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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
114/2004, de 03.03.2005
Data do Parecer: 
03-03-2005
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério da Juventude e Desportos
Relator: 
BARRETO NUNES
Descritores e Conclusões
Descritores: 
FEDERAÇÃO DE ANDEBOL DE PORTUGAL
LIGA PORTUGUESA DE ANDEBOL
DIREITO À CULTURA FÍSICA
DIREITO AO DESPORTO
LIBERDADE DE ASSOCIAÇÃO
FEDERAÇÃO DESPORTIVA
UTILIDADE PÚBLICA DESPORTIVA
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PRIVADO
ESTATUTO
PROTOCOLO
CONTRATO-REGULAMENTO
RATIFICAÇÃO
APROVAÇÃO
RESOLUÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
RESCISÃO UNILATERAL
INVALIDADE
NULIDADE
ANULABILIDADE
IMPUGNAÇÃO
LEGITIMIDADE ACTIVA
SANAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO
RESPONSABILIDADE CIVIL
COMITENTE
UTILIDADE PÚBLICA
SUSPENSÃO
CANCELAMENTO
Conclusões: 
1.ª - A Federação de Andebol de Portugal é uma pessoa colectiva de direito privado, com estrutura associativa, dotada do estatuto de utilidade pública desportiva, que exerce em exclusivo poderes de natureza pública inscritos na lei, de harmonia com o disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril;
2.ª - Por sua vez, a Liga Portuguesa de Andebol, de harmonia com os seus Estatutos, é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado;
3.ª - O protocolo celebrado entre a Federação de Andebol de Portugal e a Liga Portuguesa de Andebol, ao abrigo do disposto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, com as alterações resultantes do Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio foi ratificado (aprovado) pela Assembleia Geral da Federação de Andebol de Portugal, pelo que assume características de definitividade e eficácia;
4.ª - O mesmo protocolo, caracterizando-se pela bilateralidade e consensualidade, compreende um conjunto de cláusulas celebradas no exercício do poder público que se encontra atribuído à Federação de Andebol de Portugal, assumindo uma natureza mista, de âmbito predominantemente contratual, mas, também, regulamentar;
5.ª - O acto praticado pela Federação de Andebol de Portugal tem a natureza de acto administrativo, podendo enquadrar-se na figura da rescisão unilateral por imperativo de interesse público, prevista na alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo;
6.ª - Tal acto administrativo é susceptível de impugnação contenciosa, da competência dos tribunais administrativos, por ser eventualmente anulável, gozando de legitimidade activa a Liga Portuguesa de Andebol, caso não tenha decorrido o respectivo prazo, nos termos dos artigos 135.º e 136.º, n.º 2, ambos do Código do Procedimento Administrativo, e 58.º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
7.ª - No que concerne a terceiros, a Federação de Andebol de Portugal responderá independentemente de culpa, pelos danos causados em consequência do acto praticado pela sua assembleia geral, desde que sobre os titulares do respectivo órgão recaia também a obrigação de indemnizar;
8.ª - A conduta da Federação de Andebol de Portugal, caso a Administração entenda que enferma de ilegalidade grave, pode conduzir à suspensão ou cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva, nos termos da alínea a) do artigo 18.º e do artigo 18.º-A do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, aditado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, não sendo de afastar, de igual modo, quanto a esta matéria, o disposto no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Secretário de Estado do Desporto,
Excelência:



I

1. Dignou-se Vossa Excelência solicitar a este corpo consultivo a emissão de parecer, com carácter de urgência, no âmbito de um diferendo surgido entre a Federação de Andebol de Portugal e a Liga Portuguesa de Andebol (FAP e LPA, doravante, respectivamente), relativo à resposta a dar às seguintes questões:

a) A resolução do Protocolo, por parte da FAP[1], está em conformidade com a legislação em vigor?
b) Que consequências jurídicas advêm da resolução do Protocolo, quer para as partes quer para terceiros, designadamente para o processo de reconhecimento do carácter profissional da competição de andebol?».

2. Inicialmente não foi atribuído carácter urgente[2] ao referido parecer, mas depois, a solicitação do Secretário de Estado do Desporto[3], foi reiterada a urgência do Parecer, o que veio a ser determinado pelo Senhor Procurador-Geral da República[4].

Cumpre então emitir o solicitado parecer.


II

1. Tendo em vista a resolução das questões colocadas, nomeadamente porque o início das competições de andebol estava previsto para o dia 18 de Setembro de 2004, o Secretário de Estado do Desporto fê- -las anteceder das seguintes considerações, que, de certo modo, sintetizam os respectivos antecedentes factuais:

«No dia 9 de Fevereiro de 2002, o Conselho Superior do Desporto, na respectiva reunião plenária, desencadeou oficiosamente o reconhecimento do carácter profissional da competição de andebol.
Nos termos da legislação em vigor, as competições desportivas profissionais devem ser organizadas e regulamentadas por uma liga profissional de clubes – órgão autónomo, mas integrante da federação – à qual competem diversos aspectos organizativos e regulamentares.
O desencadeamento do processo de reconhecimento teve por base e enquadramento, designadamente os seguintes diplomas:
— Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro (Lei de Bases do Sistema Desportivo);
— Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio;
— Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto (estabelece os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas).
Neste contexto, nos termos e para os efeitos do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, veio a ser publicado – no Diário da República, II Série-A, n.º 240 – o despacho de homologação do parecer do Conselho Superior de Desporto, exarado por Sua Excelência, o Secretário de Estado da Juventude e Desportos (Despacho n.º 19673/2003).
Os impasses que se verificaram posteriormente entre a Federação de Andebol de Portugal (FAP) – federação dotada de estatuto de utilidade pública desportiva – e a Liga Portuguesa de Andebol (LPA) despoletaram, entretanto, a mediação da então Secretaria de Estado da Juventude e Desportos, para que o processo tivesse o devido seguimento.
No dia 11 de Setembro de 2003, nas instalações da então Secretaria de Estado da Juventude e Desportos, foi por fim assinado o protocolo a que se refere o artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril e através do qual foi definido o regime aplicável em matéria de relações desportivas, financeiras, patrimoniais e outras entre FAP e LPA.
O Protocolo foi assinado pelos Presidentes da FAP e LPA.
Do articulado do Protocolo importa, para o presente, relevar o seguinte:
— A produção de efeitos do Protocolo a partir de 1 de Agosto de 2003;
— O período de vigência do Protocolo de quatro anos, com início em 1 de Agosto de 2003 e termo em 31 de Julho de 2007 (Cláusula 23.ª);
— A obrigação de FAP e LPA procederem à harmonização dos seus Estatutos com a legislação em vigor e com o próprio Protocolo (Cláusula 24.ª) até ao dia 31 de Dezembro de 2003.
Atentas as sucessivas divergências entre FAP e LPA – fundamentadas em recíprocas alegações de reiterados incumprimentos e sucessivas violações ao Protocolo e à legislação em vigor – o Protocolo não tem vindo a ser cumprido de parte a parte, ultrapassando-se prazos e não se dando cumprimento a diversas cláusulas.
Entretanto, a 10 de Julho de 2004, a Assembleia Geral da FAP deliberou, por maioria (1 voto contra), a suspensão por tempo determinado (10 de Julho a 31 de Julho) do protocolo, para que a LPA cumprisse definitivamente as suas obrigações, sob pena de resolução do mesmo, alegando tornar-se “(...) insustentável a manutenção do actual contexto de permanente incumprimento, por parte da LPA, das suas obrigações decorrentes quer do Protocolo quer da legislação desportiva”.
Posteriormente, concretamente a 2 de Agosto de 2004, a FAP oficiou à LPA dando conta do seguinte: “Ora, não tendo a LPA, no prazo estipulado na suspensão, cumprido com as obrigações consignadas no Protocolo e na legislação em vigor, vem a FAP, pela presente, comunicar a V. Ex.as a resolução do mencionado Protocolo”.
A LPA, em ofício remetido a Sua Excelência, o Secretário de Estado do Desporto, no dia 31 de Agosto de 2004, refere o seguinte: “É nosso entendimento que à luz do disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, e Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, a resolução unilateral do Protocolo enferma de grave ilegalidade”.
Temos, pois, uma situação na qual é operada a resolução de um protocolo, cuja vigência foi fixada em 31 de Julho de 2007, nos termos da Cláusula 23.ª do próprio Protocolo e do n.º 3 do artigo 40.º do Regime Jurídico das Federações Desportivas, fundamentada na reiterada violação do próprio Protocolo e da legislação em vigor.»

2. O protocolo supra referido foi ratificado na Assembleia Geral da Federação de Andebol de Portugal, realizada no dia 15 de Novembro de 2003, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio[5].

3. A denominada, pela FAP, resolução unilateral do protocolo, após deliberação da respectiva assembleia geral, datada de 10 de Julho de 2004, assentou nos seguintes considerandos:

«a) foi celebrado, em 11/09/2003, entre a Federação de Andebol de Portugal (FAP) e a Liga Portuguesa de Andebol (LPA) um protocolo atinente à organização, por esta, de uma prova de natureza profissional, com a duração de 4 anos;
b) foi deliberado por maioria em Assembleia Geral da FAP, realizada em 15/09/2003, reiterar a necessidade da LPA cumprir os requisitos de filiação previstos nos Estatutos e Regulamento Geral da FAP, na sequência, aliás, do Parecer do Conselho Jurisdicional da FAP, datado de 03/09/2003;
c) a LPA não correspondeu a tal determinação, e as alterações estatutárias que protagonizou colidem com os Estatutos da FAP e o aludido Protocolo, violando ainda a legislação desportiva em vigor (v. g. Regime Jurídico das Federações Desportivas);
d) nunca a LPA designou, sequer, um seu representante para ocupar o cargo de Vice-Presidente da FAP para as questões profissionais;
e) a LPA, mesmo após notificação judicial para o efeito, nunca se dignou cumprir com a obrigação consignada no Protocolo de prestar caução bancária ou seguro-caução no montante de € 50.000,00 (cinquenta mil euros), bem como de liquidar tal montante a título de apoio a toda a actividade de formação desenvolvida pela FAP;
f) a LPA não procedeu ao pagamento de despesas e prémios de Arbitragem, tal como estava previsto pela cláusula 15.ª, n.º 5, do Protocolo;
g) se apurou, já no decorrer da competição profissional, que grande parte dos atletas participantes na prova da LPA têm subjacente à sua actividade contratos de prestação de serviços celebrados com os clubes (com o conhecimento e anuência da LPA!), isto quando a lei e o protocolo exigem a existência de Contratos de Trabalho Desportivo ou Contratos de Formação;
h) a LPA permitiu, na sua prova profissional, a utilização de jogadores que estavam castigados pela alçada disciplinar da FAP, violando, uma vez mais, de forma flagrante o estipulado no protocolo (cláusulas 9.ª, n.º 3, 11.ª e 12.ª);
i) se vislumbra a existência, no âmbito da prova organizada pela LPA, de incumprimentos de obrigações de natureza fiscal e de segurança social (v. g. omissão de Contratos de Trabalho Desportivo e respectiva inscrição de jogadores na segurança social);
j) não foram apresentados à FAP os relatórios e contas relativos aos anos de 2002 e 2003.
Torna-se insustentável a manutenção do actual contexto de permanente incumprimento, por parte da LPA, das suas obrigações decorrentes, quer do Protocolo, quer da Legislação Desportiva.
Na verdade, não se vislumbra a utilidade para a modalidade da vigência de um Protocolo do qual uma das partes (LPA) faz “letra morta”, ignorando deliberações da Assembleia Geral da FAP, violando de forma sistemática a legislação desportiva, gerindo sem o mínimo de rigor, a seu bel-prazer, a prova por si organizada sem se dignar cumprir as obrigações a que está adstrita, etc...
A acrescer ao cariz doloso e consciente de tal conduta por parte da LPA, torna-se patente que tal comportamento assume contornos de um primário amadorismo que em nada aproveita à modalidade e ao qual torna-se imperioso pôr de imediato, termo, para bem do Andebol.
(...)
Neste sentido, vêm os signatários propor, pelo presente, e com os fundamentos invocados, a suspensão, por tempo determinado – desde a presente data até ao dia 31 de Julho de 2004 – do Protocolo celebrado em 11/09/2003, até que a LPA se digne cumprir, na totalidade e em definitivo, com as obrigações consignadas no mesmo e na legislação em vigor.
Mais propõem que seja interpelada a LPA para que proceda ao cumprimento das referidas obrigações até ao dia 31 de Julho de 2004, sob pena de o protocolo se considerar definitivamente incumprido pela LPA e de, consequentemente, a Federação declarar a resolução do mesmo, para todos os efeitos legalmente previstos.»

4. Finalmente, a LPA reagiu à conduta da FAP, através de ofício dirigido ao Secretário de Estado do Desporto[6], onde salienta que a mesma «enferma de grave ilegalidade», procurando, depois, ao longo de mais de nove páginas, demonstrar que também a FAP incumpriu o protocolo, nomeadamente ao não a integrar (à LPA) na Assembleia Geral da FAP até ao dia 31 de Dezembro de 2003[7], conforme o disposto na cláusula 24.ª, acrescentando, no que ora releva, que «[d]ecorrente deste incumprimento, tornou-se impraticável organizar, regulamentar e gerir as competições da LPA, em toda a sua plenitude, muito menos enquanto Órgão Autónomo da FAP».


III

1. No quadro dos princípios constitucionais, enquanto direito fundamental dos cidadãos, vem consagrado no n.º 1 do artigo 79.º da Constituição da República Portuguesa[8] o direito de todos à cultura física e ao desporto, acrescentando o n.º 2 que «[i]ncumbe ao Estado, em colaboração em com a escolas e as associações e colectividades desportivas, promover, estimular, orientar e apoiar a prática e a difusão da cultura física e do desporto, bem como prevenir a violência no desporto».

Este n.º 2, ao estabelecer «uma imposição constitucional de promoção da cultura física e desporto em colaboração com as escolas e as associações e colectividades desportivas, aponta um modelo colaborativo do Estado com as estruturas autónomas do desporto (independentemente de se saber qual o carácter – público ou privado – das associações e federações desportivas). Este modelo colaborativo (não estatal) tem uma vertente descentralizadora, com a consequente redução das assimetrias regionais e da desigualdade de acesso às práticas desportivas. Este modelo serve também de impulso ao associativismo desportivo (Lei n.º 1/90, arts. 11.º e 20.º)»[9]/[10].

Porém, «[p]roblemática é a questão do enquadramento constitucional do chamado ordenamento desportivo, como ordenamento jurídico autónomo das organizações desportivas (autodisciplina desportiva), cujas características típicas são: (a) as federações desportivas têm o poder de emanar regulamentos vinculantes para os entes desportivos e para os atletas; (b) detêm o poder disciplinar relativamente a infracções regulamentares cometidas pelos atletas; (c) dispõem do «vínculo de justiça», isto é, da proibição de os desportistas recorrerem aos órgãos jurisdicionais do Estado antes dos órgãos próprios da justiça desportiva se terem pronunciado. No entanto, a admissibilidade do vínculo de justiça desportiva não pode significar uma completa preclusão da competência dos órgãos jurisdicionais do Estado, designadamente quando estão em causa direitos fundamentais dos cidadãos cuja lesão é constitucionalmente garantida através do recurso aos tribunais (CRP, arts. 20.º e 205.º)»[11].

2. Enquadrando-se as federações desportivas no movimento associativo, convirá assinalar que a Constituição da República prescreve que «[a]s pessoas colectivas gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza» (n.º 2 do artigo 12.º) e inclui no elenco dos direitos, liberdades e garantias pessoais o direito à livre constituição de associações (artigo 46.º). Com efeito, estabelece o artigo 46.º da Lei Fundamental:

«Artigo 46.º
Liberdade de associação
1 – Os cidadãos têm o direito de, livremente e sem dependência de qualquer autorização, constituir associações, desde que estas não se destinem a promover a violência e os respectivos fins que não sejam contrários à lei penal.
2 – As associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas e não podem ser dissolvidas pelo Estado ou suspensas as suas actividades senão nos casos previstos na lei e mediante decisão judicial.
(...)».

Na lição de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA[12], «[o] direito de associação é um direito complexo, que se analisa em vários direitos ou liberdades específicos. O n.º 1 reconhece o chamado direito positivo de associação, ou seja, o direito individual dos cidadãos a constituir livremente associações sem impedimentos e sem imposições do Estado, bem como o direito de se filiar em associação já constituída; o n.º 2 reconhece a liberdade de associação, enquanto direito da própria associação a organizar-se e a prosseguir livremente a sua actividade».

Segundo os mesmos autores, «[a]s associações “prosseguem livremente os seus fins” (n.º 2, 1.ª parte), tendo pois direito a gerir livremente a sua vida (autodeterminação) – mas isso não significa que, quando as actividades externas a que elas se dediquem estejam sujeitas a determinados requisitos gerais, elas fiquem livres de se submeterem a eles»; por outro lado, «[o] n.º 2 abrange ainda explícita ou implicitamente outras dimensões essenciais da liberdade de associação, designadamente a liberdade de auto-organização e de autogestão, consubstanciadas na autonomia estatutária (não podendo os estatutos das associações estar dependentes de qualquer aprovação ou sanção administrativa e muito menos ser impostos pelas autoridades), a liberdade de organização (não podendo a designação dos órgãos directivos da associação estar dependente de qualquer aprovação ou controlo administrativo, e muito menos de imposição administrativa) e a liberdade de gestão (não podendo os seus actos ficar dependentes de aprovação ou referenda administrativa) – a liberdade de auto-organização e de autogestão não prejudica naturalmente a fixação normativa de regras de organização e gestão que não afectem substancialmente a liberdade de associação, nomeadamente os requisitos mínimos de uma organização democrática (...)»[13].

Ora, como já se referiu, a constitucionalização do direito ao desporto impulsionou o «associativismo desportivo», ainda segundo as palavras de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA[14].

Neste particular, merece também destaque o preceituado no n.º 6 do artigo 267.º da Constituição, subordinado à epígrafe “[e]strutura da Administração», ao prever que «[a]s entidades privadas que exerçam poderes públicos podem ser sujeitas, nos termos da lei, a fiscalização administrativa»[15]/[16].

NUNO VASCONCELOS SOUSA[17] considera que tal normativo «significa que, só para este efeito, estas entidades privadas se encontram conexionadas com o conceito orgânico de Administração Pública. Não são de considerar órgãos da Administração Pública para efeitos do Código do Procedimento Administrativo, podendo aplicar-se-lhes os preceitos deste Código por força da lei (artigo 2.º, n.º 4, do Código do Procedimento Administrativo)».

Por sua vez, a propósito do controlo da actuação das federações desportivas pela Administração, ALEXANDRA PESSANHA[18] afirma que a forma de fiscalização prevista no n.º 6 do artigo 267.º citado «apenas pode ser concebida no plano do pleno respeito pela autonomia das federações desportivas, podendo somente incidir sobre o exercício dos poderes de natureza pública, em respeito das garantias constitucionais da liberdade de associação», para logo adiantar que «a tutela administrativa sobre as pessoas colectivas de utilidade pública, nas quais se incluem as federações desportivas, “resume-se a um mero controlo de legalidade”x que poderá dar lugar ao cancelamento ou suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva, nos casos expressamente previstos na lei».

3. Pertinente mostra-se agora fazer o enquadramento normativo das federações desportivas no ordenamento público do desporto.

3.1. O princípio fundamental constitucional atrás referido do direito de todos ao desporto veio a ser regulado na legislação ordinária através da publicação da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro (Lei de Bases do Sistema Desportivo)[19], que teve por objecto primordial, e com carácter inovador, o quadro geral do sistema desportivo[20].

Posteriormente, através da revisão operada pela Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, foram introduzidas algumas alterações naquela Lei de Bases, nomeadamente no domínio da concepção organizacional do desporto profissional.

Presentemente, é a Lei n.º 30/2004, de 21 de Julho (Lei de Bases do Desporto), diploma, como aquele que substituiu, que reveste a natureza de lei de valor reforçado[21], e que «define as bases gerais do sistema desportivo» – n.º 1 do artigo 1.º –, tendo revogado a Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro[22].

A designação «Lei de Bases» refere-se àquelas «leis que regulam o modo de produção de certas outras leis e estabelecem os respectivos parâmetros materiais», tratando-se de conceito hoje consagrado constitucionalmente – cfr. n.º 3 do artigo 112.º da Constituição[23].

De qualquer modo, foi à sombra da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, que o «protocolo» celebrado entre FAP e LPA, que oportunamente iremos analisar, foi elaborado.

Este diploma (Lei n.º 1/90) encontrava-se estruturado nos seguintes cinco capítulos, um dos quais dividido em secções:

— Capítulo I (Âmbito e princípios gerais; artigos 1.º a 3.º);
— Capítulo II (Actividade desportiva; artigos 4.º a 19.º);
— Capítulo III (Associativismo desportivo, tendo esta epígrafe sido depois alterada para [o]rganizações desportivas pela Lei n.º 19/96; artigos 20.º a 28.º);
— Capítulo IV (Administração pública desportiva; artigos 29.º a 38.º);
— Capítulo V (Disposições finais; artigos 39.º a 43.º).

O artigo 1.º estabelecia «o quadro geral do sistema desportivo e tem por objectivo promover e orientar a generalização da actividade desportiva, como factor cultural indispensável na formação plena da pessoa humana e no desenvolvimento da sociedade».

No artigo 2.º vinham esquematizados os princípios fundamentais por que se rege o sistema desportivo, merecendo destaque o n.º 1 que aponta o fomento da prática desportiva para todos nas escolas, nomeadamente «em conjugação com as associações, as colectividades desportivas e as autarquias locais». Por sua vez, o n.º 2, diz que «[s]ão princípios gerais da acção do Estado, no desenvolvimento da política desportiva: (...), d) [a] participação das estruturas associativas de enquadramento da actividade desportiva na definição da política desportiva».

No que ora releva, importa ainda trazer à colação os seguintes preceitos:

«Artigo 21.º
Federações desportivas
Para efeitos da presente lei, são federações desportivas as pessoas colectivas que, englobando praticantes, clubes ou agrupamentos de clubes, se constituam sobre a forma de associação sem fim lucrativo e preencham, cumulativamente, os seguintes requisitos:
1.º Se proponham, nos termos dos respectivos estatutos, prosseguir, entre outros, os seguintes objectivos gerais:
a) Promover, regulamentar e dirigir, a nível nacional, a prática de uma modalidade desportiva, ou conjunto de modalidades afins;
b) Representar perante a Administração Pública os interesses dos seus filiados;
c) Representar a sua modalidade desportiva, ou conjunto de modalidades afins, junto das organizações congéneres estrangeiras ou internacionais;
2.º Obtenham a concessão de estatuto de pessoa colectiva utilidade pública desportiva.»

«Artigo 22.º
Utilidade pública desportiva
1 – O estatuto de utilidade pública desportiva é o instrumento por que é atribuída a uma federação desportiva a competência para exercício, dentro do respectivo âmbito, de poderes regulamentares, disciplinares e outros de natureza pública.
2 – A concessão do estatuto de utilidade pública desportiva será regulada por diploma próprio e assenta na ponderação e verificação de requisitos objectivos, designadamente os seguintes:
a) Conformidade dos respectivos estatutos com a lei;
b) Democraticidade e representatividade dos respectivos órgãos;
c) Independência e competência técnica dos órgãos jurisdicionais próprios;
d) Grau de implantação social e desportiva a nível nacional, nomeadamente a nível de praticantes, organização associativa e outros indicadores de desenvolvimento desportivo;
e) Enquadramento em federação internacional de reconhecida representatividade.»




«Artigo 24.º[24]/[25]
Liga profissional de clubes
1 – No seio das federações unidesportivas em que se disputem competições desportivas de natureza profissional, como tal definidas em diploma regulamentar adequado, deverá constituir-se uma liga de clubes, integrada obrigatória e exclusivamente por todos os clubes que disputem tais competições, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, técnica e financeira.
2 – A liga será o órgão autónomo da federação para o desporto profissional, competindo-lhe nomeadamente:
a) Organizar e regulamentar as competições de natureza profissional que se disputem no âmbito da respectiva federação, respeitando as regras técnicas definidas pelos órgãos federativos competentes, nacionais e estrangeiros;
b) Exercer, relativamente aos clubes seus associados, as funções de tutela, controlo e supervisão que forem estabelecidas legalmente ou pelos estatutos e regulamentos desportivos;
c) Exercer o poder disciplinar e gerir o específico sector de arbitragem, nos termos estabelecidos nos diplomas que regulamentem a presente lei;
d) Exercer as demais competências que lhe sejam atribuídas por lei ou pelos estatutos federativos.
3 – (...).»

«Artigo 41.º
Desenvolvimento normativo da lei
1 – No prazo de dois anos, o Governo fará publicar, sob forma de decreto-lei, a legislação complementar necessária para o desenvolvimento da presente lei e que contemple, designadamente, os seguintes domínios:
(...)
d) Regime jurídico das federações desportivas.»

Por fim, importa reter, da já referida Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, o seguinte preceito:

«Artigo 3.º
A liga a que se refere o artigo 24.º da Lei de Bases do Sistema Desportivo assume todas as competências, direitos e obrigações que pela lei ou pelos estatutos federativos estejam atribuídos ao organismo autónomo referido no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, bem como todos os direitos e obrigações já assumidos, à data da entrada em vigor do presente diploma, pela liga profissional constituída no âmbito da respectiva modalidade desportiva.»

4. Do último normativo enunciado fez-se constar que o Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, na sequência do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro[26], veio estabelecer o regime jurídico das federações desportivas dotadas do estatuto de utilidade pública desportiva.

Na sua nota preambular merecem destaque as seguintes passagens:

«O enquadramento normativo das federações desportivas, enquanto segmento do fenómeno desportivo, é essencial para o desenvolvimento do desporto nacional, com especial relevo no domínio da alta competição».

E mais à frente:

«Ora, e na sequência da Lei de Bases do Sistema Desportivo, importa, sem pôr em causa a natureza do movimento desportivo e das suas estruturas, dotar o desporto profissional com uma forma diversa e específica de organização e funcionamento, no seio do sistema desportivo. Para além disso, e ainda nos termos da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, torna-se necessário encontrar a adequada tradução normativa dessa realidade no regime jurídico das federações desportivas.
Definidas como associações de direito privado sem fins lucrativos, as federações dotadas de utilidade pública desportiva exercem em exclusivo poderes de natureza pública inscritos na lei. Desta sorte, garantida a sua independência face ao Estado, o presente diploma assegura a liberdade da sua organização associativa, respeitados os princípios democráticos e de representatividade.
A especificidade do sector profissional no fenómeno desportivo reflecte-se na constituição, no seio das federações referentes a modalidades em que se disputam competições desportivas de carácter profissional, do organismo previsto no artigo 24.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, integrado obrigatória e exclusivamente pelos clubes ou sociedades com fins desportivos que tenham específicos vínculos de carácter laboral com os seus praticantes.
A tal organismo, cuja natureza e possibilidade de personalização não foram objecto de regulação expressa, competirá, entre outras funções, organizar e regulamentar as competições profissionais da respectiva modalidade (...)».

Por fim, pertinentemente:

«As relações de carácter desportivo e financeiro entre as estruturas do desporto profissional e do desporto amador resultarão de protocolos a celebrar entre ambas, no seio da respectiva federação, observados os princípios estabelecidos neste diploma.
A transparência necessária à actuação dos órgãos das entidades intervenientes no desporto é assegurada pelo depósito, para fins de conhecimento público, dos documentos que titulam os actos mais relevantes praticados no seu seio».

Este Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril encontra-se estruturado em seis capítulos, a saber:

— Capítulo I (Disposições gerais; artigos 1.º a 6.º);
— Capítulo II (Utilidade pública desportiva; artigos 7.º a 11.º);
— Capítulo III (Titularidade do estatuto de utilidade pública desportiva; artigos 12.º a 19.º);
— Capítulo IV, dividido em quatro secções (Organização interna das federações dotadas de utilidade pública desportiva; artigos 20.º a 46.º)[27];
— Capítulo V (Competições e selecções nacionais; artigos 47.º a 49.º);
— Capítulo VI (Disposições finais e transitórias; artigos 50.º a 52.º).

Importa, desde já, destacar, no Capítulo I, o artigo 1.º, que diz estabelecer, o diploma em apreço, o regime jurídico das federações desportivas e as condições de atribuição do estatuto de utilidade pública administrativa.

Por sua vez, o artigo 2.º define federação desportiva como a pessoa colectiva que, integrando agentes desportivos, clubes ou agrupamentos de clubes, se constitua sob a forma de associação sem fim lucrativo, propondo- -se prosseguir, a nível nacional, exclusiva ou cumulativamente, os objectivos enunciados no artigo 1.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro.

Segue-se o artigo 3.º, que fixa o regime jurídico das federações desportivas, dispondo que lhes é aplicável o disposto no presente diploma e, subsidiariamente, o regime jurídico das associações de direito privado.

Indica-se depois o respectivo regime jurídico, estipulando o artigo 3.º que «[à]s federações desportivas é aplicável o disposto no presente diploma e, subsidiariamente, o regime jurídico das associações de direito privado».

Vem justamente a propósito lembrar o que afirma ALEXANDRA PESSANHA[28] acerca da sujeição das federações desportivas «ao regime de direito público, quando esteja em causa o exercício de funções administrativas e, naturalmente, ao regime de direito privado, em tudo o que respeite à prática de actos não enquadráveis nessas funções nem no exercício de prerrogativas de autoridade».

No capítulo seguinte, que regula a utilidade pública desportiva, o artigo 7.º, sob a epígrafe «[c]onteúdo», diz que tal estatuto atribui a uma federação desportiva, em exclusivo, a competência para o exercício, dentro do respectivo âmbito, de poderes de natureza pública, bem como a titularidade de direitos especialmente previstos na lei.

A este propósito este corpo consultivo[29], na vigência do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de Novembro, que então aprovou o estatuto das colectividades de utilidade pública, ponderou o seguinte:

«Consoante o escopo ou finalidade que se propõem atingir, é aceite a distinção entre pessoas colectivas de direito público – as que disfrutam, em maior ou menor extensão, o chamado jus imperii, correspondendo-lhes portanto quaisquer direitos de poder público, quaisquer funções próprias da autoridade estadual – e de direito privado – todas as outras.
Por sua vez, as pessoas colectivas de direito privado dividem-se em pessoas colectivas de utilidade pública e de utilidade particular, consoante se propõem um escopo de interesse públicox1 ou se dirigem a um escopo lucrativo».

E mais à frente:

«Efectivamente, constituída a pessoa colectiva nos termos do artigo 158.º do Código Civil, ela adquire personalidade e tem direito a prosseguir livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas.
Esta pessoa ainda não é de utilidade pública. Pode optar por requerer, ou não esse qualificativo. Se o requerer e a utilidade pública lhe for concedida, então, em contrapartida dos benefícios que daí lhe advêm, há-de sujeitar-se à regulamentação que a Administração lhe impuser por lei, dado que ela prossegue um escopo de interesse público.
Afigura-se que esta mirada equilibra os valores em jogo: a associação conserva o direito, constitucionalmente garantido, de prosseguir livremente os seus fins sem interferência da Administração. Porém, é inimaginável que o Poder Executivo se divorcie do dever de vigiar o cumprimento do escopo de interesse público que reconheceu ao declarar a utilidade pública da pessoa colectiva (...).
Aliás, o ponto de vista expresso tem uma evidente precipitação nos textos legais. Assim é que, enquanto na versão original do Código Civil as associações podiam ser extintas, verificados determinados factos, pela entidade competente para o reconhecimento, hoje, com o mesmo condicionalismo, só o podem ser por decisão judicial (n.º 2 do artigo 182.º, e n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 594/74). Mas, significativamente, “1. A declaração de utilidade pública e as inerentes regalias cessam: (...); b) por decisão da entidade competente para a declaração, se tiver deixado de se verificar algum dos pressupostos desta.” (artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 460/77)».

Prosseguindo a análise do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, o n.º 1 do artigo 8.º, preceitua que têm natureza pública os poderes das federações exercidos no âmbito da regulamentação e disciplina das competições desportivas, que sejam conferidos pela lei para a realização obrigatória de finalidades compreendidas nas atribuições do Estado e envolvam, perante terceiros, o desempenho de prerrogativas de autoridade ou a prestação de apoios ou serviços legalmente determinados, acrescentando o n.º 2 que dos actos praticados pelos órgãos das federações dotadas de utilidade pública desportiva no exercício de poderes públicos cabe recurso contencioso para os tribunais administrativos, o que implicitamente arrasta e envolve a aplicação do Código do Procedimento Administrativo aos actos praticados pelas federações desportivas que gozem de estatuto de utilidade pública desportiva[30].

Finalmente, ainda neste capítulo, o artigo 10.º preceitua que a fiscalização pela Administração Pública do exercício de poderes públicos e da utilização de dinheiros públicos é efectuada, nos termos da lei, mediante a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias.

No capítulo III define-se e estabelece-se o processo de atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva, cujos critérios de atribuição vêm estabelecidos no artigo 13.º.

Pertinentes mostram-se os artigos 18.º, 18.º-A, e 18.º-B, que dispõem o seguinte:

«Artigo 18.º
Cancelamento
1 – O cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva só pode ter lugar verificado um dos seguintes fundamentos:
a) Terem as federações desportivas incorrido, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou em prática continuada de irregularidades, quando no exercício de poderes públicos ou na utilização de dinheiros públicos, verificada em inspecção, inquérito ou sindicância;
b) Falta de qualquer dos requisitos previstos nos n.ºs 1 e 3 do artigo 13.º.
2 – O cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva com fundamento na falta de implantação social e desportiva só pode basear-se na insuficiência manifesta dos respectivos indicadores, de acordo com os critérios aplicáveis à sua avaliação no momento do cancelamento, ou na insuficiência relativa de tais indicadores em confronto com os apresentados por entidade concorrente à concessão do estatuto no âmbito da mesma modalidade.

Artigo 18.º-A
Suspensão da utilidade pública desportiva
1 – Verificados os requisitos constantes das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 18.º, por despacho fundamentado do membro do Governo responsável pela área do desporto poderá ser suspenso o estatuto de utilidade pública desportiva, quando tal medida seja considerada suficiente para se eliminarem os fundamentos constantes daquele artigo.
2 – O prazo da suspensão será fixado pelo despacho referido no número anterior, até ao limite de um ano, eventualmente renovável por idêntico período, devendo aquela ser dada por finda se, entretanto, a federação desportiva em causa tiver eliminado as circunstâncias que constituíram fundamento da suspensão.
3 – A suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva implicará a impossibilidade de, durante o referido período, a federação desportiva ser beneficiária de quaisquer apoios ou fundos públicos, nomeadamente os decorrentes de contratos-programa em curso ou de verbas que lhe estejam legalmente consignadas, devendo estas ser reafectadas aos fins que forem fixados pelo membro do Governo responsável pela área do desporto.
4 – As verbas que a federação tiver deixado de receber durante o período da suspensão não lhe poderão voltar a ser atribuídas, ainda que entretanto cesse tal suspensão.
5 – Decorrido o período da suspensão da utilidade pública desportiva, sem que a federação desportiva tenha eliminado os fundamentos que deram origem a tal suspensão, o estatuto de utilidade pública desportiva será cancelado.
6 – No caso referido no número anterior e até à decisão final do processo de cancelamento, a federação em causa continuará sujeita às consequências decorrentes da suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva.

«Artigo 18.º-B
Consequências jurídicas do cancelamento da utilidade
pública desportiva
1 – O cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva poderá ainda implicar, para além das demais consequências previstas na lei:
a) Em relação à federação desportiva em causa: o cancelamento do estatuto de mera utilidade pública;
b) Em relação às pessoas colectivas, que venham a participar nos campeonatos através dos quais se atribuem títulos de campeão nacional, ou nas selecções nacionais, organizadas por tal federação: o cancelamento do estatuto de mera utilidade pública, bem como das concessões de exploração de salas de jogo do bingo, de que aquelas entidades sejam titulares.
2 – O cancelamento referido no número anterior será determinado por despacho do membro do Governo responsável pela área do desporto, ou conjuntamente com o membro do Governo responsável pela área do turismo, no caso das concessões de exploração de salas de jogo do bingo.

Este corpo consultivo[31] abordou recentemente a questão do cancelamento e suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva, nos termos que passamos a reproduzir:

«De acordo com o n.º 1 do artigo 18.º transcrito, o cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva pode assentar em fundamentos de legalidade [alínea a)] e em fundamentos desportivos [alínea b)][32].
O cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva baseado em fundamentos de legalidade assume evidente ligação com os poderes de fiscalização da Administração Pública relativamente à actividade das federações desportivas — essa fiscalização acha-se limitada ao exercício de poderes públicos e à utilização de dinheiros públicos, sendo efectuada, nos termos da lei, mediante a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias (artigo 10.º).
Significa isto, no entender de JOSÉ MANUEL MEIRIM[33], «que a fiscalização — e o eventual cancelamento do estatuto de utilidade pública [com base em fundamentos de legalidade] — se move exclusivamente no plano da apreciação da legalidade, ficando de fora qualquer competência fiscalizadora da Administração Pública no que respeita ao mérito ou à oportunidade das deliberações tomadas pelos órgãos das federações desportivas. Por outro lado, não assistem ainda à Administração Pública outros meios que não os inspectivos para levar a cabo a sua acção fiscalizadora, não podendo adoptar, por exemplo, nenhuma medida correctora ou substitutiva, mesmo que em domínio coberto pela sua competência de fiscalização.»

Retomando a análise do Decreto-lei n.º 144/93, de 26 de Abril, foca- -se no capítulo IV a elaboração dos estatutos, regulamentos e estrutura orgânica das federações desportivas, relevando, depois, na secção III, sob a epígrafe «[o]rganização do sector profissional», o seguinte preceito:

«Artigo 34.º[34]
Liga profissional de clubes
1 – No seio das federações unidesportivas em que se disputem competições desportivas de natureza profissional, deverá constituir--se uma liga de clubes, integrada obrigatória e exclusivamente por todos os clubes que disputem tais competições, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, técnica e financeira.
2 – A liga será o órgão autónomo da federação para o desporto profissional.
3 – Cabe à liga profissional de clubes exercer, relativamente às competições de carácter profissional, as competências da federação em matéria de organização, direcção e disciplina, nos termos dos artigos seguintes.
4 – (...).»

Por fim, mostra-se, ainda, pertinente referenciar o artigo 39.º, sob a epígrafe «[c]ompetências da liga profissional de clubes», e, nomeadamente, o que se lhe segue, ao dispor:

«Artigo 40.º[35]
Protocolo
1 – Por protocolo celebrado entre a liga profissional de clubes e a direcção da federação, é definido o regime aplicável em matéria de:
a) Relações desportivas, financeiras e patrimoniais entre aquela liga e os órgãos federativos, nomeadamente quanto à formação dos agentes desportivos, ao regime de acesso entre as diferentes competições, à delimitação dos estatutos de praticantes profissionais, à organização da actividade das selecções nacionais, ao apoio à actividade desportiva não profissional, ao regime disciplinar e ao funcionamento do sistema de arbitragem;
b) Relações com as competições desportivas não profissionais, designadamente quanto à possibilidade de participação nestas competições de praticantes não profissionais.
2 – Os protocolos aprovados nos termos do número anterior devem ser submetidos à ratificação pela assembleia geral.
3 – Os protocolos referidos neste artigo serão celebrados por períodos não inferiores a quatro anos, eventualmente renováveis por idêntico período, se não forem denunciados por qualquer das partes com, pelo menos, seis meses de antecedência em relação ao seu termo.»

5. Na sequência da publicação do já referido Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, nomeadamente do seu capítulo IV, secção III, veio a ser publicado o Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, que estabelece os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas, já que, segundo a sua nota preambular, «[a] experiência entretanto colhida demonstra que as soluções aí contempladas, pela sua complexidade, não produziram os resultados pretendidos, isto é, a concretização de um quadro específico para as competições desportivas profissionais e, por outro lado, suscitavam dúvidas de interpretação que ora se procuram eliminar».

E mais à frente, ainda na mesma nota preambular: «[e]nunciam-se, pela primeira vez, os critérios genéricos para a caracterização de uma competição desportiva como sendo profissional, e, complementarmente, estabelece-se que a iniciativa do processo tendo em vista o seu reconhecimento compete ao presidente da respectiva federação».

Este diploma encontra-se estruturado nos seguintes capítulos:

— Capítulo I (Reconhecimento do carácter profissional das competições desportivas; artigos 1.º a 7.º);
— Capítulo II (Organização das competições desportivas profissionais; artigos 8.º a 12.º);
— Capítulo III (Disposições finais e transitórias; artigos 13.º a 16).

Nomeadamente, merecem destaque os artigos 2.º, sob a epígrafe «[c]onteúdo dos pedidos de reconhecimento», 4.º, que incide sobre a emissão de parecer pelo Conselho Superior de Desporto[36], a remeter, por força do artigo 5.º, ao membro do Governo que tutela o desporto, que o pode homologar, por despacho, a publicar, em seguida, na II série do Diário da República, e, finalmente, o 7.º que permite ao mesmo Conselho o desencadeamento oficioso do processo de reconhecimento do carácter profissional de uma competição desportiva[37], o que só pode significar que o processo pode ter lugar previamente ou independentemente da integração da liga no seio da respectiva federação.

Por fim, no capítulo das disposições finais e transitórias, importa reter o normativo que estabelece o regime de substituição da Liga pela Federação, caso a primeira não exerça as competências fixadas no diploma em apreço, conduzindo, por sua vez, a omissão da federação à suspensão ou cancelamento do estatuto de utilidade pública de que é titular:

«Artigo 13.º
Exercício das competências
1 — Na falta de exercício das competências fixadas no presente diploma por parte da competente liga profissional de clubes devem as mesmas ser exercidas pela respectiva federação desportiva.
2 — A falta do exercício das competências referidas no presente diploma, por parte da federação desportiva, implica a suspensão ou cancelamento do estatuto público de que é titular.»

Desta complexa legislação na área do direito do desporto, da qual ressalta, de imediato, a sua evidente publicização, nomeadamente, no que ora releva, da interligação e conexão entre desporto federado e desporto profissional, com inerente intervenção regulamentadora do Estado, cumpre retirar, entre outras consequências, a da específica autonomia do desporto profissional, e, também, a do regime de substituição da liga pela federação, caso a primeira não exerça as competências que lhe são atribuídas legalmente, sendo que, finalmente, a federação, caso não exerça tais competências pode ver suspenso ou cancelado o estatuto de utilidade pública desportiva.

6. Cotejando toda a referida legislação, procuraremos de imediato demonstrar como se articula a organização específica do desporto profissional, através das ligas, com as atribuições e as competências que se mantêm nas federações, as quais, de certo modo, condicionam toda a actividade das primeiras (ligas), exercendo sobre elas alguma jurisdição, conforme recentemente se acentuou em acórdão de tribunal arbitral [38].

Assim, desde logo, tal articulação manifesta-se no próprio facto de a liga profissional se integrar organicamente na federação, ou, mais impressivamente, conforme resulta da lei – artigo 24.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro[39] – «no seio das federações unidesportivas».

De qualquer modo, a específica autonomia do desporto profissional, evidencia-se através das inúmeras competências que lhe são transferidas pela federação, a qual, porém, conserva competências em sede de promoção, regulamentação, direcção a nível nacional e representação perante a Administração Pública e organizações congéneres ou internacionais, para o que recebe os necessários poderes públicos.

Ora, quando o n.º 3 do artigo 34.º do RJFD[40] enuncia que «[c]abe à liga profissional de clubes exercer, relativamente às competições de carácter profissional, as competências da federação, em matéria de organização, direcção e disciplina, nos termos dos artigos seguintes», tal só pode ter por significado que às ligas, enquanto extensões da respectiva federação, que mantém sempre preservada a sua unidade orgânica, são atribuídos específicos poderes autónomos para organizar e gerir, nos seus vários aspectos, as competições profissionais, embora respeitando as «regras técnicas, definidas pelos competentes órgãos federativos nacionais e internacionais», nos termos da alínea a) do n.º 4 do artigo 24.º da Lei de Bases do Desporto[41], e alínea a) do n.º 1 do artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril.

Pertinente, nesta matéria, mostra-se, sobretudo, «a própria inter- -relação funcional entre competições profissionais e não profissionais. Ou seja, e muito precisamente: no facto de umas e outras competições – em suma, todas as competições da modalidade, nos seus diferentes níveis e qualificações – constituírem um sistema de «vasos comunicantes», cuja essência ou elemento estruturante fundamental se encontra no regime de passagem “automática” dos clubes de uns para outros desses escalões competitivos (é dizer, nas subidas e descidas de escalão) em função dos resultados desportivos e das consequentes classificações alcançadas em cada um deles»[42].

Prosseguindo, ainda segundo o mesmo aresto:

«Seja como for, poderá já adiantar-se que, onde se verifique, de todo o modo, a “interpenetração” de competições que se vem referindo coloca-se, evidentemente, um problema de necessária regulamentação conjunta dos termos em que ela há-de operar – mormente pela necessidade de considerar as “áreas marginais” do desenvolvimento das competições em que estas se “comunicam” (através, concretamente, das subidas e descidas de escalão competitivo). Será o caso, em particular, do estabelecimento dos “quadros competitivos”, em termos de permitir e assegurar essa comunicação – a exigir, por isso, uma definição global, na zona de encontro dos dois tipos de competições.
Quer isto dizer que o modelo em causa exige uma indissociável conjugação, na regulamentação dessas áreas ou matérias, das instituições ou entidades que cabe a gestão directa das competições profissionais e das restantes, a saber, das “ligas” e das “federações” – não sendo admissível que quaisquer delas tomem unilateralmente deliberações que se projectem (ou tenham a pretensão de projectar--se) na esfera específica das outras.»

6.1. No âmbito do direito desportivo comparado também em Espanha se segue configuração regulamentar idêntica, através de competências conjuntas e indissociadas.

Na verdade, «[a]inda que a intervenção da administração pública seja mais marcante no sistema jurídico espanhol (do que decorre um reforço dos poderes públicos de regulação desportiva detidos – sempre por delegação – pelas ligas), as competências específicas destas estão claramente delimitadas, sendo fundamentalmente as relativas ao tratamento das licenças desportivas; regulação das condições a que devem obedecer as instalações desportivas e determinação e verificação dos requisitos a exigir aos clubes para participarem nas competições profissionais. Quanto ao mais, estão ligas e federações espanholas vinculadas a uma solidariedade deliberativa que lhes exige acordo para a implementação de medidas reguladoras das competições»[43].

Sobre esta específica matéria, diz IÑAKI AGIRREAZKUENAGA[44] que, «além do mais, a maior parte das actividades estruturais na elaboração das normas das competições profissionais exigem o acordo concreto em cada momento entre a Federação e a Liga. Assim, por exemplo, acerca do calendário desportivo anual, sobre as subidas e descidas entre as competições profissionais e não profissionais, sobre a arbitragem desportiva, e naturalmente, também, sobre a composição dos órgãos disciplinares».

Resta concluir a abordagem desta questão, fazendo uma síntese como a do aresto que anteriormente acompanhamos: «às “federações” e às “ligas”, enquanto entidades reguladoras do fenómeno desportivo, cabe procurar e conformar as regras de convivência operacional e desenvolvimento integrado do desporto na respectiva modalidade – assim viabilizando e realizando a missão a que estão legalmente adstritas».


IV

1. A Federação de Andebol de Portugal, que anteriormente se denominava Federação Portuguesa de Andebol, é uma pessoa colectiva de direito privado e utilidade pública, com estatutos publicados no Diário da República[45]/[46].

Estes estatutos encontram-se actualmente estruturados nos seguintes doze capítulos:

— Capítulo I (Princípios gerais; artigos 1.º a 16.º);
— Capítulo II (Estrutura orgânica; artigos 17.º a 32.º);
— Capítulo III (Assembleia Geral; artigos 33.º a 44.º);
— Capítulo IV (Presidente; artigos 45.º a 47.º);
— Capítulo V (Direcção; artigos 48.º a 51.º);
— Capítulo VI (Conselho de Arbitragem; artigos 52.º a 57.º);
— Capítulo VII (Conselho Fiscal; artigos 58.º a 62.º);
— Capítulo VIII (Conselho Disciplinar; artigos 63.º a 70.º);
— Capítulo IX (Conselho Jurisdicional; artigos 71.º a 77.º);
— Capítulo X (Conselho Técnico; artigos 78.º a 83.º);
— Capítulo XI (Organização do sector profissional; artigo 84.º a 87.º);
— Capítulo XII (Regime financeiro; artigos 88.º a 92.º);
— Capítulo XIII (Disposições finais e transitórias; artigos 93.º a 98.º).

De imediato, merecem destaque os seguintes artigos:

«Artigo 1.º
Definição
A Federação de Andebol de Portugal é uma pessoa colectiva de direito privado e de utilidade pública, fundada em 1 de Maio de 1939, constituída sob a forma associativa, sem fins lucrativos, e é a mais alta entidade do Andebol a nível nacional.»

«Artigo 4.º
Legislação aplicável
A Federação de Andebol de Portugal rege-se pela legislação vigente, pelos presentes estatutos e regulamentos complementares, pelas deliberações da assembleia geral, pelas normas a que fica vinculada pela sua filiação em organismos internacionais e subsidiariamente, pelo regime jurídico das associações de direito privado.»

«Artigo 6.º
Objecto
A Federação de Andebol de Portugal tem por fins principais os seguintes:
a) Promover, regulamentar, dirigir e organizar a nível nacional a prática do andebol em todas as suas componentes, associativa, escolar, militar, de trabalhadores ou outras;
b) Representar perante a Administração Pública os interesses dos seus filiados;
c) Representar o andebol junto de organizações congéneres estrangeiras ou internacionais.»

Quanto às competências da assembleia geral, enquanto órgão da Federação de Andebol de Portugal, rege o artigo 40.º, que dispõe:

«Artigo 40.º
Competência
Compete à assembleia geral:
a) Eleger, destituir e declarar a perda de mandato dos titulares dos órgãos estatutários;
b) Apreciar, discutir, votar e aprovar o relatório, o balanço, o orçamento e os documentos de prestação de contas;
c) Alterar os estatutos;
d) Aprovar os regulamentos legalmente necessários ou cuja existência considere adequada;
e) Reconhecer a qualidade de membro efectivo;
f) Deliberar sobre a filiação da Federação em organismos nacionais ou internacionais;
g) Eleger, por voto secreto, o presidente, vice-presidente e secretário da mesa;
h) (revogada);
i) Autorizar a aquisição, oneração ou alienação de bens imóveis, e de quaisquer outros bens patrimoniais de rendimento;
j) Elaborar e aprovar o regimento;
l) Deliberar sobre a constituição de delegações, comissões ou grupos de trabalho para estudo de problemas relacionados com os interesses próprios da Federação;
m) Ratificar as propostas relativas ao valor das quotizações;
n) Deliberar sobre a dissolução da Federação;
o) Aprovar a contratação dos membros dos corpos sociais;
p) Exercer os demais poderes conferidos por lei[47].»

Mais à frente, no capítulo da organização do sector profissional, na secção I, sob a epígrafe «[n]atureza», importa salientar o artigo 84.º, que dispõe:

«Artigo 84.º
Liga profissional de clubes
1 — Quando se disputem competições desportivas de natureza profissional no âmbito da modalidade, será criado no seio da Federação de Andebol de Portugal, uma liga de clubes integrada obrigatória e exclusivamente por todos os clubes que disputem tais competições, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, técnica e financeira.
2 — A liga será o órgão autónomo da Federação de Andebol de Portugal para o desporto profissional, exercendo as competências da Federação em matéria de organização, direcção e disciplina de tais competições.»

Por fim, na secção II do mesmo capítulo, sob a epígrafe «[c]ompetência e funcionamento», mostra-se ainda pertinente o artigo 85.º que indica as competências da liga profissional de clubes:

«Artigo 85.º
Competências gerais
1 – Cabe à liga profissional de clubes:
a) Organizar e regulamentar as competições de natureza profissional que se disputem no âmbito da modalidade, respeitando as regras técnicas definidas pelos órgãos federativos competentes nacionais e internacionais;
b) Exercer, relativamente aos clubes seus associados, as funções de tutela controlo e supervisão que forem estabelecidas legalmente ou pelos estatutos e regulamentos desportivos;
c) Exercer o poder disciplinar e gerir o específico sector da arbitragem nos termos definidos pelos estatutos federativos e no protocolo a celebrar com a direcção da Federação;
e) Definir critérios de afectação e assegurar a supervisão das receitas directamente provenientes de competições profissionais;
f) Definir regras de gestão e fiscalização de contas aplicáveis aos clubes nela integrados;
g) Promover as acções de formação dos agentes desportivos;
h) Exercer as demais competências que lhe sejam atribuídas por lei ou pelos estatutos federativos.
2 – Compete-lhe ainda aprovar os regulamentos relativos à organização, disciplina, arbitragem e juizes das competições de carácter profissional, nos termos definidos pelos estatutos federativos e pelo protocolo a celebrar com a direcção da Federação.»

2. Por sua vez, a Liga Portuguesa de Andebol é uma pessoa colectiva de direito privado, de âmbito nacional, constituída em 27 de Março de 2002, por tempo indeterminado, como associação sem fins lucrativos, conforme o artigo 1.º dos seus Estatutos, que se encontram publicados no Diário da República[48].

Mostram-se ainda pertinentes os seguintes artigos:

«Artigo Segundo
Regime jurídico
A LPA rege-se pelas leis em vigor, pelos presentes Estatutos e respectivos regulamentos.»

«Artigo Terceiro
Fins
Um. A LPA tem como fins principais a promoção e defesa dos interesses dos seus membros; organização, direcção e disciplina das competições desportivas de natureza profissional na modalidade de andebol.
Dois. Na prossecução dos seus fins a LPA tem por objectivos, designadamente, os seguintes:
Alínea a) Defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos sócios perante quaisquer entidades públicas e privadas,
Alínea b) Prestar serviços aos sócios ou criar instituições para o efeito;
Alínea c) Impulsionar todo o tipo de actividades relacionadas com o andebol, que contribuam para o progresso e desenvolvimento da modalidade;
Alínea d) Organizar campeonatos, torneios, certames e acontecimentos desportivos;
Alínea e) Gerir o órgão autónomo que no âmbito da Federação de Andebol de Portugal tem por funções organizar e dirigir as competições de andebol de carácter profissional;
Alínea f) Representar os clubes e as sociedades desportivas, que sejam seus sócios, a nível nacional e internacional, nas matérias relacionadas com os seus objectivos.»

Por fim, igualmente pertinentes, mostram-se os artigos 4.º, que define as competências da LPA, enquanto órgão autónomo da FAP para o desporto profissional, competindo-lhe exercer, relativamente às competições de carácter profissional, as competências dessa Federação em matéria de organização, direcção e disciplina, e 49.º, onde vêm indicados diversos regulamentos que versam, entre outras, matérias como as da disciplina, arbitragem, prevenção e combate à dopagem, prevenção e combate à violência no desporto e a organização das competições desportivas.


V

1. Foi neste contexto, da densificação infra-constitucional acabada de enunciar, que Federação de Andebol de Portugal e Liga Portuguesa de Andebol estabeleceram o protocolo ora em crise.

O seu teor é o seguinte:

«Federação de Andebol de Portugal, aqui representada pelo seu Presidente, Luís Fernando Almeida dos Santos, adiante designada por FAP.
e
Liga Portuguesa de Andebol, aqui representada pelo seu Presidente da Direcção, João Luís de Matos Nogueira, adiante designada por LAP.

Cláusula primeira
Para efeitos do presente protocolo, entende-se por:
a) Clube: as associações ou sociedades desportivas;
b) Dirigentes: os titulares dos órgãos sociais dos Clubes ou quaisquer elementos da estrutura orgânica existente no seio daqueles e seus mandatários;
c) Agentes: os dirigentes e os funcionários dos Clubes, jogadores, treinadores, auxiliares técnicos, árbitros, cronometristas, delegados da LPA, médicos e paramédicos e, em geral, todos os sujeitos que participem nas competições nacionais ou que desenvolvam actividades, desempenhem funções ou exerçam cargos no âmbito dessas competições.

Cláusula segunda
1. Para os efeitos do presente convénio, é reconhecida como competição de carácter profissional o campeonato da LPA.
2. Em harmonia com o calendário definido pela FAP, a LPA poderá ainda organizar outras competições com a participação de clubes do seu campeonato.

Cláusula terceira
A organização, regulamentação e gestão das competições referidas na cláusula anterior são da exclusiva competência da LPA, enquanto Órgão Autónomo da FAP, de acordo com o estabelecido na Lei, Estatutos e Regulamentos da FAP.



Cláusula quarta
1. A época desportiva tem o seu início em 1 de Agosto e termo em 31 de Julho do ano seguinte, salvo alterações decorrentes de decisões dos órgãos internacionais competentes.
2. O calendário das competições referidas na cláusula segunda será integrado no calendário das demais competições organizadas pela FAP, sendo aprovado pela Direcção da FAP, após prévio parecer favorável da LPA, no que respeita ao campeonato da Liga de Andebol.
3. Na elaboração do calendário será reservado um período para a actividade da Selecção Nacional, o qual não poderá ser superior a 60 dias na sua totalidade e não deverá exceder 40 dias no decurso da competição profissional.
4. A FAP obriga-se a informar a LPA, até ao dia 15 de Junho, das actividades da Selecção Nacional para a época seguinte, incluindo jogos oficiais ou particulares, treinos, estágios e deslocações.
5. Para a época 2003-04 serão reservadas as seguintes datas:
a) 25 de Outubro (concentração sábado 25 à noite ou no domingo) até 2 de Novembro, inclusive;
b) 26 de Dezembro (concentração 25 à noite) até 30 de Dezembro, inclusive;
c) 2 de Janeiro de 2004 (concentração) até 2 de Fevereiro, inclusive;
d) 20 de Maio (concentração) até 6 de Junho, inclusive.

Cláusula quinta
1. O Campeonato da LPA será disputado por um máximo de 16 e um mínimo de 10 Clubes.
2. Ao vencedor do Campeonato da LPA será atribuído o título de Campeão Nacional.
3. Qualquer designação comercial do campeonato da LPA fica sujeita ao conhecimento prévio da FAP.

Cláusula sexta
1. O acesso à Liga de Andebol é definido através da aplicação de pressupostos de âmbito desportivo, financeiro e organizativo, graduados por esta ordem.
2. Os pressupostos financeiros e organizativos são os determinados pela Lei e pela regulamentação aprovada pela Assembleia-Geral da LPA.
3. No final de cada época desportiva, todos os Clubes participantes na competição da LPA bem como os 1° e 2° classificados no Campeonato da Divisão de Elite poderão candidatar-se à participação nas competições de carácter profissional da época seguinte.
Parágrafo Único: Quando se atingir o número máximo de concorrentes previsto na cláusula quinta, os 2 últimos classificados na Liga serão substituídos pelos 2 primeiros classificados no Campeonato da Divisão de Elite.
4. A avaliação das candidaturas será efectuada pelo Comité de Auditoria, constituído pelo Presidente e por um Vogal do Conselho Fiscal e por um elemento nomeado pela Direcção da LPA, o qual elaborará anualmente um Caderno de Encargos com todos os requisitos das candidaturas, devendo emitir parecer até 15 de Junho de cada ano.
5. Os Clubes provenientes nessa época da Divisão de Elite deverão, para além dos pressupostos definidos para os restantes candidatos, preencher cumulativamente os seguintes requisitos:
a) Um orçamento igual ou superior ao valor mínimo definido pelo Conselho Superior de Desporto:
b) Pagamento à LPA da taxa de adesão de 10.000 euros.
6. No caso de qualquer candidatura vir a ser recusada, a vaga existente na competição poderá ser preenchida por qualquer Clube, de acordo com a regulamentação da LPA.
7. No final do processo anual de candidatura será publicada a Listagem dos Clubes que hajam adquirido o direito a participarem na Liga de Andebol, que se tornará definitiva até 30 de Junho.

Cláusula sétima
1. A indicação pela FAP dos Clubes às diferentes competições europeias de clubes é feita, tendo em consideração os níveis hierárquicos das mesmas, da forma seguinte:
- 1° Classificado da Liga – Liga dos Campeões
- Vencedor da Taça de Portugal – Taça dos Vencedores de Taças;
- 2° ou 3° Classificado da Liga – Taça EHF;
- 3° Classificado ou seguintes da Liga – 1° acesso Taça Challenge;
- Vencedor da Divisão de Elite – 2° acesso Taça Challenge.
2. Sempre que uma equipa garanta o direito de acesso em mais do que uma competição, ser-lhe-á concedido o direito de participação na competição europeia de nível mais elevado, sendo as vagas preenchidas de acordo com os critérios acima definidos.

Cláusula Oitava
1. Os processos de inscrição e transferência de jogadores dos Clubes que integrem a competição da Liga bem como o registo dos respectivos contratos, alterações, modificações, revogações e rescisões serão efectuados pela LPA, de acordo com os seus regulamentos.
2. A LPA emitirá igualmente as licenças de participação na Liga para os praticantes, treinadores, dirigentes e restantes agentes.
3. A LPA remeterá semanalmente à FAP, para efeitos de homologação, listagem dos praticantes cujos contratos foram registados na semana anterior, bem como das licenças de participação dos demais agentes.
4. Relativamente à inscrição de praticantes com transferência internacional, a sua tramitação é feita através da FAP.
5.- Nas competições de carácter profissional só podem participar jogadores com contrato de trabalho desportivo ou com contrato de formação.
6. Os jogadores inscritos pelos clubes referidos no número um podem participar em todas as competições para as quais estejam qualificados.
7. Os associados da LPA participarão nas provas organizadas pela FAP – Taça de Portugal e Taça Presidente da República – com os mesmos direitos e obrigações que os demais clubes.



Cláusula nona
1. A disciplina em 1a instância, relativamente aos Clubes, seus jogadores, treinadores, árbitros e demais agentes desportivos que participem na competição referida na Cláusula Primeira ou que desenvolvam actividade desempenhem funções ou exerçam cargos no âmbito das mesmas, será exercida pela Comissão Disciplinar da LPA, nos termos do seu Regulamento Disciplinar.
2. A disciplina em 1.ª instância, relativamente aos Clubes jogadores, treinadores e demais agentes desportivos acima referidos, nas provas organizadas pela FAP pertence ao Conselho de Disciplina da FAP, sendo aplicável o regime sancionatório previsto no regulamento da competição em que a infracção tiver sido cometida
3. O poder disciplinar sobre os jogadores que disputam a prova organizada pela LPA, após a convocação e enquanto ao serviço das Selecções Nacionais pertence à FAP.

Cláusula décima
Os processos disciplinares pendentes no início de cada época desportiva serão decididos, finda a sua instrução, pelo órgão disciplinar competente em que o arguido for integrado, devendo ser aplicado o regime sancionatório que vigorar na competição em que o agente desportivo venha a participar.

Cláusula décima primeira
Os castigos aplicados aos Clubes, jogadores, treinadores, árbitros e demais agentes desportivos respeitantes a infracções por si cometidas, serão cumpridas nos jogos de todas as competições em que os respectivos Clubes participem.

Cláusula décima segunda
A FAP e a LPA farão cumprir os castigos relativos a Clubes, jogadores, treinadores, árbitros e demais agentes desportivos que transitem para a época seguinte ou que na mesma época transitem para competições diferentes.

Cláusula décima terceira
1. A organização geral dos jogos das competições de carácter profissional será da exclusiva competência da LPA.
2. Na organização e direcção dos jogos serão sempre aplicadas as normas da regulamentação da LPA.
3. Relativamente à qualificação e limitação da participação de praticantes desportivos não nacionais nas competições oficiais organizadas pela LPA:
a) Autoriza-se a inscrição de dois praticantes desportivos estrangeiros extra-comunitários, por época e por Clube, desde que não violem princípios ou tratados vinculativos para Portugal;
b) Os praticantes desportivos profissionais originários dos Estados-Membros da União Europeia, dos países de adesão à União Europeia, dos países do Espaço Económico Europeu e dos países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP), signatários do Acordo de Cotonou, têm os mesmos direitos e deveres dos praticantes portugueses, não havendo, desta forma, limite ao seu número de inscrição por Clube ou Sociedade Desportiva.

Cláusula décima quarta
1. A orientação e gestão global da arbitragem nacional é da competência do Conselho de Arbitragem da FAP.
2. A gestão e administração do específico sistema de arbitragem no âmbito da competição profissional é da exclusiva competência da LPA, através da sua Comissão de Arbitragem, nos termos do Regulamento de Arbitragem da LPA.
3. Compete à Comissão de Arbitragem da LPA a designação dos árbitros para os jogos do campeonato da LPA.
4. Compete ao Conselho de Arbitragem da FAP a designação dos oficiais de mesa para os jogos referidos no ponto anterior.
5. Compete à Comissão de Arbitragem da LPA comunicar à FAP:
a) 15 dias antes de cada jornada, as duplas a utilizar;
b) no primeiro dia útil seguinte à jornada imediatamente anterior, a designação dos árbitros para cada jogo.

Cláusula décima quinta
1. O Quadro de Arbitragem da FAP a utilizar pela LPA é constituído por 12 duplas de árbitros acordadas até 31 de Agosto de cada ano entre o Conselho de Arbitragem da FAP e a comissão de Arbitragem da LPA, tendo em consideração o número de clubes participantes na prova e respectivo calendário.
2. As duplas de árbitros serão escolhidas por acordo entre os órgãos acima referidos, tendo em consideração a classificação final estabelecida pela Comissão de Arbitragem da LPA na época anterior.
3. Poderá ainda ser acordado um programa de designação de árbitros não incluídos no quadro referido no número um, mas que demonstrem perfil e potencial técnico para uma integração futura.
4. Em caso de impedimento de árbitros já designados para jogos do Campeonato da Liga, por razões de ordem internacional, profissional, disciplinar, saúde ou outro comprovadamente verificável, compete à FAP a sua substituição, ouvida a Comissão de arbitragem da LPA.
5. A LPA é responsável pelo pagamento directo das despesas e prémios de competição de carácter profissional por si organizadas.

Cláusula décima sexta
1. O Conselho de Arbitragem da FAP poderá nomear para os jogos de todas as jornadas das demais competições os árbitros que estejam designados para os jogos da Liga, desde que esses jogos se realizem posteriormente aos do campeonato da LPA.
2. As nomeações de árbitros para jogos internacionais têm prioridade em relação às nomeações da LPA.

Cláusula décima sétima
A FAP obriga-se a fazer um seguro específico para todos os praticantes desportivos que integrem os trabalhos da Selecção Nacional, o qual deve garantir as coberturas por morte ou invalidez permanente e despesas de tratamento durante e após o período das convocatórias, até à conclusão do processo de recuperação do praticante desportivo.


Cláusula décima oitava
1. Os clubes que participam na competição profissional deverão ter liquidadas todas as obrigações financeiras líquidas e exigíveis para com a FAP e as Associações até ao final da época.
2. Os clubes que tenham participado na Liga e se pretendam inscrever nas competições não profissionais deverão igualmente ter liquidadas todas as obrigações financeiras líquidas e exigíveis para com a LPA e os Clubes dela associados até ao final de cada época.
3. A FAP e a LPA obrigam-se a aplicar os mecanismos disciplinares decorrentes do incumprimento das obrigações referidas nos pontos anteriores.

Cláusula décima nona
Na prevenção e combate ao doping aplica-se toda a regulamentação da FAP nessa matéria, sem prejuízo da competência disciplinar da LPA prevista no número um da cláusula nona.

Cláusula vigésima
1. A publicidade nos equipamentos dos jogadores nas competições profissionais será regulamentada pela LPA.
2. Os equipamentos dos Clubes intervenientes nas competições organizadas pela LPA são reconhecidos pela FAP para as suas competições.
3. Os direitos de imagem das competições profissionais, assim como os dos associados da LPA em qualquer competição, são exclusivos da LPA.

Cláusula vigésima primeira
Todas as comunicações da FAP com os Clubes participantes nas competições da LPA e vice-versa deverão ser feitas com o conhecimento da Liga.

Cláusula vigésima segunda
1. Para apoio a toda a actividade de formação desenvolvida pela FAP, e no cumprimento das suas obrigações legais, a LPA entregará à FAP, na época 2003/2004, o montante de €50.000 (cinquenta mil euros).
2. Os montantes correspondentes às épocas 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007 serão negociados anualmente, devendo ser fixados até trinta dias antes do início da respectiva época.
3. Anualmente, uma instituição bancária, em nome e a pedido da LPA, prestará a favor da FAP uma garantia bancária ou seguro- -caução, destinada(o) a caucionar o integral pagamento dos montantes referidos nos números anteriores.
4. As verbas referidas nos números 1 e 2 deverão ser liquidadas em duas prestações iguais, nos meses de Dezembro e Junho.

Cláusula vigésima terceira
O presente Protocolo tem a duração de quatro anos, com início em 1 de Agosto de 2003 e termo em 31 de Julho de 2007.

Cláusula vigésima quarta
1. A FAP e a LPA obrigam-se a proceder à harmonização dos seus Estatutos com a legislação em vigor (Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio e Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto), e com este protocolo, até ao próximo dia 31 de Dezembro de 2003.
2. A LPA deverá ser integrada na Assembleia Geral da FAP, conforme o disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio e Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto), e com este protocolo, até ao próximo dia 31 de Dezembro de 2003[49].
3. Nos termos do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, a Direcção da LPA designa um representante para o cargo de Vice-Presidente da FAP.

Feito em duplicado aos 11 de Setembro de 2003, produzindo os seus efeitos a partir de 1 de Agosto de 2003.»

O Protocolo entre FAP e LPA que se acabou de reproduzir mostra- -se assinado pelos presidentes das respectivas direcções[50].

2. Após a elaboração do protocolo, cujo teor completo acabamos de transcrever, o Conselho Superior de Desporto emitiu o parecer a que se reportam os artigos 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, de reconhecimento da natureza profissional da competição desportiva do andebol, o qual foi, depois, homologado pela tutela[51], por despacho entretanto publicado no Diário da República[52].

3. Posteriormente, o referido protocolo foi ratificado pela Assembleia Geral da Federação de Andebol de Portugal.

4. Como anteriormente se fez constar, na Assembleia Geral da FAP, reunida em sessão extraordinária, no dia 20 de Dezembro de 2003, foi deliberado «não reconhecer a qualidade de membro agregado, na acepção a que se alude no art. 9.º dos Estatutos da FAP, à Liga Portuguesa de Andebol»[53].

5. Depois, na Assembleia Geral da FAP, de 10 de Julho de 2004, foi deliberada: «1) a suspensão, por tempo determinado – desde a presente data até 31 de Julho de 2004 – do protocolo celebrado em 11/09/2003, até que a LPA se digne cumprir, na totalidade e em definitivo, com as obrigações consignadas no mesmo e na legislação em vigor. 2) seja interpelada a LPA para que proceda ao cumprimento das referidas obrigações até ao dia 31 de Julho de 2004, sob pena de o protocolo se considerar definitivamente incumprido pela LPA e de, consequentemente, a Federação declarar a resolução do mesmo, para todos os efeitos legalmente previstos».

6. Em seguida, por ofício datado de 2 de Agosto de 2004, dirigido ao Secretário de Estado do Desporto, foi dado conhecimento da resolução do Protocolo celebrado com a LPA, em 11 de Setembro de 2003[54].

7. Finalmente, a LPA oficiou ao Secretário de Estado do Desporto[55] dando conhecimento que, em seu entender, «à luz do disposto no Decreto- -Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, a resolução unilateral do protocolo enferma de grave ilegalidade», assunto que depois melhor desenvolve.





VI


1. Referimos no antecedente que as federações desportivas, e entre elas a Federação de Andebol de Portugal, são associações de direito privado sem fins lucrativos, dotadas do estatuto de utilidade pública desportiva, que exercem em exclusivo poderes de natureza pública inscritos na lei, de harmonia com o disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril.

Por sua vez, a Liga Portuguesa de Andebol, de harmonia com os seus Estatutos, é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado.

Conforme também referimos, as relações de carácter desportivo e financeiro entre as estruturas do desporto profissional e do desporto amador resultarão obrigatoriamente de protocolos previstos no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, a celebrar entre ambas, no seio da respectiva federação, observados os princípios estabelecidos no mesmo diploma legal.

Foi o que ocorreu entre FAP e LPA, ao estabelecerem e aprovarem o protocolo, datado de 11 de Setembro de 2003, com efeitos a partir de 1 de Agosto do mesmo ano e termo em 31 de Julho de 2007, cujo teor acabamos de reproduzir.

Porém, a FAP resolveu unilateralmente, segundo a terminologia que utilizou, este mesmo protocolo, na sequência de deliberação da Assembleia Geral, tomada em 10 de Julho de 2004.

2. Desde há muito que nos habituamos a lidar com a figura jurídica conhecida por protocolo na área do Direito Internacional Público.

Assim, segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, «[a] Constituição abrange, sob a designação genérica de convenção internacional, dois tipos diferentes de instrumentos – os tratados e os acordos –, que correspondem, respectivamente, às figuras de «tratados solenes» e «tratados em forma simplificada», correntes na literatura de DIP. De resto, a terminologia na doutrina e nos textos de direito internacional está longe de ser uniforme. Correntemente, o termo tratado é a designação genérica, havendo depois uma série de designações específicas para certas espécies de tratados: (...) «protocolos» (tratados subsidiários de tratados principais)»[56].

Porém, presentemente, tal figura jurídica viu alargada a sua abrangência à área do Direito Administrativo, onde começa a aparecer com alguma frequência. É esse, por exemplo, o caso do protocolo previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril[57], sobre o qual incide o objecto do presente parecer.

Na verdade, conforme se acentuou em recente parecer deste corpo consultivo[58], «[p]ara além das três formas em que tradicionalmente se desdobra o agir público administrativo, a mais recente doutrina do direito administrativox2 refere a designada actividade administrativa informal, conceito que se reconduz a um leque variado de actuações da Administração a que não corresponde um modelo pré-definido, uma forma estabelecida e regulada pelo ordenamento jurídico em termos abstractos» [59].

Assim, «[a] actividade administrativa informal pode revestir um carácter unilateral (recomendações, conselhos, avisos, advertências) ou bilateral. Neste contexto, interessa-nos naturalmente a segunda, também designada por actuação informal de cooperação, onde se integram actos com designações múltiplas — v. g., protocolos, acordos, negociações prévias — que têm a nota comum de representar um qualquer “contacto” entre a Administração e os particulares ou entre entidades públicas expresso num acordo; o que distingue esse acordo de um contrato — e que ao mesmo tempo o remete para a categoria dos actos informais — é a ausência de vinculatividade ou obrigatoriedade jurídica. Assim, através destes acordos não se cria, nem se modifica, nem se extingue uma relação jurídica administrativa.x3»

Porém, o conceito de protocolo administrativo não se mostra unívoco, já que, por exemplo, o caso do protocolo sobre que versa a consulta, onde a forma escrita adoptada, a bilateralidade e a consensualidade em que assenta, o contexto em que foi celebrado, a diversidade das cláusulas, com múltiplas referências às obrigações das partes subscritoras, a própria natureza dessas obrigações, e, bem assim, a estrutura do acto, a respectiva arquitectura processual e a previsão de responsabilidades decorrentes da celebração do mesmo, a fixação dos seus termos inicial e final, apontam inexoravelmente no sentido de que o acordo de vontades ajustado é um contrato juridicamente vinculativo e não um mero acordo informal.

Mas tratar-se-á de um contrato administrativo?

Na falta de qualificação da natureza jurídica do contrato, justifica-se que o intérprete a procure apurar, constituindo, para tanto, elementos aferidores, como o critério da relação jurídica administrativa (n.º 1 do artigo 178.º do Código do Procedimento Administrativo), e os factores a que se refere a alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

No caso que nos ocupa, a tarefa parece simplificada, já que a publicização, ou seja, a utilidade pública que caracteriza o desporto federado, confere ao respectivo clausulado uma natureza acentuadamente administrativa, que cabe no corpo do n.º 1 do artigo 178.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que o seu n.º 2 tem carácter exemplificativo e não taxativo.

Aliás, como acentua FREITAS DO AMARAL, «um contrato é administrativo se o respectivo objecto respeitar ao conteúdo da função administrativa e se traduzir, em regra, em prestações referentes ao funcionamento de serviços públicos, ao exercício de actividades públicas, à gestão de coisas públicas, ao provimento de agentes públicos ou à utilização de fundos públicos. Em alternativa, se o objecto não for nenhum destes, o contrato só será administrativo se visar um fim de utilidade pública»[60].

Porém, para além do que se acabou de acentuar, o protocolo em causa apresenta características multifacetadas, já que não se circunscreve à bilateralidade e consensualidade que caracterizam os contratos, englobando, igualmente, a transferência de competências regulamentares, disciplinares e, inclusive, in casu, de combate ao doping, o que, de certo modo, também lhe confere um cariz de conteúdo normativo[61].

Emerge, assim, uma nova figura jurídica que se pode configurar como contrato-regulamento, pincelado, aqui e ali, de elementos ora contratuais ora normativos, que contribuem directamente para dificultar a fronteira entre o contrato e as formas clássicas de actuação unilateral da Administração. Tudo a conduzir àquilo a que os autores designam por «administração policêntrica» com formas diversificadas de cooperação entre o Estado e os particulares.

No caso que nos ocupa, as cláusulas que assumem natureza regulamentar e as que assumem natureza contratual estreitam-se de tal modo que as fronteiras que tradicionalmente separavam as duas figuras parecem diluir-se em múltiplos aspectos.

Assim, em inúmeras situações, os elementos contratuais e regulamentares combinam-se e interligam-se, originando uma verdadeira amálgama entre as duas figuras, o que leva alguns autores a conceberem a possibilidade de um mesmo acto jurídico poder relevar, simultaneamente como contrato e como regulamento[62], tendendo, em consequência, para o aparecimento de «convenções» ou «protocolos», etc., que têm conteúdo regulamentar e forma contratual.

No que concerne ao presente protocolo, este contém, simultaneamente, para além de cláusulas estipulando poderes e deveres recíprocos entre FAP e LPA, outras que consistem em normas gerais e abstractas dirigidas não só às partes, mas também a terceiros (os restantes agentes desportivos)[63].

Aliás, autores como LAUBADÈRE[64] hesitam em ver aqui verdadeiros contratos administrativos, exactamente por associarem e incorporarem elementos regulamentares e contratuais. Segundo este autor, a produção directa de efeitos jurídicos em relação a terceiros contraria a própria essência do contrato. Partindo de uma concepção estrita de contrato, enquanto convenção criadora de situações jurídicas subjectivas, distingue «contrat» e «convention» e exclui da categoria do primeiro aqueles acordos de vontade que ele denomina «conventions à conséquences réglementaires».

Acrescenta o mesmo autor[65] que a convenção com efeitos regulamentares não pode ser abrogada ou modificada unilateralmente pela autoridade administrativa conforme a teoria e as condições dos regulamentos, mas somente com a aplicação das regras aplicáveis aos contratos administrativos.

De qualquer modo, esta não é a posição seguida pela maior parte da doutrina que propende a considerar as referidas convenções (protocolos no caso que nos ocupa) como autênticos contratos. Com efeito, uma parte considerável da doutrina jurispublicística, assimilando, com o apoio da doutrina civilística, o conceito de contrato ao de convenção, considera tais acordos «contratos excepcionalmente dotados de carácter regulamentar»[66].

Na verdade, tais «contratos com efeitos regulamentares» são cada vez mais numerosos[67] e mesmo para aqueles autores que tendem a ver nestas figuras a combinação de um contrato e de um regulamento a tendência é para fazer prevalecer o elemento contratual.

Na doutrina francesa, sensibilizada para o problema, deve-se a MADIOT uma tentativa de teorização desta nova realidade, através da figura do «acto misto», caracterizada pela sua origem convencional e pelo conteúdo regulamentar.

O «acto misto» também surge – segundo a definição do autor – como um «contrato (de direito privado ou de direito público) produtor de efeitos regulamentares»[68].

Ora, entre os critérios elaborados pela jurisprudência e pela doutrina para caracterizar as «convenções com efeitos regulamentares», destaca-se o seu objecto materialmente regulamentar. Para além de estipulações contratuais criadoras de obrigações para as partes, é necessário que contenham disposições imperativas criadoras de uma situação objectiva e cujos efeitos se estendam para além do contrato. Contudo, esta condição é necessária mas não suficiente, já que nem todas as convenções com objecto regulamentar são idóneas a produzir efeitos regulamentares. É neste contexto que se exige a presença complementar de um acto administrativo unilateral, tal como uma homologação ou uma aprovação, susceptível de comunicar à convenção (protocolo, in casu) o seu carácter regulamentar, ou, em alternativa, um acto legislativo ou regulamentar que a convenção visa executar.

Em suma, o protocolo previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, é uma figura jurídico-administrativa peculiar, multifacetada, de natureza mista, abrangendo, no seu cerne, aspectos predominantemente contratuais, mas outros, também, de âmbito e eficácia regulamentar.

3. Questão diversa, mas complementar, face ao que se acabou de expor, e que importa desde já abordar, prende-se com a ratificação do protocolo pela assembleia geral da FAP, exigida pelo n.º 2 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, figura que tem aqui, em nosso entender, a natureza de aprovação.

Na verdade, aprovação «é o acto pelo qual um órgão da Administração exprime a sua concordância com um acto anterior praticado por outro órgão administrativo». Nesta figura o acto principal é o acto aprovado e não o acto de aprovação, pois o primeiro só precisa de aprovação para se tornar eficaz. Por outro lado, a aprovação, em sentido amplo corresponde a uma ratificação-confirmativa (no sentido de que é um acto pelo qual se exprime concordância com um acto anterior), havendo, porém, uma importante diferença: «é que no acto sujeito a aprovação o acto primário é definitivo mas não eficaz, enquanto no acto sujeito a ratificação- -confirmativa o acto primário é eficaz mas não é definitivo»[69]/[70].

Aliás, essa figura aproximada, que é a da ratificação-confirmativa, pressupõe sempre um acto praticado em circunstâncias extraordinárias, por um órgão excepcionalmente competente, que necessita da concordância posterior do órgão normalmente competente[71].

Da aprovação distinguem-se também o acto confirmativo, o qual, segundo FREITAS DO AMARAL, é o «acto administrativo pelo qual um órgão da Administração reitera e mantém em vigor um acto administrativo anterior» e que «tem por objecto um acto praticado por um órgão normalmente competente (por ex., uma decisão tomada por um subalterno com competência própria, depois confirmado pelo respectivo superior hierárquico; ou então a confirmação de um acto pelo seu próprio autor)», bem como a homologação, a qual, segundo o mesmo autor, é o «acto administrativo que absorve os fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um parecer apresentados por outro órgão»[72]/[73].

Como ainda refere FREITAS DO AMARAL, da diferença entre aprovação e ratificação-confirmativa resulta uma consequência jurídica do maior relevo: a aprovação confere eficácia ao acto primário, enquanto a ratificação-confirmativa lhe confere definitividade»[74].

Em suma, na situação em apreço, a competência para celebrar o protocolo é da direcção da federação, nos termos do n.º 1 do artigo 40.º, cabendo, depois, a aprovação (ratificação, nos termos da lei) à assembleia geral, por força do n.º 2 do mesmo normativo, a qual, em consequência, lhe confere eficácia.

Tal significa que nos confrontamos in casu com um acto definitivo e eficaz, já que foi oportunamente ratificado (aprovado) pelo órgão legalmente competente.


VII

1. Conforme resulta dos elementos constantes do processo, o protocolo sobre que incide o presente parecer foi resolvido unilateralmente (segundo a terminologia utilizada) por uma das partes que o celebrou, ou seja, pela Federação de Andebol de Portugal.

1.1. A figura civilística da resolução do contrato[75] vem prevista nos artigos 432.º a 436.º do Código Civil, dos quais relevamos os seguintes:

«Artigo 432.º
Casos em que é admitida
1. É admitida a resolução do contrato fundada na lei ou em convenção.
2. A parte, porém, que, por circunstâncias não imputáveis ao outro contraente, não estiver em condições de restituir o que houver recebido não tem o direito de resolver o contrato.»

«Artigo 433.º
Efeitos entre as partes
Na falta de disposição especial, a resolução é equiparada, quanto aos seus efeitos, à nulidade ou anulabilidade do negócio jurídico, com ressalva do disposto nos artigos seguintes.»

«Artigo 435.º
Efeitos em relação a terceiros
1. A resolução, ainda que expressamente convencionada, não prejudica os direitos adquiridos por terceiro.
2. Nos contratos de execução continuada ou periódica, a resolução não abrange as prestações já efectuadas, excepto se entre estas e a causa da resolução existir um vínculo que legitime a resolução de todas elas.»

Por sua vez, a figura da resolução ou modificação do contrato por alteração das circunstâncias[76] vem prevista nos artigos 437.º a 439.º, também do Código Civil, mostrando-se pertinentes os seguintes:

«Artigo 437.º
Condições de admissibilidade
1. Se as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal, tem a parte lesada direito à resolução do contrato, ou à modificação dele segundo juízos de equidade, desde que a exigência das obrigações por ela assumidas afecte gravemente os princípios da boa fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato.
2. Requerida a resolução, a parte contrária pode opor-se ao pedido, declarando aceitar a modificação do contrato nos termos do número anterior.»

«Artigo 438.º
(Mora da parte lesada)
A parte lesada não goza do direito de resolução ou modificação do contrato se estava em mora no momento em que a alteração das circunstâncias se verificou.»

Sobre esta matéria mostra-se ainda pertinente o artigo 808.º do Código Civil, que dispõe:


«Artigo 808.º
Perda do interesse do credor ou recusa do incumprimento
1. Se o credor, em consequência da mora, perder o interesse que tinha na prestação, ou esta não for realizada dentro do prazo que razoavelmente for fixado pelo credor, considera-se para todos os efeitos não cumprida a obrigação.
2. A perda do interesse na prestação é apreciada objectivamente.»

1.2. Não seria fácil enquadrar a conduta da FAP, ao resolver unilateralmente o protocolo celebrado com a LPA, nos normativos acabados de enunciar.

Em primeiro lugar, porque o protocolo previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, e mais concretamente o protocolo celebrado entre FAP e LPA não prevêem tal figura, e logo em seguida porque não vislumbramos fundamento legal em que se alicerce (artigo 432.º, n.º 1).

Em consequência, e face ao silêncio legal quanto a esta matéria, a resolução civilística só seria admissível ao abrigo do artigo 437.º, se tivesse ocorrido alteração anormal das circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de «contratar», ou do artigo 808.º, ocorrendo perda do interesse do credor na prestação, face à mora do devedor, operando, neste caso, como credora a FAP e como devedora a LPA.

Só que, pelo menos aparentemente, face aos elementos constantes do processo, mesmo que tivesse ocorrido alteração anormal das circunstâncias em que as partes contrataram, ou mora do «devedor», com perda do interesse na prestação, o que teria conduzido ao respectivo incumprimento, o certo é que tais alterações derivaram de condutas inequivocamente recíprocas, pelo menos à época em que a FAP resolveu unilateralmente o protocolo[77].

Ora, vem sendo entendido que o direito de resolução do contrato previsto nos artigos 432.º e seguintes, é um direito potestativo extintivo dependente de um fundamento, que é o facto do incumprimento ou a situação de inadimplência, pelo que, inexistindo juízo de inadimplência não se mostre preenchido tal direito[78].

Acresce que só o contraente fiel (o que cumpriu ou se oferece para cumprir) tem legitimidade resolutiva, ou seja, só ele pode resolver o contrato com base no incumprimento da contraparte[79].

Ora, in casu, ambos os contratantes incumpriram o protocolo.

Na verdade, face ao circunstancialismo fixado, verifica-se que, quer a FAP quer a LPA não cumpriram atempadamente o n.º 1 da cláusula 24.ª do protocolo, já que, no prazo fixado (31 de Dezembro de 2003), não harmonizaram os respectivos estatutos à legislação em vigor (Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio e Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto), nem ao protocolo.

Por outro lado, também a LPA não foi integrada na Assembleia Geral da FAP, conforme o disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, e Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto), e com este protocolo, até ao dia 31 de Dezembro de 2003, ao contrário do estipulado no n.º 2 da mesma cláusula.

Não obstante tudo quanto se acabou de expor, veremos que a resolução civilística do contrato dificilmente seria aplicável à situação em apreço, atendendo à natureza administrativa do acto em que se consubstanciou a conduta da FAP[80].

2. Já anteriormente chegamos à conclusão que o protocolo sobre que incide o objecto do parecer assume natureza administrativa mista, de âmbito contratual e normativo.

Ora, a conduta assumida pela FAP, ao resolver unilateralmente o protocolo celebrado com a LPA, após deliberação da sua assembleia geral, terá natureza administrativa e não civilística, prefigurando-se ou equiparando-se à figura que lei, jurisprudência e doutrina definem como acto administrativo?

O conceito de acto administrativo encontra-se previsto no artigo 120.º do Código do Procedimento Administrativo, a saber:

«Artigo 120.º
Conceito de acto administrativo
Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.»

Não nos vamos debruçar sobre a natureza jurídica das federações desportivas, já que, presentemente, são consideradas pessoas colectivas de direito privado e de utilidade pública, que se constituem, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, «sob a forma de associação sem fim lucrativo, propondo-se prosseguir, a nível nacional, exclusiva ou cumulativamente, os objectivos enunciados no artigo 21.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro.»

Aliás, sobre tal questão já se pronunciou oportunamente este corpo consultivo[81], nesse mesmo sentido de que «[p]ode, assim, considerar-se como, de certo modo, tradicional e pacífica a qualificação das federações desportivas como pessoas colectivas de direito privado, porque de utilidade pública.»

Mas, quanto ao acto administrativo, convém recordar o que se discorreu sobre tal matéria no acabado de referir parecer n.º 101/88, deste corpo consultivo:

«Com efeito, e tal como já se ponderara no parecer n.º 114/85, é ponto pacificamente aceite o de que no momento em que as federações desportivas gerem, de acordo com a vontade do legislador, um serviço público administrativo, passam a beneficiar de prerrogativas de autoridade pública, cuja concessão só se justifica, aliás, pela existência de uma missão de serviço público. Os actos unilaterais, individuais ou não, praticados para o exercício de um serviço público e no exercício de prerrogativas de autoridade pública, apresentam a natureza de acto administrativo, pertencendo à respectiva jurisdição a apreciação da correspondente legalidadex4.»

E mais à frente, prossegue o citado parecer:

«(...) ”só” as decisões unilaterais – individuais ou gerais – relativas à participação de um clube ou de um jogador nas competições nacionais ou regionais, ou a organização destas competições, apresentam a natureza de acto administrativo (...). Quanto aos actos unilaterais praticados fora da missão de serviço público e do exercício de prerrogativas de autoridade, não assumem a natureza de actos administrativos, pelo que escapam, em razão da sua natureza, à competência da jurisdição administrativa, sendo contenciosamente impugnáveis nos tribunais de jurisdição ordinária.»

O referido parecer, no que ora releva, mereceu as seguintes conclusões:

«2 – As federações desportivas são pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública, integrando a área administrativa autónoma;
3 – Os actos unilaterais praticados pelas federações desportivas numa missão de serviço público e no exercício de prerrogativas de autoridade pública, assumem a natureza de actos administrativos, sendo contenciosamente impugnáveis junto dos tribunais competentes da jurisdição administrativa.»

Também MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA[82], discorreu, em texto que mantém alguma actualidade, o seguinte sobre a questão que nos ocupa:

«Outro problema que se levanta a este propósito é o de saber em que medida os actos praticados por pessoas colectivas de direito privado podem vir a ser considerados ou equiparados aos actos administrativos embora não provenham dum órgão administrativo ou da Administração strictum sensu.
(...) Para além destas pessoas colectivas outras existem que, ficando fora do conceito tradicional de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa no nosso direito – reservado para as associações que concorrem com o Estado na prossecução de fins humanitários, de beneficência e assistência – apresentam, no entanto, características bem semelhantes às destas: não têm em vista o lucro económico dos associados e os seus fins coincidem com atribuições da Administração Pública.
Pense-se, por exemplo, no que acontece com os organismos desportivos, (...): também estas pessoas colectivas privadas estão sujeitas a uma tutela estadual específica – traduzida, além do mais, na autorização da sua constituição, na aprovação dos seus estatutos, etc. – não têm em vista o lucro dos seus associados e prosseguem interesses coincidentes com aqueles que estão cometidos à Administração Pública. Por outro lado, muitos dos actos que praticam, assumem no confronto de particulares um carácter muito semelhante ao dos actos da Administração: pense-se, por exemplo, no acto pelo qual uma associação ou federação desportiva recusa a inscrição duma pessoa ou castiga um atleta com a sanção de irradiação, vedando em ambos os casos, aos interessados a prática do desporto federado (...).
Serão de considerar estes actos como administrativos? Nomeadamente para efeitos de os sujeitar aos tribunais e ao contencioso próprios desses actos?».

E mais à frente:

«Outro caso significativo é o das federações desportivas e comissões centrais de árbitros às quais a lei (...) reconhece, inclusive, poder para regulamentar a prática da respectiva modalidade desportiva, a representação dos organismos desportivos – nomeadamente os clubes – por praticantes amadores, não-amadores e profissionais bem como as condições a que deverá obedecer essa representação.
Para além disso, os órgãos das federações, associações e comissões centrais de arbitragem estão legalmente e estatutariamente habilitados a praticar muitos dos actos de aplicação das leis e regulamentos sobre matéria desportiva nomeadamente no que respeita à inscrição e passagem de licenças a atletas nacionais e estrangeiros, registo e homologação de contratos e compromissos desportivos, autorização de competições particulares, aplicação de sanções disciplinares aos atletas, clubes e organismos inferiores (...).
Estes actos de aplicação da lei e do regulamento ou estatutos, por parte dos órgãos das referidas entidades, assumem, materialmente falando, a natureza de actos administrativos traduzindo-se em decisões unilaterais e executivas perante os respectivos destinatários.»

Percorrida a doutrina acabada de enunciar, cumpre rememorar que o protocolo em questão foi celebrado pela FAP no exercício de poderes públicos que lhe foram concedidos pela legislação vigente, servindo, nomeadamente, para regular relações entre as partes que o subscreveram (desporto federado versus desporto profissional) e para transferir para a LPA competências em matérias regulamentar, disciplinar, sector da arbitragem e combate ao doping, entre outras.

Tudo matérias onde mais se manifesta a publicização do direito desportivo, nomeadamente através da interligação e conexão entre desporto federado e desporto profissional, com inerente intervenção regulamentadora do Estado, pelo que não é excessivo afirmar que actos como o praticado pela FAP, ao resolver unilateralmente o referenciado protocolo, configuram um acto administrativo.

3. No que concerne à natureza contratual do acto praticado pela FAP existe, no âmbito do Direito Administrativo, uma figura jurídica aproximada da resolução do contrato civilístico. Referimo-nos à rescisão unilateral do contrato administrativo por imperativo de interesse público devidamente fundamentado, sem prejuízo de justa indemnização, figura essa que vem prevista na alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo.

Segundo SANTOS BOTELHO, et allii [83], «[a] rescisão (al. c)) termo que os autores preferem na linguagem administrativa, à de resolução, que consideram mais apropriado à terminologia do Direito Civil privado, é uma forma de extinção do contrato por vontade de um dos contraentes.
A rescisão de que trata a alínea é a que radica no interesse público e é exercida pela Administração. Não deve, por isso, confundir-se com a rescisão-sanção do contraente particular.»

Acrescenta FREITAS DO AMARAL[84] que esta forma de extinção do contrato administrativo compreende essencialmente duas modalidades: a rescisão-sanção e o resgate.

«A rescisão do contrato, a título de sanção, é a mais severa e mais grave sanção em que o co-contratante pode incorrer. Verifica-se quando o contraente particular não cumpre, ou não cumpre plenamente, de forma culposa, as suas obrigações por modo a determinar grave prejuízo para o serviço públicox5».

E prossegue o mesmo autor: «[d]ado o seu carácter especialmente grave, a rescisão “deve ser considerada, no catálogo das sanções disponíveis, uma sanção excepcional, que deve ser aplicada como ultima ratio”x6. É assim necessário que a infracção que a ela dá lugar consista numa “violação grave” dos deveres descritos (uma violação menos grave dará em princípio lugar a multas contratuais), que ponha em causa a possibilidade de manter a relação contratual por facto imputável ao co- -contratantex7».

Por fim: «A rescisão do contrato pode assumir uma dupla natureza, consoante venha ou não prevista no respectivo contrato [cfr. artigo 180.º, alínea e), do Código do Procedimento Administrativo]. Se vier, nenhuma dúvida que se assume como acto administrativo impugnável pela via do recurso contencioso um concreto acto de rescisão que venha a ser praticado. Não existindo qualquer habilitação (legal ou contratual) específica, a rescisão administrativa terá o valor de uma mera declaração negocial — e, nesse caso, só pode ser imposta pelo juiz do contratox8».

De qualquer modo, não se nos afigura despiciendo afirmar que a figura da rescisão unilateral por imperativo de interesse público, devidamente fundamentado, como a que terá ocorrido no processo que nos ocupa, embora não venha prevista na respectiva legislação (Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril) nem no próprio protocolo, deverá assumir a natureza de um acto administrativo, cuja apreciação caberá ao contencioso administrativo.

Aliás, esta figura da rescisão unilateral do protocolo parece caber na interpretação do acto praticado pela FAP, embora esta entidade a tenha denominado de resolução unilateral, já que o «imperativo de interesse público devidamente fundamentado», que a alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo impõe e exige, aparece implicitamente em toda a fundamentação que conduziu à sua produção.



VIII

1. Como objecto concreto da consulta depara-se-nos, em primeiro lugar, a questão da eventual validade ou invalidade do acto de resolução ou rescisão unilateral do protocolo face à legislação em vigor [85].

Segundo FREITAS DO AMARAL, o acto administrativo será válido quando seja apto intrinsecamente «para produzir efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em conformidade com a sua ordem jurídica»[86].

Por sua vez, ainda segundo o mesmo autor, a invalidade de um acto administrativo será «a ineptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica»[87].

Já anteriormente afastamos a aplicação, in casu, da figura da resolução por alteração das circunstâncias, dos artigos 437.º a 439.º, ou da perda do interesse do credor por mora do devedor, ou recusa do cumprimento, do artigo 808.º, todos do Código Civil.

Referimos, igualmente, que a norma legal do protocolo, a que se refere o artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, não prevê, nem a mesma foi convencionada, a figura da sua resolução, do artigo 432.º do Código Civil.

Na verdade, o protocolo em causa apenas prevê a figura da denúncia, decorrido certo lapso de tempo, por iniciativa de qualquer das partes, certamente para lhe garantir alguma estabilidade, característica, aliás, dos regulamentos, que muitas vezes são feitos para vigorar durante determinado período, findo o qual caducam.

Depara-se-nos, então, a prática de um acto administrativo, hipoteticamente enquadrável na figura da rescisão unilateral de contrato (in casu, protocolo), por imperativo de interesse público devidamente fundamentado, previsto na alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo, o qual, caso não se mostrem preenchidos os respectivos pressupostos, poderá padecer de invalidade, e, consequentemente, ser impugnável contenciosamente.

2. Detenhamo-nos então sobre esta figura da invalidade do acto administrativo, nomeadamente nas suas vestes de nulidade e anulabilidade, bem como dos respectivos regimes.

Assim, dispõe o n.º 1 do artigo 133.º do CPA que «[s]ão nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade».

Prevê este preceito a designada nulidade por natureza dos actos administrativos, cuja determinação, no caso em apreço, poderá passar pela inquinação através de um vício anormal ou especialmente grave do acto em apreço.

Embora não taxativamente, o n.º 2 do mesmo normativo enumera diversos actos nulos, a saber:

«Artigo 133.º
Actos nulos
1 – (...)
2 – São, designadamente, actos nulos:
a) Os actos viciados de usurpação de poder;
b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre;
c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime;
d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
e) Os actos praticados sob coacção;
f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal;
g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos;
h) Os actos que ofendam os casos julgados;
i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.»

A nulidade, que é a forma mais grave das invalidades, e cujo fundamento teleológico se encontra «em motivos de interesse público predominante»[88], apresenta as seguintes características:

a) O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade – artigo 134.º, n.º 1, do CPA.
b) A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal – artigo 134.º, n.º 2, do CPA.

Concretizando, nas palavras de FREITAS DO AMARAL[89], «[o] acto nulo é totalmente ineficaz desde o início, não produz qualquer efeito (...) Por isso é que algumas leis chamam a estes actos “actos nulos e de nenhum efeito”».

«A nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer pela ratificação, reforma ou conversão (cfr. CPA, artigo 137.º, n.º 1). O acto nulo não é susceptível de ser transformado em acto válido – o que não quer dizer que, por força do decurso do tempo e de harmonia com os princípios gerais de direito, não se possam atribuir certos efeitos jurídicos, a situações de facto resultantes de actos nulos (cfr. CPA, artigo 134.º, n.º 3)».

«Os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto nulo. Na medida em que este não produz efeitos, nenhum dos seus imperativos é obrigatório».

«Se mesmo assim a Administração quiser impor pela força a execução de um acto nulo, os particulares têm o direito de resistência passiva (Constituição, artigo 21.º). A resistência passiva dos particulares à execução de um acto nulo é, assim, legítima».

«Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto é, a sua impugnação não está sujeita a prazo (CPA, artigo 134.º, n.º 2).»

«O pedido de reconhecimento da existência da nulidade de um acto administrativo (e da sua desaplicação) pode ser feito junto de qualquer tribunal, e não apenas perante os tribunais administrativos (CPA, artigo 134.º, n.º 2)».

«A nulidade pode também ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo (CPA, artigo 134.º, n.º 2)».

«O reconhecimento judicial da existência de uma nulidade toma a forma de declaração de nulidade e tem natureza meramente declarativa. Portanto, quando se vai a tribunal impugnar um acto nulo, aquilo que o tribunal faz é declarar a sua nulidade. Não se pode anular um acto nulo: se o acto é nulo, declara-se a sua nulidade não se anula».

2.1. Quanto à anulabilidade, dispõe o Código do Procedimento Administrativo o seguinte:

«Artigo 135.º
Actos anuláveis
São anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção».

A anulabilidade, que é forma menos grave de invalidade do que a nulidade, apresenta as seguintes características:

«1) O acto anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado ou suspenso. Enquanto não for anulado nem suspenso, é eficaz, produz efeitos jurídicos como se fosse válido (CPA, artigo 127.º, n.º 2, a contrario);
2) A anulabilidade é sanável pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão. Quer isto dizer que o acto anulável, se não for objecto de revogação oficiosa pela Administração ou de impugnação pelo interessado dentro de um certo prazo (cfr. CPA, artigos 136.º, n.º 1, e 141.º, n.º 1), acaba por se transformar num acto inatacável;
3) O acto anulável é obrigatório, quer para os funcionários públicos, quer para os particulares, enquanto não for anulado;
4) Consequentemente, não é possível opor qualquer resistência, mesmo passiva, à execução forçada de um acto anulável. A execução coactiva de um acto anulável é legítima, salvo se a respectiva executoriedade não existir ou estiver suspensa;
5) O acto anulável só pode ser impugnado dentro de um certo prazo que a lei estabelece, e que é, normalmente, um prazo curto;
6) O pedido de anulação só pode ser feito perante um tribunal administrativo, não pode ser feito perante qualquer outro tribunal. Só os tribunais administrativos podem, assim, anular actos administrativos: não o podem fazer os outros tribunais;
7) O reconhecimento de que o acto é anulável por parte do tribunal determina a sua anulação. A sentença proferida sobre um acto anulável é uma sentença de anulação (assumindo natureza construtiva), enquanto a sentença proferida sobre o acto nulo é uma declaração de nulidade. Por outras palavras: o acto nulo é declarado nulo; o acto anulável é anulado.»[90]

3. Como classificar, então, o acto administrativo praticado pela FAP no âmbito das invalidades?

3.1. Por um lado, ao acto praticado pela Federação de Andebol de Portugal não falta nenhum dos elementos essenciais previstos nos artigos 120.º (conceito de acto administrativo), 122.º (forma dos actos), 123.º (menções obrigatórias) e 124.º (dever de fundamentação), com referência ao n.º 1 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo.

Por outro lado, a lei não comina expressamente com nulidade a prática do acto em apreço.

Por fim, cotejando os diversos actos administrativos previstos no n.º 2 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo, a título meramente exemplificativo, sancionados com nulidade, também não vislumbramos que o acto praticado pela FAP caiba em quaisquer deles.

3.2. Aparentemente, o acto praticado pela FAP mostra-se válido e eficaz, sendo, porém, susceptível de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, por força do artigo 136.º, n.º 2, caso a LPA entenda que não se mostram preenchidos os pressupostos previstos na alínea c) do artigo 180.º, designadamente o de a rescisão unilateral do protocolo se alicerçar em «imperativo de interesse público devidamente fundamentado», hipótese em que poderá caber na figura da anulabilidade do artigo 135.º, todos do Código do Procedimento Administrativo, enquanto regime regra das invalidades.

A ser anulável, tal acto pode ser revogado por iniciativa do seu autor, ou a pedido dos interessados, mediante reclamação, com fundamento na invalidade, dentro do prazo do respectivo recurso contencioso – artigos 136.º, 138.º, 139.º, a contrario, 141.º, este último com referência ao artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos[91], e 142.º, todos do Código do Procedimento Administrativo.

A legitimidade activa para a impugnação de um acto administrativo vem prevista no artigo 55.º do CPTA:

«Artigo 55.º
Legitimidade activa
1 – Tem legitimidade activa para a impugnação de um acto administrativo:
a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos e interesses legalmente protegidos;
b) O Ministério Público;
c) Pessoas colectivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpre defender;
d) (...);»

Cumpre, porém, anotar que, de harmonia com o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, salvo se for promovida pelo Ministério Público[92], caso em que o prazo é alargado até um ano.

Acresce que, segundo o artigo 59.º do mesmo Código, o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado, como é o caso do presente processo, só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória (n.º 1).

Desconhece-se se a LPA impugnou contenciosamente o acto de rescisão unilateral do protocolo praticado pela FAP, sendo certo que, em caso negativo, porque decorrido o prazo legal, o mesmo se consolidou na ordem jurídica, transformando-se num acto insindicável.



IX

1. Em segundo lugar, também como objecto concreto da consulta, questionam-se as consequências jurídicas que advêm da resolução do protocolo, quer para as partes quer para terceiros, designadamente para o processo de reconhecimento do carácter profissional da competição de andebol.

1.1. Quanto às partes, a resolução unilateral do protocolo pode acarretar consequências jurídicas de diversa índole.

De imediato, teremos que perspectivar a hipótese de o acto de resolução unilateral do protocolo não ser revogado nem anulado.

Nessa hipótese, decorrido o respectivo prazo, o acto consolida-se na ordem jurídica, como acabamos de referir, transformando-se num acto insindicável.

Acresce que, enquanto não for anulado, o acto anulável é obrigatório para as partes, pelo que «não é possível opor qualquer resistência, mesmo passiva[93], à sua execução».

Aliás, datando o protocolo de 11 de Setembro de 2003, e devendo vigorar entre 1 de Agosto de 2003 e 31 de Julho de 2007, com a sua «resolução unilateral» datada de 2 de Agosto de 2004 terá deixado de ser cumprido a partir desta última data, exactamente face à sanção menor com que é contemplado na nossa ordem jurídica administrativa.

1.2. Finalmente, no que concerne às consequências jurídicas que advêm da resolução do protocolo em relação a terceiros, vejamos o que dispõe o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril:

«Artigo 6.º
Responsabilidade
1 – As federações desportivas respondem civilmente perante terceiros pelos actos ou omissões dos seus órgãos, nos mesmos termos em que os comitentes respondem pelos actos ou omissões dos seus comissários.
2 – Os titulares dos órgãos das federações desportivas respondem civilmente perante estas pelos prejuízos causados pelo incumprimento dos seus deveres legais ou estatutários.
3 – A responsabilidade prevista no número anterior cessa com a aprovação do relatório e contas em assembleia geral, salvo no tocante a factos que a esta hajam sido ocultados ou que, pela sua natureza, não devam constar daqueles documentos.
4 – O disposto nos números anteriores não prejudica a responsabilidade penal ou disciplinar em que eventualmente incorram os titulares dos órgãos das federações desportivas.»

Importa o n.º 1 deste preceito, que remete para o Código Civil, quando estatui que as federações respondem civilmente perante terceiros pelos actos ou omissões dos seus órgãos, nos mesmos termos em que os comitentes respondem pelos actos ou omissões dos seus comissários.

A este propósito dispõe o artigo 500.º do Código Civil:

«Artigo 500.º
Responsabilidade do comitente
1. Aquele que encarrega outrem de qualquer comissão responde, independentemente de culpa, pelos danos que o comissário causar, desde que sobre este recaia também a obrigação de indemnizar.
2. A responsabilidade do comitente só existe se o facto danoso for praticado pelo comissário, ainda que intencionalmente ou contra as instruções daquele, no exercício da função que lhe foi confiada.
3. O comitente que satisfizer a indemnização tem o direito de exigir do comissário o reembolso de tudo quanto haja pago, excepto se houver também culpa da sua parte; neste caso será aplicável o disposto no n.º 2 do artigo 497.º».

Por conseguinte, a FAP responderá perante terceiros, independentemente de culpa, pelos danos causados em consequência do acto praticado pela sua assembleia geral – a resolução unilateral do protocolo –, desde que sobre os titulares do respectivo órgão recaia também a obrigação de indemnizar.

Ora, in casu, verificar-se-á obrigação de indemnizar da assembleia geral se se vierem a provar os requisitos do artigo 483.º do Código Civil, ou seja, se se vierem a provar o dolo ou a mera culpa, a ilicitude, o dano e o nexo de causalidade.

Sucede que tal prova resulta da recolha, fixação e apreciação da matéria de facto concernente ao caso, o que, conforme resulta da lei, – artigo 37.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público[94] –, extravasa a competência deste corpo consultivo, que apenas emite pareceres restritos à matéria de legalidade.

2. Não será despiciendo, por fim, equacionar os artigos 18.º e 18.º-A do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, o segundo aditado pelo Decreto- -Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, já anteriormente focados, direccionados ao cancelamento ou suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva, de que, no caso concreto, goza a FAP.

Na verdade, se as federações desportivas tiverem incorrido, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou em prática continuada de irregularidades, aquando do exercício de poderes públicos, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância[95], poderá ser suspenso o estatuto de utilidade pública desportiva, quando tal medida seja considerada suficiente para se eliminarem os fundamentos do artigo 18.º supra referido, ou, em derradeira instância, poderá mesmo ser cancelado tal estatuto.

Ora, caso a Administração venha a entender que a conduta da FAP integra uma ilegalidade grave, então poderá suspender ou cancelar a respectiva utilidade pública desportiva, nos termos e para os efeitos dos artigos 18.º e 18.º-A do Decreto-Lei n.º 144/93.

2.1. Aliás, acerca desta matéria, não será despiciendo trazer à colação o n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, que estabelece os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas, já anteriormente referido no ponto III, n.º 5, segundo o qual é devolvido à respectiva federação desportiva o exercício das competências nele previstas, caso a liga profissional não as exerça, acrescentando o n.º 2 que, se tal não se verificar, implicará a suspensão ou cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva de que seja titular.



X

Termos em que se formulam as seguintes conclusões:

1.ª - A Federação de Andebol de Portugal é uma pessoa colectiva de direito privado, com estrutura associativa, dotada do estatuto de utilidade pública desportiva, que exerce em exclusivo poderes de natureza pública inscritos na lei, de harmonia com o disposto no Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril;

2.ª - Por sua vez, a Liga Portuguesa de Andebol, de harmonia com os seus Estatutos, é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado;

3.ª - O protocolo celebrado entre a Federação de Andebol de Portugal e a Liga Portuguesa de Andebol, ao abrigo do disposto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, com as alterações resultantes do Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio foi ratificado (aprovado) pela Assembleia Geral da Federação de Andebol de Portugal, pelo que assume características de definitividade e eficácia;

4.ª - O mesmo protocolo, caracterizando-se pela bilateralidade e consensualidade, compreende um conjunto de cláusulas celebradas no exercício do poder público que se encontra atribuído à Federação de Andebol de Portugal, assumindo uma natureza mista, de âmbito predominantemente contratual, mas, também, regulamentar;

5.ª - O acto praticado pela Federação de Andebol de Portugal tem a natureza de acto administrativo, podendo enquadrar-se na figura da rescisão unilateral por imperativo de interesse público, prevista na alínea c) do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo;

6.ª - Tal acto administrativo é susceptível de impugnação contenciosa, da competência dos tribunais administrativos, por ser eventualmente anulável, gozando de legitimidade activa a Liga Portuguesa de Andebol, caso não tenha decorrido o respectivo prazo, nos termos dos artigos 135.º e 136.º, n.º 2, ambos do Código do Procedimento Administrativo, e 58.º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

7.ª - No que concerne a terceiros, a Federação de Andebol de Portugal responderá independentemente de culpa, pelos danos causados em consequência do acto praticado pela sua assembleia geral, desde que sobre os titulares do respectivo órgão recaia também a obrigação de indemnizar;

8.ª - A conduta da Federação de Andebol de Portugal, caso a Administração entenda que enferma de ilegalidade grave, pode conduzir à suspensão ou cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva, nos termos da alínea a) do artigo 18.º e do artigo 18.º-A do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, aditado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio, não sendo de afastar, de igual modo, quanto a esta matéria, o disposto no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto.






[1] Sigla correspondente a Federação de Andebol de Portugal. A Federação Portuguesa de Andebol foi fundada em 1 de Maio de 1939, tendo adoptado a denominação «Federação de Andebol de Portugal», de harmonia com a alteração parcial dos estatutos, publicada no Diário da República, III Série, n.º 176, 2.º Suplemento, p. 16388, de 1 de Agosto de 2003.
[2] Despacho de 23 de Setembro de 2004.
[3] Oficio datado de 17 de Outubro de 2004, com registo de entrada na Procuradoria-Geral da República no dia seguinte.
[4] Despacho do Senhor Procurador-Geral da República datado 19 de Outubro de 2004.
[5] Cfr. ofício n.º 21132705, de 18 de Fevereiro de 2005, enviado pela Federação de Andebol de Portugal a esta Procuradoria-Geral da República, acompanhado da acta n.º 130/2003, de 15 de Novembro de 2003, da respectiva Assembleia Geral.
[6] Ofício n.º 445/04, datado de 31 de Agosto de 2004.
[7] A FAP veio a admitir a LPA como sua sócia na Assembleia Geral de 20 de Novembro de 2004, deliberação que foi depois ratificada na Assembleia Geral de 22 de Janeiro de 2005.
[8] Com redacção inalterada na Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de Julho, que aprovou a sexta revisão constitucional.
[9] Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 1993, p. 380.
[10] Ainda sobre a constitucionalização do direito ao desporto e o papel das associações no âmbito desportivo, ver, também, JOSÉ MANUEL MEIRIM, A Federação Desportiva como Sujeito Público do Sistema Desportivo, Coimbra Editora, 2002, pp. 127-174 e ALEXANDRA PESSANHA, As Federações Desportivas. Contributo para o Estudo do Ordenamento Jurídico Desportivo, Coimbra Editora, 2001, pp. 63-70.
[11] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 381.
[12] Ibidem, p. 257.
[13] Ibidem, p. 258.
[14] Ibidem, p. 380.
[15] Aqui seguimos de perto o recente Parecer n.º 46/2004, de 25 de Novembro de 2004.
[16] Relativamente à habilitação constitucional para esta fiscalização, cfr. JOSÉ MANUEL MEIRIM, ob. cit., pp. 406-409.
[17] Direito Administrativo, vol. I, Porto, Elcla, 2000, p. 337.
[18] Ob. cit., pp. 126-128.
x FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª edição, Coimbra, Almedina, p. 577.
[19] Esta Lei de Bases foi objecto de Rectificação, publicada no Diário da República, I série, n.º 64, de 17 de Março de 1990, p. 1314.
[20] Cfr., neste sentido, o Parecer n.º 46/2004, já citado.
[21] Sobre o conceito de lei de valor reforçado, cfr. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 6.ª edição revista, Almedina, Coimbra, 1983, pp. 862-865. Para uma síntese da doutrina sobre o conceito, cfr. os pareceres n.ºs 71/2002, de 14 de Agosto de 2002, e 75/2002, de 26 de Setembro de 2002, inéditos.
[22] O artigo 90.º da Lei n.º 30/2004, de 21 de Julho, revogou a Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 19/96, de 25 de Junho (n.º 1) e determinou que «[a]s remissões legais feitas para as disposições da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, consideram-se feitas para as disposições correspondentes da presente Lei» (n.º 2).
[23] O n.º 3 do artigo 112.º da Constituição dispõe: «Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que careçam de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.»
[24] Neste normativo depara-se-nos, pela primeira vez, menção às competições desportivas de natureza profissional. Aliás, segundo o artigo 8.º da Carta Europeia do Desporto, aprovada em Rhodes, em 1992, o desporto profissional, atenta a sua relevância económica e social, deve ser encarado como um subsistema do sistema desportivo, o qual, pela sua especial natureza, requer regulamentação adequada à especificidade dos problemas que suscita [Resolução n.º (92) 13, aprovada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa] – cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, que estabelece os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas.
[25] Redacção introduzida pela Lei n.º 19/96, de 25 de Junho, aplicável in casu. Anteriormente da epígrafe constava: «[d]esporto profissional no seio das federações».
[26] Foi objecto da Declaração de Rectificação n.º 129/93, publicada no Diário da República, série I-A, n.º 97, de 31 de Julho, e foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio.
[27] De sublinhar que os artigos 35.º, 36.º, 37.º e 38.º foram revogados pelo artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, que estabeleceu os parâmetros para o reconhecimento da natureza profissional das competições desportivas.
[28] Ob. cit., p. 111.
[29] Cfr. Parecer n.º 122/78, de 19 de Outubro de 1978, não homologado.
x1 Sejam elas de fim desinteressado ou altruístico (todas as fundações e um grande número de associações, como sejam as de beneficência ou as humanitárias) ou de fim interessado ou egoístico, nestas se compreendendo as de fim ideal (recreio, desporto, instrução, cultura física ou intelectual) e as de fim económico não lucrativo.
Sobre o assunto podem ver-se MANUEL DE ANDRADE, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. I, págs. 45 e segs.; MOTA PINTO, Teoria Geral do Direito Civil, págs. 15 e segs.; MÁRIO DE BRITO, Código Civil Anotado, artigos 157.º e 158.º.
[30] Convém aqui recordar o disposto no n.º 4 do artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo, que dispõe que os seus preceitos podem ser mandados aplicar por lei à actuação dos órgãos das instituições particulares de interesse público, como é o caso a que se reporta o presente parecer.
[31] Referimo-nos ao parecer n.º 46/2004, de 25 de Novembro de 2004.
[32] Sobre o elenco das federações desportivas titulares do estatuto de utilidade pública desportiva e quanto às vicissitudes de alguns processos de atribuição, suspensão e cancelamento desse estatuto, cfr. Desporto & Direito, Ano I, N.º 2, Janeiro/Abril 2004, pp. 387-398, e Ano II, N.º 4, Setembro/Dezembro 2004, pp. 139-140.
[33] Ob. cit., p. 528.
[34] Na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio.
[35] Ibidem.
[36] As competências e o funcionamento do Conselho Superior do Desporto encontram-se estabelecidas no Decreto-Lei n.º 52/97, de 4 de Março, que foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 336/2001, de 24 de Dezembro
[37] Cfr. o ponto II, já que foi o que ocorreu na situação em apreço, conforme vem relatado no ofício com que foi iniciado o presente processo.
[38] Referimo-nos ao acórdão de Tribunal Arbitral, constituído nos termos do artigo 74.º, n.º 2, dos Estatutos da Federação Portuguesa de Futebol, datado de 15 de Junho de 2004, inédito.
[39] Na redacção da Lei n.º 19/96, de 25 de Junho.
[40] Sigla correspondente a regime jurídico das federações desportivas.
[41] Lei n.º 30/2004, de 21 de Julho.
[42] Acompanhamos nesta parte o acórdão do Tribunal Arbitral anteriormente referido.
[43] Cfr. o já referido acórdão de tribunal arbitral.
[44] Intervencion Publica, Civitas, Madrid, 1998, p. 309, em tradução livre.
[45] Encontram-se publicados, após alteração total, no Diário da República, III série, n.º 77, de 31 de Março de 1995, pp. 5638-5647; seguiram-se três alterações, todas parciais, a primeira, no DR, III série, Suplemento, n.º 132, de 8 de Junho de 1998, a segunda, no DR n.º 132, de 7 de Junho de 2000, pp. 12319-12322; a mais recente, no DR n.º 124, de 27 de Maio de 2004, pp. 117-119.
[46] Por Despacho n.º 25585, do Secretário de Estado do Desporto, de 19 de Novembro de 2004, publicado no Diário da República, II série, n.º 290, de 13 de Dezembro de 2004, foi suspenso o estatuto de utilidade pública desportiva, de que é titular a Federação de Andebol de Portugal.
Por Despacho do Secretário de Estado do Desporto, de 31 de Dezembro de 2004, ainda não publicado no jornal oficial, foi dada por finda a suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva determinada à Federação de Andebol de Portugal.

[47] Conforme anteriormente salientamos, os protocolos aprovados nos termos do n.º 1 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, devem ser submetidos à ratificação pela assembleia geral (n.º 2 do referido artigo).
[48] Cfr. a sua publicação na III Série, n.º 119, de 23 de Maio de 2002.
[49] Conforme se referiu na nota 7, a LPA só veio a ser integrada na Assembleia Geral da FAP e 22 de Janeiro de 2005.
[50] Na feitura do protocolo poderia ter-se ponderado numa cláusula compromissória como a que o artigo 188.º do Código do Procedimento Administrativo prevê para os contratos administrativos, ao considerar «válida a cláusula pela qual se disponha que devem ser decididas por árbitros as questões que venham a suscitar-se entre as partes. Aliás, uma cláusula desse teor poderia ser um elemento ajustado e célere para a resolução de questões como a que ora se nos depara.
[51] Secretário de Estado da Juventude e Desportos.
[52] Cfr. Despacho n.º 19673/2003, publicado no Diário da República n.º 240, II série, de 16 de Outubro de 2003, do seguinte teor: «— Tendo por base a fundamentação do presente parecer aprovado na reunião plenária do Conselho Superior de Desporto, realizada em 16 de Junho de 2003 e, bem assim, o conteúdo do parecer aprovado na reunião de 24 de Fevereiro, homologo o parecer, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto».
[53] «A deliberação foi tomada atendendo a que:
a) A filiação da LPA no seio e âmbito da FAP respeita a matérias e competências que cabem em exclusivo à FAP, como pessoa colectiva de direito privado – independentemente da sua utilidade pública desportiva –, designadamente em matérias de “(...) condições da sua admissão...” – cfr. a este propósito os arts. 167.º, n.º 2 do Código Civil e arts. 9.º e 40.º, alínea e) dos Estatutos da FAP;
b) Do teor dos documentos emitidos quer pela Comissão de Análise dos Processos de Filiação na FAP, quer do parecer elaborado pelo Conselho Jurisdicional da FAP, resulta que a Liga Portuguesa de Andebol não cumpre com a totalidade dos requisitos, gerais e especiais, exigidos pelos Estatutos e Regulamentos da FAP;
c) Foram efectuadas variadas diligências pela FAP, no sentido de demonstrar a necessidade imperativa de cumprimento por parte da Liga Portuguesa de Andebol dos requisitos de filiação, previstos nos estatutos e regulamento Geral da FAP, em conformidade, ademais, com a deliberação da Assembleia Geral de 15.11.2003.»
[54] Este ofício fazia-se acompanhar de um outro dirigido à LPA, com o seguinte teor: «[n]a sequência das deliberações tomadas na Assembleia Geral da FAP realizada no passado dia 10 de Julho, e das quais demos oportunamente e em devido tempo, conhecimento a V. Ex.as foi suspenso, até ao dia 31 de Julho, o Protocolo celebrado em 11 de Setembro de 2003 entre a FAP e a LPA. Ora, não tendo a LPA, no prazo estipulado da suspensão, cumprido com as obrigações consignadas no Protocolo e na legislação em vigor, vem a FAP, pela presente, comunicar a V. Ex.as a resolução do mencionado Protocolo».
[55] Por ofício datado de 31 de Agosto de 2004.
[56] Ob. cit., p. 85, em anotação ao artigo 8.º da Constituição, que tem por epígrafe «Direito internacional».
[57] Na redacção do Decreto-Lei n.º 111/97, de 9 de Maio.
[58] Referimo-nos ao parecer n.º 115/2003, de 23 de Setembro de 2004, Diário da República, II Série, de 24 de Fevereiro de 2005, pp. 2782. e segs.
x2 Cf. PEDRO GONÇALVES, O Contrato Administrativo (...), pp. 50-53, que, neste ponto, se acompanha. Também, MARIA FERNANDA MAÇÃS, «Os Acordos Sectoriais como um Instrumento da Política Ambiental», CEDOUA (Doutrina), Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento do Urbanismo e do Ambiente), Ano III, N.º 1, 2000, pp. 38-40.
[59] As três formas tradicionais do agir público administrativo, como é sabido, são os regulamentos, os actos administrativos e os contratos administrativos.
x3 PEDRO GONÇALVES, ob. cit., p. 51.
[60] Cfr. ob. cit., p. 519.
[61] A natureza predominantemente normativa, «para além do tipo de vinculação jurídica que decorre, já de si, de qualquer compromisso contratual», do protocolo em apreço é sustentada no acórdão do Tribunal Arbitral anteriormente referido.
[62] Sobre este ponto, e para maiores desenvolvimentos, cfr. LAUBADÈRE, Traité des Contrats Administratifs, Tome premier, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1983, pp. 41-43 e 73-97, e MADIOT, Aux Frontiéres du Contrat et de l’Acte Mixte en Droit Public Français, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris,1981, pp. 2 e seguintes.
[63] Cfr. SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987, pp. 409-410.
[64] Ob. cit., p. 97 e seguintes.
[65] Ob. cit., p. 122.
[66] LAUBADÈRE, ob. cit., pp. 97-100. e pp. 121-123.
[67] A doutrina francesa destaca, entre outros: a concessão de serviço público (embora com alguma controvérsia), «as convenções sobre a segurança social», «as convenções colectivas», «os acordos colectivos agrícolas» e os «acordos entre os sindicatos médicos e as caixas de segurança social». Cfr. MADIOT, ob. cit., p. 35 e segs., e LAUBADÈRE, ob. cit., p. 115-121.
[68] Segundo MADIOT, ob. cit., p. 28, o acto misto incorpora numa síntese particular disposições contratuais e regulamentares através da conjugação de duas fases. Na primeira, assiste-se à criação de um verdadeiro contrato pelo encontro de duas ou mais vontades conduzidas, senão por motivos, pelo menos por fins idênticos. Mas – e entra-se aí numa segunda fase – os efeitos do contrato não se desenvolvem unicamente entre as partes: o contrato cria – directamente – efeitos para terceiros sem necessidade do seu consentimento. Ou seja, produz verdadeiros efeitos regulamentares.
[69] Cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 265-269, que dá, entre outros exemplos, o acto que depende de aprovação posterior de uma assembleia. Sobre aprovação e ratificação, ver, também, MARCELLO CAETANO, ob. cit., pp. 439-441 e 556-558, SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, vol. II, pp. 321, e 505-509, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1980, vol. I, pp. 524-527 e 590-592.
[70] Sobre a figura da aprovação e outras similares, ver, por todos, o parecer n.º 31/1995, de 6 de Julho de 1995, inédito.
[71] Ibidem, p. 268.
[72] Ibidem.
[73] A figura da homologação foi já referida neste parecer, a propósito da tutela do desporto e do disposto nos artigos 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 303/99, de 6 de Agosto, no ponto IV-2.
[74] Ibidem, p. 269.
[75] Sobre esta figura jurídica podem consultar-se JOSÉ CARLOS BRANDÃO PROENÇA, A Resolução do Contrato no Direito Civil, Coimbra Editora, 1996; VAZ SERRA, Resolução do Contrato, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 68, pp. 153 e segs.; ALMEIDA COSTA, Direito das Obrigações, 9.ª edição, Almedina, Coimbra, 2001, pp. 283-289.
[76] Sobre esta figura jurídica podem consultar-se JOSÉ JOÃO ABRANTES, A Excepção de não Cumprimento do Contrato no Direito Civil Português, Almedina, Coimbra, 1986; BAPTISTA MACHADO, Obra Dispersa, Scientia Ivridica, Braga, 1991, vol. I, pp. 125-215; ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, vol. I, 10.ª edição, Almedina, Coimbra, 2003, pp. 398-402; ALMEIDA COSTA, ob. cit., pp. 327-332.
[77] Recupere-se e anote-se que à época (2 de Agosto de 2004) em que o protocolo foi resolvido unilateralmente pela FAP, a LPA ainda não tinha sido admitida como sua sócia, facto que só veio a ocorrer muito tempo depois, mais precisamente na Assembleia Geral de 22 de Janeiro de 2005.
[78] Neste sentido, cfr. BAPTISTA MACHADO, ob. cit., pp. 131-132.
[79] Cfr., neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 21 de Maio de 1998, Boletim do Ministério da Justiça n.º 477, pp. 460 e seguintes.
[80] PEDRO GONÇALVES, ob. cit., pp. 127-128, sustenta a possibilidade de ocorrência de situações em que, «[t]ratando-se de um contrato administrativo bilateral, o particular contratante tem o direito de invocar a exceptio non adimpleti contractus: nos termos do artigo 186.º/2 do CPA, são aplicáveis aos contratos administrativos as disposições gerais da lei civil relativas aos contratos bilaterais, a menos que tais preceitos tenham sido afastados por vontade expressa dos contratantes».
[81] Cfr., por todos, o Parecer n.º 101/1988, de 9 de Fevereiro de 1989, Diário da República, II série, n.º 131, de 8 de Junho de 1989.Cfr., também, no mesmo sentido o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23 de Janeiro de 2003, processo n.º 046299, na base de dados http://www.dgsi.pt/jsta, onde se sumariou que: «[n]os termos do art. 8.º do Decreto-Lei 144/93, de 26 de Abril, têm natureza pública os poderes das federações desportivas exercidos no âmbito da regulamentação e disciplina das competições desportivas, que sejam conferidas pela lei para a realização obrigatória de finalidades compreendidas nas atribuições do Estado e envolvam, perante terceiros, o desempenho de prerrogativas de autoridade ou a prestação de apoios ou serviços legalmente determinados.»
x4 JOEL YVES PLOUVIN, estudo citado em AJDA, Março de 1980, pág. 179.
[82] Ob.cit., 1980, pp. 380-386.
[83] Cfr. Código do Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado, 5.ª edição, Almedina, Coimbra, 2002, p. 1062.
[84] Ob. cit., pp. 647-649.
x5 V. MARCELLO CAETANO, Manual, II, p. 1139.
x6 V. PEDRO GONÇALVES, A Concessão de Serviços Públicos, p. 340.
x7 V. MARCELLO CAETANO, Manual, II, pp. 1139-1140; e PEDRO GONÇALVES, A Concessão de Serviços Públicos, p. 340.
x8 V. PEDRO GONÇALVES, A Concessão de Serviços Públicos, p. 343.
[85] Pergunta-se: «[a] resolução do protocolo, por parte da FAP, está em conformidade com a legislação em vigor?».
[86] Ob. cit., p. 342.
[87] Ibidem. Sobre a invalidade do acto administrativo, ver, também, MARCELLO CAETANO, ob. cit., vol. I, pp. 512-518, e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pp. 539-549.
[88] Cfr. CARLOS MOTA PINTO, Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra Editora, 2.ª edição, 1983, p. 596.
[89] FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 404-406.
[90] FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 407-408.
[91] CPTA, doravante, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 17/2002, de 22 de Março, publicada no Diário da República, I Série-A, n.º 81, de 6 de Abril de 2002, e alterada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.
[92] O Ministério Público pode propor e intervir nos processos principais e cautelares previstos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, em cuja previsão não cabe a situação que é objecto do presente parecer.
[93] Cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit., p. 407.
[94] Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, com as modificações introduzidas pelas Leis n.ºs 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio, e 60/98, de 27 de Agosto, que a republicou e redenominou como Estatuto do Ministério Público.
[95] As inspecções, inquéritos e sindicâncias às federações dotadas de estatuto de utilidade pública desportiva vêm previstas no já referido artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, e tem por objecto, nos termos da lei, a fiscalização pela Administração Pública do exercício de poderes públicos e da utilização de dinheiros.
Anotações
Legislação: 
CONST76 ART8 ART12 N2 ART20 ART21 ART46 ART79 N1 N2 ART112 N3 ART205 ART267 N6; CPADM91 ART2 N4 ART120 ART122 ART123 ART124 ART133 N1 N2 ART134 N1 N2 N3 ART135 ART137 N1 ART138 ART139 ART141 N1 ART142 ART178 N1 N2 ART180 C) E) ART188; L 1/90 ART21 ART22 ART24 ART41 N1 D) DE 13/01; RECT DE 17/03/1990; L 19/96 ART3 DE 25/06; L 30/2004 ART1 N1 ART90 DE 21/07; DL 303/99 ART4 ART5 ART13 N1 N2 DE 06/08; DL 144/93 ART1 ART2 ART3 ART6 ART7 ART8 N1 ART10 ART13 ART18 ART18-A ART18-B ART34 ART40; RECT 129/93 DE 31/07; DL 111/97 DE 09/05; DL 460/77 DE 07/11; DL 52/97 DE 04/03; DL 336/2001 DE 24/12; DESP 19673/2003 DE 16/10; CCIV66 ART167 N2 ART432 A 439 ART500 ART808; ETAF84 ART4 N1 F);
EMP98 ART37 A)
Jurisprudência: 
AC STA DE 23/01/2003, PROC.046299
Referências Complementares: 
DIR ADM*ADM PUBL/DIR CONST/DIR CIV*TEORIA GERAL*DIR OBG*CONTRATOS*RESP CIV*****
CARTA EUROPEIA DO DESPORTO DE 1992
RES Nº(92)13, COMITÉ DE MINISTROS DO CONSELHO DA EUROPA
Divulgação
Data: 
12-04-2007
Página: 
9537