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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
4/1991, de 21.02.1991
Data do Parecer: 
21-02-1991
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Presidência do Conselho de Ministros
Relator: 
OLIVEIRA BRANQUINHO
Descritores e Conclusões
Descritores: 
CARGO POLITICO
ESTATUTO REMUNERATORIO
SUBVENÇÃO MENSAL VITALICIA
GOVERNADOR DO TERRITORIO DE MACAU
EQUIPARAÇÃO
MEMBRO DO GOVERNO
Conclusões: 
1 - A Lei nº 4/85, de 9 de Abril, institui um regime fechado quanto a enunciação dos cargos politicos a que, por si, se aplica quer relativamente ás remunerações (Titulo I) quer ás subvenções (Titulo II);
2 - O mesmo regime fechado instituiu a Lei nº 4/85 quanto ao tempo relevante para o computo dos periodos de que faz depender a atribuição, designadamente, da subvenção mensal vitalicia, prevista no artigo 24º;
3 - O tempo contável para a atribuição da subvenção mensal vitalicia prevista no artigo 24º, alem daquele relativo aos cargos em atenção aos quais a subvenção se preve, e apenas o que se encontra mencionado nos seus nºs 3, 4 e 5 e no nº 7 do artigo 25º;
4 - O artigo 8º do Estatuto Organico de Macau, aprovado pela Lei nº 13/90, de 10 de Maio, nem equipara o Governador de Macau a qualquer dos cargos politicos enumerados no artigo 24º da Lei nº 4/85, como beneficiario da subvenção mensal vitalicia aí prevista nem equipara o tempo de serviço do Governador desse territorio a qualquer dos tempos relevantes definidos no mesmo artigo 24º para efeito de atribuição da dita subvenção;
5 - Consequentemente, o tempo de serviço, como Governador de Macau, do requerente Engenheiro (...) não releva para o computo do periodo indispensável a atribuição da subvenção mensal vitalicia prevista por exercicio dos cargos mencionados no nº 1 do artigo 24º da Lei nº4/85, e que desempenhou, de Secretario de Estado, Ministro e Deputado a Assembleia da Republica.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Secretário de Estado da Presidência do
Conselho de Ministros,

Excelência:

1

1.1 O Engenheiro (...) requer lhe seja atribuída a subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24º da Lei nº 4/85, de 2 de Abril, com fundamento em ter exercido funções políticas, correspondentes a vários cargos que exerceu, a saber, Secretário de Estado, Ministro, Deputado e Governador de Macau, durante o período aproximado de 8 anos e 45 dias, interpolados.

Não pretendendo que seja reconhecido ao Governador de Macau qualquer direito à percepção da mencionada subvenção mensal vitalícia, "pretende apenas que se reconheça ao exercício das funções de Governador de Macau aquelas características materiais de exercício de cargo político que, conjugadas com os dispositivos constitucionais existentes, fundamentam o exercício das funções, em termos de contagem de tempo para a percepção da subvenção mensal vitalícia a que têm direito os membros do governo e os Deputados à A.R., nos termos do nº 1 do artigo 24º da Lei nº 4/85".

Em suma, requer que "seja considerado o tempo de serviço como Governador de Macau, com base na identidade material destas funções com as de Ministro do Governo da República, para efeitos da atribuição da subvenção mensal vitalícia" (1.
1.2. O Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros formulou dúvidas quanto ao bem fundado da pretensão aduzindo, por um lado, razões que se mostram contrárias, e, por outro, dando notícia de um parecer da Auditoria-Jurídica da Assembleia da República, de 18.8.89, que, versando um caso concreto diferente - relativo ao tempo de serviço de Secretário Adjunto do Governo de Macau, para o efeito da atribuição da mencionada subvenção mensal vitalícia -, concluiu em sentido afirmativo (2.

Pronunciou-se também um consultor do Gabinete de Vossa Excelência, que concluiu negativamente quanto à pretensão ora em causa (3.

1.3 Vossa Excelência, face à dissonância de opiniões sobre a questão e considerando importante que a decisão a tomar possa fazer doutrina para toda a Administração (4, dignou-se consultar a Procuradoria-Geral da República, cumprindo por isso, emitir parecer.

2

2.1. A questão a resolver consiste em saber se o tempo de exercício de funções no cargo de Governador de Macau, releva para o cômputo do tempo indispensável à atribuição da subvenção mensal vitalícia pelo exercício de qualquer dos cargos mencionados no artigo 24º da Lei nº 4/85, de 9 de Abril.

Resolvê-la implica, e decorrerá, fundamentalmente, da análise desse diploma e do Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei nº 13/90, de 10 de Maio, designadamente do disposto no seu artigo 8º, nos termos do qual "o governador tem categoria correspondente à de Ministro do Governo da República".
2.2. O método a seguir terá as seguintes etapas: análise da Lei nº 4/85 (infra, 3.1), análise do Estatuto Orgânico de Macau (infra, 3.2) síntese da interpretação (infra -, 3.3.) análise das posições contrárias (infra, 3.4), firmando-se, por último, as conclusões (infra, 4).

3

3.1 A Lei nº 4/85, posteriormente alterada pelas Leis nºs. 16/87, de 1 de Junho, e 102/88, de 25 de Agosto, obedeceu a um propósito de execução do disposto no nº 2 do artigo 120º da Constituição da República, nos termos do qual "a lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares dos cargos políticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades", incumbindo à Assembleia da República, por reserva absoluta de competência, legislar sobre o estatuto dos titulares dos órgãos de soberania, como dispõe à alínea b) do artigo 167º, correspondente a alínea g) do texto revisto em 1982 (5.

Na análise da Lei nº 4/85, referiremos os trabalhos preparatórios (infra. 3.1.1) atenderemos depois ao diploma em si (infra 3.1.2) e findaremos com a síntese da evolução do texto legal (supra, 3.1.3).
3.1.1 A discussão parlamentar no tocante a esta lei foi longa e viva, como em variados pareceres deste corpo consultivo se deu conta, de modo especial quanto a uma das medidas sociais, o subsídio de reintegração, nela instituído (6.

Como já houve oportunidade de salientar, é escassa a proficuidade do recurso aos respectivos trabalhos preparatórios, orientado, como foi, o debate predominantemente para a oportunidade, a justeza e o âmbito das iniciativas, mas sublinhou-se que o estatuto remuneratório e as outras medidas previstas na Lei nº 4/85 "visaram em primeira linha, dignificar a função, criando-se condições para se poder optar pela carreira política sem miserabilismos".

Valerá a pena extractar-se das exposições de motivos dos dois textos básicos de que resultou a Lei nº 4/85 o que revela o propósito legislativo geral que a informa.

Assim, consignou-se na exposição de motivos da Proposta de Lei nº 88/III (7:
"A experiência do novo regime político constitucional demonstrou já que o exercício de cargos políticos não pode, sem desprestígio, ser concebido como um part-time semi-remunerado, e como tal conciliável com o exercício da profissão normal dos que a isso se dedicam. A interrupção de uma carreira profissional exigida pela dedicação a tempo inteiro ao desempenho de um cargo político não é conciliável em termos de penalização do agente. E para que a colectividade possa exigir dos políticos - como deve - dedicação, seriedade e empenhamento total, tem de remunerá-los em consonância com a responsabilidade, a dignidade e a seriedade do seu cargo".
Pode ler-se no intróito do Projecto de Lei nº 400/III (8:
"A concepção subjacente a esta proposta, não é, pois, a de funcionalização e burocratização dos deputados, mas a sua valorização como agentes políticos essenciais ao processo democrático, facultando-lhes os meios indispensáveis de trabalho e garantindo a dignidade indispensável ao exercício da sua função de representação do povo.
Finalmente, o projecto consagra o conjunto de normas inovadoras que visam moralizar a actuação dos titulares de cargos políticos, tornando o seu exercício mais transparente e menos susceptível de aproveitamentos indevidos e contribuindo deste modo para a sua dignificação".

As garantias sociais instituídas na Lei nº 4/85 visam a justa compensação pelos prejuízos sofridos nas ocupações profissionais normais daqueles que decidiram servir o País em cargo político.

No tocante à subvenção mensal vitalícia, particularmente relacionada com a questão a resolver no presente parecer, os trabalhos preparatórios apontam para a sua natureza como medida de segurança social, destinada a atenuar os efeitos do afastamento da profissão determinados pelo exercício de um cargo político (9.

De acordo com a síntese acerca das medidas sociais instituídas na Lei nº 4/85 feita no parecer que vimos seguindo, "no fundo, a diferentes períodos de duração de certas funções políticas corresponderiam medidas de compensação de afastamento da profissão normal de consistência também diferenciada, mais tenue a do subsídio de reintegração, mais forte a da subvenção vitalícia" (10.

Particularmente importante para a questão que nos ocupa é o âmbito subjectivo de aplicação da Lei nº 4/85, isto é, o dos cargos a que se reportam as medidas aí instituídas e o da espécie do tempo contável para efeitos de preenchimento de período indispensável às medidas de segurança social aí consagradas, em especial a de subvenção mensal vitalícia.

A este respeito os trabalhos preparatórios oferecem alguns elementos.

Assim, quanto ao âmbito subjectivo, diremos que os textos básicos - a Proposta de Lei nº 88/III e o Projecto de Lei nº 400/III - apontam para um universo restrito de cargos políticos, destinatários.

Assim, na Proposta de Lei nº 88/III, o Governo refere-se a esse âmbito em contexto que aponta para um âmbito subjectivo limitado de aplicação.

Na exposição de motivos, depois de aludir à revisão constitucional de 1982 no tocante à inclusão entre as matérias que constituem reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 167º, alínea g)) do "estatuto dos titulares dos órgãos de soberania e do poder local, do Conselho de Estado e do Provedor da Justiça, incluindo o regime das respectivas remunerações", o Governo comentou que a revisão, por via dessa inclusão, "veio sublinhar a necessidade de se definir um regime jurídico global relativo à remuneração dos titulares dos cargos públicos, pondo cobro a soluções meramente conjunturais, cuja implementação redunda, frequentemente, em desprestígio para os seus titulares" (nº 1).

E, relativamente à concretização dessa necessidade, depois de recordar a recente legislação sobre o regime remuneratório do Presidente da República (11, o Governo considerou que essa legislação definiu também a base de um sistema articulado de determinação das remunerações de outros titulares de cargos políticos, e que a presente proposta promovia esse sistema "relativamente a titulares de órgãos de soberania (membros do Governo, deputados à Assembleia da República) outros titulares de cargos políticos (ministros da República para as regiões autónomas, membros do Conselho de Estado e Governadores e vice-Governadores civis) e ainda titulares de outros órgãos constitucionais a eles equiparados (caso dos juizes do Tribunal Constitucional), acrescentando que "não se incluíram na presente proposta de lei, por beneficiarem de regime próprio, objecto de lei autónoma, os juizes dos restantes tribunais, o Provedor de Justiça e os titulares dos órgãos de poder local" (12.

O exame do articulado revela que aí se enumeram os titulares dos cargos políticos "para efeitos da presente lei" (artigo 1º, nº 2), coincidindo com o elenco que ficou a constar da Lei nº 4/85 mais "os governadores civis", que não passaram, todavia, para esta lei, e equiparam-se, para esse efeito a tais titulares os juizes do Tribunal Constitucional (nº 31 do artigo 1º).

Relegava-se para lei especial o estatuto remuneratório dos magistrados judiciais e do ministério público (nº 4 do artigo 1º) e consignava-se que as remunerações do Presidente da República se regiam por lei especial (artigo 5º).

O elenco dos titulares dos cargos políticos para a atribuição de subvenções era mais reduzido que o elenco constante do artigo 1º, nºs. 2 e 3. Assim, no tocante à subvenção mensal vitalícia, esta estava prevista para membros do Governo, deputados à Assembleia da República e juízes do Tribunal Constitucional que não fossem magistrados de carreira, não se mencionando os ministros da República para as regiões autónomas, os membros do Conselho de Estado nem os governadores civis (artigo 26º, nº 1), e relegava-se para lei especial esta subvenção no tocante ao Presidente da República (nº 2, do artigo 26º).

Quanto às subvenções em caso de incapacidade (artigo 31º) e de sobrevivência (artigo 32º), implicitamente parecia coincidir o elenco com o do artigo 1º.

Quanto ao subsídio de reintegração havia coincidência implícita com o elenco estabelecido no artigo 26º, nº 1, já que o artigo 33º, nº 1 ligava esse subsídio genericamente aos titulares de cargos políticos, que hajam desempenhado as funções ali referidas.

O Projecto de Lei nº 400/III, quanto à definição do âmbito subjectivo de aplicação não se afastava de uma formulação restrita, ainda que mais ampla que a da Proposta de Lei nº 88/III.

Sem qualquer nota preliminar referente a essa matéria, o articulado mostra essa orientação. Na verdade, o elenco dos titulares dos cargos políticos "para efeitos da presente lei" era definido no artigo 1º, nº 1, em termos precisamente iguais aos que actualmente constam do artigo 1º, nº 2, da Lei nº 4/85, e equiparavam-se para mesmos os efeitos, além dos juizes do Tribunal Constitucional, o Provedor de Justiça e os governadores civis (nº 2, do artigo 1º), relegando-se para lei especial o estatuto remuneratório dos titulares dos órgãos do poder local (nº 3 do mesmo artigo) e, consignando-se também que as remunerações do Presidente da República se regiam por lei especial (artigo 5º).

Também neste texto era mais reduzido o elenco dos titulares dos cargos políticos e equiparados, constantes do artigo 1º, para atribuição de subvenções. Assim, quanto à subvenção mensal vitalícia, pois estava prevista para membros do Governo, deputados à Assembleia da República, juizes do Tribunal Constitucional, Provedor de Justiça e governadores civis, quando não fossem magistrados de carreira (artigo 25º, nº 1), não se mencionando, portanto, nem os Ministros da República para as regiões autónomas nem os membros do Conselho de Estado, e relegava-se para a lei especial a subvenção do Presidente da República (nº 2 do artigo 25º).

Quanto ao subsídio em caso de incapacidade e de sobrevivência (artigos 30º e 31º) o elenco parecia implicitamente coincidir com o enunciado no artigo 1º.

Quanto ao subsídio de reintegração o elenco dos cargos dos beneficiários coincidia com o enunciado no artigo 25º, nº 1 (artigo 32º, nº 2).

Por último, o texto da Proposta de Lei nº 88/III para o efeito limitado de atribuição do direito a viaturas oficiais mencionava um elenco diferente do referido no artigo 1º, pois para esse efeito não mencionava os membros do Conselho de Estado e aditava entidades por lei equiparadas a membros do Governo (artigo 4º, nº 1, alínea d). Este aditamento não constava do artigo 4º da Proposta de Lei nº 400/III, que, todavia, reduzia para o mesmo efeito o elenco do seu artigo 1º, pois não mencionava nem os ministros da República nas regiões autónomas, nem os membros do Conselho de Estado, e dos juizes do Tribunal Constitucional só incluía o respectivo Presidente (nº 1, do artigo 4º).

No tocante à espécie do tempo contável para o efeito da atribuição das subvenções e subsídio, prevista nestes textos preparatórios da Lei nº 4/85, para além daquele que, naturalmente, corresponde ao exercício de funções cujos cargos dão origem às medidas sociais ali previstas, apenas se mencionam três outros, expressamente relativos ao subsídio vitalício: algum tempo falho de exercício de funções de deputado, por suspensão de mandato (nº 4 do artigo 26º da Proposta de Lei nº 88/III); o tempo correspondente a certo número médio de faltas de exercício efectivo dos deputados em cada sessão legislativa (idem, nº 5) e o tempo de exercício do mandato de deputado à Assembleia Constituinte (idem, nº 5 do artigo 27º). Destes casos encontram-se só dois no Projecto de Lei nº 400/III: tempo relativo a certa duração de suspensão do mandato de deputado (nº 4 do artigo 25º) e o tempo de exercício de funções de deputado à Assembleia Constituinte (nº 4 do artigo 26º).

A estes dois textos básicos se junta o texto, intermédio, saído da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, na sequência da discussão e votação aí daqueloutros (13.
Neste texto intermédio do processo legislativo da Lei nº 4/85, as disposições relativas ao elenco dos titulares dos cargos políticos mostram-se idênticas, em substância (14, àquelas que o texto da Lei acolheu, como pode ver-se comparando os artigos 1º, 26º, nºs. 4 e 5, e 27º, nº 7 desse texto com os artigos 1º, 24º, nºs. 4 e 5, e 25º, nº 7, da Lei nº 4/85, no seu texto originário (15.

Após discussão final e votação no Plenário da Assembleia da República surgiu o texto derradeiro, consubstanciado no Decreto nº 116/III (16, idêntico ao texto originário da Lei nº 4/85. Importa analisar de seguida as disposições desta lei, originárias e subsequentes, pertinentes à questão que nos ocupa.

3.1.2 A Lei nº 4/85, intitulada, de modo autêntico, "Estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos", reparte-se por dois títulos, um dos quais precisamente epigrafado "Remunerações dos titulares de cargos políticos".

Sem embargo desta enunciação geral dos destinatários do diploma, isto é, do elenco subjectivo do "Estatuto remuneratório dos titulares dos cargos políticos", conforme o título da Lei nº 4/85, esse elenco não coincide com o âmbito subjectivo de aplicação de cada um dos títulos em que a lei se desdobra.

No tocante ao Título I - "Remunerações" -, fica de fora de algumas das normas o Presidente da República, porquanto, nos termos do artigo 5º, regem-se por lei especial o vencimento e os abonos mensais para despesas de representação (17.
No tocante ao Título II - "Subvenções" -, também não há perfeita coincidência.
O Título II abrange, no que designa latamente por "subvenções", abonos a que atribui essa mesma designação (Capítulo I), assumindo aí, por isso, uma acepção estrita, e o que designa de "subsídio de reintegração" (Capítulo II, artigo 31º).

Entre as subvenções em sentido estrito contam-se três espécies: subvenção vitalícia (artigos 24º a 28º) subvenção mensal por incapacidade (artigo 29º) e subvenção de sobrevivência (artigo 30º).

Ora, no tocante à subvenção vitalícia ficam de fora alguns dos titulares dos cargos políticos ou equiparados, do elenco geral anunciado no artigo 1º. Na verdade, o artigo 24º delimita mais aquele elenco adoptando outro mais restrito para o efeito de atribuição dessa subvenção: têm direito a ela os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República e os juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira (nº 1 do artigo 24º) e também o Presidente da República, mediante lei especial (nº 2) (18.

Não integram este restrito elenco os Ministros da República para as Regiões Autónomas e os membros do Conselho de Estado.

Quanto aos subsídios de incapacidade (artigo 29º) e de sobrevivência (artigo 30º), o elenco dos cargos relevantes para a sua atribuição parece implicitamente coincidir com o elenco referido no artigo 1º, por remissão (19.

Quanto ao subsídio de reintegração, há implícita coincidência do elenco para tal relevante com aquele que consta do artigo 24º, nº 1, já que o nº 1 do artigo 31º, considera beneficiários desse subsídio os titulares dos cargos políticos que não tivessem completado certo tempo de exercício das funções referidas naquela disposição, isto é, as de membros do Governo, deputados à Assembleia da República e juízes do Tribunal Constitucional (20

No tocante à espécie de tempo, além, naturalmente, do correspondente aos cargos que, respectivamente, dão origem às subvenções, o diploma, no texto originário, considera três casos mais, todos referidos à subvenção vitalícia: algum tempo falho de exercício das funções de deputado, por suspensão de mandato (artigo 24º, nº 4), o tempo correspondente a certo número médio de faltas de exercício efectivo dos deputados em cada sessão legislativa (idem, nº 5) e o tempo de exercício do mandato de deputado à Assembleia Constituinte (idem, nº 7 do artigo 25º).

Um quarto caso de tempo contável veio a ser inserido no texto da Lei nº 4/85, pela alteração que a Lei nº 16/87 lhe introduziu no artigo 24º.

Nos termos do actual nº 4 deste artigo manda-se ter em conta, para os efeitos da contagem do tempo referido no nº 1 "o tempo de exercício, por deputados eleitos, das funções previstas na alínea o) do nº 2 do artigo 26º", isto é, das funções de governador civil e de vice-governador civil (21.
Com este novo caso a Assembleia da República obviou a certa necessidade de alargar aquele âmbito restrito do tempo contável.
O novo nº 4 do artigo 24º teve origem no Projecto de Lei nº 336/IV (PSD), que pretendia aditar um "novo nº 5 ao artigo 24º da Lei nº 4/85", cuja redacção era substancialmente idêntica à que tem agora esse novo nº 4.
Propôs o PSD a seguinte redacção:
"5 - Para efeitos de contagem dos anos de efectivo exercício das funções referidas no nº 1, será tido em conta o tempo de exercício das funções previstas na alínea l) do nº 2 do artigo 26º".
O partido proponente justificava significativamente a adenda nos seguintes termos:
"Pretende-se com o presente projecto de lei introduzir uma pequena alteração no artigo 24º da Lei nº 4/85, de 9 de Abril, de modo a contemplar outras situações semelhantes às já previstas e que, por isso, merecerão, na nossa perspectiva, tratamento idêntico.
"Na verdade, sendo os governadores e vice-governadores civis os representantes locais do governo, afigura-se-nos legítimo que, para os efeitos de contagem de tempo de exercício das funções de deputados à Assembleia da República, se tenha em conta o tempo efectivo de desempenho daqueles cargos.
"O regresso às funções de deputado à Assembleia da República após passagem pelos governos civis determina, assim, no nosso entender, que não seja interrompida a contagem de tempo do exercício do mandato de deputado" (22.
3.1.3 Tendo em mente aqui a subvenção mensal vitalícia por ser a esse medida e que a presente consulta respeita, diremos que o regime instituído pela Lei nº 4/85,quanto ao âmbito subjectivo de aplicação e à espécie do tempo contável, isto é, quanto às normas enunciativas dos cargos políticos que dão lugar à atribuição desse subsídio e às que determinam qual o tempo relevante para o cômputo do período indispensável de funções para essa atribuição, é um regime intencionalmente circunscrito ao texto das referidas normas, que adequadamente exprimem essa intenção limitadora.
Daí que não haja lugar, designadamente, a interpretação extensiva nem à integração de lacunas, pois não existem. Diríamos que, neste entendimento, se trata de um regime fechado (23.
Isto resulta de um conjunto de elementos interpretativos convergentes nesse sentido que, em síntese, cabe enunciar. Assim:
a) A literalidade das normas. Nestas adopta-se a técnica de, em vez de utilizar fórmulas gerais referidas a uma noção de cargo político, enunciar para os efeitos, tão-só, dessa lei os cargos a que se aplicam as suas disposições (âmbito subjectivo), e de, no tocante a algumas destas, haver mesmo âmbitos subjectivos de aplicação diferentes, por enunciação ainda mais restrita, relativamente ao enunciado mais amplo.
Quanto ao tempo contável, além do correspondente, óbvio e natural, às funções dos cargos enunciados como dando lugar à atribuição das medidas instituídas, adopta-se a técnica de enunciar casos precisos de relevância de tempos diferentes desse relativos aos deputados.
b) O contexto sistemático, quer do próprio diploma quer de outros, paralelos, atinentes à definição do estatuto dos titulares dos cargos políticos.
No contexto do próprio diploma, uma coisa é definir o âmbito subjectivo de aplicação, outra determinar a incidência, negativa, diríamos, da titularidade de outros cargos na aplicação do regime.
É assim que no artigo 26º se enunciam vários cargos, alguns até de natureza política, diferentes daqueles que definem o âmbito subjectivo de aplicação da Lei nº 4/85, para o efeito de a assunção das respectivas funções dar causa à suspensão da subvenção vitalícia.
E a este propósito é de salientar que alguns, enunciados no artigo 26º começaram por estar nos textos básicos entre aqueles que definiam o âmbito subjectivo de aplicação do diploma, não chegando, porém, ao texto final, isto é, o Provedor de Justiça, o governador e vice-governador civis, como se viu.
O contexto da Lei nº 4/85 e de outros diplomas respeitantes a aspectos vários do "estatuto" dos cargos políticos revela que o legislador tem optado, pragmaticamente, pelo uso do método enunciativo dos cargos, em vez de uma cláusula ou definição geral do que seja cargo político (24, e que o elenco adoptado diverge consoante a matéria disciplinada.
Assim, no tocante ao controlo público de riqueza dos titulares de cargos políticos, disciplinado pela Lei nº 4/83, de 2 de Abril, são cargos políticos para efeitos dessa lei os enumerados no artigo 4º, nº 1, em maior número que os da Lei nº 4/85. Comparando os dois elencos, vê-se que no diploma de 1983 se incluem o ministro da República para as regiões autónomas, os presidentes e vogais de câmaras municipais e "os (cargos) que, por lei, venham a ser considerados políticos para efeito da sua equiparação aos aqui previstos" (artigo 1º, nº 1, alíneas d), i) e j)), e é equiparado a cargo político para efeitos da mesma lei, o de gestor de empresa pública (nº 2), tudo cargos não enunciados no elenco da Lei nº 4/85.
Para efeitos de crimes de responsabilidade, a que respeita a Lei nº 34/87, de 16 de Julho, são cargos políticos os enumerados no artigo 3º, entre os quais os de deputados ao Parlamento Europeu, ministro da República para as regiões autónomas, Governador de Macau, deputado à Assembleia Legislativa de Macau, membro de órgão representativo de autarquia local e governador civil, que não fazem parte do elenco do artigo 1º da Lei nº 4/85.
Quanto a incompatibilidades de "cargos políticos e altos cargos públicos", reguladas pela Lei nº 9/90, de 1 de Março, na redacção dada pela Lei nº 56/90, de 1 de Setembro, o elenco destes para efeitos desta lei inclui o Alto Comissário contra a Corrupção, os membros da Alta Autoridade para a Comunicação Social, governador e vice-governador civil, governador e secretário adjunto do governador de Macau, presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais, presidente de instituto público autónomo, de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais públicos, gestor público, membro de conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e vogal da direcção de instituto público autónomo, desde que exerçam funções executivas, director-geral e subdirector-geral ou equiparado (artigo 1º, nº 1, alíneas e) a m)).
Como se vê, esta lei faz uma enunciação indistinta de cargos públicos e os que se transcreveram não constam da Lei nº 4/85 nem, alguns, das Leis nºs. 4/83 e 34/87.
c) Os trabalhos preparatórios. æ maior amplitude dos dois textos básicos - a Proposta de Lei nº 88/III e o Projecto de Lei nº 400/III -, quanto ao elenco dos cargos políticos ou equiparados (cfr. artigos 1º) sucederem os textos intermédio e final mais limitados - eliminados que foram desse elenco os governadores civis e o Provedor de Justiça (25.
A atitude restritiva que tal representa aparece confirmada na alteração ao texto original da Lei nº 4/85 pela Lei nº 16/87. Na verdade, a reconsideração do relevo das funções dos governadores civis limita-se aí, não a inseri-los no elenco dos cargos políticos, mas a considerar como contável em benefício dos deputados o tempo de exercício de funções como governadores ou vice-governadores civis para o efeito de estes, enquanto tais, poderem ver complementado o período de funções parlamentares. A tanto se cifrou a preocupação de "contemplar outras situações semelhantes às já previstas" no artigo 24º, preocupação aliás que tinha como correspectivo a "pequena alteração" a que aludia expressamente a justificação da Proposta de Lei nº 336/V, de que resultou o actual nº 4 do artigo 24º da Lei nº 4/85.
Em suma, a convergência de todos os elementos mencionados aponta para o carácter fechado do regime, designadamente, da subvenção vitalícia instituída pela Lei nº 4/85, em termos de não ser aplicável a outros cargos que não os mencionados no nº 1 do artigo 24º, seja por interpretação extensiva seja por integração analógica.
3.2 O que interessa analisar do Estatuto Orgânico de Macau são as normas do artigo 8º, este especialmente visto respeitar ao tempo de exercício do cargo de Governador daquele Território a questão posta à consulta, e do nº 2 do artigo 17º.

Uma e outra atribuem "a categoria" correspondente à de certos membros do Governo da República: ao Governador "a categoria correspondente à de ministro do Governo da República" (artigo 8º), aos Secretários-Adjuntos, "a categoria correspondente à de Secretário de Estado do Governo da República" (artigo 17º, nº 2).

São certamente normas remissivas para regimes jurídicos aplicáveis aos membros do Governo da República que mencionam.

A dificuldade está em determinar "que regimes" face à vaguidade dos termos remissivos: "a categoria correspondente à de...", mesmo que restrinjamos, como faremos, o problema a saber se nessa remissão se inclui o mero relevo do tempo de exercício daquelas funções governativas em Macau para efeito de atribuição da subvenção vitalícia prevista no artigo 24º da Lei nº 4/85, por via de anterior exercício dos cargos neste enumerados (26.

As normas remissivas em causa são no sentido de estabelecer alguma "equiparação" entre os cargos governativos de Macau e os do Governo da República nelas mencionados.

O que resta saber é o sentido dessa equiparação, sendo certo que o regime jurídico aplicável aos membros do Governo da República provê sobre variadas matérias.

Não será despiciendo no processo interpretativo analisar a evolução dos artigos 8º e 17º, nº 2, do Estatuto Orgânico de Macau (infra, 3.2.1) e aproximá-los de disposições com alguma conexão existentes nos regimes jurídicos do antigo ultramar (infra, 3.2.2), e comparar os regimes remuneratórios (infra, 3.2.3).
3.2.1 O texto originário do referido Estatuto consta da Lei nº 1/76, de 17 de Fevereiro, de que não há trabalhos preparatórios conhecidos, tendo aí, no Capítulo II relativo aos "órgãos de governo próprio" do Território, o artigo 8º a seguinte redacção:

"O Governador tem, na hierarquia da função pública, categoria correspondente à de Ministro do Governo da República",e o artigo 16º, nº 2 esta outra:
"2 - Os Secretários-Adjuntos terão, na hierarquia da função pública, a categoria correspondente à de Secretário de Estado do Governo da República".

Estes textos conservaram-se intocados na alteração do Estatuto operada pela Lei nº 53/79, de 14 de Setembro, até que a alteração feita pela Lei nº 13/90, de 10 de Maio, os veio modificar, consoante já se registou.

A alteração consistiu na eliminação da expressão "na hierarquia da função pública", que antes se lia, e na substituição da forma verbal, usando-se agora o presente "têm" em vez de "terão", que se lia no nº 2 do artigo 16º, passando, além disso, na ordenação do articulado o artigo 16º para o actual 17º.

Os trabalhos preparatórios que deram origem à Lei nº 13/90 são de nulo valor para captar o sentido da alteração, pois nenhuma referência se colhe (27.

Passemos em revista algumas disposições da antiga ordem jurídica respeitante ao Ultramar relacionadas com a "categoria" dos governadores das ex-províncias que o integravam, tanto dos diplomas orgânicos gerais, como dos estatutos relativos às várias províncias, entre as quais Macau. Assim:
c) A Carta Orgânica do Império Colonial Português, aprovada pelo Decreto nº 23.228, de 15 de Novembro de 1933, dispunha:
"Artigo 22º. O Governador goza em todo o território da colónia das honras que competem aos Ministros do Governo da República, tendo nele precedência sobre todos os funcionários civis ou militares que servem, ou, por outros motivos, estacionem na colónia ou por ela transitem, excluindo o Presidente da República, o Presidente do Conselho e os Ministros" (28.
"Artigo 30º. O Governador é, em todo o território da colónia, o mais alto agente e representante do Governo da República, a autoridade a todas superior, tanto na ordem civil como na ordem militar, o administrador superior da Fazenda Pública e o protector dos indígenas. As suas funções são as que a lei declarar; no exercício delas é responsável perante o Ministro das Colónias" (29.
b) A Lei Orgânica do Ultramar, aprovada pela Lei nº 2066, de 27 de Julho de 1953, apenas contém disposição correspondente à do artigo 30º da Carta Orgânica.
Dispunha com efeito a Base XVII (30:
"II - Em cada uma das províncias ultramarinas haverá, como autoridade superior, um governador ou governador-geral.
"II - O governador é, em todo o território da respectiva província, o mais alto representante do Governo da Nação portuguesa, a autoridade superior a todas as outras que na província sirvam, tanto civis como militares, o administrador superior da Fazenda Pública. Pelo exercício das referidas funções responde perante o Governo, e a verificação da legalidade dos seus actos está sujeita a jurisdição contenciosa" (31
Este texto manteve-se aquando das alterações à L.O.U. introduzidas pela Lei nº 2119, de 24 de Junho de 1963.
De referir também a Base XXII, pela remissão que fez para os estatutos provinciais nos seguintes termos:
"I - Os governadores das províncias ultramarinas terão, além das fixadas na Constituição e na presente lei, as atribuições, faculdades e prerrogativas conferidas no estatuto da respectiva província" (32.
c) Na Lei Orgânica do Ultramar, aprovada pela Lei nº 5/72, de 23 de Julho, veio a dispor-se na Base XX:
"1 - O Governador é, no território da província, o mais alto agente e representante do Governo da República, a autoridade superior a todas as outras que na província servem, tanto civis como militares e o administrador superior da Fazenda Pública.
"2.........
"3 - Os Governadores-Gerais têm honras de Ministro de Estado, tanto na província em que exercem funções como em qualquer outro ponto do território nacional, podendo ser convocados para tomar parte nas reuniões do Conselho de Ministros. Os Governadores das províncias de governo simples têm precedência sobre quaisquer autoridades civis e militares, com excepção dos membros do Governo da República" (33.
Dispunha ainda a Base XXVII:
"1 - Os Governadores das províncias ultramarinas terão, além das fixadas na Constituição e na presente lei, as funções, faculdades e prerrogativas conferidas no estatuto da respectiva província".
d) No tocante a estatutos provinciais, cabe referir, antes de mais, os relativos a Macau. Assim:
- No Estatuto da Província de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 40227, de 5 de Julho de 1955, dispôs-se:
"Artigo 5º - O Governador é em todo o território da província o mais alto agente e representante do Governo da Nação Portuguesa e goza das honras que competem aos Ministros do Governo da República, tendo nele precedência sobre todas as autoridades civis ou militares que sirvam ou se encontrem naquele território, excluindo o Presidente da República, o Presidente do Conselho, o Presidente da Assembleia Nacional, o Presidente da Câmara Corporativa, os Ministros e os Sub-Secretários de Estado" (34".
- No Estatuto seguinte, o Estatuto Político Administrativo da Província de Macau, promulgado pelo Decreto nº 45377, de 22 de Novembro de 1963, reproduz-se, substancialmente, no artigo 7º, nº 1, o corpo do artigo 5º do anterior (35.
- Por último no Estatuto Político-Administrativo da Província de Macau, aprovado pelo Decreto nº 546/72, de 22 de Dezembro, dispôs-se no artigo 8º, no que interessa:
"1. O Governador é, no território da província, o mais alto agente e representante do Governo da República, a autoridade superior a todas as outras que na província sirvam, tanto as civis como militares, e o administrador da Fazenda Pública.
"3. O Governador, tanto na província como em qualquer outra parte do território nacional, tem precedência sobre quaisquer autoridades civis e militares, com excepção dos membros do Governo da República e dos Governadores Gerais" (36.

Os Estatutos dos demais províncias são semelhantes nesta matéria aos diversos Estatutos de Macau, todos eles publicados nas datas em que o foram estes (37.

É manifesto no regime jurídico relativo ao ultramar, constante quer dos diplomas orgânicos gerais quer específicos para cada uma das suas parcelas, a inassimilação dos governadores - sem embargo das altas funções que desempenhavam de representantes do órgão de soberania da República, o Governo, e de mais alta autoridade nos respectivos territórios - a membros do Governo, excepção feita, essencialmente e em parte, em matéria honorífica.

Passemos ao estatuto remuneratório do Governador, no antigo ordenamento ultramarino (infra, 3.2.3.1) e na orgânica territorial actual de Macau (infra, 3.2.3.2).

3.2.3.1 O estatuto remuneratório que ao Governador cabia no antigo ordenamento ultramarino revela que o cargo, no que tocava a vencimentos, se inseria entre o elenco do funcionalismo ultramarino.

Sem remontar mais longe, a reforma de vencimentos introduzida, na sequência do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto nº 40708, de 31 de Julho de 1956, pelo Decreto nº 40709, da mesma data, incluiu os Governadores - governadores gerais e governadores de província (38 - entre os funcionários cujas categorias se encontravam referidas no artigo 90º daquele Estatuto, como dispunha o artigo 2º do Decreto nº 40709, remetendo para o mapa I anexo (39.

Nesse mapa, intitulado "categoria dos funcionários e empregados dos serviços públicos a que se refere o artigo 2º do Decreto nº 40709, de 31 de Julho de 1956", os Governadores-gerais incluíam-se na letra A e os Governadores de província na letra B, letras, aliás, que apenas a esses cargos respeitavam.

Na vigência da nova versão do E.F.U. aprovada pelo Decreto nº 46982, de 27 de Abril de 1966 (40 (41, veio a ser publicado o Decreto nº 268/70, de 15 de Junho, que elevou o vencimento-base mensal dos governadores das províncias de governo simples, que passaram a ser os fixados para a letra A da tabela anexa. Mantiveram-se os actuais vencimentos complementares mensais dos governadores das províncias de governo-geral, enquanto os que receberiam os dos de governo simples seriam os que se fixassem para os agentes incluídos na categoria da letra B da mesma tabela (artigo 3º, nºs. 1 e 2) (42.

3.2.3.2 Os Estatutos Orgânicos de Macau, aprovado pela Lei nº 1/76 e o actual, aprovado pela Lei nº 13/90, não contêm normas relativas a vencimentos dos servidores do Estado.

Todavia, têm sido leis do território que têm regulado essa matéria, inclusive quanto ao respectivo governador.
Assim, por exemplo:
- A Lei nº 23/78/M, de 23 de Dezembro, actualizando os vencimentos (43 dos servidores do Estado referidos no artigo 150º (44, correspondentes às categorias do artigo 91º, ambos do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, veio a publicar uma nova tabela (de letras A a Z") com vencimentos referidos a patacas (artigo 1º, nº 1) e dispôs (nº 3) que "O vencimento do Governador do Território seria superior em 60% e o dos Secretários-Adjuntos em 20% ao da categoria correspondente à letra "A" da Tabela nº 1 deste artigo" (45.
- A Lei nº 9/87/M (46, de 10 de Agosto, intitulada "Estatuto remuneratório dos titulares dos órgãos de Governo próprio do território", veio a fixar o vencimento mensal do Governador (artigo 1º), dos Secretários-Adjuntos e Comandante das Forças de Segurança de Macau (artigo 2º) e a remuneração mensal dos Deputados à Assembleia Legislativa (artigo 3º), revogando toda a legislação contrária (artigo 4º).
3.2.4 Da análise que vem sendo feita afigura-se resultar que, independentemente de qual seja a totalidade do sentido das normas do artigo 8º e do 2 do artigo 17º, do Estatuto Orgânico de Macau, enquanto atribuem "categoria correspondente" aos membros do Governo da República que referem, essas normas, de carácter remissivo, tendo, seguramente, significado de correspondência honorífica, não têm função de equiparação remuneratória.

A função de equiparação honorífica esteia-se na longa tradição do ordenamento ultramarino português, inclusive relativamente Macau, como se conclui do percurso analítico atrás exposto.

A exclusão de uma equiparação remuneratória correlativa é também espelhada na evolução legislativa desde longa data, antes e depois das alterações constitucionais que a revolução de 25 de Abril de 1974 trouxe ao ordenamento jurídico português: desde uma concepção de funcionalização do cargo de Governador, para esses efeitos ao menos, no regime do E.F.U., mediante vencimentos no topo do elenco categorial por letras do funcionalismo ultramarino, passando pela adopção mitigada do regime de letras na reforma territorial de vencimentos introduzidos pela Lei nº 23/78/M (47, até ao sistema actual de fixação de montantes autónomos, manifestamente fora do sistema remuneratório dos cargos políticos estabelecidos pela Lei nº 4/85. Este, como se viu, tem por base o vencimento do Presidente da República, objecto de lei especial, em função do qual e por percentagem, se fixam as remunerações dos titulares de cargos políticos nela expressamente designados, como resulta dos artigos 5º, 7º, 9º, 16º e 21º:

Em suma, a norma remissiva, em causa no presente parecer, - o artigo 8º do Estatuto Orgânico de Macau - não tem por objecto mandar reger o estatuto remuneratório do Governador de Macau pelo disposto na Lei nº 4/85.

De resto, duas outras considerações pesam a nosso ver para não considerar aplicável o regime da Lei nº 4/85, nem que fosse por mera relevância do exercício de funções políticas, enquanto tais, do Governador de Macau, no cômputo do tempo mínimo indispensável à atribuição, a outro título, da subvenção vitalícia prevista no artigo 24º, nº 1, da mesma Lei.

É que, por um lado, a Lei nº 4/85, recorde-se (supra, 3.2.1), releva como tempo contável apenas o correspondente aos cargos que dão origem a tal subvenção e, além desse, algum tempo desacompanhado do exercício respectivo, em duas hipóteses descritas, e o tempo de exercício de cargos diversos bem delimitados - duas outras hipóteses. Este estrito regime é posterior à norma do artigo 8º do Estatuto Orgânico de Macau. Esta, ainda que inserida em diploma posterior à Lei nº 4/85, é substancialmente idêntica, parece-nos, à que já se continha no anterior Estatuto Orgânico de 1976.
Na verdade, nem se alteraram as competências do Governador desde o Estatuto de 1976 até ao actual de 1990, conservando-se o seu perfil institucional, nem a eliminação do inciso "na hierarquia da função pública", da versão estatutária de 1976, acrescenta àquele perfil algo de relevante ao propósito que nos ocupa.

Mas sendo assim, a identidade política das funções do Governador de Macau, é de todo irrelevante face ao regime intencionalmente fechado da Lei nº 4/85 quanto à natureza do tempo contável para efeito da atribuição da subvenção a que se refere o seu artigo 24º.

Em todo o caso, mesmo que a fórmula actual do artigo 8º do Estatuto Orgânico de Macau representasse algo de qualitativamente diferente da anterior, não teria a virtualidade de remeter para a Lei nº 4/85, ainda que só para a aplicação do regime de tempo contável, o tempo de exercício do cargo de Governador de Macau.

A fórmula de equiparação é vaga para tanto (48, além de que os cargos governativos de Macau gozam de estatuto remuneratório específico, territorialmente definido pelo órgão competente, e em termos, aliás, fora do sistema da Lei nº 4/85 (49.
3.3 Resumindo quanto se expôs, diremos:
a) A Lei nº 4/85, institui um regime fechado quanto ao âmbito subjectivo da sua aplicação, isto é, quanto aos destinatários das normas relativas às remunerações (Título I) e subvenções (Título II), os titulares de cargos políticos, de tal modo que, por si só, se aplica ao elenco que destes cargos estabelece como previsão das normas respectivas;
b) Estabelece, também, um regime fechado quanto ao tempo relevante para o cômputo dos períodos mínimos de que faz depender a atribuição da subvenção mensal vitalícia (artigo 24º) e do subsídio de reintegração (artigo 31º);
c) Como tempo contável, portanto, para o cômputo do período indispensável à atribuição da subvenção vitalícia só conta o tempo de exercício dos cargos políticos referidos no nº 1 do artigo 24º, e, além desse, o tempo correspondente à suspensão do mandato de deputado nos limites estabelecidos no nº 3, o correspondente ao exercício por deputados eleitos das funções de governador ou vice-governador civil, nos termos do nº 4, o correspondente às faltas mencionadas no nº 5, e o tempo de exercício do mandato de deputado à Assembleia Constituinte, nos termos do nº 7 do artigo 25º.
d) O artigo 8º do Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei nº 13/90, ao atribuir ao Governador do território "categoria correspondente à de Ministro do Governo da República" não o equipara a qualquer dos cargos políticos enumerados no nº 1 do artigo 24º da Lei nº 4/85, como beneficiário da subvenção mensal vitalícia aqui prevista, nem equipara o tempo de serviço do mesmo cargo a qualquer dos tempos relevantes para a atribuição dessa subvenção àqueles beneficiários.

3.4. A interpretação a que se chegou, quer da Lei nº 4/85 quer do Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei nº 13/90, leva necessariamente à conclusão de que se deve indeferir a pretensão que está na base da consulta, tal como já parecera ao consultor do Gabinete (supra 1.2).
Resta referir a argumentação em que se esteia o requerente e a que fundamenta o Parecer nº 12/89 da Auditoria Jurídica da Assembleia que, prestado a propósito de questão semelhante relativa a um Secretário-Adjunto do Governador, aquele invoca em seu favor.
3.4.1. A argumentação do requerente consiste na invocação da substancial identidade de características materiais de exercício de cargo político do exercício das funções de Governador de Macau relativamente àquelas que fundamentam a percepção do subsídio mensal vitalício a que têm direito os membros do Governo e os deputados à Assembleia da República nos termos do nº 1 do artigo 24º da Lei nº 4/85.

Tal identidade seria revelada pela menção do exercício do cargo de Governador de Macau como fundamento de suspensão de tal subsídio (alínea h) do nº 2 do artigo 26º); na inclusão do respectivo titular, assim como dos Secretários-Adjuntos, no elenco de aplicação subjectiva da lei relativa aos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos - Lei nº 34/87, de 1 de Junho; na equiparação do Governador de Macau a Ministro do Governo da República, no artigo 8º do Estatuto Orgânico de Macau, que assume valor materialmente constitucional por força dos artigos 290º e 292º da Constituição (50.

Não haverá necessidade de discutir a questão da identidade material de funções políticas, base de argumentação, porquanto do que se trata é de saber qual o âmbito dos titulares de cargos políticos para os efeitos da Lei nº 4/85, particularmente para os efeitos do seu artigo 24º, e qual o sentido da norma remissiva do artigo 8º do Estatuto Orgânico.
Ora, remetendo para o que a esses propósitos já se disse (supra 3.1 e segs. e 3.2 e segs.), o sentido que se extrai dos regimes respectivos é contrário à pretensão do requerente, como se concluiu (supra, 3.3) (51.
3.4.2 A Auditoria Jurídica, ocupando-se precisamente da questão da mera contagem de tempo de exercício de funções de Secretário-Adjunto, conclui pela relevância desse tempo "dado essas funções estarem materialmente equiparadas às de Secretário de Estado do Governo da República, nos termos das disposições conjugadas da Lei nº 1/76, de 17 de Fevereiro, artigos 8º e 16º, 290º e 292º, nº 7 da Constituição" (52.

O parecer da Auditoria entende que são distintas as questões de reconhecer ao Governador de Macau e ao Secretário Adjunto qualquer direito à percepção do subsídio mensal vitalício com base na enumeração feita no artigo 1º da Lei nº 4/85, e do relevo do tempo de serviço.
Quanto à primeira, opina que bem se podia considerar tratar-se de "caso não regulado, sendo portanto interdita qualquer analogia" (cfr. nº 3 do seu texto).

Quanto à segunda entendeu que "verificando-se uma quase identidade e total semelhança de funções entre aqueles cargos - entenda-se de Governador e Secretário-Adjunto e Ministro e Secretário de Estado do Governo da República - é evidente que a contagem de tempo relativo aos cargos de Macau deve produzir o mesmo efeito em matéria de subvenção vitalícia tanto nuns casos como nos outros" (idem).

Encontra ainda argumentos adjuvantes no sentido do relevo dessa contagem quer na alínea h) do nº 2 do artigo 26º da Lei nº 4/85 quer nas alterações que nesta introduziu na Lei nº 16/87, do que resulta - escreve-se - que o exercício do cargo de Governador de Macau determina a suspensão da subvenção mensal vitalícia, ,o mesmo se passando com o cargo de Secretário Adjunto do Governo de Macau.

E aponta ainda, no sentido da identidade material das funções em causa, a Lei nº 34/87, que inclui entre os destinatários das normas sobre crimes de responsabilidade política tanto os Governador de Macau como os Secretários-Adjuntos.

Vale aqui o que se disse quanto à argumentação do requerente.

O que está em causa não é a identidade material de funções, matéria que, por isso, não tem de ser tratada, mas de saber qual o sentido das normas pertinentes da Lei nº 4/85 e das normas remissivas do artigo 8º do Estatuto Orgânico de Macau, e do artigo 16º, nº 2, da versão da Lei nº 1/76, hoje 17º, nº 2, da Lei nº 13/90.
Para solução do problema não releva essa questão, reiterando-se, pois, o que se deixou consignado acima (supra 3.1 e segs. e 3.2. e segs.) e se condensou (supra 3.3).


CONCLUSÕES:



Por todo o exposto e concluindo:
1º A Lei nº 4/85, de 9 de Abril, instituiu um regime fechado quanto à enunciação dos cargos políticos a que, por si, se aplica quer relativamente às remunerações (Título I) quer às subvenções (Título II);
2º O mesmo regime fechado instituiu a Lei nº 4/85 quanto ao tempo relevante para o cômputo dos períodos de que faz depender a atribuição, designadamente, da subvenção mensal vitalícia, prevista no artigo 24º;
3º O tempo contável para a atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24º, além daquele relativo aos cargos em atenção aos quais a subvenção se prevê, é apenas o que se encontra mencionado nos seus nºs. 3, 4 e 5 e no nº 7 do artigo 25º;
4º O artigo 8º do Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei nº 13/90, de 10 de Maio, nem equipara o Governador de Macau a qualquer dos cargos políticos enumerados no artigo 24º da Lei nº 4/85, como beneficiário da subvenção mensal vitalícia aí prevista, nem equipara o tempo de serviço do Governador desse território a qualquer dos tempos relevantes definidos no mesmo artigo 24º para efeito de atribuição da dita subvenção;
5º Consequentemente, o tempo de serviço, como Governador de Macau, do requerente Eng.º. Carlos Montez Melancia não releva para o cômputo do período indispensável à atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista por exercício dos cargos mencionados no nº 1 do artigo 24º da Lei nº 4/85, e que desempenhou, de Secretário de Estado, Ministro e Deputado à Assembleia da República.






(1Do requerimento de 7.11.90 que apresentou ao Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros.
(2A posição do Secretário Geral da Presidência do Conselho de Ministros consta da Informação SG 43/90, de 3.12.90. O parecer da Auditoria Jurídica junto da Assembleia da República, tem o nº 12/89, foi subscrito pelo Senhor Auditor e é expressamente invocado pelo ora requerente.
(3O parecer tem a data de 17.12.90 e encontra-se, por fotocópia, tal como os demais documentos já citados, entre os elementos enviados para a presente consulta.
(4O requerente dá notícia de que o Presidente da Assembleia da República despachou favoravelmente o caso concreto sobre que versou o Parecer nº 12/89 da Auditoria Jurídica.
(5Segue-se de perto o nº 3.1 do recente Parecer deste Conselho nº 96/90, de 6 de Dezembro de 1990, inédito.
(6A Lei nº 4/85 teve por base Proposta de Lei nº 88/III e o Projecto de Lei nº 400/III. Sobre estes trabalhos preparatórios e a discussão respectiva vejam-se os Pareceres nºs. 37/86, de 22 .11.86, Diário da República, II Série, nº 62, de 16.3.87, 61/86 e 69/86, ambos de 8.1.87, 29/87, de 29.7.87, no mesmo Diário, II Série, nº 283, de 10.12.87, 104/87, de 11.2.88, 97/88, de 23.2.89, inédito,97/90, de 22.11.90, e 96/90.
Os trabalhos preparatórios e lugares de publicação estão referidos na nota (2) do Parecer nº 61/86. Vejam-se também as notas seguintes.
(7Cfr. Diário da Assembleia da República, II Série, Suplemento ao nº 9, de 27.10.84, págs. 190-(1) e segs.. O passo extractado faz parte do nº 4 da exposição de motivos.
(8Apresentado pelo CDS como alternativa à proposta do Governo e publicado no Diário da Assembleia da República, II Série, nº 21, de 28.11.84, págs. 431 e segs..
(9Cfr. a intervenção do deputado Vilhena de Carvalho (ASDI), no DAR, I série, nº 56, de 13.3.85, pág.2287, durante a discussão provocada pelo veto presidencial ao Decreto 116/III, que se converteria na Lei nº 4/85, e os Pareceres nº 97/90 e 96/90, já citados.
(10Do nº 3, in fine, do Parecer nº 96/90.
(11Referia-se certamente à Lei nº 26/84, de 31 de Julho, que dispunha sobre essa matéria.
(12Do nº 2 da exposição de motivos, com sublinhados nossos.
(13Cfr. o Relatório da Comissão e o texto dela saído, no D.A.R., II Série, Suplemento ao nº 37, de 9 de Janeiro de 1985, respectivamente, pág. 782- (1) e segs., e 782 - (9) e segs.
(14Na verdade detectam-se algumas diferenças literais (cfr. os artigos 1º).
(15Veio a ser aditada à Lei nº 4/85, como melhor veremos, uma nova disposição considerando contável para efeito do subvenção vitalícia o tempo de exercício, para deputados eleitos, das funções de governador civil ou vice-governador civil (nº 4 do artigo 24º, na redacção que esse artigo deu a Lei nº 16/87).
(16Cfr. D.A.R., na II Série, nº 57, de 15.2.85, págs. 1753 e segs. O Decreto nº 116/III foi aprovado em 10.2.85 (idem, pág. 1758).
(17A Lei nº 26/84, de 31 de Julho, alterada pela Lei nº 102/88, de 25 de Agosto, constitui a lei especial a que se refere o artigo 5º da Lei nº 4/85. A Lei nº 33/88, de 24 de Março, veio suspender a aplicação do artigo 2º da Lei nº 26/84, que dispunha sobre actualização automática de vencimentos e abonos mensais de representação. A Lei nº 102/88 veio dar nova redacção aos artigos 1º e 2º da Lei nº 26/84 e revogou expressamente a Lei nº 33/88.
(18Cfr. artigo 3º da Lei nº 26/84.
(19Quanto às subvenções por incapacidade e de sobrevivência (artigos 29º e 30º) não há uma definição directa dos cargos que lhes dão origem.
Sobre o exacto alcance desta remissão, que não importaria dilucidar aqui, quanto aos cargos relevantes, veja-se supra a nota (9) relativa aos textos correspondentes do Projecto de Lei nº 88/III.
(20O parecer nº 97/88, de 22.2.89, inédito, concluiu precisamente: "7º o subsídio de reintegração previsto no artigo 31º da Lei nº 4/85 depende dos mesmos pressupostos subjectivos de atribuição da subvenção mensal vitalícia previsto no artigo 24º, nº 1 da mesma Lei", argumentando com o uso da técnica de remissão usada nesse artigo 31º e com a ratio do preceito (nº 8 do parecer).
(21Após a alteração feita pela Lei nº 16/87, os anteriores nºs. 3 e 4 passaram a ser os nºs. 2 e 3, segue-se o novo nº 4 e o antigo nº 5 mantém-se.
A actual alínea o) do artigo 26º, era a antiga alínea l) desse artigo.
(22O Projecto de Lei nº 336/IV encontra-se no D.A.R., II Série, nº 31, de 17 de Janeiro de 1987, pág. 1526. Foi votado e aprovado na reunião plenária de 29.1.87 (DAR, I Série, nº 37, de 30.1.87, pág. 1454) e em votação final global em 9.4.87 (idem, I Série, nº 67, de 10.4.87, pág. 2646).
(23O que não significa que por normas remissivas o regime da Lei nº 4/85 não seja aplicável a outros cargos, mesmo não políticos. Assim aconteceu no tocante à Alta Autoridade contra a Corrupção, no entender do Parecer, já citado, nº 96/90, por efeito da remissão operada pelo nº 3 do artigo 11º da Lei nº 45/86, de 1 de Outubro. A qualificação da Alta Autoridade contra a Corrupção como autoridade administrativa foi feita no Parecer nº 45/85, de 5.6.85 (cfr. nº 2 e conclusão 1ª).
(24Cfr. sobre as dificuldades de "densificação" do conceito de cargos políticos, mencionado no artigo 120º da Constituição, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição revista e ampliada, 2º volume, Coimbra Editora, 1985, págs. 119 e 120.
(25Uma apreciação negativa do Projecto de Lei nº 400/III quanto à inclusão do Provedor de Justiça e do governador civil vê-se no comentário do Ministro do Estado e dos Assuntos Parlamentares (Almeida Santos) no D.A.R., I Série, nº 25, de 7.12.84, pág. 921.
(26O requerente é neste âmbito limitado que coloca o problema quando expressamente escreve: "não pretende o signatário que seja reconhecido ao Governador de Macau, qualquer direito à percepção da subvenção mensal vitalícia com base na Lei nº 4/85, de 9 de Abril" (alínea c) do requerimento que dirigiu ao Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, mencionado na nota (1)).
(27A Lei nº 13/90 encontra-se publicada de novo no 2º Suplemento ao Diário da República, II Série, nº 107, de 10 de Maio, pág. 2200 (-16). Consta da nota de sumário que "Esta edição substitui integralmente a anterior publicada com o mesmo número e data". Esta lei teve por base a Proposta de Lei nº 139/V (D.A.R., II Série-A, nº 30, de 30.3.90, pág.1075), dai já constando os textos, agora em análise (págs. 10761 e 1077), sem nenhuma explicação. Vê-se que houve uma anterior proposta de revisão que se diz estar agora "reformulada de acordo com as recomendações feitas na reunião do Conselho de Estado de 28 de Fevereiro e expressas no parecer dessa mesma data, publicado no Diário da República, 1ª Série, nº 61, de 14 de Março de 1990 " e que este novo texto constitui "o texto dos ajustamentos técnico-jurídicos que, na sequência do parecer do Conselho de Estado e do diálogo havido entre a Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e uma delegação desta (de Macau) Assembleia Legislativa, foram introduzidos na proposta de alterações ao Estatuto Orgânico de Macau" (idem, pág. 1075 e 1076).
O Parecer e o Relatório da Comissão bem como o texto final desta emanado vêm no DAR, II Série-A, nº 33, de 18 de Abril de 1990, págs. 1153 e segs. Neste texto mantém-se a redacção vinda da Proposta 139/V para os artigos em causa.
O texto final das alterações fixadas na Comissão foi aprovado, na generalidade e na especialidade e em votação final global em 17 de Abril de 1990 (DAR, I Série, nº 64, de 18 seguinte, págs. 2210 e segs.).
O parecer do Conselho de Estado, vem publicado na I Série do Diário da República, nº 61, de 14.3.90, pág. 1180, e nº 70, de 24 seguinte, pág. 1458.
Em todo o caso, a leitura do anexo que acompanhou a Proposta de Lei nº 139/V e que representará as "modificações acordadas" ao primitivo texto, revelará, porventura, a ser esse o sentido dos itálicos, que o primitivo texto seria diferente, no que ora interessa quanto aos artigos 8º e 17º, nº 2. Nesse anexo e para esses textos está em itálico a palavra "correspondente".

(28Sobre os precedentes desta disposição veja-se Rui de Azevedo Guimarães, Comentário à Carta Orgânica do Império, Edição do Autor, Coimbra, 1948, vol. I, pág. 188.
(29Este texto originário foi alterado, sem importância aqui, pela Lei nº 2016, de 29.5.46. Sobre as fontes desta disposição veja-se a obra citada na nota antecedente, págs. 214 e 215.
(30Sobre esta base veja-se Rui Azevedo Guimarães, Lei Orgânica do Ultramar (Anotada), 2ª edição actualizada, 1961, Imprensa Nacional de Moçambique, Lourenço Marques, pág. 64 e segs..
(31O nº II da Base XVII é idêntico substancialmente ao corpo do artigo 30º da Carta Orgânica na redacção que a esta dera a Lei 2016, com eliminação da referência à matéria da protecção dos indígenas. Sobre esta Base veja-se o nº 39-1 do Parecer 35/V da Câmara Corporativa, sobre o Projecto de Lei nº 517, origem da L.O.U., in "Pareceres da Câmara Corporativa" (V Legislatura) ano de 1952, vol. II, Lisboa, Assembleia Nacional, 1953, pág.78.
(32Sobre a Base XXII, veja-se o autor e a obra que vêm sendo citados, pág. 76, dando notícia das fontes e de honras, precedências e prerrogativas dos governadores.
O artigo 205º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto nº 40708, de 31 de Julho de 1956, estabeleceu a ordem de precedências nas solenidades a efectuar nas províncias ultramarinas, regime que foi revisto e substituído pelo Decreto nº 45789, de 2 de Julho de 1964.
(33A Lei nº 5/72 teve por origem a Proposta de Lei nº 19/X, sobre que a Câmara Corporativa emitiu o Parecer 39/X. O disposto na Base XX-3 da Lei no tocante às honras dos Governadores Gerais e sua participação no Conselho de Ministros continha-se na Base XVI daquela Proposta de Lei. O Parecer da Câmara Corporativa pode ver-se em "Câmara Corporativa - Pareceres" (X Legislatura, ano de 1972 (volume III), Lisboa 1973, págs. 45 e segs. Uma referência, sem especial interesse, sobre essa Base XVI nota-se de págs. 95 a 97.
(34Este estatuto foi decretado em obediência às Bases V e XCII da Lei nº 2066, de 27.6.53 (L.O.U.). O artigo 5º prossegue com três §§ versando sobre: residência, guarda militar, símbolos distintivos nacionais (§1º); uniforme e distintivos dos governadores (§2º) e prerrogativa de audiência em casa em processos judiciais como parte, declarante ou testemunha.
(35Os nºs 2 a 4 versam nos mesmos moldes as matérias tratadas nos §§ 1º a 3º do anterior Estatuto.
(36Este Estatuto foi promulgado na sequência da L.O.U. aprovada pela Lei nº 5/72.
Nos nºs. 2, 4, 5, 6 e 7 do artigo 8º dispôs-se sobre: os deveres do Governador (nº 2), guarda militar e bandeira nacional na sua residência (nº 4), hino nacional nas cerimónias por ele presididas (nº 5), depoimento em juízo na sua residência (nº 6), uniforme e distintivos do Governador (nº7).
(37A semelhança é patente comparando: com o artigo 5º do Estatuto de Macau, de 5.7.55, os artigos 5º dos Estatutos, dessa mesma data, da Guiné (Dec. 40223), de São Tomé e Príncipe (Dec. 40224) de Angola (Dec. 40225), de Moçambique (Dec. 40226) e Timor (Dec. 40228), e o artigo 13º do do Estado da índia (Dec. 40216, de 1.7.55); com o artigo 7º do Estatuto de Macau, de 22.11.63 os artigos 7º dos Estatutos, também desta data, de Cabo Verde (Dec. 45371), da Guiné (Dec. 45372), de São Tomé e Príncipe (Dec. 45373), de Angola (Dec. 45374), Moçambique (Dec. 45375) e Timor (Dec. 45378), mantendo-se em vigor para o Estado da índia o Estatuto de 1.7.55 (Dec. 45376, de 22.11.63); e com o artigo 8º do Estatuto de Macau, de 22.12.72, os artigos 8º dos Estatutos, da mesma data, de Cabo Verde (Dec. 541/72), da Guiné (Dec. 542/72), de São Tomé e Príncipe (Dec. 543/72), Angola (Dec. 544/72), Moçambique (Dec. 455/72) e Timor (Dec. 547/72).
(38Assim se denominavam então os Governadores das províncias ultramarinas, consoante estas fossem de Governo-geral ou de Governo simples.
(39No mapa X podem ver-se essas designações, "actuais" como aí se diz.
(40Antes do Decreto nº 40709 vigoravam para cada província diplomas díspares, caracterizando-se o sistema remuneratório pela diversidade e multiplicidade (cfr. nº 3 do preâmbulo do decreto). Para Macau vigorava então, desde 1944, o diploma Legislativo nº 858 (idem). No Decreto nº 40709 dispôs-se relativamente a Macau (artigo 57º) que a reforma por ele operada não era imediatamente aplicável, mas os órgãos de governo da província poderiam mandar observá-la à medida que fossem melhorando as condições económicas e financeiras. O mapa I veio a ser alterado, sem reflexos aqui, pelo Decreto 41612, de 9 de Maio de 1958.
(41Posteriormente objecto de alterações várias, sem interesse no caso, introduzidas, por exemplo, pelos Decretos nºs. 49165, de 2.8.69, 45/70, de 5.2, 356/70, de 28.7, 183/71, de 5.5, 80/72, de 10.3, e 180/72, de 29.5.
(42O artigo 2º autorizava os órgãos legislativos provinciais a fixar os vencimentos complementares para as categorias B a Z da tabela anexa (nº 1) em escalonamento degressivo (nº 2). Macau podia fixar esses vencimentos sem degressão (nº 5) e isso foi feito pelo Decreto-Lei nº 1863, de 18.12.71, como nota Jaime Robarts, Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, 2ª edição, actualizada, Imprensa Nacional de Macau, MCMLXXII, pág. 209, nota (a).
No período de transição para a independência do Estado de Angola, o Decreto nº 626/74, de 16 de Novembro, veio estabelecer os vencimentos dos membros da respectiva Junta Governativa: vencimentos base mensais iguais ao de Ministro para o Presidente, ao de Secretário de Estado do Governo da República para os restantes membros; vencimentos complementares mensais, igual ao complementar correspondente em Angola à categoria A, para o Presidente, iguais ao vencimento complementar correspondente aí à categoria B, para os restantes membros.
(43Anteriormente fixados no Decreto-Lei nº36/76/M, de 18 de Agosto, como recordava o preâmbulo da Lei nº 23/78/M.
(44Os artigos 150º e 90º do EFU, conjugados, referiam-se ao vencimento base.
(45O vencimento da letra "A" era nessa tabela $5290,00. Passou para $6090,00 na tabela que a Lei nº 3/80/M, de 26 de Março, estabeleceu em substituição da anterior.
(46Alterada pela Lei nº 10/90/M, de 6 de Agosto, que elevou o montante do vencimento mensal do Governador de $48.000,00 para $70.000,00 (artigo 1º).
(47Adopção mitigada enquanto o montante dos vencimentos se determinava pela letra "A" da tabela dos servidores do Estado adicionado das percentagens que se fixaram para o Governador e os Secretários-Adjuntos de Macau (supra, 3.2.3.2).
(48Este Conselho já se tem pronunciado sobre outras fórmulas remissivas por equiparação, designadamente, para efeito de eventual aplicação de preceitos da Lei nº 4/85. Assim: quanto ao Presidente da Comissão para a Integração Europeia, face à norma do nº 7 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 185/79, de 20 de Junho, o parecer (negativo) nº 37/86, de 20.11.86, no Diário da República, II Série, nº 62, de 16.3.87, pág. 3223; quanto ao Alto Comissário contra a Corrupção, face à norma do nº 3 do artigo 11º da Lei nº 45/86, de 1 de Outubro, o parecer (positivo) nº 96/90, de 6.9.90, homologado e não publicado, já citado.
(49Assim, a Lei nº 23/78/M invocou o artigo 31º, nº 1, alínea c), do Estatuto Orgânico de 1976 que conferia competência para criação de novas categorias ou designações funcionais ou para alteração de tabelas definidoras de tais categorias e para fixar os vencimentos, salários e outras formas de remuneração do pessoal dos quadros: a Lei nº 9/87/M apelou ao nº 2 do artigo 27º - competência para fixar a remuneração dos deputados à Assembleia Legislativa - e à alínea a) do nº 1 do artigo 31º - competência para legislar sobre "todas as matérias que interessem exclusivamente ao território", não reservados aos órgãos de soberania da República; a Lei nº 10/90/M invocou, além do nº 2 do artigo 27º do Estatuto, agora de 1990, igual nessa parte ao anterior, a alínea c) do nº 1 do artigo 30º - competência para legislar em todas as matérias não reservadas aos órgãos de soberania da República ou ao Governador; o Decreto-Lei nº 35/84/M, invocou o nº 1 do artigo 13º do Estatuto, ao tempo o de 1976, que atribuía ao Governador competência para legislar em todas as matérias de interesse exclusivo do território não reservadas aos órgãos de soberania da República ou à Assembleia Legislativa do território.
(50Sobre a temática do valor constitucional do Estatuto de Macau, vejam-se: Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra e volume citados, págs. 578 e segs, Vitalino Canas, Relações entre o ordenamento constitucional e o ordenamento jurídico do território de Macau, Lisboa, 1987, separata do B.M.J. nº 365 (especialmente, o seu nº 4); Dimas de Lacerda, Território de Macau - Estatuto Orgânico - Vigência das Normas e Princípios da Constituição da República no Território, na Revista do Ministério Público, ano 1, Vol. 2, Edição do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, Palácio da Justiça, Lisboa, págs. 76 e segs.
(51No parecer do Consultor do Gabinete, comenta-se a invocação da alínea h) do nº 2 do artigo 26º da Lei nº 4/85 e da norma do artigo 8º do Estatuto Orgânico. Quanto à primeira disposição entende que há diferença de fundamento das normas do artigo 24º, nº 1, e do artigo 26º, nº 2, e que tem de concluir-se que o artigo 26º visa apenas evitar atribuições patrimoniais paralelas do Estado ao beneficiário do subsídio mensal vitalício, acrescendo que a referência ao Governador de Macau "só indica que o mesmo esteve presente na mente do legislador que o referiu para alguns efeitos e o excluiu para outros". Quanto à norma do Estatuto Orgânico, parece-lhe excessiva a densificação do conceito "categoria equiparada" por lhe parecer que "visa fins meramente protocolares ou pouco mais, e não significa nem pode significar uma identificação estatutário-funcional de ambos os cargos", isto é de Governador de Macau e de Ministro do Governo da República. A este propósito, nota que a norma do artigo 8º "é redutora e não ampliativa" do estatuto do Governador de Macau, enquanto, representando este, no território, todos os órgãos de soberania da República à excepção dos Tribunais, deveria reclamar um posicionamento superior aos dos Ministros do Governo da República. Acresce que "ao nível constitucional, formal e material, existem outras equiparações ao cargo de Ministro do Governo da República (caso dos ministros da República para as regiões autónomas - que igualmente representam nas regiões autónomas a soberania da República - artigo 232º, nºs. 1 e 2 da C.R.P.) sem que isso tenha qualquer reflexo no regime da S.M.V. constante da Lei nº 4/85, à qual estes igualmente não têm direito, nem em termos de relevância do referido tempo de exercício de funções".
(52Como vimos, os textos do artigos 8º e 16º, nº 2, do Estatuto Orgânico de Macau - Lei nº 1/76, ao tempo em vigor, correspondem, hoje aos artigos 8º e 17º, nº 2, do actual aprovado pela Lei nº 13/90, com as alterações redaccionais assinaladas no texto.
Anotações
Legislação: 
L 4/85 DE 1985/04/02 ART24 ART1 N2.
L 13/90 DE 1990/05/10 ART8 ART17 N2.
L 16/87 DE 1987/06/01.
L 102/88 DE 1988/08/25.
CONST76 ART120.
L 4/83 DE 1983/04/02 ART4 N1.
L 34/87 DE 1987/07/16 ART3.
L 9/90 DE 1990/03/01 ART1. L 9/87/M DE 1987/08/10 ART1 ART2.
L 1/76 DE 1976/02/17 ART8 ART16 N2. L 10/90/M DE 1990/08/06 ART1.
D 268/70 DE 1970/06/15 ART3. L 23/78/M DE 1978/12/23 ART1.
D 40708 DE 1956/07/31 ART90. L 5/72 DE 1972/07/23 BXX BXXVII.
D 40709 DE 1956/07/31 ART2. L 2066 DE 1953/07/27 BXVII BXXII.
D 45377 DE 1963/11/22 ART7. D 23228 DE 1933/11/15 ART22 ART30.
D 40227 DE 1955/07/05 ART5. D 546/72 DE 1972/12/22 ART8.
Referências Complementares: 
DIR CONST * ORG PODER POL.
Divulgação
Número: 
DR104
Data: 
07-05-1991
Página: 
52
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