15/1997, de 23.10.1998
Número do Parecer
15/1997, de 23.10.1998
Data do Parecer
23-10-1998
Tipo de Parecer
Parecer Complementar
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território
Relator
LOURENÇO MARTINS
Descritores
ADMINISTRAÇÃO LOCAL
LEI DAS FINANÇAS LOCAIS
FREGUESIA
JUNTA DE FREGUESIA
ELEITO LOCAL
AUTARQUIA LOCAL
ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
HORÁRIO DE TRABALHO
REMUNERAÇÃO
MANDATO
SEGURANÇA SOCIAL
DIREITOS SOCIAS
SUBSÍDIO DE REINTEGRAÇÃO
FUNDO DE EQUILÍBRIO FINANCEIRO
ENCARGOS
PENSÃO DE VELHICE
PENSÃO DE INVALIDEZ
INCOMPATIBILIDADE
FUNDO DE FINANCIAMENTO DAS FREGUESIAS
MUNICÍPIO
ORÇAMENTO
LEI DAS FINANÇAS LOCAIS
FREGUESIA
JUNTA DE FREGUESIA
ELEITO LOCAL
AUTARQUIA LOCAL
ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
HORÁRIO DE TRABALHO
REMUNERAÇÃO
MANDATO
SEGURANÇA SOCIAL
DIREITOS SOCIAS
SUBSÍDIO DE REINTEGRAÇÃO
FUNDO DE EQUILÍBRIO FINANCEIRO
ENCARGOS
PENSÃO DE VELHICE
PENSÃO DE INVALIDEZ
INCOMPATIBILIDADE
FUNDO DE FINANCIAMENTO DAS FREGUESIAS
MUNICÍPIO
ORÇAMENTO
Conclusões
1ª - Os membros das juntas de freguesia que trabalhem em regime de meio tempo são considerados, pela Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, como autarcas em regime de permanência;
2.ª - Todavia, a remissão do artigo 11º da Lei n.º 11/96 para a Lei n.º 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais), como diploma de aplicação subsidiária, a aplicar com as necessárias adaptações, não confere aos eleitos das juntas de freguesia em meio tempo a possibilidade de beneficiarem do regime de segurança social a que se refere o artigo 13º, sem embargo de o tempo de serviço prestado poder contar para efeito de pensão de velhice ou invalidez;
3.ª - As verbas previstas no Orçamento do Estado, nos termos e para efeito da previsão do artigo 10º, n.º 1, da Lei n.º 11/96, suportam as remunerações e todos os encargos, sem qualquer distinção, com os eleitos das juntas de freguesia aí mencionados, nomeadamente as quantias correspondentes à segurança social e subsídio de reintegração, bem como as que possam decorrer do artigo 22º da Lei n.º 29/87.
2.ª - Todavia, a remissão do artigo 11º da Lei n.º 11/96 para a Lei n.º 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais), como diploma de aplicação subsidiária, a aplicar com as necessárias adaptações, não confere aos eleitos das juntas de freguesia em meio tempo a possibilidade de beneficiarem do regime de segurança social a que se refere o artigo 13º, sem embargo de o tempo de serviço prestado poder contar para efeito de pensão de velhice ou invalidez;
3.ª - As verbas previstas no Orçamento do Estado, nos termos e para efeito da previsão do artigo 10º, n.º 1, da Lei n.º 11/96, suportam as remunerações e todos os encargos, sem qualquer distinção, com os eleitos das juntas de freguesia aí mencionados, nomeadamente as quantias correspondentes à segurança social e subsídio de reintegração, bem como as que possam decorrer do artigo 22º da Lei n.º 29/87.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território,
Excelência:
1.
Em aditamento a despacho proferido em 5.02.97, Vossa Excelência solicitou o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre os temas constantes de uma Informação anexa ([1]).
Através daquele primeiro despacho Vossa Excelência dignara--se pedir a este corpo consultivo que se pronunciasse "quanto à articulação do disposto no art.º 10º da Lei n.º 11/96, de 18/4, com a hipótese de uma freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos nºs. 1 e 4 do art.º 3º do mesmo diploma".
Na aludida Informação ([2]) colocam-se três questões.
A primeira, respeita à possibilidade de acumulação de regimes decorrentes do n.os 1 e 2 e dos n.º 3 e 4 do artigo 3º da Lei n.º 11/96, precisamente a que já foi respondida no parecer principal, emitido em 15 de Janeiro de 1988 ([3]), pelo modo seguinte:
"Da interpretação conjugada do disposto nos artigos 2º e 3º com o artigo 10º, todos da Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, não pode extrair-se a possibilidade de um presidente de junta de freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos nºs. 1 e 4 desse artigo 3º, estando, por isso, afastada a hipótese de o Orçamento do Estado suportar, ainda que parcialmente, as remunerações e encargos com o regime de permanência desse autarca".
A segunda questão aí posta tem a ver com o regime de segurança social dos eleitos das juntas de freguesia.
Duas opiniões se estarão a defrontar:
a) na filosofia do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, e da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, o regime de permanência, porque equivalente ao de tempo inteiro, é diferente do estabelecido na Lei n.º 11/96, em que o regime de permanência inclui não apenas o tempo inteiro mas também o meio tempo; uma vez que ao regime de segurança social se aplica subsidiariamente o disposto na Lei n.º 29/87 ([4]), só os membros em regime de tempo inteiro têm direito à segurança social, posto que esse regime se torne aqui tanto mais injusto quanto é certo que numa parte das juntas de freguesia é imperativo o regime de tempo parcial;
b) outra interpretação é possível para as mesmas disposições, exactamente no sentido de que também os eleitos das juntas de freguesia em regime de meio tempo têm direito à segurança social, inclusivamente pelo regime mais favorável para o funcionalismo público; não fazendo tal opção terão direito ao regime correspondente à actividade privada que desenvolvam, salvo não havendo obrigatoriedade de inscrição num determinado regime de segurança social.
No fundo, haverá que esclarecer se os eleitos das freguesias em regime de meio tempo têm ou não direito à segurança social.
A terceira questão colocada é a de saber quais os encargos que as verbas do OE suportam, nos termos do artigo 10º da Lei n.º 11/96 - remunerações e quantias correspondentes à segurança social e subsídio de reintegração apenas ou também os decorrentes do artigo 22º da Lei n.º 29/87.
Cumpre, pois, emitir o presente parecer complementar no que toca às duas questões adicionais, ainda não respondidas ([5]).
2.
2.1. Disse-se no parecer principal:
"Apesar de a Constituição da República de 1976 reconhecer as freguesias em pé de igualdade (teórica) com as outras autarquias - os municípios e as regiões administrativas -, de afirmar categoricamente o princípio da autonomia das autarquias locais, a detenção de património e finanças próprias, a possibilidade de possuírem quadros de pessoal próprio, não restam dúvidas de que, umas vezes pela natureza das coisas, nomeadamente pela sua pequena dimensão, outras por razões de ordem política, a freguesia, como autarquia local, tem gozado de atribuições escassas e vivido, consequentemente, numa situação, pode dizer-se, de dependência financeira do município respectivo" (x).
A junta de freguesia é o órgão executivo colegial sendo constituída por um número adequado de membros e tendo como presidente o primeiro candidato da lista mais votada. O número de vogais varia em função da demografia eleitoral, sendo de 2 nas freguesias com menos de 5000 eleitores, 4 nas freguesias com 5000 ou mais eleitores, e 6 nas freguesias com 20000 ou mais eleitores ([6]) - artigos 21º e 23º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março (a denominada Lei das Autarquias Locais).
Naquele parecer se anotou o movimento último de revitalização das freguesias, de que é sintoma a publicação da Lei n.º 23/97, de 2 de Julho ([7]), sobre o regime quadro das atribuições e competências das freguesias, reforçando-se concomitantemente a sua capacidade financeira (artigo 10º) relativa às verbas provenientes do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), as quais passaram de 10/% para 15%, a transferir directamente do Orçamento do Estado para as freguesias e não através do orçamento dos municípios, regime em vigor para o ano económico de 1998.
Realidade que, como veremos, entretanto se modificou, posto que seguindo na mesma linha de rumo.
2.2. Constitui recente aquisição legislativa o reconhecimento da vantagem de haver eleitos das juntas de freguesia exercendo o seu mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo ([8]).
Com efeito, a Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, veio dispor quanto ao "Regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia", a qual disciplina essencialmente a forma de prestação de serviço dos membros da junta de freguesia e a correspondente remuneração.
2.3. Porque o complemento de consulta incide sobre aquela mesma lei, importa passá-la de novo em revista.
De acordo com o seu artigo 1º, "os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo".
Depois de se afirmar no artigo 2º que cabe às assembleias de freguesia deliberar sobre "a existência de membros em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo", estipula-se no artigo 3º:
"1. Nas freguesias com o mínimo de 5000 eleitores e o máximo de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e 50 km2 de área, o presidente da junta poderá exercer o mandato em regime de meio tempo.
2. Nas freguesias com mais de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e 100 km2 de área, o presidente da junta poderá exercer o mandato em regime de tempo inteiro.
3. Poderão ainda exercer o mandato em regime de meio tempo os presidentes das juntas de freguesia com mais de 1000 eleitores desde que o encargo anual com a respectiva remuneração, nos termos do artigo 5º, não ultrapasse 10% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do inscrito no orçamento em vigor.
4. Poderão ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro os presidentes das juntas de freguesia com mais de 1500 eleitores desde que o encargo anual com a respectiva remuneração, nos termos do artigo 5º, não ultrapasse 10% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do inscrito no orçamento em vigor".
De acordo com o regime instituído pelo artigo 4º, o presidente da junta de freguesia tem a possibilidade de atribuir a outro membro da junta o seu regime de funções em permanência, ou, se exercer as funções em tempo inteiro, optar por exercer funções em regime de meio tempo e atribuir a outro membro o outro meio tempo, ou ainda, repartir o seu tempo inteiro em dois meios tempos e atribuir cada um deles a dois dos restantes membros da junta.
O valor base da remuneração do presidente da junta em regime de permanência é fixado tendo em conta o vencimento do Presidente da República, representado por quatro escalões, conforme determinado número de eleitores da freguesia - artigo 5º.
Esta remuneração não é cumulável com o abono previsto no artigo 7º - a que nos iremos referir - e tem periodicidade mensal, acrescendo-lhe dois subsídios extraordinários de montante igual àquela, em Junho e em Novembro.
Os presidentes que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a uma compensação mensal para encargos, calculada por referência às remunerações dos presidentes de câmaras municipais com menos de 10000 eleitores, semelhantemente sucedendo com os tesoureiros e secretários que também não exerçam o mandato em regime de permanência - artigo 7º.
Os restantes vogais das juntas de freguesia, assim como os membros da assembleia de freguesia, têm direito a senhas de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária ([9]).
Se os membros da junta de freguesia não exercerem o mandato em regime de permanência têm direito a dispensa das suas actividades profissionais para o exercício das suas funções autárquicas, mediante simples aviso à entidade patronal, por certo número de horas durante o mês, consoante a quantidade de eleitores de cada uma.
Diz-se no artigo 10º:
"1. A verba necessária ao pagamento das remunerações e encargos com os membros da junta em regime de tempo inteiro ou de meio tempo será assegurada directamente pelo Orçamento do Estado.
2. O disposto no número anterior não se aplica aos casos referidos nos n.ºs 3 e 4 do artigo 3º."
O Estatuto dos Eleitos Locais, atrás aludido, aplica-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, aos eleitos das juntas de freguesia - artigo 11º.
Por outro lado, passaram a aplicar-se aos membros das juntas de freguesia em regime de permanência, mas em tempo inteiro, as normas da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (e alterações posteriores), sobre incompatibilidades.
2.4. Em conjugação com o que viria a constar da Lei n.º 11/96, o OE para 1996, aprovado pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março, já previra no artigo 17º, n.º 2, uma verba a distribuir pelo conjunto de freguesias de acordo com o acréscimo de encargos anuais decorrentes do cumprimento do novo estatuto remuneratório dos membros das juntas de freguesia.
Em termos semelhantes, mas agora após a publicação da Lei n.º 11/96, e com expressa invocação da mesma, o OE para o ano de 1997, aprovado pela Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, previu - artigo 17º, n.º 3 - uma verba "para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas de freguesia que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência".
O mesmo veio a suceder para o corrente ano de 1998 - artigo 15º, n.º 1, da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro -, usando-se a mesma fórmula, diferindo apenas quanto aos montantes orçados.
3.
Facilitaria a compreensão e alcance das duas questões postas conhecer já o Estatuto dos Eleitos Locais, dada a sua aplicação subsidiária.
Mas porque se trata de suportar encargos, será porventura útil uma referência prévia à matéria do património e finanças das freguesias, cuja gestão está a seu cargo, sendo que, entretanto, foi publicada uma nova Lei das Finanças Locais - a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto - como atrás se deixou antever ([10]).
3.1. A autonomia financeira dos municípios e freguesias assenta, além do mais, no poder dos seus órgãos para elaborar, aprovar e modificar orçamentos e documentos de prestação de contas, gerir o seu património e - o que ora importa destacar - "arrecadar e dispor de receitas que por lei lhes forem destinadas e ordenar e processar as despesas legalmente autorizadas" - artigo 2º, n.º 3.
Sem deixar de anotar as modificações introduzidas pela nova Lei das Finanças Locais no que toca à modalidade de repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias, onde claramente se revela o propósito de um reforço da capacidade financeiras destas, saliente-se que as freguesias têm agora direito a uma participação em impostos do Estado, equivalente a 2,5% da média aritmética simples da receita proveniente do IRS, do IRC e IVA, a qual passa a constituir o Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) ([11]).
A forma de distribuição das verbas do FFF pelas freguesias consta do artigo 15º, obedecendo a critérios que têm em conta o número de habitantes e a área, devendo a distribuição garantir um acréscimo anual não inferior à taxa de inflação, não podendo "resultar verba inferior à necessária ao pagamento das compensações para encargos relativos aos presidentes, secretários e tesoureiros das juntas de freguesias, que não exerçam o mandato em regime de permanência", devendo este montante mínimo ser assegurado, se necessário, "mediante dedução proporcional na participação do FFF com taxas de crescimento superiores à taxa de inflação prevista" ( n.ºs 4 e 5 ) ([12]).
Para além desta participação, e de acordo com os artigos 21º e 22º, constituem receitas das freguesias, o produto da cobrança de taxas pelo uso de certos lugares ou prestação de certos serviços, o produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura, o rendimento de bens próprios, o produto de heranças, legados, doações ou outras liberalidades em seu favor, o produto da alienação de bens, o rendimento proveniente de prestações de serviços, bem como dos mercados e cemitérios, enfim, outras receitas estabelecidas por lei ou regulamento em seu favor ([13]).
Embora revogada a anterior LFL - Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro - mantêm-se em vigor até à respectiva substituição os diplomas legais publicados em execução de anteriores leis das finanças locais na parte não contrariada pela nova lei.
Esta "produz efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1999, sendo aplicável na elaboração e aprovação do Orçamento de Estado para 1999" - artigo 37º.
Em sintonia com o que já se afirmava no parecer principal, confirma-se a tendência para conferir às freguesias mais atribuições e competências, dotando-as, em conformidade, de mais recursos humanos e financeiros, dentro da política de progressiva valorização das mesmas como centros privilegiados de gestão de interesses locais.
Sublinhemos um tópico que releva para as questões postas: do citado artigo 15º da nova LFL parece resultar, a contrario, que os presidentes, secretários e tesoureiros das juntas de freguesia que exerçam funções em regime de permanência não são remunerados por verbas provenientes do FFF mas pelo OE, o que está em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 10º da Lei n.º 11/96, atrás aludido.
3.2. Examinemos então o Estatuto dos Eleitos Locais aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho ([14]), de aplicação subsidiária, com as necessárias adaptações, à lei n.º 11/96.
Nos termos do n.º 2 do artigo 1º, consideram-se eleitos locais "os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias".
Ao regime de desempenho de funções refere-se o artigo 2º, distinguindo o regime de permanência do regime de meio tempo, conceitos a que voltaremos oportunamente.
Os restantes eleitos das freguesias podiam ser dispensados das suas funções originárias mediante aviso à entidade empregadora, até determinado limite de horas mensais, mediante compensação dos encargos respectivos.
No que concerne a direitos, encontram-se enumerados no artigo 5º, cumprindo destacar que o direito a remuneração mensal, a dois subsídios extraordinários mensais, a segurança social, a férias, contagem de tempo de serviço, subsídio de reintegração, uso e porte de arma de defesa, protecção à maternidade e à paternidade, "apenas são concedidos aos eleitos locais em regime de permanência" (n.º 2).
Para as remunerações dos eleitos locais em permanência dispõe o artigo 7º, distinguindo os que exerçam funções a título de exclusividade e os que acumulem com profissão liberal. Neste caso o eleitos recebem apenas 50% do valor base da remuneração, mas "sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito" (n.º 1, alínea b), in fine).
Acrescenta-se no n.º 2:
"Para determinação do montante da remuneração, sempre que ocorra a opção legalmente prevista, são considerados os vencimentos, diuturnidades, subsídios, prémios, emolumentos, gratificações e outros abonos, desde que sejam permanentes, de quantitativo certo e atribuídos genericamente aos trabalhadores da categoria optante".
No artigo 8º estipula-se sobre a remuneração dos vereadores a meio tempo.
Transcreva-se, por comodidade, o disposto no artigo 13º, sob a epígrafe "Segurança social":
"1. Aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional.
2. Sempre que ocorra a situação prevista no número anterior, compete às respectivas câmaras municipais satisfazer os encargos que seriam da entidade patronal.
3. Sempre que o eleito local opte pelo regime da Caixa Geral de Aposentações, deverão, se for caso disso, ser efectuadas as referidas transferências de valores de outras instituições de previdência ou de segurança social para onde hajam sido pagas as correspondentes contribuições".
No artigo 13º-A, aditado pela Lei n.º 11/91, pormenorizou-se o modo como os eleitos locais podem exercer o direito de opção referido no n.º 1 do artigo 13º, quanto a prazo e operações de transferência de valores dos centros regionais de segurança social para as câmaras a fim de estas os remeterem à entidade respectiva.
Haverá ainda que atentar no que se dispõe no artigo 22º:
"1. Os eleitos locais não podem ser prejudicados na respectiva colocação ou emprego permanente por virtude do desempenho dos seus mandatos.
2. ................................................................................................
3. Durante o exercício do respectivo mandato não podem os eleitos locais ser prejudicados no que respeita a promoções, concursos, regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de carácter não pecuniário.
4. ..............................................................................................."
Finalmente, quanto a encargos, diz-se no artigo 24º:
"1. As remunerações, compensações, subsídios e demais encargos previstos na presente lei são suportados pelo orçamento da respectiva autarquia local, salvo o disposto no artigo 18º ([15]).
2. Os encargos derivados da participação dos presidentes das juntas de freguesia nas reuniões das assembleias municipais são suportados pelo orçamento dos municípios respectivos.
3. A suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada ou em licença por maternidade ou paternidade ".
3.3. Tentando focalizar-nos no essencial diríamos que às freguesias se aumentaram as atribuições, foram dotadas (ao menos, tendencialmente) com mais recursos financeiros, a maior parte deles provenientes (directamente) do OE e não do orçamento dos municípios, ao mesmo tempo que se criaram condições para que os eleitos respectivos pudessem dedicar-lhes mais tempo, já que se melhorou o seu estatuto remuneratório e de benefícios sociais.
Actuação que se mostra perfeitamente sintonizada com a Carta Europeia de Autonomia Local - ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 58/90, de 23 de Outubro -, onde se preconiza que as autarquias locais sejam dotadas de órgãos de decisão que beneficiem de ampla autonomia quanto a competências, às modalidades do seu exercício e aos meios necessários ao cumprimento da sua missão ([16]).
Acrescenta-se que o estatuto dos representantes eleitos deve permitir "uma compensação financeira adequada das despesas efectuadas no exercício do mandato, bem como, se for caso disso, uma compensação pelo trabalho executado e ainda a correspondente protecção social" (artigo 7º).
Descendo, porém, ao mais concreto deixe-se anotado, para dilucidação posterior, que o significado de "regime de permanência" dos eleitos dos municípios em serviço nos seus órgãos executivos parece não ser idêntico ao previsto para as freguesias. E este é o punctum saliens das dúvidas postas.
4.
Este Conselho tem-se debruçado ultimamente com alguma frequência sobre o conceito de segurança social ([17]).
4.1. Disse-se no Parecer n.º 58/91 ([18]):
"(...) O direito à segurança social pode ser construído através de três concepções básicas distintas ([19]).
Numa concepção que se poderá designar de universalista, o direito à segurança social traduz-se no "direito a um mínimo vital ou social", definido nacionalmente, e assegurado a todos os residentes em cada país independentemente da sua vinculação a uma actividade laboral e da sua situação económica (x).
"Caracteriza esta concepção a consideração do direito à segurança social como direito de todos e de cada um dos cidadãos ou dos residentes, embora tal direito só se concretize em face de um número restrito de eventos que são potencialmente capazes de comprometer o mínimo vital.
"Numa outra concepção (assistencialista), o direito à segurança social é considerado como um direito que se abre em favor das pessoas que se encontram em efectiva situação de carência; o direito apenas se concretiza perante situações de falta ou insuficiência de meios de subsistência, quaisquer que sejam as respectivas causas.
"Numa terceira concepção (laboralista), o direito à segurança social traduz-se na garantia da manutenção dos rendimentos de trabalho anteriormente auferidos, sempre que se verifiquem eventos que reduzam ou eliminem a capacidade de trabalho. Na prática, esta garantia significa a atribuição de prestações pecuniárias calculadas com base nos rendimentos anteriormente auferidos e a concretização do direito impõe o pagamento prévio de contribuições ou quotizações feita pelas pessoas protegidas ou em seu nome".
4.2 A Constituição da República garante a todos "o direito à segurança social" - artigo 63º, n.º 1 -, cabendo ao sistema de segurança social proteger os cidadãos "na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho".
Ao Estado incumbe organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado. Todavia, o financiamento da segurança social não cabe em exclusivo ao Estado mas depende também das contribuições dos próprios beneficiários, posto que possa haver regimes de não contribuição.
"O direito à segurança social - acrescentou-se naquele mesmo Parecer - insere-se no catálogo dos direitos fundamentais, devendo ser qualificado, à luz da sistematização adoptada na Constituição, como um direito fundamental social (...).
"O direito à segurança social traduz-se, segundo as doutrinas dominantes, basicamente no direito que todos os indivíduos e famílias têm à segurança económica, constituindo fundamentalmente, (...) um direito a prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência - prestações que devem ser encaradas como as prestações básicas de um sistema de segurança social.
"A inscrição deste direito fundamental no elenco constitucional deve ser aceite com este conteúdo mínimo (garantia das necessidades de subsistência), sem prejuízo, naturalmente, do alargamento na prática do sistema a todos os outros serviços sociais de natureza personalizada. (...)
"A definição do direito à segurança social não tem sofrido evolução restritiva, e, neste aspecto, as revisões constitucionais não foram marcadas por qualquer sinal de abrandamento da obrigação do Estado em assegurar o sistema, com um conteúdo material e operacional adequado à consistência efectiva do direito (...).
"A disposição constitucional não impõe a obrigação de constituição de um sistema único, organizatório e contributivo, nem a integração unificadora dos vários sistemas de protecção, sem prejuízo, obviamente, da necessidade de harmonização...". –
Historiando a evolução prossegue-se naquele Parecer:
"(...) A expressão 'previdência social' foi utilizada pelo legislador na Lei n.º 1884, de 16 de Março de 1935.
Na Lei n.º 2115, de 18 de Junho de 1962, a Base XXV, n.º 1, definia, por sua vez, previdência social como a actividade que, mediante o pagamento regular ou irregular de quantias fixas ou variáveis, se propõe conceder benefícios pecuniários ou de outra natureza, no caso de se verificarem factos contingentes relativos à vida ou saúde dos interessados, à sua situação profissional ou aos seus encargos familiares.
"(...) Sobressai...a perspectiva social do seguro perante acontecimentos contingentes relativos à vida ou à saúde dos interessados.
A segurança social, fruto de uma tendência de socialização dos riscos, (...) pode conceitualizar-se, numa definição comum, como o sistema que consiste na atribuição do direito a prestações, pelas quais a colectividade se responsabiliza, prevenindo, quando possível directa e individualmente, a verificação de certos eventos (interrupção, redução, cessação dos meios de subsistência, necessidade de suportar encargos extraordinários face aos rendimentos normais, situações de doença, de incapacidade) ou reparando as respectivas consequências (...).
"Analisando, nesta perspectiva, o sistema português de protecção contra riscos sociais, podiam assinalar-se, essencialmente, quatro elementos: uma organização de seguro social obrigatório - a previdência social; um sector de serviços oficiais de sanidade e acção hospitalar; uma organização de assistência social; e um conjunto de instituições de seguro facultativo (...)".
E concluía-se que "o sistema e a organização de previdência social delineado na Lei n.º 2115 através das instituições previstas nas quatro categorias (...), constituía um sistema de segurança social (o sistema nacional de segurança social), tão-só com a ausência ...do elemento universalidade quando em vista a pureza do conceito" ([20]).
A Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto (Lei de Segurança Social), define as bases em que assenta o sistema de segurança social previsto na Constituição, bem como a acção social prosseguida pelas instituições de segurança social.
Segundo essa lei, o sistema de segurança social tem por objectivo proteger os trabalhadores e suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego involuntário e de morte, e garante a compensação de encargos familiares, actuando ainda em situação de falta ou diminuição de meios de subsistência.
Constituem espécies do regime de segurança social, o regime geral e o regime não contributivo, concretizando-se em prestações garantidas como direitos. Por sua vez, a acção social caracteriza-se por prestações tendencialmente personalizadas.
É obrigatória a inscrição no regime geral (contributivo) dos trabalhadores por conta de outrem, bem como das entidades empregadoras, e dos trabalhadores independentes.
Ainda que subsidiado pelo Estado, o sistema de segurança social não depende apenas do financiamento público, como já se disse, mas também das contribuições dos respectivos beneficiários e, quando for caso disso, das respectivas entidades empregadoras, em proporção a determinar pela lei, segundo percentagens também fixadas na lei sobre as remunerações ou equiparadas, descontadas nas respectivas remunerações e pagas pela entidade empregadora juntamente com a contribuição própria - artigos 8º e 24º.
Para situações de carência económica ou social não cobertas pelo regime geral funciona o regime não contributivo.
Visa a acção social a prevenção de situações de carência, disfunção e marginalização social e a integração comunitária. Na medida em que a protecção de grupos mais vulneráveis não possa ser feita através dos regimes de segurança social intervém também a acção social.
De acordo com o artigo 37º, a acção social, quando exercida por entidades como as "autarquias locais, instituições particulares de solidariedade social, casas do povo e empresas", assim como estabelecimentos com fins lucrativos que mantenham serviços ou certos equipamentos, fica sujeita a normas legais específicas.
As garantias e o contencioso, o financiamento, a organização e participação, as iniciativas particulares são outros capítulos daquele diploma que agora não tem relevo considerar ([21]).
5.
Vejamos as posições tomadas por este Conselho no tocante ao regime de permanência dos eleitos locais, matéria que tem sido abordada também com alguma frequência, quanto aos municípios, ([22]) pois era apenas quanto a estes que tal realidade então existia.
Discutia-se no Parecer n.º 41/89, se os vereadores em regime de meio tempo ([23]) - figura instituída pelo n.º 3 do artigo 45º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março (Lei das Autarquias Locais) - deviam considerar-se ou não em regime de permanência, para efeitos de incompatibilidades.
Respondeu-se afirmativamente, repetindo-se a doutrina que já vinha do Parecer n.º 83/86, isto é, "vereadores em regime de permanência eram ...os que prestavam às câmaras um serviço regular, diário - embora nos casos de não exclusividade apenas durante parte do dia -, assim assegurando a resolução dos assuntos municipais, essencialmente durante o período de expediente público, enquanto os vereadores que não se encontrassem em regime de permanência apenas quando convocados para qualquer serviço.
"O regime de permanência ... correspondia, pois, à prestação de um serviço que implicava a presença diária dos vereadores nas câmaras, pelo menos "em parte do período de expediente público", por forma a justificarem pelo menos metade do subsídio previsto ..."
Quando a Lei n.º 29/87 falava em regime de permanência tal não significava que se estivesse necessariamente a excluir os vereadores em regime de meio tempo. Todavia, a conclusão afirmativa desse parecer ficou circunscrita à matéria das incompatibilidades.
No entanto, no Parecer n.º 27/90, concluiu-se que "os vereadores em regime de meio tempo, a que se refere o n.º 2 do artigo 2º da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, não cabem na previsão dos artigos 18º e 19º do mesmo diploma legal, que se reportam a eleitos em regime de permanência".
Estava sob exame, entre outras, uma questão de segurança social - pois se entendeu serem matéria de segurança social as normas dos artigos 18º e 19º do EEL -, em que se concluiu que o regime de segurança tal como definido nos artigos 5º, 13º e 18º do EEL não abrange os vereadores em regime de meio tempo, referidos no n.º 2 do artigo 2º desse Estatuto.
Aí se enfatizou, recuperando do mencionado Parecer n.º 41/89, que quando a Lei n.º 29/87 falava em regime de permanência tal não significava que se estivesse necessariamente a excluir os vereadores em regime de meio tempo, mas a solução para cada caso "há-de resultar de uma correcta interpretação das normas que assim providenciem".
Esta aparente contradição de critérios determinou a emissão do Parecer n.º 27/90-C, onde a certa altura se afirmou:
[" ...este corpo consultivo atribuiu ao conceito "eleitos locais em regime de permanência" sentidos diferentes em diferentes normas da Lei n.º 29/87: num caso - artigo 3º, n.º 1 - aquele conceito abrange(rá) os "vereadores em regime de meio tempo"; noutros - artigos 5º, n.º 2, 13º e 18º - não abrange(rá) os "vereadores em regime de meio tempo"].
Mau grado a indesejabilidade da ocorrência, explicava-se não ser raro que o mesmo diploma legal contivesse nas suas diversas normas conceitos com sentidos não coincidentes, o que sucederia especialmente quando o legislador recolhe normas ou conceitos de anteriores diplomas e não atenta na divergência ou não coincidência do conteúdo de tais conceitos ([24]).
E mantiveram-se as conclusões já afirmadas naqueles pareceres.
O tema voltou à discussão com o Parecer n.º 52/94, ao pretender saber-se da remuneração a que tinham direito os autarcas em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, que acumulassem com uma actividade privada não remunerada.
Aí se afirmou ([25]):
"A solução a dar ao problema veio a ser dificultada pela oscilação da nomenclatura utilizada pelo legislador, por vezes no âmbito do mesmo diploma".
Discorria-se sobre a então mais recente tomada de posição legislativa sobre a matéria, constante do artigo 6º da Lei n.º 64/93 (a lei de incompatibilidades), o qual se aplica aos "presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial".
"Aqui, pois, a lei acabou por consagrar a posição que, em tese geral, este Conselho vinha defendendo, e segundo a qual a noção de "vereador em regime de permanência" abrange todos os que exercem funções autárquicas de modo regular e permanente. A eles se contrapõem, assim, os que se limitam a participar nas reuniões do órgão autárquico colegial a que pertencem, sendo por isso remunerados apenas por senhas de presença (artigo 10º da Lei n.º 29/87).
"Na economia da Lei n.º 29/87, a perspectiva apresenta-se algo diversa. Pelo menos nos termos gerais e no que respeita a remunerações, o conceito de "eleitos locais em regime de permanência" compreende aí apenas os que exercem funções a tempo inteiro - assim se contrapondo, não só aos que trabalham a meio tempo, como aos que apenas participam nas reuniões do órgão colegial a que pertençam.
"É o que decorre, nomeadamente, do confronto entre os nºs 1 e 2 do artigo 2º e entre os artigos 7º e 8º dessa Lei, bem como do teor do n.º 1 do respectivo artigo 10º.
"De qualquer forma, o que afinal releva para a questão suscitada é a apreciação, separadamente, da posição dos eleitos locais que exercem funções a tempo inteiro e da dos que trabalham a tempo parcial - num e noutro caso com regularidade e permanência, com exclusão dos que apenas participam nas reuniões dos órgãos colegiais correspondentes" ([26]).
Não esquecendo que a discussão travada, como se referiu, girava à volta do regime de permanência dos eleitos dos municípios, o que é certo é que a conclusão ou conclusões a que se foi chegando não são aparentemente animadoras em termos de coerência do sistema interno estatutário ([27]), o que pode ficar agravado ao remeter-se do diploma dos eleitos de freguesia para o Estatuto dos Eleitos Locais, como diploma subsidiário, ainda que com as necessárias adaptações (artigo 11º).
Ressaltará, não obstante, a ideia de que na discussão levada a efeito se tem dado prevalência à força da argumentação decorrente de uma harmonização do sistema jurídico no seu conjunto sobre meras razões literais e mesmo de coerência interna confinada ao próprio estatuto.
6.
É tempo de nos aproximar mos das questões postas.
6.1. Em favor da tese de que só os membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro têm direito à segurança social apontaria a filosofia do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, e da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, uma vez que este último diploma se aplica subsidiariamente no que toca à segurança social.
A benefício da tese oposta, diz-se resultar da Lei n.º 11/96 que o regime de permanência inclui não apenas o tempo inteiro mas também o meio tempo, o que se traduz na solução mais justa porquanto numa parte das juntas de freguesia é imperativo o regime de tempo parcial. O conceito de regime de permanência dos eleitos dos municípios em serviço nos seus órgãos executivos não seria idêntico ao previsto para as freguesias.
6.2. Se os funcionários das autarquias não podem ser considerados funcionários do Estado, muito menos o poderiam ser os eleitos (das freguesias ou municípios), ao menos enquanto tais.
Daí a necessidade de provisões próprias quanto ao sistema de segurança social, independentemente das anteriores situações em que os eleitos já estavam abrangidos pelo sistema.
Volte-se à remissão genérica da Lei n.º 11/96 para o EEL como regras subsidiárias, agora a ter em conta quanto à segurança social.
Numa intervenção efectuada na AR aquando da discussão daquele EEL dizia-se([28]):
" ... gostávamos que este projecto de lei abrangesse o conjunto de autarcas e tomasse medidas especiais para outro tipo de autarcas que não os autarcas em regime de permanência. Nós entendíamos que este projecto de lei se devia estender aos presidentes das assembleias municipais com regime especial, bem como aos vereadores que não estão em regime de permanência. Assim, dos aspectos menos positivos deste diploma é que ele é ...um diploma para os presidentes das câmaras.
"Na perspectiva do PS teria havido vantagem em duplicar a percentagem que é atribuída como receita (sic) aos vereadores que não estão em regime de permanência nem a meio tempo... Ficou fundamentalmente uma lei para os autarcas em regime de permanência".
Outro Deputado([29]) declarara:
"Consagra-se que aos autarcas em tempo inteiro é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional" (sublinhado agora)([30]).
Em consonância, o EEL deveria interpretar-se - quer a solução fosse ou não a mais justa em termos substantivos - no sentido de que só os eleitos municipais em regime de permanência, entendida com exclusão dos eleitos em regime de meio tempo, beneficiam de segurança social, como tais ( n.º 2 do artigo 5º conjugado com a alínea e) do n.º 1).
Assumindo o conteúdo dos artigos 18º e 19º do EEL como integrando matéria de segurança social foi assim que se entendeu no citado Parecer n.º 27/90.
6.3. No que respeita ao caso em apreço, haverá, pois, que esclarecer:
- se a Lei n.º 11/96, consagrou, na verdade, para os eleitos das juntas de freguesia, um conceito diferente de permanência (que abrangeria o tempo inteiro e o meio tempo);
- na hipótese afirmativa, quais as consequências em face das regras de aplicação subsidiária do EEL no domínio da segurança social.
Prossigamos então.
6.3.1. No relatório e parecer da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente, ao elencar os aspectos para decisão política, sobre os dois projectos de lei apresentados, dizia-se([31]):
"a) Exercício a tempo inteiro do cargo de presidente da junta de freguesia - ambos os projectos pretendem, embora com critérios não coincidentes, definir dimensões a partir das quais a permanência se exercerá. Utilizam como indicadores, de forma combinada, o número de eleitores inscritos e a superfície do território da autarquia;
b) Extensão a outros membros da junta do regime de permanência - qualquer dos projectos prevê a possibilidade de outro ou outros membros da junta exercerem mandatos em regime de permanência, em regime de tempo inteiro ou de meio tempo" (sublinhado nosso).
Com efeito, a expressão "regime de permanência", como abarcando o tempo inteiro e o meio tempo, era muito claramente empregada no artigo 2º do Projecto de lei n.º 31/VII (PCP) e desenvolvida em conformidade nos artigos 3º a 7º.
Por seu lado, o Projecto de lei n.º 41/VII (PS), usava no artigo 1º a fórmula de que os membros das juntas de freguesia exerciam o mandato "em regime de tempo completo ou em regime de meio tempo", para logo acrescentar no artigo 2º, ao referir-se à competência para a deliberação sobre tal regime, da existência de "membros em regime de permanência, a tempo inteiro ou meio tempo".
E a expressão passou, tal qual, para ao artigo 1º da Lei 11/96 - "Os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo", aparecendo repetida nos artigos, 2º, n.º 1 e 10º, n.º 1.
Por outro lado, da leitura do disposto no artigo 4º, relativo à distribuição das funções do presidente em regime de permanência, por outros membros da junta, colhe-se igualmente a indicação de que o regime de meio tempo se entende como regime de permanência.
Em contraste, da discussão havida na Assembleia da República, já inventariada no parecer principal, recolhem-se magros elementos.
Para além de uma declaração inequívoca de aceitação dos "regimes de permanência nas autarquias"[32] encontra-se uma outra que alude a "exercício de mandato a meio tempo ou a tempo inteiro, em regime de permanência"([33]).
Pode concluir-se, porém, sem hesitação, que os membros das juntas de freguesia trabalhando em regime de meio tempo são considerados por aquela Lei n.º 11/96 como autarcas em regime de permanência.
O que corresponderia, diga-se de passagem, à doutrina sustentada por este Conselho de que o regime de permanência representa a prestação de um serviço de carácter regular, supondo uma presença diária e não apenas por convocatória para colaboração em acções mais ou menos episódicas.
Só que o facto de num mesmo sintagma (regime de permanência) se englobarem realidades com extensão diferente, pode vir a determinar, por força de outros interesses, bem como do sistema no seu conjunto, soluções em aparente desarmonia, como também se constatou e pôs em relevo.
6.3.2. Passemos então à etapa seguinte.
Afirmada a existência de conteúdos diferentes para o regime de permanência dos eleitos dos municípios e das juntas de freguesia, que consequências extrair em face das regras de aplicação subsidiária do EEL no domínio da segurança social ?
À primeira vista poder-se-ia pensar que se pretendeu corrigir uma situação materialmente injusta. E se os eleitos em permanência nas freguesias são os de tempo inteiro e de meio tempo, ao aplicar--se-lhes subsidiariamente o EEL, com as necessárias adaptações, se este Estatuto somente garante o direito à segurança social aos eleitos em regime de tempo inteiro, haveria que proceder à respectiva adaptação, atribuindo o direito a segurança social aos autarcas das juntas de freguesia a tempo inteiro e a meio tempo.
Suscitaria, porém, as maiores dúvidas uma interpretação da nova lei sobre o exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia em termos tais que viesse a resultar numa flagrante desigualdade perante os eleitos dos executivos municipais, e isto sem que se detectassem elementos que claramente sustentassem essa interpretação.
Não se coadunaria com o critério de razoabilidade, que se supõe existir sempre no legislador, que se criasse para os autarcas eleitos para lugares teoricamente de menor relevância funcional que os municipais um regime, no caso, o respeitante à segurança social, mais favorável que o daqueles.
Ademais, a aceitar-se tal interpretação surgiriam por arrastamento outras consequências como a da "aquisição" de todos os outros direitos mencionados no n.º 1 do artigo 5º, o que criaria desarticulação clara com outras normas, v. g., as dos artigos 8º (remuneração em regime de meio tempo), 14º (férias), 18º (contagem de tempo de serviço a dobrar) e 19º (subsídio de reintegração).
A não ser que se entendesse que a interpretação contrária à que tem sido defendida em matéria de segurança social era afinal a correcta, invocando-se, nesta linha, um argumento de ordem constitucional, quando no artigo 63º se garante a todos "o direito à segurança social".
No entanto, pelo que atrás se disse, será difícil vislumbrar, na amplitude do actual sistema de segurança social, situações em que alguém pudesse ficar excluído do mesmo, pelo menos na sua expressão mínima.
Embora caiba recordar o disposto no n.º 4 do aludido artigo 63º - "todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado" - sendo certo que o "direito à pensão" se traduz num dos principais esteios da segurança social.
Ora, o tempo de serviço prestado numa autarquia, ainda que prestado em tempo parcial, não se vê por que não deva contar para aqueles efeitos([34]). A alusão aos "termos da lei", não pode significar a desfiguração do conteúdo essencial da prescrição constitucional, isto é, todo o tempo de trabalho tem de contribuir para o cálculo das pensões de velhice e invalidez.
Por isso, uma interpretação do disposto no artigo 5º, n.º 1, alínea m) e n.º 2, do EEL([35]), que não salvaguarde aquela contagem de tempo para esse efeito conflituará com a Constituição.
Para rematar dizendo que a remissão do artigo 11º da Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, para o Estatuto dos Eleitos Locais como diploma de aplicação subsidiária, com as necessárias adaptações, aos eleitos das juntas de freguesia não consente, a nosso ver, a aludida distinção entre regimes de segurança social para os eleitos dos executivos municipais e das juntas de freguesia, no que toca aos eleitos em regime de meio tempo: uns e outros submetem-se ao mesmo regime do artigo 13º. Dizendo de outro modo: esses membros das juntas de freguesia trabalhando a meio tempo não poderão beneficiar do regime de segurança social a que se refere o artigo 13º, sem embargo de o tempo de serviço prestado contar para efeito de pensão de velhice ou invalidez.
7.
Entremos na outra questão colocada: quais os encargos que as verbas do OE suportam, nos termos do artigo 10º da Lei n.º 11/96 - remunerações e quantias correspondentes à segurança social e subsídio de reintegração apenas ou também os decorrentes do artigo 22º da Lei n.º 29/87.
Os elementos recolhidos terão facilitado a resposta.
Estarão em causa as remunerações e encargos a que se refere o n.º 1 do artigo 10º, já que são esses os que o OE deve suportar, ou seja, com os membros da junta de freguesia em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, ficando assim excluídos aqueles a que se referem os n.ºs 3 e 4 do artigo 3º do mesmo diploma.
Encargos, sem qualquer distinção, é expressão abrangente de todos os encargos com estes eleitos, nomeadamente os que possam decorrer do artigo 22º da Lei n.º 29/97 - "regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de carácter não pecuniário".
Na verdade, em nenhum outro preceito de natureza orçamental se encontra cabimento para suportar tais despesas, correspondentes ao direito dos autarcas a não serem prejudicados pelo exercício de funções electivas.
Norma paralela se detecta, aliás, no artigo 24º do EEL ao impor que o orçamento da respectiva autarquia local suporte as "remunerações, compensações, subsídios e demais encargos" previstos nessa lei ( com excepção do disposto no artigo 18º).
Lembre-se que os OE para os anos de 1997 e 1998, como vimos, com expressa invocação das freguesias referidas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 3º da Lei n.º 11/96 previram a verba "para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas de freguesia que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo..." , em articulação plena com o que se dizia no n.º 1 do artigo 10º.
Poder-se-ia interrogar se a nova LFL, designadamente pelo que consta do citado artigo 15º, ao especificar-se a forma de distribuição das verbas do FFF pelas freguesias - não podendo "resultar verba inferior à necessária ao pagamento das compensações para encargos relativos aos presidentes, secretários e tesoureiros das juntas de freguesias, que não exerçam o mandato em regime de permanência" -, terá alterado o sistema vigente.
A dúvida pôr-se-ia do seguinte modo: uma vez que apenas se alude a encargos com membros da junta que não exerçam o mandato em regime de permanência - linguagem, aliás, em consonância com o disposto no artigo 7º da Lei n.º 11/96 - querer-se-ia significar que os membros das juntas de freguesia a que se referem os n.ºs 3 e 4 do artigo 3º, em vez de serem pagos pelos orçamentos das juntas de freguesia, teriam passado a ser pagos também pelo OE?
Uma resposta afirmativa suporia a revogação do n.º 2 do artigo 10º da Lei n.º 11/96 (e correspondentemente do próprio artigo 2º).
O que não ocorreu por forma expressa nem se alcança que o tenha sido de modo tácito.
Com efeito, tal era o desiderato pretendido pelo Projecto de lei n.º 323/VII (PCP), já mencionado no parecer principal, de cuja eventual aprovação não se tem notícia ([36]).
Subsistirá, pois, a realidade a que se fazia referência na discussão dos projectos que deram origem à Lei n.º 11/96, em que se visava um nível razoável de disponibilidade financeira para as freguesias, mas fazendo também participar, pelo menos algumas delas, as de menor dimensão, nas despesas decorrentes das deliberações que viessem a tomar quanto à adopção do estatuto de permanência dos membros da junta de freguesia, a pretexto de que não seriam prejudicadas com essa consequência, na medida em que se avizinhava um reforço de transferência de verbas através do mecanismo do FEF, e ainda, no dizer de um Deputado, pelo acréscimo de eficácia de que beneficiariam pelo trabalho dos autarcas em permanência.
Tal reforço de verbas veio a ser consagrado, em termos gerais, na nova Lei das Finanças Locais, tal como se deixou descrito, em continuação de anteriores medidas.
Sendo assim, os membros das juntas de freguesia que venham a ser designados em regime de permanência nos termos dos artigos 2º, 3º, números 3 e 4, e 4º, da Lei n.º 11/96, continuam a ser pagos pelos orçamentos das freguesias respectivas, tal como se concluiu no parecer principal.
8.
De harmonia com o exposto se extraem as seguintes conclusões:
1ª - Os membros das juntas de freguesia que trabalhem em regime de meio tempo são considerados, pela Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, como autarcas em regime de permanência;
2.ª - Todavia, a remissão do artigo 11º da Lei n.º 11/96 para a Lei n.º 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais), como diploma de aplicação subsidiária, a aplicar com as necessárias adaptações, não confere aos eleitos das juntas de freguesia em meio tempo a possibilidade de beneficiarem do regime de segurança social a que se refere o artigo 13º, sem embargo de o tempo de serviço prestado poder contar para efeito de pensão de velhice ou invalidez;
3.ª - As verbas previstas no Orçamento do Estado, nos termos e para efeito da previsão do artigo 10º, n.º 1, da Lei n.º 11/96, suportam as remunerações e todos os encargos, sem qualquer distinção, com os eleitos das juntas de freguesia aí mencionados, nomeadamente as quantias correspondentes à segurança social e subsídio de reintegração, bem como as que possam decorrer do artigo 22º da Lei n.º 29/87.
[1]) Despacho de 6.10.97.
[2]) De um Director de Serviços da Direcção-Geral da Administração Autárquica, de 14.08.97.
[3]) Por unanimidade, e homologado por despacho de 21.7.98.
[4]) Artigo 5º, n.º 1, alínea e) e n.º 2, e artigo 13º.
[5]) Após redistribuição em 9.03.98 e assessoria subsequente.
x) Cfr., antes da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro (4ª Revisão Constitucional), os artigos 6º, n.º 1, 238º, 240º, 244º, 245º a 248, da CRP, e após aquela, os artigos 6º, n.º 1, 236º, 238º, 243º, 244º a 248º.
Sobre esta matéria - v. António Cândido de Oliveira, "Direito das Autarquias Locais"; Coimbra, 1993, pp. 337 e sgs.; António Francisco de Sousa, "Direito Administrativo das Autarquias Locais", Lisboa, 1993, pp. 169 e sgs.; Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", vol. I, 2ª edição (Reimpressão), Coimbra, 1996, pp. 440 e sgs..
[6]) Dois dos vogais exercerão as funções de secretário e de tesoureiro, respectivamente.
[7]) Rectificada no DR, I Série-A, n.º 216, de 18.09.97.
[8]) No Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, apenas se previa o desempenho de funções em regime de permanência para o presidente e vereadores dos municípios (artigo 2º).
[9]) A compensação mensal por encargos bem como estas senhas de presença já se encontravam previstas na Lei n.º 29/87, de 30 de Junho - Estatuto dos Eleitos Locais - por isso que tenham sido revogados expressamente os artigos 9º e 10º, n.º 3, desse Estatuto.
[10]) A ora revogada Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, fora alterada pelo Decreto-Lei n.º 470--B/88, de 19 de Dezembro, e pelas Leis, n.º 101/89, de 29 de Dezembro, 65/90, de 28 de Dezembro, 2/92, de 9 de Março, e pelo Decreto-Lei n.º 37/93, de 13 de Fevereiro.
[11]) Para os municípios, e relativamente à sua participação (de 30,5%) nos mesmos impostos do Estado, passam a existir dois fundos: o Fundo Geral Municipal (que acolherá 24% das verbas) e o Fundo de Coesão Municipal ( que recebe os 6,5% restantes), destinando-se este à correcção das assimetrias, em benefício dos municípios menos desenvolvidos.
Mecanismos que substituirão o anterior Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF).
[12]) A anterior Lei das Finanças Locais continha uma cláusula de salvaguarda semelhante, no artigo 20º, do seguinte teor: " Em qualquer caso, o montante determinado para cada freguesia... nunca pode ser inferior às despesas previstas nas leis que regulamentam o estatuto remuneratório dos titulares dos órgãos da freguesia."
[13]) Desapareceu, pois, a participação nas receitas do município, tendo-se aditado o produto de eventuais empréstimos a contrair pela freguesia nas condições previstas no artigo 27º.
[14]) Alterada pelas Leis n.ºs 97/89, de 15 de Dezembro, 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio, 11/96, de 18 de Abril e 127/97, de 11 de Dezembro.
[15]) O artigo 18º reporta-se à contagem de serviço em dobro, em certas circunstâncias e descontos correspondentes, e à reforma antecipada.
[16]) Compreensivelmente, na Carta Europeia não se distingue cada tipo de autarquia, remetendo-se para o que a Constituição ou a lei (de cada país) vierem a fixar.
[17]) Cfr., v. g., os Pareceres n.os 35/90, de 21.02.91, no DR II Série, de 15.5.91, 58/91, de 28.02.92, no DR, II Série, de 21.09.92, n.º 36/96, de 26.09.96, no DR II Série, de 25.8.97.
[18]) Que ora acompanharemos de perto.
[19]) O Parecer seguia António da Silva Leal, "O Direito à Segurança Social", in Estudos sobre a Constituição, colectânea coordenada por Jorge Miranda, p. 344.
x) Cfr., sobre os limites (conteúdo mínimo) dos direitos sociais, Vieira de Andrade, "Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 248 e segs.
[20]) Nesse Parecer extraíram-se, entre outras, as seguintes conclusões: " 1ª - O artigo 63º, nºs 1, 2, e 4 da Constituição afirma o direito de todos à segurança social, e impõe ao Estado a obrigação de organizar e subsidiar o sistema de segurança social para proteger os cidadãos na ocorrência de eventos contingentes que determinem a falta ou provoquem a diminuição dos meios de subsistência ou da capacidade para o trabalho; 2ª - A Lei da Segurança Social (Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto), concretiza, no plano normativo, a imposição constitucional, definindo as bases e princípios do sistema de segurança social, que se afirma universal, tendencialmente unitário, obrigatório e contributivo para os trabalhadores por conta de outrem ou independentes (...)."
[21]) A protecção por encargos familiares do regime geral da segurança social e do regime de protecção social da função pública consta hoje do Decreto-Lei n.º 133-B/97, de 30 de Maio.
[22]) Com interesse podem ver-se, pelo menos, os seguintes pareceres: n.º 189/83, de 21.12.83, no DR, II Série, de 6.04.84, n.º 83/86, de 17.12.86, no DR, II Série, de 14.05.87; n.º 41/89, de 12.10.89, no DR, II Série, de 23.03.90; n.º 27/90, de 28.06.90, no DR, II Série, de 12.03.91; n.º 27/90-C, de 10.10.91, não homologado, 125/90, de 20.05.92, no DR II Série, de 20.5.92; 52/94, de 17.08.95, no DR II Série, de 18.9.96.
[23]) Como resulta da nota (13) do Parecer n.º 83/86, o legislador por vezes usa indistintamente a expressão "a meio tempo" ou "a tempo parcial", embora em rigor não sejam sinónimas.
[24]) O que, à guisa de síntese, levou a ser afirmado no citado Parecer n.º 23/91 (ponto 2.1.1.2.): "a expressão ("regime de permanência") não tem um significado unívoco, variando consoante as normas em que é utilizada" - na aludida Lei n.º 29/87, acrescente-se.
[25]) Cfr. o ponto 7.2..
[26]) Na conclusão 7ª disse-se: " Os eleitos locais que exerçam funções autárquicas em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, e que acumulem com actividade privada, permanente e regular, não remunerada, apenas têm direito a perceber 50% da remuneração normal correspondente àquelas funções".
[27]) Maria José Castanheira Neves, "Estatuto dos Eleitos Locais", in Manual do Eleito Local, vol.I, CEFA, 1994, p. 156, entende que os vereadores a meio tempo constituem um terceiro grupo de eleitos para além dos que estão em regime de permanência e de não permanência.
[28]) Da Deputada Helena Torres Marques (PS, então na Oposição), p. 2669 do DAR, I Série, n.º 68, de 11.04.87.
[29]) Manuel Moreira (PSD) - mesmo DAR, p. 2668.
[30]) Anote-se a coincidência com os precisos termos do n.º 1 do artigo 13º do EEL.
[31]) DAR, II Série-A, de 4.01.96, p. 224.
[32]) Deputado Macário Correia (PSD), DAR, I Série, de 4.01.96, p. 603.
[33]) Deputada Isabel de Castro (Os Verdes), ibidem, p. 605.
[34]) Manifestação desse princípio para os funcionários da Administração Central, Regional e Local, pode ver-se nos artigos 24º a 35º, maxime o n.º 2 do artigo 26º, do Estatuto da Aposentação. Diz-se aqui: "No caso de exercício de cargo em tempo parcial, será este convertido em tempo completo através da soma das respectivas fracções".
[35]) Cfr. também o n.º 4 do artigo 22º.
[36] Segundo infromação colhida junto dos serviços respectivos da AR, continua a aguardar agendamento para discussão em plenário.
Excelência:
1.
Em aditamento a despacho proferido em 5.02.97, Vossa Excelência solicitou o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre os temas constantes de uma Informação anexa ([1]).
Através daquele primeiro despacho Vossa Excelência dignara--se pedir a este corpo consultivo que se pronunciasse "quanto à articulação do disposto no art.º 10º da Lei n.º 11/96, de 18/4, com a hipótese de uma freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos nºs. 1 e 4 do art.º 3º do mesmo diploma".
Na aludida Informação ([2]) colocam-se três questões.
A primeira, respeita à possibilidade de acumulação de regimes decorrentes do n.os 1 e 2 e dos n.º 3 e 4 do artigo 3º da Lei n.º 11/96, precisamente a que já foi respondida no parecer principal, emitido em 15 de Janeiro de 1988 ([3]), pelo modo seguinte:
"Da interpretação conjugada do disposto nos artigos 2º e 3º com o artigo 10º, todos da Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, não pode extrair-se a possibilidade de um presidente de junta de freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos nºs. 1 e 4 desse artigo 3º, estando, por isso, afastada a hipótese de o Orçamento do Estado suportar, ainda que parcialmente, as remunerações e encargos com o regime de permanência desse autarca".
A segunda questão aí posta tem a ver com o regime de segurança social dos eleitos das juntas de freguesia.
Duas opiniões se estarão a defrontar:
a) na filosofia do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, e da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, o regime de permanência, porque equivalente ao de tempo inteiro, é diferente do estabelecido na Lei n.º 11/96, em que o regime de permanência inclui não apenas o tempo inteiro mas também o meio tempo; uma vez que ao regime de segurança social se aplica subsidiariamente o disposto na Lei n.º 29/87 ([4]), só os membros em regime de tempo inteiro têm direito à segurança social, posto que esse regime se torne aqui tanto mais injusto quanto é certo que numa parte das juntas de freguesia é imperativo o regime de tempo parcial;
b) outra interpretação é possível para as mesmas disposições, exactamente no sentido de que também os eleitos das juntas de freguesia em regime de meio tempo têm direito à segurança social, inclusivamente pelo regime mais favorável para o funcionalismo público; não fazendo tal opção terão direito ao regime correspondente à actividade privada que desenvolvam, salvo não havendo obrigatoriedade de inscrição num determinado regime de segurança social.
No fundo, haverá que esclarecer se os eleitos das freguesias em regime de meio tempo têm ou não direito à segurança social.
A terceira questão colocada é a de saber quais os encargos que as verbas do OE suportam, nos termos do artigo 10º da Lei n.º 11/96 - remunerações e quantias correspondentes à segurança social e subsídio de reintegração apenas ou também os decorrentes do artigo 22º da Lei n.º 29/87.
Cumpre, pois, emitir o presente parecer complementar no que toca às duas questões adicionais, ainda não respondidas ([5]).
2.
2.1. Disse-se no parecer principal:
"Apesar de a Constituição da República de 1976 reconhecer as freguesias em pé de igualdade (teórica) com as outras autarquias - os municípios e as regiões administrativas -, de afirmar categoricamente o princípio da autonomia das autarquias locais, a detenção de património e finanças próprias, a possibilidade de possuírem quadros de pessoal próprio, não restam dúvidas de que, umas vezes pela natureza das coisas, nomeadamente pela sua pequena dimensão, outras por razões de ordem política, a freguesia, como autarquia local, tem gozado de atribuições escassas e vivido, consequentemente, numa situação, pode dizer-se, de dependência financeira do município respectivo" (x).
A junta de freguesia é o órgão executivo colegial sendo constituída por um número adequado de membros e tendo como presidente o primeiro candidato da lista mais votada. O número de vogais varia em função da demografia eleitoral, sendo de 2 nas freguesias com menos de 5000 eleitores, 4 nas freguesias com 5000 ou mais eleitores, e 6 nas freguesias com 20000 ou mais eleitores ([6]) - artigos 21º e 23º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março (a denominada Lei das Autarquias Locais).
Naquele parecer se anotou o movimento último de revitalização das freguesias, de que é sintoma a publicação da Lei n.º 23/97, de 2 de Julho ([7]), sobre o regime quadro das atribuições e competências das freguesias, reforçando-se concomitantemente a sua capacidade financeira (artigo 10º) relativa às verbas provenientes do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), as quais passaram de 10/% para 15%, a transferir directamente do Orçamento do Estado para as freguesias e não através do orçamento dos municípios, regime em vigor para o ano económico de 1998.
Realidade que, como veremos, entretanto se modificou, posto que seguindo na mesma linha de rumo.
2.2. Constitui recente aquisição legislativa o reconhecimento da vantagem de haver eleitos das juntas de freguesia exercendo o seu mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo ([8]).
Com efeito, a Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, veio dispor quanto ao "Regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia", a qual disciplina essencialmente a forma de prestação de serviço dos membros da junta de freguesia e a correspondente remuneração.
2.3. Porque o complemento de consulta incide sobre aquela mesma lei, importa passá-la de novo em revista.
De acordo com o seu artigo 1º, "os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo".
Depois de se afirmar no artigo 2º que cabe às assembleias de freguesia deliberar sobre "a existência de membros em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo", estipula-se no artigo 3º:
"1. Nas freguesias com o mínimo de 5000 eleitores e o máximo de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e 50 km2 de área, o presidente da junta poderá exercer o mandato em regime de meio tempo.
2. Nas freguesias com mais de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e 100 km2 de área, o presidente da junta poderá exercer o mandato em regime de tempo inteiro.
3. Poderão ainda exercer o mandato em regime de meio tempo os presidentes das juntas de freguesia com mais de 1000 eleitores desde que o encargo anual com a respectiva remuneração, nos termos do artigo 5º, não ultrapasse 10% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do inscrito no orçamento em vigor.
4. Poderão ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro os presidentes das juntas de freguesia com mais de 1500 eleitores desde que o encargo anual com a respectiva remuneração, nos termos do artigo 5º, não ultrapasse 10% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do inscrito no orçamento em vigor".
De acordo com o regime instituído pelo artigo 4º, o presidente da junta de freguesia tem a possibilidade de atribuir a outro membro da junta o seu regime de funções em permanência, ou, se exercer as funções em tempo inteiro, optar por exercer funções em regime de meio tempo e atribuir a outro membro o outro meio tempo, ou ainda, repartir o seu tempo inteiro em dois meios tempos e atribuir cada um deles a dois dos restantes membros da junta.
O valor base da remuneração do presidente da junta em regime de permanência é fixado tendo em conta o vencimento do Presidente da República, representado por quatro escalões, conforme determinado número de eleitores da freguesia - artigo 5º.
Esta remuneração não é cumulável com o abono previsto no artigo 7º - a que nos iremos referir - e tem periodicidade mensal, acrescendo-lhe dois subsídios extraordinários de montante igual àquela, em Junho e em Novembro.
Os presidentes que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a uma compensação mensal para encargos, calculada por referência às remunerações dos presidentes de câmaras municipais com menos de 10000 eleitores, semelhantemente sucedendo com os tesoureiros e secretários que também não exerçam o mandato em regime de permanência - artigo 7º.
Os restantes vogais das juntas de freguesia, assim como os membros da assembleia de freguesia, têm direito a senhas de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária ([9]).
Se os membros da junta de freguesia não exercerem o mandato em regime de permanência têm direito a dispensa das suas actividades profissionais para o exercício das suas funções autárquicas, mediante simples aviso à entidade patronal, por certo número de horas durante o mês, consoante a quantidade de eleitores de cada uma.
Diz-se no artigo 10º:
"1. A verba necessária ao pagamento das remunerações e encargos com os membros da junta em regime de tempo inteiro ou de meio tempo será assegurada directamente pelo Orçamento do Estado.
2. O disposto no número anterior não se aplica aos casos referidos nos n.ºs 3 e 4 do artigo 3º."
O Estatuto dos Eleitos Locais, atrás aludido, aplica-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, aos eleitos das juntas de freguesia - artigo 11º.
Por outro lado, passaram a aplicar-se aos membros das juntas de freguesia em regime de permanência, mas em tempo inteiro, as normas da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (e alterações posteriores), sobre incompatibilidades.
2.4. Em conjugação com o que viria a constar da Lei n.º 11/96, o OE para 1996, aprovado pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março, já previra no artigo 17º, n.º 2, uma verba a distribuir pelo conjunto de freguesias de acordo com o acréscimo de encargos anuais decorrentes do cumprimento do novo estatuto remuneratório dos membros das juntas de freguesia.
Em termos semelhantes, mas agora após a publicação da Lei n.º 11/96, e com expressa invocação da mesma, o OE para o ano de 1997, aprovado pela Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, previu - artigo 17º, n.º 3 - uma verba "para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas de freguesia que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência".
O mesmo veio a suceder para o corrente ano de 1998 - artigo 15º, n.º 1, da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro -, usando-se a mesma fórmula, diferindo apenas quanto aos montantes orçados.
3.
Facilitaria a compreensão e alcance das duas questões postas conhecer já o Estatuto dos Eleitos Locais, dada a sua aplicação subsidiária.
Mas porque se trata de suportar encargos, será porventura útil uma referência prévia à matéria do património e finanças das freguesias, cuja gestão está a seu cargo, sendo que, entretanto, foi publicada uma nova Lei das Finanças Locais - a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto - como atrás se deixou antever ([10]).
3.1. A autonomia financeira dos municípios e freguesias assenta, além do mais, no poder dos seus órgãos para elaborar, aprovar e modificar orçamentos e documentos de prestação de contas, gerir o seu património e - o que ora importa destacar - "arrecadar e dispor de receitas que por lei lhes forem destinadas e ordenar e processar as despesas legalmente autorizadas" - artigo 2º, n.º 3.
Sem deixar de anotar as modificações introduzidas pela nova Lei das Finanças Locais no que toca à modalidade de repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias, onde claramente se revela o propósito de um reforço da capacidade financeiras destas, saliente-se que as freguesias têm agora direito a uma participação em impostos do Estado, equivalente a 2,5% da média aritmética simples da receita proveniente do IRS, do IRC e IVA, a qual passa a constituir o Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) ([11]).
A forma de distribuição das verbas do FFF pelas freguesias consta do artigo 15º, obedecendo a critérios que têm em conta o número de habitantes e a área, devendo a distribuição garantir um acréscimo anual não inferior à taxa de inflação, não podendo "resultar verba inferior à necessária ao pagamento das compensações para encargos relativos aos presidentes, secretários e tesoureiros das juntas de freguesias, que não exerçam o mandato em regime de permanência", devendo este montante mínimo ser assegurado, se necessário, "mediante dedução proporcional na participação do FFF com taxas de crescimento superiores à taxa de inflação prevista" ( n.ºs 4 e 5 ) ([12]).
Para além desta participação, e de acordo com os artigos 21º e 22º, constituem receitas das freguesias, o produto da cobrança de taxas pelo uso de certos lugares ou prestação de certos serviços, o produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura, o rendimento de bens próprios, o produto de heranças, legados, doações ou outras liberalidades em seu favor, o produto da alienação de bens, o rendimento proveniente de prestações de serviços, bem como dos mercados e cemitérios, enfim, outras receitas estabelecidas por lei ou regulamento em seu favor ([13]).
Embora revogada a anterior LFL - Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro - mantêm-se em vigor até à respectiva substituição os diplomas legais publicados em execução de anteriores leis das finanças locais na parte não contrariada pela nova lei.
Esta "produz efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1999, sendo aplicável na elaboração e aprovação do Orçamento de Estado para 1999" - artigo 37º.
Em sintonia com o que já se afirmava no parecer principal, confirma-se a tendência para conferir às freguesias mais atribuições e competências, dotando-as, em conformidade, de mais recursos humanos e financeiros, dentro da política de progressiva valorização das mesmas como centros privilegiados de gestão de interesses locais.
Sublinhemos um tópico que releva para as questões postas: do citado artigo 15º da nova LFL parece resultar, a contrario, que os presidentes, secretários e tesoureiros das juntas de freguesia que exerçam funções em regime de permanência não são remunerados por verbas provenientes do FFF mas pelo OE, o que está em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 10º da Lei n.º 11/96, atrás aludido.
3.2. Examinemos então o Estatuto dos Eleitos Locais aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho ([14]), de aplicação subsidiária, com as necessárias adaptações, à lei n.º 11/96.
Nos termos do n.º 2 do artigo 1º, consideram-se eleitos locais "os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias".
Ao regime de desempenho de funções refere-se o artigo 2º, distinguindo o regime de permanência do regime de meio tempo, conceitos a que voltaremos oportunamente.
Os restantes eleitos das freguesias podiam ser dispensados das suas funções originárias mediante aviso à entidade empregadora, até determinado limite de horas mensais, mediante compensação dos encargos respectivos.
No que concerne a direitos, encontram-se enumerados no artigo 5º, cumprindo destacar que o direito a remuneração mensal, a dois subsídios extraordinários mensais, a segurança social, a férias, contagem de tempo de serviço, subsídio de reintegração, uso e porte de arma de defesa, protecção à maternidade e à paternidade, "apenas são concedidos aos eleitos locais em regime de permanência" (n.º 2).
Para as remunerações dos eleitos locais em permanência dispõe o artigo 7º, distinguindo os que exerçam funções a título de exclusividade e os que acumulem com profissão liberal. Neste caso o eleitos recebem apenas 50% do valor base da remuneração, mas "sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito" (n.º 1, alínea b), in fine).
Acrescenta-se no n.º 2:
"Para determinação do montante da remuneração, sempre que ocorra a opção legalmente prevista, são considerados os vencimentos, diuturnidades, subsídios, prémios, emolumentos, gratificações e outros abonos, desde que sejam permanentes, de quantitativo certo e atribuídos genericamente aos trabalhadores da categoria optante".
No artigo 8º estipula-se sobre a remuneração dos vereadores a meio tempo.
Transcreva-se, por comodidade, o disposto no artigo 13º, sob a epígrafe "Segurança social":
"1. Aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional.
2. Sempre que ocorra a situação prevista no número anterior, compete às respectivas câmaras municipais satisfazer os encargos que seriam da entidade patronal.
3. Sempre que o eleito local opte pelo regime da Caixa Geral de Aposentações, deverão, se for caso disso, ser efectuadas as referidas transferências de valores de outras instituições de previdência ou de segurança social para onde hajam sido pagas as correspondentes contribuições".
No artigo 13º-A, aditado pela Lei n.º 11/91, pormenorizou-se o modo como os eleitos locais podem exercer o direito de opção referido no n.º 1 do artigo 13º, quanto a prazo e operações de transferência de valores dos centros regionais de segurança social para as câmaras a fim de estas os remeterem à entidade respectiva.
Haverá ainda que atentar no que se dispõe no artigo 22º:
"1. Os eleitos locais não podem ser prejudicados na respectiva colocação ou emprego permanente por virtude do desempenho dos seus mandatos.
2. ................................................................................................
3. Durante o exercício do respectivo mandato não podem os eleitos locais ser prejudicados no que respeita a promoções, concursos, regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de carácter não pecuniário.
4. ..............................................................................................."
Finalmente, quanto a encargos, diz-se no artigo 24º:
"1. As remunerações, compensações, subsídios e demais encargos previstos na presente lei são suportados pelo orçamento da respectiva autarquia local, salvo o disposto no artigo 18º ([15]).
2. Os encargos derivados da participação dos presidentes das juntas de freguesia nas reuniões das assembleias municipais são suportados pelo orçamento dos municípios respectivos.
3. A suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada ou em licença por maternidade ou paternidade ".
3.3. Tentando focalizar-nos no essencial diríamos que às freguesias se aumentaram as atribuições, foram dotadas (ao menos, tendencialmente) com mais recursos financeiros, a maior parte deles provenientes (directamente) do OE e não do orçamento dos municípios, ao mesmo tempo que se criaram condições para que os eleitos respectivos pudessem dedicar-lhes mais tempo, já que se melhorou o seu estatuto remuneratório e de benefícios sociais.
Actuação que se mostra perfeitamente sintonizada com a Carta Europeia de Autonomia Local - ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 58/90, de 23 de Outubro -, onde se preconiza que as autarquias locais sejam dotadas de órgãos de decisão que beneficiem de ampla autonomia quanto a competências, às modalidades do seu exercício e aos meios necessários ao cumprimento da sua missão ([16]).
Acrescenta-se que o estatuto dos representantes eleitos deve permitir "uma compensação financeira adequada das despesas efectuadas no exercício do mandato, bem como, se for caso disso, uma compensação pelo trabalho executado e ainda a correspondente protecção social" (artigo 7º).
Descendo, porém, ao mais concreto deixe-se anotado, para dilucidação posterior, que o significado de "regime de permanência" dos eleitos dos municípios em serviço nos seus órgãos executivos parece não ser idêntico ao previsto para as freguesias. E este é o punctum saliens das dúvidas postas.
4.
Este Conselho tem-se debruçado ultimamente com alguma frequência sobre o conceito de segurança social ([17]).
4.1. Disse-se no Parecer n.º 58/91 ([18]):
"(...) O direito à segurança social pode ser construído através de três concepções básicas distintas ([19]).
Numa concepção que se poderá designar de universalista, o direito à segurança social traduz-se no "direito a um mínimo vital ou social", definido nacionalmente, e assegurado a todos os residentes em cada país independentemente da sua vinculação a uma actividade laboral e da sua situação económica (x).
"Caracteriza esta concepção a consideração do direito à segurança social como direito de todos e de cada um dos cidadãos ou dos residentes, embora tal direito só se concretize em face de um número restrito de eventos que são potencialmente capazes de comprometer o mínimo vital.
"Numa outra concepção (assistencialista), o direito à segurança social é considerado como um direito que se abre em favor das pessoas que se encontram em efectiva situação de carência; o direito apenas se concretiza perante situações de falta ou insuficiência de meios de subsistência, quaisquer que sejam as respectivas causas.
"Numa terceira concepção (laboralista), o direito à segurança social traduz-se na garantia da manutenção dos rendimentos de trabalho anteriormente auferidos, sempre que se verifiquem eventos que reduzam ou eliminem a capacidade de trabalho. Na prática, esta garantia significa a atribuição de prestações pecuniárias calculadas com base nos rendimentos anteriormente auferidos e a concretização do direito impõe o pagamento prévio de contribuições ou quotizações feita pelas pessoas protegidas ou em seu nome".
4.2 A Constituição da República garante a todos "o direito à segurança social" - artigo 63º, n.º 1 -, cabendo ao sistema de segurança social proteger os cidadãos "na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho".
Ao Estado incumbe organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado. Todavia, o financiamento da segurança social não cabe em exclusivo ao Estado mas depende também das contribuições dos próprios beneficiários, posto que possa haver regimes de não contribuição.
"O direito à segurança social - acrescentou-se naquele mesmo Parecer - insere-se no catálogo dos direitos fundamentais, devendo ser qualificado, à luz da sistematização adoptada na Constituição, como um direito fundamental social (...).
"O direito à segurança social traduz-se, segundo as doutrinas dominantes, basicamente no direito que todos os indivíduos e famílias têm à segurança económica, constituindo fundamentalmente, (...) um direito a prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência - prestações que devem ser encaradas como as prestações básicas de um sistema de segurança social.
"A inscrição deste direito fundamental no elenco constitucional deve ser aceite com este conteúdo mínimo (garantia das necessidades de subsistência), sem prejuízo, naturalmente, do alargamento na prática do sistema a todos os outros serviços sociais de natureza personalizada. (...)
"A definição do direito à segurança social não tem sofrido evolução restritiva, e, neste aspecto, as revisões constitucionais não foram marcadas por qualquer sinal de abrandamento da obrigação do Estado em assegurar o sistema, com um conteúdo material e operacional adequado à consistência efectiva do direito (...).
"A disposição constitucional não impõe a obrigação de constituição de um sistema único, organizatório e contributivo, nem a integração unificadora dos vários sistemas de protecção, sem prejuízo, obviamente, da necessidade de harmonização...". –
Historiando a evolução prossegue-se naquele Parecer:
"(...) A expressão 'previdência social' foi utilizada pelo legislador na Lei n.º 1884, de 16 de Março de 1935.
Na Lei n.º 2115, de 18 de Junho de 1962, a Base XXV, n.º 1, definia, por sua vez, previdência social como a actividade que, mediante o pagamento regular ou irregular de quantias fixas ou variáveis, se propõe conceder benefícios pecuniários ou de outra natureza, no caso de se verificarem factos contingentes relativos à vida ou saúde dos interessados, à sua situação profissional ou aos seus encargos familiares.
"(...) Sobressai...a perspectiva social do seguro perante acontecimentos contingentes relativos à vida ou à saúde dos interessados.
A segurança social, fruto de uma tendência de socialização dos riscos, (...) pode conceitualizar-se, numa definição comum, como o sistema que consiste na atribuição do direito a prestações, pelas quais a colectividade se responsabiliza, prevenindo, quando possível directa e individualmente, a verificação de certos eventos (interrupção, redução, cessação dos meios de subsistência, necessidade de suportar encargos extraordinários face aos rendimentos normais, situações de doença, de incapacidade) ou reparando as respectivas consequências (...).
"Analisando, nesta perspectiva, o sistema português de protecção contra riscos sociais, podiam assinalar-se, essencialmente, quatro elementos: uma organização de seguro social obrigatório - a previdência social; um sector de serviços oficiais de sanidade e acção hospitalar; uma organização de assistência social; e um conjunto de instituições de seguro facultativo (...)".
E concluía-se que "o sistema e a organização de previdência social delineado na Lei n.º 2115 através das instituições previstas nas quatro categorias (...), constituía um sistema de segurança social (o sistema nacional de segurança social), tão-só com a ausência ...do elemento universalidade quando em vista a pureza do conceito" ([20]).
A Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto (Lei de Segurança Social), define as bases em que assenta o sistema de segurança social previsto na Constituição, bem como a acção social prosseguida pelas instituições de segurança social.
Segundo essa lei, o sistema de segurança social tem por objectivo proteger os trabalhadores e suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego involuntário e de morte, e garante a compensação de encargos familiares, actuando ainda em situação de falta ou diminuição de meios de subsistência.
Constituem espécies do regime de segurança social, o regime geral e o regime não contributivo, concretizando-se em prestações garantidas como direitos. Por sua vez, a acção social caracteriza-se por prestações tendencialmente personalizadas.
É obrigatória a inscrição no regime geral (contributivo) dos trabalhadores por conta de outrem, bem como das entidades empregadoras, e dos trabalhadores independentes.
Ainda que subsidiado pelo Estado, o sistema de segurança social não depende apenas do financiamento público, como já se disse, mas também das contribuições dos respectivos beneficiários e, quando for caso disso, das respectivas entidades empregadoras, em proporção a determinar pela lei, segundo percentagens também fixadas na lei sobre as remunerações ou equiparadas, descontadas nas respectivas remunerações e pagas pela entidade empregadora juntamente com a contribuição própria - artigos 8º e 24º.
Para situações de carência económica ou social não cobertas pelo regime geral funciona o regime não contributivo.
Visa a acção social a prevenção de situações de carência, disfunção e marginalização social e a integração comunitária. Na medida em que a protecção de grupos mais vulneráveis não possa ser feita através dos regimes de segurança social intervém também a acção social.
De acordo com o artigo 37º, a acção social, quando exercida por entidades como as "autarquias locais, instituições particulares de solidariedade social, casas do povo e empresas", assim como estabelecimentos com fins lucrativos que mantenham serviços ou certos equipamentos, fica sujeita a normas legais específicas.
As garantias e o contencioso, o financiamento, a organização e participação, as iniciativas particulares são outros capítulos daquele diploma que agora não tem relevo considerar ([21]).
5.
Vejamos as posições tomadas por este Conselho no tocante ao regime de permanência dos eleitos locais, matéria que tem sido abordada também com alguma frequência, quanto aos municípios, ([22]) pois era apenas quanto a estes que tal realidade então existia.
Discutia-se no Parecer n.º 41/89, se os vereadores em regime de meio tempo ([23]) - figura instituída pelo n.º 3 do artigo 45º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março (Lei das Autarquias Locais) - deviam considerar-se ou não em regime de permanência, para efeitos de incompatibilidades.
Respondeu-se afirmativamente, repetindo-se a doutrina que já vinha do Parecer n.º 83/86, isto é, "vereadores em regime de permanência eram ...os que prestavam às câmaras um serviço regular, diário - embora nos casos de não exclusividade apenas durante parte do dia -, assim assegurando a resolução dos assuntos municipais, essencialmente durante o período de expediente público, enquanto os vereadores que não se encontrassem em regime de permanência apenas quando convocados para qualquer serviço.
"O regime de permanência ... correspondia, pois, à prestação de um serviço que implicava a presença diária dos vereadores nas câmaras, pelo menos "em parte do período de expediente público", por forma a justificarem pelo menos metade do subsídio previsto ..."
Quando a Lei n.º 29/87 falava em regime de permanência tal não significava que se estivesse necessariamente a excluir os vereadores em regime de meio tempo. Todavia, a conclusão afirmativa desse parecer ficou circunscrita à matéria das incompatibilidades.
No entanto, no Parecer n.º 27/90, concluiu-se que "os vereadores em regime de meio tempo, a que se refere o n.º 2 do artigo 2º da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, não cabem na previsão dos artigos 18º e 19º do mesmo diploma legal, que se reportam a eleitos em regime de permanência".
Estava sob exame, entre outras, uma questão de segurança social - pois se entendeu serem matéria de segurança social as normas dos artigos 18º e 19º do EEL -, em que se concluiu que o regime de segurança tal como definido nos artigos 5º, 13º e 18º do EEL não abrange os vereadores em regime de meio tempo, referidos no n.º 2 do artigo 2º desse Estatuto.
Aí se enfatizou, recuperando do mencionado Parecer n.º 41/89, que quando a Lei n.º 29/87 falava em regime de permanência tal não significava que se estivesse necessariamente a excluir os vereadores em regime de meio tempo, mas a solução para cada caso "há-de resultar de uma correcta interpretação das normas que assim providenciem".
Esta aparente contradição de critérios determinou a emissão do Parecer n.º 27/90-C, onde a certa altura se afirmou:
[" ...este corpo consultivo atribuiu ao conceito "eleitos locais em regime de permanência" sentidos diferentes em diferentes normas da Lei n.º 29/87: num caso - artigo 3º, n.º 1 - aquele conceito abrange(rá) os "vereadores em regime de meio tempo"; noutros - artigos 5º, n.º 2, 13º e 18º - não abrange(rá) os "vereadores em regime de meio tempo"].
Mau grado a indesejabilidade da ocorrência, explicava-se não ser raro que o mesmo diploma legal contivesse nas suas diversas normas conceitos com sentidos não coincidentes, o que sucederia especialmente quando o legislador recolhe normas ou conceitos de anteriores diplomas e não atenta na divergência ou não coincidência do conteúdo de tais conceitos ([24]).
E mantiveram-se as conclusões já afirmadas naqueles pareceres.
O tema voltou à discussão com o Parecer n.º 52/94, ao pretender saber-se da remuneração a que tinham direito os autarcas em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, que acumulassem com uma actividade privada não remunerada.
Aí se afirmou ([25]):
"A solução a dar ao problema veio a ser dificultada pela oscilação da nomenclatura utilizada pelo legislador, por vezes no âmbito do mesmo diploma".
Discorria-se sobre a então mais recente tomada de posição legislativa sobre a matéria, constante do artigo 6º da Lei n.º 64/93 (a lei de incompatibilidades), o qual se aplica aos "presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial".
"Aqui, pois, a lei acabou por consagrar a posição que, em tese geral, este Conselho vinha defendendo, e segundo a qual a noção de "vereador em regime de permanência" abrange todos os que exercem funções autárquicas de modo regular e permanente. A eles se contrapõem, assim, os que se limitam a participar nas reuniões do órgão autárquico colegial a que pertencem, sendo por isso remunerados apenas por senhas de presença (artigo 10º da Lei n.º 29/87).
"Na economia da Lei n.º 29/87, a perspectiva apresenta-se algo diversa. Pelo menos nos termos gerais e no que respeita a remunerações, o conceito de "eleitos locais em regime de permanência" compreende aí apenas os que exercem funções a tempo inteiro - assim se contrapondo, não só aos que trabalham a meio tempo, como aos que apenas participam nas reuniões do órgão colegial a que pertençam.
"É o que decorre, nomeadamente, do confronto entre os nºs 1 e 2 do artigo 2º e entre os artigos 7º e 8º dessa Lei, bem como do teor do n.º 1 do respectivo artigo 10º.
"De qualquer forma, o que afinal releva para a questão suscitada é a apreciação, separadamente, da posição dos eleitos locais que exercem funções a tempo inteiro e da dos que trabalham a tempo parcial - num e noutro caso com regularidade e permanência, com exclusão dos que apenas participam nas reuniões dos órgãos colegiais correspondentes" ([26]).
Não esquecendo que a discussão travada, como se referiu, girava à volta do regime de permanência dos eleitos dos municípios, o que é certo é que a conclusão ou conclusões a que se foi chegando não são aparentemente animadoras em termos de coerência do sistema interno estatutário ([27]), o que pode ficar agravado ao remeter-se do diploma dos eleitos de freguesia para o Estatuto dos Eleitos Locais, como diploma subsidiário, ainda que com as necessárias adaptações (artigo 11º).
Ressaltará, não obstante, a ideia de que na discussão levada a efeito se tem dado prevalência à força da argumentação decorrente de uma harmonização do sistema jurídico no seu conjunto sobre meras razões literais e mesmo de coerência interna confinada ao próprio estatuto.
6.
É tempo de nos aproximar mos das questões postas.
6.1. Em favor da tese de que só os membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro têm direito à segurança social apontaria a filosofia do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, e da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, uma vez que este último diploma se aplica subsidiariamente no que toca à segurança social.
A benefício da tese oposta, diz-se resultar da Lei n.º 11/96 que o regime de permanência inclui não apenas o tempo inteiro mas também o meio tempo, o que se traduz na solução mais justa porquanto numa parte das juntas de freguesia é imperativo o regime de tempo parcial. O conceito de regime de permanência dos eleitos dos municípios em serviço nos seus órgãos executivos não seria idêntico ao previsto para as freguesias.
6.2. Se os funcionários das autarquias não podem ser considerados funcionários do Estado, muito menos o poderiam ser os eleitos (das freguesias ou municípios), ao menos enquanto tais.
Daí a necessidade de provisões próprias quanto ao sistema de segurança social, independentemente das anteriores situações em que os eleitos já estavam abrangidos pelo sistema.
Volte-se à remissão genérica da Lei n.º 11/96 para o EEL como regras subsidiárias, agora a ter em conta quanto à segurança social.
Numa intervenção efectuada na AR aquando da discussão daquele EEL dizia-se([28]):
" ... gostávamos que este projecto de lei abrangesse o conjunto de autarcas e tomasse medidas especiais para outro tipo de autarcas que não os autarcas em regime de permanência. Nós entendíamos que este projecto de lei se devia estender aos presidentes das assembleias municipais com regime especial, bem como aos vereadores que não estão em regime de permanência. Assim, dos aspectos menos positivos deste diploma é que ele é ...um diploma para os presidentes das câmaras.
"Na perspectiva do PS teria havido vantagem em duplicar a percentagem que é atribuída como receita (sic) aos vereadores que não estão em regime de permanência nem a meio tempo... Ficou fundamentalmente uma lei para os autarcas em regime de permanência".
Outro Deputado([29]) declarara:
"Consagra-se que aos autarcas em tempo inteiro é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional" (sublinhado agora)([30]).
Em consonância, o EEL deveria interpretar-se - quer a solução fosse ou não a mais justa em termos substantivos - no sentido de que só os eleitos municipais em regime de permanência, entendida com exclusão dos eleitos em regime de meio tempo, beneficiam de segurança social, como tais ( n.º 2 do artigo 5º conjugado com a alínea e) do n.º 1).
Assumindo o conteúdo dos artigos 18º e 19º do EEL como integrando matéria de segurança social foi assim que se entendeu no citado Parecer n.º 27/90.
6.3. No que respeita ao caso em apreço, haverá, pois, que esclarecer:
- se a Lei n.º 11/96, consagrou, na verdade, para os eleitos das juntas de freguesia, um conceito diferente de permanência (que abrangeria o tempo inteiro e o meio tempo);
- na hipótese afirmativa, quais as consequências em face das regras de aplicação subsidiária do EEL no domínio da segurança social.
Prossigamos então.
6.3.1. No relatório e parecer da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente, ao elencar os aspectos para decisão política, sobre os dois projectos de lei apresentados, dizia-se([31]):
"a) Exercício a tempo inteiro do cargo de presidente da junta de freguesia - ambos os projectos pretendem, embora com critérios não coincidentes, definir dimensões a partir das quais a permanência se exercerá. Utilizam como indicadores, de forma combinada, o número de eleitores inscritos e a superfície do território da autarquia;
b) Extensão a outros membros da junta do regime de permanência - qualquer dos projectos prevê a possibilidade de outro ou outros membros da junta exercerem mandatos em regime de permanência, em regime de tempo inteiro ou de meio tempo" (sublinhado nosso).
Com efeito, a expressão "regime de permanência", como abarcando o tempo inteiro e o meio tempo, era muito claramente empregada no artigo 2º do Projecto de lei n.º 31/VII (PCP) e desenvolvida em conformidade nos artigos 3º a 7º.
Por seu lado, o Projecto de lei n.º 41/VII (PS), usava no artigo 1º a fórmula de que os membros das juntas de freguesia exerciam o mandato "em regime de tempo completo ou em regime de meio tempo", para logo acrescentar no artigo 2º, ao referir-se à competência para a deliberação sobre tal regime, da existência de "membros em regime de permanência, a tempo inteiro ou meio tempo".
E a expressão passou, tal qual, para ao artigo 1º da Lei 11/96 - "Os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo", aparecendo repetida nos artigos, 2º, n.º 1 e 10º, n.º 1.
Por outro lado, da leitura do disposto no artigo 4º, relativo à distribuição das funções do presidente em regime de permanência, por outros membros da junta, colhe-se igualmente a indicação de que o regime de meio tempo se entende como regime de permanência.
Em contraste, da discussão havida na Assembleia da República, já inventariada no parecer principal, recolhem-se magros elementos.
Para além de uma declaração inequívoca de aceitação dos "regimes de permanência nas autarquias"[32] encontra-se uma outra que alude a "exercício de mandato a meio tempo ou a tempo inteiro, em regime de permanência"([33]).
Pode concluir-se, porém, sem hesitação, que os membros das juntas de freguesia trabalhando em regime de meio tempo são considerados por aquela Lei n.º 11/96 como autarcas em regime de permanência.
O que corresponderia, diga-se de passagem, à doutrina sustentada por este Conselho de que o regime de permanência representa a prestação de um serviço de carácter regular, supondo uma presença diária e não apenas por convocatória para colaboração em acções mais ou menos episódicas.
Só que o facto de num mesmo sintagma (regime de permanência) se englobarem realidades com extensão diferente, pode vir a determinar, por força de outros interesses, bem como do sistema no seu conjunto, soluções em aparente desarmonia, como também se constatou e pôs em relevo.
6.3.2. Passemos então à etapa seguinte.
Afirmada a existência de conteúdos diferentes para o regime de permanência dos eleitos dos municípios e das juntas de freguesia, que consequências extrair em face das regras de aplicação subsidiária do EEL no domínio da segurança social ?
À primeira vista poder-se-ia pensar que se pretendeu corrigir uma situação materialmente injusta. E se os eleitos em permanência nas freguesias são os de tempo inteiro e de meio tempo, ao aplicar--se-lhes subsidiariamente o EEL, com as necessárias adaptações, se este Estatuto somente garante o direito à segurança social aos eleitos em regime de tempo inteiro, haveria que proceder à respectiva adaptação, atribuindo o direito a segurança social aos autarcas das juntas de freguesia a tempo inteiro e a meio tempo.
Suscitaria, porém, as maiores dúvidas uma interpretação da nova lei sobre o exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia em termos tais que viesse a resultar numa flagrante desigualdade perante os eleitos dos executivos municipais, e isto sem que se detectassem elementos que claramente sustentassem essa interpretação.
Não se coadunaria com o critério de razoabilidade, que se supõe existir sempre no legislador, que se criasse para os autarcas eleitos para lugares teoricamente de menor relevância funcional que os municipais um regime, no caso, o respeitante à segurança social, mais favorável que o daqueles.
Ademais, a aceitar-se tal interpretação surgiriam por arrastamento outras consequências como a da "aquisição" de todos os outros direitos mencionados no n.º 1 do artigo 5º, o que criaria desarticulação clara com outras normas, v. g., as dos artigos 8º (remuneração em regime de meio tempo), 14º (férias), 18º (contagem de tempo de serviço a dobrar) e 19º (subsídio de reintegração).
A não ser que se entendesse que a interpretação contrária à que tem sido defendida em matéria de segurança social era afinal a correcta, invocando-se, nesta linha, um argumento de ordem constitucional, quando no artigo 63º se garante a todos "o direito à segurança social".
No entanto, pelo que atrás se disse, será difícil vislumbrar, na amplitude do actual sistema de segurança social, situações em que alguém pudesse ficar excluído do mesmo, pelo menos na sua expressão mínima.
Embora caiba recordar o disposto no n.º 4 do aludido artigo 63º - "todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado" - sendo certo que o "direito à pensão" se traduz num dos principais esteios da segurança social.
Ora, o tempo de serviço prestado numa autarquia, ainda que prestado em tempo parcial, não se vê por que não deva contar para aqueles efeitos([34]). A alusão aos "termos da lei", não pode significar a desfiguração do conteúdo essencial da prescrição constitucional, isto é, todo o tempo de trabalho tem de contribuir para o cálculo das pensões de velhice e invalidez.
Por isso, uma interpretação do disposto no artigo 5º, n.º 1, alínea m) e n.º 2, do EEL([35]), que não salvaguarde aquela contagem de tempo para esse efeito conflituará com a Constituição.
Para rematar dizendo que a remissão do artigo 11º da Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, para o Estatuto dos Eleitos Locais como diploma de aplicação subsidiária, com as necessárias adaptações, aos eleitos das juntas de freguesia não consente, a nosso ver, a aludida distinção entre regimes de segurança social para os eleitos dos executivos municipais e das juntas de freguesia, no que toca aos eleitos em regime de meio tempo: uns e outros submetem-se ao mesmo regime do artigo 13º. Dizendo de outro modo: esses membros das juntas de freguesia trabalhando a meio tempo não poderão beneficiar do regime de segurança social a que se refere o artigo 13º, sem embargo de o tempo de serviço prestado contar para efeito de pensão de velhice ou invalidez.
7.
Entremos na outra questão colocada: quais os encargos que as verbas do OE suportam, nos termos do artigo 10º da Lei n.º 11/96 - remunerações e quantias correspondentes à segurança social e subsídio de reintegração apenas ou também os decorrentes do artigo 22º da Lei n.º 29/87.
Os elementos recolhidos terão facilitado a resposta.
Estarão em causa as remunerações e encargos a que se refere o n.º 1 do artigo 10º, já que são esses os que o OE deve suportar, ou seja, com os membros da junta de freguesia em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, ficando assim excluídos aqueles a que se referem os n.ºs 3 e 4 do artigo 3º do mesmo diploma.
Encargos, sem qualquer distinção, é expressão abrangente de todos os encargos com estes eleitos, nomeadamente os que possam decorrer do artigo 22º da Lei n.º 29/97 - "regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de carácter não pecuniário".
Na verdade, em nenhum outro preceito de natureza orçamental se encontra cabimento para suportar tais despesas, correspondentes ao direito dos autarcas a não serem prejudicados pelo exercício de funções electivas.
Norma paralela se detecta, aliás, no artigo 24º do EEL ao impor que o orçamento da respectiva autarquia local suporte as "remunerações, compensações, subsídios e demais encargos" previstos nessa lei ( com excepção do disposto no artigo 18º).
Lembre-se que os OE para os anos de 1997 e 1998, como vimos, com expressa invocação das freguesias referidas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 3º da Lei n.º 11/96 previram a verba "para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas de freguesia que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo..." , em articulação plena com o que se dizia no n.º 1 do artigo 10º.
Poder-se-ia interrogar se a nova LFL, designadamente pelo que consta do citado artigo 15º, ao especificar-se a forma de distribuição das verbas do FFF pelas freguesias - não podendo "resultar verba inferior à necessária ao pagamento das compensações para encargos relativos aos presidentes, secretários e tesoureiros das juntas de freguesias, que não exerçam o mandato em regime de permanência" -, terá alterado o sistema vigente.
A dúvida pôr-se-ia do seguinte modo: uma vez que apenas se alude a encargos com membros da junta que não exerçam o mandato em regime de permanência - linguagem, aliás, em consonância com o disposto no artigo 7º da Lei n.º 11/96 - querer-se-ia significar que os membros das juntas de freguesia a que se referem os n.ºs 3 e 4 do artigo 3º, em vez de serem pagos pelos orçamentos das juntas de freguesia, teriam passado a ser pagos também pelo OE?
Uma resposta afirmativa suporia a revogação do n.º 2 do artigo 10º da Lei n.º 11/96 (e correspondentemente do próprio artigo 2º).
O que não ocorreu por forma expressa nem se alcança que o tenha sido de modo tácito.
Com efeito, tal era o desiderato pretendido pelo Projecto de lei n.º 323/VII (PCP), já mencionado no parecer principal, de cuja eventual aprovação não se tem notícia ([36]).
Subsistirá, pois, a realidade a que se fazia referência na discussão dos projectos que deram origem à Lei n.º 11/96, em que se visava um nível razoável de disponibilidade financeira para as freguesias, mas fazendo também participar, pelo menos algumas delas, as de menor dimensão, nas despesas decorrentes das deliberações que viessem a tomar quanto à adopção do estatuto de permanência dos membros da junta de freguesia, a pretexto de que não seriam prejudicadas com essa consequência, na medida em que se avizinhava um reforço de transferência de verbas através do mecanismo do FEF, e ainda, no dizer de um Deputado, pelo acréscimo de eficácia de que beneficiariam pelo trabalho dos autarcas em permanência.
Tal reforço de verbas veio a ser consagrado, em termos gerais, na nova Lei das Finanças Locais, tal como se deixou descrito, em continuação de anteriores medidas.
Sendo assim, os membros das juntas de freguesia que venham a ser designados em regime de permanência nos termos dos artigos 2º, 3º, números 3 e 4, e 4º, da Lei n.º 11/96, continuam a ser pagos pelos orçamentos das freguesias respectivas, tal como se concluiu no parecer principal.
8.
De harmonia com o exposto se extraem as seguintes conclusões:
1ª - Os membros das juntas de freguesia que trabalhem em regime de meio tempo são considerados, pela Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, como autarcas em regime de permanência;
2.ª - Todavia, a remissão do artigo 11º da Lei n.º 11/96 para a Lei n.º 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais), como diploma de aplicação subsidiária, a aplicar com as necessárias adaptações, não confere aos eleitos das juntas de freguesia em meio tempo a possibilidade de beneficiarem do regime de segurança social a que se refere o artigo 13º, sem embargo de o tempo de serviço prestado poder contar para efeito de pensão de velhice ou invalidez;
3.ª - As verbas previstas no Orçamento do Estado, nos termos e para efeito da previsão do artigo 10º, n.º 1, da Lei n.º 11/96, suportam as remunerações e todos os encargos, sem qualquer distinção, com os eleitos das juntas de freguesia aí mencionados, nomeadamente as quantias correspondentes à segurança social e subsídio de reintegração, bem como as que possam decorrer do artigo 22º da Lei n.º 29/87.
[1]) Despacho de 6.10.97.
[2]) De um Director de Serviços da Direcção-Geral da Administração Autárquica, de 14.08.97.
[3]) Por unanimidade, e homologado por despacho de 21.7.98.
[4]) Artigo 5º, n.º 1, alínea e) e n.º 2, e artigo 13º.
[5]) Após redistribuição em 9.03.98 e assessoria subsequente.
x) Cfr., antes da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro (4ª Revisão Constitucional), os artigos 6º, n.º 1, 238º, 240º, 244º, 245º a 248, da CRP, e após aquela, os artigos 6º, n.º 1, 236º, 238º, 243º, 244º a 248º.
Sobre esta matéria - v. António Cândido de Oliveira, "Direito das Autarquias Locais"; Coimbra, 1993, pp. 337 e sgs.; António Francisco de Sousa, "Direito Administrativo das Autarquias Locais", Lisboa, 1993, pp. 169 e sgs.; Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", vol. I, 2ª edição (Reimpressão), Coimbra, 1996, pp. 440 e sgs..
[6]) Dois dos vogais exercerão as funções de secretário e de tesoureiro, respectivamente.
[7]) Rectificada no DR, I Série-A, n.º 216, de 18.09.97.
[8]) No Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, apenas se previa o desempenho de funções em regime de permanência para o presidente e vereadores dos municípios (artigo 2º).
[9]) A compensação mensal por encargos bem como estas senhas de presença já se encontravam previstas na Lei n.º 29/87, de 30 de Junho - Estatuto dos Eleitos Locais - por isso que tenham sido revogados expressamente os artigos 9º e 10º, n.º 3, desse Estatuto.
[10]) A ora revogada Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, fora alterada pelo Decreto-Lei n.º 470--B/88, de 19 de Dezembro, e pelas Leis, n.º 101/89, de 29 de Dezembro, 65/90, de 28 de Dezembro, 2/92, de 9 de Março, e pelo Decreto-Lei n.º 37/93, de 13 de Fevereiro.
[11]) Para os municípios, e relativamente à sua participação (de 30,5%) nos mesmos impostos do Estado, passam a existir dois fundos: o Fundo Geral Municipal (que acolherá 24% das verbas) e o Fundo de Coesão Municipal ( que recebe os 6,5% restantes), destinando-se este à correcção das assimetrias, em benefício dos municípios menos desenvolvidos.
Mecanismos que substituirão o anterior Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF).
[12]) A anterior Lei das Finanças Locais continha uma cláusula de salvaguarda semelhante, no artigo 20º, do seguinte teor: " Em qualquer caso, o montante determinado para cada freguesia... nunca pode ser inferior às despesas previstas nas leis que regulamentam o estatuto remuneratório dos titulares dos órgãos da freguesia."
[13]) Desapareceu, pois, a participação nas receitas do município, tendo-se aditado o produto de eventuais empréstimos a contrair pela freguesia nas condições previstas no artigo 27º.
[14]) Alterada pelas Leis n.ºs 97/89, de 15 de Dezembro, 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio, 11/96, de 18 de Abril e 127/97, de 11 de Dezembro.
[15]) O artigo 18º reporta-se à contagem de serviço em dobro, em certas circunstâncias e descontos correspondentes, e à reforma antecipada.
[16]) Compreensivelmente, na Carta Europeia não se distingue cada tipo de autarquia, remetendo-se para o que a Constituição ou a lei (de cada país) vierem a fixar.
[17]) Cfr., v. g., os Pareceres n.os 35/90, de 21.02.91, no DR II Série, de 15.5.91, 58/91, de 28.02.92, no DR, II Série, de 21.09.92, n.º 36/96, de 26.09.96, no DR II Série, de 25.8.97.
[18]) Que ora acompanharemos de perto.
[19]) O Parecer seguia António da Silva Leal, "O Direito à Segurança Social", in Estudos sobre a Constituição, colectânea coordenada por Jorge Miranda, p. 344.
x) Cfr., sobre os limites (conteúdo mínimo) dos direitos sociais, Vieira de Andrade, "Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 248 e segs.
[20]) Nesse Parecer extraíram-se, entre outras, as seguintes conclusões: " 1ª - O artigo 63º, nºs 1, 2, e 4 da Constituição afirma o direito de todos à segurança social, e impõe ao Estado a obrigação de organizar e subsidiar o sistema de segurança social para proteger os cidadãos na ocorrência de eventos contingentes que determinem a falta ou provoquem a diminuição dos meios de subsistência ou da capacidade para o trabalho; 2ª - A Lei da Segurança Social (Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto), concretiza, no plano normativo, a imposição constitucional, definindo as bases e princípios do sistema de segurança social, que se afirma universal, tendencialmente unitário, obrigatório e contributivo para os trabalhadores por conta de outrem ou independentes (...)."
[21]) A protecção por encargos familiares do regime geral da segurança social e do regime de protecção social da função pública consta hoje do Decreto-Lei n.º 133-B/97, de 30 de Maio.
[22]) Com interesse podem ver-se, pelo menos, os seguintes pareceres: n.º 189/83, de 21.12.83, no DR, II Série, de 6.04.84, n.º 83/86, de 17.12.86, no DR, II Série, de 14.05.87; n.º 41/89, de 12.10.89, no DR, II Série, de 23.03.90; n.º 27/90, de 28.06.90, no DR, II Série, de 12.03.91; n.º 27/90-C, de 10.10.91, não homologado, 125/90, de 20.05.92, no DR II Série, de 20.5.92; 52/94, de 17.08.95, no DR II Série, de 18.9.96.
[23]) Como resulta da nota (13) do Parecer n.º 83/86, o legislador por vezes usa indistintamente a expressão "a meio tempo" ou "a tempo parcial", embora em rigor não sejam sinónimas.
[24]) O que, à guisa de síntese, levou a ser afirmado no citado Parecer n.º 23/91 (ponto 2.1.1.2.): "a expressão ("regime de permanência") não tem um significado unívoco, variando consoante as normas em que é utilizada" - na aludida Lei n.º 29/87, acrescente-se.
[25]) Cfr. o ponto 7.2..
[26]) Na conclusão 7ª disse-se: " Os eleitos locais que exerçam funções autárquicas em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, e que acumulem com actividade privada, permanente e regular, não remunerada, apenas têm direito a perceber 50% da remuneração normal correspondente àquelas funções".
[27]) Maria José Castanheira Neves, "Estatuto dos Eleitos Locais", in Manual do Eleito Local, vol.I, CEFA, 1994, p. 156, entende que os vereadores a meio tempo constituem um terceiro grupo de eleitos para além dos que estão em regime de permanência e de não permanência.
[28]) Da Deputada Helena Torres Marques (PS, então na Oposição), p. 2669 do DAR, I Série, n.º 68, de 11.04.87.
[29]) Manuel Moreira (PSD) - mesmo DAR, p. 2668.
[30]) Anote-se a coincidência com os precisos termos do n.º 1 do artigo 13º do EEL.
[31]) DAR, II Série-A, de 4.01.96, p. 224.
[32]) Deputado Macário Correia (PSD), DAR, I Série, de 4.01.96, p. 603.
[33]) Deputada Isabel de Castro (Os Verdes), ibidem, p. 605.
[34]) Manifestação desse princípio para os funcionários da Administração Central, Regional e Local, pode ver-se nos artigos 24º a 35º, maxime o n.º 2 do artigo 26º, do Estatuto da Aposentação. Diz-se aqui: "No caso de exercício de cargo em tempo parcial, será este convertido em tempo completo através da soma das respectivas fracções".
[35]) Cfr. também o n.º 4 do artigo 22º.
[36] Segundo infromação colhida junto dos serviços respectivos da AR, continua a aguardar agendamento para discussão em plenário.
Legislação
CONST76 ART6 ART63 ART238 ART240 ART244 ART245 ART248.
DPR 58/90 DE 1990/10/23.
L 11/96 DE 1996/04/18
L 100/84 DE 1984/03729.
L 29/87 DE 1987/06/30.
L 97/89 DE 1989/12/15.
L 1/91 DE 1991/01/10.
L 11/91 DE 1991/05/17.
L 11/96 DE 1996/04/18.
L 127/97 DE 1997/12/11.
L 23/97 DE 1997/07702.
L 64/93 DE 1993/08/26.
L 52-C/96 DE 1996/12/27.
L 42/98 DE 1998/08/06.
L 1/87 DE 1987/01/06.
L 28/84 DE 1984/08/14.
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L 11/96 DE 1996/04/18
L 100/84 DE 1984/03729.
L 29/87 DE 1987/06/30.
L 97/89 DE 1989/12/15.
L 1/91 DE 1991/01/10.
L 11/91 DE 1991/05/17.
L 11/96 DE 1996/04/18.
L 127/97 DE 1997/12/11.
L 23/97 DE 1997/07702.
L 64/93 DE 1993/08/26.
L 52-C/96 DE 1996/12/27.
L 42/98 DE 1998/08/06.
L 1/87 DE 1987/01/06.
L 28/84 DE 1984/08/14.
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL /DIR ELEIT /DIR SEG SOC. / DIR FINANC.*****
CARTA EUROPEIA DE AUTONOMIA LOCAL
CARTA EUROPEIA DE AUTONOMIA LOCAL