86/1998, de 11.03.1999

86/1998, de 11.03.1999

11-03-1999

1

Parecer

Maioria

Governo

Ministério do Plano e da Administração do Território

HENRIQUES GASPAR

EXPROPRIAÇÃO
EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
PLANO DE URBANIZAÇÃO
IMÓVEL
EMPRESA COOPERATIVA
HABITAÇÃO
DIREITO DE SUPERFÍCIE
REVERSÃO
DIREITO DE REVERSÃO
CADUCIDADE
OBRA CONTÍNUA
CONDIÇÃO RESOLUTIVA
PREÇO
INDEMNIZAÇÃO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TRANSMISSÃO DE DIREITOS
DIRECÇÃO-GERAL DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
CÂMARA MUNICIPAL
FUNDO DE FOMENTO DA HABITAÇÃO

1ª- O direito de reversão, previsto no artigo 5º, nº 1, do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, pressupõe que a entidade beneficiária da expropriação não tenha aplicado os bens expropriados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação, ou que tenha cessado a aplicação a esse fim;

2ª- Nos casos da expropriação de vários bens necessários à execução de plano de ordenamento ou de projectos de equipamentos e infraestruturas, efectuada por uma única vez, nos termos do artigo 4º, nº 1, do Código das Expropriações, o início da execução do projecto em qualquer das parcelas expropriadas constitui aplicação ao fim determinado, desde que se trate de um projecto global, articulado e coerente;

3ª- A declaração de utilidade pública da expropriação constante do Despacho do Ministro da Habitação, Urbanismo e Construção, de 20 de Julho de 1976, emitida ao abrigo do artigo 16º do Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, tinha por finalidade a execução de um programa definido num plano do aproveitamento urbanístico e construção social elaborado no âmbito das competências de intervenção do então Fundo de Fomento da Habitação;

4ª- A transferência do direito de superfície sobre os bens expropriados da entidade beneficiária da expropriação para terceiro, não constitui, por si só, facto constitutivo do direito de reversão, devendo ser averiguados os termos e a finalidade da transferência para o terceiro e a natureza concreta do projecto que o terceiro pretende executar;

5ª- Podendo o programa previsto no despacho referido na conclusão 3ª ser realizado por fases, o início de execução constitui aplicação ao fim que determinou a expropriação, desde que possa ser considerado como execução de um projecto devidamente programado global, articulado e coerente.

 
Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território,
Excelência:
I 
O pedido de reversão de terreno objecto de expropriação na Azambuja, efectuado pelo interessado, foi apreciado em parecer da Auditoria Jurídica do Ministério ([1]) que, após analisar as questões suscitadas, terminou por sugerir, face à “complexidade da matéria, a posição assumida pela Direcção-Geral envolvida e o ‘eventual precedente’ que o caso poderia constituir”, que fosse ouvido o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.
Vossa Excelência, concordando com a sugestão, dignou-se solicitar parecer, nos termos do artigo 45º do Estatuto do Ministério Público ([2]).
Cumpre, assim, emitir parecer.
II
1. O caso que suscita as dúvidas salientadas a propósito do pedido da reversão de expropriação analisado, pode resumir-se nos seus elementos essenciais nos seguintes termos ([3]).
Por força do despacho do Ministro da Habitação, Urbanismo e Construção de 20 de Julho de 1976 ([4]), foi expropriado um prédio rústico, denominado “Olival Pasteleiro”, sito na Azambuja.
O referido despacho ministerial aprovou um “plano de aproveitamento urbanístico e construção social”, para determinada zona, e declarou a utilidade pública da expropriação dos imóveis necessários à execução do programa a que respeita aquele plano, entre os quais se encontra o prédio a que respeita o pedido de reversão.
Por escritura lavrada a 14/5/86, no seu notário privativo, o  Municipio da Azambuja, adjudicatário da expropriação, cedeu a área expropriada à SOCASA, Cooperativa de Habitação Económica da Azambuja, em regime de direito de superfície, com o objectivo de esta executar o referido plano urbanístico.
Nos termos da alínea a) da cláusula 1ª e da alínea a) do nº 1 da cláusula 4ª do referido contrato de constituição de direito de superfície, a cooperativa obrigava-se a construir seiscentos fogos e unidades de equipamento social colectivo, no prazo de dois anos a partir da data da escritura, ou seja, até 13/5/88.
2. Em 4/2/94, o expropriado solicitou, nos termos dos artigos 5º e 70º do Código das Expropriações (C.E.), aprovado pelo Decreto–Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, a reversão do prédio expropriado, fundamentando a pretensão no facto de o prédio em causa não ter sido aplicado ao fim que determinou a expropriação, encontrando-se mesmo abandonado.
Em 28/4/94, a D.G.O.T.D.U. ([5]) solicitou à Câmara Municipal da Azambuja, entidade expropriante, a informação a que se refere o nº 1 do artigo 71º do C.E. ([6]).
A Câmara, em cumprimento do referido preceito do C.E., prestou diversos esclarecimentos, correspondendo a outras tantas solicitações da D.G.O.T.D.U., e em 29/3/95 informou que não tinha ainda obtido junto da Cooperativa superficiária qualquer esclarecimento, protestando ir insistir nesse sentido.
Em 14/7/95 esclareceu, segundo informação prestada pela Cooperativa, que o terreno relativamente ao qual incide o pedido de reversão não se encontrava ocupado, prevendo-se que o fosse em breve, aquando do início da 3ª e última fase do projecto em curso na área expropriada.
Em 16/10/97, através do seu ofício nº 3452, a Câmara informava que iria proceder a um levantamento topográfico da área expropriada, a fim de se apurarem as zonas já ocupadas em cumprimento do plano de urbanização.
Em 27/1/98, a autarquia deu conta do resultado das diligências a que se comprometera.
Assim, em síntese, afirmava que a 3ª fase do plano de urbanização, na qual se incluía a ocupação do prédio expropriado ao requerente da reversão, já se tinha iniciado, estando em curso o respectivo projecto de arquitectura, prevendo-se que seria submetido à apreciação da Câmara num prazo relativamente curto; concluía afirmando ser certo que “ainda não lhe foi dado o destino previsto aquando do processo expropriativo, mas não ser verdade que tenha deixado de estar destinado ao previsto fim...”. Arguia também (sem invocar fundamentos) a caducidade do direito a requerer a reversão.
Em 9/3/98, a insistência da D.G.O.T.D.U., a edilidade juntou o processo expropriativo e pronunciou-se sobre a aplicabilidade, ao caso, do disposto nos nºs 2 e 3 do art.º 5º do C.E., informando, a este propósito, que: “falta, assim, para cumprir os planos, dar à parcela B, onde se insere o terreno em causa, o destino previsto aquando da expropriação” e que “a reversão pedida afastaria ... a possibilidade de concluir todo o projecto de ocupação da zona.”
Por último, em 11/5/98, a autarquia, ainda a solicitação da D.G.O.T.D.U., facultou cópia da escritura de constituição do direito de superfície a favor da Cooperativa, bem como uma planta na qual são assinaladas a área total expropriada, dentro desta a área já construída, as áreas correspondentes a cada uma das fases do projecto urbanístico e a área expropriada ao requerente da reversão, aparecendo esta como não ocupada.
3. A C.C.R. de Lisboa e Vale do Tejo, por seu lado, pronunciou-se sobre o pedido de reversão ([7]), concluíndo ter o direito de reversão sub judice caducado em 7/2/94, nos termos do nº 6 do artigo 5º do Código de Expropriações.
No procedimento administrativo de cuja instrução foi incumbida nos termos do artigo 86º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, a D.G.O.T.D.U. pronunciou-se pela tempestividade do requerimento de reversão, mas concluíu pela falta de fundamento da reversão, dado não se ter verificado qualquer desvio relativamente ao fim da expropriação, nomeadamente porque “... a autarquia aplicou os terrenos ao fim da expropriação, uma vez que cedeu para o efeito o direito de superfície sobre os mesmos a entidade adequada, a cooperativa SOCASA, e esta tem vindo a executar o empreendimento faseadamente.”
4. Os elementos da situação de facto, tal como vem de ser  descrita nos seus momentos relevantes, permitem apreender as questões que determinaram o pedido de parecer, e que consistem em saber se a mera cedência a terceiro - no caso a uma cooperativa - do direito de superfície sobre os bens objecto de expropriação se pode considerar no âmbito da finalidade que determinou a declaração de utilidade pública da expropriação e se, no caso, se verifica o pressuposto do exercício do direito, como definido no artigo 5º, nº 1, do Código das Expropriações. 
III
1. O direito de reversão, retrocessão eventual ou retroversão pode ser definido como “o poder legalmente conferido ao expropriado de readquirir o bem objecto de expropriação, em regra mediante a restituição ao beneficiário da expropriação ou à entidade expropriante da indemnização que lhe foi atribuída ou outro valor, quando o bem não tenha sido aplicado aos fins indicados no acto de declaração de utilidade pública ou essa aplicação tenha cessado” ([8]).  
O direito de reversão de bens expropriados tem sido regulado do modo diverso nos vários diplomas que se têm sucedido no domínio da disciplina das expropriações, assumindo, por isso, ao longo do tempo, uma extensão variável ([9]).
A Lei de 23 de Julho de 1850, que instituiu pela primeira vez o direito de reversão, determinava no seu artigo 27º:
           “§ 10º Se os terrenos, edifícios, ou prédios expropriados, em todo ou em parte, não  forem empregados na obra para que forem expropriados, seus proprietários podem rehavê-los, requerendo administrativamente a sua entrega, e restituindo o que por eles receberam, dentro de três meses, depois de concluída ou abandonada a obra; e passando este prazo terão sempre a preferência, tanto pelo tanto, quando forem vendidos.”
           § 11º Quando, porém, concluída a obra, restar alguma parte dêsses terrenos, edifícios ou prédios, que nela não tenha sido empregada, poderão seus proprietários rehavê-la, requerendo administrativamente a sua entrega, dentro do mesmo prazo, e restituindo da indemnização recebida a parte que amigavelmente convencionarem, no caso de poderem fazer convenções amigáveis na conformidade desta lei. Não havendo convenção amigável proceder-se-á a liquidação pela forma determinada nesta lei.”
           “§ 12º As disposições do § antecedente não são aplicáveis aos herdeiros, nem quando  os proprietários tiverem recebido indemnização integral, abandonando alguma parte do terreno ou edifício, na conformidade dos §§ 6º, 7º, 8º e 9º.”
O direito de “rehaver” os bens expropriados que, no todo ou em parte, não tivessem sido empregues na obra que justificou a expropriação, estava dependente de requerimento do interessado, num prazo de três meses depois de concluída ou abandonada a obra, restituindo a indemnização recebida.
A Lei de 26 de Julho de 1912, por seu lado, não referia o direito de reversão, prevendo apenas, em certos casos, o direito de preferência dos particulares expropriados ([10]).
A Lei nº 2030, de 22 de Junho de 1948, retomou a instituição do direito de reversão dos bens expropriados, dispondo nos artigos 8º e 9º:
           “1. “O expropriado pode obter, salvo o disposto no artigo seguinte, a reversão de bens, mediante a restituição do preço recebido:
                 a) Se a obra cuja necessidade determinou a expropriação não estiver realizada nos prazos inicialmente previstos ou nas prorrogações devidamente autorizadas;
                 b) Se os bens foram aplicados a fim diverso.
           2. Tratando-se de bens expropriados por iniciativa de entidades particulares, a reversão poderá verificar-se no caso de não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e no de ter cessado a aplicação a esse fim” (artigo 8º).            .................................................................................................
           “1. As parcelas que, nos termos da lei, forem declaradas sobrantes poderão ser aplicadas pelo Estado ou autarquias e outros fins de utilidade pública; se o não forem, haverá direito à reversão”(artigo 9º).
O Decreto–Lei nº 46027, de 13 de Novembro de 1964, por seu lado, estabeleceu algumas condições ao exercício do direito de reversão, quer fixando-lhe um prazo de exercício, quer prevendo casos de extinção do direito subsequente ao pedido. Dispunha, assim, no artigo 1º:
           “1. O direito à reversão de bens ou direitos expropriados por iniciativa de entidades públicas, seja qual for o fundamento invocado, só poderá ser exercido dentro de um ano, a contar da verificação da causa da reversão, ou, se esta causa já tiver ocorrido, a partir da entrada em vigor do presente diploma.
           2. Deixa de haver direito à reversão se os bens ou direitos expropriados tiverem sido ou, antes da decisão sobre o pedido, vierem a ser destinados a outros fins de utilidade pública ou permutados com outros afectos a qualquer desses fins.”
O Decreto–Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, no entanto, veio a instituir uma limitação muito extensiva no direito de reversão. O artigo 9º dispôs que “quando a entidade expropriante seja de direito público não há direito de reversão“, retirando assim, dir-se-ia por completo, a utilidade do instituto, e desprotegendo os interesses dos particulares nos casos em que pelo valor, frequência e extensão, aqueles interesses justificariam protecção proporcionada e equitativa.
O Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto–Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, disciplinou o direito de reversão de modo ainda muito marcado pelo contexto histórico, não admitindo a reversão quando a entidade expropriante fosse de direito público (tal como na intervenção legislativa imediatamente antecedente), salvo quando o expropriado fosse uma autarquia local.
Dispunham os 7º e 8º do Código:
           “Artigo 7º - 1. Quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão, salvo se o expropriado for uma autarquia local.
                2. No caso previsto no número anterior e quando a entidade expropriante for de direito privado, a reversão poderá verificar-se no caso de os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e ainda no de ter cessado a aplicação a esse fim. Nesta última hipótese, porém, o expropriado pagará, além do preço recebido, o valor das obras que o expropriante tenha realizado dentro dos fins da expropriação.
                3. A faculdade de obter a reversão só poderá ser exercida dentro do prazo de um ano a contar da verificação do facto originador da reversão, independentemente da data em que o interessado dele teve conhecimento.
                4. Não haverá direito de reversão quando por lei ou por contrato os bens deverem ser integrados no domínio público do Estado ou das autarquias ou ainda quando lhe for dado outro destino de utilidade pública.
                5. Realizada a obra para que foi declarada a utilidade pública da expropriação e sobejando parcelas de terreno, poderão as mesmas ser afectadas a outros fins de utilidade pública, ainda que tais fins devam ser prosseguidos por entidade diversa do expropriante, mediante a devida compensação em dinheiro ou em espécie.
                6. Quando às parcelas sobrantes não possa dar-se o destino previsto no número anterior e as mesmas não assegurem uma unidade económica independente, podem essas parcelas ser incorporadas nos prédios confinantes por venda particular ou ser autorizado o respectivo aproveitamento por qualquer outra forma.”
           “Artigo 8º. Se os bens forem expropriados por iniciativa de entidades particulares e o Estado fizer cessar a aplicação desses bens ao fim que determinou a expropriação, este pagará àquelas a justa indemnização.”
2. O Código das Expropriações em vigor, aprovado pelo Decreto–Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, redefiniu em nova perspectiva os pressupostos do direito de reversão de bens expropriados pelo regresso pleno do direito ao regime das expropriações por utilidade pública.
Dispõe-se actualmente no artigo 5º do Código:
           “1 – Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados  ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação, ou ainda se tiver cessado a aplicação a esse fim sem prejuízo do disposto no nº 4.
           2 - Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, planos, anteplanos ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso.
           3 - Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.
           4 - O direito de reversão cessa:
                 a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação;
                 b) Quando seja dado aos bens expropriados outro destino mediante nova declaração de utilidade pública;
                 c) Quando haja renúncia expressa do expropriado.
           5 - No caso da alínea b) do número anterior, o expropriado ou demais interessados podem optar pela fixação de nova indemnização ou podem requerer no processo anterior a revisão da indemnização com referência à data da efectivação da nova aplicação dos bens, nos termos do artigo 23º, aplicando-se, com as devidas adaptações, em caso de divergências sobre o valor da nova indemnização ou da revisão da anterior, o disposto nos artigos 37º e seguintes.
           6 - A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante até ao final do prazo previsto na alínea a) do nº 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.
           7 - O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado e o montante do acréscimo da indemnização que resultaria da aplicação do disposto no nº 5 vale por renúncia ao direito de reversão.
           8 - Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito.”
A redefinição do direito de reversão no Código das Expropriações, produzindo um corte radical com as soluções que vinham desde 1976 (especialmente a inexistência do direito nos casos em que a entidade expropriante fosse de direito público) foi expressamente justificada pelo legislador no preâmbulo do diploma que aprovou o Código:
“Por último, o novo Código vem consagrar a possibilidade de os particulares expropriados poderem exercer o seu direito de reversão nos casos em que a Administração der uma outra utilidade aos bens expropriados que não a prevista na declaração de utilidade pública ou ainda se tiver cessado a aplicação a esse fim. Sem querer desprezar as grandes linhas de orientação que têm vindo a ser expostas, afigura-se que o acolhimento do direito de reversão constitui, sem dúvida, um dos seus aspectos mais importantes. Com efeito, há muito que se justificava o “regresso” pleno do direito de reversão à lei sobre expropriações por utilidade pública, dado que apenas se permitia o direito de reversão quando o expropriado fosse uma autarquia local e a entidade expropriante fosse do direito público. Se pensarmos que a quase totalidade das expropriações feitas no nosso país são desencadeadas quer pelo Estado, quer pelas autarquias locais, facilmente se constata que o direito de reversão previsto no artigo 5º do Código ficava totalmente despido de conteúdo no que dizia respeito às garantias do particular perante a expropriação. Impunha-se, pois, a consagração inequívoca do exercício do direito de reversão, por forma a, por um lado, moralizar a actuação da Administração na efectiva utilização do bem expropriado para o fim de utilidade pública que esteve presente na respectiva declaração e, por outro, a possibilitar aos particulares expropriados a recuperação dos bens que não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação.”
O exercício do direito de reversão está regulado nos artigos 70º a 75º do Código das Expropriações.
IV
1. O direito de reversão consiste, como se referiu ao enunciar uma fórmula de definição, numa faculdade, num poder conferido pela ordem jurídica ao expropriado através do qual este tem a possibilidade de recuperar os bens expropriados quando estes não tenham sido aplicados ao fim que determinou a expropriação, ou quando tenha cessado a aplicação a tal finalidade ([11]).
O direito de propriedade privada, garantido constitucionalmente  - artigo 62º, nº 1, da Constituição ([12]) como um dos direitos económicos, assumindo consequentemente a natureza de direito fundamental análogo, dispõe da protecção reforçada própria dos direitos fundamentais. Por isso, a insusceptibilidade de intervenções do poder público que, intoleravelmente, afectem o núcleo essencial do direito, e a conformação constitucional dos pressupostos e exigências relativas à intervenção na propriedade motivada por finalidades de interesse público.
A expropriação - intervenção de intensidade máxima do poder público sobre a propriedade - só será legítima se efectuada nos termos da lei, visando a prossecução de fim de utilidade pública e mediante o pagamento de justa indemnização - artigo 62º, nº 2, da Constituição.
A prossecução de fins de utilidade pública constitui, pois, o critério legitimador da intervenção expropriativa da Administração. Por isso o artigo 1º do Código das Expropriações dispõe que os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública.
A delimitação constitucional do fim da intervenção expropriativa significa que a expropriação só será legítima - só será constitucionalmente legítima, enfermando, por isso, de inconstitucionalidade a lei que autorizasse a expropriação fora dos referidos limites-fim - quando vise a prossecução de fins de utilidade pública; por consequência, não existindo fim de utilidade pública que justifique a expropriação, ou cessando a aplicação a tal finalidade, a expropriação perderá a legitimidade que é inerente aos pressupostos ou referentes constitucionais de admissibilidade.
A imposição constitucional do fim de utilidade pública para a expropriação, bem como os parâmetros constitucionais assinalados no artigo 266º, nº 1, da Constituição à actividade da Administração - prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos - pressupõem a atribuição aos particulares afectados de adequados meios jurídicos, substantivos e processuais, que lhes permitam reequilibrar a relação, tanto na apreciação dos motivos da intervenção, como, especialmente, na verificação da execução das finalidades que justificaram a expropriação.
O instituto da reversão - e a especifica configuração que assume o direito de reversão na disciplina da expropriação, designadamente da expropriação por utilidade pública - está, pois, teleologicamente ordenado à realização de um razoável equilíbrio entre o interesse público e os interesses particulares, e ao respeito por exigências de proporcionalidade na realização do interesse público quando este exija a intervenção forçada no direito de propriedade.
A deslegitimação do fim da expropriação - ou porque a finalidade invocada não foi concretizada dentro de um tempo razoável, ou porque deixou mesmo de existir - constitui o critério e a justificação do direito do proprietário afectado a ‘recuperar’ o seu direito: o direito reverte para o anterior proprietário por causa da cessação da finalidade legitimadora da intervenção do poder público.
Não se verificando a actualidade do concreto fim de utilidade pública que determinou a expropriação, ou havendo dúvidas sobre a manutenção do interesse, reveladas pelo decurso de determinado lapso de tempo sem que a finalidade invocada tenha tido início de concretização, deixou de existir, de se verificar, ou de manter actualidade o fundamento jurídico do acto de expropriação: o não reconhecimento ao particular afectado do direito de recuperar os bens (de reverter à situação anterior) constituiria uma perturbação acentuada, não razoável e desproporcionada, no equilíbrio e nas entre-relações de valor na consideração dos interesses públicos e privados envolvidos.
A reversão na expropriação por utilidade pública constitui, pois, um instituto de realização de equilíbrio entre os interesses públicos e privados e, por isso, um mecanismo de tutela da própria conformação e realização do interesse público pressuposto à intervenção expropriativa.
2. O direito de reversão nas expropriações por utilidade pública constitui uma figura presente - e com elementos permanentes essenciais - em direito comparado ([13]).
No ordenamento jurídico francês, a expropriação de imóveis ou de direitos inerentes, afectando um direito constitucional (o direito de propriedade), só é possível em casos de utilidade pública, sendo, porém, necessário que o objectivo que determina a expropriação seja efectivamente realizado. Por isso, todos os textos legais relativos ao regime da expropriação, na base e com um fundamento de equidade, vêm reconhecendo desde 1841 ao expropriado a possibilidade de exigir o retorno do bem expropriado ao seu património.
O direito só existe, contudo, em relação ao proprietário expropriado e seus herdeiros, e não é reconhecido no caso de a entidade expropriante substituir a primitiva causa de utilidade pública (causa expropriandi) por outra finalidade de utilidade pública.
Porém, no caso de exercício do direito de retrocessão pelo anterior proprietário, o preço a pagar pela recuperação dos bens expropriados, se não for objecto de acordo, será judicialmente determinado, aplicando-se as mesmas regras e os critérios previstos para a expropriação, mas atendendo ao valor dos bens no momento da reversão. Este regime tem como consequência que o preço  a pagar pela retrocessão não seja, por regra, favorável ao expropriado.
No direito francês o direito de reversão apenas existe, efectivamente, nos casos em que o bem expropriado não tenha sido afectado a uma finalidade de utilidade pública; a Administração pode sempre determinar com grande amplitude uma nova e distinta finalidade de utilidade pública que neutralize o direito de reversão, revelando, assim, o sistema um acentuado favor da Administração.
O regime italiano sobre expropriação forçada, por seu lado, procede também já do século XIX, admitindo a reversão, configurada, também, como uma nova transferência do bem do expropriante para o expropriado, quando não tenha sido utilizado para a finalidade prevista na declaração da utilidade pública.
A lei italiana configura essencialmente o instituto como uma técnica de tutela dos direitos dos proprietários expropriados, com fundamento em que o respeito pelos termos fixados na declaração de utilidade pública é condição de legitimidade de exercício do poder expropriatório. A inacção do expropriante determina, por isso, ipso jure, a ineficácia da declaração de utilidade pública, nascendo dessa causa o direito subjectivo do expropriado a requerer do juiz a restituição dos bens expropriados. A retrocessão deve ser declarada pelo juiz através de sentença com carácter constitutivo, traduzindo uma nova transferência coactiva do imóvel ou direito a favor do particular expropriado.
A acção do proprietário para obter a retrocessão configura-se, quanto à sua natureza, como jus ad rem, de modo que o direito compete exclusivamente ao proprietário expropriado ou seus herdeiros.
A retrocessão não constitui, assim, uma resolução da transferência inicial, mas antes se concretiza como uma nova transferência de propriedade com efeitos ex nunc; não pode considerar-se, face ao regime legal, uma revocação total ou parcial da expropriação com eficácia ex tunc, mas antes como uma nova causa caracterizável como direito de aquisição, que tem fundamento na caducidade da declaração de utilidade pública: o direito tem natureza potestativa e de preferência.
Porém, contrariamente ao regime inicial em que o expropriado repunha a indemnização recebida, actualmente o preço a satisfazer compreende o valor efectivo do bem no momento da retrocessão.
No direito alemão, o proprietário tem o direito de adquirir o bem expropriado quando não tenha sido cumprida a finalidade da expropriação. A verificação desta circunstância tem como consequência o desaparecimento da legitimação da intervenção da Administração na propriedade, considerando o Tribunal Constitucional que o proprietário não necessita de lei que expressamente lhe reconheça o direito de reversão. O legislador apenas está constitucionalmente autorizado a estabelecer a forma e o prazo para o exercício do direito, que não podem, contudo, constituir restrições insuperáveis ao exercício do direito.
O prazo para exercer o direito é de dois anos a contar do momento em que se produz a respectiva causa, e o preço da reversão será determinado pelas mesmas regras da expropriação, tendo em conta, como limite, o preço de mercado no momento da expropriação, com a revalorização que o bem tenha entretanto experimentado.
Finalmente refira-se, nesta muito sumária recensão comparada, que no regime espanhol sobre expropriações o direito de reversão se torna efectivo quando se considere que a obra que  determinou a necessidade da expropriação não foi executada, manifestando a Administração o propósito de não levar a cabo a execução. Para além destes casos de intenção directamente manifestada ou imediatamente verificável, o expropriado ou seus herdeiros podem advertir a Administração do seu propósito de exercer o direito de reversão quando tenham decorrido cinco anos desde o momento em que os bens ficaram à disposição da Administração, sem que tenha sido iniciada a execução da obra, ou dois anos desde o momento fixado para tal efeito, podendo exercer efectivamente o direito se decorrerem mais de dois anos desde o momento do pré-aviso sem que a obra tenha sido iniciada.
No caso de reversão o valor a satisfazer pelo expropriado será determinado num sistema dinâmico de actualização (ao contrário do sistema estático de devolução da indemnização inicial), constituindo o valor real dos bens no momento em que o direito é exercido; pretende-se, assim, evitar o que poderia ser considerado como enriquecimento injusto do expropriado. Se, porém, entre a ocupação administrativa e a reversão não tiverem decorrido mais de dois anos, o preço deve ser o inicial, salvo se nos bens expropriados se tiverem realizado benfeitorias ou produzido danos que afectem aquele valor.
A breve síntese comparada sobre o regime da reversão permite revelar elementos comuns que podem constituir factores adjuvantes de consideração e interpretação da regulamentação nacional.
Relevante é a referência, ao menos implícita, à dimensão constitucional do direito de propriedade, configurando-se a retrocessão ainda como manifestação do direito de propriedade enquanto supõe uma garantia do particular expropriado.
Também o carácter dinâmico do instituto, evoluindo de acordo com as exigências de protecção do interesse geral e da consideração da função social da propriedade, susceptível, por isso, de modelações legislativas.
O direito de reversão tem sido qualificado como um direito potestativo do expropriado, sujeito a prazos de prescrição e de caducidade de exercício, que têm por fim evitar que o bem objecto de expropriação possa permanecer numa situação de “instabilidade” ou “indefinição” durante um período longo; a sua natureza jurídica não é, porém, uniformemente considerada, dependendo muito do próprio regime jurídico e de algumas particularidades que apresente ([14]).
V 
1. A doutrina nacional tem encontrado o fundamento do direito de reversão ainda na garantia constitucional do direito de propriedade privada (artigo 62º da Constituição), no sentido em que o expropriado poderia exigir a recuperação do bem directamente com base no direito constitucional e na respectiva protecção, mesmo “na ausência de lei e até mesmo contra a lei” ([15]).
O direito de reversão poderá, pois, ser considerado como uma exigência derivada do artigo 62º da Constituição, “na medida em que exprime uma harmonização valorativa entre o direito subjectivo da propriedade privada, a função social da propriedade e a responsabilidade do Estado na prestação e ordenação da propriedade privada, de acordo com os interesses envolvidos”; “a inexistência de direito de reversão na ordem jurídica quebraria a harmonia valorativa, privilegiando injustificadamente o Estado expropriante que actuasse fora da situação de utilidade pública e corresponderia até a uma desresponsabilização do Estado contrária ao interesse público” ([16]).
O reconhecimento do direito de reversão constitui, pois, para a doutrina e no reconhecimento da jurisdição constitucional, um corolário da protecção constitucional da propriedade privada, cuja validade não depende da existência de um direito subjectivo determinado, mas decorre do próprio direito objectivo, ou seja do próprio instituto da propriedade privada.
O fundamento do direito de reversão no direito de propriedade e na sua protecção constitucional, não permite, no entanto, por si, esclarecer sobre a sua natureza jurídica.
Decorrendo ainda do direito de propriedade, tanto poderá constituir pura consequência de tal direito, como ser pensado como um direito porventura autónomo, manifestação de uma justiça ao mesmo tempo reforçadora e de recomposição de equilíbrio entre interesses, apesar da extinção do direito de propriedade.
A primeira perspectiva implicará seguramente a “absorção do direito de reversão pelo direito de propriedade. Assim concebido, o direito de propriedade não será apenas causa do direito de reversão, mas uma espécie de direito ’ressuscitado’, que inclui, como faculdade, a própria reversão. A segunda conceberá a reversão com maior autonomia perante o direito de propriedade originário, não deixando, porém, de consubstanciar uma posição jurídica activa de que o anterior proprietário é titular” ([17]).
Como se referiu, algumas especialidades de regime nos diversos sistemas comparados têm permitido abordagens diversificadas sobre a natureza jurídica do direito de reversão.
A doutrina nacional, tendo por referência a construção do regime legal, tem considerado o direito de reversão como decorrente de uma sujeição da expropriação a condição resolutiva ([18]).
Neste entendimento, o fundamento da reversão deve procurar-se também na própria natureza do instituto da expropriação. Como expõe Alves Correia ([19]), “o acto expropriativo, de que resulta a transferência dos bens para a entidade expropriante, tem a sua justificação no facto de os bens serem necessárias para a realização de um interesse público específico. Daqui resulta que a expropriação está condicionada pela efectiva subsistência da sua causa, que constitui a sua razão única e essencial. Se os bens não tiverem sido aplicados ao fim público indicado no acto de declaração de utilidade pública ou se essa aplicação tiver cessado, significa que a causa de utilidade pública faltava já ab origine ou, pelo menos, veio sucessivamente a faltar. Perante esta situação, a lei confere ao expropriado a possibilidade de readquirir os bens, restituindo a indemnização que tinha recebido do expropriante. Daí que a consistência da transferência da propriedade dos bens decorrente da expropriação para a entidade expropriante esteja sujeita à condição resolutiva de esta dar ao bem expropriado o destino específico de utilidade pública” ([20]).
O desenho do sistema nacional, especialmente em alguns elementos do regime do direito de reversão, tenderá a aproximá-lo da condição resolutiva de direito público; a natureza jurídica está inteiramente ligada à ideia de que o fim de utilidade pública justificativo de expropriação acompanha este instituto mesmo para além da sua concretização, em termos de a solidez e a permanência da transferência da propriedade dos bens para a entidade expropriante decorrente da expropriação  estar sujeita à condição de dar ao bem expropriado o destino específico de utilidade pública. Por isso, também a lei prevê (artigos 73º, nº 1, alínea d) e 75º) que, por regra, o preço a pagar pelo expropriado na reversão seja idêntico à indemnização recebida.
2. A aproximação enunciativa à discussão sobre a natureza jurídica do direito de reversão, nos limites da economia do parecer, não impõe, todavia, um compromisso sobre a questão.
Este Conselho já teve oportunidade, em outras tantas intervenções, de abordar o problema de natureza jurídica do direito de reversão.
“Seja ele uma condição resolutiva tácita, um poder legal de compra, um verdadeiro direito real ou outra qualquer entidade jurídica, o que nos interessa aqui acentuar é que se trata de uma faculdade concedida ao expropriado em correlação com os poderes funcionais atribuídos ao expropriante.
“É que a aquisição de bens mediante processos de gestão pública e, consequentemente, por via forçada ou autoritária, acarretando, por um lado, regalias à entidade expropriante - haja em vista, designadamente, a transferência definitiva da coisa expropriada, livre e desembaraçada, e a impossibilidade do exercício sobre ela dos direitos de terceiros, que se transferem para a indemnização (-) - impõe-lhe, por outro lado e em contrapartida, restrições inerentes aos referidos poderes de natureza funcional, em que aquela mesma entidade expropriante fica investida. 
“E uma dessas restrições, mais característica e de maior relevo, situa-se, precisamente na faculdade de exercer a reversão, concedida ao expropriado (-)” ([21]).
A confirmar esta projecção na reversão do poder funcional do expropriante sobre o imóvel expropriado, pode apresentar-se a circunstância de a reversão ser requerida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência - artigo 70º, nº 1, do Código das Expropriações.
3. Como se referiu, no regime do actual Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto–Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, há direito de reversão:
           - se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação: ou,
           - se tiver cessado a aplicação a esse fim ([22]).
São, assim, factos constitutivos do direito de reversão, quer a não aplicação ao fim que determinou a expropriação dispondo a Administração de dois anos para concretizar a destinação prevista na declaração de utilidade pública, quer a cessação de aplicação dos bens expropriados àquele fim.
O prazo para requerer a reversão é de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade – artigo 5º, nº 6, do referido Código ([23]).
A identificação do fim da expropriação por utilidade pública nos termos da respectiva declaração (causa expropriandi), e a verificação sobre a não aplicação dos bens ao fim determinado, ou a cessação da aplicação, constituem, assim, os pressupostos do direito de reversão a exercer pelo expropriado nos prazos previstos.
A não aplicação ao fim de utilidade pública, embora possa ser determinada por uma actuação assumida da Administração (v.g., uma diferente orientação e definição de prioridades no desenvolvimento e execução de determinados projectos), deduzir-se-á, as mais das vezes, do sentido da omissão da Administração pelo mero decurso do tempo.
Assim, segundo J. Osvaldo Gomes ([24]), “os bens não serão aplicados ao fim que determinou a expropriação quando não forem iniciadas as obras ou trabalhos previstos, de acordo com o projecto aprovado. Embora não seja de exigir a sua conclusão, será, pelo menos, indispensável que se trate de obras integradas na execução do projecto e devidamente programadas para a realização do fim que determinou a expropriação” ([25]).
Poder-se-á, pois, considerar que há aplicação ao fim de utilidade pública quando, verificando-se apenas um início de afectação, os trabalhos começaram de um modo eficaz, efectivo e coerente antes da expiração do prazo fixado na lei. 
Não basta a simples existência de estudos ou ante-projectos sem nenhuma execução; é exigida a execução material, pelo menos um começo de execução suficientemente adequado, programado e coerente no desenvolvimento de um programa de execução ([26]).
A cessação da aplicação dos bens ao fim de utilidade pública, por seu lado, para além dos casos de vontade expressa da Administração, deduzir-se-á de um comportamento ou actuação contrários ou incompatíveis com a prossecussão daquela finalidade; estão neste caso as hipóteses em que a Administração cede para fins privados os bens expropriados ou lhes dá destino diverso ([27]).
4. O Código das Expropriações prevê também alguns factos que impedem o direito de reversão:
           - o início da realização de uma obra contínua em qualquer dos imóveis expropriados para a realização da obra, faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas – artigo 5º, nº 2;
           - o decurso de 20 anos sobre a data da adjudicação – artigo 5º, nº 4, alínea a);
           - quando seja dado aos bens expropriados outro destino, mediante nova declaração de utilidade pública – artigo 5º, nº 4, alínea b);
           - renúncia expressa do expropriado – artigo 5º, nº 4, alínea c).
Devendo ser exercido nos prazos previstos na lei, o direito de reversão caduca se os interessados não formularam o pedido para reversão no prazo referido: dois anos a contar da ocorrência do facto que o originou – artigo 5º, nº 6.
VI
1. Como dispõe o artigo 5º, nºs 2 e 3, do Código das Expropriações, no caso de obra contínua que determinou a expropriação de imóveis distintos, o início da realização de obra em qualquer dos prédios faz cessar o direito de reversão sobre todos os prédios abrangidos.
A reversão não pode, assim, ser exercida nos casos em que a expropriação recaia sobre prédios diversos e se destina à realização de uma obra contínua, desde que a obra se inicie, em qualquer dos prédios abrangidos, no prazo de dois anos a contar da adjudicação.
A lei definiu também, para este efeito, a noção de obra contínua: “aquela que tem uma configuração geométrica linear e que, pela sua natureza seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente”.
Nos critérios da definição da lei as características da obra têm de ser verificadas em face do respectivo projecto, que se há-de revelar, não fragmentário ou parcelar, mas articulado, global e coerente ([28]).
Mas, além dos casos de obras contínuas, em que o direito de reversão se depara com factos impeditivos, outras situações impõem uma consideração particular, podendo determinar, se não um outro modo de entender os pressupostos do direito, pelo menos uma coordenação interpretativa sistemática com outros módulos de regulamentação da lei.
A realização de empreendimentos de acentuada dimensão pode exigir – e por via de regra exigirá – a expropriação de uma pluralidade de bens, e apenas será viável através de uma execução faseada ao longo do tempo, sem que os empreendimentos constituam, na estrita definição, dir-se-ia redutora da lei, obras com configuração geométrica linear.
O artigo 5º do Código das Expropriações, que definiu os pressupostos e condições de exercício do direito de reversão, tem de ser coordenadamente interpretado por exemplo com o artigo 4º, e, por via desta disposição, com outras normas que disponham sobre sectores específicos de intervenção administrativa.
E, neste caso, relevam as várias disposições que prevêem e disciplinam os poderes da Administração no ordenamento do território e na execução das políticas ligadas aos solos e à construção de infraestruturas ou à urbanização.
2. Dispõe o artigo 4º, nº 1, do Código das Expropriações:
           “Tratando-se de execução de plano municipal de ordenamento do território ou de projectos de equipamentos ou infraestruturas de interesse público, podem ser expropriados de uma só vez ou, parcelarmente, por zonas ou lanços, as áreas necessárias à execução de planos ou de projectos que estiveram em causa.”
            E o nº 2 dispõe que “no caso de expropriação parcelar, o acto de declaração de utilidade pública deve determinar, além da sua área total, a sua divisão em zonas ou lanços e estabelecer os prazos e ordem de aquisição” ([29]).
A execução de planos de ordenamento com autonomia faseada de execução, mas com unidade de fim, pode, assim, impôr a definição de zonas de intervenção ou a execução faseada das obras, com a possibilidade de expropriação de uma só vez ou parcelarmente ([30]).
Em tais casos, o início de qualquer das fases da obra, desde que articulado e em execução do plano global, em qualquer das parcelas expropriadas, não pode deixar de ser considerado como aplicação dos bens ao fim que determinou a expropriação ([31]).
Esta conclusão resulta da interpretação conjugada das referidas normas, entendida no quadro do equilíbrio de interesses e valores em presença. De um lado, a imposição dirigida à Administração na definição, bem precisa e individualizada, da concreta finalidade de utilidade pública que justifica a expropriação e, de outro, os interesses individuais que se não podem considerar atomizados, mas referidos sempre no entendimento de uma unidade expropriativa: os bens necessários (de um ou de vários proprietários) à realização da finalidade definida.
De todo o modo, e numa prespectiva adjuvante de compreensão e interpretação, também para tais casos vale, por maioria de razão ou por extensão teleológica, o princípio explicitador sobre os pressupostos do direito de reversão que se retira da norma do artigo 5º, nº 2, do Código das Expropriações.
Há, porém, um limite imposto pela lei ao tempo de execução dos empreendimentos, aplicável também aos casos de expropriação por zonas ou lanços, justificado por razões manifestas de proporcionalidade.
Dispõe, com efeito, o artigo 3º, nº 1, do Código das Expropriações, que “a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim, podendo, todavia, atender-se a exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseado e devidamente calendarizado, o qual não poderá ultrapassar o limite máximo de seis anos”.
Este limite temporal de execução constitui uma injunção dirigida à Administração com o fim de prevenir expropriações desnecessárias ou desarticuladas da específica intenção concretizadora, e introduz um outro elemento para a legitimidade da intervenção expropriativa: a finalidade que determinou a expropriação, mesmo quando se prevejam e previnam exigências futuras, deve ter início de realização no prazo fixado no artigo 5º, nº 1, e o programa de execução não deve ultrapassar seis anos ([32]) ([33]).
Nem sempre, porém, foi assim.
A exigência de razoável proporcionalidade na actuação da Administração que se pretende com a imposição do limite de tempo estabelecido no referido artigo 3º, não tinha correspondência na legislação imediatamente anterior.
O artigo 4º, nº 1, do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, dispunha, a este respeito, que a expropriação seria limitada ao necessário para a realização do seu fim, podendo atender-se a exigências futuras quando previsíveis. No entanto, nem impunha a exigência de execução faseada e devidamente programada, nem fixava um termo final para a execução.
E no artigo 6º, nº 1, dispunha que a expropriação podia abranger toda a área destinada a urbanização, conforme o projecto, anteprojecto, plano, anteplano aos esquemas preliminares de trabalho estabelecidos, podendo, em tais casos, fazer-se a expropriação de todos os prédios da área por uma só vez ou, parcelarmente, por zonas (nº 2).
O Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, dispunha de modo semelhante nos artigos 4º, nº 1, e 6º, nºs 1 e 2.
A possibilidade prevista de expropriação de áreas plurais em vista do desenvolvimento e realização futura e faseada de empreendimentos e da execução de planos de urbanização, sem limitação de prazo para concretização, bem como  a não admissibilidade nos referidos diplomas do direito de reversão quando a entidade expropriante fosse de direito público, traduzia um regime claramente de favor em relação à Administração, permitindo situações da inércia e omissão continuadas ([34]). 
VII
1. Enunciado, em geral, o regime sobre os pressupostos do direito de reversão e condições do seu exercício, será o momento de uma aproximação aos termos da consulta, que vem formulada muito referida a uma situação particular.
Pretende-se, como foi sublinhado, saber se a cedência a um terceiro (uma cooperativa) do direito de superfície sobre os bens expropriados se pode considerar na finalidade a que se destinou a expropriação ([35]).
A finalidade da expropriação foi, no caso, determinada no acto que declarou a utilidade pública ([36]), com o seguinte conteúdo: “Aprovo o plano anexo de aproveitamento urbanístico e construção social elaborado no âmbito dos programas habitacionais do Fundo de Fomento da Habitação para a zona da Quinta de Valverde e Quinta das Minas, concelho da Azambuja, pelo que, nos termos do artigo 12º do Decreto-Lei nº 583/72, de 30 de Dezembro, e do artigo 16º do Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, fica declarada a utilidade pública urgente da expropriação dos imóveis necessários à execução do programa a que aquele plano respeita incluídos na área referenciada na planta anexa” ([37]).
O Despacho autorizou também a (ao tempo) Câmara Municipal  da Azambuja a tomar posse administrativa dos imóveis necessários à execução do programa referido.
A concreta finalidade (a causa expropriandi) que vem indicada no acto de declaração de utilidade pública é, assim, a execução de um plano de aproveitamento urbanístico e construção social, que o mesmo acto aprova, e que fora elaborado no âmbito dos programas habitacionais do Fundo de Fomento da Habitação ([38]).
2. A execução e a realização da concreta finalidade de interesse público que constitui a causa da expropriação deve ser desenvolvida pela entidade beneficiária da expropriação (a entidade que a declaração de utilidade pública autoriza), e pressupõe que a finalidade se enquadre no âmbito das atribuições e competências da entidade expropriante.
Porém, a realização da finalidade de interesse público em causa pode, pela sua própria natureza, não ter de ser necessária ou exclusivamente levada a cabo pela entidade expropriante: as condições específicas ou a natureza da finalidade podem não ser incompatíveis com a realização ou prossecução por terceiro das finalidades da expropriação, com o acordo, em colaboração, ou em cooperação com a entidade expropriante.
A construção de habitação social pode ser um exemplo da compatibilidade de execução por terceiro, desde que, em concreto, e na realização específica, haja inteira identidade de objectivos e, por isso, se não verifique qualquer desvio de fim.
Tudo depende dos elementos de cada caso, e da consideração das finalidades eventualmente realizadas por terceiro a quem a entidade expropriante ceda direitos sobre o bem expropriado.
A cedência a terceiro de direitos sobre o bem expropriado, pode, é certo, indiciar ou determinar, pela sua própria natureza, um afastamento da finalidade de utilidade pública e a não aplicação dos bens à finalidade que constituiu a causa expropriandi.
Mas também, diversamente, a cedência do direito a terceiro pode constituir um dos meios pelos quais a entidade expropriante deu realização ao fim de utilidade pública.
A mera cedência a terceiro de direitos sobre o bem expropriado, em si mesma, não constitui, para este efeito, critério relevante, importando averiguar se a actividade do terceiro constitui ainda, ou não, a realização da finalidade de interesse público determinante da expropriação.
No caso concreto, os elementos disponíveis não permitem determinar, seguramente, se a cedência pela entidade beneficiária da expropriação do direito de superfície sobre a parcela expropriada a uma cooperativa constitui desvio do fim, indiciando ou revelando que o bem não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação. A decisão pressupõe que seja averiguado se a natureza da cooperativa, as suas finalidades e os projectos que pretende eventualmente realizar se integram ainda, ou não, na execução do plano de aproveitamento urbanístico e construção social que constitui o pressuposto da declaração de utilidade pública da expropriação ([39]).
3. A cedência a terceiro de direito de superfície não constitui, assim, por si só e independentemente das circunstâncias concretas, facto constitutivo do direito de reversão.
A não aplicação ao fim que constituiu a causa expropriandi no prazo de dois anos após a adjudicação, que faz atribuir ao expropriado o direito de reversão, poderia, por seu lado, numa primeira aproximação aos termos da situação concreta, configurar uma situação de reversão.
Na verdade, tanto quanto os elementos fornecidos informam, até ao momento não foi iniciada no terreno expropriado a realização de trabalhos em vista da execução da finalidade traçada: aproveitamento urbanístico e construção social.
E, em primeira leitura, os trabalhos deveriam ter sido, ao menos, iniciados no prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991, que de acordo com o artigo 2º do Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, ocorreu em 7 de Fevereiro de 1992 ([40]).
Não o tendo sido, a partir do termo ad quem desse prazo o expropriante poderia exercer o direito de reversão no prazo de dois anos.
No caso concreto, perante os elementos constantes da descrição de facto, o expropriante poderia pedir a reversão, nos termos do procedimento previsto nos artigos 70º e seguintes do Código das Expropriações, a partir de 8 de Fevereiro de 1994.
4. Esta aparente simplicidade das coisas pode, porém, não ser mais do que isso mesmo.
Isto porque há elementos suficientemente relevantes para a conformação do caso que não vêm concretizadamente referidos, não se sabendo, por isso, se foram devidamente averiguados e tomados em consideração.
Vejamos:
A expropriação que vem referida foi justificada pela finalidade de executar um plano de ordenamento urbanístico e construção social, elaborado pelo, ao tempo, Fundo de Fomento da Habitação, no âmbito das sua competências.
No domínio da lei sobre expropriações com base na qual a utilidade pública foi declarada, e no do Código das Expropriações que se lhe seguiu, a expropriação efectuada poderia integrar-se num conjunto mais ou menos vasto em vista da realização de um empreendimento urbanístico e de construção, que se poderia prolongar no tempo por fases de realização.
O Decreto-Lei nº 214/82, de 21 de Maio, extinguiu o Fundo de Fomento da Habitação (artigo 1º), mas determinou, no artigo 2º, que “os programas em curso, o património, incluindo activos e passivos (...), serão transmitidos, total ou parcialmente, para outras entidades (...)”, sendo que, enquanto não fossem efectuadas as transmissões, a comissão liquidatária poderia dar continuidade a uma série de programas e acções, enumeradas nas alíneas a) a j) do nº 2 do artigo 4º.
A extinção do organismo, em cujo âmbito de actividade se tinha programado a realização do plano para o qual fora declarada a utilidade pública e efectuadas as expropriações, não determinou, pois, o esvaziamento das finalidades previstas, nem a inutilidade das expropriações efectuadas ([41]).
A afectação dos bens expropriados à finalidade prevista no acto de declaração de utilidade pública poderia ter-se mantido, mesmo na ausência de concretização ou de concretização total do plano, salvo se entretanto, alguma deliberação expressa ou uma utilização incompatível revelasse desvio ou impossibilidade de realização da finalidade da expropriação.
Se, no caso, não ocorreu qualquer facto que demonstre modificação ou impossibilidade de realização da finalidade prevista, há que averiguar se, anteriormente à entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991, ou nos dois anos subsequentes à sua vigência, foi consistentemente iniciado algum trabalho ou realizada alguma obra que se integrasse na execução da finalidade definida na declaração de utilidade pública, segundo um projecto global, articulado e coerente.
Os elementos de que se dispõe, tal como vêm enunciados, não permitem, a este respeito, apresentar ou propor uma decisão ([42]).
A decisão a tomar pela Administração deverá, pois, uma vez averiguados tais elementos, orientar-se pela doutrina que, em geral, se deixa formulada ([43]).
VIII
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª- O direito de reversão, previsto no artigo 5º, nº 1, do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, pressupõe que a entidade beneficiária da expropriação não tenha aplicado os bens expropriados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação, ou que tenha cessado a aplicação a esse fim;  
2ª- Nos casos da expropriação de vários bens necessários à execução de plano de ordenamento ou de projectos de equipamentos e infraestruturas, efectuada por uma única vez, nos termos do artigo 4º, nº 1, do Código das Expropriações, o início da execução do projecto em qualquer das parcelas expropriadas constitui aplicação ao fim determinado, desde que se trate de um projecto global, articulado e coerente;
3ª- A declaração de utilidade pública da expropriação constante do Despacho do Ministro da Habitação, Urbanismo e Construção, de 20 de Julho de 1976, emitida ao abrigo do artigo 16º do Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, tinha por finalidade a execução de um programa definido num plano do aproveitamento urbanístico e construção social elaborado no âmbito das competências de intervenção do então Fundo de Fomento da Habitação;
4ª- A transferência do direito de superfície sobre os bens expropriados da entidade beneficiária da expropriação para terceiro, não constitui, por si só, facto constitutivo do direito de reversão, devendo ser averiguados os termos e a finalidade da transferência para o terceiro e a natureza concreta do projecto que o terceiro pretende executar;
5ª- Podendo o programa previsto no despacho referido na conclusão 3ª ser realizado por fases, o início de execução constitui aplicação ao fim que determinou a expropriação, desde que possa ser considerado como execução de um projecto devidamente programado global, articulado e coerente.

VOTOS

(José Adriano Machado Souto de Moura) – Vencido quanto às conclusões 2ª e 5ª pelas razões que passo a expor sinteticamente:
1- Por despacho ministerial de 20 de Julho de 1976, foi declarada a utilidade pública urgente, da expropriação dos imóveis necessários a um determinado aproveitamento urbanístico com construção social, no concelho de Azambuja.
O ex-proprietário de um dos prédios expropriados requereu a respectiva reversão em tempo. Ao contrário do que defende o parecer, há elementos de facto suficientes para que tal requerimento deva ser deferido, e isto porque nos dois anos subsequentes à entrada em vigor do Código das Expropriações (C.E.), aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, ou seja, até 7 de Fevereiro de 1994, não se iniciou no terreno em causa qualquer trabalho. Esse ex-proprietário viu, aliás, o seu terreno sem qualquer intervenção, pelo menos, durante 22 anos.
2- Na verdade, o nº 1 do artigo 5º do C.E. estabelece um prazo de dois anos, para que se demonstre ter sido o prédio expropriado aplicado ao fim que determinou a expropriação, relevando para o efeito a execução material de obras no terreno. Esta, uma norma genérica a ter em conta, sempre que estiver em causa a invocação do direito de reversão, independentemente de o mesmo se fazer valer em relação a um prédio ou mais, de ser obra a realizar por fases obedecendo a um plano coerente, ou não.
Ora, a lei só prevê uma excepção ao comando do nº 1. É a que se consubstancia no facto de estar em curso a construção de uma “obra contínua” que reclama a expropriação de imóveis distintos.
3- No caso em apreço, estar-se-á perante um projecto de construção de casas, precedido da pertinente urbanização, que exige a expropriação de imóveis distintos, e portanto a existência de vários expropriados. Não poderemos, porém, é considerar aquele projecto, mesmo visto na sua globalidade e coerência, e conhecida a necessidade de o executar por fases, como “obra contínua”. A tal se oporia frontalmente, o elemento literal de interpretação, bem como o elemento teleológico e até sistemático.
O legislador estabeleceu um regime de excepção quanto à obra contínua. Obra que, tendo uma configuração linear, se desenvolve “et pour cause” sobretudo em comprimento, que deve passar por um certo percurso previamente traçado, e, em regra, se executa por parcelas, de tal modo que, só terminada uma, é possível iniciar a que lhe fica contígua. Este tipo de obras coloca um conjunto de dificuldades completamente ausente nas construções que se desenvolvam em superfície, sobretudo quando não há impedimento, por natureza, a que se iniciem simultaneamente em vários pontos da área expropriada. Este regime da obra contínua é inaplicável a qualquer outra obra ainda que a realizar faseadamente.
Consideramos portanto que, ao contrário do que pretende o parecer, ao lermos o nº 2 do artº 5º, não estamos perante um “princípio explicitador” do que se estabelece no nº 1. Ao invés, deparamos aí com uma lógica claramente adversativa. O regime do nº 2 citado impõe-se face a um condicionalismo específico que é o da obra contínua. Não se poderá dizer “que o desenvolvimento do Direito imanente à lei imponha a correcção desta no sentido da sua ampliação”. (Larenz) Não se poderá dizer que o fim da lei não seria atingido numa parte dos casos, assim se criando “uma grave contradição de valoração ou uma grave injustiça” (idem).
4- Ora, o parecer parece estender o regime de “obra contínua” a outro tipo de obras, designadamente às que pelo seu vulto exijam uma concretização faseada segundo um plano global coerente. Não se deu porém, explicação suficiente sobre qual o mecanismo para chegar até aí. Cremos que a natureza excepcional da disciplina do nº 2 do artigo 5º impede a sua aplicação analógica. A interpretação extensiva do preceito esbarraria, à partida, com o nº 3 do dito artigo 5º, em que se introduziu a definição legal de obra contínua. Pelos dois motivos, qualquer “extensão teleológica” estaria vedada. A teleologia aponta justamente em sentido inverso.
Acresce que, a nosso ver, a solução do parecer, neste particular, não poderá assentar em qualquer outro preceito do C.E.
5- Como já se apontou, o nº 1 do artigo 5º não deve ser interpretado como querendo respeitar só, ao caso particular de haver vários prédios expropriados, em obediência a um único fim. Tal levaria ao absurdo de se não regular a reversão estando em causa por exemplo, a expropriação de um único imóvel. Por outro lado, deixaria de fazer sentido a contemplação expressa, no nº 2 do artigo 5º, de uma disciplina diferente, para os casos de necessidade de expropriação de “imóveis distintos”, e para execução de obra contínua.
6- O artigo 4º do CE contempla a “expropriação parcelar”, o que não é manifestamente o caso. E, se aí se admite a possibilidade de as áreas necessárias à execução do tipo de empreendimentos lá previstos ser realizada “de uma só vez”, tal implica que fica afastado o regime da expropriação parcelar mas com as consequências daí derivadas.
Serve para dizer que, face a uma realidade que aconselharia ou permitiria a expropriação parcelar, se a entidade expropriante optar pela expropriação de uma só vez, nem por isso se furta ao regime da reversão tal como resulta do nº 1 do artigo 5º. Porque, repita-se, em lado algum, e sobretudo no dito artigo 5º, se contemplam eventuais incidências sobre o instituto da reversão, da construção de obras do tipo das descritas no nº 1 do artigo 4º.
7- Também o art.º 3º do C.E. nos parece deslocado da problemática em foco. Aí se pretende obviar, simplesmente, a expropriações que abarquem áreas desnecessariamente extensas tendo em vista o fim prosseguido. De acordo com o preceito, mesmo que se quisesse atender a necessidades futuras, sempre o efectivo aproveitamento de toda a área expropriada teria que ser visível, no prazo limite de seis anos.
A aplicação do artº 3º do C.E. ao caso em apreço levaria então a que, 6 anos depois da declaração de utilidade pública, ou seja em 1982, o prédio que se quer ver revertido tivesse que ter já obra em curso. E, por essa via, a reversão seria inevitável.
Mas, repita-se, o preceito não terá cabimento em todas as situações como a que nos ocupa, em que, à partida, tenham sido expropriadas todas as áreas que à data eram reputadas necessárias.
8- Diga-se, a terminar, que a conclusão única da Informação elaborada na Secretaria de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, com a qual concordou a Exmº Auditor Jurídico, bem como a entidade solicitante, poderia, a nosso ver, ser adoptada no fundamental pelo presente parecer. É ela: “Nestes termos, não tendo precludido o direito a requerer a reversão e verificando-se, no caso concreto, os pressupostos de aplicação do nº 1 do artigo 5º do Código das Expropriações, não ocorrendo as excepções a que aludem os nºs 2 e 3 do artº 5º do mesmo Código, parece-nos ser de deferir o requerimento apresentado.”
Eduardo de Melo Lucas Coelho - Vencido nos termos do voto do meu Excelentísimo Colega Dr. Souto de Moura.
_________________
NOTAS


[1])   Parecer nº de 6 de Outubro de 1998.
[2]) Lei nº 47/86, de 15/Outubro, alterada pelas Leis nº 2/90, de 20 de Janeiro; 23/92, de 20/Agosto; 10/94, de 5/Maio; 23-A/96, de 26/Agosto e 60/98, de 23 de Agosto.
[3])   Tal como consta da enunciação do parecer da Auditoria Jurídica.
[4])   Publicado no Diário da República, II Série, nº 192, de 17 de Agosto de 1976.
[5]) “A Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, (…) designada por DGOTDU, é o serviço central do Ministério do Planeamento e da Administração do Território responsável pela prossecução da política de ordenamento do território” – artigo 1º do Decreto-Lei nº 271/94, de 28 de Outubro.
[6])   Disposição do processo para reversão dos bens expropriados, que diz: “Dentro do prazo de 30 dias a contar da data em que o processo seja solicitado pela entidade competente para decidir, ser-lhe-á o mesmo enviado pelo expropriante, com informação circunstanciada sobre os fundamentos invocados pelo requerente.”
[7])   Segundo se informa, através do Parecer nº  GJ 197/97, de 19/Nov/96
[8])   A fórmula de definição transcrita é de José Osvaldo Gomes, Expropriações por Utilidade Pública, ed. Texto Editora, 1997, pág. 397.
[9])   Cfr. Idem, págs. 400 e segs., que neste ponto se segue, e V.M. Gonçalves Pereira, Expropriações por Utilidade Pública, sep. do Boletim do Ministério da Justiça, nº 109, pág. 230.
[10]) Dispunham os artigos 6º a 8º da Lei:
“Artigo 6º
            § 2º As expropriações necessárias à abertura, ao alargamento e à regularização de vias públicas poderão abranger, além dos perímetros estritamente marcados àqueles fins, mais uma faixa anexa e exterior, de largura não superior a 50 metros.
Artigo 7º
            “As faixas de que trata o § 2º do artigo 6º, uma vez expropriadas, serão postas à venda em hasta pública, talhadas em chão, regulares de dimensões e confinações, acomodadas às exigências duma boa edificação urbana, pertencendo ao expropriante, além do primitivo preço de expropriação, uma percentagem sôbre o aumento de valor no acto da praça, usar do direito de preferência, restituindo ao expropriante o preço da expropriação e cedendo-lhe também a importância que lhe competiria do aumento do valor obtido em praça sôbre êste preço.
          § único. A percentagem que compete às entidades expropriantes é de 85 por cento nos prédios urbanos de Lisboa e Pôrto e de 80 por cento nos prédios rústicos de Lisboa e Pôrto, e 50 por cento nos restantes casos.”
Artigo 8º
            “Se os chãos postos em praça contiverem terreno que pertencesse a mais dum proprietário, o direito de preferência, estabelecido no artigo antecedente, caberá ao proprietário da frente em relação às novas vias públicas; se nestas condições houver mais dum proprietário, êsse direito caberá, em primeiro lugar, ao que tiver mais linha de frente, e em último lugar, ao que tiver menor. O proprietário que usar do direito de preferência pagará aos outros a percentagem que lhes competiria sôbre o aumento do valor da praça, em  proporção ao terreno de cada um.”
[11])  Cfr., sobre o conceito de reversão no domínio do direito das expropriações, também, Jeanne Lemassurier, Le Droit de l’Expropriation, ed. Economia, pág. 511 e segs.; Jean-François Le Petit, Le Guide de l’Expropriation, pág. 499 segs., ed. du J.N.A., pág. 154 e segs.; Eduardo Garcia de Enterria e Tomas-Ramon Fernandez, Curso de Derecho Administrativo, II, ed. Civitas, pág. 293 e segs.; Ramón Martin Mateo, Manual de Derecho Administrativo, ed. Trivium, pág. 519.
[12])  A garantia do direito de propriedade privada é também assegurada por instrumentos internacionais de protecção de direitos fundamentais - cfr., v.g., artigo 1º do 1º Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
[13])  Cfr., v.g., Jose Maria Gimeno Feliu, “El Derecho de Reversion en la Ley de Expropiación Forzosa, Fundamentación y Condiciones de Ejercicio”, ed., Cívitas, 1996, pág. 29 e segs., que, neste ponto, em síntese, se acompanha.
[14])  Cfr. Gimeno Feliu, op. cit.,  págs. 47/48.
[15])  Cfr., v.g., Fernando Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, 1982, pág. 162 e “As grandes Linhas da Recente Reforma de Direitro do Urbanismo Português, ed. Almedina, 1993, págs. 67 e segs.
[16])  A transcrição é do texto do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 827/96, de 26 de Junho de 1996, no Diário da República, II Série, nº 53, de 4 de Março de 1998. O acórdão julgou inconstitucional a norma do artigo 7º, nº 1, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto–Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, por violação do artigo 62º da Constituição, quando não reconhecia o direito de reversão no caso de o expropriante ser pessoa jurídica de direito público.
[17])  Cfr. Acórdão cit. nota anterior.
[18])  Cfr., v.g., Alves Correia, As Garantias, cit., pág. 165 e segs.; O Plano Urbanístico e o Princípio de Igualdade, 1990, págs. 479/80; Fausto de Quadros, ‘O Direito de Reversão’ in “Direito e Justiça”, vol. V (1991), págs. 101 e segs.
[19])  Cfr. As Garantias, cit. págs. 166/167.
[20])  Em outra perspectiva considera-se o direito de reversão como um direito legal de compra conferido ao expropriado: a reversão constituirá uma nova transferência da propriedade do expropriante para o expropriado, cujos efeitos não operam ex tunc, já que o expropriado deve pagar pelo bem o valor que este tiver no momento de retrocessão. A aproximação a alguns dos elementos desta construção, que tem a sua matriz no sistema italiano, poderá ser surpreendida nos regimes legais referidos: espanhol, francês e alemão - cfr. Alves Correia, As Garantias, cit. págs. 163/165.
[21])  Cfr. Parecer nº 39/59, de 19 de Maio de 1959, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 90, pág. 365, retomado no Parecer nº 8/94, de 28 de Abril de 1994 e o Parecer nº 27/91, de 16 de Janeiro de 1992, no Diário da República, II Série, nº 172, de 28 de Julho de 1992.
[22])  Mesmo tratando-se apenas de parcelas sobrantes.
[23]) A aplicação das regras sobre os prazos para exercício do direito em casos de expropriações ocorridas na vigência do anterior Código foi abordada no Parecer nº 8/94, cit., e 8/94, complementar, de 26 de Setembro de 1996.
     É abundante a este propósito a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Cfr., v.g., acórdãos de 19/Janeiro/95 (1ª secção),anotado por F. Alves Correia, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 0, Nov/Dez/96, pág. 49 e segs. de 9/Julho/96, rec. nº 35 998.
[24]) Cfr. J. Osvaldo Gomes, op. cit., supra, nota (6), pág. 414.
[25]) Nesta linha, J. Osvaldo Gomes exemplifica (cfr. loc. cit.) que “a realização de trabalhos de simples limpeza ou de terraplanagens desarticulados do projecto global não podem impedir o exercício do direito de reversão”.
[26]) Cfr., vários exemplos  em Jeanne Lemasurier, ‘Le Droit de l’Expropriation’, cit., págs. 500-501.
[27]) V. g., a cedência de um terreno a particulares, nomeadamente a venda para construção de prédios. Cfr. J. Osvaldo Gomes, op. cit., pág. 415.
[28]) As obras que, tipicamente, assumem uma “configuração geométrica linear”, caracterizando-se como obras contínuas, serão, v.g., a construção de vias públicas, de pontes, de linhas de caminho de ferro, a abertura de um canal, a implantação de redes de distribuição de gaz, e redes de abastecimento de água ou de saneamento. Cfr., v.g., J. Osvaldo Gomes, op. cit., pág. 419.
[29]) Os nºs 3 a 8 do artigo 4º desenvolvem as condições, consequências e direitos do expropriado nos casos de reserva de expropriação e expropriação parcelar por zonas.
[30]) Como exemplo da possibilidade de intervenção reguladora da Administração através da expropriação de áreas globais, v. o artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro (Lei dos Solos).
[31]) J. Osvaldo Gomes, op. cit., pág. 420, defende que a realização de um empreendimento público, v.g. a construção de um hospital, universidade, escola, pode processar-se por fases e o seu início (em qualquer das fases, precise-se) pode integrar a previsão do artigo 5º, nº 1 do Código das Expropriações. Mas as obras têm de ser susceptíveis de execução faseada ao longo do tempo, decorrendo que cada uma delas tem de revestir autonomia funcional, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.
[32]) A imposição na lei de um prazo de seis anos para a conclusão dos trabalhos nos casos de realização por fases ou lanços gera alguns problemas de interpretação, nomeadamente quanto à natureza do referido prazo às consequências do não respeito por tal limite temporal.
     A este respeito, refere, v.g., J. Osvaldo Gomes:
     “De acordo com o artigo 5º, nº 2, do CE91, o início de uma obra contínua faz cessar o direito de reversão.
     Em nosso entender, não basta o início das obras para que os bens expropriados sejam aplicados ao fim que determinou a expropriação, pois este tem que ver essencialmente com a sua conclusão.
     Figuremos duas hipóteses:
     a) Expropriação de diversos imóveis para a construção de uma via pública, cujos trabalhos, embora iniciados dentro do período de dois anos após a adjudicação, vêm a ser suspensos;
     b) Expropriação de um ou vários terrenos para a construção de vinte prédios de habitação social, tendo sido iniciado e concluído apenas um deles.
     Embora se possa contestar a configuração geométrica da obra referida na segunda hipótese, pois no fundo trata-se de várias obras, não se pode deixar de reconhecer que nestes casos a conclusão do empreendimento assume a maior importância.
     Dado que um dos elementos essenciais do conceito de obra contínua é a susceptibilidade da sua execução faseada, ao longo do tempo, entendemos que é aplicável o limite máximo de seis anos fixado no artigo 3º, nº 1, do CE91, mesmo quando se tenha recorrido à figura da expropriação parcelar.
     Da interpretação conjugada do artigo 5º, nºs 1, 2 e 3 e do artigo 3º, nº 1 do CE91 resulta que a obra contínua tem de ser iniciada no prazo  de dois anos após a posse administrativa, a adjudicação ou a outorga do auto ou da escritura de expropriação amigável e deve estar concluída, de acordo com o respectivo programa de execução faseada, no prazo máximo de seis anos.
     Esta conclusão é aplicável não só à expropriação de imóveis distintos, mas também de um único imóvel.
     Na verdade, se for expropriado um só prédio ou terreno para a construção de vinte edifícios de habitação social e se só forem construídos dois ou cinco deles, não se pode afirmar que o bem expropriado foi aplicado ao fim que determinou a expropriação, pois, quando muito, houve um aproveitamento parcial.
     Nestes casos tem de reconhecer-se aos expropriados direito de reversão, mesmo que o beneficiário da expropriação não pretenda alienar as partes sobrantes (v. artigo 5º, nº 8).
     Doutro modo, estaria a incentivar-se a expropriação de áreas desnecessárias e a violar o princípio da proporcionalidade e a garantia constitucional do direito de propriedade de que o direito de reversão é um corolário.
     Além disso, o direito de reversão tem de ser assegurado em termos de igualdade concreta na expropriação de imóveis distintos e na expropriação de um só imóvel (v. artigo 13º da CRP).”
     A interpretação referida é, pelo menos, muito discutível. Não importando à economia do parecer tomar qualquer decisão a este respeito, deixam-se apenas, assim enunciados, os termos do problema.
[33]) A compatibilidade da norma com a possibilidade de intervenção da Administração no planeamento urbano através de expropriação pode suscitar diversas questões delicadas de interpretação.
[34]) A oneração de um bem por causa de utilidade pública sem que tenha lugar a expropriação e a aplicação ao fim  (situação equivalente à permanência da declaração de utilidade pública), sem o pagamento de indemnização, foi considerada violação do artigo 1º do Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem no caso SPÖRRONG e LONNROTH, C. Suécia, (decisão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem), série A, nº 52.
[35]) O direito de superfície consiste na faculdade de construir ou manter, perpétua ou temporariamente, uma obra em terreno alheio, ou de nele fazer ou manter plantações – artigo 1524º do Código Civil.
     A matéria (disposições gerais; constituição do direito de superfície; direitos e encargos do superficiário e do proprietário e extinção do direito de superfície) está regulada nos artigos 1524º a 1542º do Código Civil.
[36]) Despacho Ministerial de 20 de Julho de 1976, do Ministro da Habitação, Urbanismo e Construção, publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Agosto de 1976.
[37]) O Decreto-Lei nº 583/72, de 30 de Dezembro, reorganizou o Fundo de Fomento da Habitação, definindo a sua natureza, competências e organização, e o Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, continha, ao tempo do Despacho, o regime das expropriações por utilidade pública.
[38]) O artigo 12º do referido Decreto-Lei nº 583/72 dispunha: “São declarados de utilidade pública urgente as expropriações necessárias à realização dos programas do Fundo, mediante aprovação pelo Ministro das Obras Públicas dos planos gerais das áreas a urbanizar ou dos anteprojectos dos trabalhos de grande urbanização, especialmente dos relativos aos arruamentos importantes e à rede geral de saneamento com a demarcação rigorosa das respectivas áreas de ocupação”.
[39]) Nos casos de transferência para terceiros de direitos sobre os bens expropriados tem sido discutida a possibilidade de exercício do direito de reversão que, para esta corrente, apenas se dirige ao expropriante.
     A solução negativa (sendo, por isso, o direito de reversão substituído pelo direito a indemnização) foi sustentada, por exemplo, pelos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 19/Abril/94, in Apêndice ao Diário da República, de 31/Dez/96; de 31/Maio/94, idem; de 27/Junho/95, in Acórdãos Doutrinais, nº 408 e de 26/Setembro/95, in Apêndice de 27/Janeiro/98.
     Ao contrário, decidindo que a transmissão a terceiro não constitui facto impeditivo do direito de reversão, por exemplo, os Acórdãos do STA de 22/Abril/94 e de 28/Out/97 (rec. 39251), aquele publicado em Cadernos de Justiça Administrativa, nº 6/Nov/Dez/1997, pág. 38, com anotação concordante de Margarida Olazabal Cabral.
[40]) Os problemas suscitados pela consagração do direito de reversão no Código das Expropriações de 1991 e do prazo de aplicação do bem ao fim nos casos de expropriações ocorridas no domínio da legislação anterior, foram debatidos nos Pareceres deste Conselho nºs 8/94, e 8/94-Complementar, citados.
     À economia do Parecer basta a enunciação da doutrina aí firmada. Concluiu-se então:
     “1.O direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício;
     2. Consequentemente, o regime fixado no vigente Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, relativamente ao exercício do direito de reversão, é aplicável aos bens objecto de declaração de utilidade pública proferida ao abrigo do anterior Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro;
     3. O artigo 5º do vigente Código das Expropriações consagrou em termos mais amplos o direito de reversão ao concedê-lo em expropriações em que não existia no regime do anterior Código, e ao alongar o prazo, de um para dois anos, a contar da ocorrência do facto que a originou, para requerer a reversão;
     4. Nas situações de mero alongamento do prazo para o exercício do direito de reversão deverá observar-se a regra do nº 2 do artigo 297º do Código Civil, computando-se nele todo o tempo passado desde a ocorrência do facto que originou a reversão;
     5. Nas situações previstas na conclusão anterior extinguiu-se o direito de requerer a reversão se os expropriados deixaram consumar o prazo fixado no Código anterior, antes da entrada em vigor do vigente Código das Expropriações;
     6. Nas situações em que o direito de reversão foi consagrado, ex novo, pelo vigente Código das Expropriações, não há tal direito quando tenham já decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação dos bens expropriados;
     7. Tendo a declaração de utilidade pública ocorrido na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, o prazo de dois anos previsto no nº 1 do artigo 5º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, para o expropriante aplicar os bens ao fim que determinou a expropriação, deve contar-se a partir da data da entrada em vigor desde Código (7 de Fevereiro de 1992), ou da adjudicação dos bens  se esta ocorreu posteriormente; nessas situações de inércia da entidade expropriante o prazo de dois anos previsto no nº 6 do mesmo artigo 5º contar-se-á a partir do termo ad quem previsto no referido nº 1.
     8. Declarada a utilidade pública da expropriação, a obra deve ser executada nos exactos termos em que foi aprovada.”
[41]) O Decreto-Lei nº 88/87, de 26 de Fevereiro, verificando a existência de um vazio orgânico pela extinção do FFH operada pelo Decreto-Lei nº 214/82, de 29 de Maio, criou o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.
[42]) A descrição quanto à evolução da situação concreta parece, ainda, conter alguns elementos relevantes de ponderação.
     Assim, refere-se, por exemplo, que no caso do expropriado se tratava do início da 3ª e última fase do projecto em causa nas áreas expropriadas; que seria necessário apurar através de levantamento topográfico as zonas já ocupadas; que a reversão afastaria a possibilidade de concluir todo o processo de ocupação da zona que seria necessário determinar, da área total, a área já construída.
     Tudo, pois, elementos a indiciar, pelo menos, que se tratava de um projecto de urbanização e construção social global e articulado, a realizar por zonas dada a sua dimensão, e já com zonas executadas.
[43]) Não releva, assim, à economia do Parecer discutir a natureza do limite de seis anos para conclusão das obras fixado no artigo 4º, nº 2 do Código das Expropriações. O que importa para o exercício do direito de reversão, na perspectiva ora considerada, não será a conclusão das obras, mas o início consistente no pazo de dois anos a contar da adjudicação. Cfr. a síntese do problema na nota (30).

CONST76 ART62 N1 ART266 N1.
CEXP76 ART7 ART8.
CEXP91 ART5 N1 ART50 ART71 ART75.
CPADM91 ART86.
L DE 1850/07/23 ART27.
L DE 1912/07/26 ART6 ART8.
L DE 1948/06/22 ART8 ART9.
DL 46027 DE 1964/11/13 ART1.
DL 71/76 DE 1976/01/27 ART9.
DL 794/76 DE 1976/11/05.
DL 583/72 DE 1972/12/30 ART12.
DL 214/82 DE 1982/05/12 ART2.

AC TC 827/96 DE 1996/06/26 DR II S 53 DE 1998/03/04.
AC STA DE 1994/04/19.
AC STA DE 1994/04/22.

DIR ADM * GARANT ADM / DIR URB / DIR OBG * RESP CIV.