Senhor Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros,
Excelência:
1.
As Autoridades Mexicanas comunicaram ao Ministério dos Negócios Estrangeiros que os Estados Unidos Mexicanos iniciaram os trâmites internos com vista à sua adesão à Convenção Europeia de Extradição, adoptada em Estrasburgo, a 17 de Março de 1978, e, atendendo a que existe uma Convenção entre a República Portuguesa e os Estados Unidos Mexicanos em matéria de extradição (Tratado de Extradição entre a República Portuguesa e os Estados Unidos Mexicanos, assinado em Lisboa, a 20 de Outubro de 1998), propõem-se fazer uma reserva respeitante a uma ou mais disposições da Convenção, com vista a manter o Tratado de Extradição em vigor, desde que as autoridades portuguesas manifestem interesse em o manter.
Na sequência, dignou-se Vossa Excelência «solicitar parecer quanto à conveniência política em manter o tratado de extradição entre a República Portuguesa e os Estados Unidos do México, assinado em Lisboa, a 20 de Outubro de 1998, em vigor».
Ora, o parecer, encontra-se sujeito às limitações decorrentes do estatuto do Conselho Consultivo, com competência restrita a matéria de legalidade (artigo 37.º, alíneas a) e b) do Estatuto do Ministério Público[1]), pelo que visará, essencialmente, uma análise comparativa dos dois diplomas internacionais, em plano de legalidade, que permita contribuir para a tomada de decisão sobre se é de manter aquele tratado bilateral.
Neste condicionalismo, cumpre emitir informação/parecer.
2.
2.1. A Convenção Europeia de Extradição (CEE), adoptada em Estrasburgo, a 17 de Março de 1978, e que entrou em vigor para o Estado português a 25 de Abril de 1990, refere-se, no seu artigo 28.º, às relações com os acordos bilaterais nos seguintes termos:
«Artigo 28.º
Relações entre a presente Convenção e os acordos bilaterais
1 - A presente Convenção revoga, no que respeita aos territórios a que se aplica, as disposições dos tratados, convenções ou acordos bilaterais que, entre duas Partes contratantes, regulem a matéria de extradição.
2 - As Partes contratantes só poderão concluir entre si acordos bilaterais ou multilaterais para completar as disposições da presente Convenção ou para facilitar a aplicação dos princípios nela contidos.
3 - Quando entre duas ou mais Partes Contratantes se efectuar a extradição com base numa legislação uniforme, as Partes terão a faculdade de regular as suas relações mútuas em matéria de extradição, baseando-se exclusivamente neste sistema, não obstante as disposições da presente Convenção.
Aplicar-se-á o mesmo princípio entre duas ou mais Partes Contratantes se em cada uma vigorar uma lei que preveja a execução, no seu território, de mandados de captura emitidos no território da outra ou das outras Partes. As Partes Contratantes que excluam ou venham a excluir das suas relações mútuas a aplicação da presente Convenção, ao abrigo do disposto no presente número, deverão para esse efeito dirigir uma notificação ao Secretário-Geral do Conselho da Europa. Este informará as demais Partes Contratantes de qualquer notificação recebida em virtude do presente número.»
Assim, com efeito, face ao disposto no n.º 1 daquele artigo, a aplicação da CEE aos Estados Unidos Mexicanos, em virtude da sua adesão, implicará a revogação do Tratado bilateral em matéria de extradição celebrado com Portugal.
2.2. A Convenção Europeia de Extradição continua, aliás, a ser o principal texto internacional elaborado em matéria de extradição, constituindo matriz de referência de outros instrumentos, quer no âmbito europeu, quer em universos mais vastos, como o das Nações Unidas.
E no que se refere a Portugal foi também a CEE que constituiu o quadro normativo inspirador, não só da legislação interna de cooperação judiciária[2], como também dos acordos bilaterais, respeitados os comandos constantes dos princípios constitucionais.
Em jeito de síntese, pode traçar-se o seguinte quadro simplificado dos princípios enformadores do regime jurídico da extradição à luz da Convenção Europeia de Extradição:
.Princípio da dupla incriminação dos factos que fundamentam o pedido de extradição – artigo 2.º;
.Princípio da não extradição por motivos políticos – artigo 3.º;
.Princípio da não extradição de nacionais – artigo 6.º;
.Princípio da não extradição por factos praticados no território do Estado requerido – artigo 7.º;
.Princípio do non bis in idem – artigo 9.º;
.Princípio da especialidade – artigo 14.º.
3.
No que concerne ao Tratado de Extradição entre a República Portuguesa e os Estados Unidos Mexicanos (doravante “Tratado México”), cujos trabalhos preparatórios se terão iniciado no ano de 1967[3], terá havido a influência, além dos poucos convénios multilaterais, em especial, da Convenção Europeia de Extradição, também do Decreto-Lei n.º 437/75, de 16 de Agosto[4], e mais tarde dos princípios decorrentes da Constituição da República Portuguesa (CRP), como é o caso da proibição de extradição por crime a que corresponda pena de morte, com particular relevância para a Revisão Constitucional de 1997[5], no que se refere à extradição de cidadãos portugueses (cfr. n.º 3 do artigo 33.º da CRP).
E, conquanto se desconheçam os trabalhos subsequentes, provavelmente o texto do Tratado México terá também sido influenciado pelo Decreto-Lei n.º 43/91, de 22 de Janeiro, que fez alguns ajustamentos, salvo, precisamente, no que se referia a pontos essenciais em que o diploma anterior havia sido inconstitucionalizado, em virtude da entrada em vigor da CRP.
4.
4.1. Importa, agora, fazer o cotejo entre os articulados do Tratado México e da Convenção Europeia de Extradição, à qual o México se propõe aderir.
Sublinhe-se, contudo, desde já, que as observações são feitas sob reserva de reponderação segundo critérios de oportunidade cuja dilucidação escapa às atribuições deste corpo consultivo.
4.2.1. Quanto à obrigação de extraditar (artigos 1.º[6] e 2.º n.º 1[7] do Tratado México e 1.º[8] da CEE), a diferença entre as redacções das normas não é significativa. Assinale-se, no entanto, que o Tratado México não consigna, pelo menos, claramente, a possibilidade de extradição para cumprimento de medida de segurança privativa de liberdade, ao invés do que acontece na Convenção Europeia de Extradição[9], e também, no nosso direito interno, na Lei n.º 144/99, de 31 de Agosto (artigo 31.º). Pois, com efeito, embora da alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do Tratado México resulte que não haverá extradição quando a infracção é punível com pena de prisão perpétua ou a que corresponda medida de segurança com carácter perpétuo, o seu artigo 2.º, n.º 1, preceitua que a extradição pode ter lugar para fins de procedimento criminal ou para cumprimento de penas privativas de liberdade.
E se, relativamente à duração da pena do crime susceptível de extradição, se prevê o mesmo nos dois textos – duração máxima não inferior a um ano[10] –, já quanto ao tempo da pena a cumprir, no Tratado México (artigo 2.º, n.º 3) exige-se uma duração da pena ainda por cumprir não inferior a seis meses, enquanto na Convenção Europeia de Extradição (artigo 2.º, n.º 1) relevará uma duração mínima de quatro meses[11].
Aqui a solução prevista na CEE, bem como na Lei n.º 144/99, apresenta-se, pois, mais favorável à extradição.
4.2.2. No que concerne às situações de inadmissibilidade de extradição, impõe-se o confronto, desde logo, entre o artigo 4.º do Tratado México e os artigos 3.º, 4.º, 5.º, 7.º, e 9.º a 11.º da CEE.
Relativamente ao lugar da perpetração da infracção, enquanto no Tratado México se exclui a extradição quando a infracção foi cometida no território da Parte requerida [artigo 4.º, n.º 1, alínea a)], na Convenção consigna-se que, neste caso, a Parte requerida pode recusar a extradição.
Já em relação às infracções de natureza política, o Tratado México é mais detalhado[12], como, aliás, também o é a Lei n.º 144/99[13], observando-se a tendência de alargar o número de situações que excluem a natureza política do crime.
E quanto a prescrição e a amnistia, a redacção do Tratado México[14] apresenta-se mais clara e, sobretudo, mais completa, pois a CEE apenas se refere à prescrição[15].
O Tratado México exclui a extradição no caso de infracção punível com pena de morte ou outra de que resulte lesão irreversível da integridade da pessoa [cfr. alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º], enquanto a CEE estabelece que a extradição poderá ser recusada se o facto pelo qual é pedida a extradição for punido com pena capital pela lei da Parte requerente e se essa pena não estiver prevista pela lei da Parte requerida, ou aí não for geralmente executada, excepto se a Parte requerente prestar garantias, consideradas suficientes pela Parte requerida, de que a pena capital não será executada (cfr. artigo 11.º). De todo o modo, recorde-se que Portugal apresentou reserva atinente ao artigo 11.º da CEE, no sentido de não haver extradição em Portugal por crimes a que corresponda pena de morte segundo a lei do Estado requerente (cfr. Aviso publicado no Diário da República, I série, n.º 76, de 31 de Março de 1990).
E no Tratado México também não é admitida a extradição no caso de infracção punível com pena de prisão perpétua ou a que corresponda medida de segurança com carácter perpétuo.
Aliás, Portugal apresentou também reserva ao artigo 1.º da CEE, no sentido de não conceder a extradição de pessoas quando reclamadas por infracção a que corresponda pena ou medida de segurança com carácter perpétuo (cfr. Aviso acima referenciado), conquanto a rigidez desta reserva tenha vindo a ser atenuada em relação aos Estados Schengen, já que o artigo 5.º do Acordo de Adesão de Portugal veio dispor, na parte final, que «a extradição será concedida sempre que o Estado requerente assegure promover, nos termos da sua legislação e da sua prática em matéria de execução das penas, as medidas de alteração de que poderia beneficiar a pessoa reclamada» (cfr. DR, I série, n.º 276, de 25 de Novembro de 1993).
E, posteriormente, Portugal apresentou, relativamente à Convenção, estabelecida com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, Relativa à Extradição entre os Estados Membros da União Europeia, declaração no sentido de que, nos casos em que o pedido de extradição se baseie numa infracção a que corresponda pena ou medida de segurança perpétua, apenas concederá a extradição, respeitadas as disposições pertinentes da sua Constituição, conforme interpretadas pelo seu Tribunal Constitucional, se considerar suficientes as garantias prestadas pelo Estado membro requerente de que aplicará, de acordo com a sua legislação e a sua prática em matéria de execução de penas, as medidas de alteração de que a pessoa reclamada possa beneficiar (cfr. DR, I série-A, n.º 205, de 5 de Setembro de 1998).
Convém, porém, ter, ainda, presente que o n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 144/99 estabelece:
«Artigo 6.º
Requisitos gerais negativos da cooperação internacional
1 ………………………………………………………..…………….
2 - O disposto nas alíneas e)[[16]] e f)[[17]] do número anterior não obsta à cooperação:
a) Se o Estado que formula o pedido, por acto irrevogável e vinculativo para os seus tribunais ou outras entidades competentes para a execução da pena, tiver previamente comutado a pena de morte ou outra de que possa resultar lesão irreversível da integridade da pessoa ou tiver retirado carácter perpétuo ou duração indefinida à pena ou medida de segurança;
b) Se, com respeito a extradição por crimes a que corresponda, segundo o direito do Estado requerente, pena ou medida de segurança privativa ou restritiva da liberdade com carácter perpétuo ou de duração indefinida, o Estado requerente oferecer garantias de que tal pena ou medida de segurança não será aplicada ou executada;
c) Se o Estado que formula o pedido aceitar a conversão das mesmas penas ou medidas por um tribunal português segundo as disposições da lei portuguesa aplicáveis ao crime que motivou a condenação; ou
d) Se o pedido respeitar ao auxílio previsto na alínea f) do n.º 1 do artigo 1.º, solicitado com fundamento na relevância do acto para presumível não aplicação dessas penas ou medidas.»
4.2.3. Quanto à extradição de nacionais, o artigo 5.º do Tratado México dispõe:
«Artigo 5.º
Nacionais
1 - Não haverá também lugar à extradição se a pessoa reclamada for um nacional da Parte requerida, salvo quando a Constituição dessa Parte o permita, caso em que a extradição poderá ser concedida em condições de reciprocidade.
2 - Nos casos referidos na segunda parte do número anterior, a extradição apenas terá lugar para fins de procedimento penal, e desde que a Parte requerente garanta a restituição da pessoa à Parte requerida para cumprimento da pena, observando-se o direito da Parte requerida aplicável à execução de sentença penal estrangeira.
3 - Se, em aplicação do n.º 1 deste artigo, a Parte requerida não extraditar a pessoa reclamada, compromete-se a submeter o caso a apreciação das suas autoridades competentes, nos termos do artigo 7.º.»
A redacção deste preceito terá, assim, tido já em conta a Revisão Constitucional de 1997, em que a prática de não extradição de cidadãos portugueses deixou de ser um direito garantido em termos absolutos[18].
Aliás, também, de acordo com o n.º 2 do artigo 32.º da Lei n.º 144/99, «[é] admissível a extradição de cidadãos portugueses do território nacional desde que:
a) A extradição de nacionais esteja estabelecida em tratado, convenção ou acordo de que Portugal seja parte;
b) Os factos configurem casos de terrorismo ou criminalidade internacional organizada; e
c) A ordem jurídica do Estado requerente consagre garantias de um processo justo e equitativo».
E, no caso previsto naquele número, «a extradição apenas terá lugar para fins de procedimento penal e desde que o Estado requerente garanta a devolução da pessoa extraditada a Portugal, para cumprimento da pena ou medida que lhe venha a ser aplicada, após revisão e confirmação nos termos do direito português, salvo se essa pessoa se opuser à devolução por declaração expressa» (cfr. n.º 3 daquele artigo 32.º).
4.3. Sobre a regra da especialidade e a reextradição dispõem os artigos 9.º do Tratado México e 14.º e 15.º da CEE, não havendo nada a assinalar a este respeito.
Também quanto à extradição diferida e à entrega temporária, não se vê diferenças significativas entre o Tratado México (artigos 10.º e 11.º) e a CEE (artigo 19.º)[19].
Igualmente, no que respeita a pedidos de extradição concorrentes (artigos 12.º do Tratado México e 17.º da CEE), não vemos nada a assinalar.
No que toca à detenção provisória, as formulações dos artigos 13.º do Tratado México e 16.º da CEE são muito semelhantes, apenas devendo referir-se que naquele artigo 13.º (n.º 8) se consigna que «com o pedido de detenção provisória a Parte requerente pode solicitar a apreensão dos bens, objectos ou instrumentos encontrados em poder do detido no momento da detenção».
O Tratado México regula ainda no artigo 14.º a extradição com o consentimento do interessado, como, aliás, também o faz, no nosso caso, a Lei n.º 144/99 no seu artigo 40.º.
Relativamente à entrega de coisas, referem-se os artigos 15.º do Tratado México e 20.º da CEE, e, conquanto as redacções dos preceitos sejam diferentes, as formulações não deixam de ser idênticas.
O Tratado México regula também expressamente a matéria atinente à fuga do extraditado (artigo 16.º), matéria que não é contemplada na CEE.
4.4. Atente-se, agora, nos aspectos procedimentais do pedido de extradição.
No Tratado México, o artigo 17.º reporta-se à tramitação do pedido e o artigo 18.º ao conteúdo e instrução do pedido de extradição, enquanto na CEE estas matérias encontram-se aglutinadas no artigo 12.º com a epígrafe forma e instrução do pedido.
Os preceitos do Tratado México apresentam-se mais detalhados, porém, não se nos suscita aqui qualquer comentário. E, de todo o modo, ambos os textos contêm norma relativa a informações complementares (cfr. artigo 19.º do Tratado e artigo 13.º da Convenção).
Sobre o trânsito através do território de uma das Partes Contratantes, regulam os artigos 22.º do Tratado México e 21.º da CEE, não havendo nada de substancial a assinalar.
Finalmente, quanto ao pagamento das despesas e à língua utilizada dispõem, respectivamente, os artigos 23.º do Tratado e 24.º da CEE e os artigos 24.º do Tratado e 23.º da CEE, nada se nos oferecendo referir a este propósito.
5.
Em síntese, deverá dizer-se que o Tratado México se apresenta mais detalhado ou mais completo que a Convenção Europeia de Extradição, designadamente, no que se refere a situações de inadmissibilidade de extradição, ausência do arguido, detenção provisória (apreensão de bens), consentimento do arguido e fuga do interessado.
De todo o modo, do ponto de vista estritamente jurídico, tal não se nos afigura, de acordo com o que atrás dissemos, decisivo no sentido da manutenção do Tratado México, após a adesão dos Estados Unidos Mexicanos à Convenção Europeia de Extradição, pelo menos, considerando também o direito interno português em vigor.
Todavia, se assim for entendido, talvez fosse oportuno ponderar algum aprofundamento/actualização do Tratado México.
Assim, desde logo, será de considerar a possibilidade de se admitir expressamente a extradição para cumprimento de medidas de segurança privativas de liberdade (cfr. ponto 4.2.1. desta informação/parecer).
E, quanto à duração da pena ainda a cumprir – tempo mínimo de pena privativa de liberdade por cumprir –, analisar também se não será de consignar o prazo considerado na Convenção Europeia de Extradição e na nossa lei interna (cfr. ponto 4.2.1. desta informação/parecer), ou seja uma duração mínima de quatro meses.
Ainda, é de considerar, de acordo com o que referimos no ponto 4.2.2., se será de actualizar as previsões atinentes à pena de morte [artigo 4.º, n.º 1, alínea e)] e à pena de prisão perpétua [artigo 4.º, n.º 1, alínea f)], introduzindo-se alguma flexibilidade, aliás, em sintonia com o n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 144/99 e na sequência da Revisão Constitucional de 1997. Contudo, face aos actuais direitos internos, quer português, quer mexicano[20], tal parece não revestir particular acuidade.
6.
Enfim, o manancial de matérias a constar de um tratado de extradição, bem como a sua manutenção, dependerá, especialmente, da vontade política das partes, não competindo ao Conselho Consultivo emitir posição a propósito.
Assim, no caso em apreciação, manter o Tratado México, após a adesão dos Estados Unidos Mexicanos à Convenção Europeia de Extradição, pese embora tudo o que se referiu anteriormente, em especial nos pontos 4. e 5., vai para além da análise estritamente jurídica, passando sim por uma ponderação mais abrangente, cujo equilíbrio dependerá de avaliação político-legislativa, porventura, estranha, até, à apreciação jurídica que se desenvolveu.
7.
Em face do exposto, conclui-se:
1.º – A manutenção do Tratado de Extradição entre a República Portuguesa e os Estados Unidos Mexicanos, após a adesão deste Estado à Convenção Europeia de Extradição, suscita, numa perspectiva estritamente jurídica, as observações que se deixaram referidas nos pontos 4. e 5.
2.º – Todavia, manter o Tratado implicará uma ponderação mais abrangente, onde a vontade política deverá ter particular relevo.
Lisboa, 19 de Março de 2009
A Procuradora-Geral Adjunta
(Maria Manuela Flores Ferreira)
[1] Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, alterada pelas Leis n.os 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio, 33-A/96, de 26 de Agosto, 60/98, de 27 deAgosto (adoptando a designação de Estatuto do Ministério Público), 143/99, de 21 de Agosto, 42/2005, de 29 de Agosto, 67/2007, de 31 de Dezembro, e 52/2008, de 28 de Agosto; a Declaração de Rectificação n.º 20/98, publicada no DR-I-A, n.º 253, de 2 de Novembro de 1998, rectificou o texto publicado em anexo à Lei n.º 60/98.
[2] Ao Decreto-Lei n.º 437/75, de 16 de Agosto, circunscrito à matéria de extradição, sucedeu o Decreto-Lei n.º 43/91, de 22 de Janeiro, abrangendo diversas formas de cooperação judiciária internacional em matéria penal, incluindo a extradição, e a este sucedeu a Lei n.º 144/99, de 31 de Agosto, que o revogou e foi, entretanto, alterada pelas Leis n.os 104/2001, de 25 de Agosto, 48/2003, de 22 de Agosto, e 48/2007, de 29 de Agosto.
[3] Cfr. Informação/parecer n.º 197/79, de 24 de Janeiro de 1980.
[4] Diploma que reuniu por forma sistemática os princípios materiais e processuais relativos à extradição e procurou uniformizar os procedimentos legislativos e políticos geralmente utilizados.
[5] Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro.
[6] «Artigo 1.o
Obrigação de extraditar
As Partes Contratantes acordam na extradição recíproca de pessoas que se encontrem nos seus territórios, nos termos das disposições do presente Tratado.»
[7] «Artigo 2.o
Fim e fundamento da extradição
1 — A extradição pode ter lugar para fins de procedimento criminal ou para cumprimento de penas privativas da liberdade, relativamente a factos cujo julgamento seja da competência dos tribunais da Parte requerente.»
[8] «Artigo 1.º
Obrigação de extraditar
As Partes Contratantes comprometem-se a entregar reciprocamente, segundo as regras e condições determinadas pelos artigos seguintes, as pessoas perseguidas em resultado de uma infracção ou procuradas para o cumprimento de uma pena ou medida de segurança pelas autoridades judiciárias da Parte requerente.»
[9] A CEE estabelece, aliás, a definição de medidas de segurança no seu artigo 25.º, que tem o seguinte teor:
«Artigo 25.º
Definição de «medidas de segurança»
Para os fins da presente Convenção a expressão «medidas de segurança» designa quaisquer medidas privativas de liberdade aplicadas em complemento ou em substituição de uma pena por sentença emanada de uma jurisdição penal.»
[10] Cfr. artigo 2.º, n.º 2, do Tratado México e artigo 2.º n.º 1, CEE. Também n.º 2 do artigo 31.º da Lei n.º 144/99.
[11] Também, de acordo com o n.º 4 do artigo 31.º da Lei n.º 144/99, «quando for pedida para cumprimento de pena ou medida de segurança privativas de liberdade, a extradição pode ser concedida se o tempo por cumprir não for inferior a quatro meses».
[12] Cfr. artigo 4.º, n.os 1, alínea j), e 3, bem como o artigo 3.º da CEE.
[13] Cfr. artigo 7.º, n.os 1, alínea a), e 2.
[14] Cfr. artigo 4.º n.º 1, alíneas c) e d). Vide, também, artigo 8.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 144/99.
[15] Cfr. artigo 10.º.
[16] «e) O facto a que respeita for punível com pena de morte ou outra de que possa resultar lesão irreversível da integridade da pessoa;»
[17] «f) Respeitar a infracção a que corresponda pena de prisão ou medida de segurança com carácter perpétuo ou de duração indefinida.»
[18] O n.º 3 do artigo 33.º da Constituição passou a dispor:
«2. A extradição de cidadãos portugueses do território nacional só é admitida, em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional, nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada, e desde que a ordem jurídica do Estado requisitante consagre garantias de um processo justo e equitativo».
[19] Vide, também, a este propósito, artigos 35.º e 36.º da Lei n.º144/99.
[20] Vide Código Penal Federal, vigente em 9 de Fevereiro de 2009.