Senhor Secretário de Estado da Administração
Local,
Excelência:
I
Em reunião de Coordenação Jurídica no âmbito da Direcção-Geral das Autarquias Locais, de que resultaram propostas de soluções interpretativas uniformes relativamente a algumas questões, foi sugerida, perante as divergências manifestadas, a audição deste corpo consultivo sobre a questão de saber se a categoria de chefe de secção configura uma categoria de ingresso ou de acesso[1].
Vossa Excelência, acolhendo a proposta, solicitou parecer deste Conselho que, assim, cumpre emitir.
II
1. Na Informação[2] em que vêm apresentadas várias soluções interpretativas uniformes relativamente a uma série alargada de questões, informa-se expressamente não ter sido possível encontrar uma solução consensual quanto à definição da categoria de chefe de secção como categoria de ingresso ou categoria de acesso.
Refere-se que, maioritariamente, foi considerada como categoria de ingresso.
Salientando que em anterior parecer deste Conselho[3] não se tomou posição expressa sobre se o "lugar de chefe de secção é uma categoria de ingresso ou de acesso", delimita-se nos termos seguintes a dúvida suscitada: «Diferentemente da administração central em que o recrutamento para a categoria de chefe de secção se faz de entre assistentes administrativos especialistas e tesoureiros (nº 1 do artigo 7º do Decreto-lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro), com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº 44/99, de 11 de Junho), na administração local o recrutamento para a categoria de chefe de secção faz-se apenas de entre assistentes administrativos especialistas (artigo 5º do Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro). Não obstante o lugar de chefe de secção constituir um lugar de chefia de unidades orgânicas previstas na estrutura dos respectivos serviços (...), atendendo à área de recrutamento para chefe de secção na administração local poderá afirmar-se que aquele cargo configura substancialmente uma categoria de topo da carreira administrativa e não uma categoria de base (nº 2 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 204/98, de 11 de Julho): Sendo pois o chefe de secção recrutado mediante concurso de acesso ( ...). Por outro lado, a categoria de chefe de secção encontra-se inserida no grupo de pessoal de chefia no anexo II ao Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro, e não no grupo de pessoal administrativo, podendo retirar-se daqui o argumento de que se estará perante uma carreira diferente da carreira administrativa, isto é uma carreira unicategorial. Sendo pois recrutado mediante concurso de ingresso.»
2. Por isso, e «dado que a PGR não se pronunciou expressamente sobre a questão de saber se a categoria de chefe de secção é uma categoria de ingresso ou se acesso, e atendendo à evolução legislativa entretanto ocorrida» (Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro), vem reposta para consulta a questão concreta enunciada.
III
1. O Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, definiu o regime geral da estruturação de carreiras na função pública.
No modelo acolhido neste diploma, que se mantém inalterado no que respeita às definições, conceitos e noções estruturantes, a função pública desenvolve-se e organiza-se funcionalmente em carreiras e, dentro destas, em categorias.
Numa definição, categoria pode entender-se como o conjunto de lugares de uma profissão com a mesma graduação. Os agentes repartem-se por várias categorias e graduações, cada uma das quais corresponde a um certo nível de habilitações, possibilidades e vantagens, formando um estrato horizontal de pessoal.
Carreira, por seu lado, será um conjunto hierarquizado de categorias respeitantes a uma dada profissão[4].
A própria lei define o conteúdo das noções de carreira e categoria.
«A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional» - artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 248/85.
«Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública» - artigo 4º, nº 2.
As carreiras estruturam-se segundo o modelo definido no artigo 5º do referido diploma, podendo ser verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas; e mistas, quando combinam características das carreiras verticais e das carreiras horizontais.
As carreiras, por sua vez, podem integrar-se em grupos de pessoal, definidos com base na caracterização genérica do respectivo conteúdo funcional e nas exigências habilitacionais e profissionais - artigo 7º, nº 1.
O ingresso nas carreiras e as formas de acesso estavam, em geral, disciplinados no artigo 15º: o acesso nas carreiras verticais seria feito através de promoção, e nas carreiras horizontais por progressão.
2. O Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, definiu nos seus mapas anexos os grupos, níveis e graus da estrutura das carreias.
A estruturação das carreiras definida no diploma, bem como a fixação de categorias em que se desenvolvia cada uma das carreiras, não contemplava, porém, integrada em carreira ou autonomamente, qualquer categoria de chefe de secção.
A referência a chefe de secção apenas constava do artigo 38º, que integrado já no Capítulo das "Disposições finais e transitórias", dispunha quanto à área de recrutamento dos chefes de secção.
Em regra - previa o nº 1 da norma - a área de recrutamento dos chefes de secção confinar-se-ia ao pessoal pertencente às carreiras de oficial administrativo e de tesoureiro, excepto quando os respectivos avisos de abertura de concurso, na base de comprovada especificidade de acções, estabelecessem diferentemente.
E, nos termos do nº 2, durante o período de 5 anos a contar da entrada em vigor do diploma, o provimento dos lugares de chefe de secção seria feito de entre oficiais administrativos principais e tesoureiros principais e de 1ª classe.
3. O modelo de construção funcional instituído pelo Decreto-Lei nº 248/85 deixava, assim, um espaço de indeterminação relativamente à posição da "categoria" ou "lugar" de chefe de secção na estrutura das carreiras por que se desenvolvia.
A colocação sistemática nas disposições transitórias da norma que se referia a chefe de secção, conjugada com a total redefinição do modelo de estruturação das carreiras e das sua respectivas categorias, bem como a ausência de previsão nos mapas anexos, poderiam revelar-se como elementos suficientemente impressivos para questionar a integração, nos limites de tal modelo, dos lugares, ainda subsistentes, de chefe de secção.
Tais elementos, de ordem puramente sistemática, estavam, porém, em acomodação lógica com a própria definição do diploma para carreiras e categorias e pelas respectivas regras de acesso - a promoção nas carreiras verticais e a progressão nas carreiras horizontais. O provimento dos lugares de chefe de secção, como a definição da base de recrutamento, não vinham previstos e estruturados como promoção ou progressão dentro de uma carreira, mas apenas como modo de provimento dos respectivos lugares que existissem (ou, porventura melhor, que ainda subsistissem) previstos nos quadros orgânicos dos respectivos serviços.
Todavia, a base de recrutamento para os lugares de chefe de secção, essencialmente situada nas categorias da carreira administrativa, indiciava uma ligação funcional apertada entre a posição de chefe de secção e a carreira administrativa.
Com fundamento em tais elementos de interpretação, retirados do contexto normativo ao tempo vigente, poder-se-ia afirmar que o lugar de chefe de secção, ainda que funcionalmente ligado ao grupo de pessoal administrativo (grupo onde se integravam as carreiras de tesoureiro, oficial administrativo e auxiliar administrativo), não se integrava em qualquer destas carreiras, assumindo a natureza de um lugar de chefia administrativa previsto nas respectivas unidades orgânicas[5].
4. O Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, adaptou à administração local o regime de estruturação das carreiras na função pública previsto no Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Junho, estabelecendo o regime de carreiras e categorias, bem como as formas de provimento, do pessoal das câmaras municipais, serviços municipalizados, federações e associações de municípios, assembleias distritais e juntas de freguesia.
Nos termos do Anexo I, para onde remetia o artigo 8º, o desenvolvimento e o regime das carreiras e categorias do pessoal da administração autárquica estava ordenado em grandes grupos de pessoal (técnico-superior, técnico, técnico-profissional, administrativo, auxiliar, operário e bombeiros), e dentro de cada grupo, referido a várias carreiras bem como, relativamente a cada uma delas, às respectivas categorias.
No que respeitava ao grupo de pessoal administrativo, o Anexo I previa a estruturação em cinco carreiras (tesoureiro, ajudante de notariado, oficial administrativo, adjunto de tesoureiro e escriturário-dactilógrafo), cada uma delas com a previsão das categorias por que se desenvolviam.
Em nenhuma desta carreiras se previa especificamente, como integrando qualquer delas, a categoria de chefe de secção.
A previsão do lugar de chefe de secção apenas constava do artigo 24º do diploma, ao definir, sob a epígrafe «acesso a chefe de secção», as regras para o respectivo provimento.
Durante um período de cinco anos, o provimento dos lugares de chefe de secção seria feito por concurso de prestação de provas, de entre oficiais administrativos principais, independentemente do tempo de serviço na categoria, bem como de primeiros-oficiais e tesoureiros de 2ª classe com, pelo menos três anos de serviço e classificação de serviço não inferior a 'Bom' - nº 1.
Findo aquele período, o provimento dos lugares deveria ser feito, mediante concurso de prestação de provas, de entre oficiais administrativos principais com, pelo menos, três anos de serviço na categoria e classificação de serviço não inferior a 'Bom' - nº 2.
Nos concursos abertos para chefe de secção, a lei concedia preferência, em igualdade de condições, aos candidatos habilitados com o curso de administração autárquica e que tivessem frequentado, com aproveitamento, curso de aperfeiçoamento profissional para chefes de secção organizado pelo Centro de Estudos e Formação Autárquica - nº 3.
Às carreiras de tesoureiro e de oficial administrativo, base de recrutamento para chefe de secção, referiam-se, respectivamente, os artigos 15º e 19º, definindo as condições de recrutamento e acesso para as diversas categorias que integram tais carreiras, quer através de disciplina própria, quer por remissão para o regime do Decreto-Lei nº 248/85.
Na estruturação definida e na regulação das diversas carreiras e categorias, não constava qualquer referência, enquanto categoria, a chefe de secção, mas apenas ao «lugar», que, por seu lado, deveria ser provido segundo regras específicas.
A posição de chefe de secção, todavia, deveria ser compreendida no grupo de pessoal administrativo, porquanto a base de provimento era inteiramente encontrada em determinadas categorias da carreira administrativa.
5. A ligação funcional do cargo de chefe de secção à carreira administrativa estava, porém, expressamente afirmada no artigo 3º, nº 4, do Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de Outubro, quando dispunha que «a categoria de chefe de secção é considerada, para todos os efeitos legais, como cargo de chefia da carreira administrativa»[6].
Este diploma que teve, ao seu tempo, por finalidade esclarecer a posição de algumas categorias da função pública, unificando-as na perspectiva que resultava do quadro de referência do ordenamento da função pública estabelecido pelo Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, pretendeu também, como expressamente afirmou, «esclarecer a posição relativa da categoria de chefe de secção, que se insere inequivocamente na carreira administrativa como cargo de chefia»[7].
Como necessária consequência da qualificação da categoria de chefe de secção como cargo de chefia da carreira administrativa, determinou-se que o número de lugares de chefe de secção deveria corresponder às respectivas unidades orgânicas, com a extinção dos lugares excedentes à medida que vagassem - artigo 3º, nº 5.
Por isso se pode concluir[8] que a posição relativa e a qualificação da 'categoria' de chefe se secção, resultante do ordenamento, classificação e estruturação de carreiras e categorias no Decreto-Lei nº 248/85, se deveria enquadrar como lugar de chefia previsto nos respectivos quadros orgânicos (lugar de chefia de unidades orgânicas), funcionalmente ligado aos grupos de pessoal da carreira administrativa, mas não integrando a respectiva carreira [9].
6. O Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, estabeleceu novas regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras na função pública.
Não constituíu propósito do diploma introduzir alterações substanciais no modelo de definição de carreiras e categorias - e, por isso, as disposições de porte essencialmente conceitual e de definição de noções do Decreto-Lei nº 248/85 foram mantidas em vigor[10].
O Decreto-Lei nº 404-A/98, «não visando a criação de um novo sistema de carreiras, nem um novo sistema retributivo para a função pública», pretendeu, «ainda assim introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários»[11].
Nesta intenção, o legislador pretendeu verter no texto legal um conjunto de soluções que «dão corpo aos objectivos enunciados»: valorização de carreiras, simplificação do sistema, reforço da qualificação da Administração Pública, criação de condições «para operacionalizar a intercomunicabilidade entre carreiras», valorização do «papel da formação profissional no contexto do racional aproveitamento dos recursos próprios da Administração», e garantia de «mais justiça e equidade no sistema de carreiras»[12].
O objecto do diploma foi, pois, como dispõe o artigo 1º, estabelecer «as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais».
No Capítulo II ("Regime das carreiras"), enuncia nos artigos 4º a 16º sobretudo a disciplina relativa ao recrutamento para diversas carreiras e categorias a que cada uma das disposições se refere.
O artigo 7º, sob a epígrafe "chefe de secção", dispõe:
"1. O recrutamento para a categoria de chefe de secção faz-se de entre assistentes administrativos especialistas e tesoureiros, em ambos os casos com classificação de serviço não inferior a Bom.
2. A progressão faz-se segundo módulos de três anos."
Por seu lado, no Anexo ao diploma, a referência a chefe de secção vem enquadrada pela integração no grupo de pessoal administrativo (chefia), e no espaço de classificações delimitado pela enunciação carreiras/categorias.
Essencialmente relevante na determinação da natureza, qualificação e inserção da categoria de chefe de secção na estrutura de carreiras e categorias da função pública é, porém, o já referido artigo 3º do Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de Outubro, que determina no nº 4 - recorde-se - que a categoria de chefe de secção «é considerada para todos os efeitos legais, como cargo de chefia da carreira administrativa». Na verdade, este diploma, cuja vigência poderia ser questionada segundo considerações sistemáticas[13], apenas foi revogado expressamente pelo artigo 36º, alínea a), do Decreto-Lei nº 404-A/98, que, todavia, também expressamente, exceptuou da revogação o artigo 3º, que se refere precisamente à inserção estrutural da categoria de chefe de secção.
7. O Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro, procedeu à adaptação à administração local do Decreto-Lei nº 404-A/98.
Também o diploma de adaptação prevê, agora autonomamente e no corpo normativo geral, a categoria de chefe de secção, dispondo no artigo 5º: «O recrutamento para a categoria de chefe de secção faz-se de entre assistentes administrativos especialistas, tendo preferência, em igualdade de classificação, os candidatos habilitados com o curso de administração autárquica e que tenham frequentado, com aproveitamento, o curso de aperfeiçoamento profissional para chefe de secção, organizado pelo Centro de Estudos e Formação Autárquica.»
O Anexo II ao diploma, que define as escalas salariais das carreiras e categorias previstas, como determina o artigo 13º, nº 1, coloca a categoria de chefe de secção no grupo de pessoal de chefia, mas não integrada em qualquer carreira: surge, assim, como categoria 'solta', independente da organização e estruturação por carreiras que o diploma prevê[14].
IV
1. A evolução legislativa que, em síntese, se deixou traçada desde o Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, revela alguma indefinição, e mesmo omissões com considerável relevância e consequências de sistema, quanto ao tratamento, qualificação e integração da categoria de chefe de secção na estrutura de carreiras e categorias da função pública.
Neste diploma, emitido com a intenção de estabelecer alguns critérios gerais que deveriam presidir ao ordenamento de várias carreiras da função pública não se contém, como se salientou, qualquer referência a chefe de secção.
O Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de Outubro, estabeleceu no artigo 3º algumas regras sobre a categoria de chefe de secção, dispondo expressamente que esta categoria é considerada "para todos os efeitos legais" como cargo de chefia da carreira administrativa - sendo esta carreira, ao tempo, definida no artigo 11º do Decreto-Lei nº 191-C/79, com o desenvolvimento em categorias aí previsto[15].
O esclarecimento da posição relativa da categoria de chefe de secção constituíu, mesmo, um dos objectivos expressamente assinalados do diploma[16].
Todos estes elementos, conjugados, apontavam para a conclusão de que a categoria e os lugares de chefe de secção permaneciam, de certo modo transitoriamente, nas unidades orgânicas nas quais, anteriormente à reestruturação de carreiras, estivessem previstos nos respectivos quadros de pessoal como lugares de chefia.
De modo semelhante se passavam as coisas, como também se referiu, no regime adaptado à administração local.
2. A estrutura das carreiras e categorias da função pública, tal como actualmente estabelecida no Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, e no diploma de adaptação à administração local (Decreto-lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro), comporta, como se deixou já implícito, alguns elementos que permitem, actualmente, melhor determinar a posição relativa da categoria de chefe de secção.
Em primeiro lugar, a pressentida transitoriedade da categoria que se poderia deduzir, por interpretação lógica e sistemática, dos elementos disponíveis (intenção de redefinição global de carreiras e categorias de regime geral pelo Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho; estrutura e desenvolvimento das carreiras do grupo de pessoal administrativo sem qualquer referência à categoria de chefe de secção; referência a esta categoria apenas nas disposições transitórias do diploma[17]), não tem mais suporte após o Decreto-Lei nº 404-A/98.
Com efeito, sistematicamente, este diploma integrou a categoria de chefe de secção no seu corpo principal, no lugar da definição da estrutura das diversas carreiras e categorias, retirando-lhe, assim, a transitoriedade que lhe era anteriormente deferida.
Também - e este constitui um relevante elemento de interpretação - , por via do conteúdo da disposição do diploma de natureza revogatória (artigo 36º), o legislador recuperou, directamente, o enquadramento da categoria constante do Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de Outubro, ao excluir da revogação expressa deste diploma precisamente o seu artigo 3º, que dispõe sobre a natureza e a posição relativa da categoria de chefe de secção – categoria de chefia da carreira administrativa.
Por isso se pode concluir que, actualmente, a categoria de chefe de secção constitui uma categoria de chefia "da carreira administrativa".
3. Posto isto, a conclusão decorrente desta leitura da lei poderia ser, numa aproximação mais imediata, que a categoria de chefe de secção integra a "carreira administrativa", já que deve ser considerada «para todos os efeitos legais como cargo de chefia da carreira administrativa», como se expressa o artigo 3º, nº 4, do Decreto-lei nº 465/80, de 14 de Outubro, disposição agora directa e expressamente mantida em vigor.
Todavia, semelhante conclusão, dir-se-ia imediata, tem de ser mediada através de modulações interpretativas impostas pela necessidade de acomodação - lógica e conceptual - das noções, temporalmente datadas, usadas no artigo 3º, nº 4, do referido Decreto-Lei nº 465/80, com a actual denominação e definição das carreiras convocadas e do seu desenvolvimento por categorias.
Desde logo, a verificação da inexistência, enquanto tal e assim designada, de uma "carreira administrativa". Tanto no regime do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, como actualmente no Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, a lei não contempla qualquer referência a "carreira administrativa", mas apenas a "carreira de oficial administrativo", e a "carreira de assistente administrativo" (artigos 22º e 8º, respectivamente), integrada, com a "carreira de tesoureiro" (artigos 21º e 9º, respectivamente), no grupo de pessoal administrativo.
E, por isso, a categoria de chefe de secção vem referida nos mapas anexos aos diplomas como uma categoria de chefia deste grupo de pessoal, ou como categoria integrada no grupo de pessoal de chefia, mas não integrada, como tal, em carreira.
Retenha-se também, por outro lado, um argumento de ordem puramente literal, mas que não pode deixar de possuir um significado relevante, precisamente em matéria em que a própria lei assume posições paramétricas na determinação do conteúdo das noções que emprega e na definição dos conceitos que cria: no artigo 7º do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, o legislador, ao contrário das outras disposições em que se referem carreiras e respectivas categorias, e epigrafadas da qualificação "carreiras", não se refere a "carreira", mas apenas à "categoria" de chefe de secção.
Todos estes elementos têm, pois, que conformar a interpretação e o sentido actual da convocação qualificativa do diploma de 1980: a consideração da categoria de chefe de secção como cargo de chefia da carreira administrativa não pode hoje significar que constitua uma categoria («de topo»[18]) integrada na carreira administrativa, mas apenas uma categoria de chefia, fora do desenvolvimento-tipo das categorias integradas nas carreiras do grupo de pessoal administrativo[19], mas material e funcionalmente ligada às carreiras que integram este grupo de pessoal, as quais, nesta conformidade, constituem a exclusiva base legal de recrutamento para a categoria.
Pode, assim, concluir-se que actualmente a categoria de chefe de secção constitui, na estrutura da função pública, uma categoria de chefia do grupo de pessoal administrativo, não integrada numa carreira[20].
4. Mas, firmada esta conclusão, que resulta da conjugação da posição relativa definida no artigo 3º, nº 4, do Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de Outubro, com a estrutura de carreiras e categorias actualmente definidas, e vista a sua estrita base legal de recrutamento entre categorias das carreiras integradas no grupo de pessoal administrativo, não parece que se revista de interesse relevante a qualificação da categoria de chefe de secção como categoria de ingresso ou categoria de acesso.
A dicotomia da classificação (categoria de ingresso; categoria de cesso) vem referida às categorias por que se desenvolve uma carreira: a categoria de ingresso (categoria de entrada) é a categoria de base, cujos lugares são normalmente preenchidos através de admissão; categorias de acesso são as restantes categorias, as intermédias e a de topo de uma carreira, que são preenchidas por meio de promoção nas carreiras verticais, e por progressão nas carreiras horizontais[21].
A classificação opera, pois, no interior de uma carreira, que, como se salientou, constitui uma noção legalmente fixada: conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional - artigo 4º, nº 1, do Decreto-lei nº 248/85, de 15 de Julho.
Porém, como também se referiu, a categoria de chefe de secção, com a definição e a posição relativa que a lei directamente lhe atribui de categoria de chefia, não participa dos elementos (conjunto hierarquizado de categorias) próprios das carreiras. Não se integrando em carreira, não pode colher aqui sentido, ou existir espaço, para a diferenciação entre categoria de base (ingresso) e de promoção ou progressão (acesso), que pressupõe uma pluralidade de categorias - ou, ao menos, a previsão legal, como carreira, de uma carreira unicategorial[22].
5. Na estrutura das carreiras, a distinção entre categorias de ingresso e de acesso releva e só tem sentido para determinar, em cada caso, qual o processo de recrutamento para a função pública.
O recrutamento é feito, regra geral, através de concurso - artigo 1º do Decreto-Lei nº 204/98, de 11 de Julho, que concretiza o direito consagrado no artigo 47º, nº 1, da Constituição.
Os concursos distinguem-se em função da origem dos candidatos e da natureza das vagas[23].
Quanto à origem dos candidatos, os concursos podem assumir as modalidades de concurso interno e concurso externo - artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 204/98.
É externo quando, na sequência do despacho de descongelamento dos lugares a prover, seja aberto a todos os indivíduos que reúnam os requisitos legalmente exigidos, independentemente de estarem ou não vinculados a serviços ou organismos da administração central ou a institutos públicos na modalidade de serviços personalizados do Estado ou a fundos públicos - artigo 6º, nº 1.
O concurso é interno quando seja reservado apenas aos funcionários ou agentes, estes últimos desde que exerçam há mais de um ano nos organismos referidos - artigo 6º, nº 1.
Relativamente à natureza das vagas, o concurso é de ingresso sempre que vise o preenchimento de lugares das categorias de base (de ingresso) de uma determinada carreira, sendo de acesso quando for reservado ao preenchimento das categorias intermédias ou de topo das respectivas carreiras - artigo 6º, nº 2, do referido diploma.
Todavia, «as classificações previstas no artigo 6º do Decreto-Lei nº 204/98 não são estanques, pelo que a classificação de um concurso como interno ou externo não impede que igualmente seja classificado como sendo de ingresso ou acesso»[24].
No entanto, se os concursos externos são tipicamente de ingresso, já que, efectuando-se o ingresso pela categoria de base, não existe, em geral possibilidade de efectuar concurso externo para lugares de acesso[25] [26], os concursos de ingresso não têm de ser concursos externos.
De todo o modo, a distinção pode ter alguma relevância uma vez que enquanto os concursos de ingresso, mesmo internos, têm de ser gerais, os concursos de acesso podem revestir as modalidades de interno de acesso geral, interno de acesso limitado e interno de acesso misto - artigo 6º, nº 4, do Decreto-Lei nº 204/98.
6. O recrutamento para a categoria de chefe de secção está limitado ao pessoal que integre as categorias de assistente administrativo especialista e de tesoureiro (artigo 7º, nº 1 do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro), e assistente administrativo especialista (artigo 5º do Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro, para a administração local).
Fixado deste modo estrito o âmbito de recrutamento, este apenas poderá ser feito através de concurso interno, estando, pois, directamente excluído o concurso externo, modalidade típica dos concursos para categorias de ingresso. Este elemento, embora de limitada relevância, aponta para uma maior proximidade da categoria de chefe de secção com as categorias de acesso.
Mais relevante e decisivo é, porém, tudo quanto foi referido a propósito da determinação da posição relativa da categoria de chefe de secção na estrutura das carreiras e categorias.
Não estando integrada numa carreira, tem menos sentido referi-la a categorias de ingresso ou de acesso, que só ganham significado quando se possam distinguir, numa mesma carreira, a categoria de base e as intermédias e de topo.
Mas, sendo directamente qualificada como categoria de chefia, funcionalmente ligada à "carreira administrativa" (as carreiras integradas no grupo de pessoal administrativo), posiciona-se na estrutura das carreiras e categorias como uma categoria "de topo”, de chefia e em consequência, se não directamente, pelo menos por relevante analogia, deve ser considerada como categoria de acesso.
V
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. A categoria de chefe de secção, referida no artigo 7º do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, e no artigo 5º do Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro, constitui, segundo a definição do artigo 3º, nº 4, do Decreto-Lei nº 465/80, de 14 de Outubro, uma categoria de chefia do grupo do pessoal administrativo, autónoma e não integrada em carreira;
2ª. A categoria de chefe de secção deve ser qualificada, pela posição relativa que a lei lhe defere na estrutura de carreiras e categorias da função pública, como categoria equiparada a categoria de acesso.
[1] Informação Técnica nº 249/DSJ.
[2] Referida na nota anterior. No ponto 8 afloram-se as dúvidas que se manifestaram e as divergências sobre a questão que é objecto da consulta.
[3] Parecer nº 13/94, de 13 de Outubro de 1994. O presente parecer foi distribuído como complementar daquele.
[4] Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, tomo II, pág. 649; JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais de Regime Jurídico do Funcionalismo Público, I vol., pág. 51 e segs.; PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública, Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1º vol., págs. 65 e segs.
[5] E assim consideraram os pareceres nºs. 28/91, de 27 de Junho de 1991, publicado no Diário da República, II série, nº 250, de 30 de Outubro de 1991, e 13/94, de 13 de Outubro de 1994, e o Acórdão do STA, de 18 de Novembro de 1999.
[6] Cfr. o parecer nº 13/94, cit.
[7] Do respectivo preâmbulo.
[8] No parecer nº 13/94.
[9] O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro (que estabelece as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários), aponta a categoria de «chefe de secção» como categoria autónoma e única, constituindo o grupo de pessoal de chefia, mas não integrando qualquer carreira.
[10] O artigo 36º ("Revogações"), alínea a), mantém em vigor os artigos 1º a 14º do Decreto-Lei nº 248/85.
[11] Do preâmbulo do diploma.
[12] Cfr. ibidem.
[13] Neste entendimento andou o Parecer 13/94, com base em considerações de sistema ao tempo inteiramente plausíveis.
[14] Também o Anexo III prevê outras categorias integradas no grupo de pessoal de chefia, mas que se apresentam como categorias autónomas de carreiras, isto é, não integrando qualquer carreira: tesoureiro-chefe (Lisboa e Porto); chefe de serviço de cemitério; chefe de serviço de teatro; chefe de serviço de turismo; chefe de armazém; chefe de transportes mecânicos e chefe de tráfego.
[15] Dispunha o artigo 11º do Decreto-Lei nº 191-C/79, sob a epígrafe "Oficiais administrativos": «1- A carreira de oficiais administrativos desenvolve-se pelas categorias de primeiro-oficial, segundo-oficial e terceiro-oficial, (...). 2- (...). 3- (...). 4- Aos lugares de acesso da carreira administrativa poderão candidatar-se, em igualdade de condições, os funcionários originários da mesma carreira que se encontrem no exercício de funções de tesouraria ou contabilidade. 5- (...)».
[16] Como se afirma no Preâmbulo: «Ainda na sequência dos princípios balizadores do sistema de carreira, importa esclarecer a posição relativa da categoria de chefe de secção, que se insere inequivocamente na carreira administrativa como cargo de chefia».
[17] E, paralelamente, no diploma de adaptação à administração local (Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho).
[18] Como se referiu, o preâmbulo do Decreto-Lei no 456/80, de 14 de Outubro, qualificava a categoria como de chefia, «inequivocamente» integrada na carreira administrativa.
[19] Recordem-se: carreira de assistente administrativo, que se desenvolve através das categorias de assistente administrativo especialista e assistente administrativo; e carreira de tesoureiro, com categoria única (carreira unicategorial).
[20] Uma categoria autónoma de carreiras, ou 'solta', como também, por ex. a categoria referida no artigo 11º de Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro (encarregado de pessoal auxiliar), ou as categorias de chefia referidas no Mapa anexo ao Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro.
[21] Cfr., v. g., JOÃO ALFAIA, op. cit., pág. 60.
[22] Por exemplo, e entre outras, a carreira de tesoureiro, prevista no artigo 9º do Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro.
[23] Cfr. PAULO VEIGA E MOURA, op. cit., pág. 96.
[24] Cfr. idem, pág. 97.
[25] É a regra geral constante do artigo 26º, nº 2, de Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.
[26] Salvo nas hipóteses excepcionais referidas no artigo 28º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.