13/2016, de 30.06.2016

13/2016, de 30.06.2016

30-06-2016

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Parecer

Maioria

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Presidência do Conselho de Ministros

FERNANDO BENTO

SUBVENÇÃO MENSAL VITALÍCIA
PENSÃO DE APOSENTAÇÃO
PENSÃO DE REFORMA
ACUMULAÇÃO
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA REGIONAL DA MADEIRA
TITULAR DE CARGO POLÍTICO
DEPUTADO REGIONAL
REMISSÃO DINÂMICA
REVOGAÇÃO DA LEI
REPRISTINAÇÃO
LEI NOVA
INTERPRETAÇÃO DA LEI
DIREITO TRANSITÓRIO
ATO ADMINISTRATIVO
ATO DECLARATIVO
OPERAÇÃO MATERIAL
TRIBUNAL DE CONTAS
CONTROLO FINANCEIRO
AUDITORIA
REPOSIÇÃO DE DINHEIROS PÚBLICOS
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
INSTITUTO PÚBLICO DE REGIME ESPECIAL
ADMINISTRAÇÃO INDIRECTA DO ESTADO
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA
AUTONOMIA FINANCEIRA
RESPONSABILIDADE FINANCEIRA SANCIONATÓRIA
PRESCRIÇÃO
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
PRINCÍPIO DA PREVALÊNCIA DA LEI
PRINCÍPIO DA PRECEDÊNCIA DA LEI

1.ª – Estabeleceu-se no artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, que a subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º do mesmo diploma seria cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tivesse igualmente direito, em termos a regulamentar pelo Governo no prazo de 120 dias;

2.ª – Tal acumulação foi objeto de regulamentação no Decreto-Lei n.º 334/85, de 20 de agosto, em cujo artigo 1.º se dispôs que «[a] acumulação da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma previstas no artigo 27.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, está sujeita ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, respetivamente de 5 de setembro e de 12 de novembro»;

3.ª – Estatuía-se no artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 410/74, na redação do Decreto-Lei n.º 607/74, que «[o] quantitativo mensal recebido a título de pensões de reforma ou de invalidez ou a qualquer outro título relativo à cessação da prestação do trabalho não pode, em caso algum, exceder o vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de Ministro»;

4.ª – A remissão efetuada pelo artigo 1.º da Lei n.º 334/85 para o limite estabelecido no Decreto-Lei n.º 410/74, na redação do Decreto-Lei n.º 607/74, tinha natureza dinâmica ou formal, determinando que a subvenção mensal vitalícia passasse, em termos de acumulação com pensões de aposentação ou reforma, a ter o limite fixado legalmente para estas, acompanhando-as no correspondente regime caso este viesse a sofrer alterações, qualquer que fosse o seu teor;

5.ª – O Decreto-Lei n.º 410/74 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio, pondo-se termo à proibição de acumulação de pensões de aposentação com pensões de reforma;

6.ª – Tendo em consideração a natureza da remissão referida na 4.ª conclusão, passou, a partir da entrada em vigor da Decreto-Lei n.º 203/87 (21 de maio de 1987), a ser possível a acumulação, também sem limite, da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma;

7.ª – Paralelamente ao procedimento legislativo que deu origem ao Decreto-Lei n.º 203/87, correu termos na Assembleia da República o procedimento de que resultou a Lei n.º 16/87, de 1 de junho, tendo a data da publicação do correspondente decreto parlamentar no Diário da Assembleia da República coincidido com a da promulgação, pelo Presidente da República, do referido Decreto-Lei (29 de abril de 1987);

8.ª – A Lei n.º 16/87, com início de vigência em 1 de julho de 1987, contém uma disposição alterando o artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, nele passando a consignar-se que «[a] subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74, de 5 de setembro, e 607/74, de 12 de novembro»;

9.ª – A intenção normativa subjacente a esta nova redação consistiu na mera atualização do correspondente texto, adequando-o ao regime jurídico, da autoria do Governo, que na matéria vigorava desde 25 de agosto de 1985 (Decreto-Lei n.º 334/85), regime esse que se manteve em vigor durante toda a fase parlamentar dos trabalhos preparatórios da Lei n.º 16/87;

10.ª – Não esteve presente na elaboração da nova redação de tal preceito qualquer intenção por parte do Parlamento de interferir normativamente no regime de acumulação da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma anteriormente aprovado pelo Governo, e designadamente no que respeita à identidade de soluções consagradas para essas três espécies de prestações através da remissão dinâmica decorrente do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 334/85;

11.ª – Não existiu, assim, com a alteração introduzida pela Lei n.º 16/87 no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 4/85, intenção do legislador de repristinar o regime limitador da acumulação de pensões constante do revogado Decreto-Lei n.º 410/74, para que remetia o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 334/85;

12.ª – A remissão constante do artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, na redação da Lei n.º 16/87, para o limite de acumulação estabelecido no Decreto-Lei n.º 410/74, que havia, em procedimento legislativo paralelo, sido recentemente revogado, revela-se, consequentemente, insuscetível de aplicação por ter ficado esvaziada de conteúdo;

13.ª – O regime de cumulabilidade ilimitada da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma manteve-se em vigor até ao início da vigência da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto;

14.ª – A Lei n.º 26/95 reintroduziu o limite à cumulabilidade da subvenção com pensões de aposentação e de reforma, dando ao artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, a redação seguinte: «A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro»;

15.ª – A Lei n.º 26/95 contém, no respetivo artigo 3.º, disposições de natureza transitória, que foram objeto de interpretação através do artigo 5.º da Lei n.º 38/2001, de 23 de fevereiro, retificado através da Declaração de Retificação n.º 9/2001, de 13 de março;

16.ª – Resulta do regime transitório decorrente dos preceitos referidos na antecedente conclusão o princípio da inaplicabilidade, em bloco, do novo regime instituído pela lei n.º 26/95 aos titulares de cargos políticos no momento da sua entrada em vigor que, até ao termo dos respetivos mandatos ou funções, preenchessem os requisitos para requerer as subvenções;

17.ª – Os titulares de cargos políticos que, à data da entrada em vigor da Lei n.º 26/95, já haviam preenchido os requisitos para beneficiar das subvenções ficaram, consequentemente, abrangidos pelo regime legal anterior, não lhes sendo aplicável o limite à cumulabilidade da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma reintroduzido por aquela Lei;

18.ª – O ato administrativo praticado no âmbito da Caixa Geral de Aposentações reconhecendo ao peticionário o direito à subvenção vitalícia tem natureza declarativa;

19.ª – As subsequentes operações de processamento e pagamento mensal da subvenção, executórias relativamente a tal ato administrativo, têm natureza de meras atuações administrativas ou operações materiais, não envolvendo o exercício de poderes de definição jurídica da situação de terceiros;

20.ª – O corte a efetuar na subvenção, face ao limite que estiver legalmente estabelecido para a acumulação com pensão de aposentação ou de reforma, tem, igualmente, natureza de mera atuação administrativa diretamente imposta por lei, pelo que a omissão, por parte da Administração, da efetuação desse corte terá que ser classificada como omissão de uma atuação da mesma natureza;

21.ª – O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe – artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa;

22.ª – Prosseguindo funções de natureza jurisdicional e não jurisdicional, compete-lhe, no exercício dos seus poderes de controlo financeiro, realizar por iniciativa própria auditorias às entidades ao mesmo sujeitas, entre as quais se encontram as regiões autónomas e os institutos públicos – artigos 1.º, n.os 1 e 2, 2.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1, alínea g), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) – Lei n.º 98/97, de 26 de agosto;

23.ª – O Relatório de Auditoria n.º 10/2014-FS/SRMTC (Auditoria às subvenções vitalícias e subsídios de reintegração pagos a ex-deputados da Assembleia Legislativa da Madeira – 2011) consigna que, «em 2011, dezassete ex-deputados que acumulavam a subvenção vitalícia com a pensão de reforma ou aposentação ultrapassaram o limite quantitativo (remuneração base do cargo de ministro) estabelecido no artigo 27.º da Lei n.º 4/85, na redação da Lei n.º 16/87, de 1 de junho, no montante global de 180 762,22 €» e que tais factos «são suscetíveis de tipificar eventuais ilícitos geradores de responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, resultantes da inobservância de normas sobre a assunção, autorização e pagamento de compromissos» (pontos 1.2.2. e 1.3.);

24.ª – Tratando-se de dezassete ex-deputados que reuniram os requisitos para adquirir o direito à subvenção antes da entrada em vigor da Lei n.º 26/95, é-lhes aplicável, em matéria de acumulação com pensões de aposentação ou de reforma, o regime legal anteriormente vigente, o qual não estabelecia qualquer limite à acumulação (artigo 3.º da Lei n.º 26/95 e artigo 5.º da Lei n.º 3/2011, retificado pela Declaração de Retificação n.º 9/2001);

25.ª – Não resulta do Relatório de Auditoria qualquer recomendação dirigida aos órgãos da Caixa Geral de Aposentações no sentido de exigirem aos referidos dezassete ex-deputados a reposição das quantias que, na interpretação jurídica ali veiculada, lhes teriam sido indevidamente pagas;

26.ª – Determinou-se no mesmo Relatório a entrega do processo da auditoria ao magistrado do Ministério Público «em conformidade com o disposto no artigo 29.º, n.º 4, e no artigo 57.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97», preceito último este que estabelece que, sempre que os relatórios das ações de controlo do Tribunal evidenciem factos constitutivos de responsabilidade financeira, os respetivos processos são remetidos ao Ministério Público, visando a propositura do correspondente processo para efetivação de responsabilidades financeiras;

27.ª – Inexiste, face às conclusões anteriormente formuladas, fundamento para que o Ministério Público instaure, com base na matéria referida na 23.ª conclusão, processo para efetivação de responsabilidades financeiras;

28.ª – As menções constantes do Relatório de Auditoria referidas na conclusão 23.ª, desacompanhadas de qualquer recomendação ou determinação por parte do Tribunal de Contas, não vinculam juridicamente os titulares dos competentes órgãos da Caixa Geral de Aposentações a exigirem aos dezassete ex-deputados regionais a reposição dos montantes tidos no mesmo Relatório como indevidamente recebidos;

29.ª – Por maioria de razão, tal vinculação não existe relativamente a quaisquer pagamentos feitos a outros ex-titulares de cargos políticos em situação análoga não abrangidos pelo Relatório de Auditoria;

30.ª – A Caixa Geral de Aposentações é um instituto público de regime especial, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo atribuições do Ministério das Finanças, sob superintendência e tutela do respetivo Ministro (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de junho);

31.ª – Caso a mesma proceda a pagamento indevido de montantes relativos a subvenções vitalícias, deverá providenciar pela respetiva reposição através dos mecanismos previstos no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, a menos que, nos termos previstos no mesmo diploma, ocorra relevação da reposição, o valor a repor seja inferior ao mínimo de reposição legalmente estabelecido ou que o devedor se prevaleça de prescrição da obrigação que, entretanto, tenha ocorrido;

32.ª – O não acionamento dos mecanismos legais relativos às restituições devidas ao erário público pode implicar responsabilidade financeira sancionatória [artigo 65.º, n.º 1, alínea m), da LOPTC];

33.ª – Nos termos do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, a obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, prazo esse que se interrompe ou suspende por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão previstas na lei civil.

Senhor Secretário de Estado da Presidência
do Conselho de Ministros,
Excelência:



Dignou-se Vossa Excelência solicitar a emissão pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de parecer sobre diversas questões relacionadas com o regime legal de acumulação da subvenção mensal vitalícia atribuída ao abrigo do artigo 24.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, com pensão de aposentação ou de reforma[1].

Cumpre emitir tal parecer, ao abrigo do disposto no artigo 37.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[2], tendo presente que a posição que este Conselho vier a assumir sobre as questões que lhe são colocadas não vincula os tribunais, os quais, como se sabe, são independentes e apenas estão sujeitos à lei, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades (artigo 205.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa).


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1.1. A consulta foi formulada nos termos seguintes:

«Assunto: Pedido de Parecer ao Conselho Consultivo –Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 3/2016 e Relato de Auditoria relativo ao Proc. n.º 10/12 do Tribunal de Contas (Secção Regional da Madeira)

Ao abrigo do disposto nos artigos 37.º e 39.º do Estatuto do Ministério Público, solicito a V. Ex.ª pronúncia do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre os temas identificados no memorando da Caixa Geral de Aposentações (de ora em diante, designada por CGA), de 18/01/2016, que se anexa.

Como resulta daquele memorando, as dúvidas agora apresentadas pela Caixa Geral de Aposentações prendem-se com a necessidade de dar cumprimento ao decidido no Acórdão n.º 3/2016 do Tribunal Constitucional, proferido no âmbito do Proc. n.º 74/15, embora a questão jurídica subjacente seja diferente da que nele foi discutida.

Como é sabido, através desse acórdão, o Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas no artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2015, por violação do princípio da proteção da confiança. Essas normas, que foram adotadas na sequência de outras idênticas, presentes na Lei do Orçamento do Estado para 2014, em síntese, submetiam à chamada "condição de recursos" o pagamento das subvenções mensais vitalícias (de ora em diante, designadas apenas por SMV) atribuídas a ex-titulares de cargos políticos.

Para a execução do referido acórdão do Tribunal Constitucional, a Caixa Geral de Aposentações deve agora retomar o pagamento das referidas subvenções, bem como abonar aquelas que, nos termos da decisão do Tribunal Constitucional, tinham sido indevidamente retidas. É neste contexto que surgem as dúvidas jurídicas que justificam o presente pedido de parecer.

Com efeito, como se alcança pelo Memorando de 18-01-2016 da CGA, o entendimento perfilhado pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, no Relatório de Auditoria acima referido, acerca do valor da SMV a pagar aos ex-titulares de cargos políticos, é divergente do entendimento que a Caixa Geral de Aposentações tem aplicado sobre essa mesma matéria.

Em concreto, a divergência de entendimento entre a Secção Regional do Tribunal de Contas e a CGA cifra-se na questão do valor da subvenção a pagar aos ex-titulares de cargos políticos que preencheram as condições para beneficiar do regime jurídico constante do artigo 27.° da Lei n.° 4/85, de 9 de abril, na versão que vigorou até à Lei n.° 26/95, de 18 de agosto.

Segundo a Secção Regional da Madeira, o valor dessa subvenção, quando cumulada com outras pensões, esteve sempre limitado ao valor do vencimento de Ministro, enquanto a CGA defende (sempre, sem contestação, desde 1987) o entendimento de que essa limitação só existiria para os ex-titulares de cargos políticos sujeitos ao regime vigente a partir da entrada em vigor da Lei n.° 26/95, de 18 de agosto.

Assim, como se compreende, o esclarecimento desta questão coloca-se, naturalmente, como questão prévia relativamente à decisão da CGA de abonar as SMV em falta, decorrentes do cumprimento do Acórdão n.º 3/2016, do Tribunal Constitucional, já que estão em pagamento, ainda hoje, subvenções de diversos ex-titulares de cargos políticos, entre eles, alguns sujeitos ao regime anterior à Lei n.° 26/95.

Tendo presente esta situação, solicito ao Conselho Consultivo a que V. Exa. superiormente preside, que, face ao teor do relatório da Auditoria do Proc. n.º 10/12 do Tribunal de Contas, bem como ao conteúdo do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 3/2016, concretize a interpretação que deverá vincular a atuação futura da CGA.

Para o efeito, formulo as seguintes questões concretas, que me parecem emergir dos documentos que suportam o presente pedido, e cujo esclarecimento solicito a esse Conselho Consultivo:

a) Relativamente aos casos dos ex-titulares de cargos políticos abrangidos pelo Relatório de Auditoria proferido no processo n.° 10/12 da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, deverá entender-se que as subvenções mensais vitalícias que lhes foram atribuídas pelo hoje revogado artigo 24.° da Lei n° 4/85, de 9 de abril, que se encontram sujeitas ao regime que vigorava anteriormente à Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, estão e estiveram, desde a entrada em vigor desta última lei, sujeitas ao limite do salário de Ministro, quando acumuladas com outras pensões?

b) Pode uma interpretação do Direito que vá nesse sentido ser aplicada às subvenções a pagar para o futuro, tendo em conta os princípios constitucionais vigentes e a circunstância de que, segundo informações da CGA, esta tem desde sempre seguido uma interpretação diversa, que nunca foi contestada?

c) Independentemente da resposta às questões anteriores, poderia ser atualmente exigida, aos beneficiários das SMV que, eventualmente, as tenham recebido em ultrapassagem do limite do salário de Ministro, a devolução de quaisquer quantias que, na interpretação que não é sufragada pela CGA, tenham sido indevidamente pagas e possam ser exigidas? Estaria a CGA vinculada a agir de imediato nesse sentido?

d) Em conexão com as questões anteriores, qual a natureza jurídica dos atos mediante os quais se procede ao abono de subvenções deste tipo e qual o prazo, de caducidade, prescrição ou outro, durante o qual pode ser exigida a reposição, numa situação como a descrita?

e) Caso se concluísse pelo entendimento da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, ainda assim, a interpretação aplicada pela CGA, constante ao longo de mais de 25 anos, poderia ser considerada uma das várias interpretações possíveis do sentido da lei vigente? Em caso negativo, quais as consequências dessa situação.

f) Poderá ou deverá a CGA agir relativamente a casos semelhantes, não diretamente abrangidos pelo Relatório de Auditoria proferido no Proc. n.º 10/12, isto é, relativamente a outros casos de ex-titulares de cargos políticos, aplicando-se-lhes, consequentemente, o entendimento que vier a ser fixado a propósito das respostas às questões identificadas entre a) e d)?

Note-se ainda que, segundo informações recebidas da CGA, o Relatório de Auditoria do Proc. n.º 10/12 da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas estará ainda a ser apreciado pela 2.ª Secção do Tribunal de Contas, na sequência de ter sido suscitada, pela mesma CGA, a questão da incompetência daquela Secção Regional, em razão do território, para apreciar a conduta dos órgãos daquela Caixa.

Mais se submete à melhor consideração de V. Exa. a urgência na prolação do parecer, dado o risco de responsabilização da CGA.»


1.2. Em anexo ao pedido de consulta foi remetido um Memorando elaborado no âmbito da Caixa Geral de Aposentações[3], cujo teor é o seguinte:

«MEMORANDO

REGIME DE ACUMULAÇÃO DE SUBVENÇÃO MENSAL VITALÍCIA COM PENSÃO DE APOSENTAÇÃO OU DE REFORMA

1. Subvenção mensal vitalícia

1.1. A Lei n.º 4/85, de 9 de abril, que aprovou o Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos (ERTCP), previa a atribuição aos ex-titulares de determinados cargos políticos (com exceção do de Presidente da República, cuja subvenção tem disciplina diversa, estabelecida em diploma autónomo) de uma prestação pecuniária mensal de natureza não contributiva denominada subvenção mensal vitalícia (SMV).

1.2. As disposições da referida Lei que estabeleciam o respetivo regime foram revogadas pela Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, pelo que, a partir de 2005-10-15, deixou de poder constituir-se ex novo o direito a uma SMV, mantendo-se, porém, a disciplina eliminada da ordem jurídica para aplicação àqueles que já tivessem adquirido esse direito ou que viessem a adquiri-lo até ao fim do mandato em curso em 2005-10-14.

1.3. As prestações atribuídas ou a atribuir a esse grupo fechado de beneficiários observam um de dois regimes em matéria de condições de atribuição e regras de acumulação com pensões de aposentação ou de reforma, em resultado de uma profunda alteração à Lei n.º 4/85, de 9 de abril, introduzida pela Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, com o alcance definido no artigo 5.º da Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro:

• As SMV de quem desempenhou, pela primeira vez, cargo político relevante para esse efeito anteriormente à entrada em vigor da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, dependiam unicamente de 8 anos (sem limite mínimo para os ex-Primeiro-Ministro e Presidente da Assembleia da República), seguidos ou interpolados, nesses cargos, sendo livremente cumuláveis com pensões de aposentação ou de reforma;

• As atribuídas e a atribuir a quem tivesse desempenhado, pela primeira vez, cargo político relevante para efeitos de SMV na vigência da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, exigiam, pelo menos, 12 anos, seguidos ou interpolados, nesses cargos e 55 anos de idade e eram cumuláveis com pensão de aposentação ou de reforma com sujeição ao limite da remuneração base do cargo de ministro.

2. Regime de acumulação

2.1. O ERTCP, no artigo 27.º da sua versão inicial, previa a possibilidade de a subvenção mensal vitalícia ser cumulada com pensão de aposentação ou de reforma, deixando, porém, a definição dos exatos termos em que tal acumulação poderia ter lugar a diploma regulamentar do Governo, que seria aprovado no prazo de 120 dias a contar da entrada em vigor da referida Lei n.º 4/85.

2.2. Essas condições – de acumulação da subvenção mensal vitalícia com pensão – viriam a ser concretizadas pelo Decreto-Lei n.º 334/85, de 20 de agosto, por remissão para o Decreto-Lei n.º 410/74, de 5 de setembro, e para o Decreto-Lei n.º 607/74, de 12 de novembro, que estabeleciam um teto máximo geral para as pensões correspondente ao vencimento mensal do cargo de ministro.

2.3. Esse limite aplicou-se até 1987-05-20, uma vez que os referidos dois diplomas de 1974 – depois de terem já visto o seu âmbito de aplicação significativamente restringido em 1983, por efeito do Decreto-Lei n.º 164/83, de 27 de abril, que eliminou o limite que estabeleciam para as pensões diretamente pagas por empresas e outras entidades privadas – foram expressamente revogados pelo Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio.

2.4. Essa revogação – que foi o culminar do processo de eliminação das limitações ao valor das pensões de reforma / invalidez ou valores recebidos por cessação de prestação de trabalho – foi sempre interpretada (mais de 25 anos), como fazendo cessar a aplicação da limitação ao vencimento do cargo de ministro da acumulação de subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma.

2.5. É certo que, cerca de quinze dias depois daquela revogação, foi publicada a Lei n.º 16/87, de 1 de junho, que alterou a redação do artigo 27.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, substituindo a referência daquele artigo a um diploma regulamentar do Governo por uma remissão direta para os entretanto revogados Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, mas essa remissão foi sempre considerada uma remissão vazia.

3. Interpretação divergente

3.1. Recentemente, porém – no âmbito de uma auditoria da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC) ao pagamento em 2011 de subvenções mensais vitalícias e de subsídios de reintegração pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira, a CGA foi confrontada com uma interpretação diametralmente oposta à que pacífica e publicamente sempre aplicou.

3.2. Considerou, em suma, a auditoria da SRMTC que, com a Lei n.º 16/87, teria o legislador pretendido repristinar os Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, para aplicação à acumulação de subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma, pelo que o limite do vencimento mensal do cargo de ministro nunca teria, afinal, deixado de estar em vigor.

3.3. A CGA procurou, sem sucesso, demonstrar em sede de contraditório o acerto da orientação desde sempre seguida pela Instituição, que assentava na convicção de que a alteração do artigo 27.° do ERTCP pela Lei n.º 16/87 era uma mera atualização de redação, que tinha como único objetivo transpor para lei formal da Assembleia da República (AR) todo o regime das SMV, sem intuitos inovatórios (repristinatórios).

3.4. Desde logo, para ter a intenção de repristinar um diploma, o legislador tem necessariamente, em primeiro lugar, de ter conhecimento que o mesmo deixou de vigorar e, em segundo lugar, pretender repor a sua vigência, o que manifestamente não sucedeu no presente caso, pois todo o processo legislativo da Lei (projeto de lei n.º 346/IV) decorreu em plena vigência dos Decretos-Leis de 1974.

3.5. O desconhecimento pela AR de um processo legislativo paralelo, do Governo, com o objetivo de revogar o limite geral da remuneração base de ministro (que também se aplicava às pensões) é reforçado pelos trabalhos preparatórios da referida Lei n.º 16/87, que registam uma discussão meramente formal em torno da fórmula a utilizar (remissão para o Decreto-Lei n.º 334/85 ou para os diplomas para que aquele remetia).

3.6. Intenção de alterar o regime de acumulação de SMV com pensão houve, isso sim, em 1995, quando o legislador, na nota justificativa da Lei n.º 26/95, afirmou textualmente o objetivo de tornar o regime de acumulação das subvenções mais exigente, repondo o limite da remuneração base de ministro (que sentido faria tal referência se esse regime já estivesse, afinal, em vigor há quase 10 anos?).

4. Clarificação

4.1. Aquando do contraditório à auditoria, a CGA submeteu à consideração do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública a possibilidade de sobre a matéria ser ouvido o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, com o objetivo de obter uma clarificação técnica cabal da questão (o regime de cumulação a aplicar a quem desempenhou cargo político relevante antes da Lei n.º 26/95).

4.2. Porém, antes que tal parecer pudesse ser emitido, foi aprovado o relato final da auditoria – em sentido contrário à CGA – e enviado o processo em causa pela SRMTC ao Tribunal de Contas, para validação (confirmação?) de tal relato, no qual se propõe a responsabilização, sancionatória e reintegratória, dos Diretores da Caixa pelos valores de SMV abonados a aposentados além do limite da remuneração base de ministro.

4.3. Por essa razão, a Caixa, antes que o processo entrasse numa fase jurisdicional, decidiu submeter à consideração do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento a possibilidade de a questão ser imediatamente (antes de qualquer pronúncia do Tribunal de Contas) resolvida por via legislativa, através de norma interpretativa a incluir eventualmente numa lei do Orçamento do Estado.

4.4. Pese embora a CGA tenha repetidamente alertado para esta matéria, que afeta a quase totalidade dos ex-titulares dos mais altos cargos políticos do País nos últimos 40 anos, e tenha procurado demonstrar que o procedimento seguido foi o legalmente imposto, a desejável intervenção clarificadora não surgiu, tendo ficado apenas a promessa de que a questão seria revisitada por ocasião do OE seguinte.

4.5. A título de exemplo, atente-se nos valores (ilíquidos) que, na tese da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, teriam sido abonados indevidamente pela Caixa a alguns (ex-)beneficiários de subvenção mensal vitalícia (considerando apenas acumulação da SMV com pensão da CGA, sem atender a outras pensões) e cuja recuperação teria de ser imediatamente promovida por todos os meios:

(…)[4]

5. Atualidade

5.1. A circunstância de, entretanto, as Leis do OE para 2014 e 2015 terem submetido as SMV à condição de rendimentos das prestações não contributivas – na medida em que praticamente eliminou para o futuro, com efeitos a partir de 2014-01-01, este problema (no pressuposto de que era uma medida estrutural e perene) – terá retirado esta matéria da lista de prioridades do Governo.

5.2. Sucede, porém, que acaba de ser publicitada a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2015), que estabelecem a referida condição de rendimentos, por violação do princípio da proteção da confiança, o que obriga a Caixa voltar a abonar as SMV, inclusivamente com efeitos retroativos.

5.3. Ora, os valores a pagar dependem da clarificação oportunamente solicitada. Na falta de orientação em contrário da Tutela, parece que o entendimento desde sempre sustentado pela Caixa – no sentido de não haver lugar à limitação da acumulação da SMV com pensão à remuneração de primeiro-ministro[5] – deve ceder, por prudência, ao defendido no relato da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.»


1.3. Ainda em anexo ao pedido de parecer, foi remetida cópia do Relatório de Auditoria n.º 10/2014-FS/SRMTC, da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (Auditoria às subvenções vitalícias e subsídios de reintegração pagos a ex-deputados da ALM – 2011).

Com interesse para a matéria da consulta, transcrevem-se seguidamente alguns excertos de tal Relatório:

«1.1. Considerações prévias

O presente documento consubstancia o resultado da auditoria às subvenções mensais vitalícias (SMV) e subsídios de reintegração pagos a ex-deputados da Assembleia Legislativa da Madeira (ALM), ao abrigo dos art.os 24.º e 31.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril (Estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos).

1.2. Observações

Tendo por base os resultados desta ação de fiscalização, apresentam-se as seguintes observações, que sintetizam os principais aspetos da matéria exposta ao longo do presente documento:

1. (…)

2. Em 2011, dezassete ex-deputados que acumulavam a subvenção vitalícia com a pensão de reforma ou aposentação ultrapassaram o limite quantitativo (remuneração base do cargo de ministro), estabelecido no art.º 27.º da Lei n.º 4/85, na redação da Lei n.º 16/87, de 1 de junho, no montante global de 180 762,22€ [cfr. o ponto 3.3.2.2].

(…)

3.3.2.2 – ACUMULAÇÃO DA SMV COM OUTROS RENDIMENTOS

(…)

Em 2011, num total de 54 beneficiários, 44 acumularam subvenções vitalícias com outras fontes de rendimentos (cfr. o Anexo IV).

A) Acumulação da SMV com pensões de reforma ou aposentação

O n.º 1 do art.º 27.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, na sua redação original, referia que: “A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, em termos a regulamentar pelo Governo no prazo de 120 dias a contar da entrada em vigor da presente lei (…)”.
A mencionada regulamentação veio a ser concretizada pelo DL n.º 334/85, de 20 de agosto, cujo art.º 1.º dispunha que “A acumulação da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma previstas no artigo 27.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, está sujeita ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, respetivamente de 5 de setembro e de 12 de novembro”.
O art.º 1.º do DL n.º 410/74, alterado pelo DL n.º 607/74, versava que: "1. O quantitativo mensal recebido a título de pensões de reforma ou de invalidez ou a qualquer outro título relativo à cessação da prestação de trabalho não pode, em caso algum, exceder o vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de Ministro”.
Os DL n.os 410/74 e 607/74 foram posteriormente revogados pelo art.º 1.º do DL n.º 203/87, de 16 de maio, mas os limites neles estabelecidos mantiveram-se em vigor por força da Lei n.º 16/87, de 1 de junho, que alterou o art.º 27.º da Lei n.º 4/85, passando a prever que: “1 – A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74, de 5 de Setembro, e 607/74, de 12 de Novembro (…)”.
Finalmente, a Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, introduziu uma alteração no n.º 1 do art.º 27.º, consagrando que a SMV “é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro”.
Face ao referido quadro legal, concluiu-se que era permitida a acumulação da pensão de reforma com a SMV até ao limite do montante da remuneração base do cargo de Ministro, ou seja, em 2011, até ao limite de 59 367,76€.
Por forma a verificar se esse limite estava a ser observado em 2011, circularizou-se a CGA, a Caixa Nacional de Pensões e a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, concluindo-se que 17 ex-deputados que acumulavam a subvenção vitalícia com pensão de reforma ou aposentação ultrapassavam o limite legal:
(…)
Nesta sequência, considera-se estar perante “pagamentos indevidos”, no montante global de 180 762,22€, suscetíveis de originar eventual responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, nos termos do n.º 1, al. b), do art.º 65.º e n.os 1 e 4 do art.º 59.º da LOPTC, imputável aos diretores de serviços da CGA que processaram as referidas importâncias, ao abrigo da delegação de poderes feita em 2011 pelo CA da referida entidade, contrariando o limite quantitativo (vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de ministro), estabelecido no art.º 27.º da Lei n.º 4/85 na redação da Lei n.º 16/87, de 1 de junho.
Nas suas alegações de 02/04/2013, os diretores da CGA invocaram a incompetência territorial da SRMTC, sustentando que a CGA é um instituto público, sob superintendência e tutela do Ministro das Finanças, com sede em Lisboa e que não exerce a sua atividade nas Regiões Autónomas tendo, nessa sequência, sido decidido pelo Juiz da SRMTC que a auditoria deveria prosseguir os seus termos devendo o relatório final ser remetido à 2.ª Secção para os devidos efeitos.
No contraditório de 19/02/2014, os diretores da CGA acrescentaram que “a Caixa optou, em 1987 – ainda nenhum dos atuais diretores tinha essas funções -, por uma interpretação diversa da perfilhada no relato, mas também juridicamente viável. As dúvidas interpretativas terão sido esclarecidas naquela altura por quem [tinha] competências para o fazer (…)”:
“…tudo indica que os então responsáveis pelos destinos da CGA terão lido a referência da Lei n.º 16/87 a diplomas entretanto revogados como uma remissão vazia, eventualmente por:
a) O projeto de lei n.º 346/IV (futura Lei n.º 16/87) ter sido apresentado antes de o Conselho de Ministros ter revogado os Decretos-Leis em causa e ter sido votado na especialidade e aprovado em plena vigência daqueles, quando o diploma revogador não havia sido sequer promulgado;
b) A revogação dos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74 visar concluir um processo, iniciado anos antes (com o Decreto-lei n.º 164/83, de 27 de abril), de eliminação definitiva e generalizada da limitação das pensões – e prestações equivalentes – à remuneração do cargo de ministro;
c) A Lei n.º 16/87 cuidar da subvenção por incapacidade, surgindo a atualização da redação do artigo 27.º como lateral, explicável apenas por compreensíveis preocupações de sistematização e de técnica legislativa que aconselhavam à transposição para a Lei n.º 4/85 de todo o regime;”
Defenderam ainda que “se a remissão do art.º 27.º da Lei n.º 4/85, com a redação da Lei n.º 16/87, não era vazia fica sem sentido a intenção do projeto de lei n.º 562/VI (futura Lei n.º 26/95), apontada na respetiva nota justificativa, de tornar o regime de acumulação mais exigente…”
Afirmaram que ”[e]xistia uma orientação por escrito de alguém colocado em posição hierárquica superior à sua (Diretor-Coordenador) a estabelecer em 1995, com fundamento em parecer jurídico …” (esse Parecer não foi encontrado).
Essa orientação estava inserta na Comunicação n.º 54/95, de 7/11 do então Diretor Coordenador da CGA, emitida na sequência da entrada em vigor da Lei n.º 26/95. Juntaram ainda um documento da Direção-Geral da Contabilidade Pública despachado pelo Secretário de Estado do Orçamento, que tutelava a CGA para demonstrar que a mesma tese prevalecia na altura, pelo menos, no Ministério das Finanças.
Acrescentaram que o legislador nem sempre prima pela clareza, “mas acreditamos que, se era sua intenção fazer a limitação sobreviver ao Decreto-Lei n.º 203/87, teria seguido outra via, em vez de arriscar:
 Publicar uma lei com uma remissão para diplomas que poderiam já não estar em vigor na data em que essa lei começasse a produzir efeitos (se o Decreto-Lei n.º 203/87 fosse publicado antes da Lei n.º 16/87, como acabou por suceder)?
 Publicar uma lei com uma remissão para diplomas que poderiam ser revogados no próprio dia ou num dos dias seguintes (caso, ao invés, fosse a Lei n.º 16/87 a ser publicada antes do Decreto-Lei n.º 203/87 ou fossem ambos os diplomas publicados no mesmo dia)?”.
Concluíram que a CGA não aplicou à SMV, acumulada com pensão de aposentação ou de reforma, a limitação à remuneração base do cargo de ministro por tal regime não ser aplicável a nenhum dos beneficiários identificados no Relato.
Realçaram que, caso não seja esse o entendimento, o montante a reduzir ao abrigo do mecanismo do art.º 27.º da Lei n.º 4/85, com a redação da Lei n.º 26/95, tem como limite máximo o valor da SMV, porque o valor das pensões de aposentação ou de reforma não está limitado à remuneração base do cargo de ministro. Deste modo, haveria que proceder à correção do valor a reintegrar, o que já foi tido em conta na análise realizada no quadro 3.
Finalmente, informaram que foi submetida à tutela “a possibilidade de os pensionistas titulares de SMV em situação de ultrapassagem do limite, serem notificados, em audiência prévia, do projeto de redução/suspensão dessas prestações” e ainda de ser ouvido o Conselho Consultivo da PGR.
À argumentação produzida contrapõe-se que, ao longo do tempo, sempre houve intenção de fixar limites à SMV e o legislador da Lei n.º 16/87 manifestou, expressamente, o entendimento de fixar limites e fê-lo de forma indireta, recorrendo ao articulado dos DL n.os 410/74 e 607/74, não se afigurando defensável que o mesmo não estava consciente da revogação destes DL operada pelo DL n.º 203/87.
Todavia, as explicações aduzidas, incluindo a invocação da orientação contida na referida Comunicação, poderão ser ponderadas em sede da apreciação da culpa dos agentes envolvidos nas correspondentes autorizações de despesa (cfr. o art.º 64.º da LOPTC).
Os referidos responsáveis argumentaram ainda que as delegações de poderes de que eram titulares não se sucederam no tempo de forma ininterrupta, caducaram com a cessação do mandante dos delegantes, e os atos praticados pelos diretores, entre a caducidade de cada delegação de poderes e a entrada em vigor da nova delegação, foram ratificados pelos delegantes (cfr. a deliberação n.º 2355/2011, de 19 de dezembro de 2011). Concluíram que “todos os pagamentos efetuados tiveram por fundamento atos administrativos concretamente referenciados praticados por 2 Diretores no uso de delegação de competências ou ratificados pelos membros do conselho diretivo, facilmente identificáveis pela sua assinatura nos despachos e pelas delegações de poderes, que identificam os períodos em que estas não vigoraram”.
Relativamente a este último arrazoado, verifica-se que a ratificação dos atos praticados sanou a ilegalidade de que os mesmos padeciam (art.º 137.º do CPA), mas não retira a responsabilidade financeira dos diretores de serviço em apreço, pois, a responsabilidade financeira recai sobre o agente da ação (art.º 61.º da LOPTC) e pressupõe que essa ação seja a causa direta da lesão da legalidade financeira. Haverá uma eventual responsabilidade financeira subsidiária dos membros do CD, nos termos do art.º 62.º da LOPTC, o que no caso se afigura de difícil imputação dados os pressupostos previstos nesta última disposição legal (em especial o respeitante à existência de culpa grave e ao nexo de causalidade entre a ação e o dano).
Os diretores da CGA invocaram que, estando em causa pagamentos indevidos, estes imputáveis à infração causal (o ato administrativo que reconheceu definitivamente o direito a quem não o tinha) e não a cada operação material automática de processamento mensal, haveria que distinguir se ambas as prestações (subvenção mensal vitalícia e pensão de aposentação ou de reforma) foram atribuídas até 20/05/1987 (data da revogação do limite do vencimento mensal de ministro pelo DL n.º 203/87) ou se uma ou ambas as prestações foram atribuídas após aquela data. Concluíram que as responsabilidades reintegratória e sancionatória indicadas prescreveram pelo que ocorreria a extinção do procedimento tendente ao apuramento dessas responsabilidades.
Discorda-se com esta posição, pois, não está em causa o reconhecimento do direito, mas o controlo dos limites quantitativos legalmente fixados à acumulação de subvenções com remunerações e pensões. Além disso, no processo de realização da despesa, a lei distingue as fases de assunção, autorização e pagamento, pelo que há que identificar os intervenientes em cada uma destas fases que, tendo poderes de gestão de dinheiros públicos, praticaram atos que desrespeitaram as normas legais disciplinadoras dos dinheiros públicos quando deveriam ter concorrido para que essa disciplina fosse observada.»








2


2.1. Pela Lei n.º 4/85, de 9 de abril[6], foi aprovado o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos.

A atribuição de uma subvenção mensal vitalícia aos titulares de cargos políticos foi regulada nos artigos 24.º e 25.º desse diploma, cujo teor, na redação original, era o seguinte:

«Artigo 24.º
(Subvenção mensal vitalícia)
1 – Os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República e os juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respetivas funções após 25 de Abril de 1974 durante 8 ou mais anos, consecutivos ou interpolados.
2 – Os ex-Presidentes da República na vigência da Constituição da República beneficiam de regime próprio de subvenção mensal vitalícia, definido em lei especial.
3 – Os ex-Presidentes da Assembleia da República e os ex-Primeiros-Ministros na vigência da Constituição da República têm direito a uma subvenção mensal vitalícia nos termos do n.º 4 do artigo 25.º
4 – Para efeitos da contagem dos anos de efetivo exercício das funções referidas no n.º 1 não serão tidas em linha de conta as suspensões do mandato de deputado que na totalidade não somem em média mais de 15 dias por sessão legislativa.
5 – Não deixará de ser reconhecido o direito referido no n.º 1 quando para efeitos da contagem do tempo de efetivo exercício de funções faltarem em média 2 dias por sessão legislativa.

Artigo 25.º
(Cálculo da subvenção mensal vitalícia)
1 – A subvenção mensal vitalícia referida no n.º 1 do artigo anterior é calculada à razão de 4% do vencimento base correspondente à data da cessação de funções do cargo em cujo desempenho o seu titular mais tempo tiver permanecido, por ano de exercício, até ao limite de 80%.
2 – Quando o beneficiário da subvenção perfaça 60 anos de idade ou se encontre incapacitado, a percentagem referida no número anterior passará a ser de 8%.
3 – A subvenção mensal vitalícia é automaticamente atualizada nos termos da atualização do vencimento base do seu cálculo.
4 – Os ex-Presidentes da Assembleia da República e os ex-Primeiros-Ministros na vigência da Constituição da República têm direito a uma subvenção mensal vitalícia do montante de 80% do vencimento do cargo desempenhado por período de 4 anos, seguidos ou interpolados.
5 – Aos ex-Presidentes da Assembleia da República e aos ex-Primeiros-Ministros que não completem o período de tempo previsto no número anterior é atribuída uma subvenção calculada proporcionalmente ao tempo de exercício efetivo do cargo.
6 – Nos casos previstos nos n.os 4 e 5 os beneficiários da subvenção podem optar pela subvenção mensal vitalícia a que eventualmente tenham direito nos termos do n.º 1 do artigo 24.º
7 – Para efeitos do cálculo da subvenção mensal vitalícia é contado o tempo de exercício do mandato de deputado à Assembleia Constituinte, desde a data da eleição, aplicando-se aos deputados que tenham sido reeleitos na primeira legislatura da Assembleia da República, o disposto no n.º 1 do artigo 156.º da Constituição.»


O regime de acumulação de tal subvenção com pensão de aposentação ou de reforma foi contemplado no artigo 27.º:

«Artigo 27.º
(Acumulação de pensões)
1 – A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, em termos a regulamentar pelo Governo no prazo de 120 dias a contar da entrada em vigor da presente lei.
2 – As subvenções a que têm direito os ex-Presidentes da Assembleia da República e os ex-Primeiros-Ministros são cumuláveis entre si até ao limite máximo da subvenção correspondente ao cargo que tenham desempenhado durante mais tempo.»


Aos titulares de cargos políticos que não completassem 8 anos no exercício das respetivas funções, foi, no artigo 31.º, garantida a atribuição de um subsídio de reintegração:

«Artigo 31.º
(Subsídio de reintegração)
1 – Aos titulares de cargos políticos que não tiverem completado 8 anos de exercício das funções referidas no n.º 1 do artigo 24.º é atribuído um subsídio de reintegração, durante tantos meses quantos os semestres em que tiverem exercido esses cargos, de montante igual ao vencimento mensal do cargo à data da cessação de funções.
2 – Os beneficiários do subsídio de reintegração que reassumam qualquer das funções previstas no artigo 26.º antes de decorrido o dobro do período de reintegração devolverão metade dos subsídios que tiverem percebido entre a cessação das anteriores e o início das novas funções.»

Estabeleceu-se no artigo 33.º da Lei n.º 4/85 que os direitos nela consignados produziriam efeitos a partir de 1 de janeiro de 1985.


2.2. Pelo Decreto-Lei n.º 334/85, de 20 de agosto, foi regulamentada a matéria respeitante à acumulação da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma, com este articulado:

«Artigo 1.º – A acumulação da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma previstas no artigo 27.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, está sujeita ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, respetivamente de 5 de setembro e de 12 de novembro.

Artigo 2.º – O tempo de exercício de cargos políticos é contado para efeitos de aposentação ou de reforma.

Artigo 3.º – O processamento da subvenção mensal vitalícia é feito pela Caixa Geral de Aposentações.»


2.3. O Decreto-Lei n.º 410/74, de 5 de setembro, com as alterações decorrentes do Decreto-Lei n.º 607/74, de 12 de novembro, para cujo regime remeteu o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 334/85, continha os preceitos seguintes:

«Artigo 1.º – 1. O quantitativo mensal recebido a título de pensões de reforma ou de invalidez ou a qualquer outro título relativo à cessação da prestação do trabalho não pode, em caso algum, exceder o vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de Ministro.[7]
2. O disposto no número anterior refere-se à soma dos quantitativos resultantes do exercício de todas as atividades profissionais desempenhadas pelo beneficiário.

Artigo 2.º – O presente diploma aplica-se aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, aos trabalhadores inscritos nas Caixas Sindicais de Previdência ou nas Caixas de Reforma ou Previdência, bem como aos membros dos corpos gerentes de quaisquer empresas, públicas de economia mista ou privadas, ainda que não sejam, nessa qualidade, subscritores da Caixa Geral de Aposentações nem beneficiários de qualquer instituição de previdência da 1.ª ou 2.ª categorias e mesmo que o encargo com o pagamento dos quantitativos a que se refere o n.º 1 do artigo anterior seja suportado pelas empresas onde prestam a sua atividade.

Artigo 3.º – (…)[8]

Artigo 4.º – O preceituado neste diploma é aplicado às pensões em curso sempre que o seu valor ultrapasse o limite fixado no artigo 1.º ou o seu cálculo não obedeça às normas fixadas no artigo anterior.[9]

Artigo 5.º – Sem prejuízo do disposto nos artigos anteriores, os descontos para a Previdência continuam a incidir sobre o montante dos salários efetivamente recebidos.

Artigo 6.º – 1. Os pensionistas que recebam de instituições de previdência ou empresas referidas no artigo 2.º pensões que, somadas a proventos resultantes do exercício de atividades profissionais remuneradas, excedam o vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de Ministro perdem, enquanto esta acumulação se verificar, o direito ao quantitativo das pensões na parte em que seja excedido aquele limite.
2. O quantitativo das pensões devidas pelas empresas referidas no artigo 2.º, na parte em que exceda o limite fixado no número anterior, reverte para a Caixa Nacional de Pensões e será afetado ao respetivo fundo de reserva.
3. Os pensionistas que iniciem o exercício de atividades profissionais remuneradas ou cujos rendimentos provenientes dessas atividades sejam alterados deverão apresentar às entidades que lhes pagam as respetivas pensões a declaração desses factos, comunicando também o montante das retribuições que passam a auferir, confirmada pela entidade patronal, até ao fim do mês em que ocorrerem.
4. Os pensionistas que exerçam atividades profissionais remuneradas à data da entrada em vigor do presente diploma deverão apresentar a declaração referida no número anterior até ao fim do mês de dezembro de 1974.[10]

Artigo 7.º – 1. A infração ao disposto no presente diploma implica:
a) Para quem tenha recebido qualquer quantitativo em excesso, a obrigatoriedade de o repor em dobro;
b) Para a entidade patronal, multa igual ao décuplo das quantias indevidamente pagas.
2. Em caso de reincidência, os montantes referidos no número anterior são elevados para o dobro.
3. O produto das multas reverte para a Caixa Geral de Aposentações nos casos dos subscritores desta Caixa e para a Caixa Nacional de Pensões nos demais casos.
Artigo 8.º – As dúvidas que se suscitarem na aplicação deste decreto-lei serão resolvidas por despacho conjunto dos Ministros das Finanças ou dos Assuntos Sociais e dos Ministros especialmente competentes para cada caso.

Artigo 9.º – (…)[11].»

Este diploma tinha sido alterado pelo Decreto-Lei n.º 164/83, de 27 de Abril, que regulara o exercício de atividade profissional pelos pensionistas e definira os critérios de cumulação dos rendimentos do trabalho com as pensões, o qual, para além de revogar o respetivo artigo 3.º, havia estatuído, no artigo 6.º, n.º 1, a revogação do mesmo diploma, conjuntamente com o Decreto-Lei n.º 607/74, na parte em que se referiam a quaisquer quantitativos pagos por entidades que não fossem instituições gestoras de regimes de segurança social, incluindo as da função pública.


2.4. Os Decretos-Leis n.os 410/74, de 5 de setembro, e 607/74, de 12 de novembro, foram revogados pelo Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio, diploma que seguidamente se transcreve:

«Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio
1. O Decreto-Lei n.º 164/83, de 27 de abril, que alterou o regime anterior de acumulação de pensões de invalidez e velhice da Segurança Social com rendimentos de trabalho, constante do Decreto n.º 45266, de 23 de setembro de 1963 (Regulamento das Caixas de Previdência), estabeleceu um novo quadro normativo mais flexível, embora adequado às exigências próprias de ambas as situações em que a mesma pessoa é simultaneamente pensionista e ativo.
Todavia, permaneceram em vigor os limites correspondentes ao vencimento de ministro estabelecido no Decreto-Lei n.º 410/74, de 5 de setembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 607/74, não obstante tal condicionamento ter deixado de ser aplicável às pensões diretamente pagas por empresas e outras entidades privadas.
Dado que a disciplina própria de segurança social contida no Decreto-Lei n.º 164/83 não se adequa ao regime dos referidos diplomas de 1974, que, ao manterem-se em vigor na parte referida, criaram situações de injustiça relativa, resultante da sujeição de apenas um reduzido número de pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Centro Nacional de Pensões às referidas limitações, impõe-se a sua expressa revogação.
2. Por outro lado, e dentro do mesmo espírito, importa, com vista a facilitar a integração social e profissional dos deficientes das Forças Armadas (DFA), proceder a algumas alterações no Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, que possibilitem a acumulação na totalidade das pensões de reforma extraordinária ou de invalidez com a remuneração do cargo em que foram providos.
Do mesmo modo, e dentro da mesma orientação e segundo a lógica e coerência do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro – e tal como a parte final do artigo 80.º do Estatuto da Aposentação possibilita -, parece justo excecionar os DFA relativamente à acumulação das pensões da responsabilidade da Caixa Geral de Aposentações (artigo 67.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro).
Importa ainda corrigir as desigualdades e injustiças criadas, na prática, pelo anterior regime legal. Nestes termos se justifica a aprovação de uma nova redação para o artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro.
Assim:
O Governo decreta, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o seguinte:
Artigo 1.º São revogados os Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, respetivamente de 5 de setembro e 12 de novembro.
Art. 2.º O n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 93/83, de 17 de fevereiro, passa a ter a seguinte redação:
Artigo 13.º
Acumulação de pensões e vencimentos
1 – Os beneficiários das pensões de reforma extraordinária ou de invalidez concedidas nos termos deste diploma não são abrangidos pelo disposto nos artigos 67.º, 78.º e 79.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 82.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, e nos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de Novembro de 1935, podendo, quando exercerem funções remuneradas, exceto ao serviço das Forças Armadas, acumular a totalidade daquelas pensões com a totalidade das remunerações dos cargos em que foram providos ou com as pensões cujo direito adquiriram pelo exercício do cargo em que foram providos.
Art. 3.º É revogado o n.º 3 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 93/83, de 17 de fevereiro.»

O Decreto-Lei n.º 203/87, tendo sido promulgado em 29 de abril de 1987, foi publicado em 16 de maio de 1987, tendo entrado em vigor no quinto dia seguinte ao da respetiva publicação.


2.5. Pela Lei n.º 16/87, de 9 de abril, foram introduzidas diversas alterações à Lei n.º 4/85, tendo, além do mais, sido revogado o respetivo artigo 33.º, e passando os seus artigos 24.º e 27.º a ter a redação seguinte:

«Artigo 24.º
(Subvenção mensal vitalícia)
1 – Os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República e os juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respetivas funções após 25 de Abril de 1974 durante 8 ou mais anos, consecutivos ou interpolados.
2 – Os ex-Presidentes da Assembleia da República e os ex-Primeiros-Ministros na vigência da Constituição da República têm direito a uma subvenção mensal vitalícia nos termos do n.º 4 do artigo 25.º
3 – Para efeitos da contagem dos anos de efetivo exercício das funções referidas no n.º 1 não serão tidas em linha de conta as suspensões do mandato de deputado que na totalidade não somem em média mais de 15 dias por sessão legislativa.
4 – Para efeitos da contagem do tempo referido no n.º 1, é tido em conta o tempo de exercício, por deputados eleitos, das funções previstas na alínea o) do n.º 2 do artigo 26.º»

«Artigo 27.º
(Acumulação de pensões)
1 – A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74, de 5 de setembro, e 607/74, de 12 de novembro.
2 – O tempo de exercício de cargos políticos é contado para efeitos de aposentação ou de reforma.
3 – O processamento da subvenção mensal vitalícia é feito pela Caixa Geral de Aposentações.
4 – As subvenções a que têm direito os ex-Presidentes da Assembleia da República e os ex-Primeiros-Ministros são cumuláveis entre si até ao limite máximo da subvenção correspondente ao cargo que tenham desempenhado durante mais tempo.»

A Lei n.º 16/87, tendo sido promulgada em 13 de maio de 1987, foi publicada em 1 de junho de 1987, tendo entrado em vigor, ex vi do seu artigo 6.º, em 1 de julho de 1987.

Assim, o artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, na redação introduzida por tal diploma, ao consagrar a cumulabilidade da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74, de 5 de setembro, e 607/74, de 12 de novembro, efetuou uma remissão para normas de diplomas que haviam sido revogados e que tinham deixado de vigorar a partir de 21 de maio de 1987.


2.6. Após ter sido alterada pela Lei n.º 102/88, de 25 de agosto, em matérias irrelevantes para o presente parecer[12], viria a Lei n.º 4/85 a sofrer nova alteração decorrente da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, tendo os seus artigos 24.º, 25.º e 27.º sofrido as alterações seguintes:

«Artigo 24.º
[...]
1 – Os membros do Governo, os Ministros da República, os Deputados à Assembleia da República, o Governador e secretários adjuntos de Macau e os juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira têm direito a uma subvenção mensal vitalícia, desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respetivas funções, após 25 de Abril de 1974, durante 12 ou mais anos, consecutivos ou interpolados.
2 – ...
3 – ...
4 – ...
5 – ...»

«Artigo 25.º
[...]
1 – A subvenção mensal vitalícia referida no n.º 1 do artigo anterior é calculada à razão de 4% do vencimento base por ano de exercício, correspondente à data da cessação de funções em regime de exclusividade, até ao limite de 80%.
2 – ...
3 – ...
4 – ...
5 – ...
6 – ...
7 – ...
8 – Os titulares dos cargos referidos no n.º 1 do artigo 24.º que exerçam funções em regime de acumulação auferirão um máximo de 50% do montante referido no n.º 1.»

«Artigo 27.º
[...]
1 – A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro.
2 – ...
3 – ...
4 – ...
5 – Sem prejuízo do regime previsto para a incapacidade, a subvenção prevista no artigo 24.º só pode ser processada quando o titular do cargo perfaça 55 anos de idade.»

A Lei n.º 26/95 contém a seguinte disposição transitória, constante do respetivo artigo 3.º:

«Artigo 3.º
Disposição transitória
1 – A presente lei entra em vigor na data da verificação de poderes dos Deputados à Assembleia da República eleitos no primeiro ato eleitoral que tiver lugar após a sua publicação.
2 – Os titulares de cargos políticos no momento da entrada em vigor da presente lei que, no termo dos respetivos mandatos ou funções, preencham o período de tempo previsto a Lei n.º 4/85, de 9 de abril, terão direito a requerer as subvenções consignadas no anterior regime.
3 – O direito consignado no número anterior é efetivável, a qualquer momento, a requerimento do interessado, a partir da cessação de funções, não se aplicando, neste caso, o limite de idade previsto no novo regime.
4 – Os titulares de cargos políticos que prossigam no exercício de funções e que, no momento da entrada em vigor da presente lei, preencham os requisitos para requerer as subvenções na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, manterão o direito a auferi-las, nos termos previstos na legislação que as criou, sendo tal direito efetivável, a seu requerimento, a qualquer momento, após a cessação de funções, independentemente do limite de idade previsto no novo regime.
5 – Para os efeitos dos números anteriores, relativamente aos titulares de órgãos políticos aos quais se aplique, por remissão, a Lei n.º 4/85, de 9 de abril, será considerada a data da tomada de posse ou a da verificação de poderes dos respetivos órgãos eletivos posterior à publicação da presente lei.»


2.7. Pela Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro, foram alterados os artigos 25.º e 31.º da Lei n.º 4/85, nos termos seguintes:

«Artigo 25.º
[. . .]
1 – A subvenção mensal vitalícia referida no n.º 1 do artigo anterior é calculada à razão de 4% do vencimento base correspondente à data da cessação de funções do cargo em cujo desempenho o seu titular mais tempo tiver permanecido, por ano de exercício, até ao limite de 80 %.
2 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Artigo 31.º
[. . .]
1 – Aos titulares de cargos políticos que não tiverem completado 12 anos de exercício das funções referidas no n.º 1 do artigo 24.º é atribuído um subsídio de reintegração, durante tantos meses quantos os semestres em que tiverem exercido esses cargos, de montante igual ao vencimento mensal do cargo à data da cessação de funções.
2 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5 – . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .»

A Lei n.º 3/2001 contém, no respetivo artigo 5.º, disposições de natureza interpretativa relacionadas com a disposição transitória constante do artigo 3.º da Lei n.º 26/95.

Tal artigo foi inicialmente publicado com esta redação:

«Artigo 5.º
1 – Aos titulares de cargos políticos em exercício ao tempo do regime legal imediatamente anterior à entrada em vigor da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, é integralmente aplicável o disposto na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, nas condições estabelecidas pela redação então vigente e desde que preencham os requisitos aí consignados.
2 – Com salvaguarda do disposto no número anterior, o regime de estatuto único ora estabelecido, incluindo as normas alteradas ao abrigo do artigo 2.º da presente lei, reporta os seus efeitos à data da entrada em vigor da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto.
3 – O disposto no número anterior não se aplica ao previsto no n.º 6 do artigo 16.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, na presente redação.»

Através da Declaração de Retificação n.º 9/2001, de 13 de março, foi retificada a redação do mesmo artigo nos termos que se transcrevem:

«Artigo 5.º
1 – Aos titulares de cargos políticos em exercício ao tempo do regime legal imediatamente anterior à entrada em vigor da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, continuem ou não em funções, é aplicável o disposto na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, com as condições e os requisitos exclusivamente nesta estabelecidos, na redação então vigente.
2 – Com salvaguarda do disposto no número anterior, o regime de estatuto único ora estabelecido, incluindo as normas alteradas ao abrigo do artigo 2.º da presente lei, reporta os seus efeitos à data da entrada em vigor da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto.»


2.8. Pela Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro[13], foram introduzidas múltiplas alterações na Lei n.º 4/85, tendo sido revogados os respetivos artigos 24.º, 25.º, 26.º, 27.º, 28.º, 30.º, 31.º e 33.º.

Tal diploma contém uma disposição de natureza transitória no respetivo artigo 8.º, com o este teor:

«Artigo 8.º
Regime transitório
Aos titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número de anos de exercício efetivo de funções verificado à data da entrada em vigor da presente lei, independentemente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites máximos até aqui vigentes.»


2.9. Pelo Decreto Legislativo Regional n.º 14/85/M, de 28 de junho, foi adaptada à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 4/85, de 9 de abril, que aprovou o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos[14].

Consignou-se no artigo 1.º de tal diploma que «é aplicado aos membros do Governo Regional da Madeira e aos deputados à Assembleia Regional da Madeira o regime constante do título II da Lei n.º 4/85, de 9 de abril», decorrendo do artigo 6.º que «os direitos consignados neste decreto legislativo regional produzem efeitos desde 1 de janeiro de 1985».

Tal matéria viria a ser contemplada no artigo 75.º, n.º 19, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira[15], na revisão operada pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, estatuindo-se em tal preceito que «o regime constante do título II da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, com as alterações introduzidas pelas Leis n.os 16/87, de 1 de junho, 102/88, de 25 de agosto, e 26/95, de 18 de agosto, aplica-se aos deputados à Assembleia Legislativa Regional e aos membros do Governo Regional».

Pelo Decreto Legislativo Regional n.º 156/2012/M, de 13 de agosto, foi alterada a estrutura orgânica da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira[16], passando, nos termos do artigo 14.º, alínea d), da mesma orgânica, a ser competência do Conselho de Administração «[d]eliberar sobre a atribuição de subvenção mensal vitalícia requerida por titulares de cargos políticos na Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira».

Estabeleceu-se, entretanto, no artigo 61.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 42/2012/M, de 31 de dezembro[17], que «o processamento e pagamento de todas as subvenções que integram o regime previsto no n.º 19 do artigo 75.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, bem como a regularização de quaisquer situações pendentes, desde que inscritas no Orçamento da Região, são efetuados nos termos previstos pela Lei Orgânica do órgão de governo próprio onde os seus beneficiários terminaram o exercício dos respetivos mandatos»[18].



3


A primeira das questões colocadas na consulta consiste em apurar se, «relativamente aos casos dos ex-titulares de cargos políticos abrangidos pelo Relatório de Auditoria proferido no processo n.° 10/12 da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, deverá entender-se que as subvenções mensais vitalícias que lhes foram atribuídas pelo hoje revogado artigo 24.° da Lei n° 4/85, de 9 de abril, que se encontram sujeitas ao regime que vigorava anteriormente à Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, estão e estiveram, desde a entrada em vigor desta última lei, sujeitas ao limite do salário de Ministro, quando acumuladas com outras pensões».

Trata-se, como expressamente se refere na consulta, de «ex-titulares de cargos políticos que preencheram as condições para beneficiar do regime jurídico constante do artigo 27.° da Lei n° 4/85, de 9 de abril, na versão que vigorou até à Lei n.º 26/95, de 18 de agosto».

É questão que passará seguidamente a abordar-se.

3.1. A Lei n.º 4/85, de 9 de abril, que definiu o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, consignou no seu artigo 27.º, n.º 1, que a subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º seria cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tivesse igualmente direito, em termos a regulamentar pelo Governo no prazo de 120 dias a contar da sua entrada em vigor.

Tal diploma teve na sua origem a Proposta de Lei n.º 88/III, do IX Governo Constitucional (Governo do bloco central).

Os trabalhos parlamentares referentes ao correspondente procedimento legislativo são parcos no que toca a referências ao regime de acumulação da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma a que os titulares tivessem direito.

Na respetiva intervenção no decurso dos trabalhos parlamentares (discussão na generalidade), o então Ministro de Estado e dos Assuntos Parlamentares (Almeida Santos) pronunciou-se favoravelmente quanto à possibilidade de acumulação da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma, questionando mesmo a constitucionalidade de uma solução legislativa que consagrasse a regra da não acumulação[19]:

«A subvenção mensal vitalícia não é acumulável com pensões e reformas pelo exercício de funções públicas de gestor público, segundo o projeto da UEDS, enquanto que na proposta do Governo é acumulável. Ponho-vos o problema de saber se será constitucional a regra da não acumulação. Então, um indivíduo que foi durante 15 ou 30 anos funcionário público e ganhou o direito a uma reforma perde-a para poder ter aquela correspondente a uma outra função que ele exerce para além desta e diversamente desta? Lembro o artigo 50.º, n.º 2, da Constituição da República, segundo o qual ninguém pode ser prejudicado na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tem direito em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos.»

Na mesma altura, interveio a propósito de tais subvenções o deputado António Capucho (líder da bancada do PSD), sublinhando que as mesmas traduziam «critérios mínimos de segurança social para os titulares de cargos políticos» e asseguravam «uma certa cobertura dos riscos inerentes à opção pela carreira política, designadamente os que decorrem de uma reintegração após vários anos de afastamento da profissão de origem»[20].

A qualificação das subvenções como medidas de segurança social legalmente estabelecidos a favor dos respetivos destinatários viria a ser retomada e reafirmada em múltiplos pareceres deste Conselho Consultivo[21] transparecendo de igual modo em acórdãos do Tribunal Constitucional[22].

Consignou-se, a tal propósito, no Parecer n.º 28/1998, de 11 de março de 1999:

«Como o Conselho Consultivo tem repetidas vezes afirmado[23], quer a subvenção vitalícia quer o subsídio de reintegração previsto no artigo 31.º da Lei n.º 4/85 constituem uma das vertentes remuneratórias dos titulares de cargos políticos, tendente a assegurar o desempenho responsável, digno e independente das respetivas funções, e participam da natureza de medidas de segurança social: visam atenuar e compensar os efeitos prejudiciais da interrupção da atividade profissional por virtude do exercício de funções políticas e garantir a exclusividade do exercício dos cargos políticos. Especificamente, a subvenção mensal vitalícia “assume-se como medida de segurança social que visa a atenuação, sob figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impõe aos titulares de cargos políticos”[24].
O direito à segurança social está genericamente consagrado no artigo 63.º da Constituição e “é um típico direito positivo, cuja realização exige o fornecimento de prestações por parte do Estado, impondo-lhe verdadeiras obrigações de fazer”[25]. A subvenção mensal vitalícia constitui, assim, uma concretização por parte do Estado do direito à segurança social que igualmente assiste aos titulares de cargos políticos.»

Abordando a natureza jurídica das subvenções, o Tribunal Constitucional pronunciou-se no Acórdão n.º 448/93 nestes termos:

«Tem-se por mais consentâneo com o quadro histórico, sistemático e normativo em que se inscrevem as subvenções atribuídas aos titulares daqueles cargos tanto as subvenções vitalícias como o subsídio de reintegração – uma natureza jurídica próxima do direito à Segurança Social, traduzindo tais subvenções um subsistema de Segurança Social específico dos titulares dos cargos políticos, com objetivos próximos do sistema geral – proteção dos beneficiários e suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego involuntário e de morte (cfr. artigo 2.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto) – se bem que qualificadamente integrado pela peculiar condição institucional daqueles a que se destina. À luz deste entendimento bem se compreende que para além da acumulação de pensões autorizada no respetivo sistema (cfr. artigos 15.º da Lei n.º 28/84 e 27.º da Lei n.º 4/85), não esteja a atribuição daquelas subvenções dependente de qualquer relação causal indemnizatória, que, como se observou, não é efetivamente exigida por lei.»


3.2. Anteriormente a 1974, foram, pelo Decreto n.º 45266, de 23 de setembro de 1963, estabelecidos limites à acumulação de pensões de invalidez e de velhice com rendimentos do trabalho ou por conta própria (artigos 83.º e 92.º). Não resultava de tal diploma qualquer limite à acumulação dessas pensões com pensões de aposentação ou pensões de outra natureza.

No período revolucionário que se seguiu a 25 de abril de 1974, foi, na vigência do II Governo Provisório, publicado o Decreto-Lei n.º 410/74, estabelecendo limites à acumulação das pensões de aposentação ou de reforma entre si ou com rendimentos de atividades profissionais.

Tal diploma, imbuído de acentuada carga ideológica, fazendo apelo aos «princípios de justiça social» e à «vontade de eliminação de todas as formas de abusos», sustentava, no preâmbulo, não ser «possível continuar a reconhecer-se a um pequeno e privilegiado sector da população o direito de auferir pensões de reforma de valor manifestamente excessivo, quando as pensões garantidas à larga maioria dos trabalhadores não atingem ainda limites que se possam considerar sequer satisfatórios para atender às necessidades mínimas de subsistência dos reformados e suas famílias».

O limite estabelecido nesse diploma para a acumulação de pensões de reforma ou de invalidez ou atribuídas a qualquer outro título correspondia ao valor do vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de ministro (artigo 1.º, n.º 1).

Aquando da entrada em vigor da Lei n.º 4/85, o Decreto-Lei n.º 410/74, na redação do Decreto-Lei n.º 607/74, já tinha sofrido significativa redução no respetivo âmbito de aplicação, operada pelo Decreto-Lei n.º 164/83, de 27 de abril, diploma que regulou o exercício de atividade profissional pelos pensionistas e definiu os critérios de acumulação dos rendimentos do trabalho com as pensões. Tal diploma, para além de ter passado a permitir a acumulação, sem qualquer limite, da pensão de velhice do regime contributivo com rendimentos de atividade profissional (desde que a atividade não fosse exercida nas mesmas condições que se verificassem à data da reforma), procedeu à revogação dos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, «na parte em que se referem a quaisquer quantitativos pagos por entidades que não sejam instituições gestoras de regimes de segurança social, incluindo as da função pública» (artigo 6.º).

Como expressamente se viria a observar no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio, a revogação operada pelo Decreto-Lei n.º 164/83 passou a permitir a acumulação, sem qualquer limite, de pensões de reforma e de aposentação com pensões diretamente pagas por empresas e outras entidades privadas, tendo o limite estabelecido no Decreto-Lei n.º 410/74 passado a aplicar-se «apenas a um reduzido número de pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Centro Nacional de Pensões», criando «situações de injustiça relativa».

Tal situação de «injustiça relativa», vigente ainda à data da publicação da Lei n.º 4/85, fazia antever próxima reapreciação legislativa da questão que lhe viesse a pôr termo.


3.3. Tendo presentes o condicionalismo histórico exposto e a posição de princípio assumida pelo Ministro de Estado e dos Assuntos Parlamentares no sentido da admissibilidade da acumulação da subvenção mensal vitalícia com pensões de aposentação ou de reforma, compreende-se a solução legislativa consagrada quanto à questão na versão originária da Lei n.º 4/85: estabeleceu-se no artigo 27.º, n.º 1, o princípio da cumulabilidade da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma, em termos a regulamentar pelo Governo no prazo de 120 dias.

O Governo procedeu a tal regulamentação através do Decreto-Lei n.º 334/85, de 20 de agosto, nele se estatuindo que «a acumulação da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma previstas no artigo 27.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, está sujeita ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, respetivamente de 5 de setembro e de 12 de novembro» (artigo 1.º).

A remissão efetuada por tal preceito para o «limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74» traduz a equiparação legislativa, em termos de cumulabilidade, da subvenção mensal vitalícia às pensões de aposentação ou de reforma. Trata-se de uma equiparação compreensível, tendo em consideração a natureza e finalidades da subvenção, caracterizada como uma medida de segurança social que, na palavra do Tribunal Constitucional, se traduzia num «subsistema de Segurança Social específico dos titulares dos cargos políticos, com objetivos próximos do sistema geral»[26].

A opção político-legislativa por parte do Governo de estabelecer tal equiparação, ao invés de consagrar expressamente no Decreto-Lei um limite concreto e autónomo para a acumulação da subvenção com outras pensões, é claramente indicativa de que nos encontramos perante uma remissão de caráter dinâmico ou formal[27]. O sentido normativo a extrair de tal opção é o de que a subvenção passará, em termos de acumulação com pensões de aposentação ou reforma, a ter o limite que estiver fixado legalmente no diploma para a acumulação destas últimas, acompanhando-as no correspondente regime caso este venha a sofrer alterações, qualquer que seja o seu teor e alcance. Com tal parificação das três modalidades de prestações alcançava-se, assim, uma justificada harmonia do sistema.

Com efeito, se a vontade normativa do Governo, ao regulamentar o regime de acumulação, fosse a de estabelecer um limite específico, autónomo e rígido para a acumulação da subvenção com outras pensões, correspondente ao vencimento de ministro, em termos de tal limite não poder acompanhar as alterações legislativas que viessem a operar-se no regime de acumulação próprio das pensões de aposentação e de reforma, não teria, por certo, recorrido à técnica da remissão legislativa para esse regime. Teria consignado, simplesmente, no Decreto-Lei n.º 334/85 que a acumulação da subvenção com pensão de aposentação ou de reforma nunca poderia exceder o vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de ministro.


3.4. O Decreto-Lei n.º 410/74 viria a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio, pondo-se termo, conforme flui do respetivo preâmbulo, às «situações de injustiça relativa» de proibição de acumulação de pensões de aposentação com pensões de reforma que continuavam a verificar-se em relação a «um reduzido número de pensionistas da Caixa Geral de Aposentações e do Centro Nacional de Pensões».

Tendo presente tal evolução legislativa, passou, a partir de 21 de maio de 1987, a ser possível acumular, sem qualquer limite, pensão de aposentação com pensão de reforma.

As referidas situações de injustiça relativa eram suscetíveis de operar, em termos análogos, no que respeita aos titulares de subvenções mensais vitalícias, já que estas poderiam ser acumuladas sem qualquer limite relativamente a pensões pagas aos respetivos titulares por empresas e outras instituições privadas, apenas vindo a ter o limite do vencimento de ministro quando acumuladas com pensões de aposentação ou de reforma pagas pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Centro Nacional de Pensões.

Tendo em consideração a natureza da remissão operada pelo Decreto-Lei n.º 334/85 para o limite consignado no artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 410/74, limite esse que deixou de existir, passou, a partir da referida data, a ser possível a acumulação, também sem limite, da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma.

Conforme resulta dos elementos constantes do processo, foi esse o entendimento assumido no âmbito da Caixa Geral de Aposentações, e o que terá sido adotado na altura no âmbito do Ministério das Finanças[28].


3.5. Sucede que, paralelamente ao procedimento legislativo que deu origem ao Decreto-Lei n.º 203/87, correu termos na Assembleia da República o procedimento de que resultou a Lei n.º 16/87, de 1 de junho, com início de vigência em 1 de julho de 1987.

No decurso dos trabalhos preparatórios desta Lei não se verifica qualquer referência à existência de um procedimento legislativo da iniciativa do Governo tendente à revogação do Decreto-Lei n.º 410/74.

Atentemos nesses trabalhos.

As iniciativas legislativas que estiveram na origem da Lei n.º 16/87 foram os Projetos de Lei 121/IV[29] e 336/IV[30], subscritos por deputados do PSD, e 346/IV[31], subscrito por deputados do PS.

Apenas o projeto de lei apresentado pelo PS continha uma alteração a introduzir no artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, com a seguinte redação: «A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, até um limite global, de harmonia com o preceituado no Decreto-Lei n.º 334/85, de 20 de agosto».

Resultava desta redação que, em matéria de acumulação da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma, a iniciativa legislativa visava manter integralmente o regime jurídico então em vigor[32], procedendo a uma mera atualização do texto do n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 4/85: em vez de nele se dispor, como na redação inicial, que a subvenção mensal vitalícia seria cumulável com pensão de aposentação ou de reforma em termos a regulamentar pelo Governo no prazo de 120 dias, passaria a fazer-se menção expressa ao diploma através do qual o Governo havia já procedido a essa regulamentação.

Aquando da discussão do correspondente texto no âmbito da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, tendo-se ponderado a inconveniência em recorrer a uma técnica legislativa de dupla remissão (remissão para o Decreto-Lei n.º 334/85, o qual, por sua vez, remetia para o Decreto-Lei n.º 410/77), entendeu-se ser preferível passar a consignar no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 4/85 o que no primeiro dos diplomas se dispunha: «A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.° é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, de 5 de Setembro e 12 de Novembro, respetivamente»[33].

O texto viria a ser aprovado em votação final global, em 10 de abril de 1987[34], tendo o Decreto correspondente sido publicado em 29 do mesmo mês[35] – antes, pois, da publicação do Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio[36].


3.6. Flui do exposto que a intenção subjacente à nova redação do artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85 resultante da Lei n.º 16/87 consistiu numa mera atualização do correspondente texto, adequando-o ao regime jurídico, da autoria do Governo, que na matéria vigorava desde 25 de agosto de 1985 (Decreto-Lei n.º 334/85), regime esse que se manteria em vigor durante toda a fase dos trabalhos preparatórios daquela Lei. Não esteve presente na elaboração da nova redação de tal preceito qualquer intenção por parte do Parlamento de interferir normativamente no regime de acumulação da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma anteriormente definido pelo Governo, e designadamente de alterar o quadro identitário de soluções consagradas a tal respeito para essas três espécies de prestações, através da remissão dinâmica decorrente do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 334/85.

Se, por hipótese, a Lei n.º 16/87 houvesse sido publicada e tivesse entrado em vigor antes do Decreto-Lei n.º 203/87, não resultaria da mesma qualquer alteração ao regime jurídico da acumulação da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma. A entrada em vigor subsequente do referido Decreto-Lei, operando a revogação do Decreto-lei n.º 410/74, determinaria a simultânea não sujeição das três espécies de prestações a qualquer limite de acumulação.

Assim sendo, a alteração da redação do artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85 decorrente da Lei n.º 16/87 deverá ser compreendida como integrando um procedimento legislativo parcialmente anómalo: remetendo este diploma para normação que já deixara de vigorar, tal determina a insuscetibilidade de aplicação da correspondente norma de remissão, que ficou esvaziada de conteúdo. Como se refere no Parecer n.º 51/1997, de 30 de novembro de 2000, deste Conselho[37], a revogação da norma remitida não pode deixar de significar o esvaziamento da remissão.

Não poderá nessa anomalia, com o enquadramento histórico exposto, pretender encontrar-se fundamento para uma repristinação do regime limitador da acumulação de pensões e subvenções constante do revogado Decreto-Lei n.º 410/74, para que remetia o Decreto-Lei n.º 334/85, já que não esteve na mente do legislador, conforme se expôs e claramente resulta dos trabalhos parlamentares, qualquer intenção dessa natureza, trabalhos esses que já haviam decorrido integralmente quando a revogação do Decreto-Lei n.º 410/74 por diploma do Governo se operou. Como decorrência disso, o articulado da Lei n.º 16/87 não continha, como não podia deixar de ser, qualquer referência, por mínima que fosse, a uma tal intenção repristinatória, de todo inexistente.

A repristinação consiste, como a doutrina vem apontando, na reposição em vigor de uma norma revogada, em consequência da revogação da norma que a tinha revogado, pressupondo um conjunto de três leis (ou normas): a primeira, que regula uma certa matéria, é revogada por uma segunda; em momento ulterior, surge a terceira que revogando a segunda faz com que a primeira retome a vigência no ordenamento jurídico[38].

Não se verifica, como se acentuou, a existência, na Lei n.º 16/87, de qualquer preceito tendente a repor em vigor o Decreto-Lei n.º 410/74, que o Decreto-Lei n.º 203/87 revogara, tendo o correspondente procedimento legislativo decorrido inteiramente na Assembleia da República antes de tal revogação ter tido lugar.

Não se subscreve, consequentemente, a afirmação constante do parecer deste Conselho n.º 64/1991, de 5 de dezembro de 1991, no qual se refere: «Os Decretos-Leis nos. 410/74 e 607/74 foram, porém, revogados pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio. Mas como uma lei posterior – o artigo 1.º da Lei n.º 16/87, de 1 de junho -, veio estabelecer que o valor da pensão de aposentação acrescido do da subvenção mensal vitalícia não podia exceder o limite estabelecido nos Decretos-Leis nos. 410/74 e 607/74, importa concluir que para este efeito há repristinação da normação daqueles diplomas». Trata-se de uma asserção exarada, de passagem, na fundamentação desse parecer (parecer este aprovado com cinco votos de vencido), sem qualquer conexão com a matéria da consulta e sem adução de qualquer fundamentação argumentativa que a suporte, que não foi, consequentemente, levada às conclusões do parecer e que deve ser encarada como um mero obiter dictum, não traduzindo a assunção, na altura, por parte do Conselho Consultivo de uma posição de fundo quanto à questão em causa.

Como não se subscreve, ressalvado o respeito devido, a posição que transparece do Relatório de Auditoria n.º 10/2014-FS/SRMTC da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em cujo ponto 3.3.2.2. se afirma: «Os DL n.os 410/74 e 607/74 foram posteriormente revogados pelo art.º 1.º do DL n.º 203/87, de 16 de maio, mas os limites neles estabelecidos mantiveram-se em vigor por força da Lei n.º 16/87, de 1 de junho, que alterou o art.º 27.º da Lei n.º 4/85»[39].

Para que o limite estabelecido no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 410/74, revogado pelo Decreto-Lei n.º 203/87, tivesse sido mantido em vigor pela Lei n.º 16/87, seria mister que este diploma contivesse, por um lado, um preceito que expressamente dispusesse nesse sentido e, por outro, que lhe conferisse eficácia retroativa, reportada à data da entrada em vigor da Lei n.º 203/87. Ora, nenhuma dessas condições se verifica no caso.

A interpretação preconizada no ponto 3.3.2.2. do Relatório de Auditoria parece, aliás, ser contrariada no respetivo Anexo II, com a epígrafe «II – Regime legal de cumulação das SMV com outras fontes de remuneração após a Lei n.º 52-A/2005», em que, relativamente a «Direitos adquiridos antes da Lei n.º 52-A/2005, de 10/10», em matéria de «Acumulação com outras pensões de reforma ou aposentação», se consigna, relativamente a «Ex-políticos que conquistaram o direito até V Legislatura[40] (cfr. o art. 3.º da Lei n.º 26/95)» que tal acumulação é permitida «Sem limite», apenas sujeitando ao limite da remuneração base do cargo de ministro a acumulação da subvenção com outras pensões de reforma ou aposentação no que respeita a «Ex-políticos que conquistaram o direito a partir da VI Legislatura», legislatura esta que teve o seu início em 8 de novembro de 1996. Tal entendimento implica que o regime de limite à acumulação da subvenção com pensão de aposentação ou de reforma tivesse cessado anteriormente ao início da vigência da Lei n.º 26/95, cessação essa que só poderia ter sido determinada pelo Decreto-Lei n.º 203/87. Fica-se, assim, na dúvida sobre qual a interpretação real e final que deverá ser extraída de tal Relatório de Auditoria quanto à questão exposta.


3.7. O regime de acumulação ilimitada da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma manteve-se em vigor até ao início da vigência da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, diploma que introduziu diversas alterações na Lei n.º 4/85, designadamente no n.º 1 do seu artigo 27.º.

Foram diversas as iniciativas legislativas apresentadas no Parlamento tendo em vista alterar o regime das subvenções.

O Projeto de Lei n.º 510/VI[41], subscrito por deputados do Grupo Parlamentar do PCP, e o Projeto de Lei n.º 571/VI[42], subscrito pelo deputado independente Mário Tomé, preconizavam a revogação pura e simples das disposições legais que consagravam o direito à subvenção, constantes do Título II da Lei n.º 4/85.

Pelo deputado Carlos Candal, do PS, foi apresentado o Projeto de Lei n.º 564/VI[43], contendo uma nova e minuciosa regulação integral do regime das subvenções. Não constava do mesmo qualquer preceito a limitar a acumulação da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma.

O Projeto de Lei n.º 566/VI[44], subscrito por vários deputados do Grupo Parlamentar do PS, visava, em substituição da subvenção mensal vitalícia, de natureza não contributiva, criar um «sistema facultativo de pensões, mediante o pagamento voluntário de uma contribuição mensal a calcular em termos idênticos aos aplicáveis à função pública» (artigo 24.º, n.º 1). Em matéria de acumulação, previa-se no mesmo que a pensão a instituir seria «acumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, em termos a regulamentar pelo Governo no prazo de 120 dias a contar da entrada em vigor da presente lei» (artigo 27.º, n.º 1).

O mesmo Projeto continha uma disposição de direito transitório do teor seguinte (artigo 2.º, n.º 3):

«Os titulares de cargos políticos e equiparados que prossigam no exercício de funções e não adiram ao sistema facultativo de pensões e que, àquela data, preenchessem os requisitos para beneficiar das subvenções previstas na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, manterão o direito a auferi-las, nos termos previstos na legislação que as criou, com referência ao período de exercício de funções que tenha decorrido até à data da entrada em vigor da presente lei, sendo tal direito efetivável, a seu requerimento, quando da cessação de funções».

Existia na Exposição de Motivos do Projeto uma alusão clara a tal preceito, ali se referindo que «como nenhum progresso é sério se não se basear no escrupuloso respeito dos princípios do Estado de direito democrático, procuraram-se, por último, soluções de transição que favorecessem a implementação do novo regime assegurando em simultâneo a indispensável tutela da confiança».

Tal projeto não previa, assim, relativamente às subvenções já atribuídas ou a atribuir no âmbito do direito transitório dele constante, o estabelecimento de qualquer limite à respetiva acumulação com pensões de aposentação ou de reforma, garantindo o direito às mesmas aos titulares de cargos políticos não aderentes ao novo sistema de pensões, nos termos do regime constante da lei anterior. E relativamente às novas pensões, também não estabelecia qualquer limite de acumulação, limitando-se, à semelhança do que se verificou na redação inicial do artigo 27.º da Lei n.º 4/85, a remeter a matéria para novo regulamento a emitir pelo Governo.

O Projeto de Lei n.º 562/VI[45], subscrito por vários deputados do PSD, continha, pelo contrário, uma expressa regulação da matéria da acumulação da subvenção com pensões de aposentação e de reforma, de natureza limitativa.

Assinalou-se, com efeito, na respetiva Nota Justificativa que «o regime de subvenções aplicável aos titulares de cargos políticos exige uma cabal adequação a princípios de rigor que se querem cada vez mais exigentes», e que, «quanto à subvenção mensal vitalícia, impõe-se restringir os requisitos para a sua acumulação com outro tipo de pensões», pelo que «a subvenção nunca poderá ser superior à remuneração base de ministro, quando acumulada com outras pensões».

Em conformidade com tal declaração de intenções (de passar a impor restrições, como já sucedera anteriormente, à acumulação da subvenção com outro tipo de pensões) previa-se no projeto a alteração do artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, adotando a redação seguinte: «A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro».

Abordando a problemática da aplicação da lei no tempo, o mesmo Projeto fê-lo na Exposição de Motivos nestes termos:

«No que toca ao regime transitório a instituir, estatuir-se-á no estrito respeito da lei fundamental (artigo 18.º) e da jurisprudência do Tribunal Constitucional, ou seja, sem prejuízo dos direitos constituídos, sem a retroatividade que sempre infringiria direitos, liberdades e garantias e inquinaria o projeto de inconstitucionalidade.
Em síntese, impõe-se esclarecer que os regimes constantes do projeto de lei não são aplicáveis às situações validamente constituídas na vigência da legislação anterior, pelo que os titulares de órgãos que já adquiriram o direito às subvenções ou subsídios mantêm tais direitos intangíveis.»

Em consonância com tal propósito, o Projeto continha um artigo 2.º com a esta redação:

«Artigo 2.º – O regime constante da presente lei não é aplicável às situações validamente constituídas na vigência da legislação anterior».

Tendo os vários projetos de lei baixado à Comissão Eventual para Estudar as Matérias Relativas às Questões de Ética e da Transparência das Instituições e dos Titulares dos Cargos Políticos, teve lugar, em 25 de maio de 1995, a reunião em que os mesmos foram objeto de discussão. No seu decurso, foi expresso entendimento maioritário de que a norma transitória a incluir no diploma não deveria cingir-se às «situações validamente constituídas na vigência da legislação anterior», como resultava do projeto do PSD, mas que deveriam abranger também, como resultava do projeto do PS, as situações em que, à data da entrada em vigor da nova lei, as pessoas já preenchessem os requisitos para beneficiarem da subvenção, sendo o correspondente direito efetivável a qualquer momento, a requerimento do interessado, a partir da cessação de funções[46].

Na sequência de tal entendimento, foi pela Comissão redigido um «texto de alteração»[47], contendo a seguinte disposição transitória:

«Artigo 3.º – Disposição transitória
1 – A presente lei entra em vigor na data da tomada de posse dos Deputados à Assembleia da República eleitos no primeiro ato eleitoral que tiver lugar após a sua publicação.
2 – Os titulares de cargos políticos no momento da entrada em vigor da presente lei que, no termo dos respetivos mandatos ou funções, preencham o período de tempo previsto na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, terão direito a requerer as subvenções consignadas no anterior regime.
3 – O direito consignado no número anterior é efetivável a qualquer momento, a requerimento do interessado, a partir da cessação de funções, não se aplicando, neste caso, o limite de idade previsto no novo regime.
4 – Os titulares de cargos políticos que prossigam no exercício de funções e que, no momento da entrada em vigor da presente lei, preencham os requisitos para requerer as subvenções previstas na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, manterão o direito a auferi-las, nos termos previstos na legislação que as criou, sendo tal direito efetivável, a seu requerimento, a qualquer momento, após a cessação de funções, independentemente do limite de idade previsto no novo regime.»

Relativamente à alteração a introduzir no artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, a Comissão adotou no «texto de alteração» a solução constante do projeto do PSD: «A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro».

Pelo deputado Carlos Candal, do PS, foi apresentada, no âmbito da mesma Comissão, proposta no sentido de, em vez de se reintroduzir o limite correspondente à remuneração base de ministro, se consignar o «limite estabelecido na segunda parte do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 102/88, de 25 de agosto»[48] (vencimento do Presidente da República), ou, «em preclusão», o limite da «remuneração base do cargo de Primeiro-Ministro», propostas que não mereceram o acolhimento da Comissão.

O referido «texto de alteração» foi submetido a votação final global em plenário da Assembleia da República, sendo aprovado, tendo o respetivo artigo 3.º (disposição transitória) sido objeto, na redação definitiva, de aperfeiçoamento de redação e de aditamento de um número 5, com o seguinte teor: «5 – Para os efeitos dos números anteriores, relativamente aos titulares de órgãos políticos aos quais se aplique, por remissão, a Lei n.º 4/85, de 9 de Abril, será considerada a data da tomada de posse ou a da verificação de poderes dos respetivos órgãos eletivos posterior à publicação da presente lei».


3.8. Resulta do exposto que a Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, reintroduziu o limite à cumulabilidade da subvenção mensal vitalícia com pensões de aposentação ou de reforma, voltando a fixá-lo em valor equivalente ao da remuneração base de ministro.

Todavia, estabeleceu, em normas de direito transitório, o princípio da inaplicabilidade, em bloco, do novo regime aos titulares de cargos políticos no momento da entrada em vigor da nova lei que, até ao termo dos respetivos mandatos ou funções, preenchessem os requisitos para requerer as subvenções.

Como se referiu, a iniciativa legislativa do PSD que esteve na base da reintrodução do referido limite consignava que «os regimes constantes do projeto de lei não são aplicáveis às situações validamente constituídas na vigência da legislação anterior, pelo que os titulares de órgãos que já adquiriram o direito às subvenções ou subsídios mantêm tais direitos intangíveis».

A iniciativa legislativa do PS apontava para uma solução de direito transitório mais abrangente, apontando para o «escrupuloso respeito dos princípios do Estado de direito democrático» procurando «soluções de transição que favorecessem a implementação do novo regime assegurando em simultâneo a indispensável tutela da confiança».

Na palavra do deputado Alberto Costa[49]:

«Diz-se que as soluções transitórias que apresentamos são imorais. Há alguma insubsistência jurídica e mesmo ético-jurídica nesta maneira de argumentar, porque, para além do respeito pelos direitos adquiridos, é preciso considerar aqui o respeito pelo princípio da confiança, que, segundo a jurisprudência constitucional, decorre do princípio do Estado de direito, e também, como disse, ter em atenção o tal princípio da igualdade.
O estabelecimento e a subsistência de apenas dois regimes – o daqueles que já subjetivamente adquiriram o direito à reforma e o daqueles outros que apenas terão acesso ao novo regime – é uma solução mais imperfeita e mais lesiva do princípio da igualdade de tratamento do que uma solução mais matizada, que, a nosso ver, deve respeitar, em boa técnica legislativa, as exigências destes três princípios: o dos direitos adquiridos, o da confiança e o da igualdade. É por isso que concebemos uma solução que, em primeiro lugar, respeite aquelas situações (e isso decorre sempre do direito) em que as pensões já se encontram na esfera jurídica dos que são hoje os seus beneficiários e que, em segundo lugar, dê às pessoas que à data da entrada em vigor desta lei já preencham os requisitos para beneficiar destas pensões a opção de poder efetivar o direito relativamente ao tempo decorrido (…)

As disposições de direito transitório constantes do artigo 3.º da Lei n.º 26/95, contendo expressões claramente indicativas de que o regime a aplicar relativamente às referidas situações seria o da lei antiga [«terão direito a requerer as subvenções consignadas no anterior regime» (n.º 2); «manterão o direito a auferi-las, nos termos previstos na legislação que as criou» (n.º 4)], foram, como se expôs[50], objeto de clarificação interpretativa, operada pelo artigo 5.º da Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro.

Numa primeira redação, consignou-se no n.º 1 desse artigo que «aos titulares de cargos políticos em exercício ao tempo do regime legal imediatamente anterior à entrada em vigor da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, é integralmente aplicável o disposto na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, nas condições estabelecidas pela redação então vigente e desde que preencham os requisitos aí consignados».

Tal preceito foi objeto de retificação (Declaração de Retificação n.º 9/2001, de 13 de março), passando a consignar-se no mesmo que «aos titulares de cargos políticos em exercício ao tempo do regime legal imediatamente anterior à entrada em vigor da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, continuem ou não em funções, é aplicável o disposto na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, com as condições e os requisitos exclusivamente nesta estabelecidos, na redação então vigente».

Resulta claro de tal preceito, quer na redação primitiva, quer na decorrente da retificação, que a intenção normativa foi a de aplicar aos titulares de cargos políticos que à data da entrada em vigor da Lei n.º 26/95 preenchessem os requisitos para beneficiar das subvenções ou do subsídio de reintegração o regime globalmente constante da lei antiga.

Parece ser esse, aliás, o entendimento da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, preconizado no Relatório de Auditoria já referenciado, em cujo ponto n.º 3.3.2. (páginas 20-21) se refere:

«3.3.2. Subvenção mensal vitalícia
3.3.2.1. APLICAÇÃO DA LEI N.º 4/85 NA REDAÇÃO DA LEI N.º 26/95, DE 18/08
Na redação original do art.º 24.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 09/04, bastavam 8 anos, consecutivos ou interpolados, para que os ex-titulares de cargos políticos adquirissem o direito a beneficiar da SMV.
A Lei n.º 26/95, de 18/08, alterou a redação destas normas, aumentando o requisito temporal para beneficiar da SMV para 12 anos, e introduzindo no art.º 27.º, n.º 5, um novo requisito relativo à idade do beneficiário, segundo o qual a SMV “só pode ser processada quando o titular do cargo perfaça 55 anos de idade”.
Por força do art.º 3.º, n.os 1 e 4, da referida Lei n.º 26/95, os ex-titulares de cargos políticos que, no termo dos mandatos em curso, preenchessem os requisitos para requerer essa subvenção, manteriam o direito à mesma nos termos da redação originária da Lei n.º 4/85, ainda que prosseguissem no exercício de funções. Os deputados que adquirissem esse direito após a vigência da Lei n.º 26/95, ou seja, a partir da VI Legislatura, passariam a estar sujeitos à nova Lei (cfr. ainda o art.º 5.º da Lei n.º 3/2001, de 23/02).»

Só em face desse entendimento é que se compreende que, no já citado Anexo II ao mesmo Relatório de Auditoria, se consigne expressamente que os ex-políticos da Região Autónoma da Madeira que conquistaram o direito à subvenção até à V legislatura regional (com termo em 07-11-1996) poderão acumular tal subvenção com outras pensões de reforma ou aposentação sem qualquer limite, só havendo que aplicar o limite da remuneração base do cargo de ministro relativamente aos ex-políticos que conquistaram tal direito a partir da VI legislatura (iniciada em 08-11-1996).


3.9. Em face dos argumentos expostos, haverá que responder à primeira das questões colocadas nos termos seguintes: as subvenções mensais vitalícias atribuídas aos ex-titulares de cargos políticos abrangidos pelo Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas cuja atribuição foi, ex vi do disposto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, regulada pelo regime legal anterior, não ficaram, desde a entrada em vigor dessa Lei, sujeitas ao limite do vencimento base de ministro, quando acumuladas com outras pensões.

Esta resposta implica a inutilidade da apreciação autónoma da segunda questão, a qual, recorde-se, consistia em apurar se «pode uma interpretação do Direito que vá nesse sentido ser aplicada às subvenções a pagar para o futuro, tendo em conta os princípios constitucionais vigentes e a circunstância de que, segundo informações da CGA, esta tem desde sempre seguido uma interpretação diversa, que nunca foi contestada». A interpretação perfilhada por este Conselho, não indo no referido sentido e coincidindo com a adotada pela Caixa Geral de Aposentações, vale quer relativamente a subvenções já pagas quer no que respeita a subvenções a pagar no futuro.

Importa, por outro lado, a inutilidade da apreciação autónoma relativamente à quinta questão, em que se pergunta se, «caso se concluísse pelo entendimento da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, ainda assim, a interpretação aplicada pela CGA, constante ao longo de mais de 25 anos, poderia ser considerada uma das várias interpretações possíveis do sentido da lei vigente» e «em caso negativo, quais as consequências dessa situação». Pelas razões já explicitadas, entende este Conselho que a interpretação adotada pela Caixa Geral de Aposentações não só poderia ser considerada uma das várias interpretações possíveis da lei vigente, como é a interpretação correta a extrair dos pertinentes preceitos legais.



4


As restantes questões formuladas na consulta (terceira, quarta e sexta), passarão seguidamente a ser objeto de análise conjunta.

Pergunta-se, em primeiro lugar, «independentemente da resposta às questões anteriores» se poderia ser atualmente exigida aos beneficiários das SMV que, eventualmente, as tenham recebido em ultrapassagem do limite do salário de ministro, a devolução de quaisquer quantias que, na interpretação que não é sufragada pela CGA, tenham sido indevidamente pagas, e se a CGA estaria vinculada a agir de imediato nesse sentido.

Questiona-se, por outro lado, qual a natureza jurídica dos atos mediante os quais se procede ao abono de subvenções deste tipo e qual o prazo, de caducidade, prescrição ou outro, durante o qual pode ser exigida a reposição, numa situação como a descrita?

Pede-se, finalmente, que este Conselho clarifique se a Caixa Geral de Aposentações poderá ou deverá agir relativamente a casos semelhantes, não diretamente abrangidos pelo Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas, aplicando-lhes o entendimento que vier a ser fixado a propósito das respostas às antecedentes questões.


4.1. Na versão anterior à Lei n.º 26/95, estabelecia-se no artigo 24.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85 que «os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República e os juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respetivas funções após 25 de Abril de 1974 durante 8 ou mais anos, consecutivos ou interpolados».

Tal subvenção, conforme disposto no n.º 1 do artigo 25.º, era calculada à razão de 4% do vencimento base correspondente à data da cessação de funções do cargo em cujo desempenho o seu titular mais tempo tivesse permanecido, por ano de exercício, até ao limite de 80%. Quando o beneficiário da subvenção perfizesse 60 anos de idade ou se encontrasse incapacitado, a percentagem passaria a ser de 8% (n.º 2).

A subvenção mensal vitalícia seria automaticamente atualizada nos termos da atualização do vencimento base do seu cálculo (n.º 3 do mesmo artigo).

Estatuiu-se no artigo 1.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 334/85, de 20 de agosto, que o processamento da subvenção mensal seria feito pela Caixa Geral de Aposentações, tendo preceito análogo sido aditado ao artigo 27.º, n.º 3, da Lei n.º 4/85, pela Lei n.º 16/87, de 1 de junho.


4.2. Sobre o regime da atribuição da subvenção mensal vitalícia e a natureza do ato administrativo da Caixa Geral de Aposentações que reconhece o direito do correspondente peticionário já este Conselho Consultivo se pronunciou no Parecer n.º 97/1990, de 22 de novembro de 1990[51], em termos que se entende serem de retomar e reafirmar.

Na fundamentação desse Parecer aduziu-se a tal respeito:

«15. No âmbito desta problemática, a propósito da natureza do ato da "CGA" que reconhece o direito de quem exerceu as aludidas funções à subvenção vitalícia, importa atentar na distinção, baseada no critério do conteúdo ou efeito jurídico, entre atos administrativos constitutivos e declarativos.
São atos constitutivos os que "criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas", e declarativos "aqueles que se limitam a verificar a existência ou a reconhecer a validade de direitos ou situações jurídicas pré-existentes"[52].
A referida distinção releva no plano da determinação do momento a partir do qual o ato administrativo produz os efeitos correspondentes. É que, enquanto o ato constitutivo produz efeitos, em regra, imediata ou diferidamente, o que assume natureza meramente declarativa produ-los no momento em que os respetivos pressupostos se constituíram, ou seja, em termos de retroatividade[53].
Os atos administrativos que se traduzam, com escopo de produção de certos efeitos legalmente previstos, no reconhecimento da existência ou inexistência de factos jurídicos ou de direitos, são doutrinalmente designados por atos de acertamento.
SÉRVULO CORREIA expressou, a propósito, fazendo resultar a ideia de que os atos administrativos declarativos também operam em termos de inovação, que "os atos de verificação (accertamenti, festsllende Verwaltungsakte) reconhecem ou declaram, em aplicação de uma norma jurídica, a existência de factos, qualidades ou direitos de que a lei faz derivar determinadas consequências. Este juízo sobre algo que já existe não se traduz na introdução inovatória de elementos substantivos numa situação jurídica. Mas, apesar de tudo, permanece o fator de definição inovatória de uma situação jurídico-administrativa concreta, sem o qual não nos encontraríamos perante um verdadeiro ato administrativo; o ato de verificação inova no seio do ordenamento jurídico ao tornar certa e incontestável, no uso de um poder de autoridade, a situação que enuncia, a qual já existia, mas não revestida de imperatividade"[54].
16. (…)
17. Já atrás abordámos a questão, nas várias situações possíveis, de saber a partir de que momento assistia, aos ex-titulares de cargos políticos, a faculdade de requerer à "CGA" o pagamento do abono pecuniário correspondente ao direito da subvenção vitalícia a que se julgassem com direito. Cabe agora abordar a conexa questão de saber a partir de que momento deverá a "CGA" processar aquele abono.
O direito à subvenção vitalícia constitui-se na esfera jurídica dos titulares de cargos políticos logo que estes cessem o exercício, posteriormente a 25 de abril de 1974, por 8 ou mais anos, seguidos ou interpolados, das funções correspondentes.
O requerimento à "CGA", formulado pelo interessado para percebimento do quantitativo monetário correspondente àquela subvenção, é mero instrumento de comunicação da vontade nesse sentido manifestada por aquele e do desencadeamento do processo tendente à respetiva liquidação.
O despacho da administração da "CGA" que reconhece o direito à subvenção vitalícia é, tal como já se referiu no que concerne ao direito de aposentação, meramente declarativo daquele direito.
Inexiste fundamento jurídico para considerar, para efeitos do processamento do abono correspondente à aludida subvenção vitalícia, o momento da apresentação do requerimento à "CGA" pelo interessado, ou do despacho que reconhece a este aquele direito.».

Como decorrência de tal fundamentação, foram nesse parecer extraídas as conclusões seguintes:

1.ª – A subvenção vitalícia prevista no artigo 24.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 9 de abril (alterada pelas Leis n.º 16/87, de 1 de junho, e n.º 102/88, de 25 de agosto) constitui uma das vertentes remuneratórias dos titulares de cargos políticos, tendentes a assegurar o desempenho responsável, digno e independente das respetivas funções;
2.ª – Aquela subvenção assume-se como medida de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impôs aos titulares de cargos políticos;
3.ª – A aquisição do direito à subvenção mensal vitalícia depende do exercício, depois de 25 de Abril de 1974, por 8 ou mais anos, consecutivos ou interpolados, das funções previstas no artigo 24.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85;
4.ª – O artigo 33.º da Lei n.º 4/85 (revogado pelo artigo 4.º da Lei n.º 16/87) é aplicável às situações jurídicas relativas a subvenção vitalícia derivadas do exercício de funções políticas que haja cessado até 14 de abril de 1985;
5.ª – A lei não estabelece prazo para o exercício do referido direito a subvenção mensal vitalícia;
6.ª – (…)
7.ª – (…)
8.ª – O ato administrativo que reconhece o direito do peticionário à subvenção vitalícia é de natureza declarativa;
9.ª – A data do pedido da subvenção vitalícia ou do despacho que ao peticionário reconheceu aquele direito não releva na determinação do início do respetivo abono;
10.ª – O facto que releva na determinação do momento a partir do qual é devida a subvenção vitalícia é o tempo da cessação das funções políticas de que derivou aquele direito ou, se ela ocorreu até 1 de janeiro de 1985, o coincidente com esta data;
11.ª – (...)
12.ª – (…)»

Também o Tribunal Constitucional se pronunciou analogamente no sentido da natureza declarativa do ato administrativo da Caixa Geral de Aposentações que reconhece o direito de ex-titulares de cargos políticos ao subsídio de reintegração, no Acórdão n.º 448/93, aduzindo a tal propósito:

«2 – Como é sabido os atos administrativos, considerando a natureza do efeito jurídico produzido, podem classificar-se em atos constitutivos e atos de verificação (declarativos). Os primeiros criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas, e os segundos limitam-se a verificar a existência ou a reconhecer a validade de direitos ou situações jurídicas pré-existentes.
A distinção releva no plano de determinação do momento a partir do qual o ato administrativo produz os efeitos correspondentes. É que, enquanto o ato constitutivo produz efeitos, em regra, imediata ou diferidamente, o que assume natureza meramente declarativa produz efeitos no momento em que os respetivos pressupostos se constituem, ou seja, em termos de retroatividade (cfr. Freitas do Amaral, Lições de Direito Administrativo, vol. iii, pp. 401 e segs., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, tomo I, pp. 411 e segs., e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, I, pp. 456 e segs.).
Os atos administrativos que se traduzam, com escopo de produção de certos efeitos legalmente previstos, no reconhecimento da existência ou inexistência de factos jurídicos ou de direitos, são doutrinalmente designados por atos de acertamento.
Sérvulo Correia (cfr. ob. loc. cit.) refere a este propósito que os «atos de verificação (accertamenti, feststellende Verwaltumgsakte) reconhecem ou declaram, em aplicação de uma norma jurídica, a existência de factos, qualidades ou direitos de que a lei faz derivar determinadas consequências. Este juízo sobre algo que já existe não se traduz na introdução inovatória de elementos substantivos numa situação jurídica. Mas, apesar de tudo, permanece o fator da “definição inovatória de uma situação jurídico-administrativa concreta” sem a qual não nos encontraríamos perante um verdadeiro ato administrativo: o ato de verificação inova no seio do ordenamento jurídico ao tornar certa e incontestável, no uso de um poder de autoridade, a situação que enuncia, a qual já existia, mas não revestida de imperatividade».
Ora, pode seguramente dizer-se que o direito ao subsídio de reintegração se constitui na esfera jurídica dos titulares de cargos políticos que não tiverem completado 8 anos das funções referidas no n.º 1 do artigo 24.º da Lei n.º 4/85, logo que estes cessem o exercício de tais funções.
O requerimento dirigido pelos interessados à Administração em ordem ao percebimento do quantitativo monetário correspondente àquele subsídio, é mero instrumento de comunicação da vontade em tal sentido manifestada.
E o despacho que reconhece o direito ao subsídio de reintegração, não pode deixar de revestir natureza meramente declarativa, pois que se limita a reconhecer uma situação jurídica pré-existente (cfr. a respeito da situação similar da aposentação o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6 de maio de 1965, Acórdãos Doutrinais, 46, pp. 1365 e segs.)»

Como refere Mário Aroso de Almeida, «[a] compreensão do alcance da distinção entre atos administrativos constitutivos e declarativos deve partir da perceção de que todos os atos administrativos definidores da situação jurídica de terceiros são atos jurídicos, dotados de uma relevância jurídica própria, que se traduz na introdução de uma nova definição na ordem jurídica. Neste sentido (amplo), pode, pois, dizer-se que todos os atos administrativos são constitutivos de efeitos jurídicos: todos contêm uma definição inovadora, que, na verdade, cria algo de novo na ordem jurídica. O que, entretanto, se justifica é distinguir consoante a natureza da inovação introduzida, posto que o grau, a intensidade da inovação é variável»[55].

«Parece poder afirmar-se, sem margem para dúvidas», prossegue o mesmo Autor, «que o ato administrativo é constitutivo quando se puder dizer que a génese dos efeitos inovadores lhe é direta e integralmente imputável, de modo que (i) o particular, antes do ato, se encontra numa posição jurídica diferente daquela que detém após a sua emanação e que (ii) a modificação é imputável ao conteúdo do próprio ato administrativo». São, entretanto, «declarativos aqueles atos administrativos que, nos termos da lei, se esgotam numa verificação de circunstâncias, sem que à respetiva declaração se associe a introdução de um efeito constitutivo, de uma modificação inovadora da ordem jurídica»[56].

Em sentido análogo se vem pronunciando a doutrina administrativa nacional em geral[57].

O direito à subvenção mensal vitalícia é diretamente atribuído por lei, a qual define, em termos precisos e estritamente vinculados, os pressupostos para a sua aquisição, a forma de determinação do correspondente montante, a data a partir da qual a mesma é devida e o mecanismo da respetiva atualização. O ato administrativo a praticar pela Caixa Geral de Aposentações, prévio ao início do processamento e pagamento da subvenção, limita-se à verificação do preenchimento de tais pressupostos e à determinação do montante mensal a pagar e da data a partir da qual o pagamento é devido, tendo, consequentemente, natureza declarativa.

As subsequentes operações de processamento e pagamento mensal da subvenção mensal, executórias relativamente ao ato administrativo anteriormente praticado, terão a natureza de meras atuações administrativas ou operações materiais, não envolvendo o exercício de poderes de definição jurídica da situação de terceiros[58].


4.3. O ato administrativo, de natureza declarativa, a praticar pela Caixa Geral de Aposentações visando o reconhecimento do direito do peticionário a auferir a subvenção mensal vitalícia é, nos planos material e jurídico, distinto da atuação pela mesma prosseguida na subsequente aplicação, quando pertinente, do limite legalmente imposto para efeito de cumulação de tal subvenção com outras pensões de aposentação ou de reforma.

E bem poderá suceder que tal limite só venha a começar a ser imposto muito tempo depois de o titular da subvenção ter iniciado o recebimento desta sem sujeição a qualquer corte. Com efeito, o direito à subvenção pode ser exercido a partir dos 55 anos de idade (artigo 27.º, n.º 5, da Lei n.º 4/85), enquanto o estatuto de reformado ou de aposentado só pode, em regra, ser alcançado bastante mais tarde.

A limitação do montante da subvenção a pagar mensalmente ao respetivo titular em consequência de teto imperativamente fixado por lei à acumulação com outras pensões é levada a cabo pela Caixa Geral de Aposentações em acatamento direto do comando legal correspondente (artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, na redação da Lei n.º 26/95), não carecendo para o efeito da prática de qualquer ato administrativo prévio, mesmo de natureza declarativa.

Como sublinha Mário Aroso de Almeida, «[o] reconhecimento de direitos a prestações de conteúdo material, cuja realização, nos termos da lei, se possa, por interpretação, afirmar que não depende da emissão de um ato administrativo de conteúdo regulador, não é, frequentemente, objeto, sequer, de pronúncia autónoma. A emissão, por parte da Administração, de uma declaração desse tipo pode ser, no entanto, necessária e desempenhar, mesmo, um papel da maior importância no plano da organização interna da pessoa coletiva pública, para o efeito de constituir o título sem o qual os serviços não poderão processar a atividade necessária à satisfação da pretensão do interessado. Mesmo quando esse seja o caso, cumpre, no entanto, sublinhar que não está aqui em jogo a emissão de um ato jurídico definidor da situação do interessado, que, nesse caso, já se encontra diretamente definida pela lei, sem necessidade de intermediação administrativa»[59].

Haverá, assim, refere o mesmo Autor, que distinguir dois planos de atuação jurídico-administrativa unilateral e concreta das entidades públicas. Um plano de atuação no qual elas exercem poderes de definição jurídica da situação de terceiros e em que as manifestações que produzam têm o valor formal inerente, e outro, completamente distinto, no qual as entidades públicas praticam meras atuações que não envolvem o exercício de poderes de definição jurídica da situação de terceiros[60].

O estabelecimento por lei de aumentos ou cortes nas remunerações dos trabalhadores em funções públicas, ou nas pensões de aposentação e de reforma e prestações análogas, com indicação precisa da forma de determinação dos correspondentes montantes, não depende, para a respetiva implementação, da prática de qualquer ato administrativo de acertamento, devendo ser efetuada em execução direta dos normativos legais correspondentes. Os atos de processamento a levar a cabo para o efeito, em obediência às normas que regulam a administração financeira do Estado[61], pertencem à categoria dos atos internos da Administração, não tendo eficácia jurídica definidora da situação dos destinatários dos pagamentos[62].

Se o corte a efetuar em cada momento na subvenção, face ao limite legalmente estabelecido para a acumulação com pensão de aposentação ou de reforma, tem a natureza de mera atuação administrativa diretamente imposta por lei, a omissão, por parte da Administração, da efetuação desse corte, haverá de ser qualificada como omissão de uma atuação da mesma natureza.


4.4. O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe (artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa).

Prosseguindo funções de natureza jurisdicional e não jurisdicional[63], compete-lhe, no exercício dos seus poderes de controlo financeiro, realizar por iniciativa própria auditorias às entidades ao mesmo sujeitas, entre as quais se encontram as regiões autónomas e os institutos públicos – artigos 1.º, n.os 1 e 2, 2.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1, alínea g), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) – Lei n.º 98/97, de 26 de agosto[64].

Tais auditorias devem concluir pela elaboração e aprovação de um relatório do qual deverão constar, entre outros, os elementos seguintes (artigos 55.º, n.º 3, e 54.º, n.º 3, da LOPTC):

- O juízo sobre a legalidade e regularidade das operações examinadas;

- A concretização das situações de facto e de direito integradoras de eventuais infrações financeiras e seus responsáveis, se for caso disso;

- As recomendações em ordem a serem supridas as deficiências da respetiva gestão financeira, bem como de organização e funcionamento dos serviços.

Sempre que os relatórios das ações de controlo do Tribunal evidenciem factos constitutivos de responsabilidade financeira, os respetivos processos são remetidos ao Ministério Público, que tem legitimidade para instaurar o correspondente processo visando a efetivação das responsabilidades, de natureza reintegratória e sancionatória, que no caso couberem – artigos 57.º, n.º 1, 59.º, 65.º e 89.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC.

O não acatamento injustificado das recomendações constantes dos relatórios de auditoria poderá determinar:

- A responsabilidade financeira reintegratória subsidiária dos membros do Governo, gerentes, dirigentes ou membros dos órgãos de gestão administrativa e financeira ou equiparados e exatores dos serviços, organismos e outras entidades sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas, se forem estranhos ao facto, quando no desempenho das funções de fiscalização que lhe estiverem cometidas, houverem procedido com culpa grave, quando não tenham acatado as recomendações do Tribunal em ordem à existência de controlo interno; (artigo 62.º, n.º 3, alínea c), da LOPTC);

- O agravamento da culpa dos responsáveis financeiros com reflexos na graduação das multas a aplicar (artigos 64.º, n.º 1, e 67.º, n.º 2);

- A responsabilidade financeira sancionatória dos destinatários das recomendações pelo não acatamento reiterado e injustificado das mesmas [artigo 65.º, n.º 1, alínea j)].

A efetivação de responsabilidades financeiras tem lugar mediante processos de julgamento de contas e de responsabilidades financeiras, podendo ainda a aplicação de multas nos casos previstos no artigo 66.º[65] da LOPTC ter lugar nos processos das 1.ª e 2.ª Secções a que os factos respeitem, ou em processo autónomo (artigo 58.º).

As decisões jurisdicionais do Tribunal de Contas proferidas nesses processos, uma vez transitadas em julgado, são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas (artigo 8.º, n.º 2 da LOPTC).


4.5. O Relatório de Auditoria n.º 10/2014-FS/SRMTC (Auditoria às subvenções vitalícias e subsídios de reintegração pagos a ex-deputados da Assembleia Legislativa da Madeira – 2011) consigna, no ponto n.º 1.2.2. (Observações), que «[e]m 2011, dezassete ex-deputados que acumulavam a subvenção vitalícia com a pensão de reforma ou aposentação ultrapassaram o limite quantitativo (remuneração base do cargo de ministro), estabelecido no art.º 27.º da Lei n.º 4/85, na redação da Lei n.º 16/87, de 1 de junho, no montante global de 180 762,22€», e no ponto 1.3. (Eventuais infrações financeiras), que «[o]s factos anteriormente descritos e sintetizados no ponto 1.2. são suscetíveis de tipificar eventuais ilícitos geradores de responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, resultantes da inobservância de normas sobre a assunção, autorização e pagamento de compromissos».

O Relatório não contém, no ponto n.º 1.4. (Recomendações), qualquer recomendação dirigida à Caixa Geral de Aposentações no sentido de exigir aos referidos dezassete ex-deputados a restituição das quantias que, na interpretação nele veiculada, lhes teriam sido indevidamente pagas.

Como não contém qualquer recomendação, dirigida à Caixa Geral de Aposentações ou ao Conselho de Administração da Assembleia Legislativa da Madeira, no sentido de passarem a adotar, para futuro, a interpretação preconizada nos pontos 1.2.2. e 3.3.2.2. do Relatório em matéria de acumulação de subvenções com pensões de aposentação e de reforma relativamente a ex-titulares de cargos políticos que já houvessem preenchido os requisitos para adquirirem o direito à subvenção aquando da entrada em vigor da Lei n.º 26/95.

A única recomendação ali efetuada consta do ponto 1.4.1.b), tendo sido formalizada nos seguintes termos: «O Tribunal de Contas recomenda, ainda, aos intervenientes no processamento e no pagamento destes abonos que adotem medidas concertadas tendo em vista a partilha da informação necessária para assegurar o cumprimento dos limites quantitativos à acumulação de subvenções com remunerações e pensões».

Tal recomendação terá a ver com a matéria constante do ponto 3.2.3. do Relatório (Controlos implementados pela Assembleia Legislativa da Madeira), onde se refere:

«Na decorrência dos trabalhos realizados, observou-se que não se encontram implementados procedimentos de controlo interno administrativo que permitam à ALM assegurar-se do cumprimento dos requisitos de legalidade ínsitos às verbas que transfere mensalmente para a CGA para financiamento dos encargos com ex-deputados.
Em concreto, no caso da SMV, trata-se de confirmar o cumprimento dos limites à acumulação relativamente a todos os beneficiários mencionados nas listagens remetidas mensalmente pela CGA e que suportam os pagamentos efetuados pela ALM, designadamente no que se refere:
 à proibição da sua acumulação com remunerações decorrentes do exercício de funções políticas ou públicas, conforme estabelece o art.º 6.º do DL n.º 137/2010, de 28/12 e o art.º 172.º da LOE para 2011 (Lei n.º 55-A/2010, de 31/12);
 à observância do limite quantitativo (indexado à remuneração base do cargo de ministro) quando se verifique a sua acumulação com pensões de reforma ou aposentação, nos termos do n.º 1 do art.º 27.º, na redação dada pela Lei n.º 26/95, de 18/08.
No caso do subsídio de reintegração, haveria que implementar um procedimento tendente a acionar a devolução de metade das importâncias atribuídas quando os beneficiários reassumam qualquer das funções políticas identificadas no n.º 2 do art.º 26.º»

A recomendação reporta-se, pois, à «partilha de informação» entre entidades administrativas que permita, no futuro, assegurar, em geral, o cumprimento dos limites quantitativos à acumulação de subvenções com remunerações e pensões, não contendo qualquer admonição quanto à interpretação jurídica a adotar relativamente a tal acumulação. Anote-se que no ponto 3.2.3. do Relatório de Auditoria, embora se faça menção ao objetivo de «observância do limite quantitativo (indexado à remuneração base do cargo de ministro) quando se verifique a sua acumulação com pensões de reforma ou aposentação, nos termos do n.º 1 do art.º 27.º, na redação dada pela Lei n.º 26/95, de 18/08», não se faz qualquer alusão à acumulação relativamente a subvenções atribuídas com base em regime legal anterior ao da entrada em vigor dessa Lei.

Também nas Determinações Finais (ponto 5) o Relatório não contém qualquer determinação dirigida à Caixa Geral de Aposentações no sentido de exigir a reposição dos valores referidos no ponto 1.2.2., ou dirigida a tal entidade ou ao Conselho de Administração da Assembleia Legislativa da Madeira quanto à interpretação jurídica a adotar em matéria de acumulação da subvenção com outras pensões em pagamentos futuros. Apenas se decidiu «[d]eterminar que o Tribunal de Contas seja informado, no prazo de 6 meses, sobre as diligências efetuadas para dar acolhimento às recomendações constantes deste relatório» e «[d]eterminar que a CGA comprove a reposição dos montantes indevidamente abonados (74 152,25 €) aos ex-deputados identificados no Anexo VII», anexo este respeitante a matéria diversa, relacionada com a acumulação de subvenções vitalícias com «outras remunerações» processadas e pagas em 2011 a sete ex-deputados regionais.[66]

Consignou-se, todavia, no Relatório de Auditoria (ponto 1.2.2.) que «[e]m 2011, dezassete ex-deputados que acumulavam a subvenção vitalícia com a pensão de reforma ou aposentação ultrapassaram o limite quantitativo (remuneração base do cargo de ministro), estabelecido no art.º 27.º da Lei n.º 4/85, na redação da Lei n.º 16/87, de 1 de junho, no montante global de 180 762,22€» e que (ponto 1.3.) «[o]s factos anteriormente descritos e sintetizados no ponto 1.2. são suscetíveis de tipificar eventuais ilícitos geradores de responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, resultantes da inobservância de normas sobre a assunção, autorização e pagamento de compromissos», tendo-se determinado, no ponto 5.h) do mesmo Relatório, «[e]ntregar o processo da auditoria ao Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público junto desta Secção Regional, em conformidade com o disposto no art.º 29.º, n.º 4, e no art.º 57.º, n.º 1, ambos da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto», preceito último este que estabelece que sempre que os relatórios das ações de controlo do Tribunal evidenciem factos constitutivos de responsabilidade financeira, os respetivos processos são remetidos ao Ministério Público, visando a propositura do correspondente processo para efetivação de responsabilidades financeiras.

Pelas razões já expostas, entende este Conselho não existir fundamento para que o Ministério Público instaure processo para efetivação de responsabilidades financeiras com base no pagamento das subvenções acumuladas com pensões de aposentação ou de reforma relativamente aos aludidos dezassete ex-deputados regionais no decurso do ano de 2011.

Não existindo qualquer recomendação ou determinação do Tribunal de Contas dirigida aos órgãos da Caixa Geral de Aposentações para diligenciarem pela reposição dos montantes a esse título referidos no Relatório de Auditoria como indevidamente pagos, nem qualquer decisão jurisdicional do mesmo Tribunal transitada em julgado adstringindo os titulares desses órgãos à interpretação veiculada nos pontos 1.2.2. e 3.3.2.2. do mesmo Relatório em matéria de acumulação de subvenções com pensões de aposentação e de reforma, há que concluir que a Caixa Geral de Aposentações não se encontra presentemente vinculada a agir no sentido de exigir aos mencionados dezassete ex-deputados regionais a reposição dos montantes tidos no Relatório como indevidamente recebidos.

Inexistindo vinculação quanto à exigência de reposição relativamente aos ex-deputados regionais assinalados no relatório, inexistirá, por maioria de razão, tal vinculação relativamente a quaisquer outros ex-titulares de cargos políticos em situação análoga nele não incluídos.


4.6. Sucede, entretanto, que, na terceira questão colocada a este Conselho se pretende que este, «independentemente da resposta às questões anteriores», se pronuncie sobre «se poderia ser atualmente exigida aos beneficiários das SMV que, eventualmente, as tenham recebido em ultrapassagem do limite do salário de ministro, a devolução de quaisquer quantias que, na interpretação que não é sufragada pela CGA, tenham sido indevidamente pagas».

Tal implica que a abordagem de uma tal eventualidade mantenha ainda utilidade para a entidade consulente, razão por que se passará de seguida a proceder à análise da matéria correspondente.

Uma eventual omissão, por parte da Caixa Geral de Aposentações, de um corte imposto por lei na subvenção mensal vitalícia de um ex-titular de cargo político, na medida em que esta, quando cumulada com pensão de aposentação ou de reforma, ultrapassasse o montante do vencimento base de ministro, seria causal de sucessivos pagamentos parcialmente indevidos efetuados mensalmente por tal entidade.

A Caixa Geral de Aposentações constituía, à data da entrada em vigor da Lei n.º 4/85, um serviço público dotado de personalidade jurídica, autonomia financeira e património próprio, distinto da empresa pública Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, embora sob a administração desta – artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 48953, de 5 de abril de 1969, regendo-se, como se sublinhou no parecer deste Conselho n.º 111/1987, de 28 de setembro de 1989[67], por legislação própria, de natureza fundamentalmente publicística, na sua atividade de instituição gestora de uma parte da previdência do funcionalismo público.

O Decreto-Lei n.º 277/93, de 10 de agosto, estabeleceu o regime jurídico da Caixa Geral de Aposentações, prescrevendo no artigo 1.º que a mesma é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e com património próprio, que tem por escopo a gestão do regime de segurança social do funcionalismo público em matéria de pensões.

Pelo Decreto-Lei n.º 84/2007, de 29 de março, foi aprovada a lei orgânica da mesma instituição, dispondo-se no seu artigo 1.º, n.º 1, que a Caixa Geral de Aposentações, I. P. é um instituto público integrado na administração indireta do Estado dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio.

Pelo Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de junho, foi aprovada nova orgânica da Caixa Geral de Aposentações, decorrendo do respetivo artigo 1.º que a mesma é um instituto público de regime especial, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo atribuições do Ministério das Finanças, sob superintendência e tutela do respetivo Ministro.


4.7. O Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de agosto, regulou a reposição de importâncias indevidamente recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado.

O respetivo regime estendia-se aos serviços da Administração Pública em geral, com ou sem autonomia administrativa, bem como aos serviços autónomos[68] (artigos 7.º, n.º 1, e 9.º), sendo aplicável, como este Conselho sustentou no âmbito do parecer n.º 111/1987, de 28 de setembro de 1989[69], à Caixa Geral de Aposentações, enquanto serviço público personalizado.

Tal diploma foi revogado e substituído pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, diploma que definiu o regime de administração financeira do Estado presentemente em vigor e que regulou a matéria nos artigos 36.º a 42.º, em termos em geral coincidentes, no que releva para o presente parecer, com o regime anterior.

Estabelece-se neste diploma que a reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado pode efetivar-se por compensação, por dedução não abatida ou por pagamento através de guia (artigo 36.º, n.º 1), podendo, em determinadas situações, ser autorizada a respetiva reposição em prestações (artigo 38.º).

Em casos excecionais, devidamente justificados, o Ministro das Finanças poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas, relevação essa que não poderá ser determinada quando os interessados tiveram conhecimento, no momento em que receberam as quantias em causa, de que esse recebimento era indevido (artigo 38.º).

O prazo para pagamento das guias de reposição é de 30 dias a contar da data em que o devedor tenha sido pessoalmente notificado pelos serviços competentes, recorrendo-se subsequentemente ao processo de execução fiscal, em caso de falta de pagamento (artigo 42.º, n.os 1 e 3).

A obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento[70], prazo esse que se interrompe ou suspende por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição (artigo 40.º)[71].

Decorre do n.º 3 do artigo 40.º[72] que o referido prazo de prescrição não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141.º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, preceito do Código do Procedimento Administrativo consignando que «[os] atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida». Tendo presente o regime da revogação e anulação dos atos administrativos consagrado no Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, a referência ao artigo 141.º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91 deverá passar a considerar-se efetuada para o regime sucedâneo consignado no artigo 168.º deste novo Código.

Ressalvadas as situações de relevação e os casos de prescrição[73], a reposição será obrigatória, desde que o valor correspondente não seja inferior a montante a estabelecer no decreto-lei de execução orçamental[74] (artigo 37.º), devendo as guias de reposição ser emitidas pelos serviços e organismos no prazo de 30 dias a contar da data em que houve conhecimento oficial da obrigatoriedade da reposição (artigo 41.º).

Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei, estando obrigados, como decorrência do princípio da legalidade, a conformar a respetiva atuação com os comandos legais que a regulam (artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa e artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo).

Entende-se tradicionalmente que tal princípio se desdobra em dois subprincípios: o da prevalência da lei, proibindo à Administração Pública a prática de atos contrários à lei, sob pena de ilegalidade da respetiva atuação e da consequente invalidade dos correspondentes atos; e o da precedência de lei, assegurando que a atuação administrativa seja fundada em lei prévia[75].

Como decorrência de tal princípio deverá, pois, a Caixa Geral de Aposentações, caso venha a encontrar-se perante uma situação de pagamentos indevidos de subvenções, providenciar pela sua reposição através dos mecanismos consignados no Decreto-Lei n.º 155/92, a menos que ocorra relevação da reposição, que o valor a repor seja inferior ao mínimo de reposição legalmente estabelecido, ou que o devedor se prevaleça de prescrição da obrigação que, entretanto, tenha ocorrido.

O não acionamento dos mecanismos legais relativos às restituições devidas ao erário público pode implicar responsabilidade financeira sancionatória [artigo 65.º, n.º 1, alínea m), da LOPTC].



5


Em face do exposto, extraem-se as seguintes conclusões:

1.ª – Estabeleceu-se no artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, que a subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º do mesmo diploma seria cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tivesse igualmente direito, em termos a regulamentar pelo Governo no prazo de 120 dias;

2.ª – Tal acumulação foi objeto de regulamentação no Decreto-Lei n.º 334/85, de 20 de agosto, em cujo artigo 1.º se dispôs que «[a] acumulação da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma previstas no artigo 27.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, está sujeita ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74 e 607/74, respetivamente de 5 de setembro e de 12 de novembro»;

3.ª – Estatuía-se no artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 410/74, na redação do Decreto-Lei n.º 607/74, que «[o] quantitativo mensal recebido a título de pensões de reforma ou de invalidez ou a qualquer outro título relativo à cessação da prestação do trabalho não pode, em caso algum, exceder o vencimento mensal legalmente fixado para o cargo de Ministro»;

4.ª – A remissão efetuada pelo artigo 1.º da Lei n.º 334/85 para o limite estabelecido no Decreto-Lei n.º 410/74, na redação do Decreto-Lei n.º 607/74, tinha natureza dinâmica ou formal, determinando que a subvenção mensal vitalícia passasse, em termos de acumulação com pensões de aposentação ou reforma, a ter o limite fixado legalmente para estas, acompanhando-as no correspondente regime caso este viesse a sofrer alterações, qualquer que fosse o seu teor;

5.ª – O Decreto-Lei n.º 410/74 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de maio, pondo-se termo à proibição de acumulação de pensões de aposentação com pensões de reforma;

6.ª – Tendo em consideração a natureza da remissão referida na 4.ª conclusão, passou, a partir da entrada em vigor da Decreto-Lei n.º 203/87 (21 de maio de 1987), a ser possível a acumulação, também sem limite, da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma;

7.ª – Paralelamente ao procedimento legislativo que deu origem ao Decreto-Lei n.º 203/87, correu termos na Assembleia da República o procedimento de que resultou a Lei n.º 16/87, de 1 de junho, tendo a data da publicação do correspondente decreto parlamentar no Diário da Assembleia da República coincidido com a da promulgação, pelo Presidente da República, do referido Decreto-Lei (29 de abril de 1987);

8.ª – A Lei n.º 16/87, com início de vigência em 1 de julho de 1987, contém uma disposição alterando o artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, nele passando a consignar-se que «[a] subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido nos Decretos-Leis n.os 410/74, de 5 de setembro, e 607/74, de 12 de novembro»;

9.ª – A intenção normativa subjacente a esta nova redação consistiu na mera atualização do correspondente texto, adequando-o ao regime jurídico, da autoria do Governo, que na matéria vigorava desde 25 de agosto de 1985 (Decreto-Lei n.º 334/85), regime esse que se manteve em vigor durante toda a fase parlamentar dos trabalhos preparatórios da Lei n.º 16/87;

10.ª – Não esteve presente na elaboração da nova redação de tal preceito qualquer intenção por parte do Parlamento de interferir normativamente no regime de acumulação da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma anteriormente aprovado pelo Governo, e designadamente no que respeita à identidade de soluções consagradas para essas três espécies de prestações através da remissão dinâmica decorrente do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 334/85;

11.ª – Não existiu, assim, com a alteração introduzida pela Lei n.º 16/87 no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 4/85, intenção do legislador de repristinar o regime limitador da acumulação de pensões constante do revogado Decreto-Lei n.º 410/74, para que remetia o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 334/85;

12.ª – A remissão constante do artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, na redação da Lei n.º 16/87, para o limite de acumulação estabelecido no Decreto-Lei n.º 410/74, que havia, em procedimento legislativo paralelo, sido recentemente revogado, revela-se, consequentemente, insuscetível de aplicação por ter ficado esvaziada de conteúdo;

13.ª – O regime de cumulabilidade ilimitada da subvenção mensal vitalícia com pensão de aposentação ou de reforma manteve-se em vigor até ao início da vigência da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto;

14.ª – A Lei n.º 26/95 reintroduziu o limite à cumulabilidade da subvenção com pensões de aposentação e de reforma, dando ao artigo 27.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, a redação seguinte: «A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º é cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro»;

15.ª – A Lei n.º 26/95 contém, no respetivo artigo 3.º, disposições de natureza transitória, que foram objeto de interpretação através do artigo 5.º da Lei n.º 38/2001, de 23 de fevereiro, retificado através da Declaração de Retificação n.º 9/2001, de 13 de março;

16.ª – Resulta do regime transitório decorrente dos preceitos referidos na antecedente conclusão o princípio da inaplicabilidade, em bloco, do novo regime instituído pela lei n.º 26/95 aos titulares de cargos políticos no momento da sua entrada em vigor que, até ao termo dos respetivos mandatos ou funções, preenchessem os requisitos para requerer as subvenções;

17.ª – Os titulares de cargos políticos que, à data da entrada em vigor da Lei n.º 26/95, já haviam preenchido os requisitos para beneficiar das subvenções ficaram, consequentemente, abrangidos pelo regime legal anterior, não lhes sendo aplicável o limite à cumulabilidade da subvenção com pensões de aposentação ou de reforma reintroduzido por aquela Lei;

18.ª – O ato administrativo praticado no âmbito da Caixa Geral de Aposentações reconhecendo ao peticionário o direito à subvenção vitalícia tem natureza declarativa;

19.ª – As subsequentes operações de processamento e pagamento mensal da subvenção, executórias relativamente a tal ato administrativo, têm natureza de meras atuações administrativas ou operações materiais, não envolvendo o exercício de poderes de definição jurídica da situação de terceiros;

20.ª – O corte a efetuar na subvenção, face ao limite que estiver legalmente estabelecido para a acumulação com pensão de aposentação ou de reforma, tem, igualmente, natureza de mera atuação administrativa diretamente imposta por lei, pelo que a omissão, por parte da Administração, da efetuação desse corte terá que ser classificada como omissão de uma atuação da mesma natureza;

21.ª – O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe – artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa;

22.ª – Prosseguindo funções de natureza jurisdicional e não jurisdicional, compete-lhe, no exercício dos seus poderes de controlo financeiro, realizar por iniciativa própria auditorias às entidades ao mesmo sujeitas, entre as quais se encontram as regiões autónomas e os institutos públicos – artigos 1.º, n.os 1 e 2, 2.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1, alínea g), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) – Lei n.º 98/97, de 26 de agosto;

23.ª – O Relatório de Auditoria n.º 10/2014-FS/SRMTC (Auditoria às subvenções vitalícias e subsídios de reintegração pagos a ex-deputados da Assembleia Legislativa da Madeira – 2011) consigna que, «em 2011, dezassete ex-deputados que acumulavam a subvenção vitalícia com a pensão de reforma ou aposentação ultrapassaram o limite quantitativo (remuneração base do cargo de ministro) estabelecido no artigo 27.º da Lei n.º 4/85, na redação da Lei n.º 16/87, de 1 de junho, no montante global de 180 762,22 €» e que tais factos «são suscetíveis de tipificar eventuais ilícitos geradores de responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória, resultantes da inobservância de normas sobre a assunção, autorização e pagamento de compromissos» (pontos 1.2.2. e 1.3.);

24.ª – Tratando-se de dezassete ex-deputados que reuniram os requisitos para adquirir o direito à subvenção antes da entrada em vigor da Lei n.º 26/95, é-lhes aplicável, em matéria de acumulação com pensões de aposentação ou de reforma, o regime legal anteriormente vigente, o qual não estabelecia qualquer limite à acumulação (artigo 3.º da Lei n.º 26/95 e artigo 5.º da Lei n.º 3/2011, retificado pela Declaração de Retificação n.º 9/2001);

25.ª – Não resulta do Relatório de Auditoria qualquer recomendação dirigida aos órgãos da Caixa Geral de Aposentações no sentido de exigirem aos referidos dezassete ex-deputados a reposição das quantias que, na interpretação jurídica ali veiculada, lhes teriam sido indevidamente pagas;

26.ª – Determinou-se no mesmo Relatório a entrega do processo da auditoria ao magistrado do Ministério Público «em conformidade com o disposto no artigo 29.º, n.º 4, e no artigo 57.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97», preceito último este que estabelece que, sempre que os relatórios das ações de controlo do Tribunal evidenciem factos constitutivos de responsabilidade financeira, os respetivos processos são remetidos ao Ministério Público, visando a propositura do correspondente processo para efetivação de responsabilidades financeiras;

27.ª – Inexiste, face às conclusões anteriormente formuladas, fundamento para que o Ministério Público instaure, com base na matéria referida na 23.ª conclusão, processo para efetivação de responsabilidades financeiras;

28.ª – As menções constantes do Relatório de Auditoria referidas na conclusão 23.ª, desacompanhadas de qualquer recomendação ou determinação por parte do Tribunal de Contas, não vinculam juridicamente os titulares dos competentes órgãos da Caixa Geral de Aposentações a exigirem aos dezassete ex-deputados regionais a reposição dos montantes tidos no mesmo Relatório como indevidamente recebidos;

29.ª – Por maioria de razão, tal vinculação não existe relativamente a quaisquer pagamentos feitos a outros ex-titulares de cargos políticos em situação análoga não abrangidos pelo Relatório de Auditoria;

30.ª – A Caixa Geral de Aposentações é um instituto público de regime especial, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo atribuições do Ministério das Finanças, sob superintendência e tutela do respetivo Ministro (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 131/2012, de 25 de junho);

31.ª – Caso a mesma proceda a pagamento indevido de montantes relativos a subvenções vitalícias, deverá providenciar pela respetiva reposição através dos mecanismos previstos no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, a menos que, nos termos previstos no mesmo diploma, ocorra relevação da reposição, o valor a repor seja inferior ao mínimo de reposição legalmente estabelecido ou que o devedor se prevaleça de prescrição da obrigação que, entretanto, tenha ocorrido;

32.ª – O não acionamento dos mecanismos legais relativos às restituições devidas ao erário público pode implicar responsabilidade financeira sancionatória [artigo 65.º, n.º 1, alínea m), da LOPTC];

33.ª – Nos termos do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, a obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento, prazo esse que se interrompe ou suspende por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão previstas na lei civil.


ESTE PARECER FOI VOTADO NA SESSÃO DO CONSELHO CONSULTIVO DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLCA, DE 30 DE JUNHO DE 2016.


Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha – Fernando Bento (Relator) – Maria Manuela Flores Ferreira (com declaração de voto em anexo) – Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita – Luís Armando Bilro Verão – Eduardo André Folque da Costa Ferreira – Maria de Fátima da Graça Carvalho (com voto de vencida em anexo conclusão 20.ª).


Declaração de voto


Maria Manuela Flores Ferreira – Merece-me reservas a matéria constante das conclusões 18.ª, 19.ª e 20.ª, na medida em que se entenda decorrer das mesmas doutrina sobre a natureza de atos de processamento de vencimentos e pensões diferente da que tem sido considerada, designadamente, pelo Supremo Tribunal Administrativo, e que não vemos fundamento para alterar, ou seja, os atos de processamento podem não ser meras operações materiais mas constituírem verdadeiros atos administrativos se traduzirem uma definição inovatória e voluntária.


Voto de vencida (20.ª conclusão)

Maria de Fátima da Graça Carvalho - Voto vencida apenas quanto à matéria da conclusão 20.ª que acolhe, a meu ver, um entendimento diverso daquele que era seguido pelo Conselho Consultivo e que subscrevi em anteriores pareceres.
De facto, aceitando que nem sempre o processamento de vencimento (ou subvenção) integre um ato administrativo, sendo que, frequentemente, o processamento consiste apenas em operações materiais, de mera execução de ato anterior (como o parecer bem distingue nas conclusões anteriores – 18.ª e 19.ª), já a situação a que respeita a conclusão 20.ª, ou seja, «o corte a efetuar numa subvenção», de acordo com uma imposição resultante da lei, não constitui, a meu ver, um mero ato interno da Administração, sem eficácia jurídica definidora da situação dos destinatários dos pagamentos, tal como consta da fundamentação do parecer, na parte que sustenta esta conclusão (páginas 69/70).
Embora a conclusão aluda, mais especificamente, às situações em que a Administração não procede a esse corte, a doutrina que segue e os fundamentos em que assenta implicam que, também na situação inversa (ou seja, quando a Administração procede a esses «cortes») o faça apenas no âmbito de uma atuação interna, em cumprimento de normas de índole financeira, sem praticar um ato administrativo.
Considero, contudo, que, ao proceder ao referido «corte», ainda que decorrente de disposição normativa, a entidade administrativa competente atua modificando a situação jurídica do destinatário, tal como estava antes definida, tendo essa atuação um conteúdo inovador e concretizador, repercutindo-se diretamente na esfera jurídica do mesmo destinatário. Enquadra-se, assim, nas situações em que, segundo o entendimento que perfilho, o ato de processamento constitui um ato administrativo (vd. entre outros, o parecer n.º 26/2004, de 26 de fevereiro de 2004, bem como a doutrina e outros pareceres nele citados); e, sendo lesivo, é suscetível de impugnação pelo particular nos termos gerais previstos para a impugnação dos atos asdminsitrativos.
Penso que essa doutrina deveria manter-se, designadamente em face da atual definição de ato administrativo contida no artigo 148.º do CPA (decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos externos numa situação individual e concreta), com a qual continua a conformar-se.





[1] O parecer foi solicitado pelo ofício n.º 137/2016, de 21 de abril.
[2] Aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, republicado pela Lei n.º 60/98, de 27 de agosto (retificada pela Declaração de Retificação n.º 20/98, de 2 de novembro), e alterado pelas Leis n.os 42/2005, de 29 de agosto), 67/2007, de 31 de dezembro, 52/2008, de 28 de agosto, 37/2009, de 20 de julho, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 9/2011, de 12 de abril.
[3] O Memorando, datado de 18 de janeiro de 2016, não contém qualquer menção no que se reporta à respetiva autoria.
[4] Neste passo do Memorando encontra-se um quadro indicativo dos nomes de diversos titulares e ex-titulares de cargos políticos, dos períodos a que se reportam as subvenções que lhes foram pagas e dos valores «indevidamente» pagos a cada um de acordo com a interpretação perfilhada pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
[5] Por manifesto lapso, onde se refere «primeiro-ministro» ter-se-ia pretendido referir «ministro».
[6] A mesma foi retificada pela Declaração de Retificação publicada no Diário da República, I Série, de 28 de junho de 1985, tendo sido alterada pelas Leis n.os 16/87, de 1 de junho, 102/88, de 25 de agosto, 26/95, de 18 de agosto, 3/2001, de 23 de fevereiro, e 52-A/2005, de 10 de outubro.
[7] Redação do Decreto-Lei n.º 607/74, de 12 de novembro.
[8] Revogado pelo Decreto-Lei n.º 164/83, de 27 de abril.
[9] Redação do Decreto-Lei n.º 607/74, de 12 de novembro.

[10] A redação do artigo 6.º resulta das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 607/74.
[11] Revogado pelo Decreto-Lei n.º 607/74 (artigo 6.º, n.º 2).
[12] Tratou-se de alterações aos artigos 12.º (remuneração dos ministros), 13.º (remuneração dos secretários de Estado), 16.º (remunerações dos deputados) e 17.º (ajudas de custo) e da revogação do n.º 3 do artigo 12.º e do artigo 18.º (senhas das comissões) da Lei n.º 4/85.
[13] Este diploma sofreu alterações introduzidas pelas Leis n.os 55-A/2010, de 32 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 83-C/2013, de 31 de dezembro.
[14] Pelo Decreto Legislativo Regional n.º 10/87/A, de 24 de junho, foi aplicado aos titulares dos cargos políticos da Região Autónoma dos Açores o disposto na Lei n.º 4/85, de 9 de abril.
[15] O Estatuto foi aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, tendo sido revisto pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e alterado pela Lei n.º 12/2000, de 21 de junho.
[16] A estrutura orgânica da Assembleia Legislativa Regional da Madeira havia sido aprovada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, que havia sido, entretanto, alterado pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 2/93/M, de 20 de fevereiro, 11/94/M, de 28 de abril, 10-A/2000/M, de 27 de abril, e 14/2005/M, de 5 de agosto.
[17] Diploma que aprovou o orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2013.
[18] Preceitos análogos constam dos diplomas que aprovaram os orçamentos dos anos subsequentes (artigo 66.º do Decreto Legislativo Regional n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro; artigo 73.º do Decreto Legislativo Regional n.º 18/2014/M, de 31 de dezembro; artigo 73.º do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro).
[19] Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 25, de 7 de dezembro de 1984, p. 921.
[20] Diário da Assembleia da República I Série, n.º 26, de 10 de dezembro de 1984, pp. 967-968.
[21] Cf. Pareceres n.os 61/86, de 8 de janeiro de 1987, 69/86, de 8 de janeiro de 1987, 104/87, de 11 de fevereiro de 1988, 97/88, de 23 de fevereiro de 1989, 96/1990, de 6 de dezembro de 1990, 97/1990, de 22 de novembro de 1990 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 82, de 9 de abril de 1999, p. 21), 20/1992, de 28 de maio de 1992 (homologado em 3 de setembro de 1992), 73/1992, de 11 de fevereiro de 1993 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 78, de 4 de abril de 1994, p. 2993), 50/1996, de 16 de dezembro de 1997 (homologado e publicado no Diário da República II Série, n.º 166, de 21 e julho de 1998), 28/1998, de 11 de março de 1999, 16/1999, de 30 de setembro de 1999, 1/2003, de 13 de fevereiro de 2003 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 132, de 7 de junho de 2003, p. 8796) 165/2003, de 26 de fevereiro de 2004 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 85, de 10 de abril de 2004, p. 5671), e 25/2011, de 29 de setembro de 2011.
[22] Cf. Acórdão n.º 448/93 (Processo n.º 197/90), de 15 de julho de 1993; acórdão n.º 3/2016 (processo n.º 74/15), de 13 de janeiro de 2016.
[23] Sem preocupação de exaustão, cf. os pareceres nos 61/86 e 69/86, ambos de 8 de janeiro de 1987, 104/87, de 11 de fevereiro de 1988, 97/88, de 23 de fevereiro de 1989, 97/90, de 22 de novembro de 1990, 96/90, de 6 de dezembro de 1990, 4/91, de 21 de fevereiro de 1991 (Diário da República, II Série, nº 104, de 7 de maio de 1991), e 50/96, de 16 de dezembro de 1997 (Diário da República, II Série, nº 166, de 21 de julho de 1988). (Nota n.º 10 no original)
[24] Parecer nº 97/90. (Nota n.º 11 no original)
[25] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, pág. 338; para mais desenvolvimentos, v. ILÍDIO DAS NEVES, Direito da Segurança Social, Coimbra Editora, 1996, págs. 256-265. (Nota n.º 12 no original)
[26] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 448/93.
[27] Como este Conselho tem repetidamente exposto em múltiplos pareceres, as normas remissivas constituem um instrumento de técnica legislativa a que se recorre sempre que um dado facto ou instituto jurídico possui já uma disciplina jurídica própria e o legislador pretende que a mesma se aplique também a outro facto ou instituto, elaborando para tal efeito uma norma em que declara que as relações jurídicas que a este último respeitam se regulam, mutatis mutandis, pelas normas que integram o regime jurídico do primeiro. A remissão diz-se estática ou material quando é feita para certa norma, em atenção ao seu conteúdo; diz-se dinâmica ou formal quando é feita para certa norma, em atenção apenas ao facto de ser aquela que, em certo momento, regula determinada matéria, aceitando-se o conteúdo, ainda que posteriormente alterado, da norma remitida – cf. Pareceres n.os 109/1988, de 12 de julho de 1989 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 223, de 27 de setembro de 1989, p. 9761), 23/1993, de 10 de fevereiro de 1994 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 133, de 9 de junho de 1994, p. 5729), 7/1999, de 24 de junho de 1999 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 281, de 3 de dezembro de 1999, p. 18325) 392/2000, de 30 de novembro de 2000, 4/2002, de 27 de junho de 2002 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 223, de 26 de setembro de 2002, p. 16307), 31/2004, de 28 de outubro de 2004, 33/2009, de 8 de outubro de 2009 (homologado e publicado no Diário da República II Série, n.º 56, de 22 de março de 2010, p. 14149), 37/2015, de 17 de dezembro de 2015 [aduzindo, como referências doutrinárias, J. Dias Marques, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1979, p. 199; Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pp. 66 e sgs; Menezes Cordeiro, “Anotação” à sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 15 de Março de 1987, em O Direito, Ano 121.º, 1989, I (Janeiro-Março), pp. 192– 193; Rafael Hernández Marín, Introdución a la teoría de la norma jurídica, Marcial Pons, Madrid/Barcelona, 1998, pp. 289 e sgs; J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1993, p. 105].
[28] Cf. Relatório de Auditoria mencionado no ponto 1.3.
[29] Publicado no Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 28, de 1 de fevereiro de 1986, p. 884.
[30] Publicado no Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 31, de 17 de janeiro de 1987, p. 1526.
[31] Publicado no Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 35, de 28 de janeiro de 1987, p. 1654.
[32] O projeto de lei foi subscrito por seis deputados do PS em 23 de janeiro de 1987, sendo publicado no Diário da Assembleia em 28 do mesmo mês.
[33] Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 66, de 10 de abril de 1987, pp. 2604-2605. O texto final viria a sofrer um pequeno arranjo meramente formal.
[34] Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 67, de 10 de abril de 1987, p. 2646.
[35] Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 71, de 29 de abril de 1987.
[36] A data da publicação do decreto parlamentar no Diário da Assembleia coincidiu com a da promulgação, pelo Presidente da República, do Decreto-Lei n.º 203/87 (29 de abril de 1987).
[37] Tal parecer foi homologado, tendo sido publicado no Diário da República n.º 166, II Série, de 21 de julho de 2003, p. 10886.
[38] Alexandre Sousa Pinheiro, Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume VII, Lisboa, 1996, p. 234. Cf., no mesmo sentido, o parecer deste Conselho n.º 33/2009, de 8 de outubro de 2009 (homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 56, de 22 de março de 2010, p. 14149).
[39] Cf. ponto 1.3 supra.
[40] A alusão reportar-se-á à V Legislatura da Assembleia Legislativa da Madeira, que decorreu de 10-11-1992 a 07-11-1996.
[41] Publicado no Diário da Assembleia da República n.º 24, II Série-A, de 3 de março de 1995, p. 366.
[42] Publicado no Diário da Assembleia da República n.º 43, II Série-A, de 18 de maio de 1995, p. 692.
[43] Publicado no Diário da Assembleia da República n.º 43, II Série-A, de 18 de maio de 1995, pp. 681-685.
[44] Publicado no Diário da Assembleia da República n.º 43, II Série-A, de 18 de maio de 1995, pp. 686-688.
[45] Publicado no Diário da Assembleia da República n.º 43, II Série-A, de 18 de maio de 1995, p. 670-671.
[46] Cf. Transparência nas Instituições e nos Cargos Políticos (trabalhos preparatórios), Volume I, Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, Assembleia da República, Lisboa, 1996, pp. 316-335.
[47] O texto de alteração foi publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 48, de 8 de junho de 1995, pp. 774-775.
[48] Por manifesto lapso, consta do relatório da Comissão a referência à Lei n.º 88/85, de 25 de agosto, diploma este inexistente – Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 48, de 8 de junho de 1995, p. 776.
[49] Transparência nas Instituições e nos Cargos Políticos (trabalhos preparatórios), Volume I, Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, Assembleia da República, Lisboa, 1996, pp. 316-317.
[50] Ponto 2.7. supra.
[51] O parecer foi homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 82, de 9 de abril de 1991, p. 21.
[52] FREITAS DO AMARAL, "Lições de Direito Administrativo", vol. III, edição da AAFDL, 1984, págs. 101 e 102. (Nota n.º 27 no original)
[53] Idem, págs. 102 e 103. (Nota n.º 28 no original).
[54] " Noções de Direito Administrativo", vol. I, Lisboa, 1982, pág. 457. (Nota n.º 29 no original)
[55] Anulação de atos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, Coimbra, 2002, p. 100.
[56] Ibidem, pp. 101-102.
[57] Cf. Marcelo Rebelo de Sousa – André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote, Lisboa, 2007, p. 47; Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, Coimbra, 2013, pp. 222-223; Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Volume I, Almedina, Coimbra, 1980, pp. 394 e sgs.; José Robin de Andrade, A Revogação dos Atos Administrativos, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 1985, pp. 93 e sgs.; Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Volume III, 2.ª Edição, Lisboa, 1989, pp. 158-161; Marcello caetano, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10.ª Edição, Coimbra Editora, 1973, pp. 453-457.
[58] Cf. Mário Aroso de Almeida, ob. cit., pp. 96 e 105; Marcelo Rebelo de Sousa – André Salgado de Matos, ob cit., p. 382; Carla Amado Gomes, Contributo para o Estudo das Operações Materiais da Administração Pública e do seu Controlo Jurisdicional, Coimbra Editora, 1999, p. 245.
[59] Ob. cit., p. 105.
[60] Ibidem, pp. 95-96.
[61] Cf. artigos 21.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, diploma entretanto alterado pelo Decreto-Lei n.º 275-A/93, de 9 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 113/95, de 25 de maio, pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de março, pelo Decreto-Lei n.º 190/96, de 9 de outubro, pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de março, e pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.
[62] Marcello Caetano, ob. cit., p. 455; Mário Aroso de Almeida, ob. cit., p. 105.
[63] Sobre a natureza dos poderes do Tribunal de Contas, cf. António L. de Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume I, 4.ª Edição, 6.ª Reimpressão, Almedina, Coimbra, 1998, pp. 460-461.
[64] Este diploma foi alterado pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro (retificada pela Declaração de Retificação n.º 5/2005, de 14 de fevereiro), 48/2006, de 29 de agosto (retificada pela (Declaração de Retificação n.º 72/2006, de 6 de outubro), 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro, e 20/2015, de 9 de março (que procedeu à sua republicação).
[65] Consigna-se no n.º 1 de tal artigo que o Tribunal de Contas pode aplicar multas nos casos seguintes: a) Pela remessa intempestiva e injustificada das contas ao Tribunal; b) Pela falta injustificada de prestação tempestiva de documentos que a lei obrigue a remeter; c) Pela falta injustificada de prestação de informações pedidas, de remessa de documentos solicitados ou de comparência para a prestação de declarações; d) Pela falta injustificada da colaboração devida ao Tribunal; e) Pela inobservância dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a atos ou contratos que produzam efeitos antes do visto; f) Pela introdução nos processos de elementos que possam induzir o Tribunal em erro nas suas decisões ou relatórios.
[66] Aduz-se no Relatório de Auditoria (p. 24), que «[n]as suas alegações de 02/04/2013, os diretores da CGA invocaram a incompetência territorial da SRMTC, sustentando que a CGA é um instituto público, sob superintendência e tutela do Ministro das Finanças, com sede em Lisboa e que não exerce a sua atividade nas Regiões Autónomas tendo, nessa sequência, sido decidido pelo Juiz da SRMTC que a auditoria deveria prosseguir os seus termos devendo o relatório final ser remetido à 2.ª Secção para os devidos efeitos». Nas Determinações Finais [ponto 5, alínea c)], decidiu-se «[r]emeter uma cópia autenticada deste relatório à 2.ª Secção do Tribunal de Contas, tendo a exceção de apreciar a competência territorial invocada neste processo pelos responsáveis da CGA no âmbito do ponto 3.3.2.2.A deste documento» [sic].
[67] O parecer foi homologado e publicado no Diário da República, II Série, n.º 22, de 26 de janeiro de 1990, p. 8720.
[68] O conceito de serviços ou organismos autónomos abarca os serviços personalizados do Estado e os fundos públicos (artigos 43.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, e artigos 1.º, 9.º e 18.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro).
[69] Cf. nota n.º 67.
[70] No que respeita à responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória o prazo de prescrição é, respetivamente, de 10 e 5 anos, conforme resulta do artigo 70.º, n.º 1, da LOFTC.
[71] O regime geral da suspensão e interrupção da prescrição encontra-se previsto nos artigos 318.º a 327.º do Código Civil.
[72] Preceito de natureza interpretativa introduzido pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro.
[73] Como decorre dos artigos 302.º e 303.º do Código Civil, a prescrição é suscetível de renúncia, expressa ou tácita, e não é de conhecimento oficioso por parte do tribunal, necessitando de ser invocada, judicial ou extrajudicialmente, por aquele a quem aproveita. Não poderá, assim, ser repetida prestação realizada espontaneamente em cumprimento de obrigação prescrita, ainda quando feita com ignorância da prescrição (artigo 304.º, n.º 2, do mesmo Código).
[74] Nos termos do artigo 26.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 18/2016, de 13 de abril, o montante mínimo de reposição nos cofres do Estado a apurar em conta corrente e por acumulação para o ano de 2016 é de € 20.
[75] J. J. Gomes Canotilho – Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, Coimbra Editora, 2006, p. 798; Jorge Miranda – Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007, p. 561; Marcelo Rebelo de Sousa – André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, 2.ª Edição, Tomo I, Dom Quixote, Lisboa, 2006, p. 157.

EMP98 ART37 A); CONST76 ART205 N2 ART266; L4/85 DE 09/04 ART24 ART25 ART27 ART31; RET DE 28/06/1985; L16/87 DE 01/06; L102/88 DE 25/08; L26/95 DE 18/08 ART3; L3/2001 DE 23/02 ART5; RET9/2001 DE 13/03; L52-A/2005 DE 10/10; L55-A/2010 DE 31/12; L64-A/2011 DE 30/12; L83-C/2013 DE 31/12; DL334/85 DE 20/08 ART1 ART2 ART3; DL410/74 DE 05/09 ART1 ART2 ART3 ART4 ART5 ART6 ART7 ART9; DL607/74 DE 12/11; DL164/83 DE 27/04; DL203/87 DE 16/05; DLR14/85/M DE 28/06 ART1 ART6; DLR10/87/A DE 24/06; L13/91 DE 05/06 ART75 N19; L130/99 DE 21/08; L12/2000 DE 21/06; DLR156/2012/M DE 13/08 ART14; DLR42/2012/M DE 31/12 ART61-A; L98/97 DE 26/08 ART1 N1 N2 ART2 N1 ART5 N1 G( ART8 N2 ART54 N3 ART55 N3 ART57 N1 ART59 ART62 N3 C) ART64 N1 ART65 ART67 ART89 N1 A); L87-B/98 DE 31/12; L1/2001 DE 04/01; L55-B/2004 DE 30/12; RET5/2005 DE 14/02; L48/2006 DE 29/08; RET72/2006 DE 06/10; L35/2007 DE 13/08; L3-B/2010 DE 28/04; L61/2011 DE 07/12; L2/2012 DE 06/01; L20/2015 DE 09/03; DL48953 DE 05/04/1969; DL277/93 DE 10/08; DL84/2007 DE 29/03; DL131/2012 DE 25/06; DL324/80 DE 25/08; DL155/92 DE 28/07 ART36 A ART42; CCIV66 ART318 A 327; CPADM2015 ART3 ART168

AC TCONST N448/93DE 15/07/1993 P197/90
AC TCONST N3/2016 DE 13/01/2016 P74/15

DIR ADM*ADM PUBL/ DIR CONST*****
PPL88/III
PJL121/IV
PJL336/IV
PJL346/IV
PJL510/VI
PJL571/VI
PJL564/VI
PJL566/VI
PJL562/VI
RELATÓRIO N10/2014-FS/SRMTC DO TCONTAS