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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
26/2010, de 03.02.2011
Data do Parecer: 
03-02-2011
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Maioria
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério da Administração Interna
Relator: 
MANUEL MATOS
Descritores e Conclusões
Descritores: 
FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SINDICATOS DE POLÍCIA
ACORDO DE CEDENCIA DE INTERESSE PÚBLICO
CRÉDITO DE HORAS
ACTIVIDADE SINDICAL
LIBERDADE SINDICAL
DIRECÇÃO
ASSOCIAÇÃO SINDICAL
POLÍCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA
AGENTE MILITARIZADO
DIREITOS FUNDAMENTAIS
MOBILIDADE
NORMA GERAL
NORMA ESPECIAL
Conclusões: 
1.ª – A Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, consagra um regime especial de regulação do exercício da liberdade e da actividade sindical do pessoal da Polícia de Segurança Pública (PSP) com funções policiais, não se lhe aplicando, quanto a tal matéria, o regime geral para os trabalhadores que exercem funções públicas definido pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, nomeadamente a disciplina relativa ao crédito de tempo remunerado para o exercício de funções sindicais pelos dirigentes das respectivas associações sindicais, nem as disposições respeitantes aos acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nessas estruturas de representação colectiva;

2.ª – Os membros dos corpos gerentes das associações sindicais (sindicatos ou federações) compostas por pessoal da PSP com funções policiais têm direito a um crédito remunerado de quatro dias por mês para o exercício das suas funções, conforme disposto no artigo 12.º, n.º 2, da Lei n.º 14/2002;

3.ª – A Lei n.º 14/2002 não contempla, porém, a possibilidade de os membros das associações sindicais referidas na anterior conclusão celebrarem acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nessas estruturas representativas.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Secretário de Estado Adjunto
e da Administração Interna,
Excelência:





I

A FENPOL – Federação Nacional dos Sindicatos de Polícia solicitou ao Senhor Ministro da Administração Interna «uma reunião a fim de dar cumprimento ao previsto na Lei 59/2008, de 11 de Setembro, designadamente o artigo 339.º, n.º 2, regulado pelo Anexo II, n.º 11, do artigo 250.º, do mesmo diploma».

Na sequência desse pedido foi elaborado no Gabinete de Vossa Excelência o seguinte parecer:

«Assunto: Acordo de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais.

Do pedido:
A FENPOL – Federação Nacional dos Sindicatos de Polícia, através do ofício n.º 01/2010, de 5 de Julho de 2010, vem solicitar a SE, o SEAAI o cumprimento do previsto no artigo 339.º, n.º 2 regulado pelo Anexo II, n.º 11 do artigo 250.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro.

Enquadramento:
A Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, no seu artigo 339.º contempla para o exercício das funções de membro de direcção das associações sindicais, créditos de horas e faltas dos membros de direcção e direito a faltas justificadas, mensalmente.
Estabelece igualmente no Regulamento (anexo II) n.º 11 do artigo 250.º que os membros de direcção de federação, união ou confederação, podem celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais naquelas estruturas de representação colectiva, sendo as respectivas remunerações asseguradas pela entidade empregadora cedente.
Diz ainda que, no caso de federações, o número de representantes corresponde a dois membros por cada 10.000 associados.
Face ao exposto somos de parecer que deve V. Exa. submeter as questões acima enunciadas à apreciação do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República e a SE o SEAP, a fim de nos esclarecerem se a Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, se aplica ao caso em apreço».

Concordando com esta sugestão, dignou-se Vossa Excelência solicitar a este Conselho Consultivo, «com a urgência possível», parecer sobre a questão de saber se aquelas disposições legais são aplicáveis «ao caso em apreço»[1].

Cumpre emitir parecer.





II

O Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP) aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro[2], estabelece no n.º 1 do artigo 339.º que, para o exercício de funções, cada membro da direcção das associações sindicais beneficia de um crédito de horas por mês e do direito a faltas justificadas para o exercício de funções sindicais.

O n.º 2 da mesma disposição legal remete a sua regulamentação para o anexo II – «Regulamento» – a que alude o n.º 2 do artigo 1.º daquela Lei. O n.º 10 do artigo 250.º desse Anexo dispõe que os membros da direcção de federação, união ou confederação não beneficiam daquele crédito de horas, estabelecendo, no entanto, o n.º 11 deste mesmo artigo, que os membros da direcção de federação, união ou confederação «podem celebrar acordos de cedência de interesses públicos para o exercício de funções sindicais naquelas estruturas de representação colectiva».

Assim, naquele parecer, depois de se enunciar a problemática suscitada, nos termos que ficaram expostos, concluiu-se que tais questões deviam ser submetidas à apreciação do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República e a SE o SEAP, a fim de ser esclarecido se a Lei n.º 59/2008 «se aplica ao caso em apreço».

Está, pois, em causa saber se é aplicável a FENPOL (que é a federação nacional dos sindicatos de polícia – artigo 1.º dos Estatutos)[3] a Lei n.º 59/2008 e mais concretamente o preceituado no n.º 11 do Regulamento (Anexo II), ou seja, se assiste aos membros da sua direcção o direito à celebração de acordos de cedência de interesses públicos para o exercício de funções sindicais nas aludidas estruturas de representação colectiva dos trabalhadores.


III

1. A liberdade sindical[4] constitui um princípio fundamental do associativismo dos trabalhadores e uma condição essencial para a defesa dos seus direitos[5]. Configurando-se a liberdade sindical como uma forma particular da liberdade de associação reconhecida aos trabalhadores para defesa dos seus direitos e interesses, trata-se fundamentalmente de um direito, liberdade e garantia, beneficiando, por isso, do regime previsto no artigo 18.º da Constituição[6].

Segundo BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER[7], a liberdade sindical pode exprimir-se nos seguintes princípios ou corolários que se impõem ao Estado e às empresas privadas:

a) Direito dos trabalhadores de constituírem, sem autorização prévia, sindicatos da sua escolha;
b) Direitos dos trabalhadores de se filiarem ou não nos sindicatos e de não sofrerem discriminação por motivo de filiação sindical;
c) Possibilidade de se constituírem associações sindicais a todos os níveis;
d) Autonomia de organização e de gestão do sindicato.

Ainda segundo o mesmo autor, as duas primeiras alíneas visam a liberdade sindical no plano individual dos trabalhadores e as duas seguintes reportam-se a uma liberdade de carácter colectivo[8].

Para ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, «[a] liberdade sindical é uma liberdade individual, porque cada trabalhador é livre de participar na constituição de um sindicato, e de se tornar, ou não, sócio de um existente, ou ainda de deixar de ser sindicalizado. Mas é também uma liberdade colectiva: o conjunto dos trabalhadores organizados em sindicatos é livre de o estruturar, de regular o seu funcionamento, de eleger e destituir os seus dirigentes, de associar o sindicato a outros em federações ou uniões, de definir as formas e as finalidades da acção colectiva»[9].

2. No âmbito do direito internacional, tem este princípio expressão em diversos dispositivos e instrumentos jurídicos, de que se destacam a Declaração Universal dos Direitos do Homem, proclamada pela Assembleia Geral da ONU em 10 de Dezembro de 1948, que estabelece que «toda a pessoa tem o direito de fundar com outras pessoas sindicatos e de se filiar em sindicatos para defesa dos seus interesses» (artigo 23.º, n.º 4), o artigo 22.º do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos[10], o artigo 8.º do Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais[11], o artigo 11.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem[12], o artigo 5.º da Carta Social Europeia[13] e o artigo 11.º da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores. Recentemente, a Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia proclamou, como integrando esses mesmos direitos, a liberdade sindical (artigo. 12.º, n.º 1).

Ainda em sede de instrumentos de direito internacional é de invocar as Convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT) n.º 87, sobre a liberdade sindical e protecção do direito sindical, n.º 98, sobre o direito de organização e de negociação colectiva, e n.º 151, relativa à protecção do direito de organização e aos processos de fixação das condições de trabalho da função pública, ratificadas por Portugal[14].

O artigo 2.º da citada Convenção n.º 87 da OIT confere aos trabalhadores, sem distinção de qualquer espécie, «o direito, sem autorização prévia, de constituírem organizações da sua escolha, assim como o de se filiarem nessas organizações, com a única condição de se conformarem com os estatutos destas últimas».

Por sua vez, o artigo 3.º do mesmo diploma reconhece às organizações de trabalhadores «o direito de elaborar os seus estatutos e regulamentos administrativos, de eleger livremente os seus representantes, organizar a sua gestão e a sua actividade e formular o seu programa de acção» (n.º 1), devendo as autoridades públicas «abster-se de qualquer intervenção susceptível de entravar o seu exercício legal» (n.º 2).

3. A Constituição da República reconhece a liberdade sindical como uma liberdade compreendida no elenco dos direitos fundamentais dos trabalhadores, «condição e garantia da construção da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses» (artigo 55.º, n.º 1).

Como se lê no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 449/91, de 28 de Novembro de 1991[15]:

«A liberdade sindical constitui, em todas as suas manifestações constitucionais – incluindo a liberdade de organização e regulamentação interna das associações sindicais, consagrada na alínea c) do n.º 2 do artigo 55.º da Constituição [correspondente à alínea c) do n.º 2 do artigo 56.º na versão da 1.ª revisão constitucional e à alínea c) do n.º 2 do artigo 57.º na versão originária] –, um direito fundamental, beneficiando do regime previsto no artigo 18.º da Constituição.
Deste modo, a liberdade sindical só pode ser restringida, pelo legislador ordinário, nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo, cumulativamente, observar-se o princípio da proporcionalidade, isto é, estando as limitações confinadas ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (n.º 2 do artigo 18.º). Por outra parte, as limitações não podem atingir o conteúdo essencial da liberdade sindical (n.º 3 do artigo 18.º)».

«Desta forma – pondera MÁRIO BROCHADO COELHO – foi não só consagrada genericamente a liberdade sindical como foi expressa a sua base de fundamentação: tal liberdade é condição da necessária defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores»[16].

Consagra-se assim um princípio fundamental do «direito colectivo», pressuposto da autonomia colectiva e condição fundamental para uma verdadeira e eficaz defesa dos interesses dos trabalhadores.

E anotam GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA[17]: «a liberdade sindical é uma forma particular da liberdade de associação (art. 46.º), mas constitui um tipo autónomo. Na verdade, o sindicato é uma associação específica de trabalhadores assalariados ou equiparados destinada a defender os seus interesses desde logo e fundamentalmente perante as entidades empregadoras. A differentia specifica do sindicato em relação às restantes associações está, pois, no seu carácter de associação de classe, de associação de defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores».

O n.º 2 do artigo 55.º da Constituição estabelece que:

«No exercício da liberdade sindical é garantido aos trabalhadores, sem qualquer discriminação, designadamente:

a) A liberdade de constituição de associações sindicais a todos os níveis;
b) A liberdade de inscrição, não podendo nenhum trabalhador ser obrigado a pagar quotizações para sindicato em que não esteja inscrito;
c) A liberdade de organização e regulamentação interna das associações sindicais;
d) O direito de exercício de actividade sindical na empresa;
e) O direito de tendência, nas formas que os respectivos estatutos determinarem.»

4. Na lei ordinária, o Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de Abril, que ficou a ser conhecido como «Lei sindical», veio regular o exercício da liberdade sindical por parte dos trabalhadores, reconhecendo-lhes «o direito de associação sindical para defesa e promoção dos seus interesses sócio-profissionais» (artigo 3.º).

No artigo 50.º consignou-se que lei especial regularia o exercício da liberdade sindical dos serviços do Estado, das autarquias locais e dos institutos públicos que não fossem empresas públicas ou estabelecimentos de natureza comercial ou industrial, intenção que só se veio a concretizar em 1999, com a publicação do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, no uso de autorização legislativa concedida pela Lei n.º 78/98, de 19 de Novembro. Até essa data aplicaram-se à função pública as disposições do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de Abril, com as necessárias adaptações, mediante a adopção de normas de natureza não legislativa[18].

O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 84/99 veio assegurar a liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e regular o seu exercício, tendo excluído, no entanto, do seu âmbito de aplicação, nomeadamente, o pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (artigo 2.º, n.º 2).

Com efeito, no direito português existiam certas categorias de trabalhadores, como era o caso dos militares, das forças militarizadas e da Polícia, a quem, dada a natureza das funções que exerciam, a Constituição não reconhecia a liberdade de associação sindical. Admitia-se, contudo, que esses trabalhadores se organizassem em «associações profissionais», criadas ao abrigo da liberdade de associação, que tinham como objectivo a promoção dos interesses sócio-profissionais dos trabalhadores seus associados, mas sem poderem exercer funções sindicais.

O Decreto-Lei n.º 215-B/75 foi revogado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto, que aprovou o Código do Trabalho[19]. Este regulava o exercício da liberdade sindical essencialmente nos artigos 475.º a 505.º, disposições integradas no Título III – «Direito colectivo» – na secção IV – «Associações sindicais».

A Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho, que regulamentou o Código do Trabalho, dedicava o Capítulo XXXI às «Associações sindicais», regendo sobre o crédito de horas e faltas dos membros da direcção das associações sindicais.

O Decreto-Lei n.º 84/99 veio a ser revogado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (abreviadamente RCTFP). O regime do exercício da liberdade sindical pelos trabalhadores que exercem funções públicas em regime de contrato[20] encontra-se previsto no seu Título III, compreendendo os artigos 289.º a 407.º. As normas relativas ao direito de associação sindical destes trabalhadores, à organização sindical e ao exercício da actividade sindical constam dos artigos 308.º a 339.º, regulados nos artigos 240.º a 253 do seu anexo II, «Regulamento».

A Lei n.º 99/2003 foi revogada pela Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro[21], que aprovou a revisão do Código do Trabalho. O regime jurídico da liberdade sindical da generalidade dos trabalhadores por conta de outrem integra o Título III, sobre o «Direito colectivo», do novo Código do Trabalho, abrangendo os artigos 440.º a 468.º.


IV

1. A constituição de organizações sindicais na Polícia de Segurança Pública, também designada abreviadamente pela sigla PSP, foi, ao longo dos anos, objecto estudo e de discussão[22].

No plano jurídico foi debatida a questão de saber se os membros da Polícia de Segurança Pública deviam ou não ser qualificados agentes militarizados. E isto porque, na afirmativa, o legislador ordinário poderia restringir o exercício dos direitos fundamentais daqueles agentes nos termos do artigo 270.º da Constituição da República, na redacção resultante da revisão de 1982: «a lei pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, na estrita medida das exigências das suas funções próprias». Caso contrário, os membros da PSP estariam equiparados aos funcionários civis do Estado, pelo que lhes seria aplicável o regime constante do artigo 18.º da Constituição.

Esta questão veio a ser apreciada pelo Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 103/87, de 24 de Março de 1987[23].

Estava em causa, na parte que aqui importa considerar, a constitucionalidade do artigo 69.º, n.º 2, da Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro (Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas – LDNFA), por eventual violação dos artigos 18.º, n.º 2, e 270.º da CRP. Aquele preceito estatuía que «o disposto nos artigos 31.º, 32.º e 33.º do presente diploma é transitoriamente aplicável à PSP, até à publicação de nova legislação, devendo o Governo apresentar à AR a correspondente proposta de lei no prazo de seis meses».

Essas disposições enumeravam determinadas restrições, nomeadamente, ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros das Forças Armada.

O artigo 31.º, n.os 6 e 11, estabeleciam que os militares e agentes militarizados dos quadros permanentes e contratados em serviço efectivo (cidadãos mencionados no n.º 1) não podiam «ser filiados em associações de natureza política, partidária ou sindical, nem participar em quaisquer actividades por elas desenvolvidas, com excepção da filiação em associações profissionais com competência deontológica e no âmbito exclusivo dessa competência», não lhes sendo aplicáveis as normas constitucionais referentes aos direitos dos trabalhadores.

Conforme afirmado naquele acórdão, a questão da inconstitucionalidade do artigo 69.º, n.º 2, da LDNFA, nos termos em que foi posta pelo Presidente da Assembleia da República, teria como seu exclusivo fulcro a determinação do âmbito pessoal e institucional de aplicação do artigo 270.º da CRP: a ser assim, tudo estaria em saber se a referência a «agentes militarizados», que neste preceito constitucional se faz, «é susceptível de abranger ainda o pessoal não militar da PSP, ou ao menos parte dele». Embora o problema não possa ser considerado só a essa luza, refere-se aí ser inegável, porém, «que esse é um ponto crucial: é-o, designadamente, para o efeito de aferir da conformidade constitucional da disposição em apreço na parte dela em que se estendem à PSP as restrições de direitos do artigo 31.º da LDNFA (justamente aqueles a que o artigo 270.º da CRP dá imediata e directa cobertura»).

Como se dá conta no acórdão, a questão do âmbito de aplicação do artigo 270.º da Constituição tinha sido particularmente discutida em diversos debates parlamentares, tendo sido formuladas de modo mais ou menos explícito três diferentes teses ou posições de princípio:

1. O artigo 270.º reportar-se-ia apenas às Forças Armadas, e a referência neles inserta aos «agentes militarizados» destinar-se-ia simplesmente a fazer incluir na sua previsão certas categorias residuais de pessoal, que, sem serem constituídas por militares em sentido próprio, integram ainda aquelas forças.
2. O artigo 270.º abrangeria, além das Forças Armadas, certas forças de segurança, mas só aquelas (entre as quais, porém, não se contaria a PSP) que tradicional e legalmente recebiam entre nós a qualificação de «militares» (ou eram, para todos os efeitos, «equiparados a militares») como a GNR e a GF.
3. O artigo 270.º abrangeria também a PSP, visto que, não constituindo embora um corpo militar, apresentaria uma estrutura e enquadramento organizacional que fariam dela, caracterizadamente, um corpo «militarizado».

No acórdão considerou-se ter sido precisamente este último ponto de vista o que vingou quando a Assembleia da República aprovou o artigo 69.º, n.º 2 da Lei n.º 29/82. Os «agentes militarizados» a que se referia o artigo 270.º não eram apenas os membros das Forças Armadas e os membros das forças de segurança com um «estatuto idêntico», «mas ainda esses outros agentes [elementos da PSP]: é a eles – ou, pelo menos, é também a eles – que o artigo 270.º se refere quando estende a sua ressalva aos “agentes militarizados”». Consequentemente, deveria concluir-se que a PSP continuava a constituir uma «força militarizada» e que os seus agentes eram agentes militarizados – «no sentido em que destes se fala no artigo 270.º da CRP». E acrescenta-se que a caracterização da PSP como força militarizada não é posta em causa pelo facto de se lhe reconhecer o carácter de organismo de polícia cívica, não havendo qualquer contradição entre este reconhecimento e o reconhecimento simultâneo de que a PSP é um corpo «militarizado».

No entendimento maioritário ali perfilhado, não seria inconstitucional a lei ordinária que privasse os agentes da PSP dos direitos de natureza sindical, porquanto:

– A PSP seria uma força militarizada e os seus agentes com funções policiais seriam agentes militarizados, no sentido e para os efeitos do artigo 270.º da CRP;
– As restrições do artigo 31.º da LDNFA relativas aos direitos sindicais, aplicáveis à PSP por força do artigo 69.º, n.º 2, seriam «adequadas ao objectivo da salvaguarda e protecção dos valores constitucionais da eficácia e da disciplina indispensável ao cumprimento da missão que lhes é constitucionalmente confiada, bem como aos da imparcialidade e isenção, ou seja, da sua exclusiva dependência do interesse público»;
– Os agentes militares e os agentes militarizados abrangidos pelo artigo 270.º da CRP «não só são passíveis das restrições aí previstas, como não são havidos como trabalhadores para o efeito do reconhecimento dos direitos enunciados nos seus artigos 54.º e seguintes, pelo que não vêem reconhecido a esse nível tais direitos».

Assim, não se trataria propriamente de uma questão relativa a restrições ao exercício dos direitos dos trabalhadores – o que pressupunha o reconhecimento de que estes tinham essa titularidade – mas sim de um problema de definição dos limites imanentes dos direitos fundamentais. Segundo o Tribunal Constitucional estaríamos perante um sector da função pública que não seria abrangida pelas normas sobre direitos e garantias, uma vez que os militares e os agentes militarizados (nos quais se incluiria a PSP) não deviam ser qualificados como «trabalhadores» no sentido constitucional do conceito, pelo que não lhes seriam directamente aplicáveis as normas dos artigos 53.º e seguintes da Constituição.

Finalmente sustenta-se no acórdão que o legislador, face ao preceituado no artigo 270.º (naturalmente na redacção então em vigor), gozava de total liberdade para negar estes direitos aos agentes da PSP, pelo que se revelaria inadequada a aplicação do artigo 18.º da Constituição.

Nesta conformidade, no que mais directamente diz respeito à economia deste parecer, não foi declarada a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 69.º da LDNFA, na parte em que, remetendo para o artigo 31.º, vedava aos agentes da PSP a filiação em associações sindicais e considerava não lhes serem aplicáveis as normas constitucionais referentes aos direitos dos trabalhadores.

Consequentemente, e em síntese, não seriam inconstitucionais as normas da lei ordinária que vedassem aos agentes da PSP os direitos de natureza sindical.

Mais tarde foi proferido o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 221/90, de 20 de Junho de 1990[24], que, tal como o acórdão n.º 103/87, julgou não ser inconstitucional o n.º 2 do artigo 69.º da Lei n.º 29/82, na parte em que tornava transitoriamente aplicável à PSP a «restrição» ao exercício dos direitos de constituição de sindicatos e de filiação sindical, estabelecida nos nºs 4 e 6 do artigo 31.º da mesma Lei.

2. O Estatuto da PSP em vigor à data da publicação da citada Lei n.º 29/82 tinha sido aprovado pelo Decreto-Lei n.º 39497, de 31 de Dezembro de 1953[25]. Tratava-se do primeiro Estatuto, embora não propriamente de uma reforma – pois permaneceram intactos os preceitos relativos às suas atribuições – mas de simples reorganização, com vista ao aperfeiçoamento dos serviços. «Por isso este diploma constitui, essencialmente, a consolidação e consagração da experiência adquirida, e o progresso que assinala reside na unidade do texto, que se substituiu às disposições dispersas fragmentárias por que se regia o organismo»[26].

A PSP era então um «organismo militarizado, dependente do Ministério do Interior», como se pode constatar pelo artigo 1.º[27].

3. Foi, entretanto, publicado o Decreto-Lei n.º 151/85, de 9 de Maio, que aprovou o novo Estatuto da Polícia de Segurança Pública, tendo revogado todas as disposições legais que regulavam as matérias nele previstas.

Como se lê no respectivo preâmbulo, o contexto histórico, político e jurídico em que tinha sido publicado o Decreto-Lei n.º 39497 era muito diferente, encontrando-se desfasado da realidade, pelo que se tornava necessário proceder a uma revisão profunda dos princípios e do sistema que devem constituir o estatuto básico da PSP.

Na verdade, com a revolução de 25 de Abril de 1974, verificaram-se profundas alterações sociais. «O espírito das alterações legislativas avulsas decorrentes da implantação do Estado de direito democrático, e da subsequente entrada em vigor da Constituição da República, foi adoptado e globalmente desenvolvido pelo novo Estatuto da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 151/85, de 9 de Maio, que concretizou, com o Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro, muito do essencial do esforço de actualização da instituição aos novos tempos»[28].

Conforme disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 151/85, a PSP era tida como uma «força policial armada e uniformizada», dependente do Ministério da Administração Interna, obedecendo à hierarquia do comando a todos os níveis da estrutura organizativa (n.º 1). E, nos termos do n.º 2 do artigo 4.º, sem prejuízo do disposto na legislação de segurança interna, no Regulamento Disciplinar e no próprio diploma, o pessoal da PSP gozava dos direitos e estava sujeito aos deveres previstos na lei geral para os demais funcionários e agentes da Administração Pública. Foi consagrada, ainda, «a existência de um quadro de pessoal não policial».

4. Foi, subsequentemente, publicada a Lei n.º 6/90, de 20 de Fevereiro, relativa ao «regime de exercício de direitos do pessoal da PSP».

Estabelecia o artigo 1.º:

«A Polícia de Segurança Pública, designada abreviadamente pela sigla PSP, tem por funções defender a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos e constitui uma força policial armada e uniformizada, obedecendo à hierarquia de comando em todos os níveis da estrutura organizativa, nos termos do seu Estatuto».

Por sua vez determinava o artigo 3.º:

«Artigo 3.º
Direitos e deveres
1 – O pessoal da PSP com funções policiais goza dos direitos e está sujeito aos deveres previstos na lei geral para os funcionários e agentes da Administração Pública, salvo o disposto na presente lei e nos respectivos diplomas estatutários.
2 – O pessoal com funções não policiais dos quadros da PSP está sujeito ao regime funcional decorrente da aplicação dos diplomas estatutários da corporação e goza, em geral, dos direitos e deveres dos funcionários e agentes do Estado, aplicando-se-lhe o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local.
3 – (…)».

E, sob a epígrafe «direito de associação» estatuía o artigo 5.º:

«Artigo 5.º
Direito de associação
1 – O pessoal com funções policiais em serviço efectivo dos quadros da PSP tem direito a constituir associações profissionais de âmbito nacional para promoção dos correspondentes interesses, nos termos da Constituição e da presente lei.
2 – A constituição de associações profissionais, que só podem ser integradas pelo pessoal mencionado no número anterior, bem como a aquisição de personalidade e capacidade jurídica, é regulada pela lei geral.
3 – (…)
4 – (…)
5 – (…)».

Tal como já se afirmara no estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 151/85 (artigo 2.º), a PSP era considerada uma força policial armada e uniformizada, obedecendo à hierarquia de comando em todos os níveis da sua estrutura organizativa e visava garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos.

Nos n.os 1 e 2 do artigo 3.º faz-se a distinção estatutária entre o pessoal da PSP com funções policiais e o pessoal com funções não policiais, o que, aliás, já havia sido feito no Estatuto aprovado pelo Decreto-
-Lei n.º 151/85.

O pessoal com funções não policiais gozava, em geral, dos direitos e deveres dos funcionários e agentes do Estado, aplicando-se-lhes o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local. O pessoal com funções policiais gozava dos direitos e estava sujeito aos deveres previstos na lei geral para os funcionários e agentes da Administração Pública, sem prejuízo do que, diferentemente, se dispunha na mesma lei e nos respectivos diplomas estatutários.

Nesta conformidade, por um lado, atribuiu-se ao pessoal com funções policiais o direito a constituírem associações profissionais a nível nacional, mas, por outro, não lhe foram reconhecidos alguns direitos, comuns à generalidade dos trabalhadores, negando-se-lhes, nomeadamente, o direito à filiação em quaisquer associações nacionais de natureza sindical.

Com efeito, no artigo 6.º são impostas importantes restrições ao exercício dos direitos de expressão, de manifestação, de reunião e de petição, por parte do pessoal com funções policiais em serviço efectivo («além do regime próprio relativo aos direito de associação»), das quais destacamos:

– Convocar reuniões ou manifestações de carácter político, partidário ou sindical ou nelas participar, excepto, neste caso, se trajar civilmente e, tratando-se de acto público, não integrar a mesa, usar da palavra ou exibir qualquer tipo de mensagem (c);
– Exercer o direito de reunião, salvo por convocação das respectivas associações profissionais e para tratamento de assuntos no âmbito das suas atribuições e competências (d);
– Estar filiado em quaisquer associações nacionais de natureza sindical (e);
– Exercer o direito à greve ou quaisquer opções substitutivas susceptíveis de prejudicarem o exercício normal e eficaz das missões de polícia» (g).

5. Em conformidade com o previsto no artigo 7.º daquela Lei, foi publicado o Decreto-Lei n.º 161/90, de 22 de Maio, que, tal como consta do sumário oficial, «[d]esenvolve as bases gerais do regime jurídico do exercício de direitos do pessoal com funções policiais, em serviço efectivo, dos quadros da Polícia de Segurança Pública».

Visava este diploma regulamentar, de acordo com aquela disposição normativa, o exercício do direito de associação por parte do pessoal com funções policiais. E o artigo 1.º esclarece que esse diploma apenas se aplica às associações profissionais previstas no artigo 5.º da Lei n.º 6/90 atrás citada (ou seja, as associações profissionais do pessoal com funções policiais em serviço efectivo dos quadros da PSP).

Pode ler-se no seu preâmbulo:

«A Lei n.º 6/90, de 20 de Fevereiro, definiu os princípios e as bases gerais do regime de exercício de direitos do pessoal da Polícia de Segurança Pública (PSP), até agora sujeito ao regime especial estabelecido pelo n.º 2 do artigo 69.º da Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro, consagrando definitivamente a diferenciação estatutária dos agentes com funções policiais face aos agentes com funções não policiais.
Nos termos da citada lei, aos agentes com funções policiais, em serviço efectivo dos quadros da PSP, porque continuam a ter o estatuto de agentes militarizados, é aplicável, para além de um regime próprio relativo ao direito de associação, um conjunto de restrições ao exercício dos direitos de expressão, manifestação, reunião e petição, definidas em conformidade com o disposto nos artigos 18.º, n.º 2, 167.º, alínea p), e 270.º da Constituição da República.
Com o presente diploma visa-se, nos termos do artigo 7.º da referida Lei n.º 6/90, e dentro dos limites por esta fixados, assegurar a efectiva execução do novo regime jurídico, estabelecendo-se, nomeadamente, as condições de funcionamento das associações profissionais, no contexto específico da PSP, e as regras do processo conducente à determinação do nível de representatividade de cada associação, ao preenchimento dos três lugares de membros a eleger para o Conselho Superior de Polícia e à designação do representante das mesmas associações no Conselho Superior de Justiça e Disciplina».

Resulta claro deste diploma legal que a lei ordinária atribuiu aos agentes com funções policiais o estatuto de «agentes militarizados», e esclarece-se que se consagrou «definitivamente» a diferenciação estatutária entre os agentes com funções policiais e os agentes com funções não policiais. De qualquer modo, há que sublinhá-lo, a lei continuou a negar-lhes o direito de associação sindical.

6. Com a publicação da Lei n.º 5/99, de 27 de Janeiro, que aprovou a Lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública, esta entidade passou a ser caracterizada como força policial civil. No dizer da exposição de motivos da proposta de lei que esteve na sua base[29], a organização policial portuguesa seria objecto, através da nova Lei Orgânica, de uma profunda alteração de filosofia, «tendo em vista a sua caracterização como força policial civil», sendo essa «evolução» concretizada no respeito estrito do artigo 272.º da CRP.

7. Entretanto, novo Estatuto da PSP veio a ser aprovado pelo Decreto-Lei n.º 511/99, de 24 de Fevereiro. Também aqui se previa a distinção entre pessoal com funções policiais e pessoal com funções não policiais (artigo 3.º dos Estatutos).

Segundo o seu preâmbulo, «[a] organização policial foi objecto, através da Lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública, aprovada pela Lei n.º 5/99, de 27 de Janeiro, de uma profunda alteração de filosofia, designadamente através da sua caracterização como força policial civil, na esteira, aliás da previsão constante do artigo 272.º da Constituição da República Portuguesa».

Dá-se assim uma profunda alteração no que respeita à natureza da PSP. Deixou de ser considerada uma força militarizada, passando a ser tida como força policial civil, na esteira do artigo 272.º da CRP[30]. Daí o preceituado no artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 511/99: «o pessoal com funções policiais está sujeito aos deveres e goza dos direitos previstos na lei geral para os demais funcionários e agentes da Administração Pública, sem prejuízo do disposto na legislação de segurança interna, na lei sobre direito de associação, no Regulamento de Continências e Honras Policiais, no Regulamento Disciplinar e no presente Estatuto, bem como em outros regulamentos especialmente aplicáveis».

Importa assim considerar que, por um lado, o pessoal com funções policiais está sujeito aos deveres e goza dos direitos previstos na lei geral para os demais funcionários e agentes da Administração Pública, mas que, por outro, são impostas algumas restrições, designadamente as resultantes da legislação sobre o direito de associação, e as consequências daí resultantes. Assim, embora se tenha concedido aos elementos da PSP o direito de constituírem associações profissionais, não lhes foi reconhecido o direito ao exercício da actividade sindical.

8. A Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro[31], veio, finalmente, regular o exercício da liberdade sindical e os direitos de negociação colectiva e de participação do pessoal da Polícia de Segurança Pública[32].

Reparte-se esta Lei por 4 títulos, dedicados, sucessivamente:

- Ao seu âmbito de aplicação (I), constituído por um único artigo;
- À liberdade sindical (II), composto pelos artigos 2.º a 30.º;
- Aos direitos de negociação colectiva e de participação (III), abrangendo os artigos 31.º a 42.º; e
- Às disposições transitórias e finais (IV), integrando os artigos 43.º a 47.º.

Determina o artigo 1.º:
«Artigo 1.º
Objecto
1 – A presente lei regula o exercício da liberdade sindical e os direitos de negociação colectiva e de participação do pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais, designada abreviadamente pela sigla PSP.
2 – Ao pessoal da PSP não integrado em carreiras técnico-policiais aplica-se o regime geral dos trabalhadores da Administração Pública.

Faz-se mais uma vez a distinção entre pessoal com funções policiais e pessoal com funções não policiais (estes designados como «pessoal não integrado em carreiras técnico-policiais»). Assim, ao pessoal com funções policiais, no que diz respeito ao exercício da liberdade sindical e dos direitos de negociação colectiva, é aplicável o disposto nesta Lei. Ao restante pessoal aplica-se o regime geral dos trabalhadores da Administração Pública.

Sob a epígrafe «Direitos fundamentais», preceitua o artigo 2.º:


«Artigo 2.º
Direitos fundamentais
«1 – É assegurada ao pessoal da PSP com funções policiais a liberdade sindical, nos termos da Constituição e do regime especial previsto na presente lei.
2 – O direito de filiação e participação activa em associações sindicais está restrito às associações sindicais compostas exclusivamente por pessoal com funções policiais em serviço efectivo nos quadros da PSP.
3 – São assegurados, ainda, os direitos de exercício colectivo, nos termos constitucionalmente consagrados e concretizados em lei, sem prejuízo do disposto na presente lei.
4 – As associações sindicais legalmente constituídas prosseguem fins de natureza sindical, sem prejuízo do disposto no artigo 3.º da presente lei.
5 – Está vedada às associações sindicais a federação ou confederação com outras associações sindicais que não sejam exclusivamente compostas por pessoal com funções policiais em serviço efectivo nos quadros da PSP.
6 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, as associações sindicais têm o direito de estabelecer relações com organizações, nacionais ou internacionais, que sigam objectivos análogos.
7 – É reconhecida às associações sindicais a legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos do pessoal com funções policiais que representem, beneficiando da isenção do pagamento de custas.
8 – A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos previstos no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual do pessoal da PSP com funções policiais.»

Reconheceu-se, finalmente, ao pessoal da PSP com funções policiais a liberdade de associação sindical, nos termos da Constituição e do regime dela decorrente.

Mas, mesmo em relação a estes, constam desde logo do artigo 3.º algumas restrições ao exercício da liberdade sindical:

«Artigo 3.º
Restrições ao exercício da liberdade sindical

Ao pessoal da PSP com funções policiais são aplicáveis, atendendo à natureza e missão desta força de segurança, as seguintes restrições ao exercício de actividade sindical, não podendo:

a) Fazer declarações que afectem a subordinação da polícia à legalidade democrática, bem como a sua isenção política e partidária;
b) Fazer declarações sobre matérias de que tomem conhecimento no exercício das suas funções e constituam segredo de Estado ou de justiça ou respeitem a matérias relativas ao dispositivo ou actividade operacional da polícia classificadas de reservado nos termos legais;
c) Convocar reuniões ou manifestações de carácter político ou partidário ou nelas participar, excepto, neste caso, se trajar civilmente, e, tratando-se de acto público, não integrar a mesa, usar da palavra ou exibir qualquer tipo de mensagem;
d) Exercer o direito à greve.

Com fundamento no artigo 270.º da Constituição, na redacção resultante da V Revisão, aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/2001, de 12 de Dezembro, e tendo presente a natureza e missão da PSP, foram, assim, estabelecidas determinadas restrições ao exercício da liberdade sindical, sendo de destacar a proibição de convocar reuniões ou manifestações de carácter político ou partidário, ou nelas participar, e o direito à greve.

A Lei n.º 14/2002 constitui o diploma que contém o actual quadro jurídico fundamental do exercício da liberdade sindical e do exercício da actividade sindical do pessoal da PSP com funções policiais.

9. Em síntese conclusiva quanto à evolução legislativa verificada no domínio da liberdade sindical, dir-se-á que, numa primeira fase, foi negado aos elementos da PSP o direito à constituição de qualquer tipo de associação; numa segunda fase foi-lhes reconhecido o direito de associação profissional, mas negado o direito de associação sindical (Lei n.º 6/90); finalmente foi-lhes garantido o direito de associação sindical, embora com as restrições resultantes da sua natureza e das missões que são chamadas a desempenhar (Lei n.º 14/2002).

10. Em 31 de Agosto de 2007 foi publicada a Lei n.º 53/2007, que aprovou a orgânica da Polícia de Segurança Pública e revogou parcialmente a Lei n.º 5/99, de 27 de Janeiro, que, recorde-se, tinha aprovado a Lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública.

11. Finalmente, o Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro[33], aprovou o actual Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública e revogou, nomeadamente, a Lei n.º 5/99 e o Decreto-Lei n.º 511/99.

Em cumprimento do novo quadro legal consagrado na Lei n.º 12-
-A/2008, de 27 de Fevereiro, que aprovou os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (LVCR), este diploma procede, no seu artigo 1.º, à conversão do corpo especial do pessoal com funções policiais da PSP em carreira especial, em regime de nomeação.

O seu âmbito de aplicação está fixado no artigo 2.º: abrange o pessoal com funções policiais da PSP (pessoal policial), independentemente da sua situação funcional.

Mantém-se, pois, a distinção entre pessoal com funções policiais, por um lado, e pessoal com funções não policiais, por outro, e o «corpo especial» foi convertido em «carreira especial».

Nos termos do artigo 3.º, considera-se agora pessoal policial o corpo de profissionais da PSP com funções policiais, armado e uniformizado, sujeito a hierarquia de comando, integrado nas carreiras especiais de oficial de polícia, chefe de polícia e agente de polícia e que prossegue as atribuições da PSP, nomeadamente nos domínios da segurança pública e da investigação criminal, em regime de nomeação, sujeito a deveres funcionais decorrentes de estatuto disciplinar próprio e para cujo ingresso é exigida formação específica.

No domínio dos direitos e deveres deste pessoal, tem interesse convocar o artigo 4.º, que dispõe:

«Artigo 4.º
Regime geral
O pessoal policial está sujeito aos deveres e goza dos direitos previstos na lei geral para os demais trabalhadores que exercem funções públicas, sem prejuízo do disposto na legislação de segurança interna, nas leis sobre o regime de exercício dos direitos e da liberdade sindical do pessoal da PSP, no Regulamento de Continências e Honras Policiais, no Estatuto Disciplinar e no presente decreto-lei, bem como em outros regulamentos especialmente aplicáveis.»

Verifica-se assim que o pessoal policial goza dos direitos e está sujeito aos deveres previstos na lei para os restantes trabalhadores que exercem funções públicas, sem prejuízo do que se consagra nos regimes jurídicos referenciados na disposição transcrita, o que, de resto, bem se compreenderá, dada a natureza das funções exercidas pelo pessoal com funções policiais.


V

A Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro[34], define e regula os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (n.º 1 do artigo 1.º). Por sua vez, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação subjectivo», determina o n.º 1 do artigo 2.º: «a presente lei é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respectivas funções».

«O âmbito de aplicação subjectivo deste diploma é dado mais uma vez através de um critério orgânico, abrangendo a quase totalidade dos que, sejam pessoas individuais ou colectivas, se encontrem a exercer funções ou a prestar serviços em qualquer organismo ou serviço público abrangido pela presente lei»[35]. Mas estão excluídos do seu âmbito de aplicação os militares dos três ramos das forças armadas e da GNR, sem prejuízo, contudo, do disposto nos n.os 3 e 4 do mesmo artigo.

Quanto ao âmbito de aplicação objectivo estabelece o n.º 1 do artigo 3.º que a mesma Lei é aplicável aos serviços da administração directa e indirecta do Estado.

Como determina o artigo 40.º, «os trabalhadores nomeados definitivamente e contratados por tempo indeterminado exercem as suas funções integrados em carreiras». E, segundo o artigo 41.º, as carreiras são gerais e especiais. «São gerais as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respectivas actividades» (n.º 1) e «[s]ão especiais as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem para o desenvolvimento das respectivas actividades» (n.º 2).

Em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 101.º desta mesma Lei, as carreiras de regime especial e os corpos especiais deviam ser revistos no prazo de 180 dias (a contar de 28 de Fevereiro de 2008) por forma a que fossem convertidos em carreiras especiais ou integrados nas carreiras gerais. E, como vimos, o pessoal com funções policiais da PSP constituía um corpo de pessoal policial (um corpo especial), passando a estar integrado nas chamadas «carreiras especiais» pelo Decreto-Lei n.º 299/2009.

Aquela Lei passou a consagrar duas modalidades de emprego público: a nomeação e o contrato de trabalho em funções públicas (n.º 1 do artigo 9.º)[36]. Estão sujeitos ao regime de nomeação os trabalhadores a quem compete, em função da sua integração nas carreiras adequadas para o efeito, o cumprimento ou execução de atribuições, competências e actividades relativas a, nomeadamente, «segurança pública» [artigo 10.º, alínea e)].

Dispondo o artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 299/2009 que a relação jurídica de emprego público do pessoal policial se constitui por nomeação definitiva efectuada por tempo indeterminado, nos termos da lei geral e com as especificidades constantes do mesmo diploma legal, há que concluir pela aplicação ao pessoal da PSP da Lei n.º 12-A/2008, embora com as especificidades decorrentes daquele Estatuto.


VI

1. O Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP) foi aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro[37].

O âmbito de aplicação objectivo desta é o que se encontra definido no aludido artigo 3.º da Lei n.º 12-A/2008, com as especialidades que aqui não importa considerar (artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 59/2008), ou seja, no que ao caso diz respeito, é também aplicável aos serviços da administração directa e indirecta do Estado.

2. Como se disse, o regime jurídico da liberdade sindical da generalidade dos trabalhadores por conta de outrem consta actualmente do novo Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro, integrando o Título III, sobre o «Direito Colectivo».

A secção I do capítulo I (artigos 404.º a 414.º) refere-se às «disposições gerais sobre estruturas de representação colectiva dos trabalhadores», determinando o artigo 404.º que, para defesa e prossecução colectiva dos seus direitos e interesses, podem os trabalhadores constituir, nomeadamente, associações sindicais.

Estabelece o artigo 408.º:

«Artigo 408.º
Crédito de horas de representantes dos trabalhadores

1. Beneficiam de crédito de horas, nos termos previstos neste Código ou em legislação específica, os trabalhadores eleitos para as estruturas de representação colectiva dos trabalhadores.
2. O crédito de horas é referido ao período normal de trabalho e conta como tempo de serviço efectivo, inclusivamente para efeito de retribuição.
3. (….)
4. (…)
5. (…)».

A secção III do capítulo I (artigos 440.º a 467.º) ocupa-se das «associações sindicais e das associações de empregadores».

O artigo 468.º contempla o «crédito de horas e faltas de membros de direcção», estipulando o n.º 1 que «para o exercício das suas funções, o membro de direcção de associação sindical tem direito a crédito de horas correspondentes a quatro dias de trabalho por mês e as faltas justificadas, nos termos dos números seguintes». O n.º 2 prevê o número máximo de membros de direcção de associação sindical com direito a crédito de horas em cada empresa. Por sua vez o n.º 3 estabelece que, no caso de membro de direcção de federação, união ou confederação, a aplicação da fórmula referida no número dois tem em conta o número de trabalhadores filiados nas associações que fazem parte dessa estrutura.

3. Esta matéria estava já prevista em textos legislativos que antecederam quer o novo Código do Trabalho, quer o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.

3.1. Assim, no Código do Trabalho de 2003, o crédito de horas dos membros da direcção das associações sindicais estava contemplada no artigo 505.º e nos artigos 399.º a 402.º do seu Regulamento (Lei n.º 35/2004).

3.2. Já o Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de Abril, previa, nos artigos 22.º e 32.º, um crédito de tempo remunerado para o desempenho de funções dos membros da direcção das associações sindicais e dos delegados sindicais.

Estabelecia, com efeito, o artigo 22.º:

«1. As faltas dadas pelos membros da direcção das associações sindicais para desempenho das suas funções consideram-se faltas justificadas e contam para todos os efeitos, menos o da remuneração, como tempo de serviço efectivo.
2. Para o exercício das suas funções cada membro da direcção beneficia do crédito de quatro dias por mês, mantendo o direito à remuneração.»

3.3. Também nos artigos 10.º e 12.º do citado Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março, se previa um crédito de horas a favor dos membros dos corpos gerentes das associações sindicais (este relativo aos trabalhadores da Administração Pública).

4. Consta da exposição de motivos da proposta de lei que esteve na origem do RCTFP[38], que, com a aprovação deste diploma, se pretendia uma aproximação do regime de trabalho na Administração Pública ao regime laboral comum constante do Código do Trabalho de 2003 e respectivo Regulamento. Mas, reconheceu-se também que a aplicação dessas normas aos contratos de trabalho em funções públicas teria de ser feita com as adaptações impostas pela natureza destes contratos e, em especial, pela sua subordinação ao interesse público.

Nela se referiu ainda que o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas não contém toda a disciplina aplicável ao contrato de trabalho em funções públicas, «sendo-lhe ainda aplicável a Lei n.º 12-
-A/2008, de 27 de Fevereiro e outras leis gerais cujo âmbito de aplicação subjectivo abrange todos os trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo do qual exercem funções…».

O exercício da liberdade sindical pelos trabalhadores que exercem funções públicas em regime de contrato consta actualmente do Título III do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.

Determina o seu artigo 289.º, sob a epígrafe «estruturas de representação colectiva dos trabalhadores», que, para defesa e prossecução colectiva dos seus direitos e interesses, podem os trabalhadores constituir associações sindicais [alínea b)]. E, nos termos do n.º 1 do artigo 292.º[39], beneficiam de crédito de horas (nos termos previstos no próprio regime) os trabalhadores eleitos para as estruturas de representação colectiva. Por outro lado, o crédito de horas é referido ao período normal de trabalho e conta como tempo de serviço efectivo (n.º 2).

O Regulamento do RCTFP, constante do anexo II da Lei n.º 59/2008, regulamenta os artigos 320.º, 331.º, n.º 3 e 339.º, n.º 2, do RCTFP, relevando aqui particularmente as normas contidas nos artigos 250.º a 253.º, que visam regular o n.º 2 do artigo 339.º.

As disposições relativas às associações sindicais e ao exercício da liberdade sindical constam dos artigos 308.º a 339.º, integrados na Secção III do Subtítulo I, sobre os «Sujeitos», e no Capítulo I, dedicado às «Estruturas de representação colectiva dos trabalhadores».

Importa assim conhecer os artigos 308.º e 339.º.

O primeiro, sob a epígrafe «direito de associação sindical», estabelece que os trabalhadores têm o direito de constituir associações sindicais a todos os níveis para defesa e promoção dos interesses sócio-profissionais (n.º 1).

E transcreve-se o segundo[40]:

«Artigo 339.º
Crédito de horas e faltas dos membros da direcção

1 – Para o exercício das suas funções cada membro da direcção beneficia de um crédito de horas por mês e do direito a faltas justificadas para o exercício de funções sindicais.
2 – O crédito de horas a que se refere o número anterior, bem como o regime aplicável às faltas justificadas para o exercício de funções sindicais, é definido nos termos previstos no anexo II, “Regulamento”.»

Portanto, à semelhança do que sucede no regime laboral comum, para o exercício de funções os membros da direcção beneficiam de um crédito de horas e do direito a faltar ao serviço justificadamente.

O n.º 2 deste artigo remete para o Regulamento (anexo II) a definição do regime aplicável ao crédito de horas e faltas dos membros das direcções sindicais.

Rege a este respeito o artigo 250.º, do qual interessa conhecer, para a economia da consulta, os n.os 1, 6, 10, 11 e 12:

«Artigo 250.º
Crédito de horas dos membros da direcção

1 – Sem prejuízo do disposto em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho, o número máximo de membros da direcção da associação sindical que beneficiam do crédito de horas é determinado da seguinte forma:

a) Associações sindicais com um número igual ou inferior a 200 associados – 1 membro;
b) Associações sindicais com mais de 200 associados – 1 membro por cada 200 associados ou fracção, até ao limite máximo de 50 membros.
[…]
6 – Para o exercício das suas funções, cada membro da direcção beneficia, nos termos dos números anteriores, do crédito de horas correspondente a quatro dias de trabalho por mês, que pode utilizar em períodos de meio-dia, mantendo o direito à remuneração.
[…]
10 – Os membros da direcção de federação, união ou confederação não beneficiam de crédito de horas, aplicando-se-lhes o disposto no número seguinte.
11 – Os membros de direcção de federação, união ou confederação podem celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais naquelas estruturas de representação colectiva, sendo as respectivas remunerações asseguradas pela entidade empregadora pública cedente até ao seguinte número máximo de membros da direcção:

a) 4 membros, no caso das confederações sindicais que representem pelo menos 5% do universo dos trabalhadores que exercem funções públicas;
b) No caso de federações, 2 membros por cada 10 000 associados ou fracção correspondente, pelo menos, a 5000 associados, até ao limite máximo de 10 membros;
c) 1 membro quando se trate de união de âmbito distrital ou regional e represente pelo manos 5% do universo dos trabalhadores que exerçam funções na respectiva área.

12 – Para os efeitos previstos na alínea b) do número anterior, deve atender-se ao número de trabalhadores filiados nas associações que fazem parte daquelas estruturas de representação colectiva de trabalhadores.
[…].»

O n.º 1 deste artigo procede à delimitação do número máximo de membros da direcção da associação sindical que podem usufruir do crédito de horas. O critério que se utiliza é, como regra, o número de filiados no sindicato. Ou seja, na fixação do número máximo dos membros da direcção da associação sindical beneficiários de créditos de tempo remunerado para o exercício das suas funções, o RCTFP contempla, em regra, o critério da dimensão ou da representatividade da associação sindical, pois tem-se em conta o universo dos seus associados, prevendo, em alternativa, para as associações sindicais representativas de trabalhadores das autarquias locais um duplo critério: a dimensão do município revelada pelo número de trabalhadores sindicalizados aí em funções.

Como dispõe o n.º 6 do preceito, para o exercício das suas funções sindicais, cada membro da direcção beneficia do crédito de horas correspondentes a quatro dias de trabalho por mês, mantendo o direito à remuneração.

5. O regime jurídico de exercício da liberdade sindical do pessoal da PSP com funções policiais, contido na Lei n.º 14/2002, dedica algumas disposições ao exercício da actividade sindical dos membros dos corpos gerentes das associações sindicais.

Assim, determina o n.º 1 do artigo 10.º desse diploma que:

«1 – Os membros dos corpos gerentes das associações sindicais e os delegados sindicais têm o direito de exercício de actividade sindical e, designadamente, o direito de faltar ao serviço para o exercício das suas funções, nos termos da presente lei.»

Reza, por sua vez, o artigo 12.º:

«Artigo 12.º
Faltas dos membros dos corpos gerentes

1 – Sem prejuízo do disposto no número seguinte, as faltas dadas pelos membros dos corpos gerentes para o exercício das suas funções consideram-se justificadas e contam, para todos os efeitos legais, como serviço efectivo, salvo quanto à remuneração.
2 – O pessoal referido no número anterior tem, contudo, direito a um crédito de quatro dias remunerados por mês para o exercício das suas funções.»

Concede-se, assim, aos membros dos corpos gerentes das associações sindicais o direito ao exercício da actividade sindical, designadamente o direito de faltar ao serviço para o exercício das suas funções, sendo essas faltas justificadas. Além disso, têm direito a um crédito de horas remuneradas para o exercício das respectivas funções.

6. O crédito de horas ou de tempo foi objecto de exame no parecer n.º 30/2009, já citado, que agora se retoma. Esta figura pode definir-se como uma «faculdade que a lei concede aos trabalhadores de interromperem a sua prestação de trabalho por períodos de tempo de duração variável, sem prejuízo de qualquer direito ou regalia, para que eles possam exercer determinadas actividades, as quais se entendeu deverem ser especialmente protegidas»[41].

Segundo JORGE LEITE, o crédito de tempo remunerado «traduz-se no direito de dispor, sem perda de quaisquer regalias, de uma parte do período normal de trabalho para desempenho das funções de representação»[42].

O seu fundamento material «confunde-se com o fundamento da própria liberdade sindical ou dela constitui um complemento; o seu reconhecimento corresponde a uma opção no campo da estruturação social (opção pluralista) e significa que a ordem jurídica considera as associações sindicais como indispensáveis centros de referência de determinados interesses – interesses dos trabalhadores que representam e interesses do próprio regime democrático, elevadas que foram a seus agentes essenciais. Porém, estas organizações só agem (só podem agir) por meio de pessoas físicas e, em especial, por meio daquelas que pertencem aos seus órgãos de direcção. São estas, afinal, que produzem os actos – a maior parte dos actos – com que repetidamente se servem os interesses determinantes do reconhecimento da liberdade sindical»[43].

As disposições legais que conferem aos representantes eleitos dos trabalhadores o direito à justificação das faltas dadas ou o direito a crédito de horas podem configurar-se como verdadeiras medidas de garantia do desempenho das suas funções de representação, constituindo a licitude da ausência, remunerada ou não, «uma técnica ao serviço da liberdade sindical»[44].

Como se salienta no parecer do Conselho Consultivo n.º 19/97[45], «o exercício da liberdade sindical exige (…) o fornecimento de condições reais para a realização do que as associações sindicais se propõem, e que a Constituição lhes comete, em termos genéricos, o que passa pelo reconhecimento de direitos que pode considerar-se instrumental, acessória ou complementar»[37]. Entre esses direitos conta-se o direito a facilidades no exercício da acção sindical, onde se compreendem quer o direito à justificação das faltas, quer o direito a créditos de tempo remunerado, no quadro dos preceitos legais que se convocaram.

7. Conforme estabelece o n.º 10 do artigo 250.º do Regulamento do RCTFP, acima transcrito, os membros da direcção de federação, união ou confederação dos trabalhadores não beneficiam de crédito de horas, aplicando-se-lhes o disposto no número seguinte.

O n.º 11, por sua vez, determina que os membros da direcção de federação, união ou confederação podem celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais naquelas estruturas de representação colectiva, sendo as respectivas remunerações asseguradas pela entidade empregadora pública cedente até ao número máximo de membros da direcção aí previstos.

Assim, os membros da direcção de federação, união ou confederação não beneficiam do crédito de horas, ao contrário do que sucede com os membros da direcção do sindicato. Todavia, podem celebrar «acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais», nas federações, uniões e confederações.

E o pedido oportunamente formulado pela FENPOL – Federação Nacional dos Sindicatos de Polícia foi justamente nesse sentido, pretendendo-se a marcação de «uma reunião a fim de dar cumprimento ao previsto na Lei 59/2008, de 11 de Setembro, designadamente o artigo 339.º, n.º 2, regulado pelo Anexo II, n.º 11, do artigo 250.º, do mesmo diploma».

Recordando o objecto desta consulta, é questionado se assiste aos membros dos corpos gerentes dessa associação sindical[46] o direito à celebração dos referidos acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais.


VII

1. O regime da mobilidade geral e especial dos funcionários e agentes da Administração constava (à data da publicação da Lei n.º 12-
-A/2008) da Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro[47].

Como consta da proposta de lei n.º 81/X (que deu origem à Lei n.º 53/2006), o Governo pretendeu «estabelecer um novo regime jurídico de mobilidade entre serviços dos funcionários e agentes da Administração Pública visando o seu aproveitamento racional, com a consequente revogação do vasto acervo legislativo em vigor que rege a matéria relativa à mobilidade dos funcionários e agentes da Administração Pública».

Determina o artigo 1.º da Lei 53/2006:

«Artigo 1.º
Objecto

1. A presente lei estabelece o regime comum de mobilidade entre serviços dos funcionários e agentes da Administração, visando o seu aproveitamento racional.
2. O disposto no número anterior não prejudica a vigência dos instrumentos e normativos específicos de mobilidade aplicáveis a corpos especiais, a carreiras de regime especial e a pessoal que exerce funções nos serviços periféricos externos do Estado».

Para o que agora importa considerar, esta lei aplicava-se a «todos os serviços da administração directa e indirecta do Estado, com excepção das entidades públicas empresariais» (artigo 2.º, n.º 1). E, conforme preceituado no artigo 3.º, a mobilidade operava-se mediante instrumentos de mobilidade geral e de mobilidade especial (n.º 1).

Encontravam-se então previstos os seguintes instrumentos de mobilidade geral: a transferência; a permuta; a requisição; o destacamento; a afectação específica e a cedência especial (n.º 2). E os dois instrumentos de mobilidade especial eram: a reafectação e o reinício de funções de pessoal colocado em situação de mobilidade especial (n.º 3)[48].

Os instrumentos de mobilidade geral encontravam-se caracterizados nos artigos 4.º a 9.º da Lei n.º 53/2006, e o seu artigo 10.º tornava extensivo (com as necessárias adaptações) o acordo de «cedência especial» previsto no artigo 9.º à cedência de funcionários ou agentes a pessoa colectiva privada quando existissem razões de interesse público que a justificassem.

2. Entretanto, a Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, revogou os artigos 3.º a 10.º da Lei n.º 53/2006, sem que tivessem sido previstas outras formas de mobilidade geral, pelo que, a partir de 1 de Janeiro de 2009, no actual quadro normativo a mobilidade geral ficou reduzida aos instrumentos previstos nos artigos 58.º a 65.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (artigo 118.º, n.º 5).

Prevêem-se agora dois instrumentos de mobilidade geral, ambos determinados por razões de interesse público: (a) a mobilidade externa, regulada no artigo 58.º; e (2) a mobilidade interna, regulada nos artigos 59.º a 65.º.

A mobilidade externa respeita aos acordos de cedência de interesse público, através dos quais se processará a mobilidade de trabalhadores nos dois sentidos, entre as entidades públicas a que se aplica este diploma e as entidades privadas ou públicas não abrangidas, numa lógica de «estímulo» a esse intercâmbio de pessoas e partilha de conhecimentos.

A mobilidade interna ocorre entre os órgãos e serviços da Administração Pública, podendo os trabalhadores ser-lhe «sujeitos», «quando haja conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham» (artigo 59.º, n.º 1)[49].

A cedência de interesse público encontra-se regulada no artigo 58.º, dispondo os n.os 1, 2, 3, 15 e 16 que:

«Artigo 58.º
Cedência de interesse público
1 – Há lugar à celebração de acordo de cedência de interesse público quando um trabalhador de entidade excluída do âmbito de aplicação objectivo da presente lei deva exercer funções, ainda que a tempo parcial, em órgão ou serviço a que a presente lei é aplicável e, inversamente, quando um trabalhador de órgão ou serviço deva exercer funções, ainda que no mesmo regime, em entidade excluída daquele âmbito de aplicação.
2 – O acordo pressupõe a concordância escrita do órgão ou serviço, do membro do Governo respectivo, da entidade e do trabalhador e implica, na falta de disposição em contrário, a suspensão do estatuto de origem deste.
3 – A cedência de interesse público sujeita o trabalhador às ordens e instruções do órgão ou serviço ou da entidade onde vai prestar funções, sendo remunerado por estes com respeito pelas disposições normativas aplicáveis ao exercício daquelas funções.
[…]
15 – Quando um trabalhador de órgão ou serviço deva exercer funções em central sindical ou confederação patronal, ou em entidade privada com representatividade equiparada nos sectores económico e social, o acordo pode prever que continue a ser remunerado, bem como as correspondentes comparticipações asseguradas, pelo órgão ou serviço.
16 – No caso previsto no número anterior, o número máximo de trabalhadores cedidos é de quatro por cada central sindical e de dois por cada uma das restantes entidades».

Comentando esta disposição legal, referem PAULO VEIGA MOURA e CÁTIA ARRIMAR que, através deste instrumento de mobilidade externa, «procura-se fomentar a reciprocidade e colaboração entre instituições públicas abrangidas pelo presente diploma e entidades (públicas ou privadas) por ele não abrangidas, estimulando-se o intercâmbio de pessoas e de conhecimentos necessários ao desenvolvimento de uma sociedade global»[50].

«Permite-se, por isso – prosseguem os autores –, que alguém que seja trabalhador de uma entidade pública abrangida na previsão do artigo 3º passe a exercer funções numa qualquer entidade privada ou numa entidade pública que não seja abrangida na previsão daquela norma, da mesma forma que quem seja trabalhador de alguma destas entidades pode passar a exercer funções numa entidade pública abrangida pelo âmbito objectivo do presente diploma. Permite-se, assim, o fluxo de trabalhadores entre o público e o privado ou entre organismos públicos, desde que, nesta última hipótese, um deles não seja abrangido pelo regime do presente diploma (pois se ambos forem abrangidos estaremos perante uma situação de mobilidade interna regulada nos arts 59.º e segs»[51].

Prevê-se, assim, a possibilidade de celebração de acordos de «cedência de interesse público», isto é, um trabalhador de uma entidade pública abrangida pelo âmbito de aplicação objectivo da Lei n.º 12-A/2008 passa a exercer funções transitórias numa entidade pública ou privada excluída do âmbito de aplicação objectiva do mesmo diploma, ou, inversamente, um trabalhador de uma destas entidades (privada ou pública) passa a exercer transitoriamente funções num órgão ou serviço abrangido pelo âmbito de aplicação objectivo daquela Lei.

2. Por força do artigo 8.º, alínea h), da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o RCTFP, são aplicáveis aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação, com as necessárias adaptações, designadamente, os artigos 308.º a 339.º do RCTFP[52] e 240.º a 253.º do Regulamento, sobre liberdade sindical, sem prejuízo do disposto em lei especial.

Portanto, estas disposições legais são também aplicáveis, sem prejuízo do que possa resultar de lei especial, aos trabalhadores que exerçam funções públicas na modalidade de nomeação. E também já dissemos que, em cumprimento do novo quadro legal consagrado na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que aprovou os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exerçam funções públicas, através do Decreto-Lei n.º 299/99 o pessoal com funções policiais passou a estar integrado nas denominadas «carreiras especiais» (artigos 1.º e 2.º).

Mas, o RCTFP não contém toda a disciplina aplicável ao contrato de trabalho em funções públicas, sendo ainda aplicável a Lei n.º 12-A/2008 e outras leis gerais cujo âmbito de aplicação subjectivo abranja todos os trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego ao abrigo do qual exercem funções.

Assim, face ao que ficou referido, não havendo dúvidas de que o pessoal da polícia exerce as suas funções ao abrigo de uma relação jurídica de emprego público na modalidade de nomeação definitiva efectuada por tempo indeterminado, poder-se-ia defender a aplicação à situação que determinou esta consulta dos artigos 339.º do RCTFP e 250.º do seu Regulamento, relativos ao crédito de tempo dos membros de direcção sindical para exercício de funções sindicais e à celebração de acordos de cedência de interesse público para o exercício das mesmas funções pelos membros de federação sindical.

Não se aceita tal conclusão na medida em que consideramos que o exercício da liberdade e da actividade sindical do pessoal da PSP com funções policiais se rege por um quadro jurídico especial, não havendo fundamento para se convocar o regime geral contido nas disposições legais citadas do RCTFP e da Lei n.º 12-A/2008.


VIII

1. Como já se assinalou, a Lei n.º 14/2002 veio regular o exercício da liberdade sindical do pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais, sendo-lhe assegurado, como se dispõe no seu artigo 2.º, n.º 1, liberdade sindical, «nos termos da Constituição e do regime especial previsto na presente lei».

É assegurado igualmente o direito de exercício da actividade sindical pelos membros dos corpos gerentes das associações sindicais e, designadamente, o direito de faltar ao serviço para o exercício das suas funções, «nos termos da presente lei» (artigo 10.º, n.º 1).

Prevê-se expressamente que as faltas dadas pelos membros dos corpos gerentes da associação sindical para o exercício das suas funções sindicais se consideram justificadas, contando, para todos os efeitos legais, como serviço efectivo, salvo quanto à remuneração (artigo 12.º, n.º 1).

E consagra-se ainda que os membros dos corpos gerentes da associação sindical têm direito a um crédito de quatro dias remunerados por mês para o exercício das suas funções sindicais (artigo 12.º, n.º 2).

Estes são os direitos nucleares que possibilitam ao pessoal da PSP com funções policiais o exercício da liberdade e da actividade sindical, sendo que estão contempladas restrições ao seu exercício, atendendo à natureza e missão desta força de segurança. Essas restrições constam do artigo 3.º da Lei n.º 14/2002.

O regime consagrado pela citada lei não prevê a possibilidade de os membros da direcção de federação sindical celebrarem acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nessa estrutura representativa, possibilidade que, como já se referiu, se admite para a generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas.

A Lei n.º 14/2002 consagra, no entanto, um instrumento de mobilidade que apresenta notáveis semelhanças, nomeadamente quanto à respectiva finalidade, com a cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais: a requisição, prevista no seu artigo 29.º, nos seguintes termos:

«Artigo 29.º
Requisição
1 – As associações sindicais podem requisitar funcionários seus associados das unidades orgânicas e organismos para nelas prestarem serviço.
2 – O requerimento referido no número anterior será instruído com declaração expressa do elemento da PSP manifestando o seu acordo.
3 – A requisição efectua-se mediante despacho do Ministro da Administração Interna, ouvido o director nacional da PSP.
4 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, à requisição aplica-se, subsidiariamente, o consagrado no artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro.»

Ao abrigo deste preceito, poderá, pois, uma federação de sindicatos de polícia beneficiar da prestação de um seu associado, devendo, para tanto, requisitá-lo das respectivas unidades orgânicas ou dos organismos.

A circunstância de não se prever a celebração de acordos de cedência de interesse público nesta específica associação sindical não configura, a nosso ver, qualquer restrição ao exercício do direito de liberdade sindical.

Note-se que a cedência de interesse público não opera de forma directa ou automática. Ela não se apresenta como direito subjectivo da associação sindical e, muito menos, se exercita como um direito potestativo. Ela depende de acordo entre a associação sindical e o organismo onde o funcionário exerce funções, acordo esse que, por sua vez, depende da concreta verificação de um interesse público a avaliar pela entidade empregadora.

Por outro lado, cumpre salientar que a Lei n.º 14/2002 confere aos membros de federação sindical o direito a crédito de tempo para o exercício das suas funções sindicais (artigo 12.º), direito que o artigo 250.º, n.º 10, do regime geral contido no RCTFP lhes não reconhece.

2. Decorre do exposto que o exercício da liberdade sindical e da actividade sindical do pessoal da PSP com funções policiais se rege por um regime especial – pelo regime definido na Lei n.º 14/2002. Ao pessoal da PSP não integrado em carreiras técnico-policiais aplica-se o regime geral dos trabalhadores da Administração Pública, conforme estipula o n.º 2 do artigo 1.º daquele diploma.

Este enquadramento jurídico não foi perturbado pela publicação da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas – regime geral aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas.

É conhecida a distinção entre normas gerais e normas especiais.

Segundo JOÃO BAPTISTA MACHADO, as normas gerais «constituem o direito-regra, ou seja, estabelecem o regime-regra para o sector de relações que regulam». As normas especiais «não consagram uma disciplina directamente oposta à do direito comum [[53]]; consagram todavia uma disciplina nova ou diferente da lei geral para círculos mais restritos de pessoas, coisas ou relações»[54].

O conceito de lei especial é, como a doutrina tem salientado, um conceito relacional, ou seja, «não há normas em si mesmas gerais e especiais, mas antes relações de espécie e género, ou de especialidade e generalidade, entre determinadas normas ou, ainda mais exactamente, entre determinadas matérias normativamente reguladas»[55].

«O conceito de que se parte para a distinção das normas em gerais e especiais refere-se, pois, ao seu domínio de aplicação, devendo assim considerar-se especiais aquelas cujo domínio de aplicação se traduz por um conceito que é espécie em relação ao conceito mais extenso que define o campo de aplicação da norma geral e que figura como seu género»[56].

A Lei n.º 14/2002 pode, sem dificuldade, caracterizar-se como lei especial, contendo um regime normativo específico quanto ao exercício da liberdade sindical do pessoal da PSP com funções policiais e quanto ao exercício da actividade sindical dos dirigentes das respectivas associações sindicais, regime justificado pela natureza e missão daquela força de segurança.

Assim, afigura-se-nos possível afirmar a existência de uma relação de especialidade entre as normas desse diploma legal e as correspondentes disposições contidas nas Leis n.os 12-A/2008 e 59/2008.

Aliás, o próprio legislador tem qualificado expressamente esse regime como «especial», como sucede no n.º 1 do artigo 2.º da citada Lei n.º 14/2002 e, mais recentemente, no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro (Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública). Essa caracterização decorre igualmente da distinção operada no artigo 1.º da Lei n.º 14/2002, quanto ao seu âmbito de aplicação. Os seus destinatários serão os agentes da PSP com funções policiais, aplicando-se ao pessoal sem tais funções – pessoal «não integrado em carreiras técnico-policiais» – o regime geral dos trabalhadores da Administração Pública.





IX

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª – A Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, consagra um regime especial de regulação do exercício da liberdade e da actividade sindical do pessoal da Polícia de Segurança Pública (PSP) com funções policiais, não se lhe aplicando, quanto a tal matéria, o regime geral para os trabalhadores que exercem funções públicas definido pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, nomeadamente a disciplina relativa ao crédito de tempo remunerado para o exercício de funções sindicais pelos dirigentes das respectivas associações sindicais, nem as disposições respeitantes aos acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nessas estruturas de representação colectiva;

2.ª – Os membros dos corpos gerentes das associações sindicais (sindicatos ou federações) compostas por pessoal da PSP com funções policiais têm direito a um crédito remunerado de quatro dias por mês para o exercício das suas funções, conforme disposto no artigo 12.º, n.º 2, da Lei n.º 14/2002;

3.ª – A Lei n.º 14/2002 não contempla, porém, a possibilidade de os membros das associações sindicais referidas na anterior conclusão celebrarem acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nessas estruturas representativas.


ESTE PARECER FOI VOTADO NA SESSÃO DO CONSELHO CONSULTIVO DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, DE 3 DE FEVEREIRO DE 2011.

Fernando José Matos Pinto Monteiro – Manuel Pereira Augusto de Matos (Relator) – Fernando Bento – António Leones Dantas – Maria Manuela Flores Ferreira – José David Pimentel Marcos (com voto de vencido em anexo) – Maria de Fátima da Graça Carvalho – Paulo José Rodrigues Antunes.

José David Pimentel Marcos (vencido na qualidade de relator).


I
No projecto de parecer que elaborei como relator comecei por tecer algumas considerações sobre a liberdade sindical em geral.

Depois fiz uma longa exposição acerca da evolução legislativa do exercício da liberdade sindical na PSP[57]

Seguidamente, teci algumas considerações, designadamente sobre:

- A aplicação da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
- A aplicação do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP).
- O regime de mobilidade na Lei 12-A/2008 e a sua aplicação à PSP[58].

Finalmente retirei as respectivas conclusões, que agora poderia assim sintetizar:

1. De acordo com o preceituado no artigo 270.º da Constituição da República Portuguesa, a lei ordinária apenas pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação e associação dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, bem como aos agentes dos serviços e das forças de segurança, na estrita medida das exigências próprias das respectivas funções.

2. Nos termos do n.º 1 do artigo 339.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, cada membro da direcção das associações sindicais a que o mesmo se aplica beneficiam de um crédito de horas por mês e do direito a faltas justificadas para o exercício de funções sindicais, a definir em conformidade com o disposto artigo 250.º do Regulamento, anexo ao mesmo diploma legal.

3. Todavia, como estabelece o n.º 10 daquele artigo 250.º, aplicável por força do n.º 2 do artigo 339.º do RCTFP, os membros das direcções das federações, uniões ou confederações não beneficiam desse crédito de horas, podendo, contudo, celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais naquelas estruturas de representação colectiva, nos termos do n.º 11 da mesma disposição legal e das suas alíneas.

4. A FENPOL é uma federação de sindicatos da Polícia de Segurança Pública, pelo que os membros da sua direcção podem celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais.

Por isso, nos capítulos seguintes (II a IV) reproduzirei parcialmente, e no essencial, o que então escrevi nos capítulos V, VI e VII.

Finalmente (no capítulo V) tecerei algumas considerações sobre a tese que fez vencimento, salientando, no essencial, o que também já constava do projecto.

II

A Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro[59], define e regula os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (n.º 1 do artigo 1.º). Por sua vez, sob a epígrafe “âmbito de aplicação subjectivo”, determina o n.º 1 do artigo 2.º: «a presente lei é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respectivas funções»[60].

«O âmbito de aplicação subjectivo deste diploma é dado mais uma vez através de um critério orgânico, abrangendo a quase totalidade dos que, sejam pessoas individuais ou colectivas, se encontrem a exercer funções ou a prestar serviços em qualquer organismo ou serviço público abrangido pela presente lei»[61]. Mas estão excluídos do seu âmbito de aplicação os militares dos três ramos das forças armadas e da GNR, sem prejuízo, contudo, do disposto nos nºs 3 e 4 do mesmo artigo, e sem qualquer interesse para o parecer.

Quanto ao âmbito de aplicação objectivo estabelece o n.º 1 do artigo 3.º que a mesma Lei é aplicável aos serviços da administração directa e indirecta do Estado.

Como determina o artigo 40.º, «os trabalhadores nomeados definitivamente e contratados por tempo indeterminado exercem as suas funções integrados em carreiras». E, segundo o artigo 41.º, as carreiras são gerais e especiais. «São gerais as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respectivas actividades» (n.º 1) e «[s]ão especiais as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem para o desenvolvimento das respectivas actividades» (n.º 2).

Em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 101.º desta mesma Lei, as carreiras de regime especial e os corpos especiais deviam ser revistos no prazo de 180 dias (a contar de 28 de Fevereiro de 2008) por forma a que fossem convertidos em carreiras especiais ou integrados nas carreiras gerais. E o pessoal com funções policiais da PSP constituía um corpo de pessoal policial (um corpo especial), passando a estar integrado nas chamadas «carreiras especiais» pelo Decreto-Lei n.º 299/2009.

Aquela Lei passou a consagrar duas modalidades de emprego público: a nomeação e o contrato de trabalho em funções públicas (n.º 1 do artigo 9.º)[62]. Estão sujeitos ao regime de nomeação os trabalhadores a quem compete, em função da sua integração nas carreiras adequadas para o efeito, o cumprimento ou execução de atribuições, competências e actividades relativas a, nomeadamente, «segurança pública» [artigo 10.º, alínea e)]. E a aprovação do RCTFP surgiu na sequência da aplicação da Lei n.º 12-A/2008, com o objectivo de suprir, nas matérias por esta não regulada, as relações jurídicas de emprego público na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas.

No entanto, a primeira fonte normativa aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de constituição da sua relação jurídica de emprego público, é a Lei 12-A/2008.

E, como estabelece o artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, a relação jurídica de emprego público do pessoal policial constitui-se por nomeação definitiva efectuada por tempo indeterminado, nos termos da lei geral e com as especificidades constantes do mesmo diploma legal.

Há, pois, que concluir pela aplicação à PSP da Lei n.º 12-A/2008.

III

1. O artigo 87.º desta mesma Lei (12-A/2008) determina que o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP) deve ser aprovado por lei, e essa norma veio efectivamente a ser cumprida através da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro.

O âmbito de aplicação objectivo desta é o que se encontra definido no aludido artigo 3.º da Lei n.º 12-A/2008 (com as especialidades que aqui não importa considerar) (artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 59/2008), ou seja, no que ao caso diz respeito, é também aplicável aos serviços da administração directa e indirecta do Estado.

2. Consta da exposição de motivos da proposta de Lei n.º 209/X (3.ª) que, com a aprovação do RCTFP, se pretendia uma aproximação do regime de trabalho na Administração Pública ao regime laboral comum constante do Código do Trabalho de 2003 e respectivo Regulamento. Mas, reconheceu-se também que a aplicação dessas normas aos contratos de trabalho em funções públicas teria de ser feita com as adaptações impostas pela natureza destes contratos e, em especial, pela sua subordinação ao interesse público.

Nela se referiu ainda que o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas não contém toda a disciplina aplicável ao contrato de trabalho em funções públicas, «sendo-lhe ainda aplicável a Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro e outras leis gerais cujo âmbito de aplicação subjectivo abrange todos os trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de construção da relação jurídica de emprego público ao abrigo do qual exercem funções…».

E, de facto, determina o artigo 1.º do RCTFP que o contrato de trabalho em funções públicas está sujeito, em especial, aos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho, nos termos do n.º 2 do artigo 81.º da Lei n.º 12-A/2008.

Assim, o exercício da liberdade sindical pelos trabalhadores que exercem funções públicas em regime de contrato consta actualmente do Título III do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.

Determina o seu artigo 289.º, sob a epígrafe «estruturas de representação colectiva dos trabalhadores», que, para defesa e prossecução colectiva dos seus direitos e interesses, podem os trabalhadores constituir associações sindicais [alínea b)]. E, nos termos do n.º 1 do artigo 292.º[63], beneficiam de crédito de horas (nos termos previstos no próprio regime) os trabalhadores eleitos para as estruturas de representação colectiva. Por outro lado, o crédito de horas é referido ao período normal de trabalho e conta como tempo de serviço efectivo (n.º 2).

O Regulamento do RCTFP, constante do anexo II da Lei n.º 59/2008, regulamenta os artigos 320.º, 331.º, n.º 3 e 339.º, n.º 2, do RCTFP, relevando aqui particularmente as normas contidas nos artigos 250.º a 253.º, que visam regular o n.º 2 do artigo 339.º.

As disposições relativas às associações sindicais e ao exercício da liberdade sindical constam dos artigos 308.º a 339.º, integrados na Secção III do Subtítulo I, sobre os «Sujeitos», e no Capítulo I, dedicado às «Estruturas de representação colectiva dos trabalhadores».

Importa assim conhecer os artigos 308.º e 339.º.

O primeiro, sob a epígrafe «direito de associação sindical», estabelece que os trabalhadores têm o direito de constituir associações sindicais a todos os níveis para defesa e promoção dos interesses sócio-profissionais (n.º 1).

E transcreve-se o segundo[64]:

«Artigo 339.º
Crédito de horas e faltas dos membros da direcção

1. Para o exercício das suas funções cada membro da direcção beneficia de um crédito de horas por mês e do direito a faltas justificadas para o exercício de funções sindicais.
2. O crédito de horas a que se refere o número anterior, bem como o regime aplicável às faltas justificadas para o exercício de funções sindicais, é definido nos termos previstos no anexo II, “Regulamento”».

Portanto, à semelhança do que sucede no Código do Trabalho (agora na redacção de 2007, posterior ao RCTFP), para o exercício de funções os membros da direcção beneficiam de um crédito de horas e do direito a faltar ao serviço justificadamente.

3. Contudo, o n.º 2 deste artigo remete para o Regulamento (anexo II) a definição do regime aplicável ao crédito de horas e faltas dos membros das direcções sindicais.

Rege a este respeito o artigo 250.º:

«Artigo 250.º
Crédito de horas dos membros da direcção

1. Sem prejuízo do disposto em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho, o número máximo de membros da direcção da associação sindical que beneficiam do crédito de horas é determinado da seguinte forma:
a) Associações sindicais com um número igual ou inferior a 200 associados – 1 membro;
b) Associações sindicais com mais de 200 associados – 1 membro por cada 200 associados ou fracção, até ao limite máximo de 50 membros.
(…)
6. Para o exercício das suas funções, cada membro da direcção beneficia, nos termos dos números anteriores, do crédito de horas correspondente a quatro dias de trabalho por mês, que pode utilizar em períodos de meio-dia, mantendo o direito à remuneração.
7. A associação sindical deve comunicar a identificação dos membros que beneficiam do crédito de horas à Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público e ao órgão ou serviço em que exercem funções, até 15 de Janeiro de cada ano civil e nos 15 dias posteriores a qualquer alteração da composição da respectiva direcção, salvo se especificidade do ciclo de actividade justificar calendário diverso.
8. A associação sindical deve comunicar aos órgãos ou serviços onde exercem funções os membros da direcção referidos nos números anteriores as datas e o número de dias de que os mesmos necessitam para o exercício das respectivas funções com um dia de antecedência ou, em caso de impossibilidade, num dos dois dias úteis imediatos.
(…)
10. Os membros da direcção de federação, união ou confederação não beneficiam de crédito de horas, aplicando-se-lhes o disposto no número seguinte.
11. Os membros de direcção de federação, união ou confederação podem celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais naquelas estruturas de representação colectiva, sendo as respectivas remunerações asseguradas pela entidade empregadora pública cedente até ao seguinte número máximo de membros da direcção:
a) 4 membros, no caso das confederações sindicais que representem pelo menos 5% do universo dos trabalhadores que exercem funções públicas;
b) No caso de federações, 2 membros por cada 10 000 associados ou fracção correspondente, pelo menos, a 5000 associados, até ao limite máximo de 10 membros;
c) 1 membro quando se trate de união de âmbito distrital ou regional e represente pelo manos 5% do universo dos trabalhadores que exerçam funções na respectiva área.
12. Para os efeitos previstos na alínea b) do número anterior, deve atender-se ao número de trabalhadores filiados nas associações que fazem parte daquelas estruturas de representação colectiva de trabalhadores.
13 (…)».

O n.º 1 deste artigo procede à delimitação do número máximo de membros da direcção da associação sindical que podem usufruir do crédito de horas. O critério que se utiliza é, como regra, o número de filiados no sindicato. Ou seja, na fixação do número máximo dos membros da direcção da associação sindical beneficiários de créditos de tempo remunerado para o exercício das suas funções, o RCTFP contempla, em regra, o critério da dimensão ou da representatividade da associação sindical, pois tem-se em conta o universo dos seus associados, prevendo, em alternativa, para as associações sindicais representativas de trabalhadores das autarquias locais um duplo critério: a dimensão do município revelada pelo número de trabalhadores sindicalizados aí em funções[65].

Assim, por exemplo, como resulta do n.º 6, para o exercício das suas funções, cada membro da direcção beneficia do crédito de horas correspondentes a quatro dias de trabalho por mês, mantendo o direito à remuneração.

4. No que respeita especificamente à PSP determina o n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 14/2002: «Os membros dos corpos gerentes das associações sindicais e os delegados sindicais têm o direito de exercício de actividade sindical e, designadamente, o direito de faltar ao serviço para o exercício das suas funções, nos termos da presente lei».

Reza, por sua vez, o artigo 12.º:

«Artigo 12.º
Faltas dos membros dos corpos gerentes

1. Sem prejuízo do disposto no número seguinte, as faltas dadas pelos membros dos corpos gerentes para o exercício das suas funções consideram-se justificadas e contam, para todos os efeitos legais, como serviço efectivo, salvo quanto à remuneração.
2. O pessoal referido no número anterior tem, contudo, direito a um crédito de quatro dias remunerados por mês para o exercício das suas funções.

Concede-se, assim, aos membros dos corpos gerentes das associações sindicais o direito ao exercício da actividade sindical, designadamente o direito de faltar ao serviço para o exercício das suas funções, sendo essas faltas justificadas. Além disso, têm direito a um crédito de horas remuneradas para o exercício das respectivas funções.

5. Mas, como estabelece o n.º 10 do artigo 250.º, os membros da direcção de federação, união ou confederação dos trabalhadores abrangidos pelo Contrato de Trabalho em Funções Públicas não beneficiam de crédito de horas, aplicando-se-lhes o disposto no número seguinte. Este (n.º 11), por sua vez, determina que os membros da direcção de federação, união ou confederação podem celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais naquelas estruturas de representação colectiva, sendo as respectivas remunerações asseguradas pela entidade empregadora pública cedente até ao número máximo de membros da direcção aí previstos.

Assim, os membros da direcção de federação, união ou confederação não beneficiam do crédito de horas, ao contrário do que sucede com os membros da direcção do sindicato. Todavia, podem celebrar «acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais», nas federações, uniões e confederações.

E o pedido feito pela FENPOL foi justamente neste sentido, ou seja, a marcação de «uma reunião a fim de dar cumprimento ao previsto na Lei 59/2008, de 11 de Setembro, designadamente o artigo 339.º, n.º 2, regulado pelo Anexo II, n.º 11, do artigo 250.º, do mesmo diploma».

Portanto, o que o que aqui está em causa é saber se assiste aos membros dos corpos gerentes da FENPOL o direito à celebração dos referidos acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais, e em que circunstâncias.

IV

1. O regime da mobilidade geral e especial dos funcionários e agentes da Administração constava (à data da publicação da Lei n.º 12-A/2008) da Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro (“Lei da Mobilidade”, como ficou conhecida)[66].

Para o que agora importa considerar, esta lei aplicava-se a «todos os serviços da administração directa e indirecta do Estado, com excepção das entidades públicas empresariais» (artigo 2.º, n.º 1). E, conforme preceituado no artigo 3.º, a mobilidade operava-se mediante instrumentos de mobilidade geral e de mobilidade especial (n.º 1).

Entretanto, a Lei n.º 64-A/2008 revogou os artigos 3.º a 10.º da Lei n.º 53/2006, sem que tivessem sido previstas outras formas de mobilidade geral, pelo que, a partir de 1 de Janeiro de 2009, no actual quadro normativo a mobilidade geral ficou reduzida aos dois instrumentos previstas nos artigos 58.º a 65.º da LVCR (artigo 118.º, n.º 5).

Prevêem-se agora dois instrumentos de mobilidade geral, ambos determinados por razões de interesse público:

a) A mobilidade externa, regulada no artigo 58.º;
b) A mobilidade interna, regulada nos artigos 59.º a 65.º.

A mobilidade externa respeita aos acordos de cedência de interesse público, através dos quais se processará a mobilidade de trabalhadores nos dois sentidos, entre as entidades públicas a que se aplica este diploma e as entidades privadas ou públicas não abrangidas, numa lógica de «estímulo» a esse intercâmbio de pessoas e partilha de conhecimentos.

A mobilidade interna ocorre entre os órgãos e serviços da Administração Pública, podendo os trabalhadores ser-lhe «sujeitos», «quando haja conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham» (artigo 59.º, n.º1)[67].

Prevê-se, assim, a possibilidade de celebração de acordos de «cedência de interesse público», isto é, um trabalhador de uma entidade pública abrangida pelo âmbito de aplicação objectivo da LVCR passa a exercer funções transitórias numa entidade pública ou privada excluída do âmbito de aplicação objectivo da LVCR, ou, inversamente, um trabalhador de uma destas entidades (privada ou pública) passa a exercer transitoriamente funções num órgão ou serviço abrangido pelo âmbito de aplicação objectivo da LVCR.

2. Por força do artigo 8.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o RCTFP, são aplicáveis aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação, com as necessárias adaptações, designadamente, os artigos 308.º a 339.º do RCTFP[68] e 240.º a 253.º do Regulamento, sobre liberdade sindical [(alínea h)] (sem prejuízo do disposto em lei especial).

Portanto, estas disposições legais são também aplicáveis, sem prejuízo do que possa resultar de lei especial, aos trabalhadores que exerçam funções públicas na modalidade de nomeação. E, em cumprimento do novo quadro legal consagrado na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que aprovou os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exerçam funções públicas, através do Decreto-Lei n.º 299/99 o pessoal com funções policiais passou a estar integrado nas denominadas «carreiras especiais» (artigos 1.º e 2.º).

Mas, o RCTFP não contém toda a disciplina aplicável ao contrato de trabalho em funções públicas, sendo ainda aplicável a Lei n.º 12-A/2008 e outras leis gerais cujo âmbito de aplicação subjectivo abrange todos os trabalhadores da Administração Pública, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego ao abrigo do qual exercem funções.

Assim, face ao que ficou referido, parece não haver dúvidas de que o pessoal da polícia exerce as suas funções ao abrigo de uma relação jurídica de emprego público na modalidade de nomeação definitiva efectuada por tempo indeterminado, com as legais consequências, sendo-lhes aplicáveis, designadamente, os artigos 308.º a 339.º do RCTFP e 240.º a 253.º do Regulamento (sem prejuízo do disposto em lei especial que lhe seja aplicável).

Portanto, em meu entender, aos associados dos sindicatos que integram FENPOL, apesar de manterem o regime de nomeação por força do exercício de funções de segurança pública, são aplicáveis as normas do RCTFP relativas à liberdade sindical.

3. O direito à celebração de contratos de cedência de interesse público pelos membros das direcções das federações, uniões e confederações é concedido à generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação, ex vi do citado artigo 8.º da Lei n.º 59/2008.

Em relação à PSP, o capítulo V do Decreto-Lei n.º 299/2009[69] ocupa-se justamente das «nomeações e mobilidade» (artigos 65.º a 75.º) (sendo a secção I relativa às nomeações, e a secção II “à mobilidade interna entre serviços da PSP”).

Determina o artigo 66.º:
«Artigo 66.º
Instrumentos de mobilidade interna

Sem prejuízo dos instrumentos de mobilidade geral previstos na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, são instrumentos específicos de mobilidade interna entre serviços da PSP:

a) A colocação por oferecimento;
b) A colocação por nomeação em categoria superior;
c) A colocação por convite;
d) A colocação por conveniência de serviço;
e) A colocação a título excepcional».

Assim, por um lado, prevê-se a aplicação genérica à PSP dos instrumentos de “mobilidade geral” previstos na Lei n.º 12-A/2008 e, por outro, foram criados os aludidos instrumentos específicos de mobilidade interna entre os serviços da PSP.

Aqui apenas interessa considerar a mobilidade externa (artigo 58.º, n.º 1, 2.ª parte): alguém que, sendo trabalhador de uma entidade pública abrangida na previsão do artigo 3.º da LVCR, passa a exercer funções numa outra entidade que não seja abrangida pela sua previsão.

Nos nºs 15.º e 16.º do artigo 58.º da LVCR prevê-se expressamente que a cedência de interesse público possa ser feita para o exercício de funções numa central sindical e que o acordo pode prever que o trabalhador continue a ser remunerado pelo órgão ou serviço de origem.

A propósito escrevem PAULO veiga e MOURA e CÁTIA ARRIMAR[70]: «[o]s nºs 15 e 16 do presente artigo estão manifestamente desenquadrados, na medida em que o seu lugar próprio não será aqui mas sim ao nível do diploma que regule o direito à liberdade e actividade sindical ou que discipline o regime das confederações patronais».

A verdade é que aí se prevê expressamente que o acordo de cedência de interesse público possa fazer-se para uma central sindical ou para uma confederação patronal.

Assim, sendo a FENPOL, como é, uma federação de sindicatos, não se vê qualquer razão para que os membros dos seus corpos gerentes não possam beneficiar também do direito a celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nas estruturas de representação colectiva (à semelhança do que sucede com a generalidade dos membros doutras federações).

Aliás, conforme referido, no Decreto-Lei n.º 299/2009 prevê-se expressamente a aplicação à PSP dos instrumentos de “mobilidade geral” constantes da Lei n.º 12-A/2008, ou seja, nomeadamente o acordo de cedência de interesse público.

V

1. Com a revisão da Constituição de 1997, o artigo 270.º passou a ter a seguinte redacção: «a lei pode estabelecer restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, bem como por agentes dos serviços e forças de segurança, na estrita medida das exigências das suas funções próprias».

Entretanto, aquele artigo sofreu nova alteração com a revisão de 2004, tendo ficado expressamente estabelecida «a não admissão do direito à greve, mesmo quando reconhecido o direito de associação sindical», ficando então a ter a seguinte redacção: «a lei pode estabelecer, na estrita medida das exigências próprias das respectivas funções, restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição colectiva e à capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, bem como por agentes dos serviços e das forças de segurança, e, no caso destas, a não admissão do direito à greve, mesmo quando reconhecido o direito de associação sindical».

Assim, a redacção inicial (1982) foi alterada pela revisão de 1997 para ficar a abranger «agentes dos serviços e forças de segurança», e pela revisão de 2004 para incluir «a não admissão do direito à greve, mesmo quando reconhecido o direito de associação sindical».

Com a redacção de 1997 ficou esclarecido que as restrições ao exercício dos direitos aí previstos abrangiam os militares, os agentes militarizados e os agentes dos serviços e forças de segurança, e ainda que a PSP não é uma força militarizada e que os seus elementos não são «agentes militarizados».

Por outro lado, desde a primitiva redacção do artigo 270.º se vinha estabelecendo que as restrições ao exercício de direitos e deveres só poderiam ser feitas na estrita medida das exigências das funções próprias dos militares e agentes militarizados.

Com efeito, a expressa consagração constitucional de restrições de alguns direitos, liberdades e garantias em relação aos militares e agentes militarizados reforça o princípio geral de que as restrições aos direitos fundamentais são apenas as expressamente previstas ou autorizadas pela Constituição e deverão limitar-se à estrita medida das exigências das suas funções próprias (neste caso os elementos da PSP).

Assim, apenas estes direitos podiam ser restringidos pela lei ordinária.

2. Foi a Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro[71], que veio «regular o exercício da liberdade sindical e os direitos de negociação colectiva e de participação do pessoal da Polícia de Segurança Pública (PSP)»[72].

Determina o artigo 1.º:

1 - A presente lei regula o exercício da liberdade sindical e os direitos de negociação colectiva e de participação do pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais, designada abreviadamente pela sigla PSP.
2 - Ao pessoal da PSP não integrado em carreiras técnico-policiais aplica-se o regime geral dos trabalhadores da Administração Pública.

Assim, ao pessoal com funções policiais, no que diz respeito ao exercício da liberdade sindical e dos direitos de negociação colectiva, é aplicável o disposto nesta Lei.

Preceitua o artigo 2.º da mesma Lei, sob a epígrafe «direitos fundamentais»:

«1 - É assegurada ao pessoal da PSP com funções policiais a liberdade sindical, nos termos da Constituição e do regime especial previsto na presente lei.
2 –
3 - São assegurados, ainda, os direitos de exercício colectivo, nos termos constitucionalmente consagrados e concretizados em lei, sem prejuízo do disposto na presente lei.
(…)».

Reconheceu-se assim ao pessoal da PSP com funções policiais, depois de um longo período reivindicativo, a liberdade de associação sindical, nos termos da Constituição e do regime dela decorrente.

Com efeito, reconheceu o legislador que era tempo de conceder ao pessoal da PSP, com funções policiais, alguns direitos já concedidos à generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas sobre o exercício da liberdade sindical

Mas, mesmo em relação a este, constam desde logo do artigo 3.º algumas restrições ao exercício da liberdade sindical:

«Artigo 3.º
Restrições ao exercício da liberdade sindical

Ao pessoal da PSP com funções policiais são aplicáveis, atendendo à natureza e missão desta força de segurança, as seguintes restrições ao exercício de actividade sindical, não podendo:
a) Fazer declarações que afectem a subordinação da polícia à legalidade democrática, bem como a sua isenção política e partidária;
b) Fazer declarações sobre matérias de que tomem conhecimento no exercício das suas funções e constituam segredo de Estado ou de justiça ou respeitem a matérias relativas ao dispositivo ou actividade operacional da polícia classificadas de reservado nos termos legais;
c) Convocar reuniões ou manifestações de carácter político ou partidário ou nelas participar, excepto, neste caso, se trajar civilmente, e, tratando-se de acto público, não integrar a mesa, usar da palavra ou exibir qualquer tipo de mensagem;
d) Exercer o direito à greve.

Com fundamento na natureza e missão da PSP foram, assim, estabelecidas determinadas restrições ao exercício da liberdade sindical, sendo de destacar a proibição de convocar reuniões ou manifestações de carácter político ou partidário, ou nelas participar, e o direito à greve.

Entretanto, estabelece o n.º 1 do artigo 4.º, sob a epígrafe “garantias”: «o pessoal da PSP com funções policiais não pode ser prejudicado, beneficiado, isento de um dever ou privado de qualquer direito em virtude dos direitos de associação sindical ou pelo exercício da actividade sindical, sem prejuízo do disposto no artigo anterior».

Constata-se assim que, numa primeira fase, foi negado aos elementos da PSP o direito a qualquer tipo de associação; numa segunda fase foi-lhes reconhecido o direito de associação profissional, mas negado o direito de associação sindical (Lei n.º 6/90); finalmente foi-lhes garantido o direito de associação sindical, embora com as restrições resultantes da sua natureza e das missões que são chamadas a desempenhar (Lei n.º 14/2002).

Mas é ainda esta, no essencial, a lei que regula o exercício da actividade sindical da Polícia de Segurança Pública.

3. Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, aprovou o actual Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública e revogou, nomeadamente, a Lei n.º 5/99 e o Decreto-Lei n.º 511/99.

Para melhor compreensão da evolução legislativa e sua razão de ser afigura-se útil transcrever parcialmente o seu preâmbulo:

«O pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP) constitui um corpo de pessoal policial, armado e uniformizado, que prossegue as atribuições previstas na Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto, que aprovou a respectiva orgânica, nomeadamente, nos domínios da segurança pública e de investigação criminal, sujeito à hierarquia de comando.
(…)
Em cumprimento do novo quadro legal consagrado na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que aprovou os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (LVCR), o presente decreto-lei procede à conversão do corpo especial do pessoal com funções policiais da PSP em carreira especial, em regime de nomeação, para cujo ingresso é exigida formação específica nos termos previstos no presente decreto-lei».

Como resulta do artigo 1.º, com este diploma normativo procedeu-se à conversão do corpo especial de pessoal com funções policiais em carreira especial, definindo-se e regulamentando-se a respectiva estrutura e regime. E o seu âmbito de aplicação é o que consta do artigo 2.º: «o presente decreto-lei aplica-se ao pessoal com funções policiais da PSP (…) independentemente da sua situação funcional».

Finalmente, como estabelece o artigo 4.º (sob a epígrafe regime geral) «o pessoal policial está sujeito aos deveres e goza dos direitos previstos na lei geral para os demais trabalhadores que exercem funções públicas, sem prejuízo do disposto na legislação de segurança interna, nas leis sobre o regime de exercício dos direitos e da liberdade sindical do pessoal da PSP, no Regulamento de Continências e Honras Policiais, no Estatuto Disciplinar e no presente decreto-lei, bem como em outros regulamentos especialmente aplicáveis»[73].

Verifica-se assim que o pessoal policial goza dos direitos e está sujeito aos deveres previstos na lei para os restantes trabalhadores que exercem funções públicas, com as excepções previstas neste artigo, o que, de resto, bem se compreenderá, dada a natureza das funções exercidas pelo pessoal com funções policiais.

4. No entanto foi ponderado no parecer:

«Assim, face ao que ficou referido, não havendo dúvidas de que o pessoal da polícia exerce as suas funções ao abrigo de uma relação jurídica de emprego público na modalidade de nomeação definitiva efectuada por tempo indeterminado, poder-se-ia defender a aplicação à situação que determinou esta consulta dos artigos 339.º do RCTFP e 250.º do seu Regulamento, relativos ao crédito de tempo dos membros de direcção sindical para exercício de funções sindicais e à celebração de acordos de cedência de interesse público para o exercício das mesmas funções pelos membros de federação sindical.

Não se aceita tal conclusão na medida em que consideramos que o exercício da liberdade e da actividade sindical do pessoal da PSP com funções policiais se rege por um quadro jurídico especial, não havendo fundamento para se convocar o regime geral contido nas disposições legais citadas do RCTFP e da Lei n.º 12-A/2008».
(….)
«A circunstância de não se prever a celebração de acordos de cedência de interesse público nesta específica associação sindical não configura, a nosso ver, qualquer restrição ao exercício do direito de liberdade sindical.

Note-se que a cedência de interesse público não opera de forma directa ou automática. Ela não se apresenta como direito subjectivo da associação sindical e, muito menos, se exercita como um direito potestativo. Ela depende de acordo entre a associação sindical e o organismo onde o funcionário exerce funções, acordo esse que, por sua vez, depende da concreta verificação de um interesse público a avaliar pela entidade empregadora».

É aqui que reside a minha discordância, como, aliás, resulta já das considerações que antecedem.

Como salientei no projecto, e é também agora acentuado no parecer, o regime consagrado na Lei n.º 14/2002 não prevê a possibilidade de os membros da direcção de federação sindical celebrarem acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nessa estrutura representativa, possibilidade que, no entanto, se admite para a generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas.

A verdade é que também não o proíbe, expressa ou tacitamente. E há que ter em consideração que, desde data da publicação desta Lei, ainda decorreriam alguns anos até à publicação das referidas leis sobre os regimes de mobilidade.

Depois de se estabelecer a diferença entre normas gerais e especiais, conclui-se no parecer:

«A Lei n.º 14/2002 pode, sem dificuldade, caracterizar-se como lei especial, contendo um regime normativo específico quanto ao exercício da liberdade sindical do pessoal da PSP com funções policiais e quanto ao exercício da actividade sindical dos dirigentes das respectivas associações sindicais, regime justificado pela natureza e missão daquela força de segurança.

Assim, afigura-se-nos possível afirmar a existência de uma relação de especialidade entre as normas desse diploma legal e as correspondentes disposições contidas nas Leis n.os 12-A/2008 e 59/2008»[74].

Vejamos:

«As normas gerais constituem o direito-regra, ou seja, estabelecem o regime regra para o sector de relações que regulam: ao passo que as normas excepcionais, representando um ius singulari, limitam-se a uma parte restrita daquele sector de relações ou factos, consagrando neste sector restrito, por razões privativas dele, um regime oposto àquele regime-regra». «As normas especiais (ou de direito especial) não consagram uma disciplina directamente oposta à do direito comum; consagram todavia uma disciplina nova ou diferente para círculos mais restritos de pessoas, coisas ou relações»[75].

O conceito de lei especial é, como a doutrina tem salientado, um conceito relacional, ou seja, «não há normas em si mesmas gerais e especiais, mas antes relações de espécie e género, ou de especialidade e generalidade, entre determinadas normas ou, ainda mais exactamente, entre determinadas matérias normativamente reguladas»[76].

«O conceito de que se parte para a distinção das normas em gerais e especiais refere-se, pois, ao seu domínio de aplicação, devendo assim considerar-se especiais aquelas cujo domínio de aplicação se traduz por um conceito que é espécie em relação ao conceito mais extenso que define o campo de aplicação da norma geral e que figura como seu género»[77].

E, como refere OLIVEIRA ASCENSÃO, «Uma regra é especial em relação a outra quando, sem contrariar substancialmente o princípio nela contido, a adaptar a circunstâncias particulares[78]».

Não há qualquer dúvida de que a Lei n.º 14/2002 não contém um regime excepcional, mas aceita-se que se trate de uma lei especial, consagrando um regime próprio (específico) para o exercício dos direitos de natureza sindical do pessoal da PSP com funções policiais[79].

Com a publicação de uma lei especial pretende o legislador estabelecer um regime específico para determinadas situações que considerou merecerem um tratamento diferente. Todavia, ao contrário do que sucede com uma norma excepcional, não se consagra uma disciplina directamente oposta ao regime geral.

Por isso, salvo sempre o devido respeito por opinião contrária, parece-me que o preceituado na Lei n.º 14/2002 não impede que à PSP sejam concedidos outros direitos, desde que não entrem em conflito com as restrições nela previstas e com a Constituição da República Portuguesa.

Esta lei veio a consagrar o direito ao exercício da liberdade sindical do pessoal da PSP. Mas, dada a especificidade das funções deste corpo policial, foi necessário estabelecer determinadas restrições ao exercício desse direito. E o legislador entendeu, naturalmente, que outras não se justificavam.

No capítulo IV do Parecer é feita uma desenvolvida análise sobre a evolução legislativa da liberdade sindical na PSP[80], pelo que por aí facilmente podem ser avaliadas as circunstâncias em que aquela lei foi publicada.

Por isso, não vejo como se possa defender que direitos concedidos posteriormente à generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas não possam ser concedidos também à PSP, verificados, naturalmente, aqueles pressupostos, como me parece ser o caso sub judice.

Como se disse, as normas especiais não consagram uma disciplina directamente oposta à regra geral. Ora, na Lei n.º 14/2002 foram impostas restrições não aplicáveis aos trabalhadores em geral. Mas o legislador entendeu que só estas se justificavam.

Aliás, como vimos, no artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 299/2009 prevê-se expressamente a aplicação à PSP dos instrumentos de “mobilidade geral” constantes da Lei n.º 12-A/2008, ou seja, nomeadamente, o acordo de cedência de interesse público. E no n.º 1 do artigo 4.º da Lei 14/2002 determina-se que o pessoal da PSP com funções policiais não pode ser privado de qualquer direito em virtude dos direitos de associação sindical ou pelo exercício da actividade sindical, sem prejuízo do disposto no artigo terceiro (contendo este, como se viu as aludidas restrições).

5. O acordo de cedência a que fiz referência depende da verificação de alguns pressupostos, e tem as consequências referidas no artigo 58.º da LVCR, nomeadamente:

- é necessário que haja um interesse público, não existindo qualquer outro interesse que possa legitimar o recurso a este instrumento de mobilidade. E a mobilidade tem de ser feita de e para entidades abrangidas e não abrangidas pela LVCR (no caso seria a cedência de um trabalhador abrangido por esta lei para uma entidade por ela não abrangida) (n.º 1).

- exige-se o acordo escrito do órgão ou serviço onde o trabalhador exerce funções, do membro do Governo respectivo, da entidade cessionária e do trabalhador (n.º 2).

Todavia, nos casos a que alude o n.º 11 do citado artigo 250.º do Regulamento, parece-me que a questão deve ser vista em termos relativamente diferentes, mormente no que diz respeito à caracterização do interesse público e ao consentimento do serviço de origem e do membro do Governo.

Como se viu, nos nºs 15 e 16 do artigo 58.º da LVCR prevê-se o caso especial de o trabalhador poder exercer funções numa central sindical e, nesse caso, o acordo poder prever que aquele continue a ser remunerado pelo órgão ou serviço de origem. E o n.º 11 do artigo 250.º prevê mais concretamente que, por exemplo, um membro duma direcção duma federação pode celebrar um acordo de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nessa mesma federação, sendo as remunerações asseguradas pela entidade cedente, embora com as limitações a que se referem as suas três alíneas quanto ao número de trabalhadores abrangidos.

Ora, as associações sindicais têm assento constitucional, sendo o seu principal escopo a defesa e promoção (colectivas) dos direitos e interesses dos seus associados. E a liberdade de associação sindical analisa-se num conjunto variado de liberdades e direitos, estando elencados os principais nos nºs 2 a 6 do artigo 55.º da CRP, e estatuindo este último: «os representantes eleitos dos trabalhadores gozam do direito à informação e consulta, bem como à protecção legal adequada contra quaisquer formas de condicionamento, constrangimento ou limitação do exercício legítimo das suas funções».

Comentando este artigo, referem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA: «[o] direito de protecção legal adequada dos representantes eleitos dos trabalhadores (n.º 6) desdobra-se em duas dimensões: (a) a dimensão subjectiva, pois trata-se da consagração de um verdadeiro direito de defesa dos representantes eleitos dos trabalhadores no exercício das suas funções; (b) a dimensão objectiva, traduzida na consagração de uma imposição constitucional dirigida ao legislador no sentido de este concretizar as formas de protecção adequadas (cfr. Ac. TC n.º 767/96)[81].

E esta disposição normativa aplica-se a todos os representantes eleitos dos trabalhadores. Trata-se, com efeito, de uma protecção específica conferida aos representantes eleitos dos trabalhadores decorrente da sua situação de particular “exposição” perante as entidades empregadoras e mesmo perante as entidades públicas, constituindo um instrumento objectivo de garantia de uma plena e efectiva liberdade sindical.

Na verdade, o direito à celebração de contratos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais nas aludidas estruturas de representação colectiva destina-se a facilitar a defesa e promoção dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam (artigo 56.º da CRP). A defesa e promoção eficaz destes direitos e interesses implicam que a ordem jurídica dote as associações sindicais dos meios adequados ao exercício das suas funções. E é o próprio legislador que reconhece que se justifica a celebração de acordos de cedência naquelas condições, no interesse da generalidade dos trabalhadores, e útil para o exercício da actividade sindical, e a consequente verificação do interesse público, pois os acordos de cedência só são possíveis quando este se verifique. E tanto é assim que as remunerações continuam a ser asseguradas pela entidade empregadora pública cedente.

Se aos representantes dos trabalhadores não fossem concedidos determinados direitos, dificilmente poderiam exercer convenientemente o cargo para que foram eleitos[82].

Assim, quando o citado n.º 11 do artigo 250.º concede aos membros das direcções das federações, das uniões e das confederações, o direito a celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais, há que concluir que o legislador reconhece expressamente para estes casos o interesse público a que alude o artigo 8.º da LVCR.

Portanto, entendo que a FENPOL poderá celebrar acordos de cedência de interesse público para o exercício de funções sindicais, em conformidade com o disposto no artigo 250.º, n.º 11, do Regulamento, e no artigo 58.º da Lei n.º 12-A/2008, não podendo o serviço de origem ou o membro do Governo respectivo opor-se ao exercício desse direito (desde que, obviamente, estejam preenchidos os restantes pressupostos necessários para o efeito).





[1] Ofício que deu entrada na Procuradoria-Geral da República em 9 de Julho de 2010 e registado sob o n.º 16915. Por vencimento do Relator inicial, o processo foi objecto de redistribuição. A sua adaptação à posição maioritária do Conselho implicou a introdução de algumas alterações ao projecto de parecer inicial.
[2] Alterada pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril de 2010, e pelo Decreto-Lei n.º 124/2010, de 17 de Novembro.
[3] Os Estatutos foram publicados no Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 14, de 15 de Abril de 2010, e dos mesmos consta que foram registados em 30 de Março do mesmo ano, ao abrigo do artigo 316.º da Lei n.º 59/2008 [mas este artigo é do RCTFP].
[4] Nos n.os 1 e 2 deste capítulo segue-se de perto o parecer deste Conselho n.º 30/2009, de 8 de Outubro de 2009, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 231, de 27 de Novembro de 2009.
[5] BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, Curso de Direito do Trabalho, I, 3.ª edição, 2004, Verbo, p.145.
[6] V. acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 449/91, de 28 de Novembro de 1991 (Diário da República, I série A, de 16 de Janeiro de 1992), e n.º 445/93, de 14 de Julho de 1993 (Diário da República, I série A, de 13 de Agosto de 1993). Sobre o tema da liberdade sindical, com indicação de vasta jurisprudência constitucional, v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pp. 532-549 (anotação ao artigo 55.º). Do Conselho Consultivo, v., de entre outros, os pareceres n.os 27/87, de 9 de Março de 1989 (Diário da República, 2.ª série, n.º 223, de 27 de Setembro de 1989), 60/95, de 23 de Janeiro de 1997, 19/97, de 9 de Novembro de 2000 (Diário da República, 2.ª série, n.º 196, de 24 de Agosto de 2001), 73/98, de 9 de Março de 2000, 74/99, de 9 de Novembro de 2000, e 30/2009, de 8 de Outubro de 2009.
[7] Curso de Direito do Trabalho, I, 3.ª edição, 2004, Verbo, p.146.
[8] Ob. cit., pp. 146/147.
[9] Direito do Trabalho, 14.ª edição, Almedina, 2009, p. 707. Sobre os aspectos individuais e colectivos da liberdade sindical e seu conteúdo fundamental, v. MÁRIO PINTO, ob. cit., pp. 181-190, PEDRO ROMANO MARTINEZ, Direito do Trabalho, 2.ª edição (reformulada e adaptada ao Código do Trabalho), 2005, pp. 1025-1035, MÁRIO BROCHADO COELHO, «A liberdade sindical e o quadro estatutário das associações sindicais», A Reforma do Código do Trabalho, org. Centro de Estudos Judiciários e Inspecção-Geral do Trabalho, Coimbra Editora, 2004, pp. 571-587, G. H. CAMERLYNCK e GÉRARD LYON-CAEN, Droit du Travail, 9e édition, Dalloz, 1978, pp. 560-569, e M.-CARLOS PALOMEQUE LÓPEZ, Derecho Sindical Español, segunda edicion, Tecnos, 1988, pp. 110-117.
[10] Aprovado para ratificação pela Lei n.º 29/78, de 12 de Junho.
[11] Aprovado para ratificação pela Lei n.º 45/78, de 11 de Julho.
[12] Aprovada para ratificação pela Lei n.º 65/78, de 13 de Outubro.
[13] Carta Social Europeia revista, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 64-A/2001, de 17 de Outubro.
[14] Aprovadas para ratificação, respectivamente pela Lei n.º 45/77, de 7 de Julho, pelo Decreto-Lei n.º 45758, de 12 de Junho de 1964, e pela Lei n.º 17/80, de 15 de Julho.
[15] Diário da República I série-A, n.º 13, de 16 de Janeiro de 1992.
[16] «A liberdade sindical e o quadro estatutário das associações sindicais», A Reforma do Código do Trabalho, cit., pp. 574-575.
[17] Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra Editora, 2007, pág. 730.
[18] V. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 84/99.A situação foi apreciada no parecer n.º 60/95, de 23 de Janeiro de 1997.
[19] Esta Lei foi objecto de rectificação (Declaração n.º 15/2003, inserta no Diário da República, I série-A, n.º 250, de 28 de Outubro de 2003) e alterada pela Lei n.º 9/2006, de 20 de Março.
[20] Como veremos, algumas normas são também aplicáveis, com as necessárias adaptações, aos trabalhadores que exercem funções públicas na modalidade de nomeação.
[21] Que revogou o Contrato de Trabalho de 2003 e o seu Regulamento.
[22] Veja-se, a título de exemplo, NASCIMENTO RODRIGUES, «A sindicalização da polícia», Revista de Direito e de Estudos Sociais, 1986, n.º 2, e FRANCISCO LIBERAL FERNANDES, As forças Armadas e a PSP perante a Liberdade Sindical, Coimbra, 1990, pp. 71 e segs.
[23] Publicado no Diário da República, I série, n.º 103, de 6 de Maio de 1987.
[24] Publicado no Diário da República, II série, de 22 de Janeiro de 1991, também disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/.
[25] Este Estatuto foi regulamentado pelo Decreto n.º 39550, de 26 de Fevereiro de 1954.
[26] Do preâmbulo.
[27] Já então era pacífico que os agentes da PSP não eram militares (neste sentido, por exemplo, o parecer deste Conselho, n.º 181/80, de 11de Junho de 1981, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, 310-141.
[28] Exposição de motivos da proposta de lei n.º 206/VII, que deu origem à Lei n.º 5/99.
[29] Proposta de lei n.º 206/VII, publicada no Diário da Assembleia da República, II série A, n.º 72, de 11 de Setembro de 1998. A discussão na generalidade está documentada no Diário da Assembleia da República, I série, n.º 14, de 16 de Outubro de 1998.
[30] Convém sublinhar que artigo 270.º da Constituição tinha sido alterado na revisão de 1997.
[31] Rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 15/2002, Diário da República, I série-A, n.º 72, de 26 de Março de 2002. Este diploma teve por origem os projectos de lei n.os 137/VIII (PCP) e 410/VIII (CDS-PP) e a proposta de lei n.º 4/VIII. A discussão conjunta destes textos encontra-se documentada no Diário da Assembleia da República, I série, n.º 28, de 19 de Novembro de 2001.
[32] Sobre esta evolução legislativa, v. ISABEL MOREIRA, “Restrições ao Exercício de Direitos de Associação e de Greve dos Agentes das Forças de Segurança”, Estudos de Direito de Polícia, Seminário de Direito Administrativo de 2001/2002, Regência de JORGE MIRANDA, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2003, pp. 267-323.
[33] Rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 91/2009, de 27 de Novembro.
[34] Rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 22-A/2008, Diário da República, I série, n.º 81, de 24 de Abril de 2008, e alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de Dezembro, 3-B/2010, de 28 de Abril, 34/2010, de 2 de Setembro, e 55-A/2010, de 31 de Dezembro.
[35] PAULA VEIGA E MOURA e CÁTIA ARRIMAR, Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, Coimbra Editora, 2ª Edição, 2010, p. 13.
[36] Além disso, pode constituir-se por comissão de serviço (artigo 9.º, n.º 4) e nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 117.º, que remete para a Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho.
[37] Alterada pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, e pelo Decreto-Lei n.º 124/2010, de 17 de Novembro.
[38] Proposta de lei n.º 209/X, publicada no Diário da Assembleia da República, II série A, n.º 107, de 4 de Junho de 2008.
[39] Inserido na subsecção II, relativa «a protecção especial dos representantes dos trabalhadores».
[40] Este artigo faz parte da subsecção V da secção III, do Título III, sob a epígrafe «membros da direcção das associações sindicais», relativo ao «crédito de horas e faltas dos membros da direcção».
[41] MÁRIO PINTO, PEDRO FURTADO MARTINS e ANTÓNIO NUNES DE CARVALHO, Glossário de Direito do Trabalho e Relações Industriais, Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho, Universidade Católica Editora, 1996, p. 96-97.
[42] “Crédito remunerado para desempenho de funções sindicais”, Questões Laborais, ano I, n.º 1, 1994, p. 4.
[43] JORGE LEITE, ob. e loc. cits. na nota anterior.
[44] JORGE LEITE, ob. cit., p. 5.
[45] De 9 de Novembro de 2000 (Diário da República, II série, de 24 de Agosto de 2001. O tema do crédito de tempo remunerado é tratado também no Parecer n.º 60/95, de 23 de Janeiro de 1997, inédito. Sobre a natureza e caracterização do crédito de tempo remunerado, v. a doutrina mencionada na nota 35 do parecer n.º 30/2009.
[46] As associações sindicais abrangem os sindicatos, as federações, as uniões e as confederações (artigo 308.º, n.º 2, do RCTFP). As federações são associações de sindicatos de trabalhadores da mesma profissão ou do mesmo sector de actividade [artigo 309.º, alínea b), do RCTFP].
[47] A Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, que aprovou o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública, previa, no artigo 14.º, a «cedência ocasional de trabalhadores das pessoas colectivas públicas para o exercício de funções temporárias noutra pessoa colectiva pública, com o acordo do trabalhador» (n.º 1), e no artigo 23.º a «cedência especial de funcionários e agentes».
[48] O citado Decreto-Lei n.º 84/99 já previa que as associações sindicais pudessem proceder à requisição de funcionários para nelas prestarem serviço (artigo 33.º) ou a concessão de licença especial para o mesmo efeito (artigo 34.º).
[49] Cfr. o parecer n.º 62/2007, de 4 de Dezembro de 2008 (Diário da República, II série, de 13 de Janeiro de 2009).
[50] Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, 2.ª edição, Coimbra Editora, 2010, p. 187.
[51] Idem, ibidem.
[52] Estas disposições normativas fazem parte da secção III (associações sindicais) do Título III (Direito colectivo).
[53] Normas excepcionais.
[54] Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, (17.ª reimpressão), Almedina, 2008, pp. 94-95.
[55] JOSÉ DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, vol. I, 2.ª edição, Lisboa, 1968, pp. 316-317.
[56] Ibidem. Sobre o tema da distinção destas normas, v., de entre outros, os pareceres n.os 35/2003, de 15 de Maio de 2003 (Diário da República, II série, n.º 132, de 12 de Julho de 2005), 94/2004, de 16 de Dezembro de 2004, 32/2006, de 10 de Maio de 2007 (Diário da República, II série, n.º 155, de 13 de Agosto de 2007), e 72/2008, de 16 de Janeiro de 2009.
[57] No novo parecer desenvolve-se também este tema, em termos semelhantes, no capítulo IV.
[58] Estas questões estão também tratadas, em termos semelhantes, no parecer, nos capítulos V, VI e VII.
[59] Rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 22-A/2008, de 24 de Abril; alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento Geral do Estado para 2009, pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril que aprovou o Orçamento Geral do Estado para 2010, e pela lei n.º 34/2010, de 2 de Setembro.
[60] Esta Lei foi aplicada à administração autárquica pelo Decreto-Lei n.º 209/2009, de 3 de Setembro.
[61] PAULA VEIGA E MOURA e CÁTIA ARRIMAR, Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, Coimbra Editora, 2ª Edição, 2010, pág. 13.
[62] Além disso, pode constituir-se por comissão de serviço (artigo 9.º, n.º 4) e nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 117.º, que remete para a Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho.
[63] Inserido na subsecção II, relativa «a protecção especial dos representantes dos trabalhadores».
[64] Este artigo faz parte da subsecção V da secção III, do Título III, sob a epígrafe «membros da direcção das associações sindicais», relativo ao «crédito de horas e faltas dos membros da direcção».
[65] Era este o regime que se previa no artigo 505.º, n.º 2, do Código do Trabalho de 2003, e que, presentemente, se encontra condensado, nos mesmos moldes, no artigo 468.º do Código do Trabalho de 2009.
[66] A Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, que aprovou o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública, previa, no artigo 14.º, a «cedência ocasional de trabalhadores das pessoas colectivas públicas para o exercício de funções temporárias noutra pessoa colectiva pública, com o acordo do trabalhador» (n.º 1), e no artigo 23.º a «cedência especial de funcionários e agentes».
[67] Cfr. o Parecer n.º 62/2007, de 4 de Dezembro de 2008, homologado em 10.12.2008 e publicado no DR, 2ª série, de 13.01.2009.
[68] Estas disposições normativas fazem parte da secção III (associações sindicais) do Título III (Direito Colectivo).
[69] Diploma posterior à chamada Lei da Mobilidade, à Lei n.º 12-A/2008 e à Lei n.º 59/2008.
[70] Ob. cit. pág. 191.

[71] Rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 15/2002, DR de 26 de Março.
[72] Do sumário oficial e do artigo 1.º.
[73] Como vimos, em termos semelhantes preceituava o artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 511/99, substituindo agora a designação de «funcionários e agentes da Administração Pública» por «trabalhadores que exercem funções públicas».
[74] Parece-me poder dizer que toda argumentação do parecer vai no sentido de que, sendo a Lei n.º 14/2002 uma lei especial, não pode ser aplicado o regime geral.
[75] J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1983, págs. 94 e 95.
[76] JOSÉ DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, vol. I, 2.ª edição, Lisboa, 1968, pp. 316-317.
[77] Ibidem. Sobre o tema da distinção destas normas, v., de entre outros, os pareceres n.os 35/2003, de 15 de Maio de 2003 (Diário da República, II série, n.º 132, de 12 de Julho de 2005), 94/2004, de 16 de Dezembro de 2004, 32/2006, de 10 de Maio de 2007 (Diário da República, II série, n.º 155, de 13 de Agosto de 2007), e 72/2008, de 16 de Janeiro de 2009, e também o presente parecer.
[78] O Direito, Introdução e Teoria Geral, Almedina, Coimbra 1997, pág. 519.
[79] Como escreve OLIVEIRA ASCENSÃO na nota 792 desta obra, por vezes fala-se em lei especial para designar simplesmente a lei específica ou a lei extravagante.
[80] Tal como constava do meu projecto, pelo que para ali se remete.
[81] Ob. cit., p. 737.
[82] Como resulta da alínea a) do artigo 5.º dos Estatutos, a FENPOL visa reforçar os sindicatos no sentido da defesa dos direitos, interesses e aspirações profissionais da polícia.
Anotações
Legislação: 
CONST76 - ART18 N2 ART46 ART53 ART55 N1 N2 A) B) C) D) E) ART270 ART272
L 59/2008 DE 11/09/2008 - ART3 ART240 ART250 N1 A) B) N6 N10 N11 A) B) C) N12 ART253 ART272 ART289 ART292 N1 N2 ART308 ART320 ART331 N3 ART339 N1 N2 ART404 ART407 ART408 N1 N2 ART414 ART468 N1 N2 N3
DL 215-B/75 DE 1975/04/30 - ART3 ART22 N1 N2 ART32 ART50
DL 84/99 DE 1999/03/19 - ART1 ART2 N2 ART10 ART12
L 78/98 DE 1998/11/19
L 99/03 DE 2003/08/27 - ART475 ART505
L 35/04 DE 2004/07/29- ART399 ART 402
L 7/09 DE 2009/02/12 - ART408 N1 N2 ART440 ART467 ART468 N1N2 N3
L 29/82 DE 1982/12/11- ART31 N6 N11 ART69 N2
DL 39497 DE 1953/12/31
DL 151/85 DE 1985/05/09 - ART2 N1 ART3 N1 N2 ART4 N2
L 7/90 DE 1990/02/20 -
L 6/90 DE 1990/02/20 -ART1 ART3 N1 N2 ART5 N1 N2
DL 161/90 DE 1990/05/22-ART7
L 5/99 DE 1999/01/27
DL 511/99 de 1999/02/24 -ART3 ART45
L 14/02 DE 2002/02/19 - ART1 N1 N2 ART2 N1 N2 N3 N4 N5 N6 N7 N8 ART3 A) B) C) D) ART10 N1 ART12 N2 ART29 N1 N2 N3 N4 ART30 ART31 ART42 ART43 ART47
LC N1//01 DE 2001/12/12
L 53/2007 DE 2007/08/31
L 5/99 DE 1999/01/27
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L 12-A/08 DE 2008/02/27- ART1 N1 ART2 N1 ART3 N1 ART4 ART9 N1 ART10 AL E) ART40 ART41 N1 N2 ART58 N1 N2 N3 N15 N16 ART65 ART101 N1
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L 64-A/2008 DE 2008/12/31-ART118 N5
Jurisprudência: 
AC DO TC N103/87 DE 1987/03/24
AC DO TC N449/91 DE 1991/11/28
Referências Complementares: 
DIR ADM * ASSOC PUBL / DIR TRAB * DIR SIND*****
DUDH-ART23 N4 PIDCP-ART22 PIDESC-ART8 CEDH -ART11
CONV DA OIT N 87-ART2 ART3 N1 N2 ; CONV OIT N98; CONV OIT N151
CARTA COMUNITÁRIA DOS DIREITOS SOCIAIS FUNDAMENTAIS DOS TRABALHADORES - ART11
CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS CIDADÃOS DA UNIÃO EUROPEIA - ART12 N1
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Data: 
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