15/1997, de 15.01.1998
Número do Parecer
15/1997, de 15.01.1998
Data do Parecer
15-01-1998
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional
Relator
LOURENÇO MARTINS
Descritores
ELEITO LOCAL
FINANÇAS LOCAIS
JUNTA DE FREGUESIA
RECEITAS
PRESIDENTE DA JUNTA DE FREGUESIA
INTERPRETAÇÃO DA LEI
MEMBRO
MEMBRO EM REGIME DE PERMANÊNCIA
MEMBRO A TEMPO INTEIRO
MEMBRO A MEIO TEMPO
REMUNERAÇÃO
ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
PAGAMENTO
ENCARGOS
FREGUESIA
ASSEMBLEIA DE FREGUESIA
ORÇAMENTO
PATRIMÓNIO
FINANÇAS LOCAIS
JUNTA DE FREGUESIA
RECEITAS
PRESIDENTE DA JUNTA DE FREGUESIA
INTERPRETAÇÃO DA LEI
MEMBRO
MEMBRO EM REGIME DE PERMANÊNCIA
MEMBRO A TEMPO INTEIRO
MEMBRO A MEIO TEMPO
REMUNERAÇÃO
ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
PAGAMENTO
ENCARGOS
FREGUESIA
ASSEMBLEIA DE FREGUESIA
ORÇAMENTO
PATRIMÓNIO
Conclusões
1- Da interpretação conjugada do disposto nos artigos 2 e 3 com o artigo 10, todos da Lei n 11/96 de 18 de Abril, não pode extrair-se a possibilidade de um presidente de junta de freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos ns 1 e 4 desse artigo 3, estando, por isso, afastada a hipótese de o Orçamento do Estado suportar, ainda que parcialmente, as remunerações e encargos com o regime de permanência desse autarca.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território,
Excelência:
1.
Em "memorando" enviado ao gabinete de Vossa Excelência pela Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), dá-se conta de que a conclusão interpretativa resultante da reunião de coordenação jurídica entre a Direcção-Geral da Administração Autárquica (DGAA) e aquela CCRLVT, que tivera lugar em 3.06.96, a propósito do exercício de mandato em permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, pelos presidentes de Junta de Freguesia, e respectivo suporte orçamental - orientação homologada por Vossa Excelência e depois transmitida pela Circular n.º 1/96, de 3 de Setembro, da DGAA -, provocara "reacções de desagrado e descontentamento" por parte de várias freguesias da área dessa CCR.
Tal conclusão ia no sentido de que " os n.ºs 1 e 4 do artigo 3º (da Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, acrescente-se) não podem ser aplicados cumulativamente (querendo-se com isto significar que um presidente de junta não pode exercer o mandato a tempo inteiro em resultado da soma de "dois meios tempos" - "um" que seria decorrente da lei, por preenchimento dos requisitos do nº 1 e "outro" autorizado pela assembleia ao abrigo do nº 4), devendo neste caso ser feita a opção entre os dois regimes previstos nos nºs 1 e 4 do artigo 3º " (1).
De forma mais sintética, dizia-se na acta daquela reunião de 3.06.96:
"O mandato em regime de permanência não pode ser exercido em regime de tempo inteiro ao abrigo dos n.ºs 1 e 3 (2) do art. 3º conjugados, 50% pago pelo Orçamento do Estado e 50% pago pelo orçamento da freguesia".
A CCRLVT entende que as aludidas reacções terão alguma justificação, sendo a posição veiculada pela Circular demasiado restritiva, sugerindo a audição deste Corpo Consultivo.
Dignou-se Vossa Excelência acolher a sugestão, solicitando que o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República se pronuncie "quanto à articulação do disposto no art.º 10º da Lei n.º 11/96, de 18/4, com a hipótese de uma freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos nºs. 1 e 4 do art.º 3º do mesmo diploma".
Cumpre, assim, emitir o solicitado parecer.
2.
2.1. Apesar de a Constituição da República de 1976 reconhecer as freguesias em pé de igualdade (teórica) com as outras autarquias - os municípios e as regiões administrativas -, afirmar categoricamente o princípio da autonomia das autarquias locais, a detenção de património e finanças próprias, a possibilidade de possuírem quadros de pessoal próprio, não restam dúvidas de que, umas vezes pela natureza das coisas, nomeadamente pela sua pequena dimensão, outras por razões de ordem política, a freguesia, como autarquia local, tem gozado de atribuições escassas e vivido, consequentemente, numa situação, pode dizer-se, de dependência financeira do município respectivo (3).
Nos termos constitucionais, a organização da autarquia compreende uma assembleia eleita, dotada de poderes deliberativos, e um órgão colegial perante ela responsável. Aquela assembleia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados na área da respectiva autarquia, sendo o órgão executivo colegial constituído por um número adequado de membros e tendo como presidente o primeiro candidato da lista mais votada (4). Princípios estes vertidos e desenvolvidos no Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, diploma conhecido como a Lei das Autarquias Locais.
A junta de freguesia, ou seja, o órgão executivo, é constituída por um presidente e por vogais, variando o seu número em função da demografia eleitoral - 2 nas freguesias com menos de 5000 eleitores, 4 nas freguesias com 5000 ou mais eleitores, e 6 nas freguesias com 20000 ou mais eleitores (5) - artigos 21º e 23º da LAL.
Apela-se, hoje, para a necessidade de revitalizar as freguesias - o crescimento progressivo do seu número é disso um sinal evidente (6) - procurando-se mobilizar o empenho, e também a responsabilização, dos cidadãos que mais próximos se encontram das realidades locais, encurtando espaço entre a Administração e os interesses populacionais a gerir. É já neste contexto que acaba de ser publicada a Lei n.º 23/97, de 2 de Julho, sobre o "regime quadro do reforço das atribuições e competências das freguesias..." ( artigo 1º). Na mesma linha de reforço de poderes e de capacidade de actuação se insere a norma - artigo 10º - que nessa lei aumenta para 15% "as verbas provenientes do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) a transferir directamente do Orçamento do Estado para as freguesias..." (7), as quais também "terão direito, nos termos da lei, ao acesso ao crédito", diploma a que voltaremos.
2.2. Só muito recentemente foi reconhecida, em termos legislativos, a vantagem de haver eleitos das juntas de freguesia exercendo o seu mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo (8).
Mas como no desenvolvimento da vida em sociedade não é justo nem proporcionado impor apenas deveres sem os correspondentes direitos, é neste enquadramento que se discutiu (9) e publicou a Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, sobre o "Regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia".
Este regime, adiante-se já, disciplina fundamentalmente a forma de prestação de serviço dos membros da junta de freguesia e a correspondente remuneração (10).
2.2.1. Vejamos com algum pormenor o conteúdo do diploma, dedicando especial atenção às disposições ora em foco.
De acordo com o artigo 1º da Lei n.º 11/96, " os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo".
Estipula-se no artigo 3º:
"1. Nas freguesias com o mínimo de 5000 eleitores e o máximo de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e 50 km2 de área, o presidente da junta poderá exercer o mandato em regime de meio tempo.
2. Nas freguesias com mais de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e 100 km2 de área, o presidente da junta poderá exercer o mandato em regime de tempo inteiro.
3. Poderão ainda exercer o mandato em regime de meio tempo os presidentes das juntas de freguesia com mais de 1000 eleitores desde que o encargo anual com a respectiva remuneração, nos termos do artigo 5º, não ultrapasse 10% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do inscrito no orçamento em vigor.
4. Poderão ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro os presidentes das juntas de freguesia com mais de 1500 eleitores desde que o encargo anual com a respectiva remuneração, nos termos do artigo 5º, não ultrapasse 10% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do inscrito no orçamento em vigor".
De acordo com o artigo 2º, compete à assembleia de freguesia deliberar, sob proposta da junta, quanto aos casos previstos nos números 3 e 4 do artigo 3º, acabado de transcrever, sobre a existência de membros desta em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deliberação que só será eficaz se obtiver a maioria absoluta, não podendo ser apresentada nova proposta, em caso de recusa ou ineficácia da deliberação, sem haver decorrido um ano.
Além de se visar conferir melhores condições de trabalho aos autarcas das freguesias, o regime instituído pelo artigo 4º proporciona também uma certa maleabilidade na prestação do serviço. Com efeito, o presidente da junta de freguesia tem a possibilidade de atribuir a outro membro da junta o seu regime de funções em permanência, ou, se exercer as funções em tempo inteiro, optar por exercer funções em regime de meio tempo e atribuir a outro membro o outro meio tempo, ou mesmo, "repartir o (seu) tempo inteiro em dois meios tempos, a atribuir cada um deles a dois dos restantes membros da junta".
Em bom rigor, a lei está essencialmente dirigida aos presidentes das juntas, passando por eles a fixação do exercício de funções, em tempo inteiro ou a meio tempo, de outros membros da junta.
O valor base da remuneração do presidente da junta é fixado tendo em conta o vencimento do Presidente da República, representado por quatro escalões, conforme determinado número de eleitores da freguesia ( artigo 5º).
Os presidentes que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a uma compensação mensal para encargos, calculada por referência às remunerações dos presidentes de câmaras municipais com menos de 10000 eleitores, semelhantemente sucedendo com os tesoureiros e secretários que não exerçam o mandato em regime de permanência, nos termos referidos.
Os restantes vogais das juntas de freguesia, assim como os membros da assembleia de freguesia, têm direito a senhas de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária (11). E os membros da junta de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a dispensa das suas actividades profissionais para o exercício das suas funções autárquicas, mediante simples aviso à entidade patronal, por certo número de horas durante o mês.
Passaram a aplicar-se aos membros das juntas de freguesia em regime de permanência, mas em tempo inteiro, as normas da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (e alterações posteriores), sobre incompatibilidades
Assinale-se ainda que o Estatuto dos Eleitos Locais, atrás aludido, se aplica subsidiariamente, com as necessárias adaptações, aos eleitos das juntas de freguesia - artigo 11º.
A controvérsia interpretativa tem também a ver, como já se aflorou, com o disposto no artigo 10º, no qual se diz:
"1. A verba necessária ao pagamento das remunerações e encargos com os membros da junta em regime de tempo inteiro ou de meio tempo será assegurada directamente pelo Orçamento do Estado.
2. O disposto no número anterior não se aplica aos casos referidos nos nºs 3 e 4 do artigo 3º."
Façamos uma pequena pausa para tentar melhor compreender o sentido da "reivindicação" interpretativa de algumas freguesias.
Tanto quanto se julga perceber, seria possível esta preconizada interpretação: meio tempo prestado pelo membro da junta de freguesia nos termos do n.º 1 do artigo 3º citado, pago pelo OE, e o outro meio tempo, prestado nos termos do nº 4 do mesmo artigo, pago pelo orçamento da freguesia, porque haveria requisitos cumulativos, ao menos em parte, no que toca ao funcionamento do disposto nos números 1 e 4 do artigo 3º.
É a validade desse pressuposto que, para além do mais, cumprirá apurar.
3.
Antes de prosseguir, e porque de suportar encargos se trata, será porventura útil atentar algo mais sobre o património e finanças das freguesias, cuja gestão está a seu cargo.
Nos termos do artigo 18º da referida Lei das Finanças Locais (12), constituem receitas das freguesias, uma participação nas receitas do município, o produto da cobrança de taxas da freguesia - mencionadas no artigo 19º seguinte (13) -, o produto de multas e coimas que lhes caibam em virtude de lei, regulamento ou postura, o rendimento de bens próprios, o produto de heranças, legados, doações ou outras liberalidades em seu favor, o produto da alienação de bens, o rendimento proveniente de prestações de serviços, bem como dos mercados e cemitérios, enfim, outras receitas estabelecidas por lei ou regulamento em seu favor.
Sobre a participação das freguesias nas receitas municipais - que por certo constituirá para muitas delas a principal fonte de fundos - dispõe o artigo 20º, aí se impondo, como já se deu nota, que em princípio não poderia o seu montante ser inferior a 10% das verbas provenientes do FEF para as despesas correntes, devendo ser distribuído segundo os critérios fixados no nº 3, dos quais relevam especialmente o número de habitantes das freguesias e a área respectiva.
Após a entrada em vigor da mencionada Lei n.º 23/97, de 2 de Julho (14) - que, para este efeito, ocorrerá com a vigência da Lei do Orçamento do Estado para o ano económico de 1998 -, aquele montante de financiamento subirá para o limite mínimo de 15%, sendo transferido directamente do OE para as freguesias.
Aquela Lei n.º 23/97 permite ainda a associação de freguesias para a prossecução de interesses próprios, comuns e específicos das respectivas populações, respeitada a continuidade geográfica e inserção em território do mesmo município, permitindo-se também a cooperação com entidades públicas e privadas. Podem ainda as freguesias ou as associações de freguesias participar em empresas de âmbito municipal para prosseguirem actividades de interesse público ou de desenvolvimento local cujo objecto se contenha nas suas atribuições e competências.
Uma cláusula de salvaguarda de certas despesas se previa no nº 4 desse artigo 20º da LFL, ao dispor:
" Em qualquer caso, o montante determinado para cada freguesia... nunca pode ser inferior às despesas previstas nas leis que regulamentam o estatuto remuneratório dos titulares dos órgãos da freguesia."
Poderemos resumir dizendo que, em via de regra, as receitas das freguesias serão escassas, posto que se desenhe uma nítida tendência para lhes conferir mais atribuições e competências, dotando-as, correspondentemente, de mais recursos humanos e financeiros, o que se insere numa política de progressiva valorização das mesmas como centros privilegiados de gestão de interesses locais.
4.
Cremos que os elementos recolhidos dos trabalhos preparatórios e da discussão da Lei nº 11/96, de 18 de Abril, fornecem um importante contributo de clarificação da questão posta pela consulta.
Passemos, por isso, a analisá-los.
4.1. Estiveram na origem da Lei nº 11/96 os Projectos de lei nºs, 31/VII e 41/VII (15).
Na nota justificativa daquele primeiro Projecto de lei enumeram-se as tentativas que nos dez anos precedentes haviam sido feitas para garantir o exercício de mandato em permanência por alguns autarcas das freguesias.
Refuta-se o argumento da suficiência do trabalho voluntário, sem dúvida valiosíssimo, que vinha sendo prestado por esses autarcas fora das horas de actividade profissional, o qual não deveria impedir que pudesse haver eleitos em regime de permanência nas freguesias, mais justificável que a existência de funcionários que já se verificava.
E acrescentava-se:
"4 - Nas soluções propostas actuou-se com a prudência necessária. Desde logo, estabelecendo-se no artigo 3º um número máximo (16) de membros das juntas em regime de permanência, de acordo com critérios que parecem razoáveis e que assegurem a um conjunto significativo de freguesias, inclusive no interior do País, a disponibilidade mínima exigida aos eleitos para darem resposta às suas funções.
"Atribui-se à assembleia de freguesia, sob proposta da junta, a deliberação sobre a existência ou não de membros em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo (artigo 2º).
"Por outro lado, estabelece-se um princípio justo de repartição de encargos com o município respectivo que permite que as freguesias mantenham um nível razoável de disponibilidade financeira, mas fazendo-as também participar nas despesas decorrentes das deliberações que tomem..." (17) (sublinhado agora).
E logo se recordava que também iria ser (re)apresentado um outro projecto sobre o alargamento de competências e meios financeiros das freguesias, com proposta de elevação do montante mínimo do FEF a transferir para as mesmas.
Por seu turno, o Projecto de lei n.º 41/VII apresentou-se numa redacção que transitou quase na íntegra para a versão definitiva da lei (18).
No entanto, duas notas merecerão destaque, sobre pontos que não vieram a ser acolhidos, a final:
- não poderia haver membros de juntas de freguesia em permanência nas freguesias cuja área coincidisse com a do município a que pertenciam;
- era sempre à assembleia de freguesia, sob proposta da junta, que cabia deliberar sobre a existência de membros em regime de permanência, não distinguindo as situações dos números 3 e 4 do artigo 3º das restantes ( salvo quanto ao orçamento que suportava os encargos).
4.2. O Relatório e parecer da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente (19) historia os antecedentes frustrados de aprovação desta matéria (desde 1986), anotando que ambos os projectos pretendiam, embora mediante critérios diferentes, viabilizar o exercício do cargo a tempo inteiro não só do presidente de junta de freguesia como de outros membros. E quanto aos pagamentos de encargos disse-se:
" ...o PS propõe que os encargos sejam suportados pelo Orçamento do Estado directamente, enquanto o PCP propõe que tal se processe a partir das transferências do município, mas só em metade do valor. Não refere quem paga a outra metade", nenhum quantificando os montantes de despesa pública implicados.
O parecer alertava ainda para a pendência de outros projectos em conexão com esta matéria cujo processo legislativo já se iniciara, configurando-se "a existência de um pacote legislativo, merecedor de um tratamento global e de reflexão conjunta".
4.3. Tais projectos foram discutidos também em conjunto (20).
Respiguemos os tópicos de interesse dessa discussão.
A propósito dos encargos, afirmava o Deputado Luís Sá (PCP):
"Sobre este aspecto, importa esclarecer que se o projecto de lei do PCP não prevê o pagamento integral das remunerações dos eleitos das freguesias a tempo inteiro por parte do Orçamento do Estado é porque prevê, por um lado, o crescimento das verbas dos municípios e, por outro lado, o crescimento da parte da verba dos municípios destinada às freguesias. Portanto, em última instância, não seriam os municípios ou as freguesias que seriam prejudicadas nesta matéria", preconizando uma solução ampla que abrangesse o maior número de freguesias do País, atribuindo-se os meios financeiros correspondentes aos encargos daí resultantes (21).
Ainda sobre o mesmo tema, o Deputado Manuel Varges (PS) (22), depois de aludir às iniciativas legislativas em curso (quatro) apresentadas pelo seu Partido, salientou que nelas também se visava "o aumento das transferências do FEF para as freguesias ...(e) uma nova visão de fazer suportar os encargos destas alterações pelo Orçamento do Estado, salvo nas freguesias com mais de 10000 eleitores (23) que vierem a ser abrangidas, por tempos parciais ou inteiros, onde se entende como justo afectar 10% das suas receitas à cobertura desses encargos, tendo em vista o acréscimo do FEF que lhes é agora imputado e tendo em vista o acréscimo de eficácia que, de facto, a maior disponibilidade destes autarcas irá dar ao trabalho que até hoje realizam."
A quantificação dos custos dos projectos "para além de se saber quem é que paga, se sai ou não do Orçamento do Estado, dos orçamentos das câmaras municipais ou dos orçamentos das juntas de freguesia" (24), foi questão trazida à baila com frequência.
Naquela quantificação comparativa dizia-se a certa altura (25) que o projecto apresentado pelo PCP envolveria um encargo global de cerca de 8 milhões de contos enquanto o do PS, abrangendo cerca de 500 freguesias a suportar pelo OE, acarretaria um encargo de 974000 contos, acrescentando-se que "quanto às freguesias com mais de 1000 habitantes (querer-se-ia dizer eleitores), estas poderão, nos termos dos seus próprios orçamentos, comportar, nos 10% das suas receitas, os tempos atribuídos, o que representa um encargo de cerca de 1,6 milhões de contos, a suportar pelo orçamento dessas freguesias..." (sublinhado nosso), como já afirmara o mesmo Deputado.
Da discussão havida extrai-se a ideia de que pairou sempre no Parlamento o anseio de alargar o tempo remunerado que os autarcas das freguesias poderiam dedicar aos seus cargos, mesclado com o receio de encargos excessivos para o OE ou para os orçamentos das autarquias, por não haver uma previsão segura do número de freguesias abrangidas, e também de algum risco de "funcionalização" descabida. Por isso que o texto final reflicta uma aproximação traduzida em fórmulas com algo de experimental, especialmente para as freguesias mais pequenas.
Depois de votação na especialidade de um texto alternativo preparado no seio da Comissão, o texto final foi aprovado, em termos que, como se disse, muito se aproximam do Projecto de lei apresentado pelo PS (26).
4.4. Olhando numa breve retrospectiva para a motivação conhecida dos textos preparatórios da Lei n.º 11/96, bem como para a discussão parlamentar, daqui não decorre qualquer subsídio que aponte para a "mistura" de regimes que se pretenderia com a interpretação veiculada pela CCRLVT. Ninguém alguma vez aludiu à possibilidade de usar em simultâneo as disposições dos vários números do artigo 3º, aprovado aliás segundo a sua redacção inicial constante do Projecto de lei nº 41/VII.
Antes se admitiu como razoável que certos encargos decorrentes do exercício de mandatos por membros das juntas de freguesia em permanência - tempo inteiro ou meio tempo - viessem a recair sobre os orçamentos de algumas freguesias, argumentando-se que não seriam prejudicadas com essa consequência, na medida em que se avizinhava um reforço de transferência de verbas através do mecanismo do FEF, e ainda, no dizer de um Deputado, pelo acréscimo de eficácia de que beneficiariam pelo trabalho dos autarcas em permanência (explicação esta que, diga-se, era igualmente invocável se o pagamento se fizesse com recurso ao OE e não pelos orçamentos das freguesias, e quer para as freguesias a que se referiam os números 1 e 2 do artigo 3º, quer para as previstas nos números 3 e 4).
5.
Alguma evolução, ainda mais recente, em termos de iniciativa legislativa, é portadora de auxílio interpretativo complementar.
Com efeito, através do Projecto de lei nº 323/VII (27), visou-se alargar o universo de aplicação da Lei nº 11/96, "injustificadamente redutor", afirmando-se na sua "Nota justificativa" não se vislumbrarem razões "para que se prolongue um tratamento diferenciado entre o conjunto das freguesias a que foi reconhecido reunirem as condições para aceder ao regime de permanência".
"Na verdade - acrescenta-se -, são muitas as freguesias que dispondo das condições previstas no artigo 3º da Lei nº 11/96, acabaram, por razões financeiras das respectivas autarquias, por não utilizar o direito que a lei lhes atribui, reclamando uma equiparação à situação prevista para as restantes freguesias que se afigura inteiramente legítima".
Consequentemente, aquele projecto previa a revogação do artigo 2º e do nº 2 do artigo 10º da Lei nº 11/96, entrando em vigor o novo regime com a Lei do OE para 1997.
Tal Projecto de lei foi objecto de Relatório e parecer da CATPLESA (28), onde a certo passo se diz:
"De facto, nos termos da Lei nº 11/96, apenas as freguesias que preencham os requisitos estabelecidos nos nºs 1 e 2 do artigo 3º beneficiam do estipulado no nº 1 do artigo 10º, isto é, a forma de financiamento da remuneração dos autarcas será assegurada, directamente, pelo Orçamento do Estado". É esta disparidade que se pretende ver colmatada.
Refere ainda este parecer que a ANMP, ao mesmo tempo que observa acarretar a alteração proposta um acréscimo de despesa superior a 3 milhões de contos, afirma dever ter-se em consideração "a proporcionalidade entre os meios disponíveis e as competências efectivamente exercidas". Por seu lado, a ANAFRE manifesta a sua concordância com o projecto, o qual "tem a virtude de isentar os orçamentos das juntas de freguesia de encargos com as remunerações resultantes do regime de permanência e, em consequência, clarificar algumas questões colaterais". A ANAFRE aproveitou ainda o ensejo - segundo adita o parecer a que nos estamos a referir - para solicitar à Assembleia da República uma clarificação interpretativa do nº 1 do citado artigo 10º da Lei nº 11/96, porquanto conforme entendimento da DGAA, superiormente homologado e consagrado no texto do OE para 1997, os encargos com os membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro ou de meio tempo compreenderiam "apenas o acréscimo resultante da passagem do regime de não permanência para o regime de permanência".
O que, para melhor compreensão, implica tomar contacto com a forma como, a nível orçamental, estão a ser interpretadas as disposições da mencionada Lei nº 11/96.
Ainda no Orçamento do Estado para 1996, aprovado pela Lei nº 10-B/96, de 23 de Março, foi previsto no artigo 17º, nºs 2 e 3, o seguinte:
"2. No ano de 1996, será ainda inscrita no orçamento do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território uma verba no montante de 300.000 contos a distribuir pelo conjunto de freguesias, de acordo com o acréscimo de encargos anuais decorrentes do cumprimento do novo estatuto remuneratório dos membros da junta de freguesia.
3. A relação das verbas que cabem a cada freguesia, ao abrigo do número anterior, é publicada no Diário da República por portaria do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território" (29).
O OE para o ano de 1997, aprovado pela Lei nº 52-C/96, de 27 de Dezembro, previu - artigo 17º, nºs 3 e 4 - a inscrição no orçamento do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território de uma verba no montante de 1,055 milhões de contos, nos termos do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 3º da Lei nº 11/96, "para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas de freguesia que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência" (30).
O mesmo veio a suceder para o corrente ano de 1998 - artigo 15º, nº 1, da Lei nº 127-B/97, de 20 de Dezembro -, usando-se a mesma fórmula, mas com previsão de diferentes montantes (955.000 contos).
A fórmula usada - não se sabe se é a ela que se dirige a crítica da ANAFRE - significa que os presidentes que exerçam o mandato em regime de permanência não têm direito ao abono de compensação mensal a que se refere o artigo 7º da Lei n.º 11/96, o que parece lógico. Com efeito, se os presidentes das juntas, conforme dispõe o artigo 7º, têm direito ao abono compensatório desde que não exerçam o mandato em regime de permanência, uma vez exercido o mandato em permanência não terão direito àquele abono. Daí que se mande proceder à dedução do montante quando se verifica a situação de mandato em permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo.
6.
6.1. O excurso até agora realizado permite-nos concluir que nem nos trabalhos preparatórios, que passámos em revista, nem mesmo no Projecto de lei de alteração à Lei nº 11/96, apresentado pelo PCP, se encontra qualquer subsídio ou elemento que dê sustentáculo à interpretação preconizada por algumas freguesias e que mereceria o apoio da CCRLVT.
Ao invés, aquela proposta de alteração pretende simplesmente terminar com uma discrepância de tratamento das várias freguesias que, nos termos de tal proposta, não alcançaria boa justificação.
Por exemplo, uma freguesia com mais de 1000 eleitores mas menos de 5000 (ou de 3500 eleitores mas com 50 km2 de área), ainda que houvesse justificação material para dispor de um autarca a meio tempo ou mesmo a tempo inteiro, poderia ver-se impedida de o conseguir apenas por insuficiência de verba no seu orçamento. O que a colocaria numa situação de disparidade não fundamentada.
Não se aludia, em passo algum, do projecto ou do parecer emitido pela Comissão, a qualquer possibilidade de afastar ou, pelo menos, atenuar aquele obstáculo, nos termos pretendidos pelas freguesias a que ora se reporta a CCRLVT.
6.2. Voltemo-nos então de novo sobre a exegese dos textos, especialmente dos artigos 2º e 3º da Lei nº 11/96.
Reconhece - e bem - a CCRLVT que nos casos referidos nos números 1 e 2 do artigo 3º , uma vez verificadas as condições aí mencionadas quanto ao número de cidadãos eleitores e/ou à área da freguesia, o exercício do mandato em regime de meio tempo ou a tempo inteiro dependerá apenas da vontade do autarca (presidente da junta).
Enquanto nas hipóteses previstas nos números 3 e 4, para além da verificação do requisito de um certo número mínimo de eleitores (1000 ou 1500), é ainda necessária a deliberação da assembleia de freguesia sobre a necessidade da existência de membros a tempo inteiro ou a meio tempo.
Mais se pode acrescentar a essa desigualdade que é ainda necessário que a deliberação da assembleia de freguesia seja obrigatoriamente precedida de uma proposta da junta de freguesia, disposição que retira à assembleia o poder de iniciativa, sem embargo de no exercício dos seus poderes de acompanhamento e fiscalização da actividade da junta esta matéria poder ser objecto de ponderação pela assembleia de freguesia (31).
A maneira como o dispositivo do artigo 3º se encontra modelado obedece a uma ordem gradativa, tendo como elemento prevalecente para a existência de autarcas da junta de freguesia em regime de tempo inteiro ou de meio tempo de trabalho o número de eleitores e, em segundo lugar, a área da freguesia.
Só que, a nosso ver, em vez de uma realidade subdividida em quatro escalões (32), é mais correcto considerar uma realidade subdividida em dois escalões.
Com efeito, para o conjunto de freguesias de menor número de eleitores - mais de 1000 a 1500, ou de 1500 a 5000 - exigem-se dois requisitos distintos dos que se impõem para as freguesias de maior número de eleitores e/ou de maior extensão geográfica: a deliberação da assembleia de freguesia, e que o encargo com o regime de permanência seja suportado pelos seus orçamentos, dentro de certos limites.
Um outro sinal de distinção qualitativa das duas situações divisa-se no facto de as freguesias de 1000 a 1500 eleitores poderem dispor de um autarca a meio tempo( nº 3 do artigo 3º), tal como as de 5000 (ou de 3500 atendendo à área territorial) a 10000 eleitores ( nº 1 do mesmo artigo); raciocínio homólogo se pode fazer para os números 4º e 2º, aqui em regime de tempo inteiro.
Se bem pensamos, e na esteira do que já se inculcou, o Parlamento teve presente a possibilidade de uma certa "funcionalização" injustificada dos eleitos em autarquias de menor movimento, com um aumento de encargos excessivo, e daí que tivesse introduzido as duas descritas limitações - deliberação da assembleia de freguesia e existência de verba no seu orçamento -, funcionando como "travão" a essa eventual tendência, embora à custa de alguma racionalidade do sistema.
Na verdade, uma freguesia com mais de 1500 mas menos de 5000 eleitores pode ter um presidente a tempo inteiro, desde que o encargo com a sua remuneração caiba dentro de certos limites do seu orçamento (e haja uma deliberação da assembleia de freguesia); mas uma freguesia com mais de 5000 e o máximo de 10000 eleitores só pode ter um presidente a meio tempo, uma vez que a sua remuneração é suportada pelo Orçamento do Estado.
Certo que o modelo legislativo encontrado se tem de mover entre o respeito pela autonomia das autarquias (artigo 6º, nº 1, da CRP) e, por outro lado, um regime de finanças locais que consagre uma "justa repartição de recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias" (artigo 238º, nº 2, da mesma Constituição).
Sendo assim, a mera revogação do artigo 2º e do nº 2 do artigo 10º da Lei nº 11/96, tal como está proposta no Projecto de lei a que se fez referência, para além das consequentes adaptações no artigo 3º que parece implicar, continuaria a permitir que freguesias de menor dimensão, em princípio, com menores necessidades, pudessem dispor de autarcas com mais tempo de permanência que outras comparativamente mais carecidas dessa disponibilidade para o exercício de funções (33).
6.3. Afigura-se, pois, que o pressuposto de que parte a CCRLVT, no seu "memorando", não se verifica, ou melhor, não pode verificar-se. Na interpretação da lei, que se nos afigura a correcta, não há casos em que "as freguesias preenchem, simultaneamente, os requisitos enunciados no nº 1 do artigo 3º ( o que, por si só, confere aos presidentes de junta a possibilidade de exercerem o respectivo mandato em regime de permanência a meio tempo) e os requisitos enunciados no nº 4 do mesmo artigo ( que lhes possibilita o exercício do mandato a tempo inteiro desde que a assembleia de freguesia delibere nesse sentido)".
Não se antolha como sustentável afirmar a possibilidade de cumulação ou de simultaneidade de condições do nº 1 do artigo 3º com o nº 4º ( ou também 3º).
O artigo 3º prevê situações directamente reportadas ao número de eleitores (e áreas), para as quais configurou pressupostos de accionamento distintos, como procurámos demonstrar.
Não se vê como seja então possível afirmar que as situações previstas nos números 1 e 4 do citado artigo 3º se podem sobrepor, possibilitando assim ao presidente de uma junta de freguesia com mais de 1500 eleitores ( e menos de 5000) usufruir de meio tempo de serviço prestado nos termos do nº 1 e pago pelo OE e o outro meio tempo pago pelo orçamento da freguesia.
Entendemos que esta interpretação começa por não ter na letra da lei um mínimo de correspondência verbal - cfr. o nº 2 do artigo 9º do Código Civil - pelo que não é lícito ao intérprete considerá-la. Por outro lado, contraria o sistema da lei, por intermédio do qual se visou autonomizar aquelas quatro situações, subdividindo-as em dois grupos, num quadro gradativo e não de eventual cumulação.
Aliás, por esta via, conseguir-se-ia frustrar os intentos da lei que - bem ou mal, já o vimos - quis introduzir limitações ao exercício do mandato em permanência nas freguesias de menores dimensões populacionais, não permitindo o pagamento directo desse eleitos, através do OE. A despeito de o propósito invocado para esse pagamento fora do OE ter sido apenas o de exigir uma maior ponderação sobre a necessidade do trabalho dos eleitos em permanência, já que sempre se argumentou com o aumento das transferências do FEF para as freguesias (argumento que, valha a verdade, era utilizável igualmente para todas e não apenas para as de menores dimensões).
Essa frustração seria completa - ou seja, os encargos eram suportados pelo OE - se, na mesma lógica, se aplicasse também no caso do nº 3 ( permanência a meio tempo).
Deste modo, a resolução da questão subjacente - qual o regime mais adequado para suportar os encargos com todos os eleitos em regime de permanência nas freguesias - passará pela necessidade de alteração legislativa, o que acaba por se reconhecer no projecto entretanto apresentado, ainda em apreciação na Assembleia da República (34).
Sem deixar de ser lembrado que, para os eleitos da autarquia município, encargos idênticos são suportados pelo orçamento da respectiva autarquia - artigo 24º da Lei nº 28/97, de 30 de Junho.
Conclusão:
7.
Pelo exposto se conclui:
Da interpretação conjugada do disposto nos artigos 2º e 3º com o artigo 10º, todos da Lei nº 11/96, de 18 de Abril, não pode extrair-se a possibilidade de um presidente de junta de freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos nºs 1 e 4 desse artigo 3º, estando, por isso, afastada a hipótese de o Orçamento do Estado suportar, ainda que parcialmente, as remunerações e encargos com o regime de permanência desse autarca.
___________________________________
1) Transcrevemos do referido "memorando".
2) Ao mencionar-se o n.º 3, em vez do n.º 4, do artigo 3º, poderá ou não tratar-se de lapso. Não se teve acesso à Circular n.º 1/96.
3) Cfr., antes da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro (4ª Revisão Constitucional), os artigos 6º, n.º 1, 238º, 240º, 244º, 245º a 248, da CRP, e após aquela, os artigos 6º, n.º 1, 236º, 238º, 243º, 244º a 248º.
Sobre esta matéria - v. António Cândido de Oliveira, "Direito das Autarquias Locais"; Coimbra, 1993, pp. 337 e sgs.; António Francisco de Sousa, "Direito Administrativo das Autarquias Locais", Lisboa, 1993, pp. 169 e sgs.; Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", vol. I, 2ª edição (Reimpressão), Coimbra, 1996, pp. 440 e sgs..
4) Cfr. a nova redacção dada pela 4ª Revisão Constitucional ao artigo 239, n.º 3.
5) Dois dos vogais exercerão as funções de secretário e de tesoureiro, respectivamente.
6) A criação de freguesias é da competência da Assembleia da República, conforme resultava da alínea n) do artigo 167º da Constituição e da Lei n.º 8/93, de 5 de Março, alterada pela Lei n.º 51-A/93, de 9 de Julho. Se antes da 4ª Revisão Constitucional se podia dizer que aquele preceito apenas reservava para a AR o regime de criação, extinção e modificação territorial da autarquia, após esta Revisão afirma-se claramente a competência não apenas para fixar o regime como para a criação, extinção e modificação das autarquias locais (sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas).
7) Cfr. os artigos 10º, n.º 1, alínea g), 18º, alínea a) e 20º, todos da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), dos quais se vê que era fixada, como regra, no mínimo de 10%, a percentagem do FEF para as freguesias, sendo canalizada através do orçamento dos municípios.
8) O Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, nele se incluindo os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e obviamente das freguesias, apenas previa o desempenho de funções em regime de permanência para o presidente e vereadores dos municípios (artigo 2º).
9) Como adiante melhor se verá, quando se examinarem os trabalhos preparatórios dessa Lei.
10) Na discussão do EEL na Assembleia da República - DAR, I Série, n.º 68, de 11.04.87, p. 2668 -, já era reconhecido pelo Deputado Manuel Moreira (PSD): " No que diz respeito aos abonos dos titulares dos cargos das juntas de freguesia, regista-se uma ligeira melhoria, sem se sair do quadro simbólico que representam as compensações mensais que lhes são atribuídas para encargos" (sublinhado nosso).
11) A compensação mensal por encargos bem como estas senhas de presença já se encontravam previstas na Lei n.º 29/87, de 30 de Junho - Estatuto dos Eleitos Locais - por isso que tenham sido revogados expressamente os artigos 9º e 10º, n.º 3, desse Estatuto.
12) A Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 470-B/88, de 19 de Dezembro, e pelas Leis, n.º 101/89, de 29 de Dezembro, 65/90, de 28 de Dezembro, 2/92, de 9 de Março e pelo Decreto-Lei n.º 37/93, de 13 de Fevereiro.
13) As quais podem ser cobradas pela utilização de locais reservados a mercados e feiras sob a sua jurisdição ou administração, por certos actos praticados nos cemitérios da freguesia, pela utilização de instalações sob jurisdição ou administração da freguesia, destinadas ao conforto, comodidade ou recreio do público, pela prestação de serviços administrativos pelos funcionários da freguesia, pela passagem de licenças da sua competência, pelo aproveitamento do domínio público sob a sua administração.
14) Rectificada no DR, I Série-A, n.º 216, de 18.09.97.
Podem ver-se os seus trabalhos preparatórios no DAR, II Série-A, de 30.11.95 e de 14.12.95, onde constam os Projectos de lei, n.º 28/VII (PCP), e n.o 42/VII (PS); no DAR, II Série-A, de 23.12.95, o Relatório e parecer da CATPLESA; no DAR, I Série, nº 19, de 2.12.95, nº 22, de 5.0196, a discussão em Plenário e aprovação na generalidade daqueles projectos; finalmente, a votação na especialidade no seio da Comissão - DAR, II Série -A, n.º 42, de 10.05.96 - e a aprovação final, com votação na especialidade, no DAR, I Série, n.º 69, de 9.05.97.
15) O primeiro, apresentado pelo PCP, e o segundo, pelo PS, ambos publicados no DAR, II Série-A, de 30.11.95 e 14.12.95, respectivamente.
16) E que era: um membro em regime de meio tempo para as freguesias de 500 a 1000 eleitores; um membro em tempo completo para as freguesias de mais de 1000 até 5000 eleitores; dois membros a tempo completo para as freguesias com mais de 5000 eleitores.
17) Neste Projecto de lei seria ao município que caberia assegurar às freguesias a "verba correspondente ao necessário para pagamento de metade das remunerações e encargos com os membros da junta em regime de permanência" (artigo 8º).
18) De justificação mais resumida, não deixa de reconhecer o papel da Associação Nacional dos Municípios Portugueses (ANMP) e da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE), ao apontarem para a necessidade de ocupação total ou parcial de alguns membros das juntas de freguesia.
19) Publicado no DAR, II Série-A, n.º 13, de 4.01.96.
20) V. DAR, I Série, n.º 21, de 4.01.96 (discussão na generalidade) e aprovação, também na generalidade - DAR, I Série, n.º 22, de 5.01.96 -, com votos a favor, quanto ao Projecto de lei n.º 31/VII, do PS, do PCP e de Os Verdes e abstenções do PSD e do CDS-PP, quanto ao Projecto de lei n.º 41/VII, com votos a favor de todos os Partidos, salvo a abstenção do PSD. De notar que na mesma ocasião eram igualmente aprovados os projectos com "afinidades temáticas", sobre as atribuições, competências e meios financeiros das freguesias - os Projectos de lei n.ºs 28/VII (PCP) e 42/VII (PS).
21) Citado DAR, I Série, n.º 21,de 4.01.96, p. 598.
22) Loc. cit. pp. 599/600.
23) Tratar-se-á de lapso (1000 eleitores), corrigido na página 602 do DAR, através da intervenção mencionada na nota 25, do mesmo Deputado.
24) Intervenção do Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa, Diário cit. p. 610.
25) Intervenção do Deputado Manuel Varges, loc. cit., p.602. Adiante, p. 606, o Deputado Luís Sá (PCP) veio confirmar aquela previsão de encargos para o projecto apresentado pelo seu Partido.
26) Cfr. o DAR, I Série, n.º 41, de 1.03.96 - votação do texto final de substituição, com votos a favor do PS, PCP e de Os Verdes e abstenções do PSD e CDS-PP; no DAR, II Série-A, n.º 26, de 2.03.96, pode ver-se a votação e aprovação na especialidade, em Comissão.
27) Apresentado pelo PCP, e publicado no DAR, II Série-A, n.º 4, de 2.11.96, com o seguinte sumário: "Estabelece a igualdade de condições de financiamento a todas as freguesias abrangidas pelo regime de permanência dos respectivos eleitos".
28) No DAR, II Série-A, n.º 38, de 24.04.97.
29) Tal relação foi incluída, para o ano de 1996, na Portaria n.º 272/97, de 22 de Abril.
30) A transferir igualmente mediante portaria, cuja publicação não foi localizada.
31) Cfr. as alíneas d), u) e x), do artigo 15º da LAL, na redacção dada pela Lei n.º 35/91, de 27 de Julho, sobre a competência da assembleia de freguesia.
32) Assim distribuídos: 1º - freguesias com mais de 1000 e até 1500 eleitores; 2º - freguesias com mais de 1500 eleitores até 5000 - ou até 3500 eleitores mas com área de 50 a 100 km2 ; 3º - freguesias com um mínimo de 5000 eleitores mas não mais de 10000 - ou com mais de 3500 e com área de 50 a 100 km2; 4º - freguesias com mais de 10000 eleitores ou com mais de 7000 e 100 km2 de área.
33) O que em circunstâncias excepcionais pode justificar-se, mas não como regra. A experiência já feita com os municípios poderá, de certo, servir como orientação.
Recorde-se que o Projecto de lei n.º 31/VII ( do PCP), a que já nos referimos, continha uma disposição ( o artigo 3º, sob a epígrafe "limites") que poderá revelar-se de utilidade. Dizia: "1. O número de membros da junta de freguesia em regime de permanência é o seguinte: a) Freguesias de 500 a 1000 eleitores, um membro em regime de meio tempo; b) Freguesias de mais de 1000 e até 5000 eleitores, um membro em tempo completo; c) Freguesias com mais de 5000 eleitores, dois membros a tempo completo. 2. Poderá a assembleia de freguesia, sob proposta da junta, e com respeito do disposto no número anterior, optar, nos casos das alíneas b) e c), pela existência de membros da junta em regime de meio tempo, correspondendo nesse caso o tempo completo a dois meios tempos".
A ausência de tais parâmetros gerais pode permitir situações de injustificada disparidade e a cobertura para atitudes determinadas por interesses que não se conformem inteiramente com o interesse público.
Para as câmaras municipais - cfr. a redacção do artigo 45º da LAL, proveniente da alteração efectuada pela Lei n.º 18/91, de 12 de Junho.
34) Como já era alvitrado na Informação prestada por uma Senhora Directora de Serviços da DGAA.
Excelência:
1.
Em "memorando" enviado ao gabinete de Vossa Excelência pela Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT), dá-se conta de que a conclusão interpretativa resultante da reunião de coordenação jurídica entre a Direcção-Geral da Administração Autárquica (DGAA) e aquela CCRLVT, que tivera lugar em 3.06.96, a propósito do exercício de mandato em permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, pelos presidentes de Junta de Freguesia, e respectivo suporte orçamental - orientação homologada por Vossa Excelência e depois transmitida pela Circular n.º 1/96, de 3 de Setembro, da DGAA -, provocara "reacções de desagrado e descontentamento" por parte de várias freguesias da área dessa CCR.
Tal conclusão ia no sentido de que " os n.ºs 1 e 4 do artigo 3º (da Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, acrescente-se) não podem ser aplicados cumulativamente (querendo-se com isto significar que um presidente de junta não pode exercer o mandato a tempo inteiro em resultado da soma de "dois meios tempos" - "um" que seria decorrente da lei, por preenchimento dos requisitos do nº 1 e "outro" autorizado pela assembleia ao abrigo do nº 4), devendo neste caso ser feita a opção entre os dois regimes previstos nos nºs 1 e 4 do artigo 3º " (1).
De forma mais sintética, dizia-se na acta daquela reunião de 3.06.96:
"O mandato em regime de permanência não pode ser exercido em regime de tempo inteiro ao abrigo dos n.ºs 1 e 3 (2) do art. 3º conjugados, 50% pago pelo Orçamento do Estado e 50% pago pelo orçamento da freguesia".
A CCRLVT entende que as aludidas reacções terão alguma justificação, sendo a posição veiculada pela Circular demasiado restritiva, sugerindo a audição deste Corpo Consultivo.
Dignou-se Vossa Excelência acolher a sugestão, solicitando que o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República se pronuncie "quanto à articulação do disposto no art.º 10º da Lei n.º 11/96, de 18/4, com a hipótese de uma freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos nºs. 1 e 4 do art.º 3º do mesmo diploma".
Cumpre, assim, emitir o solicitado parecer.
2.
2.1. Apesar de a Constituição da República de 1976 reconhecer as freguesias em pé de igualdade (teórica) com as outras autarquias - os municípios e as regiões administrativas -, afirmar categoricamente o princípio da autonomia das autarquias locais, a detenção de património e finanças próprias, a possibilidade de possuírem quadros de pessoal próprio, não restam dúvidas de que, umas vezes pela natureza das coisas, nomeadamente pela sua pequena dimensão, outras por razões de ordem política, a freguesia, como autarquia local, tem gozado de atribuições escassas e vivido, consequentemente, numa situação, pode dizer-se, de dependência financeira do município respectivo (3).
Nos termos constitucionais, a organização da autarquia compreende uma assembleia eleita, dotada de poderes deliberativos, e um órgão colegial perante ela responsável. Aquela assembleia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados na área da respectiva autarquia, sendo o órgão executivo colegial constituído por um número adequado de membros e tendo como presidente o primeiro candidato da lista mais votada (4). Princípios estes vertidos e desenvolvidos no Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, diploma conhecido como a Lei das Autarquias Locais.
A junta de freguesia, ou seja, o órgão executivo, é constituída por um presidente e por vogais, variando o seu número em função da demografia eleitoral - 2 nas freguesias com menos de 5000 eleitores, 4 nas freguesias com 5000 ou mais eleitores, e 6 nas freguesias com 20000 ou mais eleitores (5) - artigos 21º e 23º da LAL.
Apela-se, hoje, para a necessidade de revitalizar as freguesias - o crescimento progressivo do seu número é disso um sinal evidente (6) - procurando-se mobilizar o empenho, e também a responsabilização, dos cidadãos que mais próximos se encontram das realidades locais, encurtando espaço entre a Administração e os interesses populacionais a gerir. É já neste contexto que acaba de ser publicada a Lei n.º 23/97, de 2 de Julho, sobre o "regime quadro do reforço das atribuições e competências das freguesias..." ( artigo 1º). Na mesma linha de reforço de poderes e de capacidade de actuação se insere a norma - artigo 10º - que nessa lei aumenta para 15% "as verbas provenientes do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) a transferir directamente do Orçamento do Estado para as freguesias..." (7), as quais também "terão direito, nos termos da lei, ao acesso ao crédito", diploma a que voltaremos.
2.2. Só muito recentemente foi reconhecida, em termos legislativos, a vantagem de haver eleitos das juntas de freguesia exercendo o seu mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo (8).
Mas como no desenvolvimento da vida em sociedade não é justo nem proporcionado impor apenas deveres sem os correspondentes direitos, é neste enquadramento que se discutiu (9) e publicou a Lei n.º 11/96, de 18 de Abril, sobre o "Regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia".
Este regime, adiante-se já, disciplina fundamentalmente a forma de prestação de serviço dos membros da junta de freguesia e a correspondente remuneração (10).
2.2.1. Vejamos com algum pormenor o conteúdo do diploma, dedicando especial atenção às disposições ora em foco.
De acordo com o artigo 1º da Lei n.º 11/96, " os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo".
Estipula-se no artigo 3º:
"1. Nas freguesias com o mínimo de 5000 eleitores e o máximo de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e 50 km2 de área, o presidente da junta poderá exercer o mandato em regime de meio tempo.
2. Nas freguesias com mais de 10000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e 100 km2 de área, o presidente da junta poderá exercer o mandato em regime de tempo inteiro.
3. Poderão ainda exercer o mandato em regime de meio tempo os presidentes das juntas de freguesia com mais de 1000 eleitores desde que o encargo anual com a respectiva remuneração, nos termos do artigo 5º, não ultrapasse 10% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do inscrito no orçamento em vigor.
4. Poderão ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro os presidentes das juntas de freguesia com mais de 1500 eleitores desde que o encargo anual com a respectiva remuneração, nos termos do artigo 5º, não ultrapasse 10% do valor total da receita constante da conta de gerência do ano anterior nem do inscrito no orçamento em vigor".
De acordo com o artigo 2º, compete à assembleia de freguesia deliberar, sob proposta da junta, quanto aos casos previstos nos números 3 e 4 do artigo 3º, acabado de transcrever, sobre a existência de membros desta em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deliberação que só será eficaz se obtiver a maioria absoluta, não podendo ser apresentada nova proposta, em caso de recusa ou ineficácia da deliberação, sem haver decorrido um ano.
Além de se visar conferir melhores condições de trabalho aos autarcas das freguesias, o regime instituído pelo artigo 4º proporciona também uma certa maleabilidade na prestação do serviço. Com efeito, o presidente da junta de freguesia tem a possibilidade de atribuir a outro membro da junta o seu regime de funções em permanência, ou, se exercer as funções em tempo inteiro, optar por exercer funções em regime de meio tempo e atribuir a outro membro o outro meio tempo, ou mesmo, "repartir o (seu) tempo inteiro em dois meios tempos, a atribuir cada um deles a dois dos restantes membros da junta".
Em bom rigor, a lei está essencialmente dirigida aos presidentes das juntas, passando por eles a fixação do exercício de funções, em tempo inteiro ou a meio tempo, de outros membros da junta.
O valor base da remuneração do presidente da junta é fixado tendo em conta o vencimento do Presidente da República, representado por quatro escalões, conforme determinado número de eleitores da freguesia ( artigo 5º).
Os presidentes que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a uma compensação mensal para encargos, calculada por referência às remunerações dos presidentes de câmaras municipais com menos de 10000 eleitores, semelhantemente sucedendo com os tesoureiros e secretários que não exerçam o mandato em regime de permanência, nos termos referidos.
Os restantes vogais das juntas de freguesia, assim como os membros da assembleia de freguesia, têm direito a senhas de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária (11). E os membros da junta de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a dispensa das suas actividades profissionais para o exercício das suas funções autárquicas, mediante simples aviso à entidade patronal, por certo número de horas durante o mês.
Passaram a aplicar-se aos membros das juntas de freguesia em regime de permanência, mas em tempo inteiro, as normas da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (e alterações posteriores), sobre incompatibilidades
Assinale-se ainda que o Estatuto dos Eleitos Locais, atrás aludido, se aplica subsidiariamente, com as necessárias adaptações, aos eleitos das juntas de freguesia - artigo 11º.
A controvérsia interpretativa tem também a ver, como já se aflorou, com o disposto no artigo 10º, no qual se diz:
"1. A verba necessária ao pagamento das remunerações e encargos com os membros da junta em regime de tempo inteiro ou de meio tempo será assegurada directamente pelo Orçamento do Estado.
2. O disposto no número anterior não se aplica aos casos referidos nos nºs 3 e 4 do artigo 3º."
Façamos uma pequena pausa para tentar melhor compreender o sentido da "reivindicação" interpretativa de algumas freguesias.
Tanto quanto se julga perceber, seria possível esta preconizada interpretação: meio tempo prestado pelo membro da junta de freguesia nos termos do n.º 1 do artigo 3º citado, pago pelo OE, e o outro meio tempo, prestado nos termos do nº 4 do mesmo artigo, pago pelo orçamento da freguesia, porque haveria requisitos cumulativos, ao menos em parte, no que toca ao funcionamento do disposto nos números 1 e 4 do artigo 3º.
É a validade desse pressuposto que, para além do mais, cumprirá apurar.
3.
Antes de prosseguir, e porque de suportar encargos se trata, será porventura útil atentar algo mais sobre o património e finanças das freguesias, cuja gestão está a seu cargo.
Nos termos do artigo 18º da referida Lei das Finanças Locais (12), constituem receitas das freguesias, uma participação nas receitas do município, o produto da cobrança de taxas da freguesia - mencionadas no artigo 19º seguinte (13) -, o produto de multas e coimas que lhes caibam em virtude de lei, regulamento ou postura, o rendimento de bens próprios, o produto de heranças, legados, doações ou outras liberalidades em seu favor, o produto da alienação de bens, o rendimento proveniente de prestações de serviços, bem como dos mercados e cemitérios, enfim, outras receitas estabelecidas por lei ou regulamento em seu favor.
Sobre a participação das freguesias nas receitas municipais - que por certo constituirá para muitas delas a principal fonte de fundos - dispõe o artigo 20º, aí se impondo, como já se deu nota, que em princípio não poderia o seu montante ser inferior a 10% das verbas provenientes do FEF para as despesas correntes, devendo ser distribuído segundo os critérios fixados no nº 3, dos quais relevam especialmente o número de habitantes das freguesias e a área respectiva.
Após a entrada em vigor da mencionada Lei n.º 23/97, de 2 de Julho (14) - que, para este efeito, ocorrerá com a vigência da Lei do Orçamento do Estado para o ano económico de 1998 -, aquele montante de financiamento subirá para o limite mínimo de 15%, sendo transferido directamente do OE para as freguesias.
Aquela Lei n.º 23/97 permite ainda a associação de freguesias para a prossecução de interesses próprios, comuns e específicos das respectivas populações, respeitada a continuidade geográfica e inserção em território do mesmo município, permitindo-se também a cooperação com entidades públicas e privadas. Podem ainda as freguesias ou as associações de freguesias participar em empresas de âmbito municipal para prosseguirem actividades de interesse público ou de desenvolvimento local cujo objecto se contenha nas suas atribuições e competências.
Uma cláusula de salvaguarda de certas despesas se previa no nº 4 desse artigo 20º da LFL, ao dispor:
" Em qualquer caso, o montante determinado para cada freguesia... nunca pode ser inferior às despesas previstas nas leis que regulamentam o estatuto remuneratório dos titulares dos órgãos da freguesia."
Poderemos resumir dizendo que, em via de regra, as receitas das freguesias serão escassas, posto que se desenhe uma nítida tendência para lhes conferir mais atribuições e competências, dotando-as, correspondentemente, de mais recursos humanos e financeiros, o que se insere numa política de progressiva valorização das mesmas como centros privilegiados de gestão de interesses locais.
4.
Cremos que os elementos recolhidos dos trabalhos preparatórios e da discussão da Lei nº 11/96, de 18 de Abril, fornecem um importante contributo de clarificação da questão posta pela consulta.
Passemos, por isso, a analisá-los.
4.1. Estiveram na origem da Lei nº 11/96 os Projectos de lei nºs, 31/VII e 41/VII (15).
Na nota justificativa daquele primeiro Projecto de lei enumeram-se as tentativas que nos dez anos precedentes haviam sido feitas para garantir o exercício de mandato em permanência por alguns autarcas das freguesias.
Refuta-se o argumento da suficiência do trabalho voluntário, sem dúvida valiosíssimo, que vinha sendo prestado por esses autarcas fora das horas de actividade profissional, o qual não deveria impedir que pudesse haver eleitos em regime de permanência nas freguesias, mais justificável que a existência de funcionários que já se verificava.
E acrescentava-se:
"4 - Nas soluções propostas actuou-se com a prudência necessária. Desde logo, estabelecendo-se no artigo 3º um número máximo (16) de membros das juntas em regime de permanência, de acordo com critérios que parecem razoáveis e que assegurem a um conjunto significativo de freguesias, inclusive no interior do País, a disponibilidade mínima exigida aos eleitos para darem resposta às suas funções.
"Atribui-se à assembleia de freguesia, sob proposta da junta, a deliberação sobre a existência ou não de membros em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo (artigo 2º).
"Por outro lado, estabelece-se um princípio justo de repartição de encargos com o município respectivo que permite que as freguesias mantenham um nível razoável de disponibilidade financeira, mas fazendo-as também participar nas despesas decorrentes das deliberações que tomem..." (17) (sublinhado agora).
E logo se recordava que também iria ser (re)apresentado um outro projecto sobre o alargamento de competências e meios financeiros das freguesias, com proposta de elevação do montante mínimo do FEF a transferir para as mesmas.
Por seu turno, o Projecto de lei n.º 41/VII apresentou-se numa redacção que transitou quase na íntegra para a versão definitiva da lei (18).
No entanto, duas notas merecerão destaque, sobre pontos que não vieram a ser acolhidos, a final:
- não poderia haver membros de juntas de freguesia em permanência nas freguesias cuja área coincidisse com a do município a que pertenciam;
- era sempre à assembleia de freguesia, sob proposta da junta, que cabia deliberar sobre a existência de membros em regime de permanência, não distinguindo as situações dos números 3 e 4 do artigo 3º das restantes ( salvo quanto ao orçamento que suportava os encargos).
4.2. O Relatório e parecer da Comissão de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente (19) historia os antecedentes frustrados de aprovação desta matéria (desde 1986), anotando que ambos os projectos pretendiam, embora mediante critérios diferentes, viabilizar o exercício do cargo a tempo inteiro não só do presidente de junta de freguesia como de outros membros. E quanto aos pagamentos de encargos disse-se:
" ...o PS propõe que os encargos sejam suportados pelo Orçamento do Estado directamente, enquanto o PCP propõe que tal se processe a partir das transferências do município, mas só em metade do valor. Não refere quem paga a outra metade", nenhum quantificando os montantes de despesa pública implicados.
O parecer alertava ainda para a pendência de outros projectos em conexão com esta matéria cujo processo legislativo já se iniciara, configurando-se "a existência de um pacote legislativo, merecedor de um tratamento global e de reflexão conjunta".
4.3. Tais projectos foram discutidos também em conjunto (20).
Respiguemos os tópicos de interesse dessa discussão.
A propósito dos encargos, afirmava o Deputado Luís Sá (PCP):
"Sobre este aspecto, importa esclarecer que se o projecto de lei do PCP não prevê o pagamento integral das remunerações dos eleitos das freguesias a tempo inteiro por parte do Orçamento do Estado é porque prevê, por um lado, o crescimento das verbas dos municípios e, por outro lado, o crescimento da parte da verba dos municípios destinada às freguesias. Portanto, em última instância, não seriam os municípios ou as freguesias que seriam prejudicadas nesta matéria", preconizando uma solução ampla que abrangesse o maior número de freguesias do País, atribuindo-se os meios financeiros correspondentes aos encargos daí resultantes (21).
Ainda sobre o mesmo tema, o Deputado Manuel Varges (PS) (22), depois de aludir às iniciativas legislativas em curso (quatro) apresentadas pelo seu Partido, salientou que nelas também se visava "o aumento das transferências do FEF para as freguesias ...(e) uma nova visão de fazer suportar os encargos destas alterações pelo Orçamento do Estado, salvo nas freguesias com mais de 10000 eleitores (23) que vierem a ser abrangidas, por tempos parciais ou inteiros, onde se entende como justo afectar 10% das suas receitas à cobertura desses encargos, tendo em vista o acréscimo do FEF que lhes é agora imputado e tendo em vista o acréscimo de eficácia que, de facto, a maior disponibilidade destes autarcas irá dar ao trabalho que até hoje realizam."
A quantificação dos custos dos projectos "para além de se saber quem é que paga, se sai ou não do Orçamento do Estado, dos orçamentos das câmaras municipais ou dos orçamentos das juntas de freguesia" (24), foi questão trazida à baila com frequência.
Naquela quantificação comparativa dizia-se a certa altura (25) que o projecto apresentado pelo PCP envolveria um encargo global de cerca de 8 milhões de contos enquanto o do PS, abrangendo cerca de 500 freguesias a suportar pelo OE, acarretaria um encargo de 974000 contos, acrescentando-se que "quanto às freguesias com mais de 1000 habitantes (querer-se-ia dizer eleitores), estas poderão, nos termos dos seus próprios orçamentos, comportar, nos 10% das suas receitas, os tempos atribuídos, o que representa um encargo de cerca de 1,6 milhões de contos, a suportar pelo orçamento dessas freguesias..." (sublinhado nosso), como já afirmara o mesmo Deputado.
Da discussão havida extrai-se a ideia de que pairou sempre no Parlamento o anseio de alargar o tempo remunerado que os autarcas das freguesias poderiam dedicar aos seus cargos, mesclado com o receio de encargos excessivos para o OE ou para os orçamentos das autarquias, por não haver uma previsão segura do número de freguesias abrangidas, e também de algum risco de "funcionalização" descabida. Por isso que o texto final reflicta uma aproximação traduzida em fórmulas com algo de experimental, especialmente para as freguesias mais pequenas.
Depois de votação na especialidade de um texto alternativo preparado no seio da Comissão, o texto final foi aprovado, em termos que, como se disse, muito se aproximam do Projecto de lei apresentado pelo PS (26).
4.4. Olhando numa breve retrospectiva para a motivação conhecida dos textos preparatórios da Lei n.º 11/96, bem como para a discussão parlamentar, daqui não decorre qualquer subsídio que aponte para a "mistura" de regimes que se pretenderia com a interpretação veiculada pela CCRLVT. Ninguém alguma vez aludiu à possibilidade de usar em simultâneo as disposições dos vários números do artigo 3º, aprovado aliás segundo a sua redacção inicial constante do Projecto de lei nº 41/VII.
Antes se admitiu como razoável que certos encargos decorrentes do exercício de mandatos por membros das juntas de freguesia em permanência - tempo inteiro ou meio tempo - viessem a recair sobre os orçamentos de algumas freguesias, argumentando-se que não seriam prejudicadas com essa consequência, na medida em que se avizinhava um reforço de transferência de verbas através do mecanismo do FEF, e ainda, no dizer de um Deputado, pelo acréscimo de eficácia de que beneficiariam pelo trabalho dos autarcas em permanência (explicação esta que, diga-se, era igualmente invocável se o pagamento se fizesse com recurso ao OE e não pelos orçamentos das freguesias, e quer para as freguesias a que se referiam os números 1 e 2 do artigo 3º, quer para as previstas nos números 3 e 4).
5.
Alguma evolução, ainda mais recente, em termos de iniciativa legislativa, é portadora de auxílio interpretativo complementar.
Com efeito, através do Projecto de lei nº 323/VII (27), visou-se alargar o universo de aplicação da Lei nº 11/96, "injustificadamente redutor", afirmando-se na sua "Nota justificativa" não se vislumbrarem razões "para que se prolongue um tratamento diferenciado entre o conjunto das freguesias a que foi reconhecido reunirem as condições para aceder ao regime de permanência".
"Na verdade - acrescenta-se -, são muitas as freguesias que dispondo das condições previstas no artigo 3º da Lei nº 11/96, acabaram, por razões financeiras das respectivas autarquias, por não utilizar o direito que a lei lhes atribui, reclamando uma equiparação à situação prevista para as restantes freguesias que se afigura inteiramente legítima".
Consequentemente, aquele projecto previa a revogação do artigo 2º e do nº 2 do artigo 10º da Lei nº 11/96, entrando em vigor o novo regime com a Lei do OE para 1997.
Tal Projecto de lei foi objecto de Relatório e parecer da CATPLESA (28), onde a certo passo se diz:
"De facto, nos termos da Lei nº 11/96, apenas as freguesias que preencham os requisitos estabelecidos nos nºs 1 e 2 do artigo 3º beneficiam do estipulado no nº 1 do artigo 10º, isto é, a forma de financiamento da remuneração dos autarcas será assegurada, directamente, pelo Orçamento do Estado". É esta disparidade que se pretende ver colmatada.
Refere ainda este parecer que a ANMP, ao mesmo tempo que observa acarretar a alteração proposta um acréscimo de despesa superior a 3 milhões de contos, afirma dever ter-se em consideração "a proporcionalidade entre os meios disponíveis e as competências efectivamente exercidas". Por seu lado, a ANAFRE manifesta a sua concordância com o projecto, o qual "tem a virtude de isentar os orçamentos das juntas de freguesia de encargos com as remunerações resultantes do regime de permanência e, em consequência, clarificar algumas questões colaterais". A ANAFRE aproveitou ainda o ensejo - segundo adita o parecer a que nos estamos a referir - para solicitar à Assembleia da República uma clarificação interpretativa do nº 1 do citado artigo 10º da Lei nº 11/96, porquanto conforme entendimento da DGAA, superiormente homologado e consagrado no texto do OE para 1997, os encargos com os membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro ou de meio tempo compreenderiam "apenas o acréscimo resultante da passagem do regime de não permanência para o regime de permanência".
O que, para melhor compreensão, implica tomar contacto com a forma como, a nível orçamental, estão a ser interpretadas as disposições da mencionada Lei nº 11/96.
Ainda no Orçamento do Estado para 1996, aprovado pela Lei nº 10-B/96, de 23 de Março, foi previsto no artigo 17º, nºs 2 e 3, o seguinte:
"2. No ano de 1996, será ainda inscrita no orçamento do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território uma verba no montante de 300.000 contos a distribuir pelo conjunto de freguesias, de acordo com o acréscimo de encargos anuais decorrentes do cumprimento do novo estatuto remuneratório dos membros da junta de freguesia.
3. A relação das verbas que cabem a cada freguesia, ao abrigo do número anterior, é publicada no Diário da República por portaria do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território" (29).
O OE para o ano de 1997, aprovado pela Lei nº 52-C/96, de 27 de Dezembro, previu - artigo 17º, nºs 3 e 4 - a inscrição no orçamento do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território de uma verba no montante de 1,055 milhões de contos, nos termos do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 3º da Lei nº 11/96, "para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas de freguesia que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência" (30).
O mesmo veio a suceder para o corrente ano de 1998 - artigo 15º, nº 1, da Lei nº 127-B/97, de 20 de Dezembro -, usando-se a mesma fórmula, mas com previsão de diferentes montantes (955.000 contos).
A fórmula usada - não se sabe se é a ela que se dirige a crítica da ANAFRE - significa que os presidentes que exerçam o mandato em regime de permanência não têm direito ao abono de compensação mensal a que se refere o artigo 7º da Lei n.º 11/96, o que parece lógico. Com efeito, se os presidentes das juntas, conforme dispõe o artigo 7º, têm direito ao abono compensatório desde que não exerçam o mandato em regime de permanência, uma vez exercido o mandato em permanência não terão direito àquele abono. Daí que se mande proceder à dedução do montante quando se verifica a situação de mandato em permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo.
6.
6.1. O excurso até agora realizado permite-nos concluir que nem nos trabalhos preparatórios, que passámos em revista, nem mesmo no Projecto de lei de alteração à Lei nº 11/96, apresentado pelo PCP, se encontra qualquer subsídio ou elemento que dê sustentáculo à interpretação preconizada por algumas freguesias e que mereceria o apoio da CCRLVT.
Ao invés, aquela proposta de alteração pretende simplesmente terminar com uma discrepância de tratamento das várias freguesias que, nos termos de tal proposta, não alcançaria boa justificação.
Por exemplo, uma freguesia com mais de 1000 eleitores mas menos de 5000 (ou de 3500 eleitores mas com 50 km2 de área), ainda que houvesse justificação material para dispor de um autarca a meio tempo ou mesmo a tempo inteiro, poderia ver-se impedida de o conseguir apenas por insuficiência de verba no seu orçamento. O que a colocaria numa situação de disparidade não fundamentada.
Não se aludia, em passo algum, do projecto ou do parecer emitido pela Comissão, a qualquer possibilidade de afastar ou, pelo menos, atenuar aquele obstáculo, nos termos pretendidos pelas freguesias a que ora se reporta a CCRLVT.
6.2. Voltemo-nos então de novo sobre a exegese dos textos, especialmente dos artigos 2º e 3º da Lei nº 11/96.
Reconhece - e bem - a CCRLVT que nos casos referidos nos números 1 e 2 do artigo 3º , uma vez verificadas as condições aí mencionadas quanto ao número de cidadãos eleitores e/ou à área da freguesia, o exercício do mandato em regime de meio tempo ou a tempo inteiro dependerá apenas da vontade do autarca (presidente da junta).
Enquanto nas hipóteses previstas nos números 3 e 4, para além da verificação do requisito de um certo número mínimo de eleitores (1000 ou 1500), é ainda necessária a deliberação da assembleia de freguesia sobre a necessidade da existência de membros a tempo inteiro ou a meio tempo.
Mais se pode acrescentar a essa desigualdade que é ainda necessário que a deliberação da assembleia de freguesia seja obrigatoriamente precedida de uma proposta da junta de freguesia, disposição que retira à assembleia o poder de iniciativa, sem embargo de no exercício dos seus poderes de acompanhamento e fiscalização da actividade da junta esta matéria poder ser objecto de ponderação pela assembleia de freguesia (31).
A maneira como o dispositivo do artigo 3º se encontra modelado obedece a uma ordem gradativa, tendo como elemento prevalecente para a existência de autarcas da junta de freguesia em regime de tempo inteiro ou de meio tempo de trabalho o número de eleitores e, em segundo lugar, a área da freguesia.
Só que, a nosso ver, em vez de uma realidade subdividida em quatro escalões (32), é mais correcto considerar uma realidade subdividida em dois escalões.
Com efeito, para o conjunto de freguesias de menor número de eleitores - mais de 1000 a 1500, ou de 1500 a 5000 - exigem-se dois requisitos distintos dos que se impõem para as freguesias de maior número de eleitores e/ou de maior extensão geográfica: a deliberação da assembleia de freguesia, e que o encargo com o regime de permanência seja suportado pelos seus orçamentos, dentro de certos limites.
Um outro sinal de distinção qualitativa das duas situações divisa-se no facto de as freguesias de 1000 a 1500 eleitores poderem dispor de um autarca a meio tempo( nº 3 do artigo 3º), tal como as de 5000 (ou de 3500 atendendo à área territorial) a 10000 eleitores ( nº 1 do mesmo artigo); raciocínio homólogo se pode fazer para os números 4º e 2º, aqui em regime de tempo inteiro.
Se bem pensamos, e na esteira do que já se inculcou, o Parlamento teve presente a possibilidade de uma certa "funcionalização" injustificada dos eleitos em autarquias de menor movimento, com um aumento de encargos excessivo, e daí que tivesse introduzido as duas descritas limitações - deliberação da assembleia de freguesia e existência de verba no seu orçamento -, funcionando como "travão" a essa eventual tendência, embora à custa de alguma racionalidade do sistema.
Na verdade, uma freguesia com mais de 1500 mas menos de 5000 eleitores pode ter um presidente a tempo inteiro, desde que o encargo com a sua remuneração caiba dentro de certos limites do seu orçamento (e haja uma deliberação da assembleia de freguesia); mas uma freguesia com mais de 5000 e o máximo de 10000 eleitores só pode ter um presidente a meio tempo, uma vez que a sua remuneração é suportada pelo Orçamento do Estado.
Certo que o modelo legislativo encontrado se tem de mover entre o respeito pela autonomia das autarquias (artigo 6º, nº 1, da CRP) e, por outro lado, um regime de finanças locais que consagre uma "justa repartição de recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias" (artigo 238º, nº 2, da mesma Constituição).
Sendo assim, a mera revogação do artigo 2º e do nº 2 do artigo 10º da Lei nº 11/96, tal como está proposta no Projecto de lei a que se fez referência, para além das consequentes adaptações no artigo 3º que parece implicar, continuaria a permitir que freguesias de menor dimensão, em princípio, com menores necessidades, pudessem dispor de autarcas com mais tempo de permanência que outras comparativamente mais carecidas dessa disponibilidade para o exercício de funções (33).
6.3. Afigura-se, pois, que o pressuposto de que parte a CCRLVT, no seu "memorando", não se verifica, ou melhor, não pode verificar-se. Na interpretação da lei, que se nos afigura a correcta, não há casos em que "as freguesias preenchem, simultaneamente, os requisitos enunciados no nº 1 do artigo 3º ( o que, por si só, confere aos presidentes de junta a possibilidade de exercerem o respectivo mandato em regime de permanência a meio tempo) e os requisitos enunciados no nº 4 do mesmo artigo ( que lhes possibilita o exercício do mandato a tempo inteiro desde que a assembleia de freguesia delibere nesse sentido)".
Não se antolha como sustentável afirmar a possibilidade de cumulação ou de simultaneidade de condições do nº 1 do artigo 3º com o nº 4º ( ou também 3º).
O artigo 3º prevê situações directamente reportadas ao número de eleitores (e áreas), para as quais configurou pressupostos de accionamento distintos, como procurámos demonstrar.
Não se vê como seja então possível afirmar que as situações previstas nos números 1 e 4 do citado artigo 3º se podem sobrepor, possibilitando assim ao presidente de uma junta de freguesia com mais de 1500 eleitores ( e menos de 5000) usufruir de meio tempo de serviço prestado nos termos do nº 1 e pago pelo OE e o outro meio tempo pago pelo orçamento da freguesia.
Entendemos que esta interpretação começa por não ter na letra da lei um mínimo de correspondência verbal - cfr. o nº 2 do artigo 9º do Código Civil - pelo que não é lícito ao intérprete considerá-la. Por outro lado, contraria o sistema da lei, por intermédio do qual se visou autonomizar aquelas quatro situações, subdividindo-as em dois grupos, num quadro gradativo e não de eventual cumulação.
Aliás, por esta via, conseguir-se-ia frustrar os intentos da lei que - bem ou mal, já o vimos - quis introduzir limitações ao exercício do mandato em permanência nas freguesias de menores dimensões populacionais, não permitindo o pagamento directo desse eleitos, através do OE. A despeito de o propósito invocado para esse pagamento fora do OE ter sido apenas o de exigir uma maior ponderação sobre a necessidade do trabalho dos eleitos em permanência, já que sempre se argumentou com o aumento das transferências do FEF para as freguesias (argumento que, valha a verdade, era utilizável igualmente para todas e não apenas para as de menores dimensões).
Essa frustração seria completa - ou seja, os encargos eram suportados pelo OE - se, na mesma lógica, se aplicasse também no caso do nº 3 ( permanência a meio tempo).
Deste modo, a resolução da questão subjacente - qual o regime mais adequado para suportar os encargos com todos os eleitos em regime de permanência nas freguesias - passará pela necessidade de alteração legislativa, o que acaba por se reconhecer no projecto entretanto apresentado, ainda em apreciação na Assembleia da República (34).
Sem deixar de ser lembrado que, para os eleitos da autarquia município, encargos idênticos são suportados pelo orçamento da respectiva autarquia - artigo 24º da Lei nº 28/97, de 30 de Junho.
Conclusão:
7.
Pelo exposto se conclui:
Da interpretação conjugada do disposto nos artigos 2º e 3º com o artigo 10º, todos da Lei nº 11/96, de 18 de Abril, não pode extrair-se a possibilidade de um presidente de junta de freguesia reunir, em simultâneo, as condições estabelecidas nos nºs 1 e 4 desse artigo 3º, estando, por isso, afastada a hipótese de o Orçamento do Estado suportar, ainda que parcialmente, as remunerações e encargos com o regime de permanência desse autarca.
___________________________________
1) Transcrevemos do referido "memorando".
2) Ao mencionar-se o n.º 3, em vez do n.º 4, do artigo 3º, poderá ou não tratar-se de lapso. Não se teve acesso à Circular n.º 1/96.
3) Cfr., antes da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro (4ª Revisão Constitucional), os artigos 6º, n.º 1, 238º, 240º, 244º, 245º a 248, da CRP, e após aquela, os artigos 6º, n.º 1, 236º, 238º, 243º, 244º a 248º.
Sobre esta matéria - v. António Cândido de Oliveira, "Direito das Autarquias Locais"; Coimbra, 1993, pp. 337 e sgs.; António Francisco de Sousa, "Direito Administrativo das Autarquias Locais", Lisboa, 1993, pp. 169 e sgs.; Diogo Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", vol. I, 2ª edição (Reimpressão), Coimbra, 1996, pp. 440 e sgs..
4) Cfr. a nova redacção dada pela 4ª Revisão Constitucional ao artigo 239, n.º 3.
5) Dois dos vogais exercerão as funções de secretário e de tesoureiro, respectivamente.
6) A criação de freguesias é da competência da Assembleia da República, conforme resultava da alínea n) do artigo 167º da Constituição e da Lei n.º 8/93, de 5 de Março, alterada pela Lei n.º 51-A/93, de 9 de Julho. Se antes da 4ª Revisão Constitucional se podia dizer que aquele preceito apenas reservava para a AR o regime de criação, extinção e modificação territorial da autarquia, após esta Revisão afirma-se claramente a competência não apenas para fixar o regime como para a criação, extinção e modificação das autarquias locais (sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas).
7) Cfr. os artigos 10º, n.º 1, alínea g), 18º, alínea a) e 20º, todos da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), dos quais se vê que era fixada, como regra, no mínimo de 10%, a percentagem do FEF para as freguesias, sendo canalizada através do orçamento dos municípios.
8) O Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, nele se incluindo os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e obviamente das freguesias, apenas previa o desempenho de funções em regime de permanência para o presidente e vereadores dos municípios (artigo 2º).
9) Como adiante melhor se verá, quando se examinarem os trabalhos preparatórios dessa Lei.
10) Na discussão do EEL na Assembleia da República - DAR, I Série, n.º 68, de 11.04.87, p. 2668 -, já era reconhecido pelo Deputado Manuel Moreira (PSD): " No que diz respeito aos abonos dos titulares dos cargos das juntas de freguesia, regista-se uma ligeira melhoria, sem se sair do quadro simbólico que representam as compensações mensais que lhes são atribuídas para encargos" (sublinhado nosso).
11) A compensação mensal por encargos bem como estas senhas de presença já se encontravam previstas na Lei n.º 29/87, de 30 de Junho - Estatuto dos Eleitos Locais - por isso que tenham sido revogados expressamente os artigos 9º e 10º, n.º 3, desse Estatuto.
12) A Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 470-B/88, de 19 de Dezembro, e pelas Leis, n.º 101/89, de 29 de Dezembro, 65/90, de 28 de Dezembro, 2/92, de 9 de Março e pelo Decreto-Lei n.º 37/93, de 13 de Fevereiro.
13) As quais podem ser cobradas pela utilização de locais reservados a mercados e feiras sob a sua jurisdição ou administração, por certos actos praticados nos cemitérios da freguesia, pela utilização de instalações sob jurisdição ou administração da freguesia, destinadas ao conforto, comodidade ou recreio do público, pela prestação de serviços administrativos pelos funcionários da freguesia, pela passagem de licenças da sua competência, pelo aproveitamento do domínio público sob a sua administração.
14) Rectificada no DR, I Série-A, n.º 216, de 18.09.97.
Podem ver-se os seus trabalhos preparatórios no DAR, II Série-A, de 30.11.95 e de 14.12.95, onde constam os Projectos de lei, n.º 28/VII (PCP), e n.o 42/VII (PS); no DAR, II Série-A, de 23.12.95, o Relatório e parecer da CATPLESA; no DAR, I Série, nº 19, de 2.12.95, nº 22, de 5.0196, a discussão em Plenário e aprovação na generalidade daqueles projectos; finalmente, a votação na especialidade no seio da Comissão - DAR, II Série -A, n.º 42, de 10.05.96 - e a aprovação final, com votação na especialidade, no DAR, I Série, n.º 69, de 9.05.97.
15) O primeiro, apresentado pelo PCP, e o segundo, pelo PS, ambos publicados no DAR, II Série-A, de 30.11.95 e 14.12.95, respectivamente.
16) E que era: um membro em regime de meio tempo para as freguesias de 500 a 1000 eleitores; um membro em tempo completo para as freguesias de mais de 1000 até 5000 eleitores; dois membros a tempo completo para as freguesias com mais de 5000 eleitores.
17) Neste Projecto de lei seria ao município que caberia assegurar às freguesias a "verba correspondente ao necessário para pagamento de metade das remunerações e encargos com os membros da junta em regime de permanência" (artigo 8º).
18) De justificação mais resumida, não deixa de reconhecer o papel da Associação Nacional dos Municípios Portugueses (ANMP) e da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE), ao apontarem para a necessidade de ocupação total ou parcial de alguns membros das juntas de freguesia.
19) Publicado no DAR, II Série-A, n.º 13, de 4.01.96.
20) V. DAR, I Série, n.º 21, de 4.01.96 (discussão na generalidade) e aprovação, também na generalidade - DAR, I Série, n.º 22, de 5.01.96 -, com votos a favor, quanto ao Projecto de lei n.º 31/VII, do PS, do PCP e de Os Verdes e abstenções do PSD e do CDS-PP, quanto ao Projecto de lei n.º 41/VII, com votos a favor de todos os Partidos, salvo a abstenção do PSD. De notar que na mesma ocasião eram igualmente aprovados os projectos com "afinidades temáticas", sobre as atribuições, competências e meios financeiros das freguesias - os Projectos de lei n.ºs 28/VII (PCP) e 42/VII (PS).
21) Citado DAR, I Série, n.º 21,de 4.01.96, p. 598.
22) Loc. cit. pp. 599/600.
23) Tratar-se-á de lapso (1000 eleitores), corrigido na página 602 do DAR, através da intervenção mencionada na nota 25, do mesmo Deputado.
24) Intervenção do Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa, Diário cit. p. 610.
25) Intervenção do Deputado Manuel Varges, loc. cit., p.602. Adiante, p. 606, o Deputado Luís Sá (PCP) veio confirmar aquela previsão de encargos para o projecto apresentado pelo seu Partido.
26) Cfr. o DAR, I Série, n.º 41, de 1.03.96 - votação do texto final de substituição, com votos a favor do PS, PCP e de Os Verdes e abstenções do PSD e CDS-PP; no DAR, II Série-A, n.º 26, de 2.03.96, pode ver-se a votação e aprovação na especialidade, em Comissão.
27) Apresentado pelo PCP, e publicado no DAR, II Série-A, n.º 4, de 2.11.96, com o seguinte sumário: "Estabelece a igualdade de condições de financiamento a todas as freguesias abrangidas pelo regime de permanência dos respectivos eleitos".
28) No DAR, II Série-A, n.º 38, de 24.04.97.
29) Tal relação foi incluída, para o ano de 1996, na Portaria n.º 272/97, de 22 de Abril.
30) A transferir igualmente mediante portaria, cuja publicação não foi localizada.
31) Cfr. as alíneas d), u) e x), do artigo 15º da LAL, na redacção dada pela Lei n.º 35/91, de 27 de Julho, sobre a competência da assembleia de freguesia.
32) Assim distribuídos: 1º - freguesias com mais de 1000 e até 1500 eleitores; 2º - freguesias com mais de 1500 eleitores até 5000 - ou até 3500 eleitores mas com área de 50 a 100 km2 ; 3º - freguesias com um mínimo de 5000 eleitores mas não mais de 10000 - ou com mais de 3500 e com área de 50 a 100 km2; 4º - freguesias com mais de 10000 eleitores ou com mais de 7000 e 100 km2 de área.
33) O que em circunstâncias excepcionais pode justificar-se, mas não como regra. A experiência já feita com os municípios poderá, de certo, servir como orientação.
Recorde-se que o Projecto de lei n.º 31/VII ( do PCP), a que já nos referimos, continha uma disposição ( o artigo 3º, sob a epígrafe "limites") que poderá revelar-se de utilidade. Dizia: "1. O número de membros da junta de freguesia em regime de permanência é o seguinte: a) Freguesias de 500 a 1000 eleitores, um membro em regime de meio tempo; b) Freguesias de mais de 1000 e até 5000 eleitores, um membro em tempo completo; c) Freguesias com mais de 5000 eleitores, dois membros a tempo completo. 2. Poderá a assembleia de freguesia, sob proposta da junta, e com respeito do disposto no número anterior, optar, nos casos das alíneas b) e c), pela existência de membros da junta em regime de meio tempo, correspondendo nesse caso o tempo completo a dois meios tempos".
A ausência de tais parâmetros gerais pode permitir situações de injustificada disparidade e a cobertura para atitudes determinadas por interesses que não se conformem inteiramente com o interesse público.
Para as câmaras municipais - cfr. a redacção do artigo 45º da LAL, proveniente da alteração efectuada pela Lei n.º 18/91, de 12 de Junho.
34) Como já era alvitrado na Informação prestada por uma Senhora Directora de Serviços da DGAA.
Legislação
CONST76 ART6 N1 ART238 N2 ART239 N3.
CCIV ART9 N2.
LAL84 ART21 ART23.
LAL87 ART18 ART19 ART20 ART24.
L 11/96 DE 1996/04/18 ART2 ART3 ART4 ART5 ART7 ART10.
L 23/97 DE 1997/07/02 ART1 ART10.
L 10-B/96 DE 1996/03/23 ART17 N3.
L 52-C/96 DE 1996/12/27 ART17 N3 N4.
L 127-B/97 DE 1997/12/20 ART15 N1.
CCIV ART9 N2.
LAL84 ART21 ART23.
LAL87 ART18 ART19 ART20 ART24.
L 11/96 DE 1996/04/18 ART2 ART3 ART4 ART5 ART7 ART10.
L 23/97 DE 1997/07/02 ART1 ART10.
L 10-B/96 DE 1996/03/23 ART17 N3.
L 52-C/96 DE 1996/12/27 ART17 N3 N4.
L 127-B/97 DE 1997/12/20 ART15 N1.
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL / DIR CONST * ORG PODER POL.