreto-Lei nº5/91 pela sua letra e espírito, não comportam, nesta parte, grandes dúvidas, reportando-se, exclusivamente, às deliberações que as assembleias distritais vierem (ou vieram) a tomar, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº5/91.
Assim sendo, a interpretação que se tem por correcta é a que vem defendida nas referidas Informações Técnicas: - o nº1 do artigo 15º do Decreto-Lei nº5/91 refere-se exclusivamente à transferência para o Estado da propriedade dos bens móveis e imóveis adstritos aos serviços e estabelecimentos que as assembleias distritais tinham deliberado, nos termos do nº1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº288/85, na redacção da Lei nº14/86, continuar a assegurar, podendo agora as assembleias distritais, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº5/91, deliberar "não continuar a assegurar" tais serviços e estabelecimentos, para serem "prosseguidos pela Administração Central";
- o nº3 do mesmo artigo 15º refere-se, em conformidade, aos "arrendamentos de instalações onde se encontrem a funcionar serviços" abrangidos pela disciplina do nº1;
- e o nº4 expressamente se refere à cedência do uso das instalações e bens imóveis adstritos a esses mesmos serviços (19).
3.3.3. A estas conclusões não se opõem - não se podem opor - normas como as das alíneas c) e f) do artigo 5º do Decreto-Lei nº5/91, ao atribuírem às assembleias distritais competência, para deliberarem sobre a "manutenção" de certos serviços, aí referidos.
Esses serviços não são, não podem ser aqueles que as assembleias distritais já não detinham, por não terem querido continuar a assegurá-los, nos termos fixados pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº288/85, na redacção da Lei nº14/86.
Nos termos dos nºs 1 e 3 do artigo 1º do referido Decreto-Lei nº288/85, como se viu, tinham passado para a esfera de responsabilidade da Administração Central todos os serviços, até aí assegurados pelas assembleias distritais, em relação aos quais estas "não tomaram qualquer decisão".
E essa passagem, ex lege, para a esfera da Administração Central, não é posta em causa no Decreto-Lei nº5/91, como se viu.
Conjugando aquelas normas alíneas c) e f) do artigo 5º com as do referido artigo 15º do mesmo diploma, o que se pode e deve concluir é que as assembleias distritais podiam e, podem manter (ou não), isto é deliberar a manutenção (ou não), de certos e determinados serviços, que ainda vinham ou vêm assegurando, na sequência do Decreto-Lei nº288/85.
4.
Termos em que se conclui:
1 – Nos termos dos nºs. 1 e 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº288/85, de 23 de Julho, na redacção da Lei nº14/86, de 30 de Maio, as assembleias distritais deixaram de assegurar os serviços relativamente aos quais não tomaram qualquer decisão no prazo de 180 dias referido naquele nº1;
2 - 0 nº1 do artigo 9º do mesmo diploma regula a transferência e as condições de uso ou de propriedade das instalações e bens móveis adstritos aos serviços e estabelecimentos a transferir das assembleias distritais para a Administração Central, nos termos das disposições citadas na conclusão anterior;
3 - 0 regime fixado no artigo 15º do Decreto-Lei nº5/91, de 8 de Janeiro, aplica-se exclusivamente aos serviços e estabelecimentos cujos fins as assembleias distritais ainda vinham assegurando, por assim haverem deliberado no prazo estabelecido no nº1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº288/85, da redacção da Lei nº14/86, e que, agora, podem deixar de assegurar, se nesse sentido deliberarem.
(1) “6 [..] sabido que é que algumas assembleias distritais optaram em devido tempo por continuar a assegurar alguns serviços, o DL nº5/91, tendo presente o disposto no seu artigo 14º, vem possibilitar-lhes (artigo 15º) que as mesmas, se assim o resolverem possam ainda deixar de assegurar esses serviços, situação em que a Administração Central os prosseguirá.
Se a opção das assembleias for de não assegurar os serviços. então a propriedade dos bens móveis e imóveis aos mesmos adstritos considera-se transferida para o Estado, que assegurará a continuidade desses serviços.
Esta é, de resto, uma inovação, já que em relação aos serviços e estabelecimentos cujos fins o Estado (directamente ou mediante recurso a entidades receptoras) vem prosseguindo, por as assembleias distritais oportunamente os não terem querido continuar a assegurar, o Estado, dizia, só beneficia dos direitos de uso e fruição (nº2 do artigo 9º do DL nº2881851 e não já da propriedade.
(2)"Manual de Direito Administrativo", vol. I, 1ª edição (4ª reimpressão), 1990, págs. 356 e segs.
(3)Na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº42536, de 28/9/59, dispõe o ainda vigente artigo 284º do Código Administrativo que "cada distrito forma uma pessoa moral de direito publico".
(4)Revogado pelo artigo 114º de Lei nº79/77, de 25 de Outubro.
(5)Este preceito fundamental encontrava-se inserido no título sobre o poder local, passando a artigo 295º, com a mesma redacção, na 1ª Revisão Constitucional e a 291º, com alterações, na 2º Revisão Constitucional, como finais e transitórias".
(6)Os artigos 81º a 90º da Lei nº79/77 mantiveram-se em vigor até à publicação do Decreto-lei nº5/91, 8 de Janeiro.
(7) Curso de Direito Administrativo, vol. I, págs. 534/535
(8)Hoje, artigo 291º, nº1.
(9)Cfr. D.A.R.. II Série, nº10, de 4/12/85 (pág. 330), 1 Série, nº22, de 15/1/86 (pág.736 e segs.), 1 Série, nº57, de 18/4/86 (pãg. 2182 e segs.), e 11 Série, nº60, de 8/5/86 (pág. 2495).
(10)D.A.R.. 1 Série, nº22, de 15/2/86, págs. 736 e segs.
(11) Loc. Cit.., pág.741
(12) Como disse o Sr. Deputado Carlos Percheiro (PCP), na sua declaração de voto:
“Por isso, exercendo o direito de fiscalização, a Assembleia alterou-o em sede de ratificação, introduzindo-lhe alguns aspectos positivos, que passo a enumerar: o alargamento do prazo, para 180 dias, para a decisão pelas assembleias distritais de criação ou não de quadro próprio, manutenção de serviços e pessoal: obrigatoriedade de financiamento dos encargos pelo Orçamento do Estado, até ocorrer tal decisão; a repartição da responsabilidade financeira dos serviços a manter pelas assembleias distritais: a transição em globo dos sectores da Segurança Social, saúde, fomento, cultura e outros para os organismos que prossigam a actividade daqueles, independentemente de racionalização de pessoal.
“Por outro lado, foram definidos protocolos de cedência de instalações e bens imóveis; foram acauteladas as situações na transição e integração dos trabalhadores;
(13) Cfr. D.A.R., II Série-A, nº23, de 7/3/90, pág. 917.
(14) Cfr. DAR/II Série-A, nº40, de 15/5/90, pág. 1299.
(15) Cfr. D.A.R., II Série-A, nº43, de 23/5/90, pág. 1342.
(16)Cfr. D.A.R., I Série, nº77, de 23/5/90, pág. 1342
(17) Esta forma verbal "deliberaram", constante do D.A.R., introduz algumas dúvidas, sendo certo que na proposta de lei nº131/V, na Lei nº25/90 (artigo 1º. alínea g)), e no Decreto-Lei nº5/91 (artigo 15º, nº1), se usaram as formas verbais, "deliberarem", "deliberem" e "deliberem", respectivamente.
Também a referida Declaração de Rectificação nº5/91 veio introduzir dúvidas que ficaram resolvidas com a "anulação" dessa Declaração pela Declaração de Rectificação nº103/91.
(18) Nos termos do artigo 9º do Código Civil, o intérprete não pode considerar o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal (nº2) e deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (nº3).
Por outro lado, nos termos do artigo 12º do mesmo diploma legal a lei, em princípio, só dispõe para o futuro (nº1) e, quando dispõe sobre as condições, de validade ou sobre os efeitos de quaisquer factos, deve entender-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos (nº2).
(19) Não se levantam dúvidas quanto às normas dos artigos 13º e 14º do Decreto-Lei nº5/91: o primeiro fixa o regime (e destino) do pessoal (antes) ao serviço das assembleias distritais e que não foi provido nos lugares dos quadros próprios (das assembleias distritais): o segundo refere-se aos encargos com o pessoal dos quadros das assembleias distritais e com a manutenção dos respectivos serviços, que ficaram a ser integralmente suportados pelas assembleias, através das contribuições dos municípios integrantes.