52/1990, de 22.11.1990
Número do Parecer
52/1990, de 22.11.1990
Data do Parecer
22-11-1990
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Maioria
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério das Finanças
Relator
HENRIQUES GASPAR
Descritores
SEGURANÇA SOCIAL
FINANCIAMENTO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
PENSÃO DE APOSENTAÇÃO
ENCARGOS
AUTARQUIA LOCAL
DIVIDA
DEDUÇÃO
QUOTIZAÇÃO
FINANÇAS LOCAIS
ADICIONAL
RECEITA DO MUNICIPAL
FUNDO DO EQUILIBRIO FINANCEIRO
RETENÇÃO NA FONTE
COBRANÇA COERCIVA DE CREDITOS
FINANCIAMENTO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
PENSÃO DE APOSENTAÇÃO
ENCARGOS
AUTARQUIA LOCAL
DIVIDA
DEDUÇÃO
QUOTIZAÇÃO
FINANÇAS LOCAIS
ADICIONAL
RECEITA DO MUNICIPAL
FUNDO DO EQUILIBRIO FINANCEIRO
RETENÇÃO NA FONTE
COBRANÇA COERCIVA DE CREDITOS
Conclusões
1 - O artigo 140 do Estatuto da Aposentação aprovado pelo Decreto-Lei n 498/77, de 9 de Dezembro, interpretado pelo parecer deste Conselho n 14/88, contem duas disposições: a) a instituição de uma garantia especial a favor da Caixa Geral de Aposentações para assegurar o pagamento das dividas dos "corpos administrativos" ai previstas; b) o estabelecimento de um meio coercivo de efectivar a garantia daquelas dividas, mediante dedução das importancias garantidas nos montantes a transferir pelo Estado para as autarquias em que se concretiza aquela garantia especial;
2 - Os artigos 56, da Lei n 114/88, de 30 de Dezembro e 53, da Lei n 101/89, de 29 de Dezembro, fixaram, para futuro, um novo modo de determinação da contribuição das autarquias locais para o financiamento do sistema de aposentação, e estabeleceram uma garantia do cumprimento dessas obrigações pelas transferencias a efectuar do Orçamento de Estado para as autarquias atraves do Fundo de Equilibrio Financeiro;
3 - Os artigos 56 da Lei n 114/88 e 53 da Lei n 101/89 não fixaram qualquer meio de efectivar a garantia especial que instituiram, no caso de incumprimento por parte das autarquias;
4 - As disposições referidas nas conclusões 2 e 3 não instituiram, assim, uma nova regulamentação completa do sistema da contribuição das autarquias para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações, que substituisse integralmente o disposto no Estatuto da Aposentação, nomeadamente as regras de exequibilidade das dividas das autarquias para com a Caixa estabelecidas no artigo 140 daquele Estatuto, norma, assim, não revogada;
5 - Consequentemente, o artigo 140 do Estatuto da Aposentação e aplicavel, quanto as regras de exequibilidade que estabelece, as dividas vencidas e constituidas a favor da Caixa Geral de Aposentações, resultantes da contribuição das autarquias no financiamento do sistema de aposentação.
2 - Os artigos 56, da Lei n 114/88, de 30 de Dezembro e 53, da Lei n 101/89, de 29 de Dezembro, fixaram, para futuro, um novo modo de determinação da contribuição das autarquias locais para o financiamento do sistema de aposentação, e estabeleceram uma garantia do cumprimento dessas obrigações pelas transferencias a efectuar do Orçamento de Estado para as autarquias atraves do Fundo de Equilibrio Financeiro;
3 - Os artigos 56 da Lei n 114/88 e 53 da Lei n 101/89 não fixaram qualquer meio de efectivar a garantia especial que instituiram, no caso de incumprimento por parte das autarquias;
4 - As disposições referidas nas conclusões 2 e 3 não instituiram, assim, uma nova regulamentação completa do sistema da contribuição das autarquias para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações, que substituisse integralmente o disposto no Estatuto da Aposentação, nomeadamente as regras de exequibilidade das dividas das autarquias para com a Caixa estabelecidas no artigo 140 daquele Estatuto, norma, assim, não revogada;
5 - Consequentemente, o artigo 140 do Estatuto da Aposentação e aplicavel, quanto as regras de exequibilidade que estabelece, as dividas vencidas e constituidas a favor da Caixa Geral de Aposentações, resultantes da contribuição das autarquias no financiamento do sistema de aposentação.
Texto Integral
Senhora Secretária de Estado do Orçamento,
Excelência:
1.
Entre a Caixa Geral de Aposentações e a Direcção-Geral da Administração Autárquica surgiram divergências quanto ao modo de tornar efectivo o cumprimento das obrigações das autarquias locais para com aquela Caixa na sequência do sistema instituído pelo artigo 56º, nº 5 da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1989).
Vossa Excelência, considerando haver "todo o interesse em que não subsistam dúvidas sobre esta matéria", dignou-se submeter o assunto à consideração da Procuradoria-Geral da República.
Cumpre, assim, emitir parecer.
2.
A posição das referidas entidades resulta da divergente interpretação que cada um encontra nas conclusões do parecer deste Conselho nº 14/88 (1, que se pronunciou sobre a vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, norma que disciplinava sobre o regime da garantia, e respectiva efectivação, relativamente às dívidas dos municípios para com aquela Caixa.
Para melhor compreensão do problema, é conveniente transcrever o essencial das posições das mencionadas entidades, tal como vêm expressas nos ofícios que acompanham o pedido do parecer.
Para a Caixa Geral de Aposentações, o referido Parecer nº 14/88 (2"acerca da vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, e com vista a resolução do problema resultante da dívida da Câmara Municipal do Porto à Caixa Geral de Aposentações proveniente do seu encargo nas pensões de aposentação, veio reconhecer razão (a esta) Caixa ao considerar que aquele artigo do Estatuto se mantém em vigor. Nestes termos, deixaram de existir dúvidas de que continua a Caixa a dispor do meio coercivo aí previsto - requisição à Direcção-Geral do Tesouro de dedução das importâncias em dívida por parte dos corpos administrativos, dedução que, abolidos os adicionais e no entender da Procuradoria-Geral da República, será feita nos impostos directamente afectados às autarquias locais e cobrados pelas Tesourarias da Fazenda Pública.
A situação que justificou o pedido de parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, a referida dívida da Câmara Municipal do Porto para com a Caixa Geral de Aposentações, está hoje ultrapassada através de protocolo celebrado entre as duas instituições e a Direcção-Geral da Administração Autárquica onde se acordou a forma de pagamento."
E continua a exposição da Caixa-Geral de Aposentações:
"As situações de dívida para com a Caixa, por parte das autarquias locais, resultam, hoje, sobretudo, do incumprimento do disposto no artigo 56º da Lei 114/88, de 30 de Dezembro, Lei do Orçamento para 1989, mantido em vigor pela Lei de Orçamento para 1990 - Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro - que institui a obrigação de todas as autarquias locais e respectivos serviços municipalizados, bem como todos os serviços e organismos da administração pública regional, passarem a contribuir para o financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência dos seus funcionários e agentes, através do pagamento mensal de certa quantia para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado.
Nos termos do nº 5 do artigo 56º da Lei 114/88, as transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais servirão de garantia ao pagamento das dívidas resultantes do incumprimento da referida obrigação. Não refere a lei, no entanto, qual o meio de cobrança destas dívidas.
Entende a Caixa que, assim sendo, bastará requisitar à Direcção-Geral da Administração Autárquica a retenção das verbas necessárias para o efeito.
Com esta orientação parece ter concordado a Secretaria de Estado da Administração Autárquica, como resulta da Informação que se junta (3com despacho de concordância de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território.
Porém, vem agora a Direcção-Geral da Administração Autárquica, em ofício de que se junta cópia, manifestar-se em sentido contrário, dizendo que em informação da Direcção de Serviços Jurídicos, submetida a despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, se entendeu que, de acordo com as conclusões do Parecer da Procuradoria-Geral da República, porque a lei não previu qualquer meio coercivo de efectivação da garantia constituída pelas verbas do F.E.F., estará inviabilizado o "imediato e automático accionar dos mecanismos de retenção do F.E.F., sem prévio recurso à via jurisdicional".
Salvo o devido respeito, discorda-se desta interpretação do Parecer. Efectivamente, a Procuradoria-Geral da República não se manifesta quanto ao meio de cobrança das dívidas resultantes do incumprimento do disposto no artigo 56º da Lei 114/88, porque a questão que lhe foi colocada foi, tão só, a da vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação. Quando sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território solicitou o referido parecer nem tinha ainda sido publicada a Lei nº 114/88.
Sendo assim, enquanto a questão não for definida, a Caixa continuará a requisitar à Direcção-Geral da Administração Autárquica e retenção das verbas do F.E.F. adstritas às autarquias devedoras e necessárias ao pagamento das dívidas."
A Direcção-Geral da Administração Autárquica (4, por sua vez, parece ser de entendimento que a referida disposição da Lei nº 114/88, como também, de igual modo, o artigo 53º, nº 2, da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1990), estabeleceu uma garantia para as dívidas dos municípios à Caixa-Geral de Aposentações e ao Montepio dos Servidores do Estado, não se prevendo, no entanto, "qualquer meio coercivo de efectivação dessa garantia, o que inviabilizaria o imediato e automático accionar dos mecanismos de retenção do F.E.F., sem prévio recurso à via jurisdicional".
3
. O Parecer referido teve um objecto bem delimitado. A questão que se suscitava esgotava-se na dúvida sobre a vigência da disposição contida no artigo 140º do Estatuto da Aposentação, no ponto em que aí se estabelecia uma garantia para "as dívidas dos corpos administrativos à Caixa-Geral de Aposentações" constituída por meio de desconto "nas percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado", perante a evolução legislativa sobre finanças locais e o desaparecimento de tais "adicionais" como receitas das autarquias, e, consequentemente, sobre a manutenção do mecanismo de efectivação instituído naquela norma.
Foi este o tema do Parecer, sendo, consequentemente, apenas neste plano que as conclusões a que chegou devem ser entendidas e interpretadas.
Importa, pois, transcrever as conclusões do Parecer 14/88:
"1ª O artigo 140º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, contém duas disposições:
a) uma, instituindo uma garantia especial a favor da Caixa Geral de Aposentações para assegurar o pagamento das dívidas dos corpos administrativos aí previstas, incidindo sobre as percentagens adicionais às contribuições e impostos, que eram receitas daqueles corpos administrativos, cobradas através das tesourarias da Fazenda Pública;
b) outra, estabelecendo um meio coercivo de efectivar tal garantia, mediante dedução das importâncias garantidas, não satisfeitas voluntariamente, no produto daqueles adicionais, por requisição da Caixa à então Direcção-Geral da Fazenda Pública;"
"2ª Embora os adicionais tenham sido eliminados como receita municipal, a essa realidade substituiu-se uma outra, mais ampla, quer pela incorporação dos mesmos nos impostos respectivos, ora afectados às autarquias, quer pela transferência de vários impostos para o domínio financeiro das mesmas;"
"3ª A vigente Lei das Finanças Locais - Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro -, tal como os diplomas antecedentes, manteve para os impostos o sistema de cobrança anteriormente praticado para os adicionais, ou seja, através das tesourarias da Fazenda Pública territorialmente competentes e posterior remessa ao município titular dos rendimentos;"
"4ª Não tendo sido revogado, expressa, tacitamente ou por outra forma, mantém-se em vigor o disposto no artigo 140º do Estatuto da Aposentação, interpretado nos termos da conclusão 2ª, e aplicável na medida em que se situe fora do âmbito de previsão do nº 5 do artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro."
4.
Na medida estritamente necessária à metodologia adequada ao tratamento da questão ora suscitada, há que retomar o essencial da argumentação do Parecer nº 14/88.
Do que aí essencialmente se tratava era de saber se o meio de cobrança prevista no artigo 140º do Estatuto da Aposentação ainda seria utilizável, ou seja, da revogação, ou não, de tal norma.
Dispõe o artigo 140º daquele diploma:
"As dívidas dos corpos administrativos à Caixa-Geral de Aposentações, quando não sejam satisfeitas voluntariamente, serão cobradas, a requisição da mesma Caixa, através da Direcção-Geral da Fazenda Pública, por meio de desconto nas percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado".
Face à estrutura desta norma (5, o meio aí regulado é um meio de cobrança coerciva de dívidas, a requerimento do credor e que consiste na satisfação por terceiro mediante a entrega àquele do objecto da prestação de um crédito que o devedor tem para com terceiro.
A coercibilidade advém da imposição de satisfação da dívida, não obstante a vontade contrária do devedor; este modo de solver a dívida supõe precisamente a não satisfação voluntária, depende só da vontade do credor e é obrigatória para o terceiro.
A satisfação da dívida opera-se pela entrega ao credor, Caixa-Geral de Aposentações (6, das quantias pelas quais o terceiro, no caso o Estado é, por seu turno, devedor aos 'corpos administrativos' dos quais a Caixa é credora.
A dívida satisfaz-se através de 'desconto', com que se designa esse modo de cobrança; o terceiro deduz no montante porque é devedor à entidade devedora da Caixa e entrega a esta a quantia por que esta instituição é credora.
Esta disposição constitui, assim, uma norma específica da cobrança coerciva de dívidas por meio de deduções de importâncias a haver do Estado, por motivo de insatisfação dos encargos impostos por lei aos municípios para com a Caixa relativamente às pensões dos respectivos funcionários e agentes.
Estes encargos para com a Caixa, impostos por lei aos "corpos administrativos", constavam da previsão do artigo 63º do Estatuto da Aposentação, que determinava que algumas entidades, entre as quais as "autarquias locais", suportariam, em determinados limites, os encargos com as pensões de aposentação do seu pessoal abonadas pela Caixa (7.
A garantia instituída por lei para satisfação das dívidas dos "corpos administrativos" à Caixa (uma garantia especial) era constituída, nos termos do artigo 140º, pelo crédito que tais corpos administrativos tinham sobre o Estado por certas receitas fiscais - os adicionais às contribuições e impostos do Estado, que este cobrava, e que, consequentemente, tinha obrigação de lhes entregar (artigos 671º, nº 1 e 686º do Código Administrativo).
O sistema normativo das finanças locais, dando realização ao princípio constitucional da autonomia financeira do 'poder local, que exigia a disponibilidade de receitas próprias e o direito de elaborar e aprovar livremente os orçamentos, modificou o quadro de origem de receitas previstas na parte III do Código Administrativo, logo expressamente revogada pelo artigo 27º da lei nº 1/79, de 2 de Janeiro (8.
Os diplomas sequentes sobre finanças locais - o Decreto-Lei nº 94/84, de 29 de Março e a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, vigente - consolidaram o sistema de definição de receitas próprias das autarquias (freguesias, municípios e regiões administrativas) que hoje são, entre outras, o produto da cobrança de alguns impostos, e uma participação no Orçamento do Estado (que constitui o Fundo do Equilíbrio Financeiro), a transferir para os municípios segundo critérios expressamente fixados na lei - artigos 4º, 8º, 9º e 10º da lei nº 1/87 (9.
Não obstante o desaparecimento dos "adicionais" que suportavam o 'desconto' previsto no mencionado artigo 140º do Estatuto da Aposentação, a disposição manteve campo material de aplicação quanto ao objecto da garantia, já que a este se substituiu outro, de idêntica natureza, englobando e alargando a mesma realidade.
"Na verdade (10, o artigo 24º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), ao mesmo tempo que revogava quase integralmente a Parte III - "Das finanças locais - do Código Administrativo, incluindo os artigos 671º e 686º, declarava a abolição dos adicionais. Todavia, o que se verificou foi a sua progressiva incorporação nos impostos directos do Estado e, por outro lado, a transferência total ou parcial de alguns destes para os municípios, na clara intenção de conferir substância ao almejado reforço da sua autonomia financeira (no preâmbulo do Decreto-Lei nº 94/84, de 29 de Marco, denota-se a preocupação de que as autarquias 'possam gerar um máximo de receitas próprias, para o que se seguiu a via de aumento do número de impostos locais'). Semelhantemente se apresentam, nesta óptica, as disposições dos artigos 5º da aludida Lei nº 1/79, 3º, alínea a) do Decreto-Lei nº 94/84, e 4º, alíneas a) e b) da actual Lei das Finanças Locais, a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro".
"Pensa-se ser correcto afirmar que o punctum saliens do artigo 140º do Estatuto da Aposentação está menos no momento garantia que a receita da autarquia apresenta para a Caixa, do que no modo expedito da cobrança, aproveitando o facto de o Estado servir de 'cobrador' (X".
"Ora, o Estado continuou a cobrar dívidas do mesmo tipo das autarquias. Dir-se-ia até que a uma potência mais elevada".
Deste modo, como se concluía no mencionado Parecer nº 14/88, muito embora os 'adicionais' tenham sido eliminados como receita municipal, a essa realidade substituiu-se uma outra, mais ampla, quer pela respectiva incorporação nos impostos respectivos, afectados às autarquias, quer pela transferência de vários impostos para o domínio financeiro destes entes do poder local.
Manteve-se, pois, em vigor, no domínio da respectiva previsão, o disposto no artigo 140º do Estatuto da Aposentação.
5.
Como se disse, a questão agora colocada situa-se no relacionamento ou na ligação-aplicação das conclusões que então foram obtidas, com o novo sistema de encargos das autarquias para com a Caixa Geral de Aposentações instituído na Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1989).
Dispõe-se aí:
Artigo 56º (11
"Quotização das autarquias locais e das regiões autónomas para a Caixa Nacional de Previdência
1 - Visando atingir os princípios da universalidade e da proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública para o financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência dos seus funcionários e agentes, todas as autarquias locais e respectivos ser- viços e organismos da administração pública regional, passarão a contribuir, a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado, sem prejuízo das quotizações em vigor a cargo daqueles funcionários e agentes.
2 - A contribuição devida pelas entidades a que se refere o número anterior será feita de modo que, progressivamente e num prazo de três anos, venha a igualizar as quotas deduzidas nas remunerações dos respectivos funcionários e agentes, fixando-se aquela, para o ano de 1989; em 3,5% e 0,5% das remunerações brutas destes, revertendo, respectivamente, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do estado.
3 - Com a entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1989, a Caixa Geral de Aposentações e o Montepio dos Servidores do Estado passam a ser inteiramente responsáveis pelos encargos com a aposentação e sobrevivência dos funcionários e agentes das autarquias locais, incluindo os municípios e respectivos serviços municipalizados, em que se arrecadavam as quotas suportadas pelos funcionários, cumprido que esteja o disposto no número seguinte.
4 - As quotas respeitantes às pensões referidas nos números anteriores, arrecadadas e acumuladas pelas autarquias locais e respectivos serviços municipalizados, até à entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1989, serão remetidas à Caixa Geral de Aposentações, caso a caso, aquando da fixação da respectiva pensão de aposentação.
5 - As transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais servirão de garantia relativamente às dívidas vencidas e constituídas a favor da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado." (12.
No Orçamento do Estado para 1990 (Lei nº 101/89, de 28 de Dezembro) foi mantido essencialmente o mesmo regime, tão-só com a variação percentual de definição da contribuição das autarquias para o sistema de financiamento dos "sistemas de aposentação".
Dispõe, com efeito, o artigo 53º da Lei nº 101/89 (13:
"Quotizações para a Caixa Nacional de Previdência
1 - A contribuição para o financiamento dos sistemas de aposentação devida pelas autarquias locais, respectivos serviços municipalizados, federações e associações de municípios, assembleias distritais, bem como pelos serviços e organismos da Administração Pública das regiões autónomas é fixada, a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1990, em 5% e 1% das remunerações brutas dos seus funcionários e agentes, revertendo, respectivamente, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado.
2 - As transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais a título de Fundo de Equilíbrio Financeiro servirão de garantia relativamente às dívidas vencidas constituídas a favor da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado".
A norma de garantia (artigos 56º, nº 5, da Lei nº 114/88 e artigo 53º, nº 2 da Lei nº 101/89) é textualmente idêntica em ambas as disposições - apenas nesta se concretiza a referência ao Fundo do Equilíbrio Financeiro.
A comparação do regime instituído nas leis orçamentais para 1989 e 1990 quanto aos encargos com a aposentação dos funcionários das autarquias, revela algumas diferenças em relação ao sistema de comparticipação previsto no Estatuto da Aposentação.
No regime deste diploma nem todas as autarquias suportavam por inteiro os encargos com a aposentação dos seus funcionários (14; agora, os encargos são suportadas apenas pela Caixa de Aposentações.
Por outro lado, mesmo havendo responsabilidade das autarquias, no regime do Estatuto era a Caixa que pagava as pensões, sendo depois reembolsada pelo respectivo valor e na medida da responsabilidade das autarquias, até ao fim do mês seguinte àquele a que respeitassem as pensões que a Caixa pagasse (artigo 63º, nº 5); após o artigo 56º da Lei nº 114/88, a responsabilidade total da Caixa tem como contrapartida a obrigação de comparticipação das autarquias mediante a entrega de certas somas calculadas percentualmente em relação às "remunerações brutas dos funcionários e agentes", e das quotas pagas pelos subscritores, arrecadadas e acumuladas pelas autarquias e a remeter por estas à Caixa, aquando da fixação da respectiva pensão de aposentação (artigo 56º, nº 2 e 4º da Lei nº 114/88).
Deste modo, o sistema de relações entre a Caixa e as autarquias quanto ao modelo de comparticipação destas nos encargos com a aposentação dos funcionários alterou-se para o futuro. De um sistema de cobertura, total ou parcial, para cada pensão calculada, passou-se a um processo de comparticipação financeira global, fazendo o orçamento das autarquias participar também no esforço financeiro da Caixa, visando atingir princípios de universalidade e proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública no financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência.
No entanto, por referência ao modelo sistemático do Estatuto da Aposentação (comparticipação, garantia, efectivação da garantia), persistiu identidade no tipo de garantia, apesar da diversidade do objecto: a garantia que era constituída por certas receitas das autarquias cobradas pelo Estado, é agora constituída, também, por certas receitas das autarquias, igualmente arrecadadas e transferidas pelo Estado - as verbas de Fundo de Equilíbrio Financeiro, a transferir do Orçamento do Estado para as autarquias locais.
Nas disposições das leis de orçamento, porém, nada se dispôs quanto ao modo de efectivar a garantia, isto é, quanto ao instrumento de coerção para a Caixa obter o pagamento das dívidas dos municípios vencidas e não voluntariamente satisfeitas.
Pela sua própria natureza, o tipo de garantia previsto nas referidas disposições da Lei do Orçamento, é em tudo idêntico ao que era previsto no artigo 140º do Estatuto da Aposentação. A Lei nº 114/88, se alterou algo quanto aos bens garantes dos encargos em dívida, não tocou na parte da norma que estabelecia o meio coercivo de efectivar a garantia (15.
6.
É momento, então, de determinar como se efectiva a garantia estabelecida no artigo 56º, nº 5 da Lei nº 114/88 e 53º, nº 2 da Lei nº 101/89 para as dívidas vencidas e constituídas das autarquias para com a Caixa Geral de Aposentações.
Embora sobre esta questão se não tenha pronunciado expressamente o Parecer 14/88, alguns elementos obiter dicta da argumentação que desenvolve relevam na analise que deve ser feita,antes do mais numa perspectiva intra-sistemática (16.
Volte-se à norma do artigo 140º do Estatuto da Aposentação e à sua decomposição estrutural.
Esta norma, como já se salientou, decompõe-se em duas disposições: é uma norma de dupla previsão e de duplo comando.
Numa parte, constitui uma garantia especial de certas dívidas dos corpos administrativos à Caixa-Geral de Aposentações, isto é, dispõe neste segmento sobre a disciplina substantiva específica, criando e definindo um núcleo patrimonial (designe-se assim por comodidade de expressão) afecto a servir de suporte à responsabilidade financeira, legalmente determinada - na conformação e critérios de concretização - das autarquias para com a Caixa de Aposentações. É uma criação, directamente ex vi legis, de uma específica garantia patrimonial para o cumprimento de determinada obrigação legal.
Noutra parte, contém verdadeiramente uma disposição adjectiva: institui o processo de efectivação daquela garantia. Este processo (meio, forma) traduz-se na entrega pelo Estado à Caixa, por requisição desta, dos montantes (do crédito) que precisamente constituem a definição substancial da garantia.
Contém-se, assim, na norma um duplo comando, simultaneamente complementar e independente. A modificação da realidade material (da definição substancial) da garantia não afectará necessariamente o segmento de natureza adjectiva, se se mantiver a realidade jurídica garantida - no caso certas dívidas entre sujeitos determinados, estruturadas dentro de um mesmo sistema essencialmente mantido na respectiva conformação lógica e teleológica.
O sistema estabelecido a partir do artigo 56º da Lei nº 114/88 não constitui, com efeito, um sistema acabado, completamente sobreposto ao do Estatuto da Aposentação.
Não se pode, pois, dizer que tenha havido revogação sistemática das disposições anteriores que disciplinavam sobre a matéria. Apenas assim se poderia concluir apurando-se ser inequívoca intenção do legislador passar para um novo diploma a regulamentação completa de certa matéria (17.
Na verdade, o sistema estruturado como partilha de responsabilidades entre a Caixa Geral de Aposentações e as autarquias, quanto às pensões de aposentação devidas aos funcionários e agentes destas, concretizado de certa maneira no quadro de regulamentação do artigo 63º do Estatuto de Aposentação, manteve-se, como tal, pressuposto à nova disciplina. A modificação não ocorreu na estrutura ou modelação do sistema, mas apenas no melhoramento do modo de partilhar a contribuição, em vista de assegurar os princípios da universalidade e da proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública no financiamento desse sistema (18.
Entendidas assim as coisas, do que se tratou no artigo 56º, nº 1, da Lei nº 114/88 foi tão-só de (re)definir o modelo financeiro de contribuição das autarquias, mantendo a estruturação sistemática de dupla responsabilidade que já constava do Estatuto da Aposentação.
Por isso, se nada se dispuser em contrário, a norma de garantia, na vertente adjectiva de efectivação e concretização prática dessa garantia, mantém, inteiro, o respectivo espaço de intervenção, desempenhando a função teleológica que é a sua no modelo de regulamentação em que se insere.
O artigo 140º do Estatuto de Aposentação, com efeito, prevê (também) quanto ao modo de tornar efectivas as dívidas das autarquias à Caixa de Aposentações, dívidas constituídas pelas contribuições legalmente determinadas daquelas para com esta instituição.
Mas, dívidas das autarquias à Caixa como contribuição daquelas para o financiamento do sistema de aposentação, eram (são) tanto as que encontram a fonte de definição no artigo 63º do Estatuto da Aposentação, como também, agora, as que resultam do método de determinação da contribuição financeira das autarquias prevista nos artigos 56º da Lei nº 114/89 e 53º da Lei nº 101/89.
Nenhuma razão lógica ou teleológica (e muito menos sistemática) se interpõe no sentido de excluir a aplicabilidade de norma do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, na respectiva disposição de exequibilidade adjectiva, às dívidas (a estas dívidas) das autarquias à Caixa Geral de Aposentações, que constitui precisamente a realidade material e intersubjectiva pressuposta àquela exequibilidade.
A remodelação (substancial) da garantia instituída - aliás com idêntica conformação material - no quadro de previsão da norma e na respectiva inserção sistemática, como se salientou, apresenta-se com independência em relação à vertente, dir-se-ia executória da norma, que daquela é necessário complemento.
7
A esta conclusão não obsta o disposto no artigo 17º da Lei nº 1/87 (Lei das Finanças Locais).
Esta norma disciplina sobre deduções nas transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os municípios.
Dispõe, sob a epígrafe "Dívidas ao sector público":
"Quando os municípios tenham dívidas às entidades não financeiras do sector público, pode ser deduzida uma parcela às suas transferências correntes e de capital, até ao limite de 15%, desde que aquelas dívidas se encontrem definidas por sentença judicial transitada em julgado".
O Parecer nº 14/88 analisou com detalhe esta disposição, tentando captar o respectivo campo de aplicação, através do percurso pelos antecedentes da norma, especialmente as disposições similares que se encontram desde 1981 nas leis que aprovaram os orçamentos do Estado (19.
São essas disposições os artigos 52º, nº 12, da Lei nº 40/81, de 31 de Dezembro, artigo 43º, nº 9, da Lei nº 2/83, de 18 de Fevereiro, o artigo 44º, nº 4, da Lei nº 42/83, de 31 de Dezembro, e o artigo 57º, nº 4, da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro.
Também a norma do artigo 28º do Decreto-Lei nº 94/84 (anterior Lei das Finanças Locais) dispunha de modo semelhante (20.
A intencionalidade subjacente a semelhantes disposições, e, particularmente, à limitação constante da parte final ("desde que aquelas dívidas se encontrem definidas por sentença judicial transitada em julgado"), deduz-se da discussão no plenário da Assembleia da República da Lei nº 40/81 - Orçamento do Estado para 1982 (21.
Referiram-se expressamente as dívidas às empresas EDP e EPAL, criticando-se o texto da Proposta por atribuir ao Governo a decisão sobre a natureza das dívidas e o seu quantitativo, propugnando-se o princípio de que "se a EDP ou qualquer outra empresa pública não financeira tem créditos sobre as autarquias deverá judicialmente cobrá-las e deverá ser lícita a possibilidade de as autarquias se defenderem e reconvirem em relação às empresas públicas não financeiras" (22.
A referida disposição, fixada na sequência de uma evolução legislativa constante das leis do orçamento, situa-se, assim, nos limites da garantia de execução judicial de dívidas das autarquias a entidades do sector público não financeiro (esteve sempre presente o problema das dívidas à EDP e também à EPAL), situações relativamente às quais se pressupunha (ou existia) uma dinâmica de contenciosidade no apuramento da existência, da configuração e da concretização do montante das dívidas (23.
Daí se que exigisse uma definição judicial de dívida, isto é, a definitiva certeza de sua existência, exigibilidade e concretização.
Não é, seguramente, este, o caso da efectivação da garantia prevista no artigo 56º, nº 5, da Lei nº 114/88 e 53º, nº 2, da Lei nº 101/89.
Em primeiro lugar, por uma referência de ordem puramente formal: o artigo 17º prevê para o caso de dívidas das autarquias a entidades do sector público não financeiro, o que não é o caso da Caixa-Geral de Aposentações, instituição pública que funciona junto da Caixa-Geral de Depósitos.
Depois, e essencialmente, pela consideração de razões de ordem substancial. O mecanismo de retenção previsto na aludida disposição da Lei das Finanças Locais pressupõe uma definição judicial em razão da indeterminalidade das dívidas das autarquias, ou de uma situação de contenciosidade inter-entidades pendente de acerto definitivo.
Não é esta a hipótese perante a Caixa-Geral de Aposentações. Nos limites do artigo 56º da Lei nº 114/84 e 53º da Lei nº 101/89, a obrigação das autarquias (traduzida na contribuição financeira para o sistema de aposentação) está previamente definida na lei em termos inequívocos, certos e determinados, tanto na respectiva existência, como na concretização quantitativa através do estabelecimento de coeficientes percentuais sobre montantes certos.
CONCLUSÕES
8.
Em face do exposto, formulam-se as seguintes, conclusões:
1ª - O artigo 140º do Estatuto da Aposentação aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/77, de 9 de Dezembro, interpretado pelo parecer deste Conselho nº 14/88, contêm duas disposições:
a) a instituição de uma garantia especial a favor da Caixa Geral de Aposentações para assegurar o pagamento das dívidas dos "corpos administrativos" aí previstas;
b) o estabelecimento de um meio coercivo de efectivar a garantia daquelas dívidas, mediante dedução das importâncias garantidas nos montantes a transferir pelo Estado para as autarquias em que se concretiza aquela garantia especial;
2ª - Os artigos 56º, da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro e 53º, da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro, fixaram, para futuro, um novo modo de determinação da contribuição das autarquias locais para o financiamento do sistema de aposentação, e estabeleceram uma garantia do cumprimento dessas obrigações pelas transferências a efectuar do Orçamento de Estado para as autarquias através do Fundo de Equilíbrio Financeiro;
3ª - Os artigos 56º da Lei nº 114/88 e 53º da Lei nº 101/89 não fixaram qualquer meio de efectivar a garantia especial que instituíram, no caso de incumprimento por parte das autarquias;
4ª - As disposições referidas nas conclusões 2ª e 3ª não instituíram, assim, uma nova regulamentação completa do sistema da contribuição das autarquias para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações, que substituísse integralmente o disposto no Estatuto da Aposentação, nomeadamente as regras de exequibilidade das dívidas das autarquias para com a Caixa estabelecidas no artigo 140º daquele Estatuto, norma, assim, não revogada;
5ª - Consequentemente, o artigo 140º do Estatuto da Aposentação é aplicável, quanto às regras de exequibilidade que estabelece, às dívidas vencidas e constituídas a favor da Caixa Geral de Aposentações, resultantes da contribuição das autarquias no financiamento do sistema de aposentação.
(José Joaquim de Oliveira Branquinho) -
1 - Vencido no tocante à matéria condensada nas conclusões 4ª e 5ª. Entendo, em suma, que o artigo 140º do Estatuto da Aposentação se encontra revogado e que a cobrança coerciva das dividas em causa deve correr hoje perante os tribunais tributários de primeira instância.
2 - As razões que me levam a este entendimento constam do voto de vendido que exarei no Parecer nº 14/88 e que, em substância, reproduzo.
No projecto de parecer que elaborei e ficou junto a esse processo propendi para a revogação tácita de todo o artigo 140º do Estatuto da Aposentação, por incompatibilidade com o regime das finanças locais consequente à revogação da Parte III do Código Administrativo pela alínea a) do artigo 27º da Lei nº 1/79.
Condensei essa posição nas conclusões que transcrevo:
"2º O disposto na alínea a) do artigo 27º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, revogou a Parte III do referido Código Administrativo, sem exceptuar o artigo 704º, e, por força do artigo 24º, conjugado com o artigo 5º, eliminou, como receita municipal, os mencionados adicionais;
"3º Nem a Lei nº 1/79 nem as que lhe sucederam regulando as finanças locais, isto é, o Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, e a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, incluíram a favor da Caixa Geral de Aposentações garantia que substituísse aquela que constava do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, perdida por eliminação do respectivo objecto;
"4º O artigo 140º do Estatuto da Aposentação foi, por isso, tacitamente revogado desde a entrada em vigor da Lei nº 1/79;
"5º A garantia criada a favor da Caixa Geral de Aposentações pelo nº 5 do artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro, assegura para o futuro o cumprimento de obrigações das entidades referidas nesse artigo com conteúdo diverso das obrigações referidas no artigo 140º do Estatuto da Aposentação;
6º A cobrança coerciva das dívidas previstas no artigo 140º do Estatuto da Aposentação corre pelos tribunais tributários de 1ª instância nos termos do artigo 62º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, conjugado com o artigo 61º do Decreto-Lei nº 48953, de 5 de Abril de 1969, na redacção que lhe deu o artigo 17º do Decreto-Lei nº 693/70, de 31 de Dezembro".
3 - Esta tese assentou, basicamente, na seguinte argumentação a que me mantenho fiel:
a) A norma do artigo 140º do Estatuto da Aposentação analisa-se em duas disposições:
- uma delas constituindo uma garantia especial das dívidas aí referidas dos corpos administrativos à Caixa Geral de Aposentações, garantia cujo objecto era o crédito que tais corpos administrativos tinham sobre o Estado por certas receitas - os adicionais às contribuições e impostos do Estado que este para elas cobrava e que tinha obrigação de lhes entregar (artigos 671º, § 1º, nº 1, e 686º do Código Administrativo);
- a outra instituindo o processo de efectivação dessa garantia: a entrega pelo Estado à Caixa, por requisição desta, da parte daqueles adicionais correspondente ao montante das dívidas não satisfeitas voluntariamente pelos corpos administrativos.
b) Ora, aquela garantia perdeu objecto por eliminação dos adicionais do elenco das receitas dos corpos administrativos em consequência da reforma do regime destas receitas logo na Lei nº 1/79, artigo 5º, o que tornou impossível efectivá-la.
Em contrário não é possível argumentar com a circunstância de no artigo 24º da mesma lei se haver ordenado a incorporação nas contribuições e impostos sobre que recaíam adicionais para as autarquias (nº 4) da importância desses adicionais, visto que esta norma teve por finalidade um efeito de natureza económica cálculo do aumento dos quantitativos das receitas fixadas às autarquias -, não sendo possível, aliás, discernir no total o que a esse título acresceu.
De resto essa norma era transitória, certo como é que nas sucessivas leis das finanças locais deixou de se incluir norma idêntica (Decreto-Lei nº 89/84 e Lei nº 1/87).
c) Não valeria argumentar-se, se é que isso é mesmo possível, em matéria de constituição de garantias especiais, com o espírito do legislador, segundo o qual, ao remodelar as finanças locais reforçando-lhes as receitas, não deixaria de querer conservar a garantia.
A verdade, porém, é que o legislador ao constituir a garantia escolheu precisamente certos bens do património autárquico, que no sistema do Código Administrativo não eram apenas os adicionais às contribuições e impostos gerais do Estado. Escolhendo estes adicionais significou que só esses pretendia afectar à garantia.
d) A partir da reforma das finanças locais em 1979, sucederam-se os diplomas em que estiveram presentes propósitos de rodear de garantias certas situações de endividamento por parte das autarquias. No tratamento sectorial que foi sendo dado a esses propósitos jamais se referiram as dívidas à Caixa Geral de Aposentações: cingiu-se aquele tratamento ao sector público não financeiro, mediante garantias legais ou convencionais tendo por objecto as transferências do Orçamento do Estado a título de participações das autarquias locais no Fundo de Equilíbrio Financeiro. E não outras receitas, entre as quais os impostos que passaram na totalidade para as autarquias ou as participações que nalguns desses impostos pertencentes ao Estado as mesmas autarquias chegaram a ter na vigência da Lei nº 1/79 (artigo 5º, alínea b)).
e) Finalmente, a reforma financeira, em termos de encargos, operada pelo artigo 56º da Lei nº 114/88, relativamente à aposentação de pessoal vário, designadamente, das autarquias locais, instituiu, de facto, uma garantia, todavia com um objecto novo, para segurança de obrigações mas com objecto diverso daquelas que o artigo 140º do Estatuto da Aposentação assegurara, e para o futuro.
O objecto novo da garantia são as transferências do Fundo do Equilíbrio Financeiro; o objecto diverso das obrigações são as contribuições das autarquias para a Caixa e as quotas descontadas aos subscritores: este regime aplica-se ao futuro, atento o disposto no nº 3 do artigo 56º".
Disto resulta, como consequência o que veio a ser expresso na conclusão 6ª daquele projecto de Parecer nº 14/88, isto é:
"Que a cobrança coerciva das dívidas que suscitaram a consulta, aqueles a que se refere o artigo 63º do Estatuto da Aposentação deve correr hoje perante os tribunais tributários de 1ª instância nos termos do artigo 62º, nº 1, alínea a) do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, conjugado com o artigo 61º do Decreto-Lei nº 48953, de 5 de Abril de 1969, na redacção que lhe deu o artigo 17º do Decreto-Lei nº 693/70, de 31 de Dezembro."
4 - Em suma, mantenho que se encontra revogado o artigo 140º do Estatuto da Aposentação e que o meio coercivo de cobrança das dívidas de que trata o presente parecer, deve correr pelos tribunais tributários de primeira instância, como deixo referido.
(Salvador Pereira Nunes da Costa) - Vencido nos termos do voto do meu Exmº Colega Dr. Oliveira Branquinho.
_________________________________________________________
(1 Votado na sessão de 28 de Setembro de 1989.
(2 Emitido a pedido do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.
(3 Sobre procedimentos de contabilidade pública, subscrita pelo Chefe de Divisão de Informação e Análise Financeira da Direcção-Geral da Administração Autárquica.
(4 Na interpretação que faz do Parecer nº 14/88, porquanto afirma o seu entendimento "na sequência das conclusões do Parecer nº 14/88 da Procuradoria-Geral da República".
(5 Acompanha-se textualmente o Parecer nº 14/88.
(6 A Caixa-Geral de Aposentações é uma instituição anexa à Caixa Geral de Depósitos e sob sua administração directa, dotada de personalidade jurídica, autonomia financeira e património próprio (artigo 4º do Decreto-Lei nº 48953, de 5 de Abril de 1969).
(7 Nos termos do artigo 63º, nº 2, alínea c), as "Câmaras Municipais de Lisboa e Porto e os respectivos serviços municipalizados", seriam inteiramente responsáveis pelos encargos com a aposentação do seu pessoal subscritor da Caixa, em relação a todo o tempo de serviço que lhes tenha sido prestado.
(8 O Parecer nº 14/88 desenvolve todos estes pontos: autonomia financeira, sistema de finanças locais, evolução legislativa, directivas e princípios mais importantes do regime financeiro das autarquias locais. - cfr. o ponto 3. do Parecer, cuja reposição, aqui, é metodologicamente dispensável.
(9 Sobre o F.E.F. e critérios de distribuição, v.g., o Parecer deste Conselho nº 74/87, de 3 de Dezembro de 1987, publicado no Diário da República, II Série, nº 116, de 19/5/88, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 379, pág. 118.
(10 Cita-se do Parecer nº 14/88.
(X" Apesar da autonomia de que goza a Caixa-Geral de Aposentações, não se pode omitir o papel que o Orçamento do Estado desempenha como suporte financeiro. Dispõe o artigo 139º do Estatuto de Aposentação: 'o Estado contribuirá anualmente para a Caixa Geral de Aposentações com a quantia necessária para assegurar o equilíbrio financeiro da instituição, inscrevendo a verba respectiva no orçamento de despesa do Ministério das Finanças".
(11 Integrado no Capítulo V do diploma, "Finanças Locais".
(12 O texto do artigo 56º teve por fonte o artigo 54º da Proposta de Lei nº 74/V.
Aos nºs 4 e 5 do texto da lei correspondiam os nºs 4 e 5 da proposta, com alguma diferença. Assim, no nº 4 da proposta a remessa de quotizações deveria ser feita no "prazo máximo de seis meses" e no nº 5 intercalava-se entre os adjectivos 'vencidas' e 'constituídas', a oração "a que se refere o presente artigo".
(13 Integrado no Capítulo VI do diploma, "Finanças Locais".
(14 Apenas as de Lisboa e Porto - artigo 63º, nº 2, alínea c), como se salientou.
Cfr., o que se escreve no Parecer 14/88, ponto 3.3.
(15 Cfr., Parecer nº 14/88.
(16 Cfr. Parecer cit. 14/88, pontos 3.5, 3.5.1 e 3.5.2.
(17 Cfr., CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo de Direito, Lisboa, 1984, pág. 116.
(18 Como se referiu, o Orçamento do Estado contribui anualmente para assegurar o equilíbrio financeiro da Caixa Geral de Aposentações.
(19 Cfr., pontos 3.2.1. e 3.2.2. do Parecer nº 14/88, com detalhada informação sobre os projectos e propostas que estiveram na base da discussão da Lei nº 1/87.
A economia do presente parecer dispensa uma reposição de todos os elementos e do método argumentativo ali usado.
Referir-se-à, tão-só, em suficiente síntese, a análise efectuada.
(20 Com a diferença de não conter a indicação de qualquer limite percentual.
(21 Proposta de Lei nº 73/II, Diário da Assembleia da República, II leg., 2ª sessão legislativa, (1981-1982), II Série, nº 20, de 27 de Novembro de 1981.
(22 Cfr., Diário da Assembleia da República, II Leg. 2ª sessão Legislativa (1981-1982), I Série, nº 31, de 19 de Dezembro de 1981, pág. 1248.
(23 Entretanto, outros mecanismos normativos têm sido produzidos para resolução das questões implicadas neste sector de responsabilidades das autarquias.
Com efeito, o Decreto-Lei nº 103-B/89, de 4 de Abril, na sequência do disposto no artigo 48º da Lei nº 114/88, de 3 de Dezembro, definiu as condições de regularização das dívidas acumuladas dos municípios à EDP.
O artigo 43º da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro, estabelece normas de retenção da receita da sisa e do Fundo de Equilíbrio Financeiro relativamente aos municípios que não hajam celebrado acordos nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 103-B/89, ou que não estejam a cumprir os acordos celebrados.
Excelência:
1.
Entre a Caixa Geral de Aposentações e a Direcção-Geral da Administração Autárquica surgiram divergências quanto ao modo de tornar efectivo o cumprimento das obrigações das autarquias locais para com aquela Caixa na sequência do sistema instituído pelo artigo 56º, nº 5 da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1989).
Vossa Excelência, considerando haver "todo o interesse em que não subsistam dúvidas sobre esta matéria", dignou-se submeter o assunto à consideração da Procuradoria-Geral da República.
Cumpre, assim, emitir parecer.
2.
A posição das referidas entidades resulta da divergente interpretação que cada um encontra nas conclusões do parecer deste Conselho nº 14/88 (1, que se pronunciou sobre a vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, norma que disciplinava sobre o regime da garantia, e respectiva efectivação, relativamente às dívidas dos municípios para com aquela Caixa.
Para melhor compreensão do problema, é conveniente transcrever o essencial das posições das mencionadas entidades, tal como vêm expressas nos ofícios que acompanham o pedido do parecer.
Para a Caixa Geral de Aposentações, o referido Parecer nº 14/88 (2"acerca da vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, e com vista a resolução do problema resultante da dívida da Câmara Municipal do Porto à Caixa Geral de Aposentações proveniente do seu encargo nas pensões de aposentação, veio reconhecer razão (a esta) Caixa ao considerar que aquele artigo do Estatuto se mantém em vigor. Nestes termos, deixaram de existir dúvidas de que continua a Caixa a dispor do meio coercivo aí previsto - requisição à Direcção-Geral do Tesouro de dedução das importâncias em dívida por parte dos corpos administrativos, dedução que, abolidos os adicionais e no entender da Procuradoria-Geral da República, será feita nos impostos directamente afectados às autarquias locais e cobrados pelas Tesourarias da Fazenda Pública.
A situação que justificou o pedido de parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, a referida dívida da Câmara Municipal do Porto para com a Caixa Geral de Aposentações, está hoje ultrapassada através de protocolo celebrado entre as duas instituições e a Direcção-Geral da Administração Autárquica onde se acordou a forma de pagamento."
E continua a exposição da Caixa-Geral de Aposentações:
"As situações de dívida para com a Caixa, por parte das autarquias locais, resultam, hoje, sobretudo, do incumprimento do disposto no artigo 56º da Lei 114/88, de 30 de Dezembro, Lei do Orçamento para 1989, mantido em vigor pela Lei de Orçamento para 1990 - Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro - que institui a obrigação de todas as autarquias locais e respectivos serviços municipalizados, bem como todos os serviços e organismos da administração pública regional, passarem a contribuir para o financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência dos seus funcionários e agentes, através do pagamento mensal de certa quantia para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado.
Nos termos do nº 5 do artigo 56º da Lei 114/88, as transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais servirão de garantia ao pagamento das dívidas resultantes do incumprimento da referida obrigação. Não refere a lei, no entanto, qual o meio de cobrança destas dívidas.
Entende a Caixa que, assim sendo, bastará requisitar à Direcção-Geral da Administração Autárquica a retenção das verbas necessárias para o efeito.
Com esta orientação parece ter concordado a Secretaria de Estado da Administração Autárquica, como resulta da Informação que se junta (3com despacho de concordância de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território.
Porém, vem agora a Direcção-Geral da Administração Autárquica, em ofício de que se junta cópia, manifestar-se em sentido contrário, dizendo que em informação da Direcção de Serviços Jurídicos, submetida a despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, se entendeu que, de acordo com as conclusões do Parecer da Procuradoria-Geral da República, porque a lei não previu qualquer meio coercivo de efectivação da garantia constituída pelas verbas do F.E.F., estará inviabilizado o "imediato e automático accionar dos mecanismos de retenção do F.E.F., sem prévio recurso à via jurisdicional".
Salvo o devido respeito, discorda-se desta interpretação do Parecer. Efectivamente, a Procuradoria-Geral da República não se manifesta quanto ao meio de cobrança das dívidas resultantes do incumprimento do disposto no artigo 56º da Lei 114/88, porque a questão que lhe foi colocada foi, tão só, a da vigência do artigo 140º do Estatuto da Aposentação. Quando sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território solicitou o referido parecer nem tinha ainda sido publicada a Lei nº 114/88.
Sendo assim, enquanto a questão não for definida, a Caixa continuará a requisitar à Direcção-Geral da Administração Autárquica e retenção das verbas do F.E.F. adstritas às autarquias devedoras e necessárias ao pagamento das dívidas."
A Direcção-Geral da Administração Autárquica (4, por sua vez, parece ser de entendimento que a referida disposição da Lei nº 114/88, como também, de igual modo, o artigo 53º, nº 2, da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1990), estabeleceu uma garantia para as dívidas dos municípios à Caixa-Geral de Aposentações e ao Montepio dos Servidores do Estado, não se prevendo, no entanto, "qualquer meio coercivo de efectivação dessa garantia, o que inviabilizaria o imediato e automático accionar dos mecanismos de retenção do F.E.F., sem prévio recurso à via jurisdicional".
3
. O Parecer referido teve um objecto bem delimitado. A questão que se suscitava esgotava-se na dúvida sobre a vigência da disposição contida no artigo 140º do Estatuto da Aposentação, no ponto em que aí se estabelecia uma garantia para "as dívidas dos corpos administrativos à Caixa-Geral de Aposentações" constituída por meio de desconto "nas percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado", perante a evolução legislativa sobre finanças locais e o desaparecimento de tais "adicionais" como receitas das autarquias, e, consequentemente, sobre a manutenção do mecanismo de efectivação instituído naquela norma.
Foi este o tema do Parecer, sendo, consequentemente, apenas neste plano que as conclusões a que chegou devem ser entendidas e interpretadas.
Importa, pois, transcrever as conclusões do Parecer 14/88:
"1ª O artigo 140º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, contém duas disposições:
a) uma, instituindo uma garantia especial a favor da Caixa Geral de Aposentações para assegurar o pagamento das dívidas dos corpos administrativos aí previstas, incidindo sobre as percentagens adicionais às contribuições e impostos, que eram receitas daqueles corpos administrativos, cobradas através das tesourarias da Fazenda Pública;
b) outra, estabelecendo um meio coercivo de efectivar tal garantia, mediante dedução das importâncias garantidas, não satisfeitas voluntariamente, no produto daqueles adicionais, por requisição da Caixa à então Direcção-Geral da Fazenda Pública;"
"2ª Embora os adicionais tenham sido eliminados como receita municipal, a essa realidade substituiu-se uma outra, mais ampla, quer pela incorporação dos mesmos nos impostos respectivos, ora afectados às autarquias, quer pela transferência de vários impostos para o domínio financeiro das mesmas;"
"3ª A vigente Lei das Finanças Locais - Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro -, tal como os diplomas antecedentes, manteve para os impostos o sistema de cobrança anteriormente praticado para os adicionais, ou seja, através das tesourarias da Fazenda Pública territorialmente competentes e posterior remessa ao município titular dos rendimentos;"
"4ª Não tendo sido revogado, expressa, tacitamente ou por outra forma, mantém-se em vigor o disposto no artigo 140º do Estatuto da Aposentação, interpretado nos termos da conclusão 2ª, e aplicável na medida em que se situe fora do âmbito de previsão do nº 5 do artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro."
4.
Na medida estritamente necessária à metodologia adequada ao tratamento da questão ora suscitada, há que retomar o essencial da argumentação do Parecer nº 14/88.
Do que aí essencialmente se tratava era de saber se o meio de cobrança prevista no artigo 140º do Estatuto da Aposentação ainda seria utilizável, ou seja, da revogação, ou não, de tal norma.
Dispõe o artigo 140º daquele diploma:
"As dívidas dos corpos administrativos à Caixa-Geral de Aposentações, quando não sejam satisfeitas voluntariamente, serão cobradas, a requisição da mesma Caixa, através da Direcção-Geral da Fazenda Pública, por meio de desconto nas percentagens adicionais às contribuições e impostos do Estado".
Face à estrutura desta norma (5, o meio aí regulado é um meio de cobrança coerciva de dívidas, a requerimento do credor e que consiste na satisfação por terceiro mediante a entrega àquele do objecto da prestação de um crédito que o devedor tem para com terceiro.
A coercibilidade advém da imposição de satisfação da dívida, não obstante a vontade contrária do devedor; este modo de solver a dívida supõe precisamente a não satisfação voluntária, depende só da vontade do credor e é obrigatória para o terceiro.
A satisfação da dívida opera-se pela entrega ao credor, Caixa-Geral de Aposentações (6, das quantias pelas quais o terceiro, no caso o Estado é, por seu turno, devedor aos 'corpos administrativos' dos quais a Caixa é credora.
A dívida satisfaz-se através de 'desconto', com que se designa esse modo de cobrança; o terceiro deduz no montante porque é devedor à entidade devedora da Caixa e entrega a esta a quantia por que esta instituição é credora.
Esta disposição constitui, assim, uma norma específica da cobrança coerciva de dívidas por meio de deduções de importâncias a haver do Estado, por motivo de insatisfação dos encargos impostos por lei aos municípios para com a Caixa relativamente às pensões dos respectivos funcionários e agentes.
Estes encargos para com a Caixa, impostos por lei aos "corpos administrativos", constavam da previsão do artigo 63º do Estatuto da Aposentação, que determinava que algumas entidades, entre as quais as "autarquias locais", suportariam, em determinados limites, os encargos com as pensões de aposentação do seu pessoal abonadas pela Caixa (7.
A garantia instituída por lei para satisfação das dívidas dos "corpos administrativos" à Caixa (uma garantia especial) era constituída, nos termos do artigo 140º, pelo crédito que tais corpos administrativos tinham sobre o Estado por certas receitas fiscais - os adicionais às contribuições e impostos do Estado, que este cobrava, e que, consequentemente, tinha obrigação de lhes entregar (artigos 671º, nº 1 e 686º do Código Administrativo).
O sistema normativo das finanças locais, dando realização ao princípio constitucional da autonomia financeira do 'poder local, que exigia a disponibilidade de receitas próprias e o direito de elaborar e aprovar livremente os orçamentos, modificou o quadro de origem de receitas previstas na parte III do Código Administrativo, logo expressamente revogada pelo artigo 27º da lei nº 1/79, de 2 de Janeiro (8.
Os diplomas sequentes sobre finanças locais - o Decreto-Lei nº 94/84, de 29 de Março e a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, vigente - consolidaram o sistema de definição de receitas próprias das autarquias (freguesias, municípios e regiões administrativas) que hoje são, entre outras, o produto da cobrança de alguns impostos, e uma participação no Orçamento do Estado (que constitui o Fundo do Equilíbrio Financeiro), a transferir para os municípios segundo critérios expressamente fixados na lei - artigos 4º, 8º, 9º e 10º da lei nº 1/87 (9.
Não obstante o desaparecimento dos "adicionais" que suportavam o 'desconto' previsto no mencionado artigo 140º do Estatuto da Aposentação, a disposição manteve campo material de aplicação quanto ao objecto da garantia, já que a este se substituiu outro, de idêntica natureza, englobando e alargando a mesma realidade.
"Na verdade (10, o artigo 24º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), ao mesmo tempo que revogava quase integralmente a Parte III - "Das finanças locais - do Código Administrativo, incluindo os artigos 671º e 686º, declarava a abolição dos adicionais. Todavia, o que se verificou foi a sua progressiva incorporação nos impostos directos do Estado e, por outro lado, a transferência total ou parcial de alguns destes para os municípios, na clara intenção de conferir substância ao almejado reforço da sua autonomia financeira (no preâmbulo do Decreto-Lei nº 94/84, de 29 de Marco, denota-se a preocupação de que as autarquias 'possam gerar um máximo de receitas próprias, para o que se seguiu a via de aumento do número de impostos locais'). Semelhantemente se apresentam, nesta óptica, as disposições dos artigos 5º da aludida Lei nº 1/79, 3º, alínea a) do Decreto-Lei nº 94/84, e 4º, alíneas a) e b) da actual Lei das Finanças Locais, a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro".
"Pensa-se ser correcto afirmar que o punctum saliens do artigo 140º do Estatuto da Aposentação está menos no momento garantia que a receita da autarquia apresenta para a Caixa, do que no modo expedito da cobrança, aproveitando o facto de o Estado servir de 'cobrador' (X".
"Ora, o Estado continuou a cobrar dívidas do mesmo tipo das autarquias. Dir-se-ia até que a uma potência mais elevada".
Deste modo, como se concluía no mencionado Parecer nº 14/88, muito embora os 'adicionais' tenham sido eliminados como receita municipal, a essa realidade substituiu-se uma outra, mais ampla, quer pela respectiva incorporação nos impostos respectivos, afectados às autarquias, quer pela transferência de vários impostos para o domínio financeiro destes entes do poder local.
Manteve-se, pois, em vigor, no domínio da respectiva previsão, o disposto no artigo 140º do Estatuto da Aposentação.
5.
Como se disse, a questão agora colocada situa-se no relacionamento ou na ligação-aplicação das conclusões que então foram obtidas, com o novo sistema de encargos das autarquias para com a Caixa Geral de Aposentações instituído na Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1989).
Dispõe-se aí:
Artigo 56º (11
"Quotização das autarquias locais e das regiões autónomas para a Caixa Nacional de Previdência
1 - Visando atingir os princípios da universalidade e da proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública para o financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência dos seus funcionários e agentes, todas as autarquias locais e respectivos ser- viços e organismos da administração pública regional, passarão a contribuir, a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado, sem prejuízo das quotizações em vigor a cargo daqueles funcionários e agentes.
2 - A contribuição devida pelas entidades a que se refere o número anterior será feita de modo que, progressivamente e num prazo de três anos, venha a igualizar as quotas deduzidas nas remunerações dos respectivos funcionários e agentes, fixando-se aquela, para o ano de 1989; em 3,5% e 0,5% das remunerações brutas destes, revertendo, respectivamente, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do estado.
3 - Com a entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1989, a Caixa Geral de Aposentações e o Montepio dos Servidores do Estado passam a ser inteiramente responsáveis pelos encargos com a aposentação e sobrevivência dos funcionários e agentes das autarquias locais, incluindo os municípios e respectivos serviços municipalizados, em que se arrecadavam as quotas suportadas pelos funcionários, cumprido que esteja o disposto no número seguinte.
4 - As quotas respeitantes às pensões referidas nos números anteriores, arrecadadas e acumuladas pelas autarquias locais e respectivos serviços municipalizados, até à entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1989, serão remetidas à Caixa Geral de Aposentações, caso a caso, aquando da fixação da respectiva pensão de aposentação.
5 - As transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais servirão de garantia relativamente às dívidas vencidas e constituídas a favor da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado." (12.
No Orçamento do Estado para 1990 (Lei nº 101/89, de 28 de Dezembro) foi mantido essencialmente o mesmo regime, tão-só com a variação percentual de definição da contribuição das autarquias para o sistema de financiamento dos "sistemas de aposentação".
Dispõe, com efeito, o artigo 53º da Lei nº 101/89 (13:
"Quotizações para a Caixa Nacional de Previdência
1 - A contribuição para o financiamento dos sistemas de aposentação devida pelas autarquias locais, respectivos serviços municipalizados, federações e associações de municípios, assembleias distritais, bem como pelos serviços e organismos da Administração Pública das regiões autónomas é fixada, a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1990, em 5% e 1% das remunerações brutas dos seus funcionários e agentes, revertendo, respectivamente, para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado.
2 - As transferências do Orçamento do Estado para as autarquias locais a título de Fundo de Equilíbrio Financeiro servirão de garantia relativamente às dívidas vencidas constituídas a favor da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado".
A norma de garantia (artigos 56º, nº 5, da Lei nº 114/88 e artigo 53º, nº 2 da Lei nº 101/89) é textualmente idêntica em ambas as disposições - apenas nesta se concretiza a referência ao Fundo do Equilíbrio Financeiro.
A comparação do regime instituído nas leis orçamentais para 1989 e 1990 quanto aos encargos com a aposentação dos funcionários das autarquias, revela algumas diferenças em relação ao sistema de comparticipação previsto no Estatuto da Aposentação.
No regime deste diploma nem todas as autarquias suportavam por inteiro os encargos com a aposentação dos seus funcionários (14; agora, os encargos são suportadas apenas pela Caixa de Aposentações.
Por outro lado, mesmo havendo responsabilidade das autarquias, no regime do Estatuto era a Caixa que pagava as pensões, sendo depois reembolsada pelo respectivo valor e na medida da responsabilidade das autarquias, até ao fim do mês seguinte àquele a que respeitassem as pensões que a Caixa pagasse (artigo 63º, nº 5); após o artigo 56º da Lei nº 114/88, a responsabilidade total da Caixa tem como contrapartida a obrigação de comparticipação das autarquias mediante a entrega de certas somas calculadas percentualmente em relação às "remunerações brutas dos funcionários e agentes", e das quotas pagas pelos subscritores, arrecadadas e acumuladas pelas autarquias e a remeter por estas à Caixa, aquando da fixação da respectiva pensão de aposentação (artigo 56º, nº 2 e 4º da Lei nº 114/88).
Deste modo, o sistema de relações entre a Caixa e as autarquias quanto ao modelo de comparticipação destas nos encargos com a aposentação dos funcionários alterou-se para o futuro. De um sistema de cobertura, total ou parcial, para cada pensão calculada, passou-se a um processo de comparticipação financeira global, fazendo o orçamento das autarquias participar também no esforço financeiro da Caixa, visando atingir princípios de universalidade e proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública no financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência.
No entanto, por referência ao modelo sistemático do Estatuto da Aposentação (comparticipação, garantia, efectivação da garantia), persistiu identidade no tipo de garantia, apesar da diversidade do objecto: a garantia que era constituída por certas receitas das autarquias cobradas pelo Estado, é agora constituída, também, por certas receitas das autarquias, igualmente arrecadadas e transferidas pelo Estado - as verbas de Fundo de Equilíbrio Financeiro, a transferir do Orçamento do Estado para as autarquias locais.
Nas disposições das leis de orçamento, porém, nada se dispôs quanto ao modo de efectivar a garantia, isto é, quanto ao instrumento de coerção para a Caixa obter o pagamento das dívidas dos municípios vencidas e não voluntariamente satisfeitas.
Pela sua própria natureza, o tipo de garantia previsto nas referidas disposições da Lei do Orçamento, é em tudo idêntico ao que era previsto no artigo 140º do Estatuto da Aposentação. A Lei nº 114/88, se alterou algo quanto aos bens garantes dos encargos em dívida, não tocou na parte da norma que estabelecia o meio coercivo de efectivar a garantia (15.
6.
É momento, então, de determinar como se efectiva a garantia estabelecida no artigo 56º, nº 5 da Lei nº 114/88 e 53º, nº 2 da Lei nº 101/89 para as dívidas vencidas e constituídas das autarquias para com a Caixa Geral de Aposentações.
Embora sobre esta questão se não tenha pronunciado expressamente o Parecer 14/88, alguns elementos obiter dicta da argumentação que desenvolve relevam na analise que deve ser feita,antes do mais numa perspectiva intra-sistemática (16.
Volte-se à norma do artigo 140º do Estatuto da Aposentação e à sua decomposição estrutural.
Esta norma, como já se salientou, decompõe-se em duas disposições: é uma norma de dupla previsão e de duplo comando.
Numa parte, constitui uma garantia especial de certas dívidas dos corpos administrativos à Caixa-Geral de Aposentações, isto é, dispõe neste segmento sobre a disciplina substantiva específica, criando e definindo um núcleo patrimonial (designe-se assim por comodidade de expressão) afecto a servir de suporte à responsabilidade financeira, legalmente determinada - na conformação e critérios de concretização - das autarquias para com a Caixa de Aposentações. É uma criação, directamente ex vi legis, de uma específica garantia patrimonial para o cumprimento de determinada obrigação legal.
Noutra parte, contém verdadeiramente uma disposição adjectiva: institui o processo de efectivação daquela garantia. Este processo (meio, forma) traduz-se na entrega pelo Estado à Caixa, por requisição desta, dos montantes (do crédito) que precisamente constituem a definição substancial da garantia.
Contém-se, assim, na norma um duplo comando, simultaneamente complementar e independente. A modificação da realidade material (da definição substancial) da garantia não afectará necessariamente o segmento de natureza adjectiva, se se mantiver a realidade jurídica garantida - no caso certas dívidas entre sujeitos determinados, estruturadas dentro de um mesmo sistema essencialmente mantido na respectiva conformação lógica e teleológica.
O sistema estabelecido a partir do artigo 56º da Lei nº 114/88 não constitui, com efeito, um sistema acabado, completamente sobreposto ao do Estatuto da Aposentação.
Não se pode, pois, dizer que tenha havido revogação sistemática das disposições anteriores que disciplinavam sobre a matéria. Apenas assim se poderia concluir apurando-se ser inequívoca intenção do legislador passar para um novo diploma a regulamentação completa de certa matéria (17.
Na verdade, o sistema estruturado como partilha de responsabilidades entre a Caixa Geral de Aposentações e as autarquias, quanto às pensões de aposentação devidas aos funcionários e agentes destas, concretizado de certa maneira no quadro de regulamentação do artigo 63º do Estatuto de Aposentação, manteve-se, como tal, pressuposto à nova disciplina. A modificação não ocorreu na estrutura ou modelação do sistema, mas apenas no melhoramento do modo de partilhar a contribuição, em vista de assegurar os princípios da universalidade e da proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública no financiamento desse sistema (18.
Entendidas assim as coisas, do que se tratou no artigo 56º, nº 1, da Lei nº 114/88 foi tão-só de (re)definir o modelo financeiro de contribuição das autarquias, mantendo a estruturação sistemática de dupla responsabilidade que já constava do Estatuto da Aposentação.
Por isso, se nada se dispuser em contrário, a norma de garantia, na vertente adjectiva de efectivação e concretização prática dessa garantia, mantém, inteiro, o respectivo espaço de intervenção, desempenhando a função teleológica que é a sua no modelo de regulamentação em que se insere.
O artigo 140º do Estatuto de Aposentação, com efeito, prevê (também) quanto ao modo de tornar efectivas as dívidas das autarquias à Caixa de Aposentações, dívidas constituídas pelas contribuições legalmente determinadas daquelas para com esta instituição.
Mas, dívidas das autarquias à Caixa como contribuição daquelas para o financiamento do sistema de aposentação, eram (são) tanto as que encontram a fonte de definição no artigo 63º do Estatuto da Aposentação, como também, agora, as que resultam do método de determinação da contribuição financeira das autarquias prevista nos artigos 56º da Lei nº 114/89 e 53º da Lei nº 101/89.
Nenhuma razão lógica ou teleológica (e muito menos sistemática) se interpõe no sentido de excluir a aplicabilidade de norma do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, na respectiva disposição de exequibilidade adjectiva, às dívidas (a estas dívidas) das autarquias à Caixa Geral de Aposentações, que constitui precisamente a realidade material e intersubjectiva pressuposta àquela exequibilidade.
A remodelação (substancial) da garantia instituída - aliás com idêntica conformação material - no quadro de previsão da norma e na respectiva inserção sistemática, como se salientou, apresenta-se com independência em relação à vertente, dir-se-ia executória da norma, que daquela é necessário complemento.
7
A esta conclusão não obsta o disposto no artigo 17º da Lei nº 1/87 (Lei das Finanças Locais).
Esta norma disciplina sobre deduções nas transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os municípios.
Dispõe, sob a epígrafe "Dívidas ao sector público":
"Quando os municípios tenham dívidas às entidades não financeiras do sector público, pode ser deduzida uma parcela às suas transferências correntes e de capital, até ao limite de 15%, desde que aquelas dívidas se encontrem definidas por sentença judicial transitada em julgado".
O Parecer nº 14/88 analisou com detalhe esta disposição, tentando captar o respectivo campo de aplicação, através do percurso pelos antecedentes da norma, especialmente as disposições similares que se encontram desde 1981 nas leis que aprovaram os orçamentos do Estado (19.
São essas disposições os artigos 52º, nº 12, da Lei nº 40/81, de 31 de Dezembro, artigo 43º, nº 9, da Lei nº 2/83, de 18 de Fevereiro, o artigo 44º, nº 4, da Lei nº 42/83, de 31 de Dezembro, e o artigo 57º, nº 4, da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro.
Também a norma do artigo 28º do Decreto-Lei nº 94/84 (anterior Lei das Finanças Locais) dispunha de modo semelhante (20.
A intencionalidade subjacente a semelhantes disposições, e, particularmente, à limitação constante da parte final ("desde que aquelas dívidas se encontrem definidas por sentença judicial transitada em julgado"), deduz-se da discussão no plenário da Assembleia da República da Lei nº 40/81 - Orçamento do Estado para 1982 (21.
Referiram-se expressamente as dívidas às empresas EDP e EPAL, criticando-se o texto da Proposta por atribuir ao Governo a decisão sobre a natureza das dívidas e o seu quantitativo, propugnando-se o princípio de que "se a EDP ou qualquer outra empresa pública não financeira tem créditos sobre as autarquias deverá judicialmente cobrá-las e deverá ser lícita a possibilidade de as autarquias se defenderem e reconvirem em relação às empresas públicas não financeiras" (22.
A referida disposição, fixada na sequência de uma evolução legislativa constante das leis do orçamento, situa-se, assim, nos limites da garantia de execução judicial de dívidas das autarquias a entidades do sector público não financeiro (esteve sempre presente o problema das dívidas à EDP e também à EPAL), situações relativamente às quais se pressupunha (ou existia) uma dinâmica de contenciosidade no apuramento da existência, da configuração e da concretização do montante das dívidas (23.
Daí se que exigisse uma definição judicial de dívida, isto é, a definitiva certeza de sua existência, exigibilidade e concretização.
Não é, seguramente, este, o caso da efectivação da garantia prevista no artigo 56º, nº 5, da Lei nº 114/88 e 53º, nº 2, da Lei nº 101/89.
Em primeiro lugar, por uma referência de ordem puramente formal: o artigo 17º prevê para o caso de dívidas das autarquias a entidades do sector público não financeiro, o que não é o caso da Caixa-Geral de Aposentações, instituição pública que funciona junto da Caixa-Geral de Depósitos.
Depois, e essencialmente, pela consideração de razões de ordem substancial. O mecanismo de retenção previsto na aludida disposição da Lei das Finanças Locais pressupõe uma definição judicial em razão da indeterminalidade das dívidas das autarquias, ou de uma situação de contenciosidade inter-entidades pendente de acerto definitivo.
Não é esta a hipótese perante a Caixa-Geral de Aposentações. Nos limites do artigo 56º da Lei nº 114/84 e 53º da Lei nº 101/89, a obrigação das autarquias (traduzida na contribuição financeira para o sistema de aposentação) está previamente definida na lei em termos inequívocos, certos e determinados, tanto na respectiva existência, como na concretização quantitativa através do estabelecimento de coeficientes percentuais sobre montantes certos.
CONCLUSÕES
8.
Em face do exposto, formulam-se as seguintes, conclusões:
1ª - O artigo 140º do Estatuto da Aposentação aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/77, de 9 de Dezembro, interpretado pelo parecer deste Conselho nº 14/88, contêm duas disposições:
a) a instituição de uma garantia especial a favor da Caixa Geral de Aposentações para assegurar o pagamento das dívidas dos "corpos administrativos" aí previstas;
b) o estabelecimento de um meio coercivo de efectivar a garantia daquelas dívidas, mediante dedução das importâncias garantidas nos montantes a transferir pelo Estado para as autarquias em que se concretiza aquela garantia especial;
2ª - Os artigos 56º, da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro e 53º, da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro, fixaram, para futuro, um novo modo de determinação da contribuição das autarquias locais para o financiamento do sistema de aposentação, e estabeleceram uma garantia do cumprimento dessas obrigações pelas transferências a efectuar do Orçamento de Estado para as autarquias através do Fundo de Equilíbrio Financeiro;
3ª - Os artigos 56º da Lei nº 114/88 e 53º da Lei nº 101/89 não fixaram qualquer meio de efectivar a garantia especial que instituíram, no caso de incumprimento por parte das autarquias;
4ª - As disposições referidas nas conclusões 2ª e 3ª não instituíram, assim, uma nova regulamentação completa do sistema da contribuição das autarquias para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações, que substituísse integralmente o disposto no Estatuto da Aposentação, nomeadamente as regras de exequibilidade das dívidas das autarquias para com a Caixa estabelecidas no artigo 140º daquele Estatuto, norma, assim, não revogada;
5ª - Consequentemente, o artigo 140º do Estatuto da Aposentação é aplicável, quanto às regras de exequibilidade que estabelece, às dívidas vencidas e constituídas a favor da Caixa Geral de Aposentações, resultantes da contribuição das autarquias no financiamento do sistema de aposentação.
(José Joaquim de Oliveira Branquinho) -
1 - Vencido no tocante à matéria condensada nas conclusões 4ª e 5ª. Entendo, em suma, que o artigo 140º do Estatuto da Aposentação se encontra revogado e que a cobrança coerciva das dividas em causa deve correr hoje perante os tribunais tributários de primeira instância.
2 - As razões que me levam a este entendimento constam do voto de vendido que exarei no Parecer nº 14/88 e que, em substância, reproduzo.
No projecto de parecer que elaborei e ficou junto a esse processo propendi para a revogação tácita de todo o artigo 140º do Estatuto da Aposentação, por incompatibilidade com o regime das finanças locais consequente à revogação da Parte III do Código Administrativo pela alínea a) do artigo 27º da Lei nº 1/79.
Condensei essa posição nas conclusões que transcrevo:
"2º O disposto na alínea a) do artigo 27º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, revogou a Parte III do referido Código Administrativo, sem exceptuar o artigo 704º, e, por força do artigo 24º, conjugado com o artigo 5º, eliminou, como receita municipal, os mencionados adicionais;
"3º Nem a Lei nº 1/79 nem as que lhe sucederam regulando as finanças locais, isto é, o Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, e a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, incluíram a favor da Caixa Geral de Aposentações garantia que substituísse aquela que constava do artigo 140º do Estatuto da Aposentação, perdida por eliminação do respectivo objecto;
"4º O artigo 140º do Estatuto da Aposentação foi, por isso, tacitamente revogado desde a entrada em vigor da Lei nº 1/79;
"5º A garantia criada a favor da Caixa Geral de Aposentações pelo nº 5 do artigo 56º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro, assegura para o futuro o cumprimento de obrigações das entidades referidas nesse artigo com conteúdo diverso das obrigações referidas no artigo 140º do Estatuto da Aposentação;
6º A cobrança coerciva das dívidas previstas no artigo 140º do Estatuto da Aposentação corre pelos tribunais tributários de 1ª instância nos termos do artigo 62º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, conjugado com o artigo 61º do Decreto-Lei nº 48953, de 5 de Abril de 1969, na redacção que lhe deu o artigo 17º do Decreto-Lei nº 693/70, de 31 de Dezembro".
3 - Esta tese assentou, basicamente, na seguinte argumentação a que me mantenho fiel:
a) A norma do artigo 140º do Estatuto da Aposentação analisa-se em duas disposições:
- uma delas constituindo uma garantia especial das dívidas aí referidas dos corpos administrativos à Caixa Geral de Aposentações, garantia cujo objecto era o crédito que tais corpos administrativos tinham sobre o Estado por certas receitas - os adicionais às contribuições e impostos do Estado que este para elas cobrava e que tinha obrigação de lhes entregar (artigos 671º, § 1º, nº 1, e 686º do Código Administrativo);
- a outra instituindo o processo de efectivação dessa garantia: a entrega pelo Estado à Caixa, por requisição desta, da parte daqueles adicionais correspondente ao montante das dívidas não satisfeitas voluntariamente pelos corpos administrativos.
b) Ora, aquela garantia perdeu objecto por eliminação dos adicionais do elenco das receitas dos corpos administrativos em consequência da reforma do regime destas receitas logo na Lei nº 1/79, artigo 5º, o que tornou impossível efectivá-la.
Em contrário não é possível argumentar com a circunstância de no artigo 24º da mesma lei se haver ordenado a incorporação nas contribuições e impostos sobre que recaíam adicionais para as autarquias (nº 4) da importância desses adicionais, visto que esta norma teve por finalidade um efeito de natureza económica cálculo do aumento dos quantitativos das receitas fixadas às autarquias -, não sendo possível, aliás, discernir no total o que a esse título acresceu.
De resto essa norma era transitória, certo como é que nas sucessivas leis das finanças locais deixou de se incluir norma idêntica (Decreto-Lei nº 89/84 e Lei nº 1/87).
c) Não valeria argumentar-se, se é que isso é mesmo possível, em matéria de constituição de garantias especiais, com o espírito do legislador, segundo o qual, ao remodelar as finanças locais reforçando-lhes as receitas, não deixaria de querer conservar a garantia.
A verdade, porém, é que o legislador ao constituir a garantia escolheu precisamente certos bens do património autárquico, que no sistema do Código Administrativo não eram apenas os adicionais às contribuições e impostos gerais do Estado. Escolhendo estes adicionais significou que só esses pretendia afectar à garantia.
d) A partir da reforma das finanças locais em 1979, sucederam-se os diplomas em que estiveram presentes propósitos de rodear de garantias certas situações de endividamento por parte das autarquias. No tratamento sectorial que foi sendo dado a esses propósitos jamais se referiram as dívidas à Caixa Geral de Aposentações: cingiu-se aquele tratamento ao sector público não financeiro, mediante garantias legais ou convencionais tendo por objecto as transferências do Orçamento do Estado a título de participações das autarquias locais no Fundo de Equilíbrio Financeiro. E não outras receitas, entre as quais os impostos que passaram na totalidade para as autarquias ou as participações que nalguns desses impostos pertencentes ao Estado as mesmas autarquias chegaram a ter na vigência da Lei nº 1/79 (artigo 5º, alínea b)).
e) Finalmente, a reforma financeira, em termos de encargos, operada pelo artigo 56º da Lei nº 114/88, relativamente à aposentação de pessoal vário, designadamente, das autarquias locais, instituiu, de facto, uma garantia, todavia com um objecto novo, para segurança de obrigações mas com objecto diverso daquelas que o artigo 140º do Estatuto da Aposentação assegurara, e para o futuro.
O objecto novo da garantia são as transferências do Fundo do Equilíbrio Financeiro; o objecto diverso das obrigações são as contribuições das autarquias para a Caixa e as quotas descontadas aos subscritores: este regime aplica-se ao futuro, atento o disposto no nº 3 do artigo 56º".
Disto resulta, como consequência o que veio a ser expresso na conclusão 6ª daquele projecto de Parecer nº 14/88, isto é:
"Que a cobrança coerciva das dívidas que suscitaram a consulta, aqueles a que se refere o artigo 63º do Estatuto da Aposentação deve correr hoje perante os tribunais tributários de 1ª instância nos termos do artigo 62º, nº 1, alínea a) do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril, conjugado com o artigo 61º do Decreto-Lei nº 48953, de 5 de Abril de 1969, na redacção que lhe deu o artigo 17º do Decreto-Lei nº 693/70, de 31 de Dezembro."
4 - Em suma, mantenho que se encontra revogado o artigo 140º do Estatuto da Aposentação e que o meio coercivo de cobrança das dívidas de que trata o presente parecer, deve correr pelos tribunais tributários de primeira instância, como deixo referido.
(Salvador Pereira Nunes da Costa) - Vencido nos termos do voto do meu Exmº Colega Dr. Oliveira Branquinho.
_________________________________________________________
(1 Votado na sessão de 28 de Setembro de 1989.
(2 Emitido a pedido do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.
(3 Sobre procedimentos de contabilidade pública, subscrita pelo Chefe de Divisão de Informação e Análise Financeira da Direcção-Geral da Administração Autárquica.
(4 Na interpretação que faz do Parecer nº 14/88, porquanto afirma o seu entendimento "na sequência das conclusões do Parecer nº 14/88 da Procuradoria-Geral da República".
(5 Acompanha-se textualmente o Parecer nº 14/88.
(6 A Caixa-Geral de Aposentações é uma instituição anexa à Caixa Geral de Depósitos e sob sua administração directa, dotada de personalidade jurídica, autonomia financeira e património próprio (artigo 4º do Decreto-Lei nº 48953, de 5 de Abril de 1969).
(7 Nos termos do artigo 63º, nº 2, alínea c), as "Câmaras Municipais de Lisboa e Porto e os respectivos serviços municipalizados", seriam inteiramente responsáveis pelos encargos com a aposentação do seu pessoal subscritor da Caixa, em relação a todo o tempo de serviço que lhes tenha sido prestado.
(8 O Parecer nº 14/88 desenvolve todos estes pontos: autonomia financeira, sistema de finanças locais, evolução legislativa, directivas e princípios mais importantes do regime financeiro das autarquias locais. - cfr. o ponto 3. do Parecer, cuja reposição, aqui, é metodologicamente dispensável.
(9 Sobre o F.E.F. e critérios de distribuição, v.g., o Parecer deste Conselho nº 74/87, de 3 de Dezembro de 1987, publicado no Diário da República, II Série, nº 116, de 19/5/88, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 379, pág. 118.
(10 Cita-se do Parecer nº 14/88.
(X" Apesar da autonomia de que goza a Caixa-Geral de Aposentações, não se pode omitir o papel que o Orçamento do Estado desempenha como suporte financeiro. Dispõe o artigo 139º do Estatuto de Aposentação: 'o Estado contribuirá anualmente para a Caixa Geral de Aposentações com a quantia necessária para assegurar o equilíbrio financeiro da instituição, inscrevendo a verba respectiva no orçamento de despesa do Ministério das Finanças".
(11 Integrado no Capítulo V do diploma, "Finanças Locais".
(12 O texto do artigo 56º teve por fonte o artigo 54º da Proposta de Lei nº 74/V.
Aos nºs 4 e 5 do texto da lei correspondiam os nºs 4 e 5 da proposta, com alguma diferença. Assim, no nº 4 da proposta a remessa de quotizações deveria ser feita no "prazo máximo de seis meses" e no nº 5 intercalava-se entre os adjectivos 'vencidas' e 'constituídas', a oração "a que se refere o presente artigo".
(13 Integrado no Capítulo VI do diploma, "Finanças Locais".
(14 Apenas as de Lisboa e Porto - artigo 63º, nº 2, alínea c), como se salientou.
Cfr., o que se escreve no Parecer 14/88, ponto 3.3.
(15 Cfr., Parecer nº 14/88.
(16 Cfr. Parecer cit. 14/88, pontos 3.5, 3.5.1 e 3.5.2.
(17 Cfr., CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo de Direito, Lisboa, 1984, pág. 116.
(18 Como se referiu, o Orçamento do Estado contribui anualmente para assegurar o equilíbrio financeiro da Caixa Geral de Aposentações.
(19 Cfr., pontos 3.2.1. e 3.2.2. do Parecer nº 14/88, com detalhada informação sobre os projectos e propostas que estiveram na base da discussão da Lei nº 1/87.
A economia do presente parecer dispensa uma reposição de todos os elementos e do método argumentativo ali usado.
Referir-se-à, tão-só, em suficiente síntese, a análise efectuada.
(20 Com a diferença de não conter a indicação de qualquer limite percentual.
(21 Proposta de Lei nº 73/II, Diário da Assembleia da República, II leg., 2ª sessão legislativa, (1981-1982), II Série, nº 20, de 27 de Novembro de 1981.
(22 Cfr., Diário da Assembleia da República, II Leg. 2ª sessão Legislativa (1981-1982), I Série, nº 31, de 19 de Dezembro de 1981, pág. 1248.
(23 Entretanto, outros mecanismos normativos têm sido produzidos para resolução das questões implicadas neste sector de responsabilidades das autarquias.
Com efeito, o Decreto-Lei nº 103-B/89, de 4 de Abril, na sequência do disposto no artigo 48º da Lei nº 114/88, de 3 de Dezembro, definiu as condições de regularização das dívidas acumuladas dos municípios à EDP.
O artigo 43º da Lei nº 101/89, de 29 de Dezembro, estabelece normas de retenção da receita da sisa e do Fundo de Equilíbrio Financeiro relativamente aos municípios que não hajam celebrado acordos nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 103-B/89, ou que não estejam a cumprir os acordos celebrados.
Legislação
L 114/88 DE 1988/12/30 ART56.
EA72 ART140 ART63 N5.
L 101/89 DE 1989/12/29 ART53.
LFL79 ART27.
LFL87 ART17.
LFL84 ART28.
EA72 ART140 ART63 N5.
L 101/89 DE 1989/12/29 ART53.
LFL79 ART27.
LFL87 ART17.
LFL84 ART28.
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL / DIR FINANC.