Senhora Ministra da Justiça
Excelência:
I. Relatório
Na sequência da emissão do parecer n.º 10/2014-Complementar foram solicitados esclarecimentos adicionais sobre as normas de extradição previstas na «Convenção Sobre a Repressão de Atos Ilícitos relacionados com a Aviação Civil Internacional», e no «Protocolo Adicional à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves», de 10 de setembro de 2010, e a eventual necessidade de Portugal formular uma reserva sobre a matéria caso venha a ratificar os referidos textos convencionais[1].
Cumpre emitir informação-parecer.
II. Fundamentação
§ II.1 Objeto do parecer e enquadramento metodológico
O parecer tem como objeto a «Convenção Sobre a Repressão de Atos Ilícitos relacionados com a Aviação Civil Internacional» e o «Protocolo Adicional à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves», de 10 de setembro de 2010.
O presente parecer é elaborado ao abrigo das disposições conjugadas da alínea e) do artigo 37.º, do Estatuto do Ministério Público e do artigo 14.º, n.º 2, do Regimento do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República. Consequentemente, tendo em atenção a citada disposição estatutária, o parecer deve centrar-se nas questões relativas à conformidade jurídico-constitucional da convenção objeto da consulta[2].
Anteriormente este conselho a pedido do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros do XIX Governo Constitucional tinha emitido dois pareceres, n.º 10/2014, de 4-6-2014, e n.º 11/2014, de 2-5-2014, respetivamente, sobre a «Convenção Sobre a Repressão de Atos Ilícitos relacionados com a Aviação Civil Internacional» e o «Protocolo Adicional à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves».
Posteriormente, por solicitação da Ministra da Justiça do XXI Governo Constitucional, foi emitido o parecer complementar n.º 10/2014, de 6-4-2017, sobre os dois textos convencionais. Nesse primeiro parecer complementar n.º 10/2014 retomaram-se, no essencial, os dois anteriores pareceres n.º 10/2014 e n.º 11/2014 apenas introduzindo ajustamentos derivados, nomeadamente, de algumas alterações ocorridas na legislação nacional, e da necessária harmonização dos textos nas partes em que os pareceres originais (com dois relatores distintos) apresentassem algumas variantes sobre a mesma matéria.
O presente, designado como segundo parecer complementar n.º 10/2014, reporta-se a uma questão específica, visando, como se refere no ofício da entidade consulente, «clarificar a posição a tomar relativamente à apresentação de reseras no contexto do processo de ratificação». Atenta a dúvida suscitada pela Direção-Geral da Política de Justiça que determinou o novo pedido de consulta, importa apreciar a eventual necessidade de formular reservas aos preceitos dos dois textos convencionais em matéria de extradição.
Em face do objeto circunscrito da consulta, a fundamentação vai compreender como ponto de partida o primeiro parecer complementar n.º 10/2014, de 5-4-2017, em que se empreendeu a análise integrada dos dois textos convencionais.
Depois da fundamentação serão enunciadas as conclusões do parecer.
§ II.2 A Convenção Sobre a Repressão de Atos Ilícitos relacionados com a Aviação Civil Internacional e o Protocolo Adicional à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves em matéria de extradição e a eventual necessidade de apresentação de reservas pela República Portuguesa caso ratifique esses textos convencionais
§ II.2.1 Como se destacou no primeiro parecer complementar n.º 10/2014, de 5-4-2017, a «Convenção Sobre a Repressão de Atos Ilícitos relacionados com a Aviação Civil Internacional» e o «Protocolo Adicional à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves» devem ser integrados na hierarquia de fontes normativas da ordem constitucional portuguesa enquanto tratado-normativos e multilaterais. Enquadramento determinante para a subsequente reflexão técnico-jurídica sobre as implicações da sua eventual assinatura e ratificação pela República Portuguesa.
Retomando algumas das coordenadas centrais do primeiro parecer complementar n.º 10/2014, importa relembrar que as normas dos tratados internacionais com o enquadramento e objeto da Convenção e do Protocolo Adicional objeto do parecer posicionam-se numa relação de subordinação perante a Constituição, tendo de se conformar com as regras do direito constitucional português[3].
O problema da posição do Direito Internacional que não integra o ius cogens no direito português não está diretamente resolvido no texto constitucional. Contudo, a posição infraconstitucional da Convenção e do Protocolo Adicional objeto do parecer, caso venha a ser inserido no direito português, decorre das conclusões de qualquer uma das correntes doutrinárias desenvolvidas em Portugal sobre este tópico.
O valor infraconstitucional da Convenção e do Protocolo Adicional objeto do parecer constitui um corolário lógico da doutrina que preconiza uma prevalência da Constituição da República Portuguesa sobre todo o Direito Internacional convencional inserido voluntariamente na ordem jurídica interna, por outro lado, os autores que apontam para dimensões de prevalência de algum Direito Internacional convencional sobre a Constituição não consideram que estão abrangidos tratados com o enquadramento, objeto e escopo do Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo de 2015[4]. Orientação que coincide com as pronúncias do Tribunal Constitucional sobre o tema[5].
A Convenção e o Protocolo Adicional objeto do parecer caso sejam ratificados, passarão a vigorar «na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português» (artigo 8.º, n.º 2, da Constituição) tendo primado sobre o direito interno infraconstitucional.
Aponta nesse sentido de forma quase unânime a doutrina[6]. Posição igualmente assumida na jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf. Acórdão n.º 494/99).
No sentido da consagração constitucional do monismo com primado do Direito Internacional convencional sobre o direito infraconstitucional português também já se pronunciou o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, destacando-se, o recente parecer n.º 2/2016, de 17-3-2016[7], que constitui doutrina obrigatória para o Ministério Público, com lastro em várias pronúncias anteriores no mesmo sentido, nomeadamente, no parecer n.º 70/94, de 16-2-1995[8], no parecer n.º 36/1999, de 30-8-2002[9], no segundo parecer complementar n.º 2/93 de 20-4-2005[10], no parecer n.º 4/2008, de 1-6-2011[11], no parecer n.º 32/2008, de 11-6-2011[12], no parecer n.º 10/2014, de 4-6-2014[13].
§ II.2.2 Atendendo ao objeto da consulta (supra § II.1), importa neste passo apenas analisar a eventual necessidade de apresentar reservas às normas da Convenção e do Protocolo Adicional sobre extradição por razões derivadas da ordem constitucional portuguesa[14].
Vamos retomar a análise empreendida no primeiro parecer complementar n.º 10/2014, de 6-4-2017, transcrevendo as partes nucleares:
«§ II.3.7 As normas da Convenção sobre extradição não compreendem prescrições que contendam com o disposto no artigo 33.º da Constituição, sendo pertinente, nomeadamente, atender à ressalva da parte final do n.º 2 do artigo 12.º: «A extradição estará sujeita às outras condições previstas na legislação do Estado requerido.»
«[…]
«II.4 Conformidade do Protocolo Adicional de 2010 à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves com a Constituição da República Portuguesa
«[…]
«Relativamente à análise do artigo 12.º da Convenção de Pequim desenvolvida no § II.3.7 a mesma vale para a norma gémea do artigo 8.º da Convenção de Haia na nova redação estabelecida pelo artigo XI do Protocolo Adicional.»
Deve referir-se que no parecer n.º 11/2014, de 2-5-2014 (subscrito por outro relator), existe um trecho com o seguinte teor: « Apesar de o artigo 8.º do Protocolo deixar alguma amplitude aos Estados nesta matéria, talvez se justificasse uma reserva a este preceito, a qual poderia limitar-se a reproduzir os exatos termos dos n.os 3, 4 e 6 do artigo 33.º da CRP». Esse considerando é o único suporte da conclusão formulada mais à frente, «a extradição pela prática de crimes aeronáuticos, imposta pelo artigo 8.º do Protocolo, só pode ocorrer dentro dos limites estabelecidos nos n.os 3, 4, e 6 do artigo 33.º da CRP, devendo formular-se uma reserva nesse sentido».
A Direção-Geral da Política da Justiça sugeriu a pronúncia do Conselho tendo por referência a posição expressa no parecer n.º 11/2014 sobre a formulação de uma reserva, e a circunstância de na sua análise da Convenção não ter tomado posição idêntica (acrescentamos nós no parecer n.º 10/2014).
Como se destacou no primeiro parecer complementar n.º 10/2014, de 6-4-2017, são idênticas as disposições do n.º 2 do artigo 12.º da Convenção Sobre a Repressão de Atos Ilícitos relacionados com a Aviação Civil Internacional e do n.º 2 do artigo 8.º da Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves, assinada em Haia, em 16 de dezembro de 1970 na redação estabelecida pelo artigo XI do Protocolo Adicional à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves[15]. Essas normas determinam de forma expressa que a extradição ao abrigo desses tratados estará sujeita, nomeadamente, às condições previstas na legislação do Estado requerido. Por esse motivo reafirma-se a posição já expressa no primeiro parecer complementar n.º 10/2014, de 6-4-2017, no sentido de que caso a República Portuguesa ratifique esses tratados o quadro constitucional português não exige a formulação de qualquer reserva às respetivas regras em matéria de extradição — as quais, até à data da elaboração do presente parecer não determinaram a formulação de qualquer reserva por nenhum dos Estados que já depositaram os instrumentos de ratificação dos referidos tratados[16].
III. Conclusões
Em face do exposto, conclui-se:
1. A Convenção Sobre a Repressão de Atos Ilícitos relacionados com a Aviação Civil Internacional e o Protocolo Adicional à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves, ambos elaborados e aprovados em Pequim em 10 de setembro de 2010, constituem, à luz do ordenamento jurídico-constitucional português, tratados-normativos e multilaterais que não integram o ius cogens.
2. As normas daqueles dois textos convencionais sobre extradição não compreendem prescrições que contendam com o disposto no artigo 33.º da Constituição da República Portuguesa, devendo atender-se, nomeadamente, à ressalva expressa que ambos compreendem no sentido de que «a extradição estará sujeita às outras condições previstas na legislação do Estado requerido» — na parte final do n.º 2 do artigo 12.º da Convenção Sobre a Repressão de Atos Ilícitos relacionados com a Aviação Civil Internacional e do n.º 2 do artigo 8.º da Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves, assinada em Haia, em 16 de dezembro de 1970 na redação estabelecida pelo artigo XI do Protocolo Adicional à Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves.
3. Consequentemente, em face do quadro constitucional português, não é necessário formular qualquer reserva nessa matéria nem o quadro legal português exige qualquer declaração sobre a matéria da extradição no caso da eventual ratificação por Portugal dos textos convencionais referidos na primeira conclusão.
4. A conclusão precedente deriva de um estrito juízo de legalidade que não incide em vertentes relativas a eventuais ponderações políticas dos órgãos de soberania competentes sobre a matéria.
Lisboa, 19 de setembro de 2017
O procurador-geral-adjunto,
___________________________________
(Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita)
[1] O pedido foi formalizado por ofício da Chefe do Gabinete de Sua Excelência a Ministra da Justiça, de 18-7-2017, na sequência de impulso da Direção-Geral da Política da Justiça.
[2] Nessa medida, o parecer foi distribuído ao relator como integrando a quarta espécie prevista no artigo 11.º, n.º 3, do Regulamento deste Conselho, isto é, tendo como objeto «a legalidade» de Convenção Internacional.
[3] Estando aliás sujeita à fiscalização de constitucionalidade, ainda que com variantes, cf. arts. 277.º, n.º 2, 278.º, n.º 1, 279.º, n.º 4 e 280.º, n.º 3, da Constituição.
[4] Ressaltando no sentido dessa conclusão, as implicações decorrentes dos princípios da soberania (artigos 1.º e 9.º, al. a), da Constituição) e do Estado de Direito (artigos 2.º e 9.º, al. b), da Constituição). V.g. J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, Coimbra (4.ª ed.), 2007, p. 255; Jorge Miranda in Jorge Miranda / Rui Medeiros (eds.), Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, p. 93; Jorge Miranda, op. cit., p. 155; Jorge Bacelar Gouveia, op. cit., p. 450; Wladimir Brito, Direito Internacional Público, Coimbra Editora, Coimbra, 2008, p. 129. Como se referiu no texto existem variantes doutrinárias, na identificação de normas de Direito Internacional convencional que prevalecem sobre a Constituição, podendo referir-se a título meramente ilustrativo algumas que não colocam em causa a conclusão do parecer quanto à Convenção ETS n.º 196. André Gonçalves Pereira / Fausto de Quadros preconizam que o primado do Direito Internacional sobre a Constituição também abrange «o Direito Internacional convencional particular que versa sobre Direitos do Homem, e neste caso em consequência do artigo 16.º, n.º 1 [...]. A idêntica conclusão se chega no que respeita à Declaração Universal dos Direitos do Homem, por imposição do artigo 16.º, n.º 2, se não se entender, como entendemos, que ela cabe no artigo 8.º, n.º 1» (Manual de Direito Internacional Público, Almedina, Coimbra (3ª ed.), 2005, p. 121), esses autores, contudo já consideram que «o demais Direito Internacional convencional» «cede perante a Constituição mas tem valor supralegal» (op. cit., p. 121). Paulo Otero considera que existe um primado dos tratados comunitários sobre a Constituição (Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juridicidade, Almedina, Coimbra, 2003, pp. 605 e ss.). Eduardo Correia Baptista preconiza o valor supraconstitucional da Carta das Nações Unidas, Convenção de Genebra de 1949, protocolo de 1977 e Convenção Europeia dos Direitos do Homem, e, por diferentes motivos, dos tratados constitutivos das Comunidades Europeias e da União Europeia (Direito Internacional Público, v. 1, Lex, Lisboa, respetivamente, pp. 438-439 e 445).
[5] Cf. acórdãos n.ºs 32/88, 168/88, 494/99, 522/2000, 384/2005, 117/2008 e 444/2008.
[6] V.g. André Gonçalves Pereira / Fausto de Quadros, op. cit., p. 121; Jorge Miranda in Jorge Miranda / Rui Medeiros (eds), op. cit., p. 94; Jorge Miranda, op. cit., p. 171; Jorge Bacelar Gouveia, op. cit., p. 456, em sentido distinto J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira colocam em causa a prevalência das normas de Direito Internacional convencional sobre o direito legal ordinário, apontando para a necessidade de distinguir entre leis simples e leis reforçadas (op. cit., pp. 259 e ss.).
[7] Publicado no Diário da República II Série, de 18-4-2016 (também acessível na base de dados aberta ao público sita em http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf).
[8] Informação-parecer disponível para consulta em www.dgsi.pt/pgrp.nsf?OpenDatabase.
[9] Informação-parecer disponível para consulta em www.dgsi.pt/pgrp.nsf?OpenDatabase.
[10] Informação-parecer disponível para consulta em www.dgsi.pt/pgrp.nsf?OpenDatabase.
[11] Informação-parecer disponível para consulta em www.dgsi.pt/pgrp.nsf?OpenDatabase.
[12] Esta informação-parecer não se apresenta disponível para consulta em www.dgsi.pt/pgrp.nsf?OpenDatabase, estando, apenas, na «área reservada» da base de dados.
[13] Esta informação-parecer não se apresenta disponível para consulta em www.dgsi.pt/pgrp.nsf?OpenDatabase, estando, apenas, na «área reservada» da base de dados.
[14] A ponderação dos potenciais efeitos na legislação portuguesa, por força do princípio do primado do Direito Internacional convencional, já escapa a uma pronúncia sobre a admissibilidade, ou condicionantes jurídico-constitucionais, da vinculação do Estado português à Convenção.
[15] Embora no parecer n.º 11/2014 se refira o artigo 8.º do Protocolo, tal deve-se a lapso manifesto, devendo as refeidas menções ser reportadas ao artigo 8.º da Convenção para a Repressão da Captura Ilícita de Aeronaves, assinada em Haia, em 16 de dezembro de 1970 na redação estabelecida pelo artigo XI do Protocolo Adicional.
[16] Cf. https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Beijing_Conv_EN.pdf e https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Beijing_Prot_EN.pdf (páginas eletrónicas consultadas pela última vez em 18-9-2017)