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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
61/1991, de 12.03.1992
Data do Parecer: 
12-03-1992
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Maioria
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério das Finanças
Relator: 
FERREIRA RAMOS
Descritores e Conclusões
Descritores: 
CARGO DIRIGENTE
PESSOAL DIRIGENTE
FUNÇÃO PUBLICA
DIREITO A CARREIRA
CARREIRA DA FUNÇÃO PUBLICA
CARREIRA ESPECIAL
CARREIRA DE INVESTIGAÇÃO CIENTIFICA
CARREIRA DE INSPECÇÃO
ACESSO A CARREIRA
PROGRESSÃO NA CARREIRA
TEMPO DE SERVIÇO
CORPO ESPECIAL
INTERPRETAÇÃO DA LEI
PREVALENCIA DE NORMA
Conclusões: 
1 - O artigo 18, n 2, alinea a), do Decreto-Lei n 323/89, de 26 de Setembro, não abrange as carreiras de regime especial que pressupõem uma ordenação e um conteudo funcional proprios e uma especialização indispensavel ao exercicio dos respectivos cargos, sendo criadas e disciplinadas por diplomas que estabelecem estatutos especificos;
2 - O direito ao provimento em categoria superior reconhecida pela referida alinea a) aos funcionarios nomeados para cargos dirigentes, apenas em função do tempo de serviço nessa norma definido, não beneficia os funcionarios oriundos da carreira de investigação cientifica do Laboratorio Nacional de Engenharia Civil ou da carreira de inspecção da Inspecção-Geral de Finanças, se não estiverem preenchidos os requisitos especificos a que esta condicionada a progressão na respectiva carreira (artigos 15 a 18 do Decreto-Lei n 68/88, de 3 de Março, e 30 do Decreto-Lei n 353/89, de 16 de Outubro, respectivamente);
3 - O direito reconhecido no n 2 do artigo 18 do Decreto-Lei n 323/89 não prejudica o direito de os funcionarios que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendencia da respectiva comissão de serviço (n 6 do mesmo preceito).
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhora Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, Excelência:




Dignou-se V.Ex.ª. solicitar o parecer da Procuradoria-Geral da República sobre a "aplicabilidade da alínea a) do n.º 2 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, aos dirigentes oriundos de carreiras de regime especial ou de corpos especiais".

Cumpre, por isso, emiti-lo.

2

Na génese da consulta deparam-se as dúvidas suscitadas pela Inspecção-Geral de Finanças (IGF) e pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil, respeitantes à conciliação da referida norma do n.º 2 do artigo 18º com disposições especiais de acesso em carreiras específicas desses organismos.

Na sequência, viriam a ser expendidas diferentes tomadas de posição sobre a questão nuclear em apreço. Assim:

2-1. No parecer n.º 837/DEOQCP/90, de 11 de Outubro de 1990, subscrito por uma técnica superior da Direcção-Geral da Administração Pública, ponderou-se:

"A questão suscitada pela Inspecção-Geral de Finanças reporta-se à articulação entre o artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89 e o artigo 30º do Decreto-Lei n.º 353/89, de 16 de Outubro (Lei Orgânica da IGF).

Dados os especiais requisitos exigidos para acesso na carreira de inspecção e o facto de não se encontrar legalmente prevista a possibilidade da sua dispensa, somos de parecer que tais requisitos são essenciais pelo que julgamos que, relativamente ao pessoal de inspecção que se encontre em exercício de funções dirigentes, se terá de proceder a uma interpretação restritiva do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89, condicionando a aplicação desta norma à verificação dos requisitos especiais exigidos para a promoção na carreira (apresentação de trabalho ou frequência de curso de formação)".

Apreciando, de seguida, as questões colocadas pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil - e que se referem, concretamente, à conciliação do referido 18º com as normas especiais de acesso na carreira de investigação científica, designadamente com os artigos 15º a 18º do Decreto-Lei n.º 68/88, de 3 de Março -, o parecer que estamos acompanhando concluiu do mesmo modo que para a carreira de inspecção: o artigo 18º em causa não poderá, em_caso algum, dispensar a realização das provas exigidas para acesso na carreira de investigação.

A finalizar, considerou-se no aludido parecer:

"Contra esta opinião sempre se poderá argumentar com a prevalência consagrada no artigo 24º do Decreto-Lei n.º 323/89 e com a desigualdade de tratamento que tal interpretação implicaria para os dirigentes oriundos de carreiras específicas com especiais condições de promoção.

Contudo, a interpretação contrária (acesso automático e com dispensa de prestação de provas) é, como se afirma no ofício do LNEC, chocante atentas as características especiais da carreira de investigação e a intrínseca ligação entre o trabalho desenvolvido e as provas necessárias para o acesso.

Além disso, afigura-se-nos, que o legislador do Decreto-Lei n.º 323/89 não terá pretendido afastar, com a alínea a) do n.º 2 do artigo 18º, as especiais condições de acesso de algumas carreiras, parecendo-nos, pelo contrário, que se verifica neste normativo uma lacuna dado que o legislador apenas previu a situação mais genérica dos dirigentes oriundos de carreiras comuns, em que o acesso depende apenas de determinados módulos de tempo de serviço, ficando omissas as situações especiais a que nos temos vindo a referir, devendo tal lacuna ser colmatada pela interpretação conjugada deste preceito legal com as normas específicas de determinadas carreiras.

Em conclusão, e sem deixar de reconhecer que a questão não será pacífica e poderá ser geradora de desigualdades e injustiças, somos de parecer que os dirigentes oriundos da carreira de inspecção da IGE ou da carreira de investigação não poderão Progredir nas respectivas carreiras, ao abrigo da alínea a) do n.º 2 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89, sem que se mostrem preenchidos os requisitos especiais de acesso previstos na respectiva regulamentação".

Este parecer veio a obter despacho de concordância, em que foi sugerido "o recurso à via da interpretação autêntica (da referida norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89), de molde a compatibilizar, a aplicação daquela norma com o estatuto específico de determinadas carreiras [...]".

2.2. Posteriormente, em Informação de 20 de Novembro de 1990, subscrita pelo Subdirector-Geral da D.G.A.P., que mereceu concordância superior, entendeu-se "igualmente que o n.º 2 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89 só se aplica às carreiras do regime comum, pois as carreiras de regime especial ou os corpos especiais são disciplinados por diplomas próprios que estabelecem estatutos específicos que não podem subsumir-se no regime regra das carreiras comuns da Administração Pública".

2.3. Submetido o assunto à consideração da Senhora Secretária de Estado da Modernização Administrativa, veio a ser emitida a Informação n.º 29/SMA/92, de 18 de Janeiro de 1991, subscrita por um adjunto do Secretariado, onde se concluiu:

"a) A aplicação da alínea a) do n.º 2 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89 aos dirigentes recrutados em carreiras cujo acesso está legalmente condicionado por requisitos especiais que implicam uma avaliação específica, é geradora de graves dificuldades, dado que o automatismo das promoções decorrente dessa norma não deve prejudicar as regras e exigências próprias das carreiras, sob pena de se comprometer a racionalidade do sistema de carreiras;

b) Da análise do Decreto-Lei n.º 323/89 não conseguimos extrair interpretação restritiva que nos leve à conclusão de que a alínea a) do n.º 2 do seu artigo 18º não se aplica a estes casos;

c) Entendemos, assim, que o legislador disse mais do que pretendia, abarcando na previsão da norma situações que se revelam indesejadas e que conduzem a soluções indesejáveis;

d) É indispensável e urgente a adopção de medida legislativa que reduza o alcance da norma em causa [...]".

3

Face aos entendimentos recenseados no ponto antecedente, e "tendo em vista esclarecimento a adoptar em sede de revisão do Decreto-Lei n.º 323/89, entendeu V.Ex.ª submeter o assunto à consideração da Procuradoria-Geral da República.

Objecto nuclear da presente consulta consiste, pois, em saber se o disposto no artigo 18º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/89 se aplica apenas às carreiras de regime geral, ou se abrange, também, as carreiras de regime especial (1)

Compreendem-se os termos da alternativa.

Há, na verdade, carreiras em que o acesso e progressão depende apenas, ou fundamentalmente e, de certos módulos de tempo de serviço; noutras, porém, estabelecem-se condições especiais de acesso, em função das particularidades funcionais e exigências específicas do respectivo desenvolvimento e a sua criação foi precedida de adequadas acções de análise, descrição e qualificação de conteúdos funcionais que permitiram concluir pela necessidade de um regime especial.

Tomem-se, como exemplo destas últimas, a carreira de investigação científica e a carreira de inspecção (da IGF).

3.1. 0 Decreto-Lei n.º 68/88, de 3 de Março, regulamenta a carreira de investigação científica a aplicar a todos os serviços e organismos de investigação científica.

A carreira compreende as categorias de estagiário de investigação, assistente de investigação, investigador auxiliar, investigador principal e investigador-coordenador (artigo 2º), cujo conteúdo funcional é definido, com pormenor, nos vários números do artigo 3º.

0 acesso às diferentes categorias está subordinado, para além de um determinado tempo de serviço, à aprovação em provas, conforme o disposto nos artigos 6º (acesso à categoria de assistente de investigação), 7º (acesso à categoria de investigador auxiliar), 8º (acesso à categoria de investigador principal) e 9º (acesso à categoria de investigador-coordenador).

Estabelece, por seu turno, o artigo 15º, n.º 1:

"_ A progressão na carreira de investigação está condicionada à realização de provas, nos termos dos artigos seguintes".

Artigos que preceituam como se segue:

"Artigo 16º

Prova de acesso à categoria de assistente de investigação

"1 - As provas de acesso à categoria de assistente de investigação constam de:

a) Apresentação e discussão de um relatório circunstanciado das actividades realizadas no período de aprendizagem, acompanhado de parecer escrito do orientador;

b) Discussão de um trabalho de síntese sobre um tema à escolha do candidato relacionado com a actividade por este desenvolvida.
............. . .

"Artigo 17º

Provas de acesso à categoria de investigador auxiliar

"1 - A categoria de investigador auxiliar comprova alto nível científico e aptidão para a investigação, científica na especialidade do candidato.

2 - As. provas de acesso à 'categoria de investigador auxiliar incluem a apresentação e discussão de uma dissertação original e especialmente escrita para o efeito;
. .

"Artigo 18º

Prova de acesso à categoria de investigador-coordenador

"1 - As provas de acesso à categoria de investigador--coordenador compreendem:

a) Apreciação e discussão do currículo;

b) Apresentação e discussão de um programa de investigação da área científica do candidato, original e de concepção pessoal;

...........................................................................

Atente-se, por último no artigo 23º ("serviço prestado em outras funções públicas"), do seguinte teor:

"1 - É equiparado, para todos os efeitos, ao efectivo exercício de funções na carreira de investigação o serviço prestado pelo pessoal investigador em alguma das seguintes situações:

d) Director-Geral, inspector-geral ou função equivalente;

.................

2 - 0 tempo de serviço prestado nas situações constantes do número anterior suspende, a requerimento dos interessados, a contagem dos prazos previstos neste diploma para a apreciação de relatórios ou prestação de provas nele previstas".

3-2. Através do Decreto-Lei n.º 353/89, de 16 de Outubro (Lei Orgânica da Inspecção-Geral de Finanças) visou-se, nomeadamente, "ajustar a estrutura das carreiras profissionais específicas da IGF, tendo em conta, nomeadamente, as alterações introduzidas nas carreiras de regime geral do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho" (do respectivo preâmbulo).

Sobre o provimento do pessoal da carreira de inspecção, o n.º 1 do artigo 30º dispõe nos seguintes termos:

"Os lugares da carreira de inspecção do quadro de cada serviço são providos:

a) Os de inspector de finanças superior principal, de entre inspectores de finanças superiores com três anos de serviço nessa categoria, classificação superior a Bom e que apresentem trabalho especializado e de reconhecido mérito de interesse para o organismo;

b) Os de inspector de finanças superior, de entre inspectores de finanças principais com três anos de serviço nessa categoria, classificação superior a Bom e que obtenham aproveitamento em curso de formação adequado;

c) Os de inspector de finanças principal e de inspector de finanças, de entre, respectivamente, inspectores de finanças com três anos de serviço na categoria e classificação não inferior a Bom e inspectores de finanças estagiários que tenham concluído com aproveitamento o respectivo estágio e obtido aprovação em curso especial de Provimento;

d) Os de inspector de finanças estagiário, de entre licenciados com curso superior adequado, recrutados mediante provas de selecção a realizar para o efeito".

3.3. Decorre do exposto que, diferentemente do que sucede nas carreiras do regime geral, onde a progressão está essencialmente dependente da verificação de certo tempo de serviço (2) , certas carreiras têm estrutura e exigências especiais para o ingresso e acesso, previstas nos respectivos estatutos, que claramente as diferencia das carreiras comuns.

Assim, na carreira de investigação científica a progressão está condicionada à realização de provas que a lei define com pormenor (artigos 16º a 18º do Decreto-Lei n.º 68/88), enquanto o Decreto-Lei n.º 353/89 condiciona o acesso na carreira de inspecção da IGF à apresentação de trabalho especializado e ao aproveitamento em curso de formação.

Deparamos, assim, com regras e exigências próprias, ditadas seguramente pela natureza e especificidade de certas funções, e que não podem deixar de entender-se directamente relacionadas com o conteúdo funcional dos respectivos cargos, sendo indispensáveis para o desempenho dos mesmos.

4

Como vimos, a norma directamente em causa na presente consulta é o artigo 18º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/89.

Antes, porém, de nos debruçarmos especificamente sobre a sua interpretação, seja-nos permitida uma breve referência ao diploma que o antecedeu.

4-1. Estabeleceu o Decreto-Lei nº191-F/79, de 26 de Junho, o regime jurídico e condições de exercício das funções de direcção e chefia, aplicável - artigo 1º - ao "pessoal dirigente da função pública cujos cargos (eram) referenciados na coluna de designações do mapa anexo qualquer que (fosse) a respectiva forma do provimento". 0 referido mapa incluía os cargos de "director-geral, secretário-geral e outros cargos de direcção expressamente equiparados a director-geral", de "sub-director-geral e, outros cargos expressamente equiparados", "director de serviços.", e "chefe de divisão".

Nos termos do seu artigo 4º, n.º 1, a comissão de serviço passou a ser a única forma de provimento do pessoal dirigente, "prevendo os artigos 4º e 5º os casos e termos da cessação dessa comissão de serviço.

No que toca ao "pessoal dirigente que à data da entrada em vigor do (-) diploma se (encontrasse) no exercício efectivo de funções" o n.º 1 do artigo 12º dispunha que o mesmo passava "ao regime de comissão de serviço previsto (-) no diploma". E dispunha o nº3 do mesmo artigo 12º:

"- São assegurados ao pessoal dirigente referido no nº1 deste artigo:

a) 0 direito ao provimento definitivo em categoria correspondente na carreira técnica superior, de acordo com o mapa anexo ao presente diploma (3) para os que se encontrem providos definitivamente no respectivo cargo;

b) 0 direito referido na alínea anterior para os que, não se encontrando providos definitivamente no cargo actual, se encontrassem vinculados à função pública à data da sua nomeação e contem no exercício das actuais funções mais de três anos ou seis no conjunto dos cargos dirigentes;

c) 0 direito ao exercício de funções técnicas compatíveis com a letra de vencimento em que passam a ficar enquadrados, nos termos das alíneas anteriores, quando se verifique a cessação da comissão de serviço".

0 n.º 1 do artigo 13º considerava "extintas todas as situações do pessoal dirigente que não exerc(esse) efectivamente funções dirigentes, transitando o que (possu(ísse) nomeação definitiva para as categorias correspondentes ao cargo, de acordo com o mapa anexo, e regressando o restante à situação de origem, salvaguardadas as expectativas no que se refere à progressão da carreira".

0 n.º 1 do artigo 14º previa a criação dos "lugares necessários à execução do disposto nos artigos 12º e 13º, os quais seriam extintos à medida que vagassem.

0 n.º 1 do artigo 15º dispunha que o diploma prevalecia sobre quaisquer disposições especiais relativas aos diversos organismos e serviços, sem prejuízo dos números seguintes, que continham regras especiais - de não aplicação do diploma aos cargos de direcção ou chefia integrados em carreiras e ao cargo de Secretário-Geral da Assembleia da República (n.º 2); de não aplicação dos artigos 2º e 4º (relativos a recrutamento, selecção e provimentos) aos cargos dirigentes do Ministério dos Negócios Estrangeiros que por força de disposição legal própria tivessem de ser providos por pessoal da carreira diplomática.

As dificuldades surgidas na interpretação e aplicação deste diploma motivaram a publicação de diversos despachos normativos, resoluções e, ainda, do Decreto-Lei n.º 180/80, de 3 de Junho, que, no entanto, não interessam a dilucidação da questão em causa.

4.2. Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro (4)

"Após uma década de vigência do Decreto-Lei n.º 191-F/79, de 26 de Junho, é por demais evidente a sua desadequação face às estruturas e necessidades organizativas de uma Administração em desenvolvimento e, por isso mesmo, em contínua adaptação face aos objectivos que prossegue, às exigências da evolução tecnológica e às influências endógenas e exógenas, designadamente comunitárias, que sobre aquela se exercem.

"Uma Administração eficaz pressupõe a existência de dirigentes competentes, dinâmicos, leais, capazes de decidir no momento próprio os múltiplos problemas organizativos que se equacionem diariamente, de prever a evolução das solicitações externas e das necessidades dos públicos que serve, de enfrentar com denodo o desafio da modernidade, em suma, de gerir com eficiência, crescente os serviços sob a sua responsabilidade.

A resposta a esses problemas passa necessariamente pela definição de um estatuto do pessoal dirigente, o que ocorre pela primeira vez na nossa Administração. Trata-se, como é fácil de concluir, de um passo decisivo na tarefa de modernizar a Administração e a função pública, objectivo de relevo no contexto do Programa do Governo [...]".

E dispõe o diploma, na parte que ora interessa:

Artigo 2º

Pessoal e cargos dirigentes

"1 - Considera-se dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos referidos no artigo anterior.

2 - São considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados.


Artigo 3º

Recrutamento de directores-gerais e subdirectores-gerais

"0 recrutamento para os cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados é feito, por escolha, em regra de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento seja exigível uma licenciatura, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções, podendo ainda fazer-se de entre indivíduos licenciados não vinculados à Administração".

Artigo 4º

Recrutamento de director de serviços e chefes de divisão

"1 - 0 recrutamento para os cargos de director de serviços e chefe de divisão é feito, por escolha, de entre funcionários que reunam cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Licenciatura adequada;

b) Integração em carreira do grupo de pessoal técnico superior;

c) Seis ou quatro anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal a que alude a alínea precedente, consoante se trate, respectivamente, de lugares de director de serviços ou chefe de divisão.


Artigo 18º

Direito à carreira

"1 - 0 tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para acesso nas carreiras em que cada funcionário se encontrar integrado.

2 - Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço:

a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira;

b) Ao provimento na categoria de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.


3 - O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários que se encontrem nomeados em cargos dirigentes à data da entrada em vigor do presente diploma.

4. Serão criados, nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem, os lugares necessários para execução do disposto na alínea a) do n.º 2, os quais serão extintos à medida que vagarem.

5. ........................................................................................................................".

6. O disposto no n.º 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço.

................................................................................................................................".


Artigo 24º

Prevalência

"1 - 0 presente decreto-lei prevalece sobre quaisquer disposições gerais ou especiais relativas aos diversos serviços e organismos, exceptuando os serviços de protecção civil, Serviço Nacional de Bombeiros, Serviço de Informações e Segurança e Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.

2 . ......................................................................................................".


5

5.1. Ao considerar que uma Administração eficaz pressupõe e reclama a exigência de dirigentes competentes, capazes de gerir com eficiência crescente os serviços sob a sua responsabilidade, compreende-se que o legislador tenha querido conceder um conjunto de "estímulos", de "incentivos", para o exercício de cargos dirigentes, definindo um estatuto "aliciante" e "atractivo" do respectivo pessoal.

Assim é que o artigo 18º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/89 reconhece aos funcionários nomeados para cargos dirigentes o direito, finda a comissão de serviço (5) , ao provimento em categoria superior (6) à que possuíam à data da nomeação para dirigente.

Esta "categoria superior" é determinada em função do número de anos de exercício continuado nas funções dirigentes,- agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira.

5.2. Mas este direito ao provimento em categoria superior estender-se-á a todos os funcionários nomeados para cargo dirigente, qualquer que seja a sua carreira de origem, ou restringir-se-á aos funcionários oriundos das carreiras de regime geral, excluindo-se, pois, o pessoal dirigente recrutado nas carreiras de regime especial e, mais concretamente, nas carreiras de investigação científica e de inspecção (da ICF)?

Esta a questão que ensaiaremos dilucidar de imediato.

5.2.1. 0 limite da interpretação é a letra, o texto da norma (7) .

A apreensão literal do texto, ponto de partida de toda a interpretação, é já interpretação, embora incompleta, pois será sempre necessária uma "tarefa de interligação e valoração que escapa ao domínio literal" (8)

Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.

0 elemento sistemático "compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposição legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico" (9)

0 elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.

0 elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.

5.2.2. Segundo a doutrina tradicional, o intérprete, socorrendo-se dos elementos interpretativos acabados de referir, acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, interpretação extensiva, interpretação restritiva, interpretação revogatória e interpretação enunciativa.

Na interpretação declarativa, o intérprete limita-se a eleger um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta, por ser esse aquele que corresponde ao pensamento legislativo (10)

Ou seja: há interpretação declarativa quando o sentido da lei cabe dentro da sua letra, quando o intérprete fixa à norma, com o seu verdadeiro sentido, o sentido ou um dos sentidos literais, nada mais fazendo que declarar o sentido linguístico coincidente com o pensar legislativo (11)

A interpretação declarativa pode ser restrita ou lata, segundo toma em sentido limitado ou em sentido amplo as expressões que têm vários significados: tal distinção, como adverte FRANCESCO FERRARA (12), não deve confundir-se com a de interpretação extensiva ou restritiva, pois nada se restringe ou se estende quando entre os significados possíveis da palavra se elege aquele que parece mais adaptado à mens legis.

A interpretação restritiva aplica-se quando se reconhece que o legislador, posto se tenha exprimido em forma genérica e ampla, quis referir-se a uma classe especial de relações, e "tem lugar particularmente nos seguintes casos: 1º se o texto, entendido no modo tão geral como está redigido, viria a contradizer outro texto de lei; 2ºse a lei contém em si uma contradição íntima (é o chamado argumento ad absurdum); 3º se o princípio, aplicado sem restrições, ultrapassa o fim para que foi ordenado" (13)

Por outras palavras: "o intérprete não deve deixar-se arrastar pelo alcance aparente do texto, mas deve restringir este em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo", se chegar "à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em diz mais do que aquilo que se pretendia dizer" (14) ; "o intérprete limita a norma aparente, por entender que o texto vai além do sentido" (15)

6

6.1. Há que reconhecer que o elemento literal sugere, ao menos numa primeira abordagem, um sentido "lato", abrangente de todos os funcionários nomeados para cargos dirigentes, sem distinguir a sua carreira - geral ou especial - de origem.

Com efeito, o corpo do n.º 2 do artigo 18º reporta-se, genérica e amplamente, aos "funcionários nomeados para cargos dirigentes"; e, do mesmo passo, o n.º 4 também não distingue, determinando a criação dos lugares necessários para execução do disposto na alínea a) do n.º 2, "nos quadros de pessoal dos serviços ou organismos de origem".

Em abono desse sentido, poderá ainda argumentar-se com a norma do nº1, que manda contar para todos os efeitos legais, designadamente para acesso nas carreiras em que cada funcionário se encontra integrado, o tempo de serviço prestado em cargos dirigentes.

Dir-se-á: se este tempo de serviço já conta para a progressão na carreira de origem, não poderá aceitar-se um sentido "restrito" do n.º 2, sob pena de redundância ou inutilidade.

6.2. Não obstante o exposto, propendemos para diferente entendimento.

6.2.1. No tocante a este último argumento de base literal, poder-se-á de algum modo responder dizendo que o n.º 1 proclama o princípio geral, segundo o qual o tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais; ao passo que o n.º 2 concretiza e particulariza um direito específico, o direito ao provimento em categoria superior.

E no que respeita ao argumento extraído da alínea a) do n.º 2, importará reconhecer que a norma em apreço é susceptível de compreender não só o sentido de que o direito nela reconhecido apenas depende do tempo de serviço (mesmo quando a carreira de origem é de regime especial), mas também um outro: esse direito, no que depender de tempo de serviço, é condicionado à "contagem" desse tempo nos termos aí definidos ("número de anos de exercício continuado nestas funções (dirigentes), agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira").

6.2.2. Mas é, sobretudo, pelas consequências menos adequadas a que a interpretação contrária necessariamente conduz, que nos inclinamos para diferente entendimento.

Como aceitar, por exemplo, que um assistente de investigação, nomeado para um cargo dirigente, regresse à carreira, finda a comissão de serviço, com a categoria de investigador auxiliar (ou, porventura, mesmo de investigador-coordenador) sem ter prestado as provas de acesso que o n.º 2 do artigo 17º do Decreto-Lei n.º 68/88 exige, provas que incluem "a apresentação e discussão de uma dissertação original e especialmente escrita para o efeito" (ou, no caso de provimento na categoria de investigador-coordenador, sem que tenha realizado aquelas provas e, bem assim, as exigidas pelo n.º 1 do artigo 18º do mesmo diploma)? (16)

Consequências tanto mais "perniciosas" para a racionalidade do sistema de carreiras, quanto é certo que as funções dirigentes exercidas podem não ter tido qualquer ligação com o âmbito funcional da carreira de origem.

Consequências que o legislador, que se presume ter consagrado as "soluções mais acertadas" (artigo 9º, n º 3, do Código Civil), não pode ter desejado.

Seria o reconhecimento do direito à promoção "administrativa", mediante o acesso automático na carreira pelo mero exercício de funções dirigentes , que precludiria as exigências específicas de certas carreiras.

Face a essas consequências, "alertado" por elas, o intérprete deve antes entender que o legislador, ao reconhecer, na alínea a) do n.º 2 do artigo 18º, o direito ao provimento na categoria superior tinha apenas em mente a situação mais comum dos funcionários oriundos das carreiras em que o acesso depende fundamentalmente de determinados módulos de tempo de serviço e não, também, as carreiras em, que a progressão está condicionada a requisitos específicos, em que o acesso exige avaliação ou formação acrescidas.

Como vimos, as carreiras de regime especial pressupõem uma ordenação e um conteúdo funcional próprios e uma especialização indispensável ao exercício dos respectivos cargos, sendo criadas e disciplinadas por diplomas próprios que estabelecem estatutos específicos, não podendo subsumir-se no regime regra das carreiras de regime geral da Administração Pública.

6.3. Assim sendo, a alínea a) do n.º 2 do artigo 18º em causa deverá ser interpretada restritivamente (17), por forma a excluir da sua previsão o pessoal dirigente provindo de carreiras de regime especial.

Como é óbvio, mas importa sublinhá-lo, este pessoal não é prejudicado no direito, que o n.º 6 do artigo 18º claramente lhe reconhece, de se candidatar aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço.

6.3.1. Em abono desta interpretação restritiva poderia pensar-se em esgrimir com o disposto no n.º 2 do artigo 23º do citado Decreto-Lei n.º 68/88, ao prescrever que o tempo de serviço prestado como director-geral ou função equivalente, suspende, a requerimento dos interessados, a contagem dos prazos para a apreciação de relatórios ou Prestação de provas nele previstos (cfr. supra, ponto 3.1).

Quer dizer: o serviço prestado pelo pessoal investigador noutras funções públicas - nomeadamente em cargos dirigentes -, além de ser equiparado, para todos os efeitos, ao efectivo exercício de funções na carreira de investigação (n.º 1), suspende a contagem dos prazos para a apreciação de relatórios ou prestação de provas.

Ao serviço prestado noutras funções públicas pelo pessoal investigador é reconhecido (apenas) esses efeitos, e não (também) o direito ao provimento em categoria superior, sem prestação de provas de acesso.

Reconhece-se, porém, a reduzida ou nula valia do argumento, pois poderá contra-argumentar-se com a posterior emanação do Decreto-Lei n.º 323/89 que, em caso de colisão, teria revogado aquela norma, nomeadamente face ao disposto no seu artigo 24º (18)

6.3. Todavia, neste contexto, poderá ainda invocar-se o lugar paralelo do Decreto-Lei n.º 322/88, de 23 de Setembro - diploma que estabeleceu a orgânica do Gabinete do Primeiro-Ministro cujo artigo 5º estabelece:

"0 exercício de funções como membro do Gabinete suspende a contagem de prazos para a apresentação de relatórios ou prestação de provas para a carreira docente do ensino superior ou para a carreira de investigação científica".

E se também esta norma se insere num texto legal anterior ao Decreto-Lei n.º 323/89, interessa, todavia, registar que aquele Decreto-Lei n.º 322/88 foi posteriormente alterado pelo Decreto-Lei n.º 45/92, de 4 de Abril - alteração profunda que, todavia, deixou intocada a referida norma do artigo 5º.

Mas sendo assim, já o argumento ganha valor não despiciendo e um peso deveras significativo (19).

7

Em face do exposto formulam-se as seguintes conclusões:

1ª - 0 artigo 18º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, não abrange as carreiras de regime especial que pressupõem uma ordenação e um conteúdo funcional próprios e uma especialização indispensável ao exercício dos respectivos cargos, sendo criadas e disciplinadas por diplomas que estabe-lecem estatutos específicos;

2ª- 0 direito ao provimento em categoria superior reconhecido pela referida alínea a) aos funcionários nomeados para cargos dirigentes, apenas em função do tempo de serviço nessa norma definido, não beneficia os funcionários oriundos da carreira de investigação científica do Laboratório Nacional de Engenharia Civil ou da carreira de inspecção da Inspecção-Geral de Finanças, se não estiverem preenchidos os requisitos específicos a que está condicionada a progressão na respectiva carreira (artigos l5º a 18º do Decreto-Lei nº68/88, de 3 de Março, e 30º do Decreto-Lei n.º 353/89, de 16 Outubro, respectivamente).

3ª 0 direito reconhecido no n.º 2 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89, não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso que ocorrerem na pendência da respectiva comissão de serviço (nº 6 do mesmo preceito).



VOTO


(Ireneu Cabral Barreto) - Vencido: 0 artigo 18º, nºs. 1, alínea a) e 4, do Decreto-Lei n.º 323/89, aplica-se a todos os funcionários das carreiras comuns ou sujeitos a regime especial que tenham sido nomeados para cargos dirigentes.

Dissente-se, assim, da tese vencedora pelas razões que seguem em síntese:

a) o fim da norma: pretende-se beneficiar o funcionário que durante um determinado período exerceu funções dirigentes, e, neste contexto, não se vislumbra que o legislador tenha pretendido excluir do benefício quem pertencer a uma carreira específica.

Veja-se, como uma exclusão deste tipo, o disposto no artigo 79º do Estatuto da Carreira Diplomática, aprovado pelo recente Decreto-Lei n.º 79/82, de 6 de Maio, que ressalva do referido regime uma carreira específica.

Sublinhe-se, aliás, que tratando-se de excluir determinadas categorias de funcionários de certos benefícios o intérprete deve ser particularmente exigente.

b) - considerações de ordem sistemática e histórica: só com medidas do tipo das consagradas pelo Decreto-Lei n.º 323/89 se conseguiria aliciar os melhores para funções dirigentes.

Um bom funcionário não quererá prejudicar uma carreira que se apresenta auspiciosa, passando a exercer funções dirigentes para depois ver o tempo que dispensou a essas funções não relevar eficazmente para a progressão na carreira, só porque não conseguiu efectivar determinadas provas em que ele, em concorrência com os demais funcionários da sua categoria, estaria normalmente à vontade, e até com vantagem.

Existe, aliás, uma larga tradição de recompensar os funcionários que exerceram funções dirigentes, indo-se, por vezes, mais longe. Cfr. o Decreto-Lei n.º 191-F/79, de 26 de Junho, artigo 12º.

Afigura-se assim que a tese que se perfilha resulta da interpretação correcta daqueles comandos e é a única que permite realizar o escopo do diploma, confessadamente assumido no seu preâmbulo: "dotar a Administração de dirigentes competentes, dinâmicos, leais, e capazes de decidir no momento próprio".

Tudo isto sem prejuízo de se reconhecer que a subida "administrativa" na carreira, mormente na específica, onde ao factor tempo se devam conjugar outros factores, como a prestação de provas e ou a realização de trabalhos de investigação, não será a solução mais adequada para responder às aspirações de quem exerceu funções dirigentes.

No entanto, a solução mais justa não é sequer a apontada na tese vencedora: justo e equilibrado é, como acontece em situações que são conhecidas, atribuir ao funcionário que deixa as funções dirigentes tempo suficiente para se preparar para prestar provas e ou realizar os trabalhos.

Obtida aprovação, ele passará a ocupar no quadro o lugar que lhe competiria se os tivesse efectivado no momento comum aos restantes funcionários.

Pensa-se, no entanto, que não dominando o intérprete todo o complexo de elementos que pesam no desenho do estatuto da função dirigente, deve prudentemente .guardar-se de propor alternativas mesmo que estas lhe surjam objectivamente como mais razoáveis.







(1) Utilizando a terminologia do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho, que estabeleceu o regime de estruturação das carreiras, definindo carreira como o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no de empenho profissional (artigo 4º, n.º 1).
As carreiras são:
a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigência, complexidade e responsabilidade;
b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas;
c) Mistas, quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais (artigo 5º).
Estabelece, por seu turno, o artigo 8º:
"1. A estruturação de carreiras faz-se de acordo com os princípios e o desenvolvimento geral de carreiras previsto no presente decreto-lei e seus mapas anexos, só podendo essa estruturação seguir uma ordenação própria quando, precedendo as adequadas acções de análise, descrição e qualificação de, conteúdos funcionais, se conclua pela necessidade de um regime especial.
2. No âmbito das carreiras de regime especial integra-se tão-só o pessoal a quem compete assegurar funções que, atenta a sua natureza e especificidade, devam ser Prosseguidas por um agrupamento de pessoal especializado e inserido numa carreira criada para o efeito.(...) "sublinhados nossos" Cfr., também, os Decretos-Leis n.º 265/88, de 28 de Julho (Estruturação das carreiras técnica e técnica superior) e n.º 498/88, de 30 de Dezembro (Recrutamento e selecção de pessoal para a Administração).

(2) Cfr., porém, nota (1).

(3) 0 referido mapa anexo fazia as seguintes correspondência:
-director-gera1 e cargos equiparados - assessor letra B, mantendo a letra A "os dirigentes nela providos definitivamente".
-Subdirector-Ceral e cargos equiparados - assessor, letra B;
-Director de serviços - assessor, letra C;
-Chefe de divisão - técnico principal, letra D.

(4) Diploma que revogou, entre outros, o Decreto-Lei n.º 191-F/79 (cfr. artigos 26º).

(5) A lei reporta-se genericamente à cessação da comissão de serviço, parecendo, pois, abranger todos os casos de cessação (cfr. artigo 6º).

(6) Referindo-se a alínea a) ao provimento na "categoria superior' e não na categoria imediatamente superior, parece dever entender-se que aquele provimento se fará na categoria superior que resultar do tempo de serviço prestado na categoria de origem e no cargo dirigente, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira.

(7) Sobre a matéria, cfr. Karl Larenz, "Metodologia da Ciência do direito" 2ª edição, tradução, págs. 369 e segs. e 399-400; BAPTISTA MACHADO, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador" 4ª reimpressão, Coimbra, 1990, págs. 183-188;
FRANCESCO FERRARA, "Introdução e Aplicação das Leis", tradução de Manuel de Andrade, 2ª edição, 1963, págs. 138 e segs.; JOSÉ OLIVEIRA ASCENSÃO, "0 Direito, Introdução e Teoria Geral" 4ª edição, revista, Editorial Verbo, 1987, págs. 345 e segs.; JOÃO DE CASTRO MENDES, "Introdução do Estudo do Direito", Lisboa, 1984, págs. 252-255.

(8) JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. e loc. cita.

(9) BAPTISTA MACHADO, ibidem, pág. 183.

(10) BAPTISTA MACHADO, ibidem, pág. 185.

(11) JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, JOÃO DE CASTRO MENDES e FRANCESCO FERRARA, obs. e locs. cits., págs. 348, 252 e 174, respectivamente.

(12) Ob. e loc. cit., págs. 147-148.

(13) FRANCESCO FERRARA, ibidem, pág. 149.

(14) BAPTISTA MACHADO, ibidem, pág. 186.

(15) JOÃO DE CASTRO MENDES, ibidem, pág. 254.

(16) Numa peça junta ao processo exemplifica-se com a atribuição da categoria de assistente a um médico não graduado na respectiva especialidade.

(17) A interpretação restritiva foi defendida, como vimos(cfr. supra, ponto 2.l.), em parecer da DGFP; e o parecer do Secretariado da Modernização Administrativa, embora confessando não "conseguir" extrair interpretação restritiva, não deixa de reconhecer que "o legislador disse mais do que pretendia, abarcando na previsão da norma situações que se revelam indesejadas e que conduzem a soluções indesejáveis" (cfr. supra, ponto 2.3.).
Na nossa tese, opera-se, se bem pensamos, uma interpretação restritiva, embora se reconheça que à mesma solução conduziria uma interpretação declarativa (o sentido da lei caberia na sua letra) restrita (traduzida numa precisão delimitativa do conteúdo do conceito utilizado na descrição normativa).

(18) Refira-se, muito sumariamente, que a prevalência consignada neste artigo 24º não pode, quando devidamente interpretada, ser invocada contra a tese que perfilhamos.
Sobre o alcance de normas semelhantes insertas noutros textos legais, cfr. pareceres deste corpo consultivo n.º 95/84 e n.º 4/87, publicados no Diário da República, II Série, de 14/11/85 de 20/9/88, respectivamente.

(19) Já depois de elaborado o presente parecer, foi publicado o Decreto-Lei n.º 79/92, de 6 de Maio, que aprovou o estatuto da carreira diplomática, cujo artigo 79º, epigrafado de "Excepção", prescreve que "não se aplica aos funcionários diplomáticos que ocupem cargos dirigentes no Ministério dos Negócios Estrangeiros o disposto nos nºs. 2, 3 e 4 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro".
Anotações
Legislação: 
DL 323/89 DE 1989/09/26 ART2 ART3 ART4 ART18 N1 A N2 N3 N4 N6 ART24.
DL 248/85 DE 1985/07/15 ART4 ART5 ART8.
DL 68/88 DE 1988/03/03 ART15 ART16 ART17 ART18 ART23.
DL 353/89 DE 1989/10/16 ART30 N1.
DL 191-F/79 DE 1979/06/26 ART12 N3 ART13 N1 ART14 N1 ART15 N1.
DL 322/88 DE 1988/09/23 ART5.
DL 45/92 DE 1992/04/04.
DL 79/92 DE 1992/05/06 ART79.
Referências Complementares: 
DIR ADM * FUNÇÃO PUBL.
Divulgação
Número: 
DR274
Data: 
26-11-1992
Página: 
11224
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