1/1996, de 09.07.1997
Número do Parecer
1/1996, de 09.07.1997
Data do Parecer
09-07-1997
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Plano e da Administração do Território
Relator
LUCAS COELHO
Descritores
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
EDIFICAÇÃO DISPERSA
PLANO DE URBANIZAÇÃO
EDIFICAÇÃO ISOLADA
PLANO REGIONAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
RAZÕES PONDEROSAS
PLANO MUNICIPAL
PLANO DIRECTOR MUNICIPAL
AUTORIZAÇÃO
LICENÇA
COMPETÊNCIA
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL
ADMINISTRAÇÃO LOCAL
PODER DISCRICIONÁRIO
PODER VINCULADO
EMBARGO DE OBRAS
USO
SOLOS
ZONAS DE RECURSOS NATURAIS E EQUILÍBRIO AMBIENTAL
EDIFICAÇÃO DISPERSA
PLANO DE URBANIZAÇÃO
EDIFICAÇÃO ISOLADA
PLANO REGIONAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
RAZÕES PONDEROSAS
PLANO MUNICIPAL
PLANO DIRECTOR MUNICIPAL
AUTORIZAÇÃO
LICENÇA
COMPETÊNCIA
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL
ADMINISTRAÇÃO LOCAL
PODER DISCRICIONÁRIO
PODER VINCULADO
EMBARGO DE OBRAS
USO
SOLOS
ZONAS DE RECURSOS NATURAIS E EQUILÍBRIO AMBIENTAL
Conclusões
1- Incumbe exclusivamente aos órgãos municipais competentes para o licenciamento de "edificações isoladas", no exercício dos poderes discricionários conferidos pelo n 2 do artigo 26 do PROT-Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar n 11/91, de 21 de Março, apreciar e decidir das "razões ponderosas" que, nos termos do mesmo normativo, podem justificar as edificações;
2- As "razões ponderosas" susceptíveis de justificar a outorga da licença supõem a existência de uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo palnificados - nomeadamente nas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental" -, quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relção de coordenação, na dos interesses do titular;
3- No exercício do poder de autorização conferido pelo citado n 2 do artigo 26, o órgão municipal competente está vinculado às prescrições do PROT-Algarve, e por isso está impedido de licenciar edificações isoladas em derrogação das mesmas;
4- Os órgãos centrais ou regionais de administração do território não usufruem de competência para emitir um juízo autónomo de inexistência das razões ponderosas aludidas no artigo 26, n 2, promovendo, com este fundamento, o embargo de edificação isolada licenciada nos termos daquela disposição, mas podem e devem apreciar as derrogações ao PROT-Algarve porventura verificadas, embargando, de for caso disso, a construção.
2- As "razões ponderosas" susceptíveis de justificar a outorga da licença supõem a existência de uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo palnificados - nomeadamente nas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental" -, quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relção de coordenação, na dos interesses do titular;
3- No exercício do poder de autorização conferido pelo citado n 2 do artigo 26, o órgão municipal competente está vinculado às prescrições do PROT-Algarve, e por isso está impedido de licenciar edificações isoladas em derrogação das mesmas;
4- Os órgãos centrais ou regionais de administração do território não usufruem de competência para emitir um juízo autónomo de inexistência das razões ponderosas aludidas no artigo 26, n 2, promovendo, com este fundamento, o embargo de edificação isolada licenciada nos termos daquela disposição, mas podem e devem apreciar as derrogações ao PROT-Algarve porventura verificadas, embargando, de for caso disso, a construção.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território,
Excelência:
I
Suscitando-se dúvidas de interpretação no tocante
à titularidade - pelas câmaras municipais ou pelos serviços regionais de administração do território - dos poderes previstos no nº 2 do artigo 26º do Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março, dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer deste Conselho Consultivo.
O citado diploma definiu o Plano Regional de Ordenamento do Território para o Algarve (PROT-Algarve), dispondo o artigo 26º:
"Artigo 26º
Proibição de edificação dispersa
1 - Sem prejuízo do disposto nos artigos 23º, 24º e 25º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9º e 11º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
2 - Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito
à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma."
Ouvida, a Auditoria Jurídica pronunciou-se pela competência de autorização da câmara municipal respectiva, sublinhando, porém, "que os mecanismos de fiscalização estão em vigor (artº 43º do PROTAL) e que a
CCR Algarve poderá sempre proceder quando o PROTAL Algarve for violado".
No mesmo sentido, ao que se afigura, é a posição da citada Comissão de Coordenação Regional do Algarve - onde emerge o caso concreto subjacente à consulta -, esclarecendo esta aspectos relativamente aos quais surgem divergências de entendimento:
"2- Quanto à violação do PROT-Algarve:
"Inicialmente a CCR Algarve colocou a hipótese de se poder entender que a integração do conceito "razões ponderosas" (nº 2 do artº 26º do PROT- Algarve) caberia, em princípio, às Câmaras Municipais, no exercício da competência de licenciamento de obras particulares em que não esteja prevista a intervenção da CCR Algarve, como é o caso.
"À CCR Algarve caberia fiscalizar as derrogações ao estabelecido no PROT-Algarve o que envolveria uma apreciação mais alargada de vários e sucessivos licenciamentos de obras particulares, independentemente de averiguar sobre a justeza ou não da aceitação das "razões ponderosas" que tenham presidido a cada uma das licenças, o que sempre seria da competência das Câmaras Municipais. Nesta hipótese o objecto da análise deslocar-se-ia para a questão de saber se um dado licenciamento constituiria mera edificação isolada (de algum modo permitida pelo PROT- Algarve) ou configuraria aumento da edificação dispersa (proibida pelo PROT-Algarve).
"A IGAT e, mais recentemente, o Gabinete do Senhor Secretário de Estado (informação de 31- 10.94, do Senhor Assessor António Lorena de Sèves, sobre este mesmo caso) considera que "as razões invocadas pelo particular são de teor exclusivamente subjectivo e que as razões ponderosas referidas no nº 2 do artº 26º do Dec.
Reg. nº 11/91, são claramente razões de carácter objectivo, isto é, que se refiram a uma situação do prédio e da construção que nele se pretende realizar em relação a uma determinada actividade económica já desenvolvida", o que mereceu despacho de concordância, de 4.11.94, do Senhor Secretário de Estado.
"Assim, a manter-se este entendimento (o que não parece ser definitivo face aos termos da inf. de 19.10.95, anexa ao of. nº 8313, de 26.10.95, onde ainda se coloca a questão de a obra em causa violar ou não o PROT-Algarve) deverá a obra ser embargada, afigurando-se-nos ser, actualmente, da competência do Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território ou do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território se houver delegação de competências, determinar tal embargo nos termos e ao abrigo do artº 17º, nº 2 do Decreto-Lei nº 249/94, de 12.10, cabendo à CCR Algarve executar tal ordem de embargo (...).
"Ou seja, o que este caso suscita é a questão de se definir como orientação o entendimento constante da informação do Senhor ex-Assessor António Lorena Sènes sic, o que implicaria também, a nosso ver, uma comunicação a todas as Câmaras Municipais no sentido de que não podiam continuar a atender as razões ponderosas de carácter subjectivo, ou, ao invés, manter-se a prática até aqui seguida de que as razões ponderosas são avaliadas pelas Câmaras municipais, cabendo à Administração Central intervir apenas nas situações extremas de derrogação dos princípios do PROT--Algarve".
Conclui-se, portanto, estar em causa a definição da titularidade da competência autorizativa conferida pelo nº 2 do artigo 26º do PROT--Algarve, uma certa delimitação de competências entre órgãos de administração do território e dos municípios, na perspectiva, em derradeiro termo, do respeito às prescrições do Plano.
Cumpre nestes termos emitir parecer.
II
1. O surto da economia verificado desde o início da industrialização provocou diferenças acentuadas na repartição territorial das populações e nas condições de vida das pessoas, cuja correcção e atenuação, imperativo de equilíbrio social e desenvolvimento económico, está na origem remota do direito urbanístico e do direito do ordenamento do território, intimamente conexos (1).
As exigências da vida humana implicadas alcançam, neste final de século, expressão constitucional.
O artigo 9º, alínea e), da lei básica declara constituir tarefa fundamental do Estado «proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território".
Em sintonia, o artigo 66º, nº 2, alínea b) incumbe- lhe, por meio de organismos próprios e por apelo e apoio a iniciativas populares, «ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconómico e paisagens biologicamente equilibradas:.
A planificação administrativa e, particularmente, os planos urbanísticos/territoriais tornam-se privilegiado instrumento na consecução dos escopos estaduais de recomposição urbanística e ordenação do território (2).
Segundo o critério do âmbito espacial de aplicação, é possível distinguir vários níveis no direito da planificação urbanística e territorial, desde o nível nacional, passando pelos níveis regional, supramunicipal e municipal, até ao nível submunicipal.
Interessam ao desenvolvimento do parecer os níveis regional, primacialmente, e municipal, de modo secundário (3). Naquele imperam os Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), regulados em geral pelo Decreto-Lei nº 176-A/88, de 18 de Maio, com alterações subsequentemente consideradas. Ao nível municipal sobrelevam os planos municipais de ordenamento do território, com destaque para os Planos Directores Municipais (PDM), cuja disciplina basilar consta do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março.
2. Ponderem-se em primeiro lugar os PROT.
Trata-se, na definição do artigo 1º do Decreto-Lei nº 176-A/88, de «instrumentos de carácter programático e normativo visando o correcto ordenamento do território através do desenvolvimento harmonioso das suas diferentes parcelas pela optimização das implantações humanas e do uso do espaço e pelo aproveitamento racional dos seus recursos:.
Os PROT «abrangem áreas pertencentes a mais de um município - reza o artigo 2º - definidas quer pela sua homogeneidade em termos económicos, ecológicos ou outros, quer por representarem interesses ou preocupações que, pela sua independência, necessitam de consideração integrada:.
A sua elaboração, «determinada mediante resolução do Conselho de Ministros, ouvidas as câmaras municipais envolvidas: (artigo 4º, nº1), compete ao «Ministério do Planeamento e da Administração do Território (4), através da competente comissão de coordenação regional, com a colaboração (...), bem como dos municípios abrangidos: (artigo 6º, nº1).
Ultimada a tramitação respectiva, que não importa detalhar, os PROT «são aprovados mediante decreto regulamentar: (artigo 11º, nº6 (5)).
Diga-se, a propósito da sua eficácia normativa relacional, que "as normas e princípios constantes dos
PROT (6) - dispõe o artigo 12º, nº 1 - são vinculativas para todas as entidades públicas e privadas, devendo com eles ser compatibilizados quaisquer outros planos, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local".
Em termos tais que a desconformidade de algum destes "planos, programas ou projectos relativamente ao
PROT acarreta a respectiva nulidade" (artigo 12º, nº 2).
Por outro lado, as "obras particulares que violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, ainda que licenciadas ou autorizadas pelas entidades competentes, estão sujeitas a embargo, demolição ou reposição do terreno" "nas condições em que se encontrava antes do início das obras" (artigo 17º, nºs 1 e 2, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 249/94) (7).
As ordens de embargo, demolição ou reposição são da competência do Ministro do (Equipamento,) Planeamento e Administração do Território, competindo às comissões de coordenação regional (CCR) executá-las (artigo 17º, nºs 2 e 3, na redacção do mesmo normativo acabado de citar) (8).
Ao embargo são aplicáveis os nºs 2 a 6 do artigo
57º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro (9).
O "licenciamento municipal de obras em violação do disposto em plano regional de ordenamento do território constitui ilegalidade grave para efeitos do disposto na alínea c) do nº 1 e no nº 3 do artigo 9º, bem como na alínea g) do nº 1 do artigo 13º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro" (artigo 22º) (10), incorrendo "a entidade licenciadora em responsabilidade civil pelos prejuízos causados ao titular da licença de construção com a execução da ordem de embargo, de demolição e de reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes do início das obras" (artigo 23º).
3. Considerem-se seguidamente os planos municipais de ordenamento do território, disciplinados, na sua elaboração, aprovação e ratificação, pelo Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, subsequentemente alterado, com destaque para os aspectos de regime directamente envolvidos na problemática da consulta.
Nos planos municipais - regulamentos administrativos que definem o respectivo regime traduzindo-o graficamente em plantas (artigos 4º e 10º)
- compreendem-se, designadamente, os planos directores (PDM), relativos a todo o território municipal, os planos de urbanização (PU), que abrangem áreas urbanas e urbanizáveis e, eventualmente, áreas não urbanizáveis intermédias ou envolventes daquelas, e os planos de pormenor (PP), que tratam, em detalhe, as áreas referidas (artigo 2º, nº 1, alíneas a), b) e c)).
No seu conteúdo material regem em geral a ocupação, o uso e a transformação do solo na área abrangida (artigo 9º, nº 1) , assumindo em concreto a configuração própria de cada uma das três espécies, definidas na lei (nºs 2, 3 e 4 (11)).
A sua elaboração e aprovação competem, respectivamente, à câmara e à assembleia municipal (artigo 3º, nºs 1 e 2), devendo nessas fases, e também na fase de execução, ser garantidos os princípios e objectivos enunciados nas alíneas a) a e) (12) do nº 1 e nas alíneas a) a g) do nº 2 do artigo 5º, especialmente:
"Artigo 5º
Princípios e objectivos gerais
1 - (...) a) A aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais de disciplina urbanística e de ordenamento do território e salvaguarda e valorização do património cultural; b) A articulação com planos, programas e projectos de âmbito municipal ou supramunicipal;
(...)
2 - (...)
(...) e) Desenvolver e pormenorizar regras e directivas estabelecidas em planos de nível superior; f) Fornecer indicadores para o planeamento, designadamente para a elaboração de outros planos municipais ou de planos de carácter sub-regional, regional ou nacional.
(...)"
Daí que a Administração Central acompanhe a elaboração dos planos municipais, visando esse acompanhamento - mercê de inter-venções, por vezes determinantes, que não importa pormenorizar -, declaradamente, inter alia, "apoiar a articulação com planos, programas e projectos de interesse municipal ou supramunicipal", e "promover a aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais de disciplina urbanística e de ordenamento do território" (artigo 6º, nºs 1 e 2, alíneas d) e e) (13)).
Os PDM, assim como os PU e os PP em certas condições, estão ainda sujeitos a ratificação do Governo, mediante Resolução do Conselho de Ministros os primeiros, e Portaria do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território os demais (artigos 3º, nºs 2, 3 e 4 (14), e 16º, nº 1).
E a ratificação destina-se, na mesma linha, a verificar a conformidade do plano municipal aprovado, entre outros parâmetros, "com as disposições legais e regulamentares vigentes (...)", e "com outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supramunicipal, incluindo a sua adequada articulação" (artigo 16º, nº 2, alíneas a) e c)).
Do mesmo passo, o registo dos planos na Direcção-
Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano é de preceito, nos termos aplicáveis dos artigos
3º, nº 5, e 17º (15).
À tutela da eficácia normativa dos planos municipais são dedicados os artigos 23º e seguintes.
A Inspecção-Geral da Administração do Território (IGAT) "participa ao representante do Ministério Público junto do tribunal administrativo de círculo competente os actos dos órgãos municipais que violem qualquer plano municipal plenamente eficaz, para efeitos de ser interposto o competente recurso contencioso e meios processuais acessórios" (artigo 23º, nº 1).
Por outro lado, o "licenciamento de obras em violação de plano municipal plenamente eficaz constitui ilegalidade grave para efeitos do disposto na alínea c) do nº 1 e no nº 3 do artigo 9º e na alínea g) do nº 1 do artigo 13º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro".
Assim dispõe o artigo 24º, disposição à qual, não obstante deixada intocada pelo recente Decreto-Lei nº 155/97, de 24 de Junho, se afiguram aplicáveis, mutatis mutandis, as considerações expendidas há instantes a propósito do homólogo artigo 22º do Decreto-Lei nº 176--
A/88 (16).
"Sem prejuízo do disposto na alínea l) do nº 2 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção dada pela Lei nº 18/91, de 12 de Junho (17), pode o Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, em casos que considere de relevante interesse público, determinar o embargo de trabalhos ou a demolição de obras que violem plano municipal plenamente eficaz" (artigo 26º, nº 1, na redacção, por último, do artigo único do Decreto-Lei nº 155/97, de 24 de Junho) (18).
A "ordem de embargo ou de demolição é objecto de registo na conservatória do registo predial competente, mediante comunicação pela Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano do despacho que os determinou, procedendo-se aos necessários averbamentos" (nº 5, na versão do mesmo diploma) (19).
4. Justifica-se um instante de reflexão.
O excurso antecedente revelou na disciplina de planos regionais e municipais de ordenamento do território uma série de fontes de atribuições e competências da Administração do Estado no domínio próprio das autarquias municipais, fruto, por certo, da adequada ponderação de interesses gerais e locais emergentes dialecticamente no mesmo território.
A administração pública de nível autárquico, com efeito, constitucionalmente prevista para ser estruturada segundo os princípios da autonomia e da descentralização, não se oferece vocacionalmente como em absoluto autonómica (20).
Conexo com o artigo 6º, nº 1, da lei fundamental, afirmando a unitariedade do Estado (21), logo o artigo
267º, nº 2 adverte que "a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativa", mas "sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção e superintendência do Governo".
"As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos - precisa nesta orientação o artigo 239º - serão reguladas por lei de harmonia com o princípio da descentralização administrativa".
Similares directrizes obtiveram tradução infraconstitucional, designadamente através da "Lei das Autarquias Locais", com expressão acabada na Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, e hoje no Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, tendo como sobressaliente conteúdo a definição das atribuições dos entes e das competências dos respectivos órgãos, em subordinação aos princípios - significativamente enfatizados na abertura do preâmbulo - "da autonomia das autarquias locais e da descentralização da Administração Pública no quadro global da organização democrática do Estado".
Relativiza-se, consequentemente, a todos os níveis normativos, uma autonomia total ou uma descentralização ilimitada, que poderia redundar no caos administrativo ou transmudar as autarquias como que em Estados dentro do próprio Estado, degenerando aceleradamente na desagregação da sua unidade.
É, por isso, uniformemente reconhecida a necessidade de limitar a descentralização e a autonomia com vista a atenuar os seus inconvenientes e a harmonizar a actividade dos entes descentralizados com os interesses globais do Estado unitário e da colectividade nacional (22).
Com vista a intentar alcançar, por outras palavras, o "equilíbrio do corpo social", o "ajustamento
à ecologia da comunidade nacional" (23).
5. A mesma intencionalidade político-legislativa transparece no PROT-Algarve, instrumento que está no cerne da consulta.
Recorde-se, imediatamente, que a criação dos PROT depende da prática de actos do Governo previstos nos artigos 4º, nº 1, 6º, nº 1, e 11º, nº 6, da lei-quadro respectiva, o Decreto-Lei nº 176-A/88, de 18 de Maio.
A elaboração do PROT-Algarve, concretamente, foi incumbida à CCR do Algarve (CCRA) por Resolução do Conselho de Ministros nº 33/88, de 4 de Agosto, em conformidade com o citado artigo 4º, nº 1, vindo o mesmo a ser aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março, como se referiu introdutoriamente (24).
Abordem-se, então, em breve síntese, os pontos de regime que directamente interessam à dilucidação da problemática que nos ocupa.
5.1. Segundo a Resolução nº 33/88 (nº 2), a área abrangida pelo plano é a correspondente a "todos os concelhos do distrito de Faro" (nº 2), razão por que o mapa do respectivo território, tornado seu objecto, se considerou parte integrante do PROT-Algarve (artigo 1º, nº 3, do Decreto Regulamentar nº 11/91, tal como os subsequentemente citados sem outra indicação).
São precisamente "as acções com incidência, directa ou indirecta, na ocupação, uso ou transformação do solo a praticar ou desenvolver por qualquer entidade" nesse território que se regem pelo diploma, "sem prejuízo de outros pressupostos, requisitos ou condições exigidos por lei geral ou especial" (artigo 1º, nº 2).
Os objectivos gerais prosseguidos vêm enunciados no artigo 3º: "a) concretizar uma política de ordenamento do território que garanta as condições para um desenvolvimento sócio-económico equilibrado; b) definir princípios e regras de uso, ocupação e transformação do solo que consagrem uma utilização racional do espaço; c) promover a gestão criteriosa dos recursos naturais que assente na salvaguarda dos seus valores e na melhoria da qualidade de vida das populações".
O PROT-Algarve, "válido pelo período de 10 anos" (artigo 4º), ""vincula todas as entidades públicas e privadas, designadamente os órgãos e serviços da administração central, regional e local com competência para elaborar, aprovar, ratificar e executar planos, programas ou projectos e adoptar medidas com incidência na ocupação, uso ou transformação do solo" (artigo 5º, nº 1).
E as normas nele consagradas aplicam-se directamente em todo o território abrangido, "sem prejuízo das regras fixadas em planos municipais de ordenamento do território, desde que em conformidade com o PROT-Algarve" (nº2).
Assim se aflora a matriz de aproximação à caracterologia autárquica, há pouco posta em equação com a ecologia nacional (regional), que no preâmbulo obteve elucidativa expressão:
"(...) optou-se pelo estabelecimento de uma relação de equilíbrio útil que assegure o respeito e a obediência aos valores e princípios fundamentais consagrados no PROT-Algarve e, ao mesmo tempo, garanta uma margem de acção suficiente e necessária para que nos demais planos, programas e projectos se tomem as opções e se determinem as acções que melhor resposta dêem aos objectivos próprios e específicos tratados nesses instrumentos.
"Particular atenção mereceu a competência dos municípios em matéria de planeamento.
"Neste âmbito seguiu-se a orientação constitucionalmente consagrada no princípio da autonomia das autarquias locais e da descentralização da Administração Pública. Assim,
é remetida para as autarquias a decisão mais pormenorizada, que será consubstanciada nos planos municipais de ordenamento do território, sobre o regime de ocupação, uso e transformação do solo nas suas áreas respectivas."
Isto mesmo particulariza, entre outros, o artigo
6º, sem renunciar, aliás, a exprimir opção na tensão interesses regionais/interesses locais, prescrevendo a compatibilização dos planos municipais com o PROT- Algarve: "os planos municipais de ordenamento do território desenvolvem e pormenorizam as regras e directivas constantes do PROT-Algarve, devendo o regime de ocupação, uso e transformação do solo a estabelecer nesses planos ser compatível com o regime definido neste diploma".
Conhecidas as "disposições gerais" incluídas no Capítulo I, o regime "da ocupação, uso e transformação do solo" regional do Algarve concentra-se no Capítulo II (artigos 7º a 27º), para o qual deve agora volver-se a atenção, tanto mais que nele se inclui o preceito questionado na consulta.
5.2. A sistemática do Capítulo II compreende 4 secções, subordinadas às epígrafes seguintes: "Do zonamento" (Secção I, artigos 7º e 8º); "Caracterização e regime das zonas" (Secção II, artigos 9º a 22º);
"Regime da área de potencial turístico" (Secção III, artigo 23º); "Áreas" (Secção IV, artigos 24º a 27º).
O território do Algarve considera-se, para efeitos de "ocupação, uso ou transformação do solo", "como área de potencial turístico" (25), nesta sendo definidos dois grupos de zonas: "zonas de ocupação urbanística" e "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental" (artigo 7º, nº 1).
O primeiro - "zonas de ocupação urbanística" - "integra as áreas urbanas e os terrenos destinados ou afectados à ocupação urbana", sendo composto por duas zonas; "zonas urbanas" e "zonas de ocupação turística" (artigo 7º, nº 3).
A caracterização e regime do grupo é objecto dos artigos 9º a 11º, que integram a Subsecção I ("Das zonas de ocupação urbanística", juntamente) da Secção II.
Dentro dele figuram, portanto, as "zonas urbanas", constituídas, de acordo com o artigo 9º que delas se ocupa, "pelos aglomerados urbanos existentes e por áreas aptas a servir de expansão aos mesmos" (nº 1).
E as "zonas de ocupação turística", constituídas agora - assim dispõe o artigo 11º que lhes vai especificamente dedicado - "por áreas ocupadas por empreendimentos turísticos ou com projectos da mesma natureza objecto de decisão favorável das entidades públicas competentes e por áreas intersticiais ou envolventes àqueles, ficando genericamente afectas à construção, edificação e demais empreendimentos com interesse para o sector" (nº 1).
Os condicionalismos a que ficam sujeitas vêm enunciados nos nºs 2, 3 e 4, de importância despicienda no desenvolvimento do parecer.
O segundo grupo compreende as "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental", que o nº 4 do artigo
7º diz integrar "as áreas susceptíveis de serem afectadas à exploração e conservação de recursos disponíveis e outros ou destinadas à defesa da qualidade dos componentes ambientais" (26).
O regime destas vem detalhado na Subsecção II -
"Das zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental"
- da Secção I, compreendendo os artigos 12º a 23º.
O seu estudo em pormenor é na circunstância perfeitamente dispensável.
Basta anotar que a categoria das "zonas imperativas" se caracteriza pela sua afectação "a um fim dominante, ao qual todos os outros se subordinam" (artigo 12º, e artigos 13º, 14º e 15º), enquanto as "zonas preferenciais", dotadas embora de "aptidão para vários usos, não reclamam afectação exclusiva a nenhum deles, sem prejuízo da eventual dominância de um ou outro uso" (artigo 16º, e artigos 17º a 22º).
Logicamente, os condicionalismos de ocupação, uso e transformação do solo são, porventura, mais apertados no primeiro caso que no segundo.
Resta a secção IV, "Áreas" - artigos 24º a 27º.
O artigo 24º regula as denominadas "áreas de edificação dispersa" nos termos seguintes:
"Artigo 24º
Áreas de edificação dispersa
1 - Consideram-se áreas de edificação dispersa as que, não pertencendo às zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9º e
11º, para efeitos de estruturação urbana, apresentem as seguintes características: a) Ocupação predominantemente habitacional; b) Densidade populacional igual ou superior a 2,5 habitan-tes por hectare.
2 - Cabe às câmaras municipais identificar as
áreas referidas nos números anteriores sic e integrá-las nos planos municipais respectivos.
3 - A estruturação e concretização destas áreas devem ter em conta, designadamente, o seguinte: a) (...)
(...)
(...) h) (...)
4 - Nas áreas referidas no nº 1 não devem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que possam comprometer ou tornar mais difícil ou onerosa a elaboração e execução dos planos que estruturem a área."
A interdição assim vertida no nº 4 adquire ainda maior amplitude com o artigo 26º, na base do qual está, efectivamente, a proibição de princípio da edificação dispersa.
Dispositivo nuclear na temática sujeita à apreciação deste corpo consultivo, a dilucidação da consulta aconselha que nos debrucemos sobre ele com ponderação (27).
Convém, no entanto, trazer previamente à colação certas "disposições finais" do último Capítulo V (artigos 39º a 45º ) (28).
5.3. Em primeiro lugar, o artigo 39º, acolhendo no seio do PROT-Algarve outra normação pertinente aos temas regulamentados, dispõe genericamente que as normas do diploma "não dispensam as autorizações ou pareceres exigidos pela legislação em vigor, referentes a quaisquer empreendimentos, obras e acções, de iniciativa pública ou privada".
E o artigo 40º preceitua, relativamente aos "empreendimentos, obras ou acções, de iniciativa pública ou privada, que, pela sua dimensão ou natureza, tenham implicações significativas na ocupação, uso, ou transformação do solo, designadamente construção de grandes infra-estruturas, obras com fins exclusivamente agrícolas ou florestais, vias de comunicação e seus acessos, obras indispensáveis de defesa do património cultural", carecerem sempre os mesmos de ser submetidos
"a prévia aprovação da CCRA, a fim de se verificar a sua compatibilidade com o PROT-Algarve" (nº 1).
Aprovação esta, aliás, "precedida de parecer prévio dos serviços, órgãos ou entidades públicas com jurisdição na área objecto de intervenção ou com competência, em razão da matéria, para se pronunciarem"
(nº 2).
A aprovação da CCRA é, no entanto, dispensada nos dois casos indicados nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 40º (29).
Por seu turno, o artigo 42º, retomando a filosofia relacional subjacente aos artigos 5º, nº 2, e 6º , proclamada no preâmbulo (cfr. supra, ponto 5.1.), declara que o "PROT-Algarve não prejudica os planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes à data da entrada em vigor do presente diploma, desde que não contrariem as disposições do PROT- Algarve".
Interessa, por fim, aludir a dispositivos de tutela do Plano.
De harmonia com o artigo 43º, a fiscalização do seu cumprimento "compete à CCRA e às câmaras municipais"
(nº 1), que podem, para o efeito (nº 2): "ordenar o embargo e a demolição das obras que violarem o PROT- Algarve" (alínea a)); "ordenar a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início das obras referidas na alínea anterior" (alínea b)).
E o artigo 44º, tipifica, por sua vez, como contra- ordenações (30) (31), nas alíneas a) a n) do nº 1, uma série de factos ofensivos das prescrições do Plano, com destaque para a alínea m) relativa a actos proibidos pelo artigo 26º.
III
1. É, justamente, oportuno reverter a este normativo, cuja análise há instantes se deixara em suspenso (supra, ponto 5.2.).
Recorde-se o seu teor:
"Artigo 26º
Proibição de edificação dispersa
1 - Sem prejuízo do disposto nos artigos 23º, 24º e 25º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9º e 11º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
2 - Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito
à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma."
O nº 1 enuncia a regra proibitiva: não podem, em princípio, ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
E o nº 2 introduz uma excepção: podem, todavia, ser autorizadas edificações isoladas verificando-se certas condições.
Considere-se a regra.
Simplificando, é proibida a edificação (dispersa) fora das zonas de ocupação urbanística a que se referem os artigos 9º e 11º, mas sem prejuízo do disposto nos artigos 23º, 24º e 25º.
A edificação é dispersa, basicamente, desde que tem lugar fora das "zonas de ocupação urbanística" - e, por conseguinte, sublinhe-se, apelando para a técnica de zonamento do PROT-Algarve, nas denominadas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental".
A sua proibição compreende-se, precisamente, porque opera fora daquelas zonas - "urbanas" (artigo 9º) e "de ocupação turística" (artigo 11º) -, que abrangem os aglomerados urbanos, as áreas de expansão destes, as destinadas ainda a empreendimentos turísticos ou suas envolventes, todas, por isso mesmo, vocacionalmente afectas à construção e edificação.
Compreende-se, por exemplo, que infra-estruturas essenciais à vida social concentrada nestas áreas - saneamento, transportes e comunicações, energia, educação, saúde, polícia e outros serviços públicos -, implicando custos pecuniários, investimentos patrimoniais, recursos humanos vultuosos, não possam multiplicar-se e ampliar-se a todo e qualquer nucléolo edificacional disseminado a eito, aleatoriamente, pelo indistinto território estranho a esses perímetros.
Entende-se, apesar de tudo, uma teleologia concernente ao desenvolvimento turístico, à habitação dispersa propriamente dita e às conveniências de concentração industrial, susceptível de justificar desvios ao princípio da interdição de construção fora das zonas de privilegiada ocupação urbanística.
Daí a ressalva excepcional dos artigos 23º e 24º e
25º, mercê dos quais, aliás, situações daquele tipo ficam condicionadas a normas previamente definidas e sujeitas a identificação na planificação municipal pertinente.
2. À margem dos pressupostos assim tipificados no nº 1 do artigo, podem, excepcionalmente ser ainda autorizadas edificações isoladas, observado o condicionalismo descrito no nº 2.
Desde logo, se "razões ponderosas",
"designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas" - "demonstradas pelo interessado", precisa-se -, justificarem a autorização.
E sempre "que daí não resultem derrogações ao estabelecido" no diploma.
Observe-se liminarmente que as obras particulares de construção civil e edificação estão, em princípio, sujeitas a licenciamento municipal, regulado pelo Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, ultimamente reformulado, recordemos, pelo Decreto-Lei nº 250/94, de
15 de Outubro (supra, nota 9).
As "autorizações-licenças" (32) aludidas no nº 2 do artigo 26º incumbem, pois, aos órgãos competentes do município, ainda que sujeitas as obras a aprovação prévia da administração central (artigo 48º do Decreto-
Lei nº 445/91), tal como na hipótese dos empreendimentos e grandes infra-estruturas a que se refere o artigo 40º (supra, ponto 5.3.) - o que, aliás, não é o caso, a avaliar pelos termos da consulta.
É, assim, na concessão das licenças municipais respectivas que devem ser observados os condicionalismos acima reportados ao nº 2 do artigo 26º .
Incumbe, por conseguinte, ao órgão municipal competente, em exclusivo, apreciar as «razões ponderosas: que podem justificar a outorga da licença.
Não se vislumbra, de resto, que a mesma apreciação seja cometida por lei aos serviços centrais ou regionais de administração do território.
E a asserção harmoniza-se com a doutrina da limitação da sindicabilidade dos actos praticados no exercício de poderes discricionários ao caso de «desvio de poder:, isto é, «com fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pela lei:.
Podendo bem dizer-se, neste sentido, que a liberdade de actuação implicada na discricionaridade - uma liberdade, aliás, susceptível de se apresentar confinada a certos aspectos do acto - exclui logicamente a possibilidade de revisão extensiva, para além dos limites da vinculação finalística, ao próprio «uso conveniente, útil ou benéfico do poder discricionário:
(33).
Ora, o poder autorizativo ao abrigo do qual é concedida a licença emerge, numa certa vertente, claramente delineado pelo nº 2 do artigo 26º como poder discricionário.
Na sua configuração, envolvendo um vasto domínio de motivações que não seria possível enunciar em abstracto, concorrem determinados indicadores adrede estabelecidos pela própria lei.
Assim, o licenciamento da edificação isolada tem carácter excepcional, ficando condicionado à existência de razões ponderosas que o justifiquem.
Estando reservada à administração municipal uma determinada liberdade na apreciação da relevância e adequação das razões invocadas à realização do interesse público tutelado pela norma - sem olvidar, por certo, segundo a directriz do artigo 4º do Código do Procedimento Administrativo, a consideração devida aos interesses particulares envolvidos -, pode bem perguntar- se que tipo de razões são essas, em tal sentido influentes.
O preceito limita-se a exemplificar «as que digam respeito à organização de explorações agrícolas:, o que indicia uma conexão funcional entre a edificação e os usos a que o solo se encontra vinculado.
Seria obviamente inviável tentar apreender numa fórmula mágica a essência dessa conexão, que só a avaliação discricionária dos casos concretos, nas suas colorações, permitirá efectivamente sintetizar.
Relembre-se, todavia, que o problema das edificações isoladas se coloca fora das «zonas de ocupação urbanística:, nas denominadas «zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental:, como há pouco se mostrou.
Aqui o território ou está afecto a um fim dominante, ao qual todos os outros se subordinam - protecção aos sistemas aquíferos, exploração agrícola, protecção da natureza (artigos 12º e segs.) -, ou dispõe de aptidão para vários usos, não reclamando uma afectação exclusiva a nenhum deles, sem prejuízo da eventual dominância de um ou outro uso - exploração e conservação de espécies florestais, aproveitamento agrícola e florestal de protecção de solos e recuperação de fertilidade, atractivo paisagístico, extracção mineral, conservação de recursos naturais (artigos 16º e segs.) - supra, ponto 5.2.
A conexão relevante para efeitos do nº2 do artigo
26º deve, pois, traduzir uma relação funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local.
E uma relação funcionalmente apreciável - posto que só razões ponderosas justificam a autorização -, quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relação de coordenação, na dos interesses do titular.
3. Trata-se, como sabemos, de condição necessária, mas não suficiente.
Para que a edificação isolada possa ser licenciada torna-se sempre mister que daí não resultem derrogações ao PROT-Algarve.
Em tal medida, porém, o poder autorizativo deixa de ser discricionário, volvendo-se em poder vinculado.
Como se viu oportunamente, tanto os órgãos centrais e regionais de administração do território, como os órgãos municipais estão subordinados ao Plano, incumbindo-lhes o dever de zelar pelo seu cumprimento.
Compete neste quadro, a uns e a outros, o embargo, designadamente, das obras que o violarem.
Por isso mesmo, se os primeiros não dispõem de competência para sindicar o uso do poder discricionário municipal na apreciação das «razões ponderosas: do licenciamento, substituindo-lhe um juízo próprio de sentido negativo e promovendo o embargo da edificação isolada, já o mesmo não acontece quando o poder autorizativo haja sido exercido em derrogação do PROT.
Ilustre-se a derrogação evocando paradigmaticamente as proibições e restrições tendentes a preservar os usos dominantes do solo nas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental", prescritas nos artigos 13º, nº 2, 14º, nº 2, 15º, nº 2, 18º, nº 2,
19º, nº 2, 20º, nº 2, 21º, nº 2, e 22º, nº 3, do PROT- Algarve.
IV
Do exposto se conclui:
1. Incumbe exclusivamente aos órgãos municipais competentes para o licenciamento de "edificações isoladas", no exercício dos poderes discricionários conferidos pelo nº
2 do artigo 26º do PROT-Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março, apreciar e decidir das "razões ponderosas" que, nos termos do mesmo normativo, podem justificar as edificações;
2. As "razões ponderosas" susceptíveis de justificar a outorga da licença supõem a existência de uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo planificados - nomeadamente nas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental" -, quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relação de coordenação, na dos interesses do titular;
3. No exercício do poder de autorização conferido pelo citado nº 2 do artigo 26º, o
órgão municipal competente está vinculado
às prescrições do PROT-Algarve, e por isso impedido de licenciar edificações isoladas em derrogação das mesmas;
4. Os órgãos centrais ou regionais de administração do território não usufruem de competência para emitir um juízo autónomo de inexistência das razões ponderosas aludidas no artigo 26º, nº 2, promovendo, com este fundamento, o embargo de edificação isolada licenciada nos termos daquela disposição, mas podem e devem apreciar as derrogações ao PROT-Algarve porventura verificadas, embargando, se for caso disso, a construção.
1) FERNANDO ALVES CORREIA, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1984, págs. 64 e segs., 73 e segs. e passim. Cfr. também os pareceres deste corpo consultivo nºs 34/90, de 21 de Fevereiro de 1991, 71/93, de 14 de Janeiro de 1994, 31/94, de 29 de Setembro do mesmo ano, e 68/94, de 7 de Fevereiro de 1996.
2) ALVES CORREIA, op. cit., págs. 152 e segs., 167 e segs. e 171 e segs., estudando, neste último passo, uma tipologia da planificação centrada nas duas categorias fundamentais de planos administrativos: os planos económicos, ou socioeconómicos, e os planos territoriais.
Tratando-se embora de categorias não herméticas, vistas «as íntimas conexões e as influências recíprocas: que nelas intercedem, a verdade é que uma e outra se reportam «directamente a diferentes elementos de realidade:. O plano económico é «o acto ou conjunto de actos jurídicos por meio dos quais o Estado define para determinado período os grandes objectivos da política económico-social e as vias ou meios da sua implantação ou concretização:. A planificação urbanística, por seu turno, «tem o território como objecto, sobre ele intervém e pretende intervir directamente, prosseguindo efeitos de planificação da actividade económica apenas enquanto conexos com a planificação, somente enquanto efeitos condicionados ou induzidos pela planificação do solo:.
Nesta tónica se compreende a importância secundária de que se revestem para a consulta os planos da primeira categoria - previstos nos artigos 91º e segs. da Constituição e na Lei Quadro do Planeamento nº 43/91, de 27 de Julho -, e o relevo concedido, na exposição subsequente, aos planos territoriais.
3) No tocante aos demais cfr. ALVES CORREIA, op. cit., págs. 187 e seguintes.
4) Hoje Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, mercê das alterações introduzidas na orgânica do XIII Governo (Decreto-Lei nº 296-A/95, de 17 de Novembro) pelo Decreto-Lei nº 23/96, de 20 de Março - artigos 1º, nº1, e 2º, nº1, alínea a), nomeadamente.
5) Redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 367/90, de 26 de Novembro, e do Decreto-Lei nº 309/95, de 20 de Novembro.
6) De facto, o PROT é constituído por um relatório, que inclui peças escritas e gráficas, e um regulamento que disciplina "as matérias abrangidas pelo plano, em especial a ocupação, uso e transformação do solo através da afectação de áreas do território a determinadas vocações" (artigo 9º, nºs 1 e 4, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 367/90, de 26 de Novembro).
7) A realização de obras, o uso, a ocupação e a transformação do solo em violação de planos regionais de ordenamento do território constituem, ademais, contra-ordenações (artigo 16º).
8) O incumprimento de acto administrativo que determine o embargo, a demolição ou a reposição é crime de desobediência (artigo 20º).
9) O Decreto-Lei nº 445/91 veio definir um novo regime de licenciamento municipal de obras particulares, revogando, nomeadamente, o Decreto-Lei nº 166/70, de
15 de Abril.
Em sequência das alterações por ratificação que lhe foram introduzidas pela Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, foi editado o Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, ao abrigo de autorização legislativa concedida mediante a Lei nº 17/94, de 23 de Maio, modificando-o e republicando-o em anexo na sua nova veste.
Os nºs 2 a 6 do artigo 57º, na versão deste último diploma, referem-se a aspectos processuais, tais como: a notificação do embargo e as formalidades do respectivo auto, inclusive no caso de embargo parcial, e, bem assim, o registo predial da providência.
10) A Lei nº 87/89 estabeleceu o regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais e associações de municípios de direito público, e os preceitos citados cominavam as sanções de perda de mandato dos membros de órgão autárquicos e de dissolução destes órgãos para a prática de "ilegalidade grave".
Sucede que a Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, definindo um novo regime de tutela administrativa, revogou (artigo 18º, nº 1) a Lei nº 87/89, "bem como todas as disposições especiais que prevejam fundamentos de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos por remissão para o regime de tutela administrativa estabelecido por aquele diploma".
Parecendo ser este o caso do artigo 22º do Decreto-Lei nº 176-A/88, nem por isso, contudo, deixaram as aludidas sanções de subsistir, apontadas à contravenção dos PROT, mercê de uma diferente técnica.
Na verdade, continuam a incorrer na perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos e na dissolução estes mesmos órgãos, por força, respectivamente, dos artigos 8º, nº 1, alínea d), e 9º, alínea c), da Lei nº 27/96, quando violem "culposamente instrumentos de ordenamento do território ou de planeamento urbanístico válidos e eficazes".
11) Os nºs 2 e 4 na redacção do artigo único do Decreto-
Lei nº 211/92, de 8 de Outubro.
12) Esta acrescentada ao elenco originário também pelo artigo único do diploma referido na nota anterior.
13) Os nº 3 a 9 do mesmo artigo detalham os termos do acompanhamento, devendo, porém, ter-se em atenção as alterações sucessivamente introduzidas nos nºs 3, 4,
5, 6 e 9 pelos artigos únicos dos Decretos-Leis nºs 211/92, de 8 de Outubro, e 155/97, de 24 de Junho.
14) Os nºs 3 e 4 na redacção dos artigos únicos dos Decretos-Leis citados na nota anterior.
15) Na redacção do artigo único do Decreto-Lei nº 155/97.
16) Supra, ponto 2. e nota 10.
17) Preceito da lei das autarquias locais, segundo o qual compete ao presidente da câmara "embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritória, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes".
18) A "realização de obras e a utilização de edificações ou do solo em violação de plano municipal plenamente eficaz" constituem contra-ordenações (artigo 25º, nº
1), cujo processamento compete ao "presidente da câmara municipal" ou ao "presidente da comissão de coordenação regional da área" (nº 8).
19) O "prosseguimento dos trabalhos assim embargados é crime de desobediência nos termos do artigo 388º do Código Penal" - reza o artigo 27º.
20) Cfr., parecer nº 90/85, de 12 de Janeiro de 1989,
"Diário da República", II Série, nº 69, de 23 de Março de 1990, e "Boletim do Ministério da Justiça", nº 392, págs. 10 e segs., que neste momento pontualmente se sintetiza.
21) Do seguinte teor:
«Artigo 6º
(Estado unitário)
1- O Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.
2- Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio."
22) ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, apud parecer nº 90/85.
23) BAPTISTA MACHADO, Participação e Descentralização.
Democratização e Neutralidade na Constituição de 1976, citado no mesmo parecer.
24) Rectificado por Declaração nº 145/91, "Diário da República", I Série-B (2º Suplemento), nº 147, de 29 de Junho de 1991, pág. 3342-(8).
25) O "regime da área de potencial turístico" consta do artigo 23º (Secção III), segundo o qual os planos directores municipais definirão os "núcleos de desenvolvimento turístico" vocacionados para a realização de empreendimento turísticos (nº 1), devendo os núcleos respeitar os princípios definidos nos nºs 2 e 3 do mesmo normativo.
26) O grupo subdivide-se em "zonas imperativas" - alíneas a), b) e c) do mesmo nº 4: zonas de protecção aos sistemas aquíferos, zonas agrícolas e zonas de protecção da natureza - e "zonas preferenciais" - alíneas, d) a i): zonas florestais, zonas de desenvolvimento agro-florestal, zonas agro-florestais de protecção/recuperação, zonas de atractivo paisagístico, zonas de extracção mineral e zonas de conservação de recursos.
27) Os demais artigos 25º e 27º da Secção IV, respeitantes às "Áreas de concentração industrial" e aos "Actos e actividades em geral nas bacias hidrográficas de barragens", respectivamente, assumem apenas um interesse muito secundário que dispensa por agora o seu estudo.
28) O Capítulo III ("Dos centros urbanos e espaços canais/eixos" - artigos 28º a 36º) e o Capítulo IV ("Acompanhamento e revisão do Plano" - artigos 37º e
38º) são também sem incidência directa na investigação que importa desenvolver.
29) Se os empreendimentos, obras ou acções "se circunscreverem ao território de um só município que disponha de plano municipal de ordenamento do território para a área objecto de intervenção e com ele se conformem" (alínea a)); se "forem admitidos nos termos do artigo seguinte" (alínea b)), que dispõe:
"Artigo 41º
Excepções específicas
Os empreendimentos, obras ou acções referidos no nº 1 do artigo anterior, bem como os de natureza turística, não totalmente conformes com o regime de ocupação, uso e transformação do solo estabelecido no presente Plano podem, fundamentada e excepcionalmente, ser admitidos quando, servindo a prossecução dos objectivos do PROT-Algarve, for reconhecido o interesse público dos mesmos por despacho conjunto do Ministro do Planeamento e da Administração do Território cfr. supra, nota 4 e do ministro da tutela.:
30) Cujo processamento é da competência das mesmas entidades (nº 4 do mesmo artigo).
31) O artigo 45º limita-se a estipular a entrada em vigor do diploma "no dia imediato ao da sua publicação".
32) Trata-se de autorizações constitutivas de direitos, assim qualificadas no parecer deste Conselho nº 112/90, de 25 de Janeiro de 1991 (ponto III, 4.), inédito, para que se remete.
33) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição (Reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Coimbra,
1980, págs. 213 e segs., 483 e segs. e 506 e seguintes.
Excelência:
I
Suscitando-se dúvidas de interpretação no tocante
à titularidade - pelas câmaras municipais ou pelos serviços regionais de administração do território - dos poderes previstos no nº 2 do artigo 26º do Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março, dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer deste Conselho Consultivo.
O citado diploma definiu o Plano Regional de Ordenamento do Território para o Algarve (PROT-Algarve), dispondo o artigo 26º:
"Artigo 26º
Proibição de edificação dispersa
1 - Sem prejuízo do disposto nos artigos 23º, 24º e 25º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9º e 11º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
2 - Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito
à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma."
Ouvida, a Auditoria Jurídica pronunciou-se pela competência de autorização da câmara municipal respectiva, sublinhando, porém, "que os mecanismos de fiscalização estão em vigor (artº 43º do PROTAL) e que a
CCR Algarve poderá sempre proceder quando o PROTAL Algarve for violado".
No mesmo sentido, ao que se afigura, é a posição da citada Comissão de Coordenação Regional do Algarve - onde emerge o caso concreto subjacente à consulta -, esclarecendo esta aspectos relativamente aos quais surgem divergências de entendimento:
"2- Quanto à violação do PROT-Algarve:
"Inicialmente a CCR Algarve colocou a hipótese de se poder entender que a integração do conceito "razões ponderosas" (nº 2 do artº 26º do PROT- Algarve) caberia, em princípio, às Câmaras Municipais, no exercício da competência de licenciamento de obras particulares em que não esteja prevista a intervenção da CCR Algarve, como é o caso.
"À CCR Algarve caberia fiscalizar as derrogações ao estabelecido no PROT-Algarve o que envolveria uma apreciação mais alargada de vários e sucessivos licenciamentos de obras particulares, independentemente de averiguar sobre a justeza ou não da aceitação das "razões ponderosas" que tenham presidido a cada uma das licenças, o que sempre seria da competência das Câmaras Municipais. Nesta hipótese o objecto da análise deslocar-se-ia para a questão de saber se um dado licenciamento constituiria mera edificação isolada (de algum modo permitida pelo PROT- Algarve) ou configuraria aumento da edificação dispersa (proibida pelo PROT-Algarve).
"A IGAT e, mais recentemente, o Gabinete do Senhor Secretário de Estado (informação de 31- 10.94, do Senhor Assessor António Lorena de Sèves, sobre este mesmo caso) considera que "as razões invocadas pelo particular são de teor exclusivamente subjectivo e que as razões ponderosas referidas no nº 2 do artº 26º do Dec.
Reg. nº 11/91, são claramente razões de carácter objectivo, isto é, que se refiram a uma situação do prédio e da construção que nele se pretende realizar em relação a uma determinada actividade económica já desenvolvida", o que mereceu despacho de concordância, de 4.11.94, do Senhor Secretário de Estado.
"Assim, a manter-se este entendimento (o que não parece ser definitivo face aos termos da inf. de 19.10.95, anexa ao of. nº 8313, de 26.10.95, onde ainda se coloca a questão de a obra em causa violar ou não o PROT-Algarve) deverá a obra ser embargada, afigurando-se-nos ser, actualmente, da competência do Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território ou do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território se houver delegação de competências, determinar tal embargo nos termos e ao abrigo do artº 17º, nº 2 do Decreto-Lei nº 249/94, de 12.10, cabendo à CCR Algarve executar tal ordem de embargo (...).
"Ou seja, o que este caso suscita é a questão de se definir como orientação o entendimento constante da informação do Senhor ex-Assessor António Lorena Sènes sic, o que implicaria também, a nosso ver, uma comunicação a todas as Câmaras Municipais no sentido de que não podiam continuar a atender as razões ponderosas de carácter subjectivo, ou, ao invés, manter-se a prática até aqui seguida de que as razões ponderosas são avaliadas pelas Câmaras municipais, cabendo à Administração Central intervir apenas nas situações extremas de derrogação dos princípios do PROT--Algarve".
Conclui-se, portanto, estar em causa a definição da titularidade da competência autorizativa conferida pelo nº 2 do artigo 26º do PROT--Algarve, uma certa delimitação de competências entre órgãos de administração do território e dos municípios, na perspectiva, em derradeiro termo, do respeito às prescrições do Plano.
Cumpre nestes termos emitir parecer.
II
1. O surto da economia verificado desde o início da industrialização provocou diferenças acentuadas na repartição territorial das populações e nas condições de vida das pessoas, cuja correcção e atenuação, imperativo de equilíbrio social e desenvolvimento económico, está na origem remota do direito urbanístico e do direito do ordenamento do território, intimamente conexos (1).
As exigências da vida humana implicadas alcançam, neste final de século, expressão constitucional.
O artigo 9º, alínea e), da lei básica declara constituir tarefa fundamental do Estado «proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território".
Em sintonia, o artigo 66º, nº 2, alínea b) incumbe- lhe, por meio de organismos próprios e por apelo e apoio a iniciativas populares, «ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconómico e paisagens biologicamente equilibradas:.
A planificação administrativa e, particularmente, os planos urbanísticos/territoriais tornam-se privilegiado instrumento na consecução dos escopos estaduais de recomposição urbanística e ordenação do território (2).
Segundo o critério do âmbito espacial de aplicação, é possível distinguir vários níveis no direito da planificação urbanística e territorial, desde o nível nacional, passando pelos níveis regional, supramunicipal e municipal, até ao nível submunicipal.
Interessam ao desenvolvimento do parecer os níveis regional, primacialmente, e municipal, de modo secundário (3). Naquele imperam os Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), regulados em geral pelo Decreto-Lei nº 176-A/88, de 18 de Maio, com alterações subsequentemente consideradas. Ao nível municipal sobrelevam os planos municipais de ordenamento do território, com destaque para os Planos Directores Municipais (PDM), cuja disciplina basilar consta do Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março.
2. Ponderem-se em primeiro lugar os PROT.
Trata-se, na definição do artigo 1º do Decreto-Lei nº 176-A/88, de «instrumentos de carácter programático e normativo visando o correcto ordenamento do território através do desenvolvimento harmonioso das suas diferentes parcelas pela optimização das implantações humanas e do uso do espaço e pelo aproveitamento racional dos seus recursos:.
Os PROT «abrangem áreas pertencentes a mais de um município - reza o artigo 2º - definidas quer pela sua homogeneidade em termos económicos, ecológicos ou outros, quer por representarem interesses ou preocupações que, pela sua independência, necessitam de consideração integrada:.
A sua elaboração, «determinada mediante resolução do Conselho de Ministros, ouvidas as câmaras municipais envolvidas: (artigo 4º, nº1), compete ao «Ministério do Planeamento e da Administração do Território (4), através da competente comissão de coordenação regional, com a colaboração (...), bem como dos municípios abrangidos: (artigo 6º, nº1).
Ultimada a tramitação respectiva, que não importa detalhar, os PROT «são aprovados mediante decreto regulamentar: (artigo 11º, nº6 (5)).
Diga-se, a propósito da sua eficácia normativa relacional, que "as normas e princípios constantes dos
PROT (6) - dispõe o artigo 12º, nº 1 - são vinculativas para todas as entidades públicas e privadas, devendo com eles ser compatibilizados quaisquer outros planos, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local".
Em termos tais que a desconformidade de algum destes "planos, programas ou projectos relativamente ao
PROT acarreta a respectiva nulidade" (artigo 12º, nº 2).
Por outro lado, as "obras particulares que violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, ainda que licenciadas ou autorizadas pelas entidades competentes, estão sujeitas a embargo, demolição ou reposição do terreno" "nas condições em que se encontrava antes do início das obras" (artigo 17º, nºs 1 e 2, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 249/94) (7).
As ordens de embargo, demolição ou reposição são da competência do Ministro do (Equipamento,) Planeamento e Administração do Território, competindo às comissões de coordenação regional (CCR) executá-las (artigo 17º, nºs 2 e 3, na redacção do mesmo normativo acabado de citar) (8).
Ao embargo são aplicáveis os nºs 2 a 6 do artigo
57º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro (9).
O "licenciamento municipal de obras em violação do disposto em plano regional de ordenamento do território constitui ilegalidade grave para efeitos do disposto na alínea c) do nº 1 e no nº 3 do artigo 9º, bem como na alínea g) do nº 1 do artigo 13º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro" (artigo 22º) (10), incorrendo "a entidade licenciadora em responsabilidade civil pelos prejuízos causados ao titular da licença de construção com a execução da ordem de embargo, de demolição e de reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes do início das obras" (artigo 23º).
3. Considerem-se seguidamente os planos municipais de ordenamento do território, disciplinados, na sua elaboração, aprovação e ratificação, pelo Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de Março, subsequentemente alterado, com destaque para os aspectos de regime directamente envolvidos na problemática da consulta.
Nos planos municipais - regulamentos administrativos que definem o respectivo regime traduzindo-o graficamente em plantas (artigos 4º e 10º)
- compreendem-se, designadamente, os planos directores (PDM), relativos a todo o território municipal, os planos de urbanização (PU), que abrangem áreas urbanas e urbanizáveis e, eventualmente, áreas não urbanizáveis intermédias ou envolventes daquelas, e os planos de pormenor (PP), que tratam, em detalhe, as áreas referidas (artigo 2º, nº 1, alíneas a), b) e c)).
No seu conteúdo material regem em geral a ocupação, o uso e a transformação do solo na área abrangida (artigo 9º, nº 1) , assumindo em concreto a configuração própria de cada uma das três espécies, definidas na lei (nºs 2, 3 e 4 (11)).
A sua elaboração e aprovação competem, respectivamente, à câmara e à assembleia municipal (artigo 3º, nºs 1 e 2), devendo nessas fases, e também na fase de execução, ser garantidos os princípios e objectivos enunciados nas alíneas a) a e) (12) do nº 1 e nas alíneas a) a g) do nº 2 do artigo 5º, especialmente:
"Artigo 5º
Princípios e objectivos gerais
1 - (...) a) A aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais de disciplina urbanística e de ordenamento do território e salvaguarda e valorização do património cultural; b) A articulação com planos, programas e projectos de âmbito municipal ou supramunicipal;
(...)
2 - (...)
(...) e) Desenvolver e pormenorizar regras e directivas estabelecidas em planos de nível superior; f) Fornecer indicadores para o planeamento, designadamente para a elaboração de outros planos municipais ou de planos de carácter sub-regional, regional ou nacional.
(...)"
Daí que a Administração Central acompanhe a elaboração dos planos municipais, visando esse acompanhamento - mercê de inter-venções, por vezes determinantes, que não importa pormenorizar -, declaradamente, inter alia, "apoiar a articulação com planos, programas e projectos de interesse municipal ou supramunicipal", e "promover a aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e dos princípios gerais de disciplina urbanística e de ordenamento do território" (artigo 6º, nºs 1 e 2, alíneas d) e e) (13)).
Os PDM, assim como os PU e os PP em certas condições, estão ainda sujeitos a ratificação do Governo, mediante Resolução do Conselho de Ministros os primeiros, e Portaria do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território os demais (artigos 3º, nºs 2, 3 e 4 (14), e 16º, nº 1).
E a ratificação destina-se, na mesma linha, a verificar a conformidade do plano municipal aprovado, entre outros parâmetros, "com as disposições legais e regulamentares vigentes (...)", e "com outros planos, programas e projectos de interesse para outro município ou supramunicipal, incluindo a sua adequada articulação" (artigo 16º, nº 2, alíneas a) e c)).
Do mesmo passo, o registo dos planos na Direcção-
Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano é de preceito, nos termos aplicáveis dos artigos
3º, nº 5, e 17º (15).
À tutela da eficácia normativa dos planos municipais são dedicados os artigos 23º e seguintes.
A Inspecção-Geral da Administração do Território (IGAT) "participa ao representante do Ministério Público junto do tribunal administrativo de círculo competente os actos dos órgãos municipais que violem qualquer plano municipal plenamente eficaz, para efeitos de ser interposto o competente recurso contencioso e meios processuais acessórios" (artigo 23º, nº 1).
Por outro lado, o "licenciamento de obras em violação de plano municipal plenamente eficaz constitui ilegalidade grave para efeitos do disposto na alínea c) do nº 1 e no nº 3 do artigo 9º e na alínea g) do nº 1 do artigo 13º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro".
Assim dispõe o artigo 24º, disposição à qual, não obstante deixada intocada pelo recente Decreto-Lei nº 155/97, de 24 de Junho, se afiguram aplicáveis, mutatis mutandis, as considerações expendidas há instantes a propósito do homólogo artigo 22º do Decreto-Lei nº 176--
A/88 (16).
"Sem prejuízo do disposto na alínea l) do nº 2 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção dada pela Lei nº 18/91, de 12 de Junho (17), pode o Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, em casos que considere de relevante interesse público, determinar o embargo de trabalhos ou a demolição de obras que violem plano municipal plenamente eficaz" (artigo 26º, nº 1, na redacção, por último, do artigo único do Decreto-Lei nº 155/97, de 24 de Junho) (18).
A "ordem de embargo ou de demolição é objecto de registo na conservatória do registo predial competente, mediante comunicação pela Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano do despacho que os determinou, procedendo-se aos necessários averbamentos" (nº 5, na versão do mesmo diploma) (19).
4. Justifica-se um instante de reflexão.
O excurso antecedente revelou na disciplina de planos regionais e municipais de ordenamento do território uma série de fontes de atribuições e competências da Administração do Estado no domínio próprio das autarquias municipais, fruto, por certo, da adequada ponderação de interesses gerais e locais emergentes dialecticamente no mesmo território.
A administração pública de nível autárquico, com efeito, constitucionalmente prevista para ser estruturada segundo os princípios da autonomia e da descentralização, não se oferece vocacionalmente como em absoluto autonómica (20).
Conexo com o artigo 6º, nº 1, da lei fundamental, afirmando a unitariedade do Estado (21), logo o artigo
267º, nº 2 adverte que "a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativa", mas "sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção e superintendência do Governo".
"As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos - precisa nesta orientação o artigo 239º - serão reguladas por lei de harmonia com o princípio da descentralização administrativa".
Similares directrizes obtiveram tradução infraconstitucional, designadamente através da "Lei das Autarquias Locais", com expressão acabada na Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, e hoje no Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, tendo como sobressaliente conteúdo a definição das atribuições dos entes e das competências dos respectivos órgãos, em subordinação aos princípios - significativamente enfatizados na abertura do preâmbulo - "da autonomia das autarquias locais e da descentralização da Administração Pública no quadro global da organização democrática do Estado".
Relativiza-se, consequentemente, a todos os níveis normativos, uma autonomia total ou uma descentralização ilimitada, que poderia redundar no caos administrativo ou transmudar as autarquias como que em Estados dentro do próprio Estado, degenerando aceleradamente na desagregação da sua unidade.
É, por isso, uniformemente reconhecida a necessidade de limitar a descentralização e a autonomia com vista a atenuar os seus inconvenientes e a harmonizar a actividade dos entes descentralizados com os interesses globais do Estado unitário e da colectividade nacional (22).
Com vista a intentar alcançar, por outras palavras, o "equilíbrio do corpo social", o "ajustamento
à ecologia da comunidade nacional" (23).
5. A mesma intencionalidade político-legislativa transparece no PROT-Algarve, instrumento que está no cerne da consulta.
Recorde-se, imediatamente, que a criação dos PROT depende da prática de actos do Governo previstos nos artigos 4º, nº 1, 6º, nº 1, e 11º, nº 6, da lei-quadro respectiva, o Decreto-Lei nº 176-A/88, de 18 de Maio.
A elaboração do PROT-Algarve, concretamente, foi incumbida à CCR do Algarve (CCRA) por Resolução do Conselho de Ministros nº 33/88, de 4 de Agosto, em conformidade com o citado artigo 4º, nº 1, vindo o mesmo a ser aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março, como se referiu introdutoriamente (24).
Abordem-se, então, em breve síntese, os pontos de regime que directamente interessam à dilucidação da problemática que nos ocupa.
5.1. Segundo a Resolução nº 33/88 (nº 2), a área abrangida pelo plano é a correspondente a "todos os concelhos do distrito de Faro" (nº 2), razão por que o mapa do respectivo território, tornado seu objecto, se considerou parte integrante do PROT-Algarve (artigo 1º, nº 3, do Decreto Regulamentar nº 11/91, tal como os subsequentemente citados sem outra indicação).
São precisamente "as acções com incidência, directa ou indirecta, na ocupação, uso ou transformação do solo a praticar ou desenvolver por qualquer entidade" nesse território que se regem pelo diploma, "sem prejuízo de outros pressupostos, requisitos ou condições exigidos por lei geral ou especial" (artigo 1º, nº 2).
Os objectivos gerais prosseguidos vêm enunciados no artigo 3º: "a) concretizar uma política de ordenamento do território que garanta as condições para um desenvolvimento sócio-económico equilibrado; b) definir princípios e regras de uso, ocupação e transformação do solo que consagrem uma utilização racional do espaço; c) promover a gestão criteriosa dos recursos naturais que assente na salvaguarda dos seus valores e na melhoria da qualidade de vida das populações".
O PROT-Algarve, "válido pelo período de 10 anos" (artigo 4º), ""vincula todas as entidades públicas e privadas, designadamente os órgãos e serviços da administração central, regional e local com competência para elaborar, aprovar, ratificar e executar planos, programas ou projectos e adoptar medidas com incidência na ocupação, uso ou transformação do solo" (artigo 5º, nº 1).
E as normas nele consagradas aplicam-se directamente em todo o território abrangido, "sem prejuízo das regras fixadas em planos municipais de ordenamento do território, desde que em conformidade com o PROT-Algarve" (nº2).
Assim se aflora a matriz de aproximação à caracterologia autárquica, há pouco posta em equação com a ecologia nacional (regional), que no preâmbulo obteve elucidativa expressão:
"(...) optou-se pelo estabelecimento de uma relação de equilíbrio útil que assegure o respeito e a obediência aos valores e princípios fundamentais consagrados no PROT-Algarve e, ao mesmo tempo, garanta uma margem de acção suficiente e necessária para que nos demais planos, programas e projectos se tomem as opções e se determinem as acções que melhor resposta dêem aos objectivos próprios e específicos tratados nesses instrumentos.
"Particular atenção mereceu a competência dos municípios em matéria de planeamento.
"Neste âmbito seguiu-se a orientação constitucionalmente consagrada no princípio da autonomia das autarquias locais e da descentralização da Administração Pública. Assim,
é remetida para as autarquias a decisão mais pormenorizada, que será consubstanciada nos planos municipais de ordenamento do território, sobre o regime de ocupação, uso e transformação do solo nas suas áreas respectivas."
Isto mesmo particulariza, entre outros, o artigo
6º, sem renunciar, aliás, a exprimir opção na tensão interesses regionais/interesses locais, prescrevendo a compatibilização dos planos municipais com o PROT- Algarve: "os planos municipais de ordenamento do território desenvolvem e pormenorizam as regras e directivas constantes do PROT-Algarve, devendo o regime de ocupação, uso e transformação do solo a estabelecer nesses planos ser compatível com o regime definido neste diploma".
Conhecidas as "disposições gerais" incluídas no Capítulo I, o regime "da ocupação, uso e transformação do solo" regional do Algarve concentra-se no Capítulo II (artigos 7º a 27º), para o qual deve agora volver-se a atenção, tanto mais que nele se inclui o preceito questionado na consulta.
5.2. A sistemática do Capítulo II compreende 4 secções, subordinadas às epígrafes seguintes: "Do zonamento" (Secção I, artigos 7º e 8º); "Caracterização e regime das zonas" (Secção II, artigos 9º a 22º);
"Regime da área de potencial turístico" (Secção III, artigo 23º); "Áreas" (Secção IV, artigos 24º a 27º).
O território do Algarve considera-se, para efeitos de "ocupação, uso ou transformação do solo", "como área de potencial turístico" (25), nesta sendo definidos dois grupos de zonas: "zonas de ocupação urbanística" e "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental" (artigo 7º, nº 1).
O primeiro - "zonas de ocupação urbanística" - "integra as áreas urbanas e os terrenos destinados ou afectados à ocupação urbana", sendo composto por duas zonas; "zonas urbanas" e "zonas de ocupação turística" (artigo 7º, nº 3).
A caracterização e regime do grupo é objecto dos artigos 9º a 11º, que integram a Subsecção I ("Das zonas de ocupação urbanística", juntamente) da Secção II.
Dentro dele figuram, portanto, as "zonas urbanas", constituídas, de acordo com o artigo 9º que delas se ocupa, "pelos aglomerados urbanos existentes e por áreas aptas a servir de expansão aos mesmos" (nº 1).
E as "zonas de ocupação turística", constituídas agora - assim dispõe o artigo 11º que lhes vai especificamente dedicado - "por áreas ocupadas por empreendimentos turísticos ou com projectos da mesma natureza objecto de decisão favorável das entidades públicas competentes e por áreas intersticiais ou envolventes àqueles, ficando genericamente afectas à construção, edificação e demais empreendimentos com interesse para o sector" (nº 1).
Os condicionalismos a que ficam sujeitas vêm enunciados nos nºs 2, 3 e 4, de importância despicienda no desenvolvimento do parecer.
O segundo grupo compreende as "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental", que o nº 4 do artigo
7º diz integrar "as áreas susceptíveis de serem afectadas à exploração e conservação de recursos disponíveis e outros ou destinadas à defesa da qualidade dos componentes ambientais" (26).
O regime destas vem detalhado na Subsecção II -
"Das zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental"
- da Secção I, compreendendo os artigos 12º a 23º.
O seu estudo em pormenor é na circunstância perfeitamente dispensável.
Basta anotar que a categoria das "zonas imperativas" se caracteriza pela sua afectação "a um fim dominante, ao qual todos os outros se subordinam" (artigo 12º, e artigos 13º, 14º e 15º), enquanto as "zonas preferenciais", dotadas embora de "aptidão para vários usos, não reclamam afectação exclusiva a nenhum deles, sem prejuízo da eventual dominância de um ou outro uso" (artigo 16º, e artigos 17º a 22º).
Logicamente, os condicionalismos de ocupação, uso e transformação do solo são, porventura, mais apertados no primeiro caso que no segundo.
Resta a secção IV, "Áreas" - artigos 24º a 27º.
O artigo 24º regula as denominadas "áreas de edificação dispersa" nos termos seguintes:
"Artigo 24º
Áreas de edificação dispersa
1 - Consideram-se áreas de edificação dispersa as que, não pertencendo às zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9º e
11º, para efeitos de estruturação urbana, apresentem as seguintes características: a) Ocupação predominantemente habitacional; b) Densidade populacional igual ou superior a 2,5 habitan-tes por hectare.
2 - Cabe às câmaras municipais identificar as
áreas referidas nos números anteriores sic e integrá-las nos planos municipais respectivos.
3 - A estruturação e concretização destas áreas devem ter em conta, designadamente, o seguinte: a) (...)
(...)
(...) h) (...)
4 - Nas áreas referidas no nº 1 não devem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que possam comprometer ou tornar mais difícil ou onerosa a elaboração e execução dos planos que estruturem a área."
A interdição assim vertida no nº 4 adquire ainda maior amplitude com o artigo 26º, na base do qual está, efectivamente, a proibição de princípio da edificação dispersa.
Dispositivo nuclear na temática sujeita à apreciação deste corpo consultivo, a dilucidação da consulta aconselha que nos debrucemos sobre ele com ponderação (27).
Convém, no entanto, trazer previamente à colação certas "disposições finais" do último Capítulo V (artigos 39º a 45º ) (28).
5.3. Em primeiro lugar, o artigo 39º, acolhendo no seio do PROT-Algarve outra normação pertinente aos temas regulamentados, dispõe genericamente que as normas do diploma "não dispensam as autorizações ou pareceres exigidos pela legislação em vigor, referentes a quaisquer empreendimentos, obras e acções, de iniciativa pública ou privada".
E o artigo 40º preceitua, relativamente aos "empreendimentos, obras ou acções, de iniciativa pública ou privada, que, pela sua dimensão ou natureza, tenham implicações significativas na ocupação, uso, ou transformação do solo, designadamente construção de grandes infra-estruturas, obras com fins exclusivamente agrícolas ou florestais, vias de comunicação e seus acessos, obras indispensáveis de defesa do património cultural", carecerem sempre os mesmos de ser submetidos
"a prévia aprovação da CCRA, a fim de se verificar a sua compatibilidade com o PROT-Algarve" (nº 1).
Aprovação esta, aliás, "precedida de parecer prévio dos serviços, órgãos ou entidades públicas com jurisdição na área objecto de intervenção ou com competência, em razão da matéria, para se pronunciarem"
(nº 2).
A aprovação da CCRA é, no entanto, dispensada nos dois casos indicados nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 40º (29).
Por seu turno, o artigo 42º, retomando a filosofia relacional subjacente aos artigos 5º, nº 2, e 6º , proclamada no preâmbulo (cfr. supra, ponto 5.1.), declara que o "PROT-Algarve não prejudica os planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes à data da entrada em vigor do presente diploma, desde que não contrariem as disposições do PROT- Algarve".
Interessa, por fim, aludir a dispositivos de tutela do Plano.
De harmonia com o artigo 43º, a fiscalização do seu cumprimento "compete à CCRA e às câmaras municipais"
(nº 1), que podem, para o efeito (nº 2): "ordenar o embargo e a demolição das obras que violarem o PROT- Algarve" (alínea a)); "ordenar a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início das obras referidas na alínea anterior" (alínea b)).
E o artigo 44º, tipifica, por sua vez, como contra- ordenações (30) (31), nas alíneas a) a n) do nº 1, uma série de factos ofensivos das prescrições do Plano, com destaque para a alínea m) relativa a actos proibidos pelo artigo 26º.
III
1. É, justamente, oportuno reverter a este normativo, cuja análise há instantes se deixara em suspenso (supra, ponto 5.2.).
Recorde-se o seu teor:
"Artigo 26º
Proibição de edificação dispersa
1 - Sem prejuízo do disposto nos artigos 23º, 24º e 25º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9º e 11º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
2 - Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito
à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma."
O nº 1 enuncia a regra proibitiva: não podem, em princípio, ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
E o nº 2 introduz uma excepção: podem, todavia, ser autorizadas edificações isoladas verificando-se certas condições.
Considere-se a regra.
Simplificando, é proibida a edificação (dispersa) fora das zonas de ocupação urbanística a que se referem os artigos 9º e 11º, mas sem prejuízo do disposto nos artigos 23º, 24º e 25º.
A edificação é dispersa, basicamente, desde que tem lugar fora das "zonas de ocupação urbanística" - e, por conseguinte, sublinhe-se, apelando para a técnica de zonamento do PROT-Algarve, nas denominadas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental".
A sua proibição compreende-se, precisamente, porque opera fora daquelas zonas - "urbanas" (artigo 9º) e "de ocupação turística" (artigo 11º) -, que abrangem os aglomerados urbanos, as áreas de expansão destes, as destinadas ainda a empreendimentos turísticos ou suas envolventes, todas, por isso mesmo, vocacionalmente afectas à construção e edificação.
Compreende-se, por exemplo, que infra-estruturas essenciais à vida social concentrada nestas áreas - saneamento, transportes e comunicações, energia, educação, saúde, polícia e outros serviços públicos -, implicando custos pecuniários, investimentos patrimoniais, recursos humanos vultuosos, não possam multiplicar-se e ampliar-se a todo e qualquer nucléolo edificacional disseminado a eito, aleatoriamente, pelo indistinto território estranho a esses perímetros.
Entende-se, apesar de tudo, uma teleologia concernente ao desenvolvimento turístico, à habitação dispersa propriamente dita e às conveniências de concentração industrial, susceptível de justificar desvios ao princípio da interdição de construção fora das zonas de privilegiada ocupação urbanística.
Daí a ressalva excepcional dos artigos 23º e 24º e
25º, mercê dos quais, aliás, situações daquele tipo ficam condicionadas a normas previamente definidas e sujeitas a identificação na planificação municipal pertinente.
2. À margem dos pressupostos assim tipificados no nº 1 do artigo, podem, excepcionalmente ser ainda autorizadas edificações isoladas, observado o condicionalismo descrito no nº 2.
Desde logo, se "razões ponderosas",
"designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas" - "demonstradas pelo interessado", precisa-se -, justificarem a autorização.
E sempre "que daí não resultem derrogações ao estabelecido" no diploma.
Observe-se liminarmente que as obras particulares de construção civil e edificação estão, em princípio, sujeitas a licenciamento municipal, regulado pelo Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, ultimamente reformulado, recordemos, pelo Decreto-Lei nº 250/94, de
15 de Outubro (supra, nota 9).
As "autorizações-licenças" (32) aludidas no nº 2 do artigo 26º incumbem, pois, aos órgãos competentes do município, ainda que sujeitas as obras a aprovação prévia da administração central (artigo 48º do Decreto-
Lei nº 445/91), tal como na hipótese dos empreendimentos e grandes infra-estruturas a que se refere o artigo 40º (supra, ponto 5.3.) - o que, aliás, não é o caso, a avaliar pelos termos da consulta.
É, assim, na concessão das licenças municipais respectivas que devem ser observados os condicionalismos acima reportados ao nº 2 do artigo 26º .
Incumbe, por conseguinte, ao órgão municipal competente, em exclusivo, apreciar as «razões ponderosas: que podem justificar a outorga da licença.
Não se vislumbra, de resto, que a mesma apreciação seja cometida por lei aos serviços centrais ou regionais de administração do território.
E a asserção harmoniza-se com a doutrina da limitação da sindicabilidade dos actos praticados no exercício de poderes discricionários ao caso de «desvio de poder:, isto é, «com fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pela lei:.
Podendo bem dizer-se, neste sentido, que a liberdade de actuação implicada na discricionaridade - uma liberdade, aliás, susceptível de se apresentar confinada a certos aspectos do acto - exclui logicamente a possibilidade de revisão extensiva, para além dos limites da vinculação finalística, ao próprio «uso conveniente, útil ou benéfico do poder discricionário:
(33).
Ora, o poder autorizativo ao abrigo do qual é concedida a licença emerge, numa certa vertente, claramente delineado pelo nº 2 do artigo 26º como poder discricionário.
Na sua configuração, envolvendo um vasto domínio de motivações que não seria possível enunciar em abstracto, concorrem determinados indicadores adrede estabelecidos pela própria lei.
Assim, o licenciamento da edificação isolada tem carácter excepcional, ficando condicionado à existência de razões ponderosas que o justifiquem.
Estando reservada à administração municipal uma determinada liberdade na apreciação da relevância e adequação das razões invocadas à realização do interesse público tutelado pela norma - sem olvidar, por certo, segundo a directriz do artigo 4º do Código do Procedimento Administrativo, a consideração devida aos interesses particulares envolvidos -, pode bem perguntar- se que tipo de razões são essas, em tal sentido influentes.
O preceito limita-se a exemplificar «as que digam respeito à organização de explorações agrícolas:, o que indicia uma conexão funcional entre a edificação e os usos a que o solo se encontra vinculado.
Seria obviamente inviável tentar apreender numa fórmula mágica a essência dessa conexão, que só a avaliação discricionária dos casos concretos, nas suas colorações, permitirá efectivamente sintetizar.
Relembre-se, todavia, que o problema das edificações isoladas se coloca fora das «zonas de ocupação urbanística:, nas denominadas «zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental:, como há pouco se mostrou.
Aqui o território ou está afecto a um fim dominante, ao qual todos os outros se subordinam - protecção aos sistemas aquíferos, exploração agrícola, protecção da natureza (artigos 12º e segs.) -, ou dispõe de aptidão para vários usos, não reclamando uma afectação exclusiva a nenhum deles, sem prejuízo da eventual dominância de um ou outro uso - exploração e conservação de espécies florestais, aproveitamento agrícola e florestal de protecção de solos e recuperação de fertilidade, atractivo paisagístico, extracção mineral, conservação de recursos naturais (artigos 16º e segs.) - supra, ponto 5.2.
A conexão relevante para efeitos do nº2 do artigo
26º deve, pois, traduzir uma relação funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local.
E uma relação funcionalmente apreciável - posto que só razões ponderosas justificam a autorização -, quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relação de coordenação, na dos interesses do titular.
3. Trata-se, como sabemos, de condição necessária, mas não suficiente.
Para que a edificação isolada possa ser licenciada torna-se sempre mister que daí não resultem derrogações ao PROT-Algarve.
Em tal medida, porém, o poder autorizativo deixa de ser discricionário, volvendo-se em poder vinculado.
Como se viu oportunamente, tanto os órgãos centrais e regionais de administração do território, como os órgãos municipais estão subordinados ao Plano, incumbindo-lhes o dever de zelar pelo seu cumprimento.
Compete neste quadro, a uns e a outros, o embargo, designadamente, das obras que o violarem.
Por isso mesmo, se os primeiros não dispõem de competência para sindicar o uso do poder discricionário municipal na apreciação das «razões ponderosas: do licenciamento, substituindo-lhe um juízo próprio de sentido negativo e promovendo o embargo da edificação isolada, já o mesmo não acontece quando o poder autorizativo haja sido exercido em derrogação do PROT.
Ilustre-se a derrogação evocando paradigmaticamente as proibições e restrições tendentes a preservar os usos dominantes do solo nas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental", prescritas nos artigos 13º, nº 2, 14º, nº 2, 15º, nº 2, 18º, nº 2,
19º, nº 2, 20º, nº 2, 21º, nº 2, e 22º, nº 3, do PROT- Algarve.
IV
Do exposto se conclui:
1. Incumbe exclusivamente aos órgãos municipais competentes para o licenciamento de "edificações isoladas", no exercício dos poderes discricionários conferidos pelo nº
2 do artigo 26º do PROT-Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março, apreciar e decidir das "razões ponderosas" que, nos termos do mesmo normativo, podem justificar as edificações;
2. As "razões ponderosas" susceptíveis de justificar a outorga da licença supõem a existência de uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo planificados - nomeadamente nas "zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental" -, quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relação de coordenação, na dos interesses do titular;
3. No exercício do poder de autorização conferido pelo citado nº 2 do artigo 26º, o
órgão municipal competente está vinculado
às prescrições do PROT-Algarve, e por isso impedido de licenciar edificações isoladas em derrogação das mesmas;
4. Os órgãos centrais ou regionais de administração do território não usufruem de competência para emitir um juízo autónomo de inexistência das razões ponderosas aludidas no artigo 26º, nº 2, promovendo, com este fundamento, o embargo de edificação isolada licenciada nos termos daquela disposição, mas podem e devem apreciar as derrogações ao PROT-Algarve porventura verificadas, embargando, se for caso disso, a construção.
1) FERNANDO ALVES CORREIA, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1984, págs. 64 e segs., 73 e segs. e passim. Cfr. também os pareceres deste corpo consultivo nºs 34/90, de 21 de Fevereiro de 1991, 71/93, de 14 de Janeiro de 1994, 31/94, de 29 de Setembro do mesmo ano, e 68/94, de 7 de Fevereiro de 1996.
2) ALVES CORREIA, op. cit., págs. 152 e segs., 167 e segs. e 171 e segs., estudando, neste último passo, uma tipologia da planificação centrada nas duas categorias fundamentais de planos administrativos: os planos económicos, ou socioeconómicos, e os planos territoriais.
Tratando-se embora de categorias não herméticas, vistas «as íntimas conexões e as influências recíprocas: que nelas intercedem, a verdade é que uma e outra se reportam «directamente a diferentes elementos de realidade:. O plano económico é «o acto ou conjunto de actos jurídicos por meio dos quais o Estado define para determinado período os grandes objectivos da política económico-social e as vias ou meios da sua implantação ou concretização:. A planificação urbanística, por seu turno, «tem o território como objecto, sobre ele intervém e pretende intervir directamente, prosseguindo efeitos de planificação da actividade económica apenas enquanto conexos com a planificação, somente enquanto efeitos condicionados ou induzidos pela planificação do solo:.
Nesta tónica se compreende a importância secundária de que se revestem para a consulta os planos da primeira categoria - previstos nos artigos 91º e segs. da Constituição e na Lei Quadro do Planeamento nº 43/91, de 27 de Julho -, e o relevo concedido, na exposição subsequente, aos planos territoriais.
3) No tocante aos demais cfr. ALVES CORREIA, op. cit., págs. 187 e seguintes.
4) Hoje Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, mercê das alterações introduzidas na orgânica do XIII Governo (Decreto-Lei nº 296-A/95, de 17 de Novembro) pelo Decreto-Lei nº 23/96, de 20 de Março - artigos 1º, nº1, e 2º, nº1, alínea a), nomeadamente.
5) Redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 367/90, de 26 de Novembro, e do Decreto-Lei nº 309/95, de 20 de Novembro.
6) De facto, o PROT é constituído por um relatório, que inclui peças escritas e gráficas, e um regulamento que disciplina "as matérias abrangidas pelo plano, em especial a ocupação, uso e transformação do solo através da afectação de áreas do território a determinadas vocações" (artigo 9º, nºs 1 e 4, na redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 367/90, de 26 de Novembro).
7) A realização de obras, o uso, a ocupação e a transformação do solo em violação de planos regionais de ordenamento do território constituem, ademais, contra-ordenações (artigo 16º).
8) O incumprimento de acto administrativo que determine o embargo, a demolição ou a reposição é crime de desobediência (artigo 20º).
9) O Decreto-Lei nº 445/91 veio definir um novo regime de licenciamento municipal de obras particulares, revogando, nomeadamente, o Decreto-Lei nº 166/70, de
15 de Abril.
Em sequência das alterações por ratificação que lhe foram introduzidas pela Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, foi editado o Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro, ao abrigo de autorização legislativa concedida mediante a Lei nº 17/94, de 23 de Maio, modificando-o e republicando-o em anexo na sua nova veste.
Os nºs 2 a 6 do artigo 57º, na versão deste último diploma, referem-se a aspectos processuais, tais como: a notificação do embargo e as formalidades do respectivo auto, inclusive no caso de embargo parcial, e, bem assim, o registo predial da providência.
10) A Lei nº 87/89 estabeleceu o regime jurídico da tutela administrativa sobre as autarquias locais e associações de municípios de direito público, e os preceitos citados cominavam as sanções de perda de mandato dos membros de órgão autárquicos e de dissolução destes órgãos para a prática de "ilegalidade grave".
Sucede que a Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, definindo um novo regime de tutela administrativa, revogou (artigo 18º, nº 1) a Lei nº 87/89, "bem como todas as disposições especiais que prevejam fundamentos de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos por remissão para o regime de tutela administrativa estabelecido por aquele diploma".
Parecendo ser este o caso do artigo 22º do Decreto-Lei nº 176-A/88, nem por isso, contudo, deixaram as aludidas sanções de subsistir, apontadas à contravenção dos PROT, mercê de uma diferente técnica.
Na verdade, continuam a incorrer na perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos e na dissolução estes mesmos órgãos, por força, respectivamente, dos artigos 8º, nº 1, alínea d), e 9º, alínea c), da Lei nº 27/96, quando violem "culposamente instrumentos de ordenamento do território ou de planeamento urbanístico válidos e eficazes".
11) Os nºs 2 e 4 na redacção do artigo único do Decreto-
Lei nº 211/92, de 8 de Outubro.
12) Esta acrescentada ao elenco originário também pelo artigo único do diploma referido na nota anterior.
13) Os nº 3 a 9 do mesmo artigo detalham os termos do acompanhamento, devendo, porém, ter-se em atenção as alterações sucessivamente introduzidas nos nºs 3, 4,
5, 6 e 9 pelos artigos únicos dos Decretos-Leis nºs 211/92, de 8 de Outubro, e 155/97, de 24 de Junho.
14) Os nºs 3 e 4 na redacção dos artigos únicos dos Decretos-Leis citados na nota anterior.
15) Na redacção do artigo único do Decreto-Lei nº 155/97.
16) Supra, ponto 2. e nota 10.
17) Preceito da lei das autarquias locais, segundo o qual compete ao presidente da câmara "embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritória, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes".
18) A "realização de obras e a utilização de edificações ou do solo em violação de plano municipal plenamente eficaz" constituem contra-ordenações (artigo 25º, nº
1), cujo processamento compete ao "presidente da câmara municipal" ou ao "presidente da comissão de coordenação regional da área" (nº 8).
19) O "prosseguimento dos trabalhos assim embargados é crime de desobediência nos termos do artigo 388º do Código Penal" - reza o artigo 27º.
20) Cfr., parecer nº 90/85, de 12 de Janeiro de 1989,
"Diário da República", II Série, nº 69, de 23 de Março de 1990, e "Boletim do Ministério da Justiça", nº 392, págs. 10 e segs., que neste momento pontualmente se sintetiza.
21) Do seguinte teor:
«Artigo 6º
(Estado unitário)
1- O Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.
2- Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio."
22) ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, apud parecer nº 90/85.
23) BAPTISTA MACHADO, Participação e Descentralização.
Democratização e Neutralidade na Constituição de 1976, citado no mesmo parecer.
24) Rectificado por Declaração nº 145/91, "Diário da República", I Série-B (2º Suplemento), nº 147, de 29 de Junho de 1991, pág. 3342-(8).
25) O "regime da área de potencial turístico" consta do artigo 23º (Secção III), segundo o qual os planos directores municipais definirão os "núcleos de desenvolvimento turístico" vocacionados para a realização de empreendimento turísticos (nº 1), devendo os núcleos respeitar os princípios definidos nos nºs 2 e 3 do mesmo normativo.
26) O grupo subdivide-se em "zonas imperativas" - alíneas a), b) e c) do mesmo nº 4: zonas de protecção aos sistemas aquíferos, zonas agrícolas e zonas de protecção da natureza - e "zonas preferenciais" - alíneas, d) a i): zonas florestais, zonas de desenvolvimento agro-florestal, zonas agro-florestais de protecção/recuperação, zonas de atractivo paisagístico, zonas de extracção mineral e zonas de conservação de recursos.
27) Os demais artigos 25º e 27º da Secção IV, respeitantes às "Áreas de concentração industrial" e aos "Actos e actividades em geral nas bacias hidrográficas de barragens", respectivamente, assumem apenas um interesse muito secundário que dispensa por agora o seu estudo.
28) O Capítulo III ("Dos centros urbanos e espaços canais/eixos" - artigos 28º a 36º) e o Capítulo IV ("Acompanhamento e revisão do Plano" - artigos 37º e
38º) são também sem incidência directa na investigação que importa desenvolver.
29) Se os empreendimentos, obras ou acções "se circunscreverem ao território de um só município que disponha de plano municipal de ordenamento do território para a área objecto de intervenção e com ele se conformem" (alínea a)); se "forem admitidos nos termos do artigo seguinte" (alínea b)), que dispõe:
"Artigo 41º
Excepções específicas
Os empreendimentos, obras ou acções referidos no nº 1 do artigo anterior, bem como os de natureza turística, não totalmente conformes com o regime de ocupação, uso e transformação do solo estabelecido no presente Plano podem, fundamentada e excepcionalmente, ser admitidos quando, servindo a prossecução dos objectivos do PROT-Algarve, for reconhecido o interesse público dos mesmos por despacho conjunto do Ministro do Planeamento e da Administração do Território cfr. supra, nota 4 e do ministro da tutela.:
30) Cujo processamento é da competência das mesmas entidades (nº 4 do mesmo artigo).
31) O artigo 45º limita-se a estipular a entrada em vigor do diploma "no dia imediato ao da sua publicação".
32) Trata-se de autorizações constitutivas de direitos, assim qualificadas no parecer deste Conselho nº 112/90, de 25 de Janeiro de 1991 (ponto III, 4.), inédito, para que se remete.
33) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição (Reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Coimbra,
1980, págs. 213 e segs., 483 e segs. e 506 e seguintes.
Legislação
CONST76 ART6 N1 ART9 E ART66 N2 B ART91 ART267 N2. * CONT REF/COMP CPADM91 ART4.
DREGU 11/91 DE 1991/03/21 ART1 N2 N3 ART3 A B C ART4 ART5 N1 N2 ART6 ART7 N1 N3 N4 ART9 N1 ART11 N1 N2 N3 N4 ART12 ART13 N2 ART14 N2 ART15 N2 ART18 N2 ART21 N2 ART22 N2 ART23 ART24 N1 N2 N3 N4 ART25 ART26 N1 N2 ART39 ART40 N1 N2 N3 A B ART42 ART43 N1 N2 A B ART44 N1 A-N. DL 445/91 DE 1991/11/20 ART48 ART57 N2 N3 N4 N5 N6.
DL 294/94 DE 1994/10/12 ART1. L 79/77 DE 1977/10/25.
DL 176-A/88 DE 1988/05/18 ART1 ART2 ART4 N1 ART6 ART11 N6 ART12 N1
N2 ART17 N1 N2 ART22 ART23. DL 100/84 DE 1984/03/29.
DL 69/90 DE 1990/03/02 ART2 N1 A B C ART3 N1 N2 N3 N4 N5 ART4 ART5 N1 A N2 A B C D E F G ART6 N1 N2 D E ART9 N1 N2 N3 N4 ART10 ART16 N1 N2 A C ART17 ART23 ART24 ART26 N1 N2 N5. RCM 33/88 DE 1988/08/04 N2.
DL 155/97 DE 1997/06/24 ARTÚNICO. L 43/91 DE 1991/07/27.
DREGU 11/91 DE 1991/03/21 ART1 N2 N3 ART3 A B C ART4 ART5 N1 N2 ART6 ART7 N1 N3 N4 ART9 N1 ART11 N1 N2 N3 N4 ART12 ART13 N2 ART14 N2 ART15 N2 ART18 N2 ART21 N2 ART22 N2 ART23 ART24 N1 N2 N3 N4 ART25 ART26 N1 N2 ART39 ART40 N1 N2 N3 A B ART42 ART43 N1 N2 A B ART44 N1 A-N. DL 445/91 DE 1991/11/20 ART48 ART57 N2 N3 N4 N5 N6.
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Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL / DIR URB / DIR CONST.*****
* CONT REFLEG
DL 367/90 DE 1990/11/26.
DL 309/95 DE 1995/11/20.
DL 211/92 DE 1992/10/08.
L 27/96 DE 1996/08/01.
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