Excelentíssimo Senhor
Conselheiro Procurador-Geral da República:
I
1. O Secretário Regional da Administração Pública da Região Autónoma da Madeira enviou à Procuradoria-Geral, para efeitos de Parecer, uma informação elaborada pelo Director Regional da Administração Pública e Local versando questões relativas à categoria "Chefe de Serviços de Administração Escolar" do pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino.
Considerando as questões suscitadas de interesse e de utilidade, o assunto foi submetido ao Conselho Consultivo, de harmonia com o disposto no artigo 34º, nº 1, da Lei nº 47/86, de 16 de Outubro.
Cumpre, assim, emitir parecer.
A delimitação do tema da consulta, com a formulação expressa das questões, constitui o objecto da referida informação.
do Director Regional da Administração Pública e Local.
Importa, assim, transcrever alguns dos pontos desta informação:
"1. A Direcção Regional da Administração Pública e Local foi confrontada, em Março de 1989, pela seguinte questão levantada pelo Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública da Região da Madeira:
a) Pelo art. 7º do Decreto Regulamentar Regional nº 4/89/M, de 15 de Fevereiro, foi extinta a categoria de Chefe de Serviços prevista no art. 18º do Decreto Regulamentar Regional nº 3/78/M, de 6 de Setembro:
b) Os funcionários que à data da entrada em vigor daquele diploma se encontravam providos na categoria de Chefe de Serviços, transitaram para a categoria de Chefe de Repartição;
c) Os chefes de serviços de administração escolar das escolas da Secretaria Regional da Educação, Juventude e Emprego possuem a categoria de Chefe de Serviços idêntica à prevista no Decreto Regulamentar Regional nº 3/78/M, são remunerados pela letra F e desempenham funções idênticas às daqueles Chefes de Serviços;
d) Pretendia, assim, aquele Sindicato que os funcionários providos na categoria de Chefe de serviços da Administração Escolar transitassem também, nos termos do referido diploma, para a categoria de Chefe de Repartição.
2 - Submetido aquele assunto a parecer desta Direcção Regional, concluiu-se o seguinte:
a) Através do, Decreto Legislativo Regional nº 4/89/M, de 15 de Fevereiro, foi extinta a categoria de Chefe de Serviços prevista no artigo 18º do Decreto Regulamentar Regional nº 3/78/M, de 6 de Setembro, transitando os funcionários que se encontravam providos na aludida categoria para a de Chefe de Repartição;
b) Nos estabelecimentos de ensino existe a categoria de Chefe de Serviços de Administração Escolar remunerada pela letra F da tabela de vencimentos da função pública, categoria que no contexto geral das carreiras da função pública pode ser considerada uma categoria especial. No entanto, as funções dos Chefes de Serviço da Administração Escolar são análogas às dos Chefes de Repartição, não só no conteúdo funcional do cargo, mas também pelas responsabilidades que lhes estão cometidas, pelo que, em termos de justiça é manifestamente incorrecto que aqueles continuem a ser remunerados pela letra F;
c) Daí se conclui que a aludida revalorização deveria ser aplicada aos Chefes de Serviços da Administração Escolar. Contudo, dado que aquela categoria se encontra prevista no Decreto-Lei n.º 223/87, de 30 de Maio, aplicado à Administração regional autónoma pelo Decreto Legislativo Regional n.º 3/88/M, de 16 de Maio, tal revalorização só se poderá efectuar, em nosso entender, através de novo diploma a nível nacional que venha contemplar aquela categoria.
3 - Quase em simultâneo (9/5/89), pronunciava-se sobre o mesmo assunto a Secretaria Regional da Educação, Juventude e Emprego, nos seguintes termos:
a) As categorias de Chefe de Serviços da Administração Escolar e a de Chefe de Serviços, criada pelo Decreto regulamentar Regional nº 3/78/M, de 6 de Setembro, actualmente extinta pelo Decreto Legislativo Regional nº 4/89/M, de 15 de Fevereiro, enquadram-se em carreiras distintas, com regulamentação própria embora referentes a um universo comum, a área administrativa. No entanto, houve sempre a intenção por parte do Ministério da Educação em dar um tratamento específico ao funcionamento dos serviços administrativos das escolas face às características do sector;
b) Assim, conclui a Secretaria Regional da Educação, Juventude e Emprego, a unificação da categoria de Chefe de Serviços da Administração Escolar com a de Chefe de Repartição, implica a elaboração de uma proposta de Decreto-Lei a submeter à apreciação do Ministério da Educação que altere a letra de vencimento da categoria em apreço uma vez que se trata de matéria da competência do Governo da República".
(...) (1).
"10. Nos termos do artigo 4º nº 1, alínea c) do Decreto Regulamentar nº 19/89/M, de 20 de Setembro, que aprova a orgânica da Direcção Regional da Administração Pública e Local, compete ao Director Regional propor a aprovação de normas com o objectivo de uniformizar e racionalizar os procedimentos relativos à gestão, de recursos humanos na função pública regional.
Por seu turno, nos termos do artigo 4º, nº 1, alínea d), do referido diploma, compete ao Director Regional transmitir instruções de carácter geral e obrigatório sobre matéria da sua competência a todos os serviços regionais, obtida a concordância do Secretário Regional da Administração Pública.
11. No exercício daquelas competências pretende-se emitir instruções aos diversos departamentos do Governo Regional sobre o comportamento a adoptar no âmbito de futuros concursos para Chefe de Repartição.
Nessa conformidade, e tendo por objectivo a uniformização de critérios no âmbito da administração regional autónoma, bem como a correcta aplicação das normas que regem a gestão de recursos humanos, e em cumprimento do despacho de Sua Excelência o Secretário Regional da Administração Pública, de 19/2/91, transmitido a esta Direcção Regional pelo ofício nº 823, de 19/2/91, solicito que sejam submetidas a parecer da Procuradoria-Geral da República as seguintes questões:
a) Podem os titulares da categoria de Chefe de Serviços da Administração Escolar candidatar-se a concurso para a categoria de Chefe de Repartição?
b) Podem os titulares da, categoria de Chefe de Serviços da Administração Escolar, ao abrigo da legislação vigente, transitar para a categoria de Chefe de Repartição?"
II
1. O Decreto Regulamentar Regional nº 3/78/M, de 6 de Setembro, da Região Autónoma da Madeira, visou integrar o pessoal procedente dos quadros da extinta Junta Geral e das instituições político-administrativas que lhe sucederam na Administração Regional, por forma a criar quadros próprios em cada departamento regional.
No diploma reúnem-se as regras essenciais atinentes ao agrupamento racional do pessoal por diversas categorias, à integração nos quadros a criar nos vários departamentos regionais e primeiros provimentos - (...) -, à estruturação das carreiras técnicas administrativas e às demais categorias do pessoal, em moldes adequados às necessidades reais da função pública na Região (2)
O diploma, no artigo 1º, classificou o pessoal dos quadros a criar na Presidência do Governo Regional e nas Secretarias Regionais, em várias categorias - pessoal dirigente, pessoal técnico-superior, pessoal técnico, pessoal técnico auxiliar, pessoal administrativo, pessoal operário e pessoal auxiliar e dispôs, ao longo do articulado, sobre estas várias categorias de pessoal, nomeadamente quanto a recrutamento, selecção, provimento e regras de transição dos quadros pertencentes à extinta Junta Central e instituições que lhe sucederam à medida em que forem criados os quadros da Presidência do Governo e Secretarias Regionais - artigo 21º e seguintes.
Importa destacar o disposto no artigo 18º, sob à epígrafe "lugares de chefia":
"Poderão ser criados nos quadros da Presidência do Governo Regional e das Secretarias Regionais os lugares de chefe de repartição, chefe de serviços e chefe de secção, a que correspondem as letras E, F e I, que serão recrutados na forma seguinte:
1º Os lugares de chefe de repartição de entre licenciados com curso superior e experiência profissional adequada ao exercício das funções ou entre chefes de serviço com, pelo menos, três anos de bom e efectivo serviço na correspondente categoria;
2º Os lugares de chefe de serviço serão providos de entre licenciados com curso superior e experiência profissional adequada ou entre chefes de secção com, pelo menos, três anos de bom e efectivo serviço;
3º Os chefes de secção, de entre primeiros-oficiais, com pelo menos, três anos de bom e efectivo serviço na categoria".
Através desta disposição, criou-se a possibilidade de adoptar, na Administração Regional, um tripla graduação de categorias nos lugares de chefia, estabelecendo regras de ingresso e acesso (regras de recrutamento) com ligação à carreira de pessoal administrativo, cujas regras estruturantes fundamentais constavam do artigo 17º: (carreira a desenvolver-se pelas categorias de terceiro-oficial, segundo-oficial e . primeiro-oficial, autonomizando-se, a carreira de escriturário-dactilógrafo) (3) .
2. O Decreto Legislativo Regional nº 4/89/M, de 15 de Fevereiro, reestruturou as carreiras técnica superior, técnica e de chefias administrativas, adaptando à Região Autónoma da Madeira o regime do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho.
Considerando que o diploma da República revalorizou as categorias de chefe de repartição e de chefe de secção mediante a subida de uma posição salarial, e atendendo às especificidades próprias da administração regional autónoma, nomeadamente no que se referia à categoria de chefe de serviços, que ficaria lesada se não fosse contemplada com valorização através da atribuição de nova posição salarial (4) , o diploma da Região dispôs no artigo 7º, sob a epígrafe "chefe de serviços":
"1. É extinta a categoria de chefe de serviços, prevista no artigo 189 do Decreto Regulamentar Regional n.º 3/78/M, de 3 de Setembro (5) , bem como as respectivos lugares dos quadros dos serviços e organismos da administração regional autónoma e dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
2. Os funcionários que à data da entrada em vigor do presente diploma se encontrem providos na categoria de chefe de serviços transitam para a categoria de chefe de repartição.
3. Para execução do disposto nos números anteriores, os quadros de pessoal dos respectivos serviços e organismos serão aumentados dos correspondentes lugares, os quais serão extintos à medida que vagarem, nos termos do nº 3 do artigo anterior (6) .
4. As alterações aos quadros de pessoal, para aplicação do previsto neste artigo, serão feitas através de portaria conjunta do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública, do membro do Governo competente e do Vice-Presidente do Governo Regional e Coordenação Económica".
As categorias que integravam os lugares de chefia na administração autónoma regional foram, por força da extinção de uma delas operada pelo DLR nº 4/89/M, reduzidas a chefes de secção e chefes de repartição:
extinta a categoria de chefe de serviço, específica da administração regional, os funcionários providos nesta categoria transitaram automaticamente para chefe de repartição.
Como a categoria de chefe de serviços constituía, nos termos do artigo 18º do DRR 3/78/M, de 6 de Setembro, uma base natural de recrutamento para chefe de repartição, o efeito natural do diploma foi, como aliás o preâmbulo expressa, a valorização salarial nos termos em que resultava do disposto no Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho.
O âmbito da aplicação (âmbito pessoal e funcional), neste campo do referido diploma regional - o DLR nº 4/89/M - está todavia delimitado pela referência expressa ao anterior diploma da Região e à categoria nele prevista objecto de extinção: essa categoria - chefe de serviço -era específica da administração autónoma regional, e, como tal, prevista nos quadros da Presidência do Governo Regional e das Secretarias Regionais.
III
1. A estrutura administrativa dos estabelecimentos do ensino preparatório e secundário e das escolas de magistério primário foi definida através do Decreto-Lei nº 513/73, de 10 de Outubro.
Nos termos do artigo 10º, os serviços administrativos dos estabelecimentos de ensino a que o diploma se aplica(va) são assegurados por uma secretaria, à qual compete assegurar os serviços de expediente geral, contabilidade, tesouraria e economato, bem como dar apoio administrativo a todas as actividades do respectivo estabelecimento de ensino.
De acordo com o disposto no artigo 16º, nº 1, os quadros do pessoal administrativo (e do pessoal auxiliar) são classificados como quadros privativos, constituindo quadros únicos para efeitos de ingresso, transferência e promoção (7) .
Nos termos do nº 3 desta disposição, os quadros dos diversos estabelecimentos de ensino constam dos mapas anexos ao diploma e integram várias categorias - escriturários dactilógrafos de 2ª a 1ª classe e terceiros-oficiais, segundos-oficiais e primeiros-oficiais.
Deste diploma, e no que respeita à organização dos serviços administrativos, importa referir o disposto no artigo 14º, n.º 1 e 2: as funções de chefe de secretaria eram exercidas, em cada estabelecimento de ensino, pelo funcionário administrativo do respectivo quadro da mais elevada categoria em exercício e as funções de tesoureiro (de aceitação obrigatória) pelo funcionário designado pelo conselho administrativo de entre os de categoria igual ou superior a terceiro-oficial (8) .
Não existindo no quadro do estabelecimento de ensino funcionários com as categorias exigidas para o preenchimento de tais lugares, poderiam estes ser desempenhados, até ao preenchimento das vagas existentes, por funcionários destacados do quadro-geral de adidos, desde que possuidores das qualificações profissionais legalmente exigidas (9) .
2. A carreira do "pessoal administrativo dos estabelecimentos de ensino preparatório e secundário" foi objecto de nova intervenção legislativa, operada pelo Decreto-Lei nº 273/79, de 3 de Agosto, que revogou expressamente o Decreto-Lei nº 513/73, de 14 de Outubro, em todas as disposições relativas a quadros e carreiras do pessoal administrativo - artigo 23º.
Nos termos do artigo 1º, "os quadros privativos do pessoal administrativo dos estabelecimentos e secções dos ensinos preparatórios e secundário e das escolas do magistério primário constituem quadro único para efeitos de ingresso, transferência e promoção – nº lº, constando os quadros privativos dos estabelecimentos referidos de portaria conjunta a publicar até 31 de Dezembro de 1979 –nº3º.
Dispõe, por seu lado, o artigo 2º:
"1. No quadro do pessoal administrativo referido no artigo anterior são criadas as seguintes categorias:
- chefe de serviços administrativos de 1ª classe - letra H.
- chefe de serviços administrativos de 2ª classe letra I.
2. Os lugares de chefe de serviços administrativos de 1ª e 2º classe serão distribuídos através da portaria referida no nº 3 do artigo 1º deste diploma, devendo ter-se em conta as características de cada estabelecimento, nomeadamente o grau e o ramo de ensino que ministra, a respectiva população discente e o actual quadro privativo do pessoal administrativo.
3. (...)"
O regime de provimento das categorias assim criadas constava do artigo 3º. Dispunha:
"1. Os lugares de chefe de serviços administrativos de 1ª classe são providos de entre chefes de serviços administrativos de 2ª classe com, pelo menos , três anos de bom e efectivo serviço na categoria, mediante concursos de avaliação curricular.
2. Os lugares de chefe de serviços administrativos de 2ª classe são providos de entre primeiros-oficiais com, pelo menos, três anos de bom e efectivo serviço na categoria, mediante concurso documental de avaliação curricular, e que tenham frequentado. com aproveitamento, um curso de formação adequado.
3. (...)” .
Todavia, como medida de direito transitório relativa ao provimento nos lugares desta categoria, o artigo 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 273/79 dispunha que o primeiro provimento dos lugares de chefe de serviços administrativos seria feito de acordo com as seguintes regras:
- chefe de serviços administrativos de 1ª classe - de entre primeiros-oficiais com mais de seis anos de bom e efectivo serviço na categoria - alínea a);
- chefe de serviços administrativos de 2ª classe - de entre os primeiros-oficiais com mais de três anos de bom e efectivo serviço na categoria ou segundos-oficiais com mais de cinco anos de bom e efectivo serviço na categoria - alínea e).
Este regime de primeiro provimento quanto aos lugares de chefe de serviços administrativos de 2ª classe, foi modificado pelo Decreto-Lei nº 250/80, de 24 de Julho, que na nova redacção do artigo 18º do Decreto-Lei nº 273/79, dispôs no respectivo nº 4 (10) .
"4 - O primeiro provimento dos lugares de chefe de serviços administrativos de 2ª classe será feito de acordo com as seguintes regras:
a) De entre os primeiros-oficiais com mais de três anos de bom e efectivo serviço na categoria;
b) De entre os primeiros-oficiais com mais de cinco anos de bom e efectivo serviço prestado, cumulativamente, nas categorias de primeiro-oficial e segundo-oficial;
c) De entre os segundos-oficiais com mais de seis anos de serviço na categoria que em 1 de Janeiro de 1979 se encontrassem colocados em estabelecimentos onde, no respectivo quadro privativo estabelecido pelo Decreto-Lei nº 513/73, de 10 de Outubro, fosse o lugar de segundo-oficial o de mais elevada categoria;
d) De entre os segundos-oficiais com, pelo menos, seis anos de serviço na categoria, desde que à data de 1 de Janeiro de 1979 se encontrassem a chefiar a secretaria de um estabelecimento em cujo quadro estivesse previsto o lugar de primeiro-oficial, em virtude de este mesmo lugar se encontrar vago".
Para o tema da consulta, importa assim salientar a criação das categorias de chefe de serviços administrativos de 1ª e 2ª classe no quadro do pessoal administrativo dos estabelecimentos de ensino pelo Decreto-Lei nº 273/79, como categoria própria deste quadro e com regras de provimento específicas, provimento a fazer essencialmente (e no regime transitório exclusivamente) de entre as categorias do pessoal administrativo do referido quadro.
3. Reconhecendo que o regime jurídico do pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino não superior se dispersava por vários diplomas legais, extremamente segmentados e com grandes lacunas em domínios essenciais a uma gestão eficaz, foi publicado o Decreto-Lei nº 223/87, de 30 de Maio, pretendendo dar resposta adequada aos vários problemas suscitados neste domínio (11) .
A disciplina introduzida por este diploma constituiu uma alteração profunda ao regime até então vigente.
Nos, termos do artigo 3º;, os quadros do pessoal abrangido pelo diploma são definidos como quadros de vinculação e de afectação. Os quadros de afectação integram-se em cada quadro de vinculação e de afectação. Quadros de vinculação são aqueles em relação aos quais se adquire a nomeação provisória e definitiva, sem prejuízo de aplicação dos mecanismos de mobilidade previstos. Os quadros de afectação integram-se em cada quadro de vinculação, correspondendo aos conjuntos de estabelecimentos de ensino correspondentes dos anexos XXII e XXXIX do diploma – nºs 3 e 4 (12) (13) .
O recrutamento e selecção do pessoal, no que respeita aos quadros de vinculação são feitos através de concurso de provimento, nos termos da lei geral, e entre os diferentes quadros de vinculação operam os instrumentos de mobilidade referidos no artigo 12º - concurso, permuta, transferência e destacamento.
De acordo com o disposto nos artigos 14º e 15º, a mobilidade entre quadros de vínculação criados pelo diploma e quaisquer outros quadros da Administração Pública é feita de acordo com o estabelecido na lei geral, e também ao disposto na lei geral obedece a intercomunicabilidade de carreiras.
A categoria de chefe de serviços da administração escolar vem prevista no artigo 21º, que dispõe:
"1 - Os serviços administrativos dos estabelecimentos de ensino a que se refere o presente diploma serão dirigidos por um chefe de serviços de administração escolar, a que corresponde a letra F.
2 - O provimento do pessoal na categoria referida no número anterior será feito por concurso documental de entre chefes de secção dos serviços regionais do MEC com três ou mais anos de serviço na categoria ou de entre oficiais administrativos principais dos mesmos serviços ou dos estabelecimentos oficiais de ensino com cinco ou mais anos de serviço na categoria e após frequência com aproveitamento de um curso de formação.
3 - Enquanto não for possível aplicar o disposto no número anterior, poderão candidatar-se ao concurso para chefes de serviços de administração escolar chefes de secção dos serviços regionais do MEC com mais de três anos de serviço na categoria e oficiais administrativos principais dos estabelecimentos de ensino e dos mesmos serviços regionais com mais de cinco anos de serviço contados a partir da data de provimento como primeiro-oficial".
Importa ainda referir a norma transitória constante do artigo 47º, que no nº 1 se refere aos chefes de serviços administrativos, sob a epígrafe Transição do pessoal administrativo".
"1 - Os actuais chefes de serviços administrativos de 1ª e de 2ª classes são integrados na categoria única de chefe de serviços da administração escolar a que se refere o nº 1 do artigo 21º do presente diploma, independentemente de quaisquer formalidades, à excepção da anotação do TC e publicação no Diário da República".
A descrição do conteúdo funcional da referida categoria consta do anexo XXI ao diploma (14) , dependendo hierarquicamente o chefe de serviços de administração escolar dos elementos do conselho directivo designados por este órgão. Por sua vez, o chefe de serviços de administração escolar exerce poderes de superintendência hierárquica relativamente aos oficiais administrativos e escriturários-dactilógrafos - artigos 41º e 42º, nºs.- 2 e 4, do referido diploma .
4. Tanto o Decreto-Lei nº 223/87, como o Decreto-Lei nº 191/89 se aplicam às Regiões Autónomas, sem prejuízo das adaptações julgadas necessárias através de diploma das respectivas assembleias regionais artigos 52º e 6º, respectivamente.
A adaptação à Região Autónoma da Madeira de Decreto-Lei nº 233/87 foi efectuada através do Decreto Legislativo Regional nº 3/88/M, de 16 de Março, que manteve inteiramente a filosofia do diploma da República (15) .
Relativamente à categoria de chefe de serviços de administração escolar dispõe o artigo 18º:
"1 - Os serviços administrativos dos estabelecimentos de ensino a que se refere o presente diploma serão dirigidos por um chefe de serviços de administração escolar, a que corresponde a letra F.
2 - 0 provimento do pessoal na categoria referida no número anterior será feito por concurso documental de entre oficiais administrativos principais dos estabelecimentos oficiais de ensino com cinco ou mais anos de serviço na categoria e após frequência com aproveitamento de um curso de formação.
3 - Enquanto não for possível aplicar o disposto no número anterior, poderão candidatar se ao concurso para chefes de serviço de administração escolar oficiais administrativos principais dos estabelecimentos de ensino com mais de cinco anos de serviços contados a partir da data de provimento como primeiro-oficial".
A norma transitória quanto ao pessoal administrativo consta do artigo 40º, em tudo semelhante, no nº 1 categoria de chefe de serviços de administração escolar ao disposto no artigo 47º, nº 1 do diploma da República (salvo, naturalmente, quanto à competência do visto, e ao lugar de publicação).
Verifica-se, assim, no que importa à matéria da consulta, que a categoria 'chefe de serviços de administração escolar', integra o grupo do pessoal administrativo dos estabelecimentos de ensino não superior, os funcionários nele providos dirigem os serviços administrativos, são remunerados pela letra F e, na Região, são providos de entre oficiais administrativos, isto é, de entre uma das categorias que integram a respectiva carreira (16) .
IV
1. O Decreto-Lei nº 248/85, de 25 de Julho, reestruturou as carreiras de função pública (17) e estabeleceu os princípios e regras gerais da estrutura de carreiras, classificação de funções, quadros de pessoal e regime de intercomunicabilidade de carreiras.
Segundo a filosofia do diploma, a estruturação das carreiras faz-se de acordo com os princípios e desenvolvimento previstos no diploma e mapas anexos, só podendo essa estruturação seguir uma ordenação própria quando, precedendo as adequadas acções de análise, descrição e qualificação dos conteúdos funcionais, se conclua pela necessidade de um regime especial - artigo 8º, nº 1.
E no nº 2 desta disposição determina-se:
"2. No âmbito das carreiras de regime especial integra-se tão-só o pessoal a quem compete assegurar funções que, atenta a sua natureza e especificidade, devem ser prosseguidas por um agrupamento de pessoal especificado e inserido numa carreira criada para o efeito".
Nos termos em que se encontram estruturadas, as carreiras correspondentes aos diversos grupos de pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino não superior, tal como definidas nos mapas anexos os Decreto-Lei nº 223/87, de 30 de Maio, apresentam especialidades, quer quanto à própria previsão, quer quanto ao respectivo conteúdo funcional, em relação às carreiras tipo previstas no Decreto-Lei nº 248/85 (18) . Mesmo quanto à carreira de oficial administrativo, em que se verifica identidade de designação em relação ao regime geral, existem especialidades quanto às regras de recrutamento (artigo 22º do Decreto-Lei nº 248/85 e artigo 22º do Decreto-Lei nº 223/87), para além da previsão própria, neste grupo, de uma categoria autónoma sem correspondência no regime geral - precisamente a categoria de chefe de serviços da administração escolar.
Nesta consideração de síntese, que basta à economia do parecer, poder-se-ão classificar as carreiras em que se desenvolvem os grupos de pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino não superior como de regime especial.
2. Como se referiu, segundo o disposto no artigo 15º do Decreto-Lei nº 223/87 e no artigo 14º do DLR nº 3/88/M, a intercomunicabilidade das carreiras obedecerá ao disposto na lei geral.
As regras gerais de intercomunicabilidade constam dos artigos 16º e 17º do Decreto-Lei nº 248/85.
Importa transcreve-los pese a sua extensão:
"Artigo 16º:
(Intercomunicabilidade horizontal)
“1 - Quaisquer funcionários possuidores das habilitações literárias exigidas podem ser opositores a concurso para lugares de acesso de carreiras integradas no mesmo grupo de pessoal, desde que:
a) A categoria a que se candidatem corresponda, na estrutura dessa carreira, letra de vencimento igual ou imediatamente superior à que detêm;
b) Se observem os requisitos gerais e especiais para acesso;
c) Exista identidade ou afinidade entre os conteúdos funcionais previstos para uma e outra carreira.
2 - Para efeitos do disposto na alínea c) do número anterior considera-se existir:
a) Identidade de conteúdo funcional, quando a natureza e complexibilidade das tarefas e responsabilidades inerentes aos lugares forem idênticas;
b) Afinidade de conteúdo funcional, quando a natureza e complexidade das tarefas e responsabilidades inerentes aos lugares forem semelhantes.
3 - A identidade e afinidade de conteúdo funcional afere-se de acordo com os critérios estabelecidos na lei geral, nomeadamente através de reconhecimento expresso na lei ou na base da identidade da designação ou de declaração do serviço ou organismo de origem, as quais valem como presunção.
4 - A verificação da inexistência de identidade ou afinidade de conteúdo funcional pelo júri dos concursos constitui fundamento de exclusão dos candidatos".
"Artigo 17º
(Intercomunicabilidade vertical)
“1 - Quaisquer funcionários possuidores das habilitações literárias exigidas podem ser opositores a concurso para lugares de categorias de acesso de carreiras de um grupo de pessoal diferente, desde que:
a) Ao lugar a que se candidatem corresponda, na estrutura dessa carreira, letra de vencimento igual ou imediatamente superior, quando não se verifique coincidência de letra;
b) Se trate de carreiras inseridas na mesma área funcional.
2 - Também os funcionários não possuidores dos requisitos habitacionais legalmente exigidos podem, nos termos e condições previstos neste decreto-lei, candidatar-se a concursos para lugares de categorias, pertencentes a carreiras de grupos de pessoal diferentes desde que pertencentes à mesma área funcional.
3 - O disposto no número anterior é aplicável, com as necessárias adaptações, às carreiras de regime especial mediante decreto regulamentar.
4 - O recrutamento e selecção nas situações previstas nos nºs 2 e 3 anteriores fica sujeito às regras seguintes:
a) O método de selecção obrigatório é o concurso, com natureza de concurso de habilitação, o qual consistirá na prestação de provas de conhecimento teóricos e ou práticos, cujo programa será aprovado por despacho conjunto do membro do Governo competente e do que tiver a seu cargo a Administração Pública;
b) O concurso será periódico e centralizado nos serviços competentes em matéria de organização e pessoal existentes em cada departamento governamental, os quais prestarão o apoio técnico e administrativo necessário, sem prejuízo de se poder recorrer à Direcção-Geral de Emprego e Formação da Administração Pública;
c) O júri do concurso de habilitação será obrigatória e maioritariamente constituído por pessoas estranhas ao departamento governamental para o qual se realiza;
d) Os funcionários aprovados nesse concurso ficam aptos a candidatar-se aos concursos abertos para as categorias em relação às quais se encontrem habilitados.
5 - O número de lugares a prover por pessoal habilitado, nos termos do número anterior, não pode ultrapassar a quota a fixar,, em cada caso, no competente aviso de abertura do concurso, atento o aproveitamento racional de recursos humanos e as necessidades do serviço.
6 - O recrutamento e selecção nas situações previstas nos nºs 2 e 3 anteriores podem ser ainda condicionados à frequência prévia com aproveitamento, de acções de formação adequadas, quando, atenta a complexidade de determinado tipo de funções, se entender que é esse o meio de garantir um bom grau de desempenho.
7 - O processo de concurso de habilitação será de decreto regulamentar".
A disciplina destas normas permite, pois, que funcionários possam ser opositores a concurso para lugares de categorias de acesso, integradas no mesmo grupo de pessoal, ou em grupo de pessoal diferente (19) , desde que possuidores das habilitações literárias exigidas ou, fora deste requisito, mediante a aplicação dos métodos de selecção ali previstos.
Esta disciplina é aplicável, como se referiu, também ao universo dos agrupamentos de pessoal das carreiras de pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino não superior (20) .
3. Considerados os termos da consulta e uma das questões formuladas, importa referir as disposições legais que regem sobre o sistema de provimento dos lugares de chefe de repartição.
Os lugares, de chefe, de repartição e de chefe de secção, constituem lugares de direcção, e chefia (o lugar de chefe de secção compreendido no grupo do pessoal administrativo) (21) , mas não se integram em carreiras.
A categoria de chefe de repartição pertence, por sua vez, com as especialidades a que se fará de seguida referência, ao pessoal dirigente (22) , não se lhe aplicando, porém, no que respeita ao provimento, o regime próprio dos cargos (típicos) dirigentes, hoje constante do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.'
A categoria de chefe de repartição se refere actualmente o artigo 6º do Decreto-Lei nº 265/89, de 28 de Julho - e, com conteúdo idêntico, o artigo 6º do DLR nº 4/89/M, de 15 de Fevereiro.
Dispõe:
"1. A categoria de chefe de repartição passa a ser remunerada pela letra D da tabela de vencimentos da função pública.
2. O recrutamento dos chefes de repartição far-se-á, mediante concurso, de entre:
a) chefes de secção com, pelo menos, três anos de serviço na categoria, classificados de Muito Bom;
b) Indivíduos possuidores de curso superior e adequada experiência profissional, não inferior a três anos.
3. Os actuais lugares de chefe de repartição que não tenham correspondência em unidades orgânicas, são extintos à medida que vagarem.
Por seu lado, o artigo 38º do Decreto-Lei nº 248/85 (23) disciplina sobre o regime e área de recrutamento dos chefes de secção:
"(Acesso a chefe de secção)"
"1 - Em regra, a área de recrutamento dos chefes de secção deve confinar-se ao pessoal pertencente às carreiras de oficial administrativo e de tesoureiro, excepto quando os respectivos avisos de abertura de concurso, na base de comprovada especificidade das secções, venham a estabelecer diferentemente.
2 - Durante o período de 5 anos, a contar da data da entrada em vigor do presente decreto-lei o provimento dos lugares de chefe de secção far-se-á de entre oficiais administrativos principais, primeiros-oficiais e tesoureiros principais e de 1ª classe.
3 Findo aquele período, o provimento desses lugares far-se-á exclusivamente de entre oficiais administrativos principais e tesoureiros principais e de 1ª classe".
Confrontando tais disposições com a disciplina sobre a estruturação de carreiras, poder-se-á sustentar que as referidas categorias não se integram em carreiras, autonomizam-se destas, e assumem uma correspondência directa com os lugares de chefia administrativa previstos em unidades orgânicas.
Relativamente à categoria de chefe de repartição determina-se mesmo que, quando os actuais lugares não tenham correspondência em unidades orgânicas, são extintos à medida que vagarem: tal categoria, fora da relação directa com lugares específicos de unidades orgânicas, tem natureza transitória.
v
1. Efectuado este percurso, de algum modo extenso, mas metodologicamente necessário, estão reunidos elementos que permitem avançar para a resposta às questões concretas formuladas no pedido de consulta.
Pretende-se saber se os titulares da categoria de chefe de serviços de administração escolar pode candidatar-se a concurso para a categoria de chefe de repartição.
A resposta exige uma precisão preliminar: como se salientou, não poderá actualmente ser considerada, com autonomia em relação aos lugares previstos em unidades orgânicas a categoria de chefe de repartição. Quando se refere a candidatura a concurso para a categoria de chefe de repartição, só poderá significar a candidatura ao preenchimento de um lugar de chefe de repartição previsto numa unidade orgânica.
O recrutamento de chefes de repartição far-se-á, mediante concurso (24) de entre chefe de secção, com três anos de serviço na categoria, classificados de Muito Bom, ou de entre indivíduos providos de curso superior e adequada experiência profissional não inferior a três anos.
A regra geral da intercomunicabilidade de acesso a categoria do mesmo grupo ou de grupo de pessoal diverso se bem que dispondo directamente quanto a categorias de acesso de carreiras, contém a virtualidade de aplicação, por identidade de razão, ao preenchimento por concurso, dos lugares de direcção que, como tais, se não integram nas carreiras-tipo como actualmente definidas.
Assim, e se o concurso não foi interno condicionado (25) , quem detenha as habilitações exigidas ou a categoria de chefe de secção com o tempo e classificação exigida, pode candidatar-se (ser opositor a concurso).
O chefe de serviços de administração escolar, que exerce funções de direcção dos serviços administrativos dos estabelecimentos de ensino não superior, constitui uma categoria com o conteúdo funcional de chefia no grupo do pessoal administrativo, tal como, em geral, a categoria de chefe de secção.
A área do recrutamento é substancialmente análoga, no domínio da carreira de oficial administrativo, com especificidades de exigência acrescida quanto à categoria de chefe de serviços de administração escolar - o provimento deste pessoal é feito de entre chefes de secção dos serviços regionais do MEC ou de entre oficiais administrativos principais com cinco ou mais anos de serviço e após a frequência de um curso de formação.
A escala salarial da categoria da chefe de serviço da administração escolar (Anexo nº 6º, de Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro (26) integra os índices 310, 320, 335, 335, 385 e 405, correspondentes aos escalões 0, 1, 2, 3, 4 e 5. A escala salarial da categoria de chefe de secção (Anexo nº lº do referido diploma) integra os índices 300, 310, 330 e 350, correspondentes aos escalões 0, 1, 2, 3 e 4 (27) .
Não há identidade, porém, quanto ao conteúdo funcional, natureza e complexidade de tarefas e realizar e responsabilidades inerentes aos lugares - verifica-se alguma supremacia destes índices quanto à categoria de chefe de serviços da administração escolar.
Os princípios que decorrem das regras sobre intercomunicabilidade (princípios inerentes à estrutura da administração) justificam, assim, que embora sem aplicação directa das normas referidas nos artigos 16º e 17º do Decreto-Lei nº 248/85, se considere que a categoria de chefe de serviços de administração escolar, respeitando as condições aí exigidas, seja, para este efeito, equiparada a chefe de secção como base de recrutamento para o provimento de lugares de chefe de repartição, nos termos do artigo 6º, nº 2º, alínea b) do Decreto-Lei nº 265/88, extensivamente interpretado.
2. Na segunda questão pretende-se saber se os titulares da categoria de chefe de serviços de administração escolar podem transitar, nos termos de legislação vigente na Região Autónoma da Madeira, para a categoria de chefe de repartição.
De tudo quanto ficou dito sobre a natureza e a estruturação das carreiras do pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino não superior e sobre a especificidade da categoria de chefe de serviços criada na Região Autónoma da Madeira, resulta que se trata de situações e categorias diferentes, cada uma com o respectivo âmbito de desenvolvimento.
As carreiras de administração escolar e a categoria de chefe de serviços de administração escolar, desenvolvem-se segundo um regime próprio, constante de um diploma da República, aplicável, com as devidas adaptações, mas sem qualquer modificação substancial, nas regiões autónomas.
A categoria de chefe de serviços existia apenas na Região Autónoma da Madeira, nos quadros do Governo Regional ou das Secretarias Regionais, na sequência do disposto no DRR nº 7/78/M, de 6 de Setembro e, como tal, apenas esta categoria foi extinta pelo artigo 7º, nº 1 do DLR, nº 4/89/M, com a transição, apenas nesse limite, para a categoria de chefe de repartição.
E tanto assim que, após a extinção aprovada pelo DLR, nº 4/89/M, mesmo na Região, diplomas regionais expressamente continuaram a considerar, como categoria de definição nacional, a categoria de chefe de serviços de administração escolar - o DLR, nº 15/90/M, que, na nova redacção do artigo 37º, nº 2, do DLR nº 3/88/M expressamente continua a incluir aquela categoria.
VI
Em face do exposto formulam-se as seguintes conclusões:
1ª A categoria de, chefe de serviços de administração escolar, prevista no artigo 25º do Decreto-Lei nº 223/87, de 30 de Maio, e no artigo 18º do Decreto Legislativo Regional nº 3/88/M, de 16 de Maio, integra o grupo do pessoal administrativo do pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino não superior, que se estrutura de modo uniforme em todo o território da República;
2ª A categoria de 'chefe de serviços' prevista no artigo 18º do Decreto Regulamentar Regional nº 3/78/M, de 6 de Setembro, extinta pelo artigo 7º do Decreto Legislativo Regional nº 4/89/M, de 15 de Fevereiro, foi prevista apenas para os quadros do Governo Regional e Secretarias Regionais da Região Autónoma da Madeira.
3ª A extinção referida na conclusão anterior, com a transição automática para a categoria de chefe de repartição, apenas opera nesse limite, não se aplicando, consequentemente, aos lugares e categorias referidos na conclusão 1ª;
4ª Considerando o conteúdo funcional, o regime de recrutamento e a posição salarial, a categoria de chefe de serviços de administração escolar deve, para os efeitos previstos no artigo 6º, nº 2, alínea b) do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho e no artigo 6º, nº 2, alínea b), do Decreto Legislativo Regional nº 4/89/M, de 15 de Fevereiro, ser assimilada à categoria de chefe de secção;
5ª - Pode, assim, o chefe de serviços de administração escolar candidatar-se a um concurso para chefe de repartição.
(1) A informação nos pontos 4 a 9, dá nota das posições sucessivamente tomadas pela Direcção Regional e do entendimento (reafirmado) de outras entidades (a Secretaria Regional de Educação, Juventude e Emprego e a Direcção-Geral da Administração Pública).Do preâmbulo.
(2) Do preâmbulo.
(3) Numa definição, categoria pode entender-se como o conjunto dos lugares de uma profissão, com a mesma graduação.
Os agentes repartem-se por várias categorias ou graduações, cada uma das quais corresponde a certo nível de habilitações, possibilidades e vantagens, formando um estrato horizontal de pessoal.
Carreira será um conjunto hierarquizado de categorias, respeitantes a uma dada profissão. Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 9ª ed. tomo II, pág. 649, JOÃO ALFAIA: Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico de Funcionalismo Público. 1º vol. pág.51 e segs.
As noções de categoria e carreira têm, actualmente. Um conteúdo definido expressamente em texto legal.
Dispõe o artigo 4º do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho:
“1. A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso, de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional.
“2. Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referido à escala salarial da função pública”.
(4) Cfr. a motivação do preâmbulo do diploma regional.
(5) A publicação do Diário da República e de 6 de Setembro.
(6) Artigo 6º, nº 3, “Os actuais lugares de chefe de repartição que não tenham correspondência em unidades orgânicas são extintos a medida que vagarem”.
(7) Na definição de MARCELLO CAETANO (cfr. cit., pág. 650), quadro é o "elenco de lugares permanentes que em número determinado são distribuídos por categorias a preencher por agentes administrativos para o desempenho dos cargos de cada serviço".
Quadro privativo de cada departamento é o elenco de pessoal autónomo, caracterizado não só pela existência de um mapa de pessoal próprio como ainda porque o preenchimento de lugares de acesso das carreiras abrangidas por tais quadros e efectuado, em princípio, através da promoção reservada aos funcionários nele admitidos.
Quadro único constitui um elenco de âmbito mais vasto (mais do que um departamento), podendo, consequentemente, os lugares de acesso de cada departamento ser preenchidos não só pelos funcionários respectivos como também, por candidatos provenientes de outros departamentos. abrangidos pelo quadro único- cfr. MARCELLO CAETANO, op. cit., Pág. 600-650 e JOÃO ALFAIA, op. cit., pág. 69-70.
(8) Artigo 14º, nº 2 com a redacção do Decreto-Lei nº 495/75, de 23 de Agosto, e do Decreto-Lei nº 238/78. de 14 de Novembro.
(9) Nos termos do nº 5 do artigo 14º do Decreto-Lei nº 513/73, acrescentado pelo Decreto-Lei nº 338/78, de 14 de Novembro.
(10) O artigo 16º, nº 3, na redacção do Decreto-Lei nº 250/80 coincidia substancialmente com a alínea a) do artigo 16º nº 2 da primitiva redacção.
(11) Cfr. o preâmbulo, que refere a rarefação de efectivos e dificuldades de distribuição qualitativa. pulverização de quadros por escola sem a necessária flexibilização.
(12) Os quadros de vinculação são os definidos nos anexos 1 a XIX do diploma - artigo 4º, nº 1 (escolas de magistério primário e normais de educadores de infância e por distrito); a categoria de chefe de serviços da administração escolar vem integrada na carreira de pessoal administrativo.
(13) Na redacção do Decreto-Lei nº 191/89, de 7 de Junho.
(14) "Chefe de serviços de administração escolar:
1 - Ao chefe de serviços de administração escolar compete genericamente dirigir os serviços administrativos dos estabelecimentos de ensino, tanto na área de alunos como de pessoal, contabilidade. expediente geral e acção social escolar. 2 - Ao chefe de serviços de administração escolar compete ainda predominantemente:
a) Orientar e coordenar as actividades dos serviços administrativos;
b) orientar e controlar a elaboração dos vários documentos passados pelos serviços administrativos e sua posterior assinatura;
c) Organizar e submeter à aprovação do conselho directivo a distribuição dos serviços pelo respectivo pessoal, de acordo com a natureza, categorias e aptidões, e, sempre que o julgue conveniente, proceder às necessárias redistribuições;
d) Assinar o expediente corrente, bem como o que respeita a assuntos já submetidos a despacho dos órgãos de gestão:
e) Preparar e submeter a despacho do conselho directivo todos os assuntos da sua competência;
f) Providenciar para que todos os serviços inerentes ao funcionamento das aulas, recursos e exames, dependentes dos serviços administrativos, estejam em ordem nos prazos estabelecidos:
g) Proceder à leitura e fazer circular o Diário da República, tomando as providências necessárias para que a legislação de interesse para o estabelecimento seja distribuída pela diferentes áreas e pelas demais entidades determinadas pelo conselho directivo ou quem as suas vezes fizer;
h) Verificar as propostas e processos de nomeação de pessoal:
i) Apreciar e despachar os pedidos de justificação de faltas do pessoal
administrativo;
j) Exercer o cargo de secretário do conselho administrativo;
l) Preparar os documentos para análise e posterior deliberação dos órgãos de gestão:
m) Dar cumprimento às deliberações dos órgãos de gestão que respeitarem aos serviços administrativos;
n) Assinar as requisições de material a adquirir, quando devidamente
o) Assinar os termos de abertura e de encerramento e chancelar todas as folhas dos livros utilizados nos serviços administrativos;
p) Ter sob a sua guarda o selo branco do estabelecimento de ensino;
q) Levantar autos de notícia ao pessoal administrativo relativos a infracções disciplinares verificadas;
r) Apreciar qualquer outro assunto respeitante ao serviço administrativo, decidindo os que forem da sua competência e expondo ao conselho directivo ,os que a ultrapassarem”.
(15) O DLR nº 3,188/M foi alterado pelo DLR nº 15/90/M, de 29 de Maio, em pontos que não relevam na economia do parecer.
(16) A carreira de oficial administrativo desenvolve-se pelas categorias de oficial administrativo principal , de primeiro-oficial, de segundo-oficial e de terceiro-oficial - artigo 22º. Nº 1, do Decreto-Lei nº 223/87 e artigo 19º, nº 1, do DLR, nº 3/88/M.
(17) Sobre a evolução legislativa que culminou neste diploma. v.g. o Parecer deste Conselho nº 79/89, de 8 de Fevereiro de 1990. publicado no Diário da Republica, II Série, nº 117, de 20/5/1990.
(18) Com maior desenvolvimento, para o qual se remete, ver o Parecer deste Conselho nº 79/89. cita, na nota anterior, que analisa os conceitos de carreiras de regime geral e de regime especial, no que se refere à carreira técnica.
(l9) Grupos de pessoal: pessoal dirigente; pessoal técnico superior: pessoal técnico: pessoal técnico-profissional; pessoal administrativo: pessoal operário e pessoal auxiliar - artigo 14º do Decreto-Lei nº 248/85.
(20) Pessoal agrupado segunda a mesma classificação por grupos - anexos do Decreto-Lei nº 223/87.
(21) O artigo 3º, nº 4 do Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de outubro, dispõe que categoria de chefe de secção é considerada, para todos os efeitos legais, como cargo de chefia da carreira administrativa". Esta disposição terá hoje, porém, de se compatibilizar com a estruturação geral das carreiras da função pública, em que não se desenha uma carreira administrativa, mas várias carreiras integradas no grupo de pessoal administrativo.
É integrada neste grupo que surge a categoria de chefe de secção.
(22) cfr., desenvolvendo o ponto, o Parecer deste conselho nº 39/86. de 17 de Julho de 1986. publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 362, págs.290 e seg.
(23) Integrado no Capítulo III do diploma: "Disposições finais e transitórias".
(24) A disciplina do concurso como método de recrutamento e selecção dos quadros da Administração Publica consta do Decreto-Lei n9 498/88, de 30 de Dezembro, adoptado à Região Autónoma da Madeira através do DLR nº 14/89/M. de 6 de Junho.
(25) Artigo 6º do Decreto-Lei nº 498/88, com a epígrafe tipos de concurso'.
“1. O concurso pode classificar-se quanto:
a) A origem dos candidatos em concursos internos ou externos:
b) ...
c) ...
2. Os concursos internos poderão ser gerais ou condicionados.
3. O concurso considera-se:
a) interno geral, quando aberto a todos os funcionários, independentemente do serviço ou organismo a que pertençam:
b) Interno condicionado, quando, por decisão da entidade competente para
promover a abertura de concursos de acesso, estes forem circunscritos a funcionários do serviço ou organismo para o qual é aberto ou do quadro único do respectivo departamento ministerial;
c) Externo, quando, no respeito pela legislação vigente sobre restrições à admissão de pessoal na Administração Pública. seja aberto a todos os indivíduos, estejam ou não vinculados aos serviços e organismos previstos no nº 1 do artigo 2º
(26) Rectificado no DR, nº 299, Sup. de 30/12/89 e no DR. nº 49 2º Sup. de 28/2/90.
(27) Anteriormente a categoria de chefe de secção era remunerada pela letra G ( artigo 7º,do Decreto-Lei nº 265/88) e a de chefe de serviços de administração escolar pela a letra F.