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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
100/1989, de 05.04.1990
Data do Parecer: 
05-04-1990
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Maioria
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério da Saúde
Relator: 
HENRIQUES GASPAR
Descritores e Conclusões
Descritores: 
DIREITO A GREVE
FUNÇÃO PÚBLICA
DIREITOS LIBERDADES E GARANTIAS DOS TRABALHADORES
DIREITOS FUNDAMENTAIS
LIMITE IMANENTE
CONFLITO DE DIREITOS
SERVIÇOS ESSENCIAIS
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÍNIMOS
DEFINIÇÃO
GOVERNO
ASSOCIAÇÃO SINDICAL
COMPETÊNCIA
Conclusões: 
1 - O exercicio do direito de greve garantido no artigo 57 da Constitutição da Republica e admitido em relação a função publica;
2 - Não tendo sido publicada a legislação prevista no artigo 12 da Lei n 65/77, de 26 de Agosto, sobre o exercicio de direito de greve na função publica, devem ser aplicadas as normas gerais sobre o exercicio do direito de greve, previstas neste diploma, com as adaptações que se revelarem necessarias;
3 - Por indicação expressa na lei - artigo 8, n 2, alinea b), da Lei n 65/77, e pela consideração das necessidades que se destinam a satisfazer, relevando da protecção de direitos fundamentais como a vida e a saude, os serviços de saude, medicos e hospitalares constituen serviços que se destinam a satisfazer necessidades sociais impreteriveis;
4 - Durante a greve nos serviços publicos essenciais, como os serviços de saude, medicos e hospitalares, deve ser assegurada pelas associações sindicais e pelos trabalhadores em greve a prestação de serviços minimos indispensaveis a satisfação das necessidades sociais fundamentais;
5 - Os serviços minimos a assegurar na pendencia da greve serão aqueles, em funçãão das circunstancias concretas de cada caso, forem adequados para que a empresa, estabelecimento ou serviço não deixe de prestar aos membros da comunidade aquilo que, sendo essencial para a vida individual ou colectiva, careça de imediata utilização ou aproveitamento para que não ocorra irremediavel prejuizo;
6 - A obrigação de prestação de serviços minimos, estabelecida no artigo 8, n 1, da Lei n 65/77, destina-se a satisfazer necessidades fundamentais da colectividade, resulta directamente da lei, e tem como destinatarios as associações sindicais e os trabalhadores em greve, enquanto tais;
7 - A definição do nivel, conteudo e extensão dos serviços minimos indispensaveis, releva de interesses fundamentais da colectividade, depende em cada caso da consideração de circunstancias especificas segundo juizos de oportunidade, esta condicionada por criterio de acomodação constitucional, adequação e proporcionalidade e compete ao Goveno;
8 - Compete as associações sindicais, ou a comissão de greve, que, nos termos do artigo 3 da Lei n 65/77, representam durante a greve os trabalhadores aderentes, designar os trabalhadores em greve necessarios ao cumprimento da obrigação de prestação dos serviços minimos.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Ministro da Saúde,

Excelência:

1. Em ofício dirigido ao Senhor Procurador-Geral da República, escreveu a Senhora Ministra da Saúde:

"Como é do conhecimento de V. Excelência, tem sido colocada em situações de greve, a questão de saber qual a entidade competente para definir os chamados "serviços mínimos" e, bem assim, para convocar os trabalhadores em greve, suficientes para assegurar a prestação desses serviços. No sector da saúde, tais questões assumem particular relevância, atendendo aos valores postos em causa".

"Tem sido entendido no Ministério da Saúde serem tais matérias da atribuição das instituições de saúde dele dependentes. No entanto, e para um melhor e mais completo esclarecimento, julgo neste momento oportuno solicitar o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre o assunto".

"Assim, e melhor concretizando, são os seguintes os pontos questionados:

1) Qual a entidade competente para a determinação dos "serviços mínimos" em casos de greve, relativamente a serviços públicos de saúde (hospitais e outros)?

2) Quem tem legitimidade para a convocação dos trabalhadores em greve, suficientes para assegurar a prestação dos “serviços mínimos"?"

Cumpre, assim, emitir parecer.

2. A greve constitui um direito dos trabalhadores, constitucionalmente tutelado como um dos "direitos, liberdades e garantias".

A consagração constitucional do direito à greve vem inscrita no artigo 57º, nºs. 1 e 2, da Constituição (1) é garantido o direito à greve", competindo aos trabalhadores "definir o âmbito dos interesses a defender através da greve, não podendo a lei limitar esse âmbito".

A caracterização constitucional do direito de greve como um dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores significa, designadamente, que deve ser considerado como direito subjectivo negativo, "não podendo os trabalhadores ser proibidos ou impedidos de fazer greve, nem podendo ser compelidos a pôr-lhe termo", com, eficácia externa imediata, em relação a entidades privadas, não constituindo o exercício do direito de greve qualquer violação do contrato de trabalho, nem podendo as mesmas entidades neutralizar ou aniquilar praticamente esse direito", e "com eficácia externa, no sentido de directa aplicabilidade, não podendo o exercício desse direito depender da existência de qualquer lei concretizadora" (2) .

Garantindo em termos fundamentais o direito, a Constituição não contém, no entanto, um conceito - de greve.

Entre a densificação sociológica do respectivo conteúdo com apelo a noções sócio-laborais correntes e a estrita caracterização jurídica dos elementos constitutivos (juridicização específica do conceito), poderá caber um complexo de actuações materiais dos trabalhadores cuja pertinência ao conceito de greve tem sido questionada por sectores da doutrina nacional (3) .

A noção de greve – e é este um elemento permanente do conceito - supõe uma actuação colectiva e concertada dos trabalhadores na prossecução de objectivos comuns. O conteúdo e o desenvolvimento consequencial da actuação colectiva e concertada dos trabalhadores, na amplitude e nas

Formas e modos de desenvolvimento, são referidos essencialmente à paralisação de trabalho (4) .

Neste conceito clássico, greve "a abstenção da prestação de trabalho, por um grupo de trabalhadores, como instrumento de pressão para realizar objectivos comuns" (5).

Abstenção da prestação de trabalho como omissão do comportamento contratualmente devido, manifestada como fenómeno colectivo no sentido de solidário, pré-acordado ou concertado, como instrumento e actuação de força para realizar objectivos comuns.

Esta noção, dir-se-ia "clássica", de greve (abstenção colectiva e concertada da prestação de trabalho com a finalidade de pressionar a entidade patronal à satisfação de um objectivo comum dos trabalhadores), está, contudo, aquém da amplitude conceitual permitida pela formulação constitucional da consagração do direito de greve e pela retoma da amplitude dessa formulação no artigo 1º da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto (Lei da Greve).

Como refere MONTEIRO FERNANDES (6) , "não se demonstra que o tratamento jurídico-positivo do exercício do direito de greve estabelecido por este diploma, seja incompatível com todas as modalidades de conduta conflitual colectiva dos trabalhadores não estritamente coincidentes com o aludido conceito Reconhecendo-se, embora, um nexo de adequação entre o regime Jurídico definido pela Lei nº 65/77 e o conceito "típico" de greve, não poderão ser afastados desse regime situações próximas e não estritamente coincidentes com o modelo conceitual clássico, porventura como referente fundamental.

0 melhor entendimento será o que "atenda à progressiva diversificação dos tipos de conduta conflitual e tome como referência básica aquilo que, à luz da história social, contra distingue a greve de outras modalidades de coacção directa: a recusa da prestação de trabalho enquanto contratualmente devida. Conduta essencialmente omissiva, que se não confunde com os comportamentos activos tão característicos de sabotagem, como da greve de zelo (em que se substitui a conduta devida por uma outra, aparentemente idêntica). Recusa da prestação contratualmente devida, diferente, por isso, do boicote nas suas várias formas, ou da desobediência colectiva" (7) .

Devem, pois, "considerar-se cobertos pelo direito de greve, constitucionalmente reconhecido e garantido, comportamentos colectivos diversos que evidenciem o denominador comum da recusa colectiva da prestaçSo de trabalho devida, sejam quais forem a duração, o escalonamento temporal e o número e a inserção funcional dos participantes" (8) .

Esse lado de abordagem do conceito de greve liga-se ao modo de actuação, à forma externa e concreta em que se manifesta o comportamento colectivo, concertado e solidário dos trabalhadores.

Esta delimitação do conceito foi objecto de estudo e parecer deste Conselho (9) .

Salientando a indefinição constitucional do conceito de greve, aponta no entanto limites imanentes ao conceito; constituindo a greve "paralisação ou cessação concertada do trabalho, manifestando a intenção dos trabalhadores de suspenderam provisoriamente o contrato a fim de assegurarem o êxito das suas reivindicações" ficam, nessa medida, "automaticamente excluídas do conceito as greves de lentidão ou ao ralenti, bem como as greves de zelo ou às avessas já que, nestas formas, não há cessação ou paralisação do trabalho)". Do mesmo modo, embora com algumas dúvidas, exclui do conceito de greve "as greves administrativas e as greves de não colaboração, pois, também, aí se não desenha, com nitidez, aquele elemento essencial do conceito de greve que é a cessação ou paralisação do trabalho" (10) (11) .

Numa outra vertente, o conceito de greve tem de ser analisado perante as finalidades projectadas pelos trabalhadores (os objectivos da greve) e o âmbito e os limites dos interesses a defender.

A posição maximalista sobre o âmbito da greve e a amplitude dos interesses a defender pelos trabalhadores, está sufragada por J.CANOTILHO e V.MOREIRA nos seguintes termos (12) : "o programa normativo-constitucional da greve (...) não se situa apenas dentro dos meios de luta na contratação colectiva e daí a correcta autonomização constitucional do direito de greve em relação à contratação colectiva (rejeição do "modelo" de greve "contratual"); o direito de greve não é dirigido apenas à obtenção de vantagens que estejam na disponibilidade de entidades patronais, podendo estender-se a domínios em que se reportam interesses completamente distintos, não tendo qualquer fundamento um modelo exclusivamente 'laboral' de greve; o princípio da auto-regulamentação de interesses e da liberdade de luta dos trabalhadores abre ao cidadão trabalhador a possibilidade de intervir na dinâmica social, defendendo os seus interesses perante os outros grupos e o Estado, independentemente de caracterização material desses interesses como “contratuais” ou “laborais"'.

Noutra perspectiva (13) , o âmbito dos interesses a defender através da greve significa a plena eficácia da greve como instrumento ao serviço de todos os interesses próprios dos trabalhadores. Nesse âmbito, cabem greves em caso de conflitos jurídicos, greves de solidariedade, greves de protesto e de reivindicação pela emissão ou omissão de normas, ou para exigir da autoridade pública uma ou outra medida sócio-económica".

Semelhante construção do conceito de greve na vertente do respectivo âmbito, finalidade e objectivos, fora já formulada no referido Parecer deste Conselho Consultivo (14)

Reconhecendo expressamente que a Constituição, programaticamente avançada na protecção dos interesses dos trabalhadores, induz o intérprete a um particular cuidado no domínio das limitações do direito de greve, adianta que "do ponto de vista dos objectivos, e desvinculada a greve da pura defesa dos interesses profissionais dos trabalhadores, há uma larga zona de interesses cuja prossecução legítima a greve, para a qual apenas se vislumbram os limites que decorrem da protecção a valores preponderantes da colectividade, relativamente aos quais têm de ceder os interesses sectoriais de classe".

3. 0 direito à greve, assim constitucionalmente garantido, é um direito de todos os trabalhadores, incluindo os funcionários públicos.

A consideração do direito à greve como um dos direitos, liberdades e garantias, e a força imediatamente vinculante dos preceitos constitucionais respeitantes, não admitiria a exclusão dos trabalhadores da função pública da plenitude de exercício deste direito.

Dando, porém, expressa afirmação a este princípio, o artigo 12º da Lei da Greve (Lei nº 65/77, de 26 de Agosto), veio dispor que "é garantido o exercício do direito à greve na função pública".

E no nº 2 este preceito previa que o exercício do direito à greve na função pública seria regulado no respectivo estatuto, ou em diploma especial (15) .

Reconhecido, assim, expressamente o direito à greve na função pública, (conceito que abrange todas as espécies de funcionários públicos e agentes administrativos, incluindo os da administração regional e local) (16), a própria norma que o afirma contém, do mesmo passo, o módulo indicativo da omissão legislativa de regulamentação - diversamente da regulamentação de exercício do direito em geral, as especificidades da função pública, das diversas actividades que neste conceito se integram, do estatuto dos funcionários, das tarefas públicas e de interesses eminentemente colectivos, exigirão um regime adaptado que, respeitando a conformação constitucional do direito, tenha em conta particularidades e exigências próprias.

Inexistindo ainda semelhante regime próprio, perante esta omissão legislativa - lacuna de regulamentação - tem-se entendido que, em princípio, à greve na função pública são aplicáveis as disposições de Lei de Greve, com as adaptações que se afigurem necessárias, enquanto as ajustem ao regime da função pública (17) .

Neste ponto pode considerar-se existir completa unanimidade.

A norma do artigo 12º da Lei nº 65/77, remetendo a regulamentação da greve na função pública para diploma ou estatuto próprio, não pretendeu limitar ou condicionar o exercício do direito de greve na função pública.

Com efeito, da discussão parlamentar do referido diploma resulta inequivocamente que se pretendeu garantir imediatamente o exercício de direito de greve na função pública, e a expressa legitimidade desse exercício, mesmo sem a publicação de qualquer diploma especial.

Esta consagração expressa (embora porventura desnecessária) do direito à greve na função pública, não obsta, antes implica a necessidade de aplicação provisória das disposições da Lei da Greve à função pública, com as necessárias adaptações, enquanto não for publicado diploma especial ou inserida regulamentação específica no respectivo estatuto (18) .

4. A consagração constitucional de direito de greve, a indeterminação neste nível dos respectivos limites, e a natureza programática na defesa dos direitos fundamentais dos trabalhadores, não significam que o direito de greve se não veja confrontado com os seus princípios limites.

O direito de greve, mesmo ao nível da definição constitucional, não se move "numa atmosfera rarefeita sem conexão com o ordenamento jurídico" (19); mas cada direito interage em conexão dinâmica com os demais, verificando-se situações da colisão concreta entre direitos ou valores constitucionalmente protegidos a impor a coordenação dos vários direitos fundamentais, não através de uma relação de hierarquia de valores, mas por meio de uma harmonização prática no quadro de unidade de sistema de direitos e valores constitucionalmente protegidos.

Os direitos fundamentais têm, assim, os seus limites imanentes, que se revelam quando conflituem com outros direitos essenciais no caso de colisão de direitos, por

necessidade de defesa de outros direitos constitucionalmente protegidos (20) .

O direito de greve têm, também, traçados os seus próprios limites (limites imanentes aos direitos fundamentais), pois nenhum direito constitucional se apresenta como direito ilimitado.

Na dogmática dos limites do direito de greve, distinguem-se os limites externos dos limites internos.

Os limites externos resultam da comparação - e do eventual conflito - entre o direito constitucional de greve e outros direitos (por isso, limites externos), de igual garantia constitucional; da comparação entre os valores e interesses tutelados pelo direito de greve e outros valores e interesses com idêntica dimensão material na perspectiva da sua relevância constitucional. Uns e outros limitar-se-ão reciprocamente, coordenando-se perante um eventual conflito, sem sacrifício absoluto (salvo em extremas situações) de uns em relação aos outros.

Os limites internos, por seu lado, derivam da própria noção (do conceito) e dos próprios princípios da greve, no que respeita à natureza, conteúdo, e modalidades do respectivo exercício (21) .

Não estando fixados limites directos ao direito de greve, não pode a lei determiná-los enquanto possa atingir o núcleo constitucional do direito.

Mas, enquanto derivação constitucional directa (conexão com outros direitos constitucionais), ou por derivação constitucional mediata ou indirecta (conexão com bens ou valores constitucionalmente protegidos), a lei pode intervir nessa interrelação valorativa, como concretização das limitaç6es impostas pela consideração material possível (e harmonização prática) dos valores eventualmente em conflito no quadro da unidade do sistema constitucional - artigo 18º, nºs 2 e 3 da Constituição.

A vida, a liberdade, a saúde, a tranquilidade pública, a segurança dos cidadãos a preservação dos suportes de emprego e da economia, constituem direitos e valores cuja protecção o sistema constitucional assegura e que, por isso, devem ser conjugados, em necessária harmonização axiológica, com as condições particulares e específicas do exercício e do desenvolvimento concreto do direito de greve.

A consideração dos limites do direito de greve tem sido sobretudo desenvolvida a propósito do exercício do direito no domínio de actividades que são caracterizadas como serviços essenciais da comunidade (22) .


Embora sem suficiente precisão conceitual, a qualificação dos serviços essenciais à comunidade parte do carácter (reconhecido e indispensável) das necessidades a satisfazer e da respectiva relação com os interesses e valores fundamentais da comunidade: a essencialidade dos bens e serviços liga-se ao respeito pelos direitos fundamentais, pelas liberdades públicas e pelos bens constitucionais protegidos.

Esta referência fundamental de interpretação e de compreensão dos elementos do conceito, que permite elaborar a noção de serviço essencial como conceito flexível e permanentemente adaptável à realidade concreta do fenómeno da greve e sua extensão e alcance, não pode, todavia, transformá-lo em "conceito-válvula" (23) cuja qualificação fique dependente, em cada caso, do particular posicionamento e da específica mundividência de cada intérprete.

É que, por um lado, a conexão no plano axiológico entre serviços essenciais e direitos fundamentais situados ao mesmo nível constitucional do direito de greve, impõe mútuas limitações com conteúdo material objectivo, e, por outro, a excepcionalidade da limitação pressupõe uma consideração gradativa sobre a intensidade da restrição, com referência a incidência de cada actividade ou cada serviço no exercício dos direitos fundamentais pelos membros da comunidade.

A lei da greve (Lei nº 65/77) inclui uma disposição específica como caminho indicativo de solução para as situações de conflito que possam colocar limites externos ao exercício e ao desenvolvimento concreto do direito de greve.

Dispõe, com efeito, O artigo 8º sob a epígrafe "obrigações durante a greve":

"1. Nas empresas ou estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a greve, a ;prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer a satisfação daquelas necessidades.

2. Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:
a) Correios e telecomunicações;
b) Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos;
c) Funerários;
d) Serviços de energia e minas;
e) Abastecimento de águas;
f ) Bombeiros;
g) Transportes, cargas e descargas de animais e géneros alimentares deterioráveis.

3. As associações sindicais e os trabalhadores ficam obrigados a prestar, durante a greve, os serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações.

4. No caso do não cumprimento do disposto neste artigo, o Governo poderá determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável".

Esta norma, que visa estabelecer um ponto de equilíbrio entre o exercício do direito e o sacrifício de interesses colectivos essenciais derivado desse exercício, coloca, na busca de harmonia prática de valores, delicados problemas de interpretação e aplicação.

"Visando o ( ... ) artigo 8º conciliar o exercício do direito de greve com a subsistência de outros direitos fundamentais, da aplicação do texto não pode resultar de forma alguma, a prática inutilização do direito de greve. Se, de facto, não se quis imolar quaisquer direitos fundamentais ao direito de greve, muito menos se quis sacrificar este àqueles: visou-se apenas atingir o necessário ponto de equilíbrio entre um e outros" (24).

A interpretação desta norma deve, assim, ter em conta um limite essencial: o princípio segundo o qual, garantido constitucionalmente um direito, a interpretação de qualquer preceito que lhe estabeleça restrições deve ser feito em termos de não inutilizar esse direito, de garantir a seu núcleo fundamental, respeitando, naturalmente, a unidade do sistema jurídico.

5. A vida em sociedade pressupõe a satisfação de numerosas necessidades, de diferente natureza e de diverso grau (25) .

Umas sentidas individualmente, embora com reflexo na própria comunidade, outras emergentes do simples convívio social, da vida de relação que ele implica.

Umas sem a satisfação imediata das quais a vida, individual ou colectiva, não é possível, pelo menos em grau compatível com as condiç6es mínimas de existência, nos seus diversos aspectos; outras que, embora sem esse carácter de permanência em função do estádio de evolução social atingido, são também essenciais, mas podem ser retardadas na sua satisfação sem prejuízo relevante, e outras ainda que, sem dano atendível, podem ser dispensadas por corresponderem apenas a exigências utilitárias ou hedonistas.

Mas se em determinado tipo de sociedade certas necessidades individuais podem ser satisfeitas imediatamente por quem as sente, em completa auto-suficiência, a evolução social torna cada vez mais impossível este estilo de vida e implica que, na complexa sociedade actual, mesmo as necessidades individuais mais imediatas, (v.g. a alimentação) só possam ser satisfeitas em resultado de acções colectivas organizadas.

Por isso, as empresas, os estabelecimentos, os serviços que prosseguem esses fins, dependentes não apenas da orientação que lhes seja imprimida mas, sobretudo, de actividades dos seus trabalhadores que, por outro lado, são também elementos de agregado social à satisfação de cujas necessidades o produto do seu trabalho se destina.

Assistindo a estes trabalhadores o direito de greve, a lei salienta que aos elementos da comunidade social de que eles inclusivamente fazem parte, também cabe o direito de verem satisfeitas as necessidades sociais a cuja realização visa a actividade do correspondente complexo laboral. Por isso, aquele direito pode ser sacrificado (mas só deve ser sacrificado) dentro de limites que não ponham em causa a própria subsistência da vida individual ou social pelo sacrifício (ou tão-só pelo incomportável agravamento das condições da sua satisfação), de necessidades primárias e de concretização imediata dos membros do agregado social.

Trata-se de uma colisão de direitos e de interesses, mesmo de valores, a resolver pela prevalência do mais relevante, numa dialéctica tendente à harmonização prática.

Empresas ou estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, serão aquelas cuja actividade se proponha facultar aos membros da comunidade aquilo que, sendo essencial ao desenvolvimento da vida individual ou colectiva, envolvendo uma necessidade primária, careça de imediata utilização ou aproveitamento (26)

Com a orientação deste critério interpretativo, poder-se-á dizer que o conceito, em boa medida indeterminado (27) , de empresas ou estabelecimentos que se destinem a satisfação de necessidades sociais impreteríveis, deve ser integrado por referência àqueles que em razão da natureza dos interesses a cuja satisfação se destinam a sua produção e os seus serviços, visam a realização de direitos fundamentais da pessoa, essencialmente ligados com a vida, a saúde, a segurança ou as mínimas condições de existência e de bem estar dos cidadãos, e cuja interrupção determinaria, imediatamente ou a muito curto prazo, a impossibilidade de satisfação dessas necessidades fundamentais.

O conceito de serviços essenciais, deste modo delimitado e integrado, abrange manifestamente os serviços de saúde.

Desde logo, por referência expressa na enumeração da lei.

Mas também, pela natureza das prestações que se destinam a assegurar, na relação com a realização e as garantias dos direitos fundamentais da pessoa - estão em causa (podem estar em causa) a vida, e a prestação de momentos essenciais e fundamentais de garantia da saúde dos cidadãos, relevando da prestação de cuidados indispensáveis (28)

6. Está directamente formulada a questão de saber qual a entidade competente para a determinação dos "serviços mínimos" relativamente aos serviços públicos de saúde (hospitais e outros).

Nos sectores essenciais, que na conceitualização utilizada no contexto da lei da greve vêm referidos como empresas ou estabelecimentos destinados à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, os trabalhadores em greve (e as associações sindicais) devem, durante a greve, assegurar os serviços mínimos essenciais - prestação de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades - prescreve esta obrigação o artigo 8º, nº 1, da Lei nº 65/77 (29) (30) .

A definição e concretização do conceito de "serviços mínimos indispensáveis" não pode, porém, pela diversa natureza das realidades a ter em conta, ser objecto de uma delimitação precisa, com validade de referência às diversas hipóteses no âmbito dos serviços essenciais.


Alguns critérios - meramente indicativos - podem, no entanto, ser enunciados.

Numa perspectiva mais imediata, e tendo em presença actividades económicas produtivas, o nível mínimo do serviço está condicionado por factores de praticabilidade e de possibilidade técnica dos equipamentos que integrem uma estrutura produtiva. Em casos extremos, em que não seja possível uma redução a certo limite do nível de produção, a satisfação, mesmo dos 'standard' mínimos, só poderá ocorrer através de manutenção da normalidade de produção. Há que considerar, pois, a relatividade do conceito.

Também, de outro modo, devem ser consideradas a intensidade de afectação de greve (extensão territorial, pessoal e temporal), a proporcionalidade dos sacrifícios impostos, a divisibilidade dos sacrifícios, a permutabilidade, ou não, dos serviços afectados (31) , sendo certo que manter os serviços mínimos não poderá (salvo excepcionalidade técnica) entender-se como funcionamento normal, já que, por natureza, sacrifícios e inconvenientes, estão inexoravelmente ligados ao exercício do direito de greve (32).

Escreveu-se no Parecer deste Conselho nº 86/82 (33).

"Os serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, que a lei exige que os trabalhadores grevistas, como tais, assegurem, serão todos aqueles que se mostrem necessários e adequados para que a empresa ou o estabelecimento ponha à disposição dos utentes aquilo que, como produto da sua actividade, eles tenham necessidade de utilizar ou aproveitar imediatamente por modo a não deixar de satisfazer com o irremediável prejuízo, uma necessidade primária".

A multiplicidade das necessidades e a forma multifacetada como se apresentam, obsta à sua catalogação prévia sem graves riscos de omissão, além de que a premência da sua satisfação dependerá, em grande parte dos casos, das circunstâncias concretas em que se apresentem.

A especificação dos serviços impostos pela satisfação imediata das necessidades sociais impreteríveis, depende da consideração das exigências concretas de cada situação, que, em larga medida, serão condicionantes da adequação do serviço a prestar em concreto, não deixando de figurar, entre essas mesmas circunstâncias, como elementos relevantes, o próprio evoluir do processo grevista que as determine, designadamente a sua extensão e a duração e a existência de actividades sucedâneas.

"Quer isto dizer que os serviços mínimos a assegurar pelos trabalhadores grevistas, na pendência da greve, para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, serão aqueles que, em função das circunstâncias concretas de cada caso, forem adequados para que a empresa estabelecimento ou serviço onde a greve decorre e no âmbito da sua acção, não deixe de prestar aos membros da comunidade aquilo que, sendo essencial para a vida individual ou colectiva, careça de imediata utilização ou aproveitamento para que não ocorra irremediável prejuízo"'.

O juízo sobre a carência dos serviços mínimos indispensáveis à satisfação das referidas necessidades, é um juízo de oportunidade que pode conduzir a resultados divergentes dentro do mesmo sector. A amplitude dos ‘serviços mínimos' é, naturalmente, conceito variável e a sua definição em concreto reveste-se de muita relatividade (34)

A prestação de serviços mínimos supõe o funcionamento a níveis fundamentais de satisfação, que dependem de considerações relevando da natureza de greve, da sua amplitude pessoal e temporal, da caracterização relativa de cada sector de actividade qualificável como destinado a satisfazer necessidades sociais impreteríveis, da gradação valorativa de serviços, (não tem a mesma repercussão a protecção da vida e da saúde e as necessidades de assegurar as mínimas condições no sector dos transportes, v.g.), da existência ou não de critérios de substituibilidade.

E, também - e será sempre um elemento de relevância que a garantia de prestação de serviços mínimos em regra não pode sequer ser aproximada a funcionamento do serviço e muito menos a funcionamento normal. Prestar serviços mínimos, será levar a cabo actividades imprescindíveis para uma cobertura no limite mínimo de praticabilidade funcional na satisfação das necessidades a que o serviço se destina.

A garantia da prestação dos serviços mínimos e a definição destes, não pode nunca utilizar-se como instrumento anti-greve; de outro modo afectar-se-ia o conteúdo essencial do direito fundamental de greve (35)

Estas considerações gerais são inteiramente aplicáveis a uma situação de greve que afecte um serviço público essencial.

A definição do nível e da caracterização dos serviços mínimos a assegurar durante a greve, há-de ter como parâmetros fundamentais a natureza e as finalidades do serviço e o grau de relevância dos interesses da colectividade e dos direitos dos cidadãos que se visam assegurar.

Todavia, estando em causa sector ou sectores particularizados, com atribuições específicas e legalmente delimitadas, a definição dos serviços mínimos, tendo por finalidade assegurar aos membros da comunidade o livre exercício dos direitos e liberdades constitucionalmente protegidos, pautar-se-á pela matriz de referência necessária das respectivas atribuições.

Mas, como se salientou, tendo em conta as especificidades de cada caso: âmbito material e pessoal da greve, extensão, necessidade de recorrer a trabalhadores em greve, duração e evolução do respectivo processo.

Mister é, porém, determinar a quem compete decidir do nível e da extensão dos serviços mínimos que em cada situação devam ser assegurados pelos trabalhadores em greve.

A Lei nº 65/77 não prevê nem define esta competência.

Determinando no artigo 8º a obrigatoriedade da prestação de serviços mínimos nas empresas e estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis - obrigação das associações sindicais e dos trabalhadores em greve não estabelece competências para a definição, conteúdo, âmbito e nível dos serviços mínimos que cumpre, em cada caso, assegurar.

Neste contexto, apenas prevê que "no caso de não cumprimento (do disposto neste artigo), o Governo poderá determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável" - artigo 8º, nº 4.

A imposição destas obrigações as associações sindicais e aos trabalhadores em greve, cujo objecto é definido pelo fim socialmente útil que se pretende tutelar - a continuidade, o funcionamento dos serviços essenciais no mínimo indispensável -, posiciona-se à margem da execução do contrato (da relação de serviço), que fica suspenso durante a greve; constituem, assim, obrigações legais e não contratuais, e não têm por isso o empregador como sujeito activo (36)

Significam restrições ao exercício do direito, limites imanentes do próprio direito, e destinam-se a satisfazer necessidades vitais e a responder a interesses gerais da colectividade: resultam apenas da lei, são obrigações sem sujeito activo nominado.

Esta caracterização da natureza, da especificidade e da fonte das obrigações que impendem sobre as associações sindicais e trabalhadores em greve, quanto ao funcionamento dos serviços mínimos essenciais, constitui uma referência fundamental na resolução dos problemas que suscita a determinação da competência para a fixação do respectivo conteúdo.


Com efeito, podendo constituir importante factor de divergências entre as partes no conflito, a definição sobre o conteúdo dessa obrigação, em cada caso, não deverá, em termos de enquadramento teórico da solução, ser colocada na disponibilidade de nenhuma das partes implicadas, mas submetida à decisão de uma entidade, em princípio, imparcial, ou que tenha por missão, em derradeiro grau, garantir a satisfação de necessidades colectivas fundamentais, como a vida, a saúde, a segurança dos cidadãos, a tranquilidade pública ou a ordenação das condições essenciais da vida colectiva.


Deixar a decisão sobre elemento tão relevante do processo de greve no campo da auto-regulação dos trabalhadores em greve, e das próprias associações sindicais que desencadearam e dirigem o processo, seria colocar na disponibilidade de uma das partes envolvidas a decisão fundamental sobre o conteúdo de uma obrigação legal, que toca nos limites imanentes do próprio direito; quem exerce o direito, definiria, do mesmo passo, a concretização dos respectivos limites.

De idêntico modo, a decisão sobre o conteúdo da obrigação de prestação de serviços mínimos não poderia no rigor das coisas, ser colocada na disponibilidade da outra parte no processo de greve - o dador de trabalho. Os poderes deste estão limitados pelo âmbito do contrato de trabalho ou da relação de serviço público, e a prestação de serviços mínimos deve ser cumprida à margem dessa relação; não constitui uma prestação contratual e não se fundamenta na relação de trabalho.

A obrigação de serviços mínimos resulta da lei e o respectivo cumprimento destina-se à satisfação de necessidades fundamentais da colectividade - a assegurar a realização mínima das prestações sem as quais a organizada dos cidadãos (a saúde, a segurança, a tranquilidade, a energia, os transportes, etc.) não pode ser mantida em termos de garantia de racionalidade mínima.

Nesta matéria, a experiência comparada (37) aponta soluções redutíveis aos seguintes módulos fundamentais (38): definição de serviços mínimos a cargo de comissões de composição mista em alguns sistemas (39) , ou a directivas de Confederação de Sindicatos, e noutros como tarefa e competência da autoridade governativa - normas de ordem pública impondo-se-lhe a necessidade de justificar as medidas adoptadas (40)


Como se referiu, a Lei nº 65/77 não fixa, directa ou sequer mediatamente, a competência para a definição de serviços mínimos.

As medidas que se destinem, em cada caso, a garantir o funcionamento dos serviços essenciais e que integram a obrigação legal imposta às associações sindicais e aos trabalhadores em greve, justificam-se pela natureza dos interesses colectivos fundamentais, que visam assegurar, - o interesse da colectividade não o do empregador (41)

Conflituam, neste confronto axiológico, os valores pressupostos ao exercício do direito de greve e aqueles que constituem o núcleo essencial de manutenção da ordenação colectiva da vida, e da protecção imediata de necessidades fundamentais dos cidadãos.

No que respeita a serviços públicos essenciais, como se qualificam directamente os serviços de saúde e hospitalares, os valores essenciais a assegurar situam-se mesmo ao nível da própria protecção imediata de direitos como a vida e a saúde: estão aqui em causa valores implicando considerações ao nível dos direitos fundamentais (42)

A defesa e protecção de interesses e valores qualificados neste nível é tarefa do Governo, ao qual cabe, nos termos constitucionais, defender a legalidade democrática e praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à satisfação das necessidades colectivas - artigo 202º, alíneas f) e g), da Constituição da República.

Governo, como entidade, em princípio, acima da dimensão directamente conflitual e, consequentemente, como tal, distinto da administração - empregador.

Providências que, relativamente ao funcionamento mínimo dos serviços essenciais em situações de greve, podem consistir na eleição do nível das prestações mínimas durante a greve, respeitando o núcleo fundamental do direito de greve pela composição equilibrada dos interesses em causa - a protecção do interesse geral, a própria dimensão de ordem pública, e a proporcionalidade dos sacrifícios perante os limites imanentes do direito fundamental de greve.

Mas necessariamente, sempre considerando que a determinação do nível de serviços mínimos indispensáveis, em cada caso (das concretas garantias), está condicionada por critérios de acomodação constitucional, adequação e proporcionalidade entre a protecção do interesse da comunidade e a restrição imposta ao exercício do direito de greve.

Na solução deste ponto, alguns elementos de referência argumentativa podem, também, ser colhidos no nº 4 do artigo 8º da Lei nº 65/77.

Dispondo que o Governo, através do Conselho de Ministros, poderá determinar (reconhecer a necessidade da) a requisição ou mobilização se os serviços mínimos não estiverem a ser assegurados, atribui-lhe nessa medida, uma competência de definição do âmbito e dos limites de semelhantes exigências.


A competência de apreciação e decisão tem como referente a definição prévia dessas exigências; só decidido o âmbito e o nível dos serviços mínimos se poderá seguramente determinar- se estão a ser assegurados. A competência neste segundo momento tem como que implícita a competência de definição do primeiro (43) .

Este é, também o sentido da escassa doutrina nacional sobre esta questão concreta.

Bernardo Xavier, pronunciando-se a propósito (44) escreve: "o problema todo estará em saber quem considerará e decidirá quanto aos estabelecimentos que se destinam a necessidades sociais impreteríveis e avaliará dos serviços mínimos indispensáveis. Tratar-se-á de um juízo concreto de oportunidade que tem de ter em conta os mais altos valores sociais, não perdendo de vista que estes terão de se harmonizar com o direito à greve, sem o sacrificar inteiramente. Supomos que a única entidade competente para proceder a esta avaliação e tomar as medidas necessárias será o Governo, ou as entidades públicas que têm a seu cargo a tutela sobre estes serviços. Não se poderá esquecer que, se se trata de defesa dos mais importantes interesses da colectividade (satisfação de necessidades sociais impreteríveis), estes só deverão ser realizados através da prestação de serviços mínimos indispensáveis a tal satisfação" (45)

Os trabalhos preparatórios da Lei nº 65/77 não constituem, por sua vez, elementos de relevo na tarefa do intérprete, na integração do sentido dos conceitos indeterminados utilizados na norma do artigo 8º (46)

No entanto, duas notas podem ser consideradas, e ambas no sentido de situar a definição de competência para determinar o nível dos serviços mínimos fora do círculo dos intervenientes no processo de greve:

- as disposições constantes do projecto de lei apresentado pela UDP, e não retomadas no projecto saído da Comissão de Trabalho (47) , que expressamente atribuíam aos trabalhadores em greve o poder de definir o âmbito dos serviços essenciais e, neste, as prestações mínimas,

- algumas referências esparsas (48) na sequência da discussão parlamentar, a propósito do artigo 8º, as quais, criticando o que aí se conteria de concessão, nesta matéria, à discricionariedade do Governo, não determinaram a modificação do texto afinal aprovado.


Poder-se-á, assim, concluir que, estando em causa interesses fundamentais da colectividade, a determinação do nível de serviços mínimos a prestar durante a greve será da competência do Governo.

7. Pretende-se também saber quem tem legitimidade para a convocação dos trabalhadores em greve suficientes para assegurar a prestação dos 'serviços mínimos'.

Como se salientou, e resulta directamente da definição normativa da obrigação de assegurar os serviços mínimos indispensáveis, nos termos do artigo 8º, nº 1, da Lei nº 65/77, aquela obrigação é cometida directamente às associações sindicais e aos trabalhadores em greve.

A obrigação de prestação de serviços mínimos, que deve ser cumprida pelos trabalhadores em greve (os serviços só podem ser prestados por trabalhadores; a referência às associações sindicais tem em vista a necessidade de organização (49) ) não é executada no plano de contrato de trabalho, e não tem a respectiva fonte nesta relação laboral, mas directamente na lei.


Cumprindo esta obrigação e desenvolvendo as tarefas necessárias à prestação dos serviços mínimos - que podem ser semelhantes ou diferentes, qualitativa e quantitativamente, em relação à prestação normal de cada trabalhador (50) - os trabalhadores não se colocam (ou são colocados) fora do processo de greve, na disponibilidade do empregador, mas mantêm perante este a indisponibilidade e cumprem, fora do contrato de trabalho, uma obrigação derivada directamente da lei, destinada a satisfazer interesses públicos imediatos e inadiáveis.

No decurso do processo de greve, a representação e a coordenação dos trabalhadores em greve é assegurada, nos termos do artigo 3º da Lei nº 65/77, pela associação ou associações sindicais que hajam decretado a greve, ou por uma comissão expressamente eleita, nos casos em que a greve tenha sido decretada por uma assembleia de trabalhadores.

A associação, ou, se for o caso, à comissão de greve, compete a representação dos trabalhadores, nomeadamente quanto às negociações para a superação do conflito, e também de gestão de greve: organização de piquetes, designação de trabalhadores afectados à prestação de serviços mínimos indispensáveis (51)

Expressamente referidas na lei como sujeitos passivos de obrigação de prestação de serviços mínimos, e uma vez definidos estes, às associações sindicais compete, como gestoras do processo, designar os trabalhadores em greve, que se revelem necessários para o cumprimento eficaz da respectiva obrigação (52)

Obrigação, no entanto, que pressupõe a necessidade de recorrer a trabalhadores em greve; quando o empregador possa resolver o problema do funcionamento essencial dos serviços recorrendo a trabalhadores disponíveis, não aderentes, não chega a nascer a obrigação imposta, às associações sindicais e aos trabalhadores em greve, enquanto tais.

8. Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1ª - O exercício do direito de greve garantido no artigo 57º da Constituição da República é admitido em relação à função pública;

2ª - Não tendo sido publicada a legislação prevista no artigo 12º da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, sobre o exercício de direito de greve na função pública, devem ser aplicadas as normas gerais sobre o exercício do direito de greve, previstas neste diploma, com as adaptações que se revelarem necessárias;

3ª - Por indicação expressa na lei - artigo 8º, nº 2, alínea b), da Lei nº 65/77, e pela consideração das necessidades que se destinam a satisfazer, relevando da protecção de direitos fundamentais como a vida e a saúde, os serviços de saúde, médicos e hospitalares constituem serviços que se destinam a satisfazer necessidades sociais impreteríveis;

4ª - Durante a greve nos serviços públicos essenciais, como os serviços de saúde, médicos e hospitalares, deve ser assegurada pelas associações sindicais e pelos trabalhadores em greve a prestação de serviços mínimos indispensáveis à satisfação das necessidades sociais fundamentais;

5ª.- Os serviços mínimos a assegurar na pendência da greve serão aqueles que, em função das circunstâncias concretas de cada caso, forem adequados para que a empresa, estabelecimento ou serviço não deixe de prestar aos membros da comunidade aquilo que, sendo essencial para a vida individual ou colectiva, careça de imediata utilização ou aproveitamento para que não ocorra irremediável prejuízo;

6ª.- A obrigação de prestação de serviços mínimos, estabelecida no artigo 8º, nº 1, da Lei nº 65/77, destina-se a satisfazer necessidades fundamentais da colectividade, resulta directamente da lei, e tem como destinatários as associações sindicais e os trabalhadores em greve, enquanto tais;

7ª.- A definição do nível, conteúdo e extensão dos serviços mínimos indispensáveis, releva de interesses fundamentais da colectividade, depende em cada caso da consideração de circunstâncias específicas segundo juízos de oportunidade, está condicionada por critério de acomodação constitucional, adequação e proporcionalidade e compete ao Governo;

8ª.- Compete às associações sindicais, ou à comissão de greve, que, nos termos do artigo 3º da lei nº 65/77, representam durante a greve os trabalhadores aderentes, designar os trabalhadores em greve necessários ao cumprimento da obrigação de prestação dos serviços mínimos.




(1) Na redacção da Lei Constitucional nº 1/89 de 8 de Julho (2ª revisão). Corresponde ao artigo 58º na redacção da Lei Constitucional nº 1/82, que reuniu os artigos 59º e 60º da primitiva redacção.

(2) Cfr. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa, Anotada, 2ª edição, Coimbra, 1984, 1º Volume, pág. 313. Segue-se neste ponto, a abordagem introdutória ao conceito de greve do parecer deste Conselho nº 54/87, de 22 de Outubro de 1987 (não homologado).

(3) Cfr., v.g. BERNARDO LODO XAVIER, Direito de Greve, Lisboa, 1984, págs. 55 e segs.

(4) J. CANCTILHO e VITAL MOREIRA, in Constituição, Anotada cit., pág. 314, admitem a extensão deste segundo elemento "a qualquer outra forma típica de incumprimento da prestação de trabalho", já que o preceito constitucional "não estabelece qualquer restrição quanto às forma de greve ou seus modos de desenvolvimento", desde que não se traduzam em dano de direitos ou bens constitucionalmente protegidos de outrem.

(5) Cfr., BERNARDO LOBO XAVIER, Direito de Greve, cit., págs. 55 e 56, com várias referências e formulações diversas retiradas da doutrina estrangeira.

(6) Direito de Greve, Notas e Comentários à Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, Coimbra, 1982, pág. 18 e 19.

(7) Cfr., MONTEIRO FERMANDES, Direito de Greve, cit. pág. 19.

(8) Cfr., MONTEIRO FERMANDES, Direito de Greve, cit. pág. 20.

(9) Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº 123-B/76, de 3 de Março de 1977, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 265, págs. 57 e segs. e nº 156/81, de 3 de Dezembro de 1981, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 316, pág. 82, e no Diário da República, II Série, nº 121, de 28/5/82, pág. 4295.

(10) Cfr. Parecer nº 123-B/76-B, cit., Boletim nº 265, págs. 96 e 97.

(11) Sobre algumas formas polémicas de greve, vide, ROSÁRIO PALMA "Greves de maior prejuízo", - Notas sobre o enquadramento jurídico de quatro modalidades de comportamento grevista (greves intermitentes, rotativas, trombose e retroactivas)", in Revista Jurídica, nº 5 Janeiro/Março de 1986, págs. 67 e segs..
Para o sistema francês, vide, v.g. ANDRÉ PHILBERT e JOSETTE MORVILLE, Le Nouveau Code du Travail, annoté, 6èmme édition, 1984, págs. 792 e segs..

(12) Cfr., Constituição da República, Anotada, Vol. I, cit., págs. 315 e 316.

(13) Cfr., BERNARO XAVIER, A licitude dos objectivos da greve (A propósito do artigo 59º, nº 2 da Constituição), estudo publicado na "Revista de Direito e Economia", Ano V, nº 2, Julho/Outubro de 1979, págs. 267 e segs., designadamente, págs. 304 e 305.

(14) Parecer nº 123-B/76, cit., Boletim do Ministério da Justiça, nº 265, designadamente, págs. 92-94.

(15) Não foi, porém, até ao momento, cumprida esta previsão.
0 PSD apresentou, sobre o direito à greve na função pública o Projecto de Lei nº 109/1 (Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 2ª Secção Legislativa - 1977-1978, 11 Série, nº 50, de 17 de Março de 1978) que, no entanto, não chegou a ser discutido.

(16) Excluindo as forças armadas e militarizadas - cfr. artigo 13º da Lei nº 65/77.

(17) Neste sentido, os pareceres deste Conselho nº 91/82, de 9 de Junho de 1982, publicado no Diário da República, II Série, nº 70, de 25 de Março de 1983 e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 327, pág. 372 e n2 41/86, de 19 de Março de 1987, (não publicado).
Modo diferente de abordagem, embora conduzindo ao mesmo resultado, foi seguido nos pareceres nº 184/79, de 24 de Janeiro de 1980, publicado no Diário da República, II Série, de 26 de Junho de 1980 e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 298, pág. 62 e nº 3/82, de 28 de Janeiro de 1982 (não publicado). Entendeu-se que existindo omissão e sendo defensável a existência de analogia com os casos da greve, em geral, regulada pela Lei nº 65/77, caberia ao intérprete criar as normas adequadas dentro do espírito do sistema, nos termos do 10º, nº 3 do Código Civil. No entanto, em ambos os pareceres acabou por se considerarem aplicáveis à greve da função pública normas da lei nº 65/77 que regulavam as questões concretas em causa. Cfr., também, o Parecer nº 22/89, de 29 de Março de 1989.
JORGE LEITE e F.COUTINHO DE ALMEIDA, Colectânea de Leis do Trabalho, Coimbra, 1985, pág. 472, entendem que à greve na Administração Pública é analogicamente aplicável a Lei de Greve (Lei nº 65/77). Da mesma opinião comunga JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Coimbra, 1985, I Vol., pág. 708.

(18) A discussão parlamentar da Proposta e dos projectos de lei, de que resultou a Lei nº 65/77, está documentada no Diário da Assembleia da República, I Série, nºs. 122, 123 e 127, de 29 e 30 de Junho e 9 de Julho de 1977, respectivamente.

(19) Cfr., BERNARDO LOBO XAVIER, Direito de Greve, cit., pág. 92.

(20) Cfr., J. CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição, Anotada, cit., tomo I, pág. 316; J. CANOTILHO, Direito Constitucional, Coimbra, 4ª Edição, 1986, pág. 482; J.C.VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, págs. 215 e segs..

(21) Cfr., v.g. VLLIA GIL, GARCIA BELEDAS, PERROTE ESCARTIN, Instituciones de Derecho del Trabaio, Centro de Estudios Universitarios Ramón Arons, págs. 298 e 299.

(22) Cfr., v.g. ANTÓNIO BAYLOS GRAU, Huelga en Servicios Essenciales, in, "Jurisprudência Constitucional y Relaciones Laborales", Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1983, pág. 179, e segs; MARIO GHIDINI, Diritto del Lavoro, Pádua, 4ª ed, 1981, pág. 129; YVES SAINT-JOURS, Les Relations du Travail dans le Secteur Public, L.G.D.J., 1976, págs. 129 e segs- e ROGER LATOURNERIE, Le Droit Francais de la Grève, ed. Sirey, 1972, pág. 616 e segs..

(23) CFr., BAYLOS GRAU, Huelga en Servicios Essenciales, cit., pág. 202.

(24) Cfr., parecer deste Conselho, nº 86/82, de 8 de Julho de 1982, publicado no Diário da República, II Série, nº 131, de 8/6/1983, pág. 4758 e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 325, pág. 247.

(25) Cfr., neste ponto, os pareceres deste Conselho nº 86/82, cit. e 54/87, de 22 de Outubro de 1987.

(26) O conceito de serviços essenciais da comunidade tem sido objecto de considerável elaboração doutrinal e jurisprudencial em Espanha.
A sentença 26/1981, de 17 de Julho, do Tribunal Constitucional Espanhol, construiu o conceito de serviços essenciais a partir de uma dupla acepção, ampla e restrita.
Serviços essenciais serão aquelas actividades industriais ou mercantis das quais derivam prestações vitais ou necessárias para a vida em comunidade, colocado o acento conceptual no carácter necessário das prestações e na sua conexão com exigências vitais; ou (numa acepção conceitual restrita) um serviço e essencial, não tanto pela natureza de actividade que desenvolve, mas pelo resultado que se pretende com essa actividade, mais concretamente, pela natureza dos interesses a cuja satisfação se destina a prestação, e em consequência, para que um serviço se considere essencial, devem ser essenciais os bens e interesses satisfeitos, entendendo-se por estes os direitos fundamentais, as liberdades públicas e os bens constitucionalmente protegidos.
Segundo o TC espanhol, a linha interpretativa que coloca o acento do conceito nos bens e nos interesses da pessoa, é a que deve ser tida em conta por ser a que melhor se coaduna com os princípios que inspiram a Constituição.
A consequência será que não existe a priori nenhum tipo de actividade que, por si, possa ser considerada como essencial, e só o serão aquelas que satisfaçam direitos ou bens constitucionalmente protegidos e na medida e com a intensidade com que os satisfaçam sentença 51/1986, de 24 de Abril.
Cfr., v.g., MANUEL CARLOS PALOMEQUE LOPEZ, Derecho Sindical Español, 2ª ed.rev., ed. Tecnos,1988, págs,251 e segs.; JUAN GARCIA BLASCO, El Derecho de Huelga en España: Calificaciôn v Efectos Juridicos, ed. Bosch, pág. 87 e segs., com várias referências comparadas.
A discussão tem incidido também no campo do sector público, refutando-se hoje a consideração sobre a essencialidade de todos os serviços prestados no sector público.

(27) A enumeração do artigo 8º, nº 2, da Lei nº 65/77, concretizando, embora, o critério geral enunciado no nº 1, não constitui elenco fechado, mas meramente indicativo e exemplificativo.

(28) Os serviços de saúde e os serviços médicos constituem, a propósito do direito de greve, uma referência constante de serviços considerados como essenciais.
Cfr., v.g. ANTONIO OJEDA AVILES, Derecho Sindical, 4ª ed., Tecnos, 1988, pag. 389; ELIANE AYOUB, La fonction publique, Masson e Cª., 1975, pág. 224; YVES SAINT-JOURS, Manuel de Droit du Travail dans le Secteur Public, L.G.D.J., 1986, pág. 143 e HÉLENE SINAY, La Grève (Tome 6 de Droit du Travail), 2ª ed.,1984, pág. 438.

(29) E também, em todas as situações, os serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações - artigo 8º, nº 3.

(30) Segue-se neste ponto a metodologia de abordagem do tema do parecer deste Conselho nº 22/89, de 29 de Março de 1989.

(31) Cfr., v.g. BAYLOS-GRAU, ob. cit., págs. 206/209, MÁRIO GHIDINI,
Diritto del Lovouro, cít., pág. 140.

(32) Cfr., Instituciones del Derecho del Trabaio, cit., pág. 302.

(33) Referido na nota - (24).

(34) MONTEIRO FERNANDES, Noções Fundamentais de Direito do Trabalho, vol. 2º, pág., 240 e Direito de Greve, cit., pág. 63.

(35) Cfr., v.g. GARCIA BLASCO, El Derecho de Huelga en España, cit., pág. 253; PALOMEQUE LOPEZ, Derecho Sindical Español, cit. pág. 253; A. OJEDA AVILES, Derecho Sindical, cit., pág. 387.

(36) Cfr. MONTEIRO FERNANDES, Direito de Greve, cit., pág.60.

(37) Salvaguardando naturalmente, nesta aproximação, alguma diversidade pressuposta pelos vários modelos políticos e sociológicos de apreensão do fenómeno da greve.

(38) Cfr., v.g. JUAN GARCIA BLASCO, El Derecho de Huelga en España; Calificación y Efectos Juridicos, ed. Bosch, págs. 108 e sega. desig. 119-123 e GUIDO ZANGARI, Lo Sciopero nei servizi publici essenziali nel diritto italiano e comparato, in, "Revista di Diritto del Lavoro", Ano XXXII, (1980), págs. 359 e segs..

(39) Em países onde existe uma prática sindical de compromisso e um sindicalismo considerado "amadurecido".

(40) Pela aproximação normativa (o artigo 28º da Constituição Espanhola relativo ao direito de greve), importa, neste aspecto, colher algumas indicações sobre o tema na doutrina e jurisprudência constitucional espanhola.
Considera-se que o estabelecimento das medidas necessárias para assegurar a manutenção dos serviços essenciais da comunidade compete aos órgãos do Estado que exercem poderes de Governo, e não genericamente à administração pública.
A decisão sobre a adopção da garantia de funcionamento dos serviços essenciais não pode ser deixada nas mãos de nenhuma das partes implicadas, mas deve ser submetido a um terceiro imparcial; o estabelecimento das garantias de manutenção dos serviços essenciais não constitui um acto que corresponda única e exclusivamente às partes implicadas no conflito social, por isso que a autoridade de governo, como órgão representativo da sociedade deverá estabelecer essas garantias de forma ponderada e equilibrada, conciliando interesses contrapostos.
Cfr., sobre o tema, GARCIA BLASCO, El Derecho de Huelga em España, cit., pág. 112 e segs.; PALOMEQUE LOPES, Derecho Sindical Español, cit., págs. 253 e segs.; OJEDA AVILES, Derecho Sindical, cít., pág. 393 e LUIS ORTEGA, Los derechos sindicales de los funcionarios publicos, ed. Tecnos, pág. 193.

(41) Cfr. A. MENEZES CORDEIRO, Direito do Trabalho, cit., págs. 724-725.

(42) Cfr., sobre serviços públicos essenciais, serviços mínimos, exigências de ordem pública, ELAINE AYOUB, La fonction publique, ed. Masson,1975, pág. 223-225; LUIS ORTEGA, Los Derechos sindicales de los funcionarios publicos, ed. Tecnos, págs. 185 e segs..

(43) A requisição está prevista e regulamentada no Decreto-Lei nº 637/74, de 20 de Novembro e depende de prévio reconhecimento da sua necessidade pelo Conselho de Ministros - artigo 4º, nº 1.

(44) Cfr., Direito de Greve, cit., pág.188. Cfr., também, de algum modo, JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais, cit., I Vol. pág. 712; JOÃO CAUPERS e PEDRO MAGALHÃES, Relações Colectivas de Trabalho, pág. 99.

(45) O autor (pág. 188, nota 2) a propósito desta matéria, refere a doutrina do parecer deste Conselho, de 8/7/82 (Parecer 86/82).
Saliente-se que o ponto comentado pelo autor e o parecer referido se apresentam com âmbitos de incidência diversos. O parecer não abordou directamente questões de competência, dir-se-ia material, para avaliar e determinar dos serviços mínimos indispensáveis. Apenas fixou a doutrina sobre a insusceptibilidade de determinação antecipada genérica e abstracta de serviços mínimos através de regulamento.

(46) Cfr., Relatório e Parecer da Comissão, in Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 1ª sessão legislativa, ibidem, nº 123, de 20 de Junho de 1977; discussão e aprovação na especialidade, ibidem nº 127, de 9 de Julho de 1977.

(47) Projecto de Lei nº 43/1 (UDP), in Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 1ª sessão, nº 92, suplemento de 31 de Março de 1977 (artigos 10º, nº 2); nova versão do Projecto nº 33/1, ibidem, nº 96, Suplemento, de 16 de Abril de 1977 (artigo 9º); Projecto de Lei nº 24/1, (PCP), ibidem, nº 50, Suplemento, de 4 de Dezembro de 1976 e texto saído da Comissão de Trabalho, ibidem, nº 122, de 29 de Junho de 1977.

(48) Intervenções dos deputados LUCAS PIRES, Diário da Assembleia da República, I Legislatura, nº 123 de 30 de Junho de 1977, pág. 4233, MARCELO CURTO, ibidem, pág. 4243; ACÁCIO BARREIROS, ibidem, pág. 4249; AZEVEDO E VASCONCELOS, ibidem, pág. 4257 que refere: "v.g. a enumeração, a título meramente exemplificativo, das empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, deixa nas mãos da Administração uma perigosa zona de apreciação discricionária susceptível de criar perturbações nesta matéria". No entanto, apesar do sentido destas intervenções, o texto da lei foi aprovado.

(49) Cfr., MENEZES CORDEIRO, Direito de Trabalho, cit. pág. 723.

(50) Cfr., MONTEIRO FERNANDES, Direito de Greve, cit., pág. 60.

(51) Cfr., ibidem, pág. 33.

(52) Problema de maior complexidade consiste em determinar a posição (remuneratória e hierárquica) dos trabalhadores destacados no cumprimento desta obrigação.
Alguma doutrina defende que estes trabalhadores, embora em greve, ficariam sob a direcção do empregador e por este seriam remunerados, operando, neste ponto, "a redução teleológica do artigo 7º, nº 1 da Lei nº 65/77".
Cf r., sobre a questão, MENEZES CORDEIRO, Direito de Trabalho, cit., pág. 755 e BERNARDO XAVIER, Direito de Greve, cit. , págs. 189-190.
Anotações
Legislação: 
CONST76 ART57 ART58 ART18 N2 N3 ART202 F G.
L 65/77 DE 1977/08/26 ART1 ART12 ART8 ART3.
Referências Complementares: 
DIR CONST * DIR FUND / DIR ADM * FUNÇÃO PUBL / DIR TRAB * DIR SIND.
Divulgação
Número: 
DR276
Data: 
29-11-1990
Página: 
13043