Senhor Secretário de Estado do Ambiente e
Ordenamento do Território,
Excelência:
I
Dignou-se o antecessor de Vossa Excelência solicitar consulta a este Conselho Consultivo sobre a seguinte questão:
«Qual o prazo de caducidade para a emissão de declarações do carácter estruturante de empreendimentos turísticos para efeitos do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro: dia 9 de Outubro ou dia 11 de Outubro?»
Cumpre, pois, emitir o parecer.
II
1. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro de 2004[1], aprovou a revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (POPNSC) e, no novo Regulamento publicado em anexo, o artigo 43.º, inserido no Título IV (“Disposições finais e transitórias”), estabelece um regime transitório, nos seguintes termos:
«Artigo 43.º
Regime transitório
1 – É permitida a manutenção das utilizações validamente existentes à data da entrada em vigor do presente Plano, não conformes com o mesmo, até à concretização de acordos e ou aquisição dos terrenos a estabelecer entre o Estado ou o Instituto da Conservação da Natureza e os titulares dos direitos afectados.
2 – Nas áreas urbanas, no prazo de 18 meses a contar da data da entrada em vigor do presente Plano ou até à entrada em vigor dos planos de urbanização ou de pormenor previstos no n.º 3 do artigo 29.º deste Regulamento, se esta ocorrer primeiro, ficam sujeitos a parecer vinculativo da comissão directiva do PNSC:
a) As operações de loteamentos urbanos;
b) As novas edificações e obras de ampliação ou recuperação
das existentes, com excepção das que estão isentas de licença
ou autorização ou das sujeitas a procedimento de autorização,
nos termos da legislação em vigor;
c) A abertura de novas vias de comunicação;
d) As infra-estruturas de utilidade pública, nomeadamente escolas, campos de jogos e pavilhões desportivos.
3 – O parecer referido no número anterior tomará em consideração o enquadramento das novas construções na arquitectura tradicional do aglomerado em que pretendem integrar-se.
4 – Mantêm-se sujeitos às regras que lhes eram aplicáveis à data da entrada em vigor do presente Plano:
a) As parcelas de terreno objecto de licenças ou alvarás de
loteamento válidos e eficazes;
b) Os empreendimentos turísticos que disponham de estudo de localização, informação prévia, anteprojecto ou projecto válido e eficaz;
c) Os empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo e que sejam considerados estruturantes, designadamente em virtude da qualidade da exploração turística e do seu impacte positivo no desenvolvimento económico da região de implantação e na promoção da sustentabilidade dos respectivos valores naturais, paisagísticos e culturais, pelo ministro responsável pelo sector do turismo e pela câmara municipal competente.
5 – O carácter estruturante dos empreendimentos turísticos referidos na alínea c) do número anterior será declarado nos nove meses seguintes à data da entrada em vigor do presente Plano, sob pena de a tais empreendimentos passar a aplicar-se o presente Plano, devendo, no termo daquele prazo, proceder-se à publicação no Diário da República, 1.ª série-B, da lista nominativa dos empreendimentos considerados estruturantes.
6 – Caso não seja exigível, nos termos da lei geral, a avaliação de impacte ambiental, os novos licenciamentos a emitir pelas entidades competentes, nos termos das alíneas b) e c) do n.º 4, ficam dependentes de despacho do ministro responsável pelo sector da conservação da natureza, proferido sob parecer favorável da comissão directiva do PNSC, ouvido o conselho consultivo, tendo por fundamento estudo que demonstre encontrarem-se salvaguardados os objectivos referidos no artigo 2.º do presente Regulamento ou que indique as correspondentes medidas de salvaguarda, podendo para o efeito definir as condicionantes que se revelem tecnicamente adequadas.
7 – O disposto nos n.os 4 a 6 não é aplicável à área de intervenção do POOC Sintra-Sado.»
Na economia do parecer, interessará particularmente o disposto nos n.os 4 a 7 daquele artigo 43.º
2. Com efeito, de acordo com o referenciado na Informação n.º 63/SEA/2009, sobre que incidiu o Despacho do antecessor de Vossa Excelência, estará em causa a declaração do carácter estruturante do empreendimento turístico “Cabo da Roca Nature Resort”.
Ali se dá conta de que, através do Despacho n.º 3407/2005 (2.ª série), de 17 de Novembro de 2004, da Chefe de Gabinete do Ministro do Turismo, publicado no Diário da República, II Série, de 16 de Fevereiro de 2005[2], foi publicitada a declaração do carácter estruturante daquele empreendimento turístico. E, nos termos do despacho, «o reconhecimento do carácter estruturante do mencionado empreendimento turístico foi realizado pelo Ministro do Turismo do XVI Governo Constitucional, através do Despacho n.º 105-XVI/2004/MT, de 8 de Outubro de 2004 (não publicado em Diário da República) e pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, através de despacho de 10 de Outubro de 2004 (domingo)»[3].
Na sequência, pode ler-se na Informação citada:
«O enquadramento descrito, na medida em que evidencia a existência de atipicidades na prática de actos administrativos, como sejam a prática de actos não publicados em Diário da República e de outros praticados a um domingo, em data próxima do termo para a emissão de actos de declaração do carácter estruturante de empreendimentos turísticos na área do Parque Natural de Sintra-Cascais, suscitam fortes dúvidas sobre a legalidade da declaração do carácter estruturante do empreendimento turístico “Cabo da Roca Natureza Resort”, entendimento que determina a análise detalhada do processo em apreço para definição da posição a adoptar pelo MAOTDR na CAA-PIN relativamente à qualificação do projecto como tendo Potencial Interesse Público (PIN) para efeitos do Decreto-Lei n.º 174/2008, de 26 de Agosto.»
E, mais à frente, após explicitar os valores naturais na área do Parque Natural Sintra-Cascais e o seu enquadramento – seja na Rede Fundamental de Conservação da Natureza[4], seja no Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa[5] (PROTAML), seja na Reserva Ecológica Nacional[6] (REN) –,escreve-se[7]:
«Centrando a presente análise no POPNSC, constata-se que este, por efeito do disposto na alínea c) do n.º 4 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, admite a possibilidade de aplicação de regras do anterior regulamento do POPNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março, ao preceituar que são aplicáveis aos “empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo e que sejam considerados estruturantes (…) pelo ministro responsável pelo sector do turismo e pela câmara municipal competente”, as regras que eram aplicáveis à data da entrada em vigor da revisão do POPNSC.
A norma em causa, que se afigura de duvidosa racionalidade na perspectiva da conservação da natureza e da biodiversidade, pois, permite que onde o novo POPNSC imponha novas condicionantes para salvaguarda de valores naturais, sejam permitidas novas utilizações turísticas, promovendo, através da prática de um acto do membro do governo e do presidente de uma autarquia local, a constituição de um direito a edificar um empreendimento turístico, sem que o membro do Governo ou a autoridade nacional da conservação da natureza tenham oportunidade para se pronunciarem.
Sem prejuízo do exposto, importa ter presente que o n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 1-A/2004, de 8 de Janeiro, prevê que o “carácter estruturante dos empreendimentos turísticos referidos na alínea c) do n.º anterior será declarado nos nove meses seguintes à data da entrada em vigor do presente Plano, sob pena de a tais empreendimentos passar a aplicar-se o presente Plano, devendo, no termo daquele prazo, proceder-se à publicação no Diário da República, I.ª Série-B, da lista nominativa dos empreendimentos considerados estruturantes” (destaque nosso).
Ora, a revisão do POPNSC revisto entrou em vigor no dia 9 de Janeiro de 2004 (sábado), conforme determina o ponto 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, pelo que considerando que o carácter estruturante dos empreendimentos turísticos apenas podia ser declarado nos nove meses seguintes à data da sua entrada em vigor (cfr. artigo 43.º, n.º 5, do regulamento do POPNSC), ou seja, até 9 de Outubro de 2004 (sábado).
Do exposto parece resultar a extemporaneidade da declaração realizada pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, através de despacho de 10 de Outubro de 2004 (domingo), dado que, o prazo assinalado pelo n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC não se afigura transferível para o dia útil seguinte (11 de Outubro de 2004), por o prazo em causa não se tratar de um prazo imposto aos particulares para adopção de iniciativas ou apresentação de requerimentos, mas sim de um prazo imposto à Administração Pública e cuja emissão deveria ter tido lugar dentro do prazo estipulado, não podendo beneficiar da regra fixada na alínea e) do artigo 279.º do Código Civil.
Com efeito, a disposição citada não se afigura aplicável dado que o prazo de caducidade fixado pelo n.º 5 da abrigo 43.º do Regulamento do POPNSC, ainda que vise garantir um interesse público de certeza ou estabilidade, não estabelece um prazo para que um direito tenha de ser exercido por um particular, sob pena de preclusão, mas sim para a emissão de um acto declarativo de dois órgãos administrativos, sem que para tal seja exigida aos interessados a adopção de qualquer diligência ou a formalização de qualquer pedido nesse sentido (cfr. n.º 4 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC).»
Assim, na Informação n.º 63/SEA/2009, que se vem mencionando, conclui-se que «no pressuposto que a declaração do carácter estruturante do empreendimento turístico “Cabo da Roca Nature Resort” emitida pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra no dia 10 de Outubro de 2004 foi praticada para além do prazo fixado pelo n.º 5 do do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, daí resulta que não são aplicáveis ao empreendimento turístico referido as regras do anterior regulamento do POPNSG o qual classificava a área em causa como “áreas preferenciais para turismo e recreio”, mas sim o regime constante do Regulamento do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, com o qual o projecto não se mostra conforme demonstrado no memorando do ICNB,I.P., anexo à presente informação».
De todo o modo, acrescenta, ainda, que «em prejuízo da legalidade da declaração do carácter estruturante do empreendimento turístico “Cabo da Roca Nature Resort” (publicitada através do Despacho n.º 3407/2005, da Chefe de Gabinete do Ministro do Turismo), que a mesma jamais poderia ser considerada como válida, uma vez que os parâmetros urbanísticos fixados no artigo 21.º, n.° 4, alínea d) do Regulamento do POPNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11 de Março, não se encontravam cumpridos à data da prolação do despacho, na medida em que se prevê para o empreendimento em causa edificações com três pisos».
3. Na situação que está na origem da consulta, suscitar-se-ão, pois, diversas questões. Mas, desde logo, não cabe a este corpo consultivo a investigação de matéria de facto e, por outro lado, como vimos, a questão colocada prende-se tão-somente com o termo final do prazo para a emissão de declaração do carácter estruturante de empreendimentos turísticos para efeitos do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC.
III
Antes de se ensaiar a abordagem da problemática do prazo, parece pertinente uma referência à declaração do carácter estruturante dos empreendimentos turísticos.
1. O desenvolvimento do turismo tem conduzido, entre nós, à criação de figuras cujos regimes apresentam o desiderato de o impulsionar.
Foi o que aconteceu, na década de 50 do século passado, com a declaração de utilidade turística[8]. Este instituto, decorridos cerca de 30 anos da sua vigência, foi revisto pelo Decreto-Lei n.º 423/83, de 5 de Dezembro[9], que, apesar das alterações, se mantém ainda em vigor.
A utilidade turística é atribuída por despacho do membro do Governo com tutela sobre o sector do Turismo[10] e os despachos de atribuição, confirmação e revogação da utilidade turística são obrigatoriamente publicados no Diário da República, só produzindo efeitos a partir da data da sua publicação[11].
A relevância da declaração de utilidade turística traduz-se, essencialmente, no acesso a benefícios fiscais[12].
2. Mais recentemente surgiu a declaração de interesse para o turismo prevista no artigo 57.º do Decreto-lei n.º 167/97, de 4 de Julho[13], que aprovou o regime jurídico da instalação e do funcionamento dos empreendimentos turísticos destinados à actividade do alojamento turístico.
O instituto do interesse para o turismo, de âmbito mais vasto que o da utilidade turística, encontra-se regulamentado no Decreto Regulamentar n.º 22/98, de 21 de Setembro[14], e tem em vista, fundamentalmente, a obtenção de apoios financeiros, mas pode também relevar para a atribuição da qualificação como conjunto turístico e, no caso dos campos de golfe, para a emissão de parecer favorável à utilização não agrícola do solo integrado na Reserva Agrícola Nacional.
Actualmente, conforme prevê o n.º 1 do artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 39/2008, de 7 de Março[15], «O Turismo de Portugal, I.P., a requerimento dos interessados ou da câmara municipal, pode declarar de interesse para o turismo, nos termos a estabelecer em portaria do membro do Governo responsável pela área do turismo, os estabelecimentos, iniciativas, projectos ou actividades de índole económica, cultural, ambiental e de animação que, pela sua localização e características complementem outras actividades ou empreendimentos turísticos, ou constituam motivo de atracção turística das áreas em que se encontram»[16].
3. Entretanto, a Resolução de Conselho de Ministros n.º 97/2003, de 1 de Agosto, que elegeu o turismo um dos eixos do modelo de desenvolvimento económico do País, aprovou o Plano de Desenvolvimento do Sector do Turismo que, no domínio da dinamização e estruturação da oferta, devia simplificar a regulamentação e agilizar todo o processo de aprovação e licenciamento de projectos turísticos, em particular os que assumissem carácter estruturante.
Assim, e enquanto a revisão legislativa não fosse aprovada e devidamente publicada, seria criado o Centro de Apoio ao Licenciamento de Projectos Turísticos Estratégicos «que, funcionando numa lógica e âmbito de estrutura de missão de carácter temporário, agregará uma equipa pluridisciplinar de representantes das diversas entidades responsáveis pela análise e emissão de pareceres, aprovação e licenciamento de projectos turísticos, constituindo-se como interlocutor único (Guichet único) dos promotores turísticos nacionais e estrangeiros»[17].
Ainda, no Plano de Desenvolvimento do Sector do Turismo[18], previa-se:
«Relativamente ao tratamento e acompanhamento de propostas e projectos no âmbito do funcionamento do Centro, serão consideradas as propostas ou projectos que consubstanciem o investimento global e de raiz em novas estruturas de oferta, alojamento, animação turística, imobiliária turística de lazer e equipamentos desportivos de apoio à actividade turística, ou na reabilitação e remodelação de estruturas da oferta existentes, num montante superior a 15 milhões de euros.
A título excepcional, poderão ser admitidas propostas ou projectos cujo montante de investimento global seja inferior a 15 milhões de euros, desde que sejam considerados de efectiva relevância estratégica para o turismo.»
E, com efeito, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/2003, de 1 de Agosto, criou uma estrutura de missão denominada Centro de Apoio ao Licenciamento de Projectos Turísticos Estruturantes[19], a funcionar na dependência dos Ministros da Economia e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, e no seu ponto 2 definiu como projectos turísticos estruturantes aqueles que:
«a) Se traduzam num investimento global e de raiz em novas estruturas de oferta de alojamento, animação turística e imobiliária turística de lazer, ou na reabilitação e remodelação de estruturas de oferta existentes, num montante superior a 15 milhões de euros;
b) Embora de montante inferior a 15 milhões de euros, sejam declarados de relevância estruturante para o turismo regional ou nacional por decisão do Secretário de Estado do Turismo.»
Em 2005, este modelo foi substituído pelo Sistema de Reconhecimento e Acompanhamento de Projectos de Potencial Interesse Nacional (PIN) criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 95/2005, de 24 de Maio[20].
Conforme se pode ler na respectiva fundamentação, o que se pretendia era favorecer a concretização de diversos tipos de projectos de investimento, assegurando um acompanhamento de proximidade, promovendo a superação dos bloqueios administrativos e garantindo uma resposta célere, sem prejuízo dos dispositivos legais necessários à salvaguarda do interesse público, nomeadamente ao nível da segurança e do ambiente.
Era, ainda, a preocupação da celeridade que se evidenciava.
Porém, decorridos dois anos, surge um novo regime – o Decreto-Lei n.º 285/2007, de 17 de Agosto, estabelece o regime jurídico dos projectos de potencial interesse nacional classificados como PIN+.
Os projectos PIN+ devem envolver um grande investimento – investimento superior a €200 000 000, ou, excepcionalmente, a €60 000 000, no caso de projectos de indiscutível carácter de excelência pelo seu forte conteúdo inovador e singularidade tecnológica ou, tratando-se, de um projecto turístico, quando promova a diferenciação de Portugal e contribua decisivamente para a requalificação, para o aumento da competitividade e para a diversificação da oferta na região onde se insira [alínea a) do n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 285/2007][21].
Sem se entrar em grandes desenvolvimentos, não se pode deixar de referir que a questão mais delicada que os projectos PIN+ suscitam é a que se prende com a difícil conciliação entre a celeridade do procedimento e as exigências que resultam da legislação ambiental aplicável[22].
Com efeito, a Lei dos PIN+ prevê – talvez a hipótese mais melindrosa – a possibilidade da sua localização em sítios da Rede Natura 2000[23].
Acrescente-se, ainda, que o Decreto-Lei n.º 174/2008, de 26 de Agosto, aprovou um novo Regulamento do Sistema de Reconhecimento e Acompanhamento de Projectos de Potencial Interesse Nacional[24].
4. Em síntese, no que concerne a empreendimentos turísticos, podemos elencar, no que ora interessa, três regimes: utilidade turística, interesse para o turismo e projectos turísticos estruturantes (hoje, PIN e PIN+).
5. Ora, como vimos, o artigo 43.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (doravante POPNSC), objecto da presente consulta, refere-se na alínea c) do n.º 4 e no n.º 5 a empreendimentos turísticos considerados estruturantes.
Ou seja, estabelecendo aquele artigo um regime transitório, no que respeita aos empreendimentos turísticos, continuariam sujeitos às regras aplicáveis à data da entrada em vigor do POPNSC aqueles que tivessem sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo e que fossem considerados estruturantes [cfr. a citada alínea c) do n.º 4], o que deveria ser declarado nos nove meses seguintes à data da entrada em vigor do POPNSC (cfr. n.º 5).
Porém, aqui, os requisitos para os empreendimentos turísticos serem considerados estruturantes preenchem-se «designadamente em virtude da qualidade da exploração turística e do seu impacte positivo no desenvolvimento económico da região de implantação e na promoção da sustentabilidade dos respectivos valores naturais, paisagísticos e culturais», e a atinente declaração incumbe ao ministro responsável pelo sector do turismo e à Câmara Municipal competente [cfr. alínea c) do n.º 4].
De todo o modo, caso não seja exigível, nos termos da lei geral, a avaliação de impacte ambiental, os novos licenciamentos ficam dependentes, nos termos do n.º 6 do artigo 43.º, de despacho do ministro responsável pelo sector da conservação da natureza.
E este regime dos empreendimentos considerados estruturantes não é aplicável à area de intervenção do POOC Sintra-Sado (cfr. n.º 7 do artigo 43.º).
A declaração do carácter estruturante dos empreendimentos turísticos nos termos e para os efeitos estabelecidos no artigo 43.º, n.os 4, alínea c), e 5, do Regulamento do POPNSC relevaria, pois, essencialmente para a aplicação das normas vigentes à data da sua entrada em vigor.
Mas, conforme já se assinalou, a questão sob consulta tem a ver com o termo do prazo de nove meses previsto naquele n.º 5 do artigo 43.º
IV
Importa, agora, ensaiar a análise da questão colocada.
1. Antes de mais, impõe-se atentar na natureza do prazo fixado no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC.
Este prazo, como se vem de dizer, permite, verificados os requisitos, a aplicação do normativo anterior ao POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004. Estende-se, portanto, a vigência do regime anterior.
O impacte do decurso do tempo nas relações jurídicas é tratado no Código Civil (artigos 296.º a 333.º).
E, como escreve, J. DIAS MARQUES[25]:
«O prazo final ou extintivo (como, de resto, o prazo inicial ou suspensivo) não é, porém, realidade que apenas encontra o seu assento nas cláusulas dos negócios jurídicos. Tanto ou mais vezes do que estes, estabelece a própria lei termos e prazos, iniciais e finais. Mas estabelece, sobretudo, prazos cuja duração mede a vida de direitos por ela outorgados e cujo completo decurso os vem a fazer cessar.
Ora, sendo essencialmente o mesmo fenómeno de que se trata, facilmente se compreende que o conceito da caducidade possa, sob este aspecto, ser alargado por modo a abranger tanto os prazos (finais ou extintivos) estipulados pelas partes nos seus negócios jurídicos (caducidade negocial) como os impostos pela própria lei a certos direitos que ela mesmo configura (caducidade legal). A tais prazos se chama, por isso, também prazos de caducidade ou prazos peremptórios, sendo este último qualificativo derivado das palavras perempção e perimir, que são sinónimos, respectivamente, de caducidade e caducar.»
No caso em apreço, parece justamente estarmos perante um prazo peremptório. Aliás, recorde-se, no texto da consulta refere-se aquele prazo como prazo de caducidade.
A caducidade é tratada no Código Civil em paralelo com a prescrição.
Com efeito, a caducidade em sentido estrito[26] e a prescrição são figuras análogas, pois consistem na extinção do direito pelo decurso do tempo.
Todavia, conforme explicita, com clareza, o Autor que vimos acompanhando, J. DIAS MARQUES[27]:
“À parte esta semelhança genérica, trata-se, porém, de figuras que por nenhum modo se confundem, pois, enquanto na prescrição o efeito extintivo resulta do facto do seu não exercício prolongado por certo tempo, na caducidade é o próprio direito que se extingue por ter atingido o termo da sua duração. Num caso, o direito, cuja duração era, em princípio, indefinida, vem a extingir-se por força de um facto a ele estranho, que é o seu não exercício duradouro; no outro, o direito extingue-se porque fora já criado com um tempo limitado de vida. Dir-se-ia que a prescrição «mata» o direito, enquanto na caducidade é o direito que «morre»”.
E para além de caducidade e prescrição se distinguirem por alguns traços significativos, no que concerne ao fundamento específico dos dois institutos, já MANUEL DE ANDRADE observava que o da prescrição residia na negligência do titular do direito em exercitá-lo durante o período de tempo indicado na lei, enquanto o da caducidade é o da necessidade da certeza jurídica[28].
MOTA PINTO sublinhava que, «embora a prescrição – tal como a caducidade – vise desde logo satisfazer a necessidade social de segurança jurídica e certeza dos direitos, e, assim, proteger o interesse do sujeito passivo, essa protecção é dispensada atendendo também ao desinteresse, à inércia negligente do titular do direito em exercitá-lo»; «[n]a caducidade, porém, só o aspecto objectivo da certeza e segurança é tomado em conta»[29].
Assim, a prescrição assenta na necessidade de pôr termo à incerteza dos direitos e na presunção de abandono do titular. E a caducidade encontra fundamento no interesse público que impõe a fixação de um prazo durante o qual determinados direitos ou faculdades podem ser exercidos, por razões de certeza e segurança jurídicas, sendo o efeito extintivo, em regra, automático e definitivo[30].
Será, também, pertinente acrescentar que o n.º 2 do artigo 298.º do Código Civil estatui que «[q]uando, por força da lei ou por vontade das partes, um direito deva ser exercido dentro de certo prazo, são aplicáveis as regras da caducidade, a menos que a lei se refira expressamente à prescrição».
E deverá, ainda, considerar-se a caducidade no direito administrativo.
Conforme salienta MARIA FERNANDA MAÇAS[31]:
«A transposição do instituto para o direito público, em especial o administrativo, depara-se com algumas dificuldades, nomeadamente em virtude da diversidade ou atipicidade das suas manifestações concretas, o que acarreta dificuldades quanto à sua inserção dogmática, natureza e caracterização do regime jurídico. Acresce o uso equívoco da expressão, realçando-se que, frequentemente, são utilizados como sinónimos de caducidade, na doutrina, na jurisprudência ou mesmo na lei, os termos “revogação”, “extinção” ou mesmo “resolução”».
A seguir explicita:
«No direito administrativo, emerge, em primeiro lugar, a caducidade em sentido estrito ou caducidade preclusiva.
Tal como no direito civil, são fundamentalmente razões de certeza ou estabilidade das situações jurídicas que impõem que determinadas posições subjectivas activas apenas possam ser exercidas dentro de determinados limites temporais. O interesse geral exige a fixação de um prazo peremptório para o exercício de direitos ou faculdades, sob pena de extinção, independentemente das causas do seu não exercício. Pode dizer-se que o ordenamento jurídico sanciona os interessados que não actuem no prazo fixado impossibilitando-os de o fazer extemporaneamente.»
Mas, como refere também a Autora que vimos acompanhando, «[a] par da caducidade em sentido estrito, fala-se em caducidadesanção para designar situações da perda de direitos por incumprimento de deveres ou de ónus no contexto de uma relação duradoura entre a Administração e um particular»[32].
A problemática da caducidade no direito administrativo havia já sido aprofundada, a propósito do regime da utilidade turística a que atrás nos referimos, nos Pareceres deste Conselho Consultivo n.os 40/94, de 29 de Setembro de 1994[33], e 40/94-C, de 26 de Setembro de 2002[34] [35], destacando deste as suas duas primeiras conclusões:
«1ª. Por regra, a caducidade visa garantir o interesse público de certeza ou estabilidade de uma situação em que um direito tenha de ser exercido dentro de um prazo sob pena de preclusão;
2ª. No direito administrativo, a caducidade aparece muitas vezes associada a uma actuação do titular do direito que a lei permite configurar como um dever, caso em que se fala em caducidade sanção por incumprimento, que a doutrina tende a integrar entre os actos administrativos extintivos, tal como a revogação e a anulação, o que implica uma declaração da Administração e a audiência prévia do particular».
Ora, não se afigurando necessário mais desenvolvimento na economia do presente parecer, resulta do todo exposto que o prazo de nove meses fixado no n.º 5 do artido 43.º do Regulamento do POPNSC para a declaração do carácter estruturante do empreendimento tem a natureza de prazo de caducidade por corresponder a uma situação em que a lei, por razões de certeza e segurança jurídicas, só admite o exercício do direito ou poder dentro de um determinado lapso de tempo.
2. Vejamos então o cômputo do prazo em apreciação.
Relativamente à contagem dos prazos, apresenta-se com particular relevo a alínea b) do n.º 1 do artigo 72.º[36] do Código do Procedimento Administrativo[37] (CPA), segundo a qual «[o] prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados».
Nos dizeres de MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONÇALVES/J. PACHECO DE AMORIM[38], aquela regra tornou obsoleta a concepção tradicional sobre o carácter substantivo e a continuidade dos prazos procedimentais.
Porém, de acordo com o disposto no n.º 2 daquele artigo 72.º –aditado na alteração de 1996 ao CPA –, «[n]a contagem dos prazos legalmente fixados em mais de seis meses incluem-se os sábados, domingos e feriados».
Temos, assim, que no caso de prazo superior a seis meses – como acontece no caso em apreço – se retoma a continuidade do prazo, aplicando-se, portanto, supletivamente a regra da alínea c) do artigo 279.º[39] do Código Civil[40].
Ou seja, no caso de prazos superiores a seis meses haverá sempre que aplicar a regra daquela alínea c) do artigo 279.º do Código Civil.
Regressando ao objecto da presente consulta, o prazo fixado no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC – «nove meses seguintes à data da entrada em vigor do presente Plano» – conta-se a partir do dia 9 de Janeiro de 2004, dia da entrada em vigor do Plano, conforme estatui o ponto 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004[41], pelo que terminaria a 9 de Outubro de 2004[42].
Ora, com efeito, o dia 9 de Outubro de 2004 recaiu num sábado, o que suscita a questão de saber se o termo do prazo se transfere ou não para o dia 11 de Outubro subsequente (2.ª feira).
Na verdade, de acordo com a regra da alínea e) (primeiro segmento) do citado artigo 279.º do Código Civil, «[o] prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil».
Está, pois, subjacente a esta regra a ideia de que o prazo deva terminar num dia útil.
É certo que ali só se refere o domingo e o dia feriado, que se têm, portanto, como dias não úteis.
Contudo, uma interpretação actualista, cuja aceitação pelo nosso sistema normativo se retira do artigo 9.º, n.º 1, in fine, do Código Civil[43] [44] – «as condições específicas do tempo em que é aplicada» –, não pode deixar de incluir o sábado.
À data da aprovação do Código Civil[45], o sábado era um dia útil, ou, ao menos parte dele. Porém, esta realidade alterou-se e, em regra, os serviços da Administração Pública estão encerrados.
Aliás, relativamente ao último segmento daquela alínea e), do artigo 279.º, considerando precisamente que os tribunais estão encerrados ao sábado, a jurisprudência tem entendido que se o termo de um prazo para a prática do acto em juízo recair num sábado transfere-se para o dia útil seguinte[46].
Por outro lado, como vimos, no Código do Procedimento Administrativo, a alínea b) do n.º 1 do artigo 72.º equipara os sábados aos domingos e feriados, ou seja, não se considera o sábado dia útil, reflectindo já a leitura hodierna.
Assim, no caso em apreço, o termo do prazo incidindo num sábado deve considerar-se que se transfere para o primeiro dia útil subsequente, ou seja, o dia 11 de Outubro de 2004 (2.ª feira).
E obviamente que este entendimento não será prejudicado pelo facto de o despacho, cuja tempestividade se questiona, ter sido proferido no dia 10 de Outubro de 2004 (Domingo).
Mas na consulta suscita-se ainda a questão da não aplicabilidade da regra fixada na alínea e) do artigo 279.º do Código Civil, por se tratar de um prazo imposto à Administração Pública.
Ora, desde logo, face ao que se vem de dizer, não se vislumbra fundamento para não aplicar aquela regra à Administração Pública.
De todo o modo, não será despiciendo recordar que a declaração do carácter estruturante dos empreendimentos turísticos, que deveria ter lugar no prazo fixado no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, reveste-se naturalmente de interesse para os respectivos promotores – pois, o interesse público apontaria para a aplicação do novo Plano – e devia ser requerida, como, aliás, resulta expressamente do n.º 5 do Despacho n.º 15360/2004 (2.ª Série) do Secretário de Estado do Turismo[47], que dispôs que «os pedidos de atribuição de carácter estruturante devem ser apresentados na DGT no prazo de um mês a contar da divulgação deste despacho aos promotores».
Finalmente, não pode deixar de convocar-se a regra da alínea c) do n.º 1 do artigo 72.º do CPA – «[o] termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o acto não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte» –, que corresponde à regra da alínea e) do artigo 279.º do Código Civil, mas que apresenta até uma maior amplitude.
Como escrevem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONÇALVES/J. PACHECO DE AMORIM[48], «ficam abrangidos os casos de interrupção do período normal de funcionamento dos serviços (v.g., por paralisações laborais), independentemente do facto de isso se ter repercutido, ou não, na possibilidade da prática do acto».
Assim, em síntese, deverá entender-se que o prazo para declaração do carácter estruturante de empeeendimentos turísticos fixado no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC terminou no dia 11 de Outubro de 2004.
Estará, portanto, dada a resposta à consulta que foi feita a este órgão consultivo.
V
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª – O prazo para declaração do carácter estruturante dos empreendimentos turísticos fixado no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, conta-se a partir do dia 9 de Janeiro de 2004, data da entrada em vigor do Plano (cfr. ponto 3 da citada Resolução do Conselho de Ministros), e terminaria no dia 9 de Outubro de 2004;
2.ª – Porém, tendo aquele dia 9 de Outubro de 2004 recaído num sábado, o termo do prazo, atento o estatuído na alínea e) do artigo 279.º do Código Civil, transferiu-se para o primeiro dia útil subsequente, ou seja, o dia 11 de Outubro de 2004 (2.ª feira).
ESTE PARECER FOI VOTADO NA SESSÃO DO CONSELHO CONSULTIVO DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, DE 30 DE JUNHO DE 2011.
Fernando José Matos Pinto Monteiro – Maria Manuela Flores Ferreira (Relatora) – José David Pimentel Marcos (com declaração de voto em anexo) – Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita (com declaração de voto em anexo) – Maria de Fátima da Graça Carvalho – Manuel Pereira Augusto de Matos – Fernando Bento (com declaração de voto em anexo) - António Leones Dantas – Lourenço Gonçalves Nogueiro.
(José David Pimentel Marcos): Declaração de voto.
1. Não acompanho a fundamentação do parecer no sentido de que o prazo de 9 meses a que alude o n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, tem a natureza de prazo de caducidade, pelos fundamentos que seguem.
O Código Civil, nos artigos 296º a 333º, ocupa-se do tempo e sua repercussão nas relações jurídicas, regulando, nomeadamente, os institutos da prescrição e da caducidade.
Sob a epígrafe «prescrição, caducidade e não uso do direito» determinam os nºs 1 e 2 do artigo 298.º:
«1. Estão sujeitos a prescrição, pelo seu não exercício durante o lapso de tempo estabelecido na lei, os direitos que não sejam indisponíveis ou que a lei não declare isentos de prescrição.
2. Quando, por força da lei ou por vontade das partes, um direito deva ser exercido dentro de certo prazo, são aplicáveis as regras da caducidade, a menos que a lei se refira expressamente à prescrição».
Assim, em regra, todos os direitos estão sujeitos a prescrição, exceptuando-se, porém, como resulta do n.º 1, os direitos indisponíveis e os que a lei declare isentos de prescrição.
E, como resulta do n.º 2, em princípio, aos prazos fixados por lei ou por vontade das partes, são aplicáveis as regras da caducidade. Todavia, a própria lei pode sujeitá-los (expressamente) ao regime da prescrição.
A prescrição e a caducidade têm em comum o facto de serem figuras jurídicas relacionadas com a aquisição ou perda de situações subjectivas pelo decurso do tempo. E a atribuição de efeitos jurídicos pelo mero decurso do tempo visa essencialmente tutelar a confiança que a comunidade em geral, e os sujeitos de uma relação jurídica em particular, depositam na consolidação de uma determinada situação jurídica.
«A prescrição assenta na necessidade de pôr termo à incerteza dos direitos e na presunção de abandono do titular. O seu objectivo é dar por extinto um direito que, ao não ser exercido no prazo fixado, se presume ter sido abandonado pelo titular, relevando a negligência real ou presumida do mesmo»[49].
«A caducidade encontra fundamento no interesse público que impõe a fixação de um prazo durante o qual determinados direitos ou faculdades podem ser exercidos, por razões de certeza e segurança jurídicas. Diz-se, desta forma, que a figura se encontra associada a direitos ou faculdades que nascem originariamente com duração limitada, extinguindo-se inexoravelmente qualquer que seja o motivo, se não forem exercidos no prazo estabelecido»[50].
Diferentemente do que sucedia no Código de Seabra, o Código actual não fornece qualquer noção de prescrição. E também não fornece um critério distintivo entre a prescrição e a caducidade.
E embora haja quem entenda que não há que fazer esta distinção, a verdade é que ela existe e está legalmente consagrada, embora nem sempre seja fácil estabelecê-la. E, como resulta do n.º 2 do artigo 298.º, a lei parte do pressuposto de que a referência de um prazo extintivo a certo direito se configura geralmente como caducidade e só tem a natureza de prescrição quando este é expressamente qualificado como tal.
Mas tanto a prescrição como a caducidade pressupõem a existência de um direito que deve ser exercido durante determinado prazo, sob pena de se extinguir. Estão, pois, em causa direitos que apenas podem ser exercidos durante um certo lapso de tempo (artigos 298.º, nºs 1 e 2, 306 e 329.º)
«No âmbito do Direito Civil, a caducidade, no seu sentido mais estrito e rigoroso, é o instituto pelo qual os direitos que, por força da lei ou de convenção, se devem exercer dentro de certo prazo, se extinguem pelo não exercício durante esse prazo». [51]
«A transposição do instituto [caducidade] para o Direito Público, em especial o Administrativo, depara-se com algumas dificuldades, nomeadamente em virtude da diversidade ou atipicidade das suas manifestações concretas, o que acarreta dificuldades quanto à sua inserção dogmática, natureza e caracterização do regime jurídico»[52].
Mas, em direito administrativo, à semelhança do que acontece no direito civil, existe também a caducidade em sentido estrito[53], ou caducidade preclusiva, que se caracteriza pela imposição de prazos peremptórios dentro dos quais, sob pena de extinção, deve ser exercida certa posição jurídica. Este tipo de caducidade encontra-se frequentemente associado a situações em que se estabelecem prazos para o exercício de direitos perante a Administração, ou para requerer desta uma actuação juridicamente exigível[54].
Dá-se como exemplo de caducidade em sentido estrito o prazo de recurso contencioso, à semelhança, aliás, do que sucede com os prazos de propositura de acções em direito processual civil.
2. Salvo sempre melhor opinião em sentido contrário, não está aqui em causa qualquer direito que deva ser exercido durante certo lapso de tempo, sob pena de o mesmo se extinguir.
O n.º 5 do artigo 43.º Regulamento do POPNSC prevê que o «carácter estruturante dos empreendimentos turísticos referidos na alínea c) do número anterior será declarado nos nove meses seguintes à data da entrada em vigor do presente Plano, sob pena de a tais empreendimentos passar a aplicar-se o presente Plano…».
Mas à entidade competente para o efeito não foi imposto qualquer dever ou simples ónus. Ou seja, foi fixado um prazo de 9 meses durante o qual podia ser declarado o carácter estruturante do empreendimento. Se este não fosse declarado nesse prazo, a esses empreendimentos passaria a aplicar-se o novo Plano. Mas ninguém se poderia arrogar o direito a exigir a prática desse acto, ficando ao critério da Administração praticá-lo ou não.
É certo que, decorrido esse prazo, a CMS não poderia praticar aquele acto. Mas nem por isso se pode dizer que se trata de um prazo de caducidade. Os fundamentos da caducidade e da prescrição, face ao que ficou referido, não se ajustam à qualificação desse prazo como sendo de caducidade. A razão de ser é diferente.
Trata-se de um termo, regularmente fixado, até cuja verificação deve vir a ocorrer o preenchimento da condição prevista no mesmo preceito (a declaração do carácter estruturante do empreendimento), para que o anterior regime lhe continue a ser aplicável.
No entanto, sendo aplicáveis as regras de contagem consignadas no artigo 279.º do Código Civil, a solução a dar à questão colocada no parecer sempre seria a constante das suas conclusões.
(Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita)
Declaração de Voto:
1. A consulta que está na base deste parecer tem como objecto a problemática do termo final do prazo previsto no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (POPNSC) aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro.
Acompanha-se o recorte da consulta fixado no desenvolvimento do parecer (§ VI.2): Saber se tendo o termo final do prazo de nove meses sido atingido no dia 9 de Outubro de 2004, que foi um sábado, o mesmo deve ser transferido para o primeiro dia útil seguinte (segunda-feira, 11 de Outubro de 2004).
2. A divergência com o parecer incide na opção metodológica de abordar a questão do termo final do prazo isolando-a das questões prévias, na nossa leitura indissociáveis daquela, relativas à natureza do acto administrativo, competência para a sua prática e, fundamentalmente, da sua formação.
Importa realçar que o parecer, em passo algum, se pronuncia sobre as exigências normativas relativas à validade e eficácia do acto ou sequer às características e completude do acto impostas pelas disposições conjugadas da al. c) do n.º 4 e do n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC.
Na medida em que o parecer se absteve de ponderar as exigências normativas relativas à competência, formação e eficácia do acto, não se pode inferir nenhum juízo do Conselho Consultivo no sentido de que o Presidente da Câmara Municipal de Sintra era competente para a decisão autárquica relativa ao carácter estruturante de um empreendimento turístico para efeitos da al. c) do n.º 4 e do n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, nem que a formação do acto se completava no momento da prolação do despacho do presidente da autarquia local.
O nosso dissídio não pode, assim, incidir sobre o eventual juízo do parecer relativo à formação do acto complexo em causa, matéria em que não houve qualquer pronúncia do Conselho, mas quanto à perspectiva metodológica implícita de que a questão do termo final do prazo pode ser analisada sem se apreciarem as dimensões epistemológico-jurídicas relativas ao momento determinante para a formação e completude do acto relevante a que se reporta o prazo.
Isto é, a consulta coloca a questão do termo final de um prazo específico, a maioria considerou (implicitamente) que a mesma pode ser apreciada tendo por referência exclusivamente as regras de contagem de prazos em termos genéricos, em contraponto o signatário considera que o termo final do prazo relativo a um processo decisório complexo objecto da regra especial prevista no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC não deve ser analisado sem se identificar o facto relevante para efeitos do dies ad quem do prazo.
3. Pelo que, as breves considerações que se seguem sobre a formação do acto em causa[55], não se reportam a uma divergência com a decisão da maioria sobre a formação do acto sujeito ao prazo de 9 meses (previsto no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC) mas à omissão de pronúncia quanto a essa questão prévia essencial.
Do desenvolvimento argumentativo do parecer resulta claro o reconhecimento de que o prazo previsto no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC constitui um prazo peremptório para a prática de um acto determinado.
Relativamente à prática de actos estaduais condicionados por limites temporais peremptórios impõe-se, como pressuposto necessário para a identificação do respectivo termo final, uma definição da sua completude que compreende exigências reforçadas no caso de actos complexos, isto é aqueles «em cuja feitura intervêm dois ou mais órgãos»[56]. Só em face da natureza e pressupostos do acto se poderá formar uma conclusão sobre o enquadramento e sentido jurídico-normativo do prazo e, em face destes, no caso de o último dia do prazo ser um sábado se se aplica, e em que termos, a transferência para o primeiro dia útil seguinte.
4. A análise jurídico-doutrinária do limite temporal estabelecido no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC é indissociável do acto administrativo em causa: A classificação de determinados empreendimentos turísticos[57] como estruturantes[58] para efeitos de regime transitório do POPNSC.
No regime transitório especial consagrado na c) do n.º 4 e no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, a classificação como estruturantes de determinados empreendimentos turísticos constitui um acto administrativo da competência do ministro responsável pelo sector do turismo e da câmara municipal competente.
Devendo, de acordo com a respectiva fonte normativa, proceder-se, «no termo daquele prazo», à «publicação no Diário da República, 1.ª série – B» de «lista nominativa» dos empreendimentos turísticos classificados como estruturantes para efeitos de aplicação do regime transitório especial.
Isto é, a aplicação das regras anteriores ao Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais a determinados empreendimentos turísticos que à data da entrada em vigor desse plano não dispunham de estudo de localização, informação prévia, anteprojecto ou projecto válido e eficaz deve restringir-se aos que constam de lista nominativa publicada no Diário da República, 1.ª série – B.
São estas as coordenadas jurídico-pragmáticas do acto e, consequentemente, do prazo analisado relativo a um específico regime transitório[59]
Acrescente-se que a questão objecto de consulta se reporta à problemática dos limites temporais para a prática de um acto fundamental no quadro de um regime transitório estabelecido por um plano de ordenamento com eficácia plurisubjectiva. Pelo que, os problemas relativos aos limites temporais se apresentam delicados e entroncam em matérias de Direito do Urbanismo com elevada especificidade, em particular a vertente desse ramo do direito que acrescenta «novos institutos ao direito administrativo», em que, como refere João Miranda, «porventura, o mais emblemático deles é o plano»[60]. Problemática interligada com a ampla controvérsia doutrinária sobre a natureza jurídica dos planos com eficácia plurisubjectiva[61], por seu turno, correlacionada com os princípios jurídicos estruturais desses planos[62]. Contudo, a reconhecida necessidade de aprofundamento dogmático e tratamento mais desenvolvido em termos sistemático-teleológicos dos institutos envolvidos nem sequer se intenta nesta sede, uma simples declaração de voto com uma economia e condicionantes que a inviabilizam.
5. Nesta declaração importa ressaltar que o acto normativo de base, relativo a um regime transitório especial, compreende um momento de formação que está para além da especifica pronúncia de cada um dos órgãos cujas vontades positivas cumuladas são necessárias para a classificação como estruturante de cada um dos específicos empreendimentos turísticos para efeitos da al. c) do n.º 4 e do n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, já que se exige, por razões de certeza e segurança jurídicas, a sua certificação até ao «termo do prazo» para subsequentemente se efectivar a publicação de uma lista nominativa (sem esquecer que as exigências de revelação, através de publicação na 1ª série do Diário da República, estabelecidas no regulamento são indissociáveis da excepcionalidade e impacto ambiental da referida classificação).
Dimensão em que o acto normativo constante do Plano se apresenta central na definição de um momento relevante em que, «no termo do prazo», tem de estar concluída a formação de cada um dos concretos actos complexos sobre cada específico empreendimento: a homologação e envio para publicação na 1.ª Série do Diário da República de lista nominativa de todos os empreendimentos cobertos pelo rótulo relevante para derrogação da regra geral de aplicação das normas do PNPOSC[63].
Afigurando-se-nos também que reportando-se, potencialmente, a lista nominativa a empreendimentos turísticos situados em mais do que um município, a recepção dos actos decisórios específicos, a elaboração e envio da lista teria de ser empreendida pelos serviços competentes junto do membro do Governo co-responsável pelo acto complexo em causa, já que, pelo menos em abstracto, pode estar envolvida a participação de mais do que uma câmara municipal[64].
6. Refira-se, por fim, que tratando-se de um acto complexo praticado ao abrigo de uma habilitação com um limite temporal fixado por um órgão (Conselho de Ministros) distinto daqueles (ministro responsável pelo sector do turismo e câmara municipal competente) para quem se reenvia a responsabilidade pela sua prática num prazo peremptório se impõe, ainda, o estabelecimento de um termo final que, como refere Jorge Miranda a respeito da actividade legislativa do Governo ao abrigo de autorização da Assembleia da República, não esteja sujeito «ao risco de manipulação de datas»[65]. Daí que, também quanto aos Decretos-lei aprovados ao abrigo de autorização legislativa, e embora se trate de um acto de complexidade desigual (já que a aprovação compete apenas ao Governo), Gomes Canotilho e Vital Moreira considerem que o momento da aprovação não é o determinante para efeitos de termo final, pois «não é publicamente controlável a sua data»[66].
Recorde-se que a publicitação do acto que suscitou a consulta, a classificação como estruturante de um específico empreendimento turístico (sito na freguesia de Colares e promovido pela Sociedade de Urbanização e Desenvolvimento de Terrenos de Cabo da Roca, SA), apenas se concretizou decorridos mais de 4 meses sobre o termo final do prazo peremptório (o despacho em causa n.º 3407/2005 foi publicitado no Diário da República, II.ª Série, de 16 de Fevereiro de 2005).
Das considerações precedentes decorre que, mesmo que se entendesse que o prazo peremptório não se reporta à homologação da lista nominativa mas à prática de cada acto parcelar, e se considerasse que a participação dos dois órgãos responsáveis pela autoria do acto poderia compreender uma diacronia concluída com a deliberação da câmara municipal, numa sequência em que a decisão do órgão autárquico (que classifica como estruturante determinado empreendimento turístico para efeitos da al. c) do n.º 4 e do n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC) constituísse o último passo do processo decisório complexo, o momento relevante para o termo final teria de ser a recepção pelos serviços oficiais competentes para a publicação do acto.
7. Por último, mas não em último, na análise da questão da formação do acto complexo, enquanto factor determinante para a determinação do termo final do prazo previsto no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC, também se nos afigura fulcral a identificação do órgão autárquico competente para a co-autoria da classificação como estruturante para efeitos do regime transitório do POPNSC.
Vertente em que, na nossa leitura, as disposições conjugadas da al. c) do n.º 4 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC e da al. d) do n.º 7 do artigo 64.º do Regime Jurídico de Funcionamento, dos Órgãos dos Municípios e das Freguesias aprovado pela Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro e alterado pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, bem como do artigo 65.º, n.º 1, a contrario sensu, do referido Regime Jurídico implicam que se conclua que constituía uma competência indelegável da Câmara Municipal (órgão distinto do Presidente da Câmara que, no caso, nem sequer invocou qualquer delegação, sendo evidente a insusceptibilidade de derrogação administrativa da competência de um órgão autárquico por acto de secretário de Estado[67]).
Se, ao invés da apreciação intentada nesta declaração, se entendesse que o procedimento se deveria desenvolver através de uma prévia instrução nos serviços governamentais, seguida de uma pronúncia do membro do governo competente e concluído com uma decisão singular do presidente da Câmara, que poderia operar-se a um sábado ou a um domingo (como sucedeu no caso que suscitou a consulta), então a transferência do termo final do prazo de um acto que poderia ser praticado ao fim de semana (no fundo a prática de um acto singular na vigência de um normativo temporário funcionalmente associado a um regime transitório) para o primeiro dia útil seguinte careceria de uma justificação especificada que não é, salvo melhor opinião, intentada no parecer.
Sendo certo que a conclusão do acto complexo com uma decisão de um órgão singular agudiza os problemas, já referidos, de controlo público da sua data, em especial no caso de simples satisfação burocrático-administrativa para efeitos do termo final do prazo, com a mera aposição de data à declaração por parte do titular do órgão vinculado ao prazo peremptório.
Importando, por fim, não esquecer que as duas «figuras pelas quais se expressam os efeitos do decurso do tempo têm o seu fundamento em necessidades sociais muito concretas e que traduzem valores do ordenamento jurídico hoje elevados à categoria de princípios constitucionais: a prescrição e a caducidade são emanações da procura de segurança e certeza nas relações sociais, da tutela da confiança na aparência e de um certo entendimento de justiça que está subjacente a esses mesmos valores»[68].
8. Em face do exposto:
I. A formação do acto estadual complexo sujeito a prazo peremptório e os mecanismos de controlo exógeno da observância do prazo são factores essenciais para se poder concluir que o termo final que ocorra num sábado (9 de Outubro de 2004) se deve transferir para o primeiro dia útil seguinte (11 de Outubro de 2004).
II. Na matéria objecto do presente parecer, a natureza complexa do acto de classificação como estruturante de empreendimento turístico para efeitos da al. c) do n.º 4 e do n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC e a circunstância de o momento relevante para a sua formação se reportar à recepção nos serviços competentes para a publicação da última participação essencial para a completude do acto constituem pressupostos necessários para a conclusão referida em I.
(Fernando Bento) Declaração de voto:
Não acompanho a fundamentação do parecer no sentido de que o prazo de 9 meses consignado no n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004 tenha a natureza de prazo de caducidade.
Trata-se de um termo, regularmente fixado, até cuja verificação deve vir a ocorrer o preenchimento da condição prevista no mesmo preceito (a declaração do carácter estruturante do empreendimento), para que o anterior regime lhe continue a ser aplicável.
Sendo aplicáveis, no caso, todavia, as regras de contagem consignadas no artigo 279.º do Código Civil, a solução a dar à questão colocada sempre seria a constante das conclusões do parecer.
Tratando-se, por outro lado, de um termo regularmente fixado, delimitando um prazo de natureza substantiva, não se me afigura, também, de subscrever o apelo que se faz, na fundamentação do parecer, ao regime do artigo 72.º do Código do Procedimento Administrativo, que se reporta a prazos de natureza procedimental.
Tal prazo correrá continuamente, sem sofrer qualquer espécie de suspensão, o que não sucederia se se tratasse de um prazo de natureza procedimental, pois que, nesse caso, sempre estaria sujeito à suspensão prevista no artigo 100.º, n.º 3, do Código do Porocedimento Administrativo.
[1] Rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 26-C/2004, publicada no Diário da República, I Série-B, n.º 57, de 8 de Março de 2004.
[2] «MINISTÉRIO DO TURISMO
Gabinete do Ministro
Despacho n.º 3407/2005 (2.a série).—Pelos despachos do Ministro do Turismo n.º 105-XVI/2004/MT, de 8 de Outubro, e do presidente da Câmara Municipal de Sintra de 10 de Outubro de 2004, exarados na informação de serviço DSOED/G/2004/58, da Direcção-Geral do Turismo, foi declarado o carácter estruturante, nos termos da alínea c) do n.º 4 do artigo 43.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra-Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, do conjunto turístico, sito na freguesia de Colares, de que é promotor a Sociedade de Urbanização e Desenvolvimento de Terrenos Cabo da Roca, S. A., composto por um hotel de 5 estrelas com três pisos, 195 quartos, apartamentos turísticos de 4 estrelas com três pisos, 162 apartamentos, aldeamento turístico de 4 estrelas com dois pisos, 75 moradias, centro de talassoterapia e clube de saúde «SPA», piscinas, campo de ténis e restaurante turístico.»
17 de Novembro de 2004.—A Chefe de Gabinete, Mariana Ribeiro Ferreira».
[3] Cfr. ponto 1 da citada Informação n.º 63/SEA/2009.
[4] Criada pelo Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de Julho.
[5] Aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2002, de 8 de Abril.
[6] Delimitada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 47/96, de 17 de Abril.
[7] Cfr. ponto 6.
[8] Vide SARA BLANCO DE MORAIS, “Utilidade Turística e Interesse para o Turismo – Dos Respectivos Regimes Jurídicos”, in Empreendimentos Turísticos, CEDOUA, FDUC, Almedina, Abril 2010, págs. 29 e ss.
[9] Alterado pelos Decretos-Leis n.os 485/88, de 30 de Dezembro, 38/94, de 8 de Fevereiro, e 141/2007, de 27 de Abril.
[10] Cfr. n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 423/83.
[11] Cfr. n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 423/83.
[12] Cfr. artigos 16.º e ss. do Decreto-Lei n.º 423/83.
[13] Alterado pelos Decretos-Leis n.os 305/99, de 6 de Agosto, que o republicou, 55/2002, de 11 de Março, e 217/2006, de 31 de Outubro, e revogado pelo Decreto-lei n.º 39/2008, de 7 de Março.
[14] Alterado pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2002, de 3 de Janeiro.
[15] Rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 25/2008, publicada no Diário da República, I Série, n.º 87, de 6 de Maio de 2008, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 228/2009, de 14 de Setembro, que o republicou.
[16] Até à aprovação da portaria mencionada, mantém-se em vigor o citado Decreto Regulamentar n.º 22/98, com as alterações introduzidas pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2002 [cfr. alínea f) do n.º 2 do artigo 77.º do Decreto-Lei n.º 39/2008].
[17] Cfr. Plano de Desenvolvimento do Sector do Turismo, publicado em anexo (Anexo I) à Resolução do Conselho de Ministros n.º 97/2003, ponto A), I, ii).
[18] Cfr. mesmo local.
[19] Cujo mandato viria a ser prorrogado até 31 de Dezembro de 2004 pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2004, de 19 de Julho.
[20] Revogada pelo Decreto-Lei n.º 174/2008, de 26 de Agosto.
[21] Quanto aos requisitos dos PIN+, vejam-se os n.os 3 e 4 do referido artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 285/2007.
[22] Vide, para melhor enquadramento, ALEXANDRA ARAGÃO, “A Sustentabilidade Ambiental do Turismo”, in ob. cit. Empreendimentos Turísticos, págs. 69 e ss.
[23] Cfr. artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 285/2007.
[24] O Decreto-Lei n.º 174/2008 revogou o Decreto Regulamentar n.º 8/2005, de 17 de Agosto, e as Resoluções do Conselho de Ministros n.ºs 95/2005, de 24 de Maio, e 15/2008, de 25 de Janeiro.
[25] Noções Elementares de Direito Civil, 7.ª edição, Lisboa, 1992, pág. 117.
[26] Cfr. v.g., CARVALHO FERNANDES, entrada “caducidade”, Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, Lisboa, Verbo, 1983, págs. 666 e ss.
[27] Ob. cit., pág.118.
[28] Teoria Geral da Relação Jurídica, volume II, 2.ª reimpressão, Livraria Almedina, Coimbra, 1966, págs. 445 e 464.
[29] Teoria Geral do Direito Civil, 3.ª edição actualizada, Coimbra Editora, 1996, pág. 376.
[30] Cfr., também, MARIA FERNANDA MAÇAS, “A caducidade por incumprimento e a natureza dos prazos na atribuição da utilidade turística”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 48, Novembro/Dezembro de 2004, págs. 3 e ss., que aqui se segue de perto, bem como a doutrina nacional e estrangeira que refere.
[31] Ob. cit.
[32] Ob. cit., pág. 6.
[33] Homologado por Despacho, de 20 de Outubro de 1994, do Secretário de Estado do Turismo.
[34] Homologado por Despacho, de 4 de Dezembro de 2002, do Secretário de Estado do Turismo e publicado no Diário da República, II Série, de 14 de Janeiro de 2003.
[35] Veja-se também com interesse o Acórdão de 20 de Outubro de 1999 do STA, proferido no Processo n.º 44 420 e publicado no Apêndice do Diário da República, de 23 de Setembro de 2002, págs. 5803 e ss.
[36] «Artigo 72.º
Contagem dos prazos
1 - À contagem dos prazos são aplicáveis as seguintes regras:
a) Não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo
começa a correr;
b) O prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados;
c) O termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado
o acto não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-
-se para o primeiro dia útil seguinte.
2 - Na contagem dos prazos legalmente fixados em mais de seis meses incluem-se os sá-
bados, domingos e feriados.»
[37] Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 265/91, publicada no Diário da República, I Série-A, 4.º suplemento, de 31 de Dezembro de 1991, e pela Declaração de Rectificação n.º 22-A/92, publicada no Diário da República, I Série-A, 3.º suplemento, de 29 de Fevereiro de 1992, e alterado pelos Decretos-Leis n.os 6/96, de 31 de Janeiro, que o republicou, e 18/2008, de 29 de Janeiro, e pela Lei n.º 30/2008, de 10 de Julho.
[38] Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, Almedina, Coimbra, 1997, pág. 367.
[39] «Artigo 279.º
Cômputo do termo
À fixação do termo são aplicáveis, em caso de dúvida, as seguintes regras:
a) Se o termo se referir ao princípio, meio ou fim do mês, entende-se como tal, respectivamente, o primeiro dia, o dia 15 e o último dia do mês; se for fixado no princípio, meio ou fim do ano, entende-se, respectivamente, o primeiro dia do ano, o dia 30 de Junho e o dia 31de Dezembro;
b) Na contagem de qualquer prazo não se inclui o dia, nem a hora, se o prazo for de horas, em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr;
c) O prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponda, dentro da última semana, mês ou ano, a essa data; mas, se no último mês não existir dia correspondente, o prazo finda no último dia desse mês;
d) É havido, respectivamente, como prazo de uma ou duas semanas o designado por oito ou quinze dias, sendo havido como prazo de um ou dois dias o designado por 24 ou 48 horas;
e) O prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo.»
[40] Não acompanhamos aqui a questão suscitada por ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, ob. cit., pág. 370, a propósito do n.º 2 do artigo 72.º do CPA, sobre se o prazo se conta nos termos da alínea e) do artigo 279.º do Código Civil ou em trinta (ou oito) dias de calendário. Pois, com efeito, a regra do n.º 2 apenas retomou a continuidade do prazo.
[41] «3 – A revisão do POPNSC entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Diário da República.»
[42] Note-se que este cômputo resultante da aplicação da alínea c) do artigo 279.º do Código Civil, não deixa de respeitar a regra da alínea b) do mesmo artigo – a que corresponde, aliás, a alínea a) do n.º 1 do artigo 72.º do CPA –, que lhe está implícita.
[43] « Artigo 9.º
Interpretação da lei
1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.»
[44] Veja-se, a este propósito, J. DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, 3.ª edição, Lisboa, 1970, págs. 298/299 e OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito. Introdução e Teoria Geral, 1987, págs. 387 e ss.
[45] O Código Civil foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 47344, de 25 de Novembro de 1966.
[46] Cfr., por exemplo, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, de 13 de Março de 1991, proferido no Processo n.º 2785 (disponível em www.dgsi.pt) e, de 10 de Julho de 1997, proferido no Processo n.º 96B981 (publicado no BMJ n.º 469, pág. 558), e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno da Secção do Contencioso Tributário), de 16 de Abril de 2008, proferido no Processo n.º 846/07 (disponível em www.dgsi.pt). Aliás, mesmo quando as secretarias judiciais estavam abertas aos sábados, apenas no período da manhã, havia quem entendesse que os prazos que terminassem nesse dia passariam para o primeiro dia útil seguinte (cfr. VAZ SERRA, Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 105, n.º 3487, págs. 344 e ss.
[47] O despacho publicado no Diário da República, II Série, n.º 178, de 30 de Julho de 2004, tem o seguinte teor:
«Despacho n.º 15 360/2004 (2.ª série). - Considerando que a alínea c) do n.º 4 do artigo 43.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-A/2004, de 8 de Janeiro, estabelece um regime especial para os empreendimentos turísticos que tenham sido objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo e que sejam considerados estruturantes pelo ministro responsável por tal sector e pela câmara municipal competente;
Considerando que a atribuição de carácter estruturante depende, nos termos da mencionada resolução, da qualidade da exploração turística, do seu impacte positivo no desenvolvimento económico da região de implantação e da promoção da sustentabilidade dos respectivos valores naturais, paisagísticos e culturais;
Considerando, por último, que importa concretizar e desenvolver tais critérios, bem como estabelecer os trâmites a observar pelos promotores tendo em vista a atribuição de carácter estruturante aos respectivos empreendimentos turísticos:
Determina-se:
1 - Poderão vir a ser considerados estruturantes, para os efeitos da alínea c) do n.º 4 do artigo 43.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, os empreendimentos turísticos que provem ter sido objecto de parecer favorável da Direcção-Geral do Turismo (DGT) e que observem, cumulativamente, os requisitos previstos nos n.os 2 e 3 e em três das alíneas do n.º 4.
2 - São considerados empreendimentos de qualidade, atendendo à exploração turística:
a) Hotéis de 5 e 4 estrelas, hotéis-apartamentos de 5 e 4 estrelas, estalagens de 5 e 4 estrelas, aldeamentos de 5 e 4 estrelas, apartamentos turísticos de 5 e 4 estrelas, hotéis rurais e conjuntos turísticos que integrem empreendimentos das categorias anteriores;
b) Aqueles que apresentem instalações e equipamentos para além dos requisitos mínimos exigidos para a respectiva categoria.
3 - Entende-se que têm um impacte positivo no desenvolvimento económico da região de implantação os empreendimentos turísticos que:
a) Envolvam um montante de investimento igual ou superior a 15 milhões de euros, se se tratar de construção de raiz, ou de 10 milhões de euros, se estiver em causa a conversão, reabilitação e recuperação de construções já existentes;
b) Criem pelo menos 30 postos de trabalho directos.
4 - Promovem a sustentabilidade dos valores naturais, paisagísticos e culturais os empreendimentos turísticos que:
a) Utilizem, maioritariamente, energias renováveis;
b) Utilizem equipamentos de protecção ambiental, designadamente os de tratamento e ou valorização de águas residuais, nomeadamente reutilização de água para regas;
c) Utilizem tecnologias eco-eficientes para a utilização sustentável de recursos naturais;
d) Disponham de equipamentos de eficiência e racionalização energética;
e) Se comprometam a realizar actividades de animação ambiental, paisagística e cultural, v. g., centros de interpretação, observação de fauna e flora, programas de visita a monumentos e outros locais considerados de interesse em termos de património histórico, arquitectónico e arqueológico, etc.
5 - Os pedidos de atribuição de carácter estruturante devem ser apresentados na DGT no prazo de um mês a contar da divulgação deste despacho aos promotores.
6 - A DGT deverá analisar os pedidos e elaborar uma lista daqueles que reúnam os requisitos necessários a tal atribuição.
7 - A lista referida no número anterior deverá ser homologada pelo Secretário de Estado do Turismo e pelos presidentes das Câmaras de Cascais e Sintra quanto aos empreendimentos situados nos respectivos concelhos.
8 - A mencionada lista, depois de devidamente homologada, será publicada na 1.ª série-B do Diário da República.
[48] Ob. cit., págs. 369/370.
[49] MARIA FERNANDA MAÇÃS, A caducidade por incumprimento e a natureza dos prazos na atribuição da utilidade turística, Cadernos de Justiça Administrativa, 48, Julho/Outubro de 2004, pág. 4.
[50] Idem, pág. 5
[51] Idem, pág. 4
[52] Idem, pág. 5.
[53] A caducidade de que se ocupam os artigos 328.º a 333.º é apenas a caducidade em sentido estrito, ou seja, a que provém do decurso do tempo.
[54] Cfr. MARIA FERNANDA MAÇÃS, ob. cit. pág. 5 e 6.
[55] Necessariamente condicionadas pelos tempos muito limitados da vista, discussão do parecer e elaboração do voto.
[56] Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. 2, Almedina, Coimbra, 2007, p. 277.
[57] Que não dispondo de estudo de localização, informação prévia, anteprojecto ou projecto válido e eficaz foram objecto de aprovação ou de parecer favorável das entidades competentes do sector do turismo.
[58] Designadamente em virtude da qualidade da exploração turística e do seu impacto positivo no desenvolvimento económico da região de implantação e na promoção da sustentabilidade dos respectivos valores naturais, paisagísticos e culturais.
[59] Em que o acto normativo que consta da al. c) do n.º 4 e do n.º 5 do artigo 43.º do Regulamento do POPNSC tem de ser articulado, em sede de aplicação administrativa das regras, com uma lista obrigatoriamente publicada na 1.ª série – B do Diário da República (vertente em que, nomeadamente, deve ser convocado o disposto no artigo 3.º, n.º 2, da Lei n.º 74/98, de 11 de Outubro).
[60] A dinâmica jurídica do planeamento territorial, Coimbra, Coimbra Editora, 2002, p. 13.
[61] V.g. Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. 1, Coimbra, Almedina, 2001, pp. 372-401.
[62] Cf. idem, ibidem, pp. 402-437.
[63] Pelo que, ainda que não se considerasse que o momento determinante é o da publicação, teria de se concluir que a completude do acto necessário para a aplicação de um regime transitório especial a um conjunto de empreendimentos turísticos de regras anteriores ao POPNSC, não podia ser posterior ao momento do envio da lista nominativa para publicação (artigo 4.º, da Lei n.º 74/98, de 11 de Outubro), «devendo, no termo daquele prazo, proceder-se à publicação no Diário da República, 1.ª série – B, da lista nominativa dos empreendimentos considerados estruturantes».
[64] No parecer é citado o despacho n.º 15360/2004, publicado no Diário da República 2.ª Série, n.º 178, de 30 de Julho de 2004, com um conteúdo que parece estabelecer procedimentos administrativos promovidos por particulares para a classificação de empreendimentos turísticos como estruturantes para efeitos do POPNSC. A dimensão normativa desse despacho apresenta-se, no mínimo, duvidosa em termos jurídico-constitucionais, quanto à fonte habilitante (que se desconhece), órgão competente (o despacho é da autoria de um Secretário de Estado visando regular o exercício de competência de um Ministro e de Câmaras Municipais), inovação normativa (substituindo-se a referência da norma do Regulamento do POPNSC a Ministro e Câmara Municipal por Secretário de Estado e Presidente da Câmara Municipal) e eficácia (publicado na 2.ª série do Diário da República regulando actos que têm de ser publicados na 1:º Série do jornal oficial). Sem embargo, mesmo nessa regulação, o procedimento é concluído com a «homologação» da lista nominativa prescrevendo-se no n.º 8 do despacho que «a mencionada lista, depois de devidamente homologada, será publicada na 1.ª Série – B do Diário da República».
[65] Jorge Miranda / Rui Medeiros (eds.), Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Coimbra Editora, Coimbra, 2006, p. 541. Daí que, esse autor entenda sobre o problema do termo final do prazo de autorização legislativa que «em rigor, deveria ser o da aprovação em Conselho de Ministros, mas a sua prática muito irregular e o défice de publicidade envolveriam o risco de manipulação de datas».
[66] Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. 2, Coimbra Editora, Coimbra (4.ª ed.), 2010, p. 338.
[67] Cf. Despacho n.º 15360/2004 do Secretário de Estado do Turismo, referido acima.
[68] Legalidade e Administração Pública – O sentido da vinculação administrativa à juridicidade, Coimbra, Almedina, 2003 (reimp. de 2007), p. 1076.