8/1994, de 28.04.1994
Número do Parecer
8/1994, de 28.04.1994
Data do Parecer
28-04-1994
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Plano e da Administração do Território
Relator
PADRÃO GONÇALVES
Descritores
EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
DIREITO DE REVERSÃO
PRAZO
APLICAÇÃO DA LEI NO TEMPO
OBRA CONTÍNUA
DIREITO DE REVERSÃO
PRAZO
APLICAÇÃO DA LEI NO TEMPO
OBRA CONTÍNUA
Conclusões
1 - O direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício;
2 - Consequentemente, o regime fixado no vigente Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n 438/91, de 9 de Novembro, relativamente ao exercício do direito de reversão, é aplicável aos bens objecto de declaração de utilidade pública proferida ao abrigo do anterior Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n 845/76, de 11 de Dezembro;
3 - O artigo 5 do vigente Código das Expropriações consagrou em termos mais amplos o direito de reversão, ao concedê-lo em expropriações em que não existia no regime do anterior Código, e ao alongar o prazo, de um para dois anos, a contar da ocorrência do facto que a originou, para requerer a reversão;
4 - Nas situações de mero alongamento do prazo para o exercício do direito de reversão deverá observar-se a regra do n 2 do artigo 297 do Código Civil, computando-se nele todo o tempo passado desde a ocorrência do facto que originou a reversão;
5 - Nas situações previstas na conclusão anterior extinguiu-se o direito de requerer a reversão se os expropriados deixaram consumar o prazo fixado no Código anterior, antes da entrada em vigor do vigente Código das Expropriações;
6 - Nas situações em que o direito de reversão foi consagrado, ex novo, pelo vigente Código das Expropriações, não há tal direito quando tenham já decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação dos bens expropriados;
7 - Nas situações referidas na conclusão anterior, em que ainda não tenham decorrido 20 anos sobre a data de adjudicação, o prazo de caducidade previsto no n 6 do artigo 5 do referido diploma legal, em vigor desde 7 de Fevereiro de 1992, deve ser contado a partir desta data ou da ocorrência do facto que originou a reversão, se posterior;
8 - Declarada a utilidade pública de expropriação, a obra visada deve ser executada nos exactos termos em que foi aprovada;
9 - Uma obra só poderá ser qualificada de contínua, nos termos e para os fins dos ns 2 e 3 do artigo 5 do vigente Código das Expropriações, se reunir os requisitos constantes desse n 3.
2 - Consequentemente, o regime fixado no vigente Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n 438/91, de 9 de Novembro, relativamente ao exercício do direito de reversão, é aplicável aos bens objecto de declaração de utilidade pública proferida ao abrigo do anterior Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n 845/76, de 11 de Dezembro;
3 - O artigo 5 do vigente Código das Expropriações consagrou em termos mais amplos o direito de reversão, ao concedê-lo em expropriações em que não existia no regime do anterior Código, e ao alongar o prazo, de um para dois anos, a contar da ocorrência do facto que a originou, para requerer a reversão;
4 - Nas situações de mero alongamento do prazo para o exercício do direito de reversão deverá observar-se a regra do n 2 do artigo 297 do Código Civil, computando-se nele todo o tempo passado desde a ocorrência do facto que originou a reversão;
5 - Nas situações previstas na conclusão anterior extinguiu-se o direito de requerer a reversão se os expropriados deixaram consumar o prazo fixado no Código anterior, antes da entrada em vigor do vigente Código das Expropriações;
6 - Nas situações em que o direito de reversão foi consagrado, ex novo, pelo vigente Código das Expropriações, não há tal direito quando tenham já decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação dos bens expropriados;
7 - Nas situações referidas na conclusão anterior, em que ainda não tenham decorrido 20 anos sobre a data de adjudicação, o prazo de caducidade previsto no n 6 do artigo 5 do referido diploma legal, em vigor desde 7 de Fevereiro de 1992, deve ser contado a partir desta data ou da ocorrência do facto que originou a reversão, se posterior;
8 - Declarada a utilidade pública de expropriação, a obra visada deve ser executada nos exactos termos em que foi aprovada;
9 - Uma obra só poderá ser qualificada de contínua, nos termos e para os fins dos ns 2 e 3 do artigo 5 do vigente Código das Expropriações, se reunir os requisitos constantes desse n 3.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território,
Excelência:
1.
1.1. Concordando com o proposto em Informação elaborada por um adjunto do Gabinete, determinou V. Exª que fosse solicitado o parecer deste corpo consultivo sobre as seguintes questões:
"a) O regime fixado no Código das Expropriações aplica-se aos bens objecto de declaração de utilidade pública proferida na sequência do anterior Código? b) Em caso afirmativo, o prazo de 2 anos, fixado no nº 6 (1) do artº 5º, conta-se a partir do acto expropriativo ou da entrada em vigor do actual diploma? c) no caso de os bens expropriados destinados a um determinado fim se encontrarem integrados em plano de expansão urbana, poderá a autarquia "transformar" uma obra descontínua em contínua?".
1.2. Na referida Informação dava-se conta que, publicado o Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, começaram os particulares a requerer a reversão de bens expropriados, objecto de declaração de utilidade pública proferida ao abrigo do regime jurídico anterior e que, importando esclarecer se o direito de reversão consagrado no Código das Expropriações se aplicava às expropriações ocorridas antes da sua entrada em vigor, e, em caso afirmativo, em que termos tal aconteceria, fora solicitado parecer à Auditoria Jurídica que, nessa parte, entendera o seguinte:
"a) apesar do prazo do direito à reversão se computar após a adjudicação - nº 1 do artº 5º -, no caso das expropriações efectuadas à luz do regime anterior, e atendendo ao princípio implícito no artº 297º do Código Civil, essa contagem iniciar-se-á com a entrada em vigor do Código das Expropriações; b) o prazo de 2 anos de que os particulares dispõem para requerer a reversão - nº 6 do artº 5º - só deve ser contado a partir do termo do prazo de que a entidade administrativa dispõe para aplicar os bens ao fim a que se destinavam."
Mais precisamente, são as seguintes as conclusões desse parecer (nº 145/93, de 15 de Setembro de 1993) da Auditoria Jurídica do M.P.A.T.:
"a) No âmbito do antigo Código das Expropriações havia direito de reversão quando o expropriado fosse uma autarquia local, ou quando o expropriante fosse uma entidade de direito privado; b) A reversão poderia verificar-se, se, consumada a expropriação e adjudicado o bem ao expropriante, o mesmo não fosse aplicado ao fim que determinou a expropriação ou quando tivesse cessado a aplicação a esse fim. c) É princípio doutrinariamente assente que o direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei em vigor à data do seu exercício; d) O novo Código das Expropriações iniciou a sua vigência em 7 de Fevereiro de 1992; e) Verificada a condição de o bem expropriado não ser aplicado ao fim que determinou a expropriação, ou de haver cessado a aplicação a esse fim:
- Se a adjudicação do bem ao expropriante ocorreu antes de 92/02/07, o prazo de 2 anos previsto no nº 1 do artº 5º conta-se a partir daquela data;
- Se a adjudicação teve lugar depois de 92/02/07, o mesmo prazo computar-se-á a partir da data em que ocorreu a adjudicação;
..................................................
.................................................
......".
1.3. Cumpre emitir o solicitado parecer, com a urgência requerida.
2.
2.1. Como escreveu Marcello Caetano (2):
"A expropriação de coisas pode definir-se como a relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em fim específico de utilidade pública, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória (3).
"Na expropriação há pois uma extinção de direitos existentes sobre determinados bens, para o efeito da transferência desses bens para outro património a fim de nele produzirem maior utilidade pública.
"O instituto da expropriação por utilidade pública nasceu do conflito entre o princípio do carácter absoluto da propriedade privada (que é uma das bases da ordem jurídica individualista) e a necessidade de realizar fins sociais de interesse colectivo mediante a utilização de bens já apropriados.
"Por um lado a lei civil prescrevia que a propriedade privada, forma assumida pela liberdade individual, fosse intangível no vínculo que liga o proprietário ao objecto. Por outro, a prática administrativa demonstrava que é necessário muitas vezes sacrificar o interesse individual ao interesse geral e quebrar as resistências do egoísmo a bem da solidariedade nacional.
"Assim se chegou a um compromisso, admitindo-se que o proprietário seja privado dos imóveis sobre que exerce o seu direito mediante justa indemnização e apenas nos casos em que os bens se destinem a um fim de utilidade pública superior à função social que estavam a desempenhar.
..................................................
.....................................................
......
"O facto constitutivo da relação jurídica de expropriação é a declaração de utilidade pública.
"Esta declaração é o acto, legislativo ou administrativo, pelo qual se reconhece que determinados bens são necessários à realização de um fim de utilidade pública mais importante do que o destino a que estão afectados."
2.2. Sobre esta matéria dispõem hoje os artigos
1º, 10º e 11º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro (4):
"Os bens imóveis e direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública, compreendida nas atribuições da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização" (artigo 1º).
"1 - A declaração de utilidade pública deve obedecer aos requisitos definidos neste título, independentemente da forma que revista.
2 - A declaração resultante genericamente da lei ou regulamento deve ser concretizada em acto administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo este acto como declaração de utilidade pública para os efeitos do presente diploma".
..................................................
......................................"(artigo 10º).
"1 - É da competência do ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo: a) A declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes;
..................................................
......................................."(artigo 11º).
2.3. Aproximemo-nos de seguida da matéria objecto do parecer.
2.3.1. Dispunham os artigos 8º e 9º da Lei nº
2030, de 22 de Junho de 1948:
"1. "O expropriado pode obter, salvo o disposto no artigo seguinte, a reversão de bens, mediante a restituição do preço recebido: a) Se a obra cuja necessidade determinou a expropriação não estiver realizada nos prazos inicialmente previstos ou nas prorrogações devidamente autorizadas; b) Se os bens forem aplicados a fim diverso.
2. Tratando-se de bens expropriados por iniciativa de entidades particulares, a reversão poderá verificar-se no caso de não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e no de ter cessado a aplicação a esse fim.
..........................................................................................."(artigo 8º).
"1. As parcelas que, nos termos da lei, forem declaradas sobrantes poderão ser aplicadas pelo Estado ou autarquias a outros fins de utilidade pública; se o não forem, haverá direito à reversão.
..........................................................................................."(artigo 9º).
2.3.2. Dispunha o artigo 1º do Decreto-Lei nº 46027, de 13 de Novembro de 1964:
"1. O direito à reversão de bens ou direitos expropriados por iniciativa de entidades públicas, seja qual for o fundamento invocado, só poderá ser exercido dentro de um ano, a contar da verificação da causa da reversão, ou, se esta causa já tiver ocorrido, a partir da entrada em vigor do presente diploma.
2. Deixa de haver direito à reversão se os bens ou direitos expropriados tiverem sido ou, antes da decisão sobre o respectivo pedido, vierem a ser destinados a outros fins de utilidade pública ou permutados com outros afectados a qualquer desses fins" (artigo 1º).
2.3.3. Dispôs o Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, nos artigos 9º e 10º:
"Quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão." (artigo 9º, nº
1).
"Se os bens forem expropriados por iniciativa de entidades particulares e o Estado fizer cessar a aplicação desses bens ao fim que determinou a expropriação, este pagará àquelas a justa indemnização" (artigo 10º).
2.3.4. Dispunham os artigos 7º e 8º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro:
"Art. 7º - 1. Quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão, salvo se o expropriado for uma autarquia local.
2. No caso previsto no número anterior e quando a entidade expropriante for de direito privado, a reversão poderá verificar-se no caso de os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e ainda no de ter cessado a aplicação a esse fim. Nesta última hipótese, porém, o expropriado pagará, além do preço recebido, o valor das obras que o expropriante tenha realizado dentro dos fins da expropriação.
3. A faculdade de obter a reversão só poderá ser exercida dentro do prazo de um ano a contar da verificação do facto originador da reversão, independentemente da data em que o interessado dele teve conhecimento.
4. Não haverá direito de reversão quando por lei ou por contrato os bens deverem ser integrados no domínio público do Estado ou das autarquias ou ainda quando lhe for dado outro destino de utilidade pública.
5. Realizada a obra para que foi declarada a utilidade pública da expropriação e sobejando parcelas de terreno, poderão as mesmas ser afectadas a outros fins de utilidade pública, ainda que tais fins devam ser prosseguidos por entidade diversa do expropriante, mediante a devida compensação em dinheiro ou em espécie.
6. Quando às parcelas sobrantes não possa dar-se o destino previsto no número anterior e as mesmas não assegurem uma unidade económica independente, podem essas parcelas ser incorporadas nos prédios confinantes por venda particular ou ser autorizado o respectivo aproveitamento por qualquer outra forma."
"Art. 8º. Se os bens forem expropriados por iniciativa de entidades particulares e o Estado fizer cessar a aplicação desses bens ao fim que determinou a expropriação, este pagará àquelas a justa indemnização."
2.3.5. Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 438/91, que aprovou o actual Código das Expropriações.
"Por último, o novo Código vem consagrar a possibilidade de os particulares expropriados poderem exercer o seu direito de reversão nos casos em que a Administração der uma outra utilidade aos bens expropriados que não a prevista na declaração de utilidade pública ou ainda se tiver cessado a aplicação a esse fim. Sem querer desprezar as grandes linhas de orientação que têm vindo a ser expostas, afigura-se que o acolhimento do direito de reversão constitui, sem dúvida, um dos seus aspectos mais importantes. Com efeito, há muito que se justificava o "regresso" pleno do direito de reversão à lei sobre expropriações por utilidade pública, dado que apenas se permitia o direito de reversão quando o expropriado fosse uma autarquia local e a entidade expropriante fosse de direito público. Se pensarmos que a quase totalidade das expropriações feitas no nosso país são desencadeadas quer pelo Estado, quer pelas autarquias locais, facilmente se constata que o direito de reversão previsto no artigo 5º do Código ficava totalmente despido de conteúdo no que dizia respeito às garantias do particular perante a expropriação. Impunha-se, pois, a consagração inequívoca do exercício ao direito de reversão, por forma a, por um lado, moralizar a actuação da Administração na efectiva utilização do bem expropriado para o fim de utilidade pública que esteve presente na respectiva declaração e, por outro, a possibilitar aos particulares expropriados a recuperação dos bens que não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação".
E dispõe-se no artigo 5º do referido Código das Expropriações:
"1 - Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação, ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim sem prejuízo do disposto no nº 4.
2 - Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, planos, anteplanos ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso.
3 - Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.
4 - O direito de reversão cessa: a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação; b) Quando seja dado aos bens expropriados outro destino mediante nova declaração de utilidade pública; c) Quando haja renúncia expressa do expropriado.
5 - No caso da alínea b) do número anterior, o expropriado ou demais interessados podem optar pela fixação de nova indemnização ou podem requerer no processo anterior a revisão da indemnização com referência à data da efectivação da nova aplicação dos bens, nos termos do artigo 23º, aplicando-se, com as devidas adaptações, em caso de divergências sobre o valor da nova indemnização ou da revisão da anterior, o disposto nos artigos 37º e seguintes.
6 - A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do nº 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.
7 - O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado e o montante do acréscimo da indemnização que resultaria da aplicação do disposto no nº 5 vale por renúncia ao direito de reversão.
8 - Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito".
2.4. Referem-se os antecedentes normativos ao direito à reversão - ou de retrocessão dos bens expropriados (Rÿckenteignung) -, tema tratado por este corpo consultivo por diversas vezes.
Convirá, por isso, colher desses pareceres elementos pertinentes à economia deste.
2.4.1. Sobre a natureza jurídica do direito à reversão, escreveu-se no parecer nº 39/59, de 19 de Maio de 1959 (5):
"Seja ele uma condição resolutiva tácita, um poder legal de compra, um verdadeiro direito real ou outra qualquer entidade jurídica, o que nos interessa aqui acentuar é que se trata de uma faculdade concedida ao expropriado em correlação com os poderes funcionais atribuídos ao expropriante.
"É que a aquisição de bens mediante processos de gestão pública e, consequentemente, por via forçada ou autoritária, acarretando, por um lado, regalias à entidade expropriante - haja em vista, designadamente, a transferência definitiva da coisa expropriada, livre e desembaraçada, e a impossibilidade do exercício sobre ela dos direitos de terceiros, que se transferem para a indemnização (-) - impõe-lhe, por outro lado e em contrapartida, restrições inerentes aos referidos poderes de natureza funcional, em que aquela mesma entidade expropriante fica investida.
"E uma dessas restrições, mais características e de maior relevo, situa-se, precisamente na faculdade de exercer a reversão, concedida ao expropriado (-) (6).
"A confirmar esta projecção na reversão do carácter funcional do poder do expropriante sobre o imóvel expropriado, pode apontar-se a circunstância daquela reversão se operar por via administrativa (7).
"A Câmara Corporativa ao afastar a via judicial, para o efeito, ponderou, precisamente, a circunstância do expropriado ter recebido,com o preço da indemnização, tudo aquilo a que tinha direito" (8).
2.4.2. Sobre a lei perante a qual se deverá extrair a existência ou inexistência do direito de reversão, escreveu-se no parecer nº 96/60, de 11 de Novembro de 1960:
"A questão já foi estudada por esta instância consultiva (x).
"Para a enfrentar não se torna, tão pouco, necessário adoptar uma posição definitiva e concreta sobre a natureza jurídica essencial do direito de reversão.
"Em face, porém, dos múltiplos critérios seguidos pelos autores, importa denunciar logo o vício inicial que inquina muitas das soluções encontradas.
"É que não se afigura curial integrar o chamado direito à reversão em restritos quadros privatísticos, representando aquele direito, como direito de preferência, condição resolutiva tácita, revenda, etc.
"A aquisição de bens, mediante processos de gestão pública e por expropriação, opera-se necessariamente por via de autoridade, produzindo-se uma definitiva apropriação por aquisição originária e não derivada.
"Dentro deste condicionalismo, nascem para o expropriante poderes funcionais e, em correlação com estes e em sua projecção, com idêntica natureza publicística, criam-se outros poderes ou faculdades para o expropriado, nomeadamente a reversão.
"Por outro lado, é sabido que, no âmbito da lei administrativa, há faculdades ou poderes, para além das simples expectativas, que estão sob a alçada da lei posterior.
"São também reguladas pelas normas sucessivamente editadas as situações, capacidades, competências ou poderes directa e imediatamente derivados da lei.
"Estão à mercê de todas as inovações legislativas porque, sendo formas de dar tradução ao interesse público, se presume que a lei nova o tutela melhor do que a lei anterior.
"Não é invocável qualquer direito adquirido para evitar que uma lei que regule de novo situações daqueles tipos se lhes aplique imediatamente. O interesse público requer uma disciplina uniforme de todas essas situações, sem atenção pelo momento em que surgiram" (x1).
"Aliás, mesmo no domínio do direito privado, uma autorizada corrente sustenta que as leis definidoras do conteúdo dos direitos reais são de aplicação imediata visto terem, como pressuposto, não um facto passado, mas um estado de coisas actual (x2).
"E se é muito duvidoso que ao direito de reversão, como poder funcional, se possa atribuir a natureza de um verdadeiro direito real (x3), a verdade, porém, é que não se deverá deixar de reconhecer que a aludida característica básica de poder funcional solicita com maior acuidade a imediata aplicação da lei nova".
E concluiu-se (conclusão 1ª):
"1º - O direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício".
No mesmo sentido se concluiu no parecer nº 102/77, de 7 de Dezembro de 1977 (9), onde, entretanto, se escreveu:
"[...] tendo a reversão dos bens expropriados sido requerida antes da entrada em vigor do Decreto-
Lei nº 71/76, este e o Código das Expropriações não eram aplicáveis por aquele direito se ter subjectivado no domínio da lei anterior (x4).
2.5. A doutrina exposta sobre a lei aplicável ao direito de reversão apoiava-se nas lições de 1956 de Rodrigues Queiró. Importa acompanhar mais de perto a lição deste Mestre, na versão mais recente (10), já na vigência do actual Código Civil:
"b) As leis (e empregamos aqui a expressão no sentido lato de normas jurídicas) têm aplicação imediata, a partir do momento em que entram em vigor, por todo o período da sua eficácia temporal.
"Mas a que factos e a que efeitos jurídicos se aplicam as normas administrativas, no período a que se estende a sua eficácia?
"Em princípio, as normas de direito administrativo têm aplicação a todos e apenas aos factos ou situações e efeitos jurídicos ocorridos ou verificados no período que decorre da entrada em vigor dessas normas até à cessação da sua vigência. As leis administrativas conjugam-se no futuro e não têm aplicação nem a factos ou situações nem a efeitos verificados fora desse período - não têm, em suma, aplicação retroactiva (não se conjugam no pretérito) nem aplicação ultra-activa.
"Este princípio é absoluto no que respeita a comportamentos da Administração ou de terceiros, sendo mesmo nulas as normas que ordenem ou permitam uma acção ou uma abstenção no passado, em virtude de isso ser logicamente impossível. Já pelo que toca aos factos ou situações em sentido estrito, as coisas se não passam necessariamente assim. Não há obstáculos lógicos a que uma norma administrativa se aplique também aos factos ou situações produzidas antes da sua entrada em vigor e que pertencem definitivamente ao passado.
"O que são, entretanto, factos produzidos depois da entrada em vigor de uma norma e que, portanto, caem no seu domínio de aplicação? Factos praticados ou produzidos depois da entrada em vigor de uma norma não são só aqueles que constituem uma situação factual temporalmente limitada a partir do início da vigência dessa norma, mas também aqueles que, tendo-se iniciado antes da entrada em vigor da norma nova, constituem uma situação que ainda subsiste nesta altura e projecta a sua existência no futuro, no domínio temporal de vigência da lei nova. Estas situações não são, pois, instantâneas; são situações de trato sucessivo. Tais situações caiem no âmbito temporal de eficácia da norma sucessiva, sem haver, portanto, rigorosamente, motivo algum para se falar aqui de retroactividade da lei administrativa nova.
"Podemos, pois, formular agora melhor o princípio atrás enunciado: A lei administrativa nova aplica-se, em princípio, aos factos novos e efeitos deles decorrentes
(isto é, aos factos e efeitos respectivamente verificados e produzidos depois da entrada em vigor dessa lei) e aos factos ou estados de facto de trato sucessivo cuja verificação ainda decorra ao entrar em vigor essa lei, sendo que, neste caso, ela se aplica aos efeitos que a partir da entrada em vigor dessa lei se vão produzindo. Quer dizer: as situações de facto de trato sucessivo estão à mercê das leis sucessivas, presumidas mais justas e progressivas. Em casos destes, não é aceitável que a factos ou situações idênticas se aplique direito diferente, à medida que o direito se altere. Assim, em princípio, os sujeitos das relações jurídicas administrativas constituídas a partir de factos de trato sucessivo, iniciadas no domínio de uma lei, gozam apenas da expectativa simples de fruirem dos efeitos decorrentes desses factos, com a consistência que tinham em face dessa lei. A lei sucessiva tem, neste campo, em princípio, imediata aplicação, no pressuposto de que a lei nova tutela melhor que a lei anterior o interesse público que à Administração compete prosseguir, e porque esse interesse público requer, sob pena de extrema confusão nas relações jurídicas, uma disciplina uniforme de todas as situações, sem atenção pelo momento em que surgiram. A lei nova não se aplica aos efeitos já consumados do domínio da lei anterior - mas aplica-se, sem se poder falar em retroactividade, aos efeitos que se vão produzindo no período da sua vigência. Como as situações administrativas são, regra geral, de trato sucessivo e não instantâneas, resulta daí que, normalmente, as situações jurídicas estão sujeitas à evolução do ordenamento jurídico administrativo, ao direito novo, presumivelmente mais justo e mais progressivo - sem que tal importe retroactividade desse direito.
"Este princípio sobre a resolução de conflitos verticais de normas administrativas tem que sofrer - e sofre efectivamente - uma atenuação, pois a lei nova não pode aplicar-se aos efeitos jurídicos ligados a situações de trato sucessivo quando tais efeitos não se podem produzir de acordo com a lei nova ou só se podem produzir, em termos de todo imprevisíveis, substancialmente diferentes, desfavoráveis ou onerosos.
Quando as coisas se passam assim, os efeitos, tais como se produziriam de acordo com a a lei antiga, continuam, perduram ou prolongam-se, no domínio da lei nova, com a contextura e a substância que lhes pertencia de acordo com a lei anterior. Em casos destes, no conflito entre a lei anterior e a lei nova (conflito vertical de normas), a que se aplica é aquela e não esta. Diz-se então que tais efeitos se subjectivaram, se tornaram "direitos adquiridos" contra os quais a lei nova em princípio nada pode. Estes "direitos" situam-se no passado e a lei nova rege ou dispõe para o futuro. Também nestas hipóteses, "sans doute, la loi nouvelle est présumée meilleure, mais la sécurité des situations juridiques anterieures doit l'emporter" (R. HOUIN). Estas situações não cedem ante o interesse público, perante as exigências do progresso jurídico e em face das imposições das novas concepções sobre a justiça. Isto sob pena de retroactividade da lei nova, a qual, em princípio, é vedada, já que, como se disse, a lei administrativa dispõe para o futuro e não para o pretérito."
2.6. Uma última referência às normas de carácter geral relativas aos conflitos de leis no tempo que são, no actual Código Civil, os artigos 12º e 13º, 297º e 299º.
Acompanhemos o parecer nº 239/77, de 21 de Dezembro de 1977 (11):
"A regra básica é estabelecida no artigo 12º, cujo nº 1 reafirma o princípio da não retroactividade, acrescentando, porém, que mesmo na hipótese de a lei se atribuir eficácia retroactiva, se presume que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.
"No nº 2 do referido artigo procura-se, numa fórmula altamente sintética, precisar o princípio da não retroactividade afirmado no nº 1 [...], devendo presumir- se, quanto a estas últimas leis, que elas abrangem também as próprias situações jurídicas já existentes, podendo modificar-lhes o conteúdo, ou até suprimi-lo.
"Nesse nº 2 estabelece-se a seguinte disjuntiva: a lei nova, ou regula a validade de certos factos ou os seus efeitos (e neste caso só se aplica a factos novos) ou define o conteúdo, os efeitos de certa relação jurídica independentemente dos factos que a essa relação deram origem (hipótese em que é de aplicação imediata, quer dizer, aplica-se, de futuro, às relações jurídicas constituídas e subsistentes à data da sua entrada em vigor). E sem que este "efeito imediato" da lei nova, preceituado na 2ª parte do nº 2, represente um efeito retroactivo (Savigny fala de "retroactividade inata" a propósito destas leis a que se reconhece uma eficácia imediata) (x4).
"Precisamente a ratio legis que está na base desta regra da aplicação imediata é: por um lado, o interesse na adaptação à alteração das condições sociais, tomadas naturalmente em conta pela lei nova, o interesse no ajustamento às novas concepções e valorações da comunidade e do legislador, bem como a existência de unidade do ordenamento jurídico, a qual seria posta em causa, e com ela a segurança do comércio jurídico, pela subsistência de um grande número de situações jurídicas duradoiras, ou até de carácter perpétuo, regidas por uma lei há muito ab-rogada; por outro lado, o reduzido ou nulo valor da expectativa dos indivíduos que confiaram, sem bases aliás, na continuidade do regime estabelecido pela lei antiga, uma vez que se trata dum regime puramente legal e não dum regime posto na dependência da vontade dos mesmos indivíduos."
2.7. As antecedentes considerações, de perfeita actualidade jurídica, não deixam dúvidas quanto à solução a dar à primeira questão posta. De facto:
A relação expropriativa, de natureza administrativa, constitui uma relação (situação) de "trato sucessivo" que se inicia com a declaração de utilidade pública e apenas finda quando se puderem dar por esgotadas (resolvidas) todas as questões que dela podem surgir entre expropriante, expropriado e demais interessados (12)).
Entre essas questões podemos citar, nomeadamente, a caducidade da declaração de utilidade pública (artigo
10º, nº 3), a posse administrativa (artigo 17º), a fixação da indemnização (artigos 22º e segs.) e a reversão dos bens expropriados (artigos 5º e 70º e segs. do vigente Código das Expropriações, como as demais disposições atrás citadas).
A relação de expropriação não finda, pois, enquanto não estiver consumada com a efectiva aplicação da totalidade dos bens expropriados ou, caso não tenham sido totalmente aplicados aos fins de expropriação, enquanto for possível requerer a reversão, nos termos e prazos fixados nos referidos artigos 5º e 70º e segs..
A reversão, o direito de reversão integra, pois, o conteúdo da complexa relação expropriativa, independentemente do facto (da declaração de utilidade pública), que lhe deu origem.
Daí que, nos termos da segunda parte do nº 2 do artigo 12º do Código Civil, se deva concluir que o exercício do direito de reversão é regulado pela lei nova, isto é, pela lei vigente à data desse exercício, tal como este corpo consultivo tem vindo a entender.
Por outras palavras - e respondendo mais directamente à questão posta -, o regime fixado no actual Código das Expropriações (Decreto-Lei nº 438/91) relativamente ao exercício do direito de reversão pode aplicar-se aos bens expropriados, isto é, objecto de declaração de utilidade pública proferida na vigência do anterior Código (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro).
Como resulta do atrás exposto, a lei nova (o actual Código das Expropriações) só não se aplicará, nesta matéria, aos efeitos já consumados no domínio da lei anterior, devendo aplicar-se, sem se poder falar em retroactividade, aos efeitos que se vão produzindo (que ainda possam produzir-se) no período da sua vigência.
3.
3.1. Abordemos a segunda questão posta.
Para o efeito há que começar por confrontar os regimes dos Códigos das Expropriações em causa no tocante ao exercício do direito de reversão. Assim:
3.1.1. No regime do antigo Código, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, só havia direito de reversão quando:
- a entidade expropriante fosse de direito público e a entidade expropriada uma autarquia local;
- a entidade expropriante fosse de direito privado.
A reversão poderia verificar-se:
- no caso de os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação; e ainda
- no caso de ter cessado a aplicação a esse fim.
Não havia lugar a reversão quando se tratasse de parcelas sobrantes.
O prazo para requerer a reversão era de um ano a contar da verificação do facto originador da reversão.
3.1.2. No regime do actual Código, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, não se faz qualquer restrição ao direito de reversão, dependente da natureza pública ou privada das entidades expropriantes e expropriadas.
Há direito de reversão:
- se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação; ou ainda
- se tiver cessado a aplicação a esse fim (13);
- mesmo tratando-se (apenas) de parcelas sobrantes.
São, pois, factos originadores da reversão:
- a não aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação;
- a cessação da aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação.
O prazo para requerer a reversão é de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, tal como se dispõe no questionado nº 6 do artigo 5º do Código em causa, havendo que observar, quanto às parcelas sobrantes, o condicionalismo fixado no nº 8 do referido artigo 5º.
3.1.3. Do confronto dos dois regimes resulta que o Código vigente, no seu artigo 5º:
- concedeu o direito de reversão em muitas situações (de expropriação) em que não havia tal direito no regime do Código anterior;
- alargou o prazo para requerer a reversão, prazo que é hoje de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou (citado nº 6 do artigo 5º).
3.1.4. O prazo fixado no nº 6 do referido artigo
5º é um prazo de caducidade, tal como é qualificado nessa disposição, sujeito à disciplina do artigo 297º do Código Civil, disposição que, no entanto, apenas prevê as hipóteses de encurtamento e alongamento - pela lei nova - de prazos já fixados por lei anterior, não sendo, pois, aplicável às novas situações de direito de reversão que, por não existirem na lei anterior, não podiam ter prazo fixado para o seu exercício.
3.2. A resposta à questão posta impõe que se distingam e se tratem separadamente os diversos tipos de situações de exercício do direito de reversão: em primeiro lugar tratar-se-á dos casos em que já existia este direito no regime do Código anterior, depois dos novos casos de direito de reversão; por outro lado, dentro dessas "antigas" e "novas" situações de direito de reversão, haverá que atender ao momento em que ocorreu o "facto originador da reversão", na medida em que esse momento seja relevante para os fins em vista.
3.2.1. Comecemos pelas "antigas" situações de direito de reversão, que apenas viram alargado o prazo para o seu exercício, distinguindo três tipos de situações.
3.2.1.1. O primeiro engloba aqueles casos em que os beneficiários do direito de reversão não exerceram tempestivamente esse direito, em conformidade com a lei anterior, deixando cumprir (consumar) o respectivo prazo (da lei anterior) antes da entrada em vigor da nova lei, do actual Código das Expropriações.
Nesses casos, extinguiu-se o direito de requerer a reversão antes da entrada em vigor do actual Código, e esse efeito, já produzido, deve ser ressalvado, nos termos do nº 1 do artigo 12º do Código Civil, visto nada constar do diploma em sentido contrário (14).
De facto, da expressão "a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade" - do nº 6 do citado artigo 5º -, e, mesmo, dos passos transcritos do preâmbulo do diploma, nada resulta que possa ilidir a presunção estabelecida no nº 1 daquele artigo 12º.
3.2.1.2. Um segundo tipo de situações engloba aqueles casos em que o prazo (da lei anterior) para exercer tal direito, já iniciado, na vigência dessa lei, não se tinha ainda consumado aquando da entrada em vigor do actual Código.
Nesses casos há que lançar mão da norma do nº 2 do artigo 297º do Código Civil - "A lei que fixar um prazo mais longo é igualmente aplicável aos prazos que já estejam em curso, mas computar-se-á neles todo o tempo decorrido desde o seu momento inicial".
De facto, como se viu, o prazo fixado no Código de
1976 era de um ano a contar do facto originador da reversão, e esse prazo foi alongado para dois anos (também a contar do facto que a originou).
Assim sendo, não se afiguram dúvidas quanto à determinação do termo ad quem desse prazo: o prazo (de caducidade) será de dois anos, contando-se todo o tempo decorrido desde o seu momento inicial.
3.2.1.3. Um terceiro tipo de situações engloba aqueles casos de expropriações iniciadas ao abrigo da lei anterior em que ainda se não iniciara o prazo para exercer o direito de reversão - por ainda não ter ocorrido o facto que o poderia originar -, aquando da entrada em vigor do actual Código das Expropriações.
Também nestes casos a determinação do prazo - e do seu termo a quo - para exercer o direito de reversão não pode oferecer dúvidas: se o facto originador do direito de reversão ocorre já na vigência do actual Código, o prazo para exercer tal direito não pode deixar de ser o fixado no nº 6 do referido artigo 5º, contado da ocorrência do facto que o originou, independentemente de a expropriação (a declaração de utilidade pública) ter ocorrido ainda na vigência do Código anterior. Tal decorre do que foi dito a partir do nº 2.4.2, no sentido de que o direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício. E é só na vigência da nova lei que esse direito pode ser exercido.
A norma do nº 6 do referido artigo 5º aplica-se, nestes casos, directa e imediatamente, não se colocando, pois, a problemática de alteração (ampliação) de prazos, regulada no nº 2 do artigo 297º do Código Civil.
3.2.2. Vejamos agora as "novas" situações de direito de reversão consagradas no Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91.
Não se trata, é evidente, de mero estabelecimento de prazo para o exercício de um direito até aí exercido sem sujeição a qualquer prazo (15), mas, sim, da criação de um direito sujeito a prazo de caducidade.
Escreveu J. Baptista Machado sobre esta matéria (16):
"Compreende-se, assim, que um direito que não era reconhecido pela Lei Antiga às partes, ou a uma delas, e que a Lei Nova lhes reconhece desde que se verifique determinada circunstância, possa surgir imediatamente por força da simples entrada em vigor da Lei Nova, por essa circunstância se verificar então, embora o facto que lhe deu origem se situe no passado. Mas ainda neste caso aquele direito só passa a ter existência a partir do momento em que a Lei Nova entra em vigor".
Na sequência do atrás exposto, não se oferecem dúvidas de que, nestes casos - em expropriações declaradas ao abrigo da lei anterior (Código das Expropriações de 1976)-, o direito de reversão surge (pode surgir) com a entrada em vigor da lei nova, o Código das Expropriações de 1991.
Mas não se situa nesse ponto a dúvida levantada.
O que está em causa é saber como e a partir de que momento se conta o prazo de caducidade a que o exercício desse direito está sujeito.
Afigura-se haver aqui a distinguir três tipos de situações:
3.2.2.1. Em primeiro lugar devemos considerar as expropriações mais antigas, em que a adjudicação dos bens ocorreu há mais de 20 anos.
Como se viu, nos termos da alínea a) do nº 4 do citado artigo 5º do vigente Código das Expropriações", o direito de reversão cessa [...] quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação".
Daqui decorre, sem margem para dúvidas, que:
- se a adjudicação ocorreu 20 ou mais anos antes da entrada em vigor do actual Código das Expropriações, o direito de reversão não chegou sequer a constituir-se na esfera jurídica dos expropriados;
- se ainda não tinham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação quando entrou em vigor o Código vigente, mas o expropriado não exerceu logo o seu direito, deixando completar esse prazo, o direito de reversão de que chegou a ser titular cessou ex vi da referida disposição legal.
Nestas situações e com este fundamento legal não há que levar em conta qualquer prazo a contar quer do facto que originaria a reversão quer da entrada em vigor do novo Código das Expropriações.
O direito de reversão não se constituiu ou cessou apenas pelo decurso do prazo de 20 anos a partir da adjudicação dos bens expropriados, tal como se dispõe no referido preceito legal.
3.2.2.2. Em segundo lugar devemos considerar aquelas situações em que, não se verificando nenhuma das causas de cessação do direito de reversão previstas no nº 4 do referido artigo 5º do vigente Código das Expropriações (de 1991), o facto que o originou ocorreu ainda na vigência do anterior Código das Expropriações (de 1976).
Recorde-se - cfr. o nº 3.1.2. - que os factos que podem originar a reversão são os constantes do nº 1 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações - não terem os bens expropriados sido aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e ou ter cessado a aplicação a esse fim -, e que o direito de reversão caduca, nos termos do nº 6 daquele artigo 5º, se não for exercido no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que o originou.
A Auditoria Jurídica do M.P.A.T., como se viu, entendeu que nessas situações o prazo de dois anos previsto nesse nº 6 se deve contar sempre a partir da entrada em vigor do Código das Expropriações, o que ocorreu em 7 de Fevereiro de 1992.
E de facto, afigura-se ser esse o melhor entendimento, que, por isso mesmo, se acolhe.
É certo - pondere-se - que o prazo (de caducidade), de dois anos, previsto no nº 6 do referido artigo 5º, se conta a partir do facto que originou a reversão, e que esse facto pode ter ocorrido muito antes da entrada em vigor do Código das Expropriações, mesmo para além de dois anos, o que poderia levar-nos a admitir, neste caso, que teria mesmo caducado o direito de reversão, por consumação do prazo fixado naquele preceito legal.
Mas sem razão.
Atente-se que o direito ora em causa, nas referidas situações, nasceu (constituiu-se na esfera jurídica dos expropriados) apenas com a entrada em vigor da nova lei, o actual Código das Expropriações, em 7 de Fevereiro de 1992, e, que, por isso mesmo, não podia ser invocado (exercido) anteriormente a essa data.
Ora dispõe o artigo 329º do Código Civil que "o prazo de caducidade, se a lei não fixar outra data, começa a correr no momento em que o direito puder legalmente ser exercido".
Deste modo, nada se dispondo na lei, no referido Código, em diferente sentido, não podemos deixar de concluir que, nestas situações, o prazo de caducidade de dois anos, fixado no nº 6 do referido artigo 5º, se conta a partir da entrada em vigor do diploma legal em causa (em 7 de Fevereiro de 1992), independentemente da data, mais póxima ou mais remota, em que ocorreu o facto que originou a reversão.
A estas conclusões não constitui obstáculo o facto de o domínio do prédio expropriado ter entretanto transitado para outrem antes de requerida a reversão.
O vigente Código das Expropriações prevê tal situação, permitindo que "a entidade expropriante ou quem ulteriormente haja adquirido o domínio do prédio" seja citado para os termos do processo perante o tribunal de comarca da situação do prédio, podendo deduzir oposição apenas quanto ao "montante" da "indemnização satisfeita" e da "estimativa" do "valor das benfeitorias e deteriorações" quando o prédio tenha sofrido alterações - cfr. artigo 73º, nºs 1, 2, alíneas d) e e), e 3 do referido Código.
Quem adquiriu o domínio do prédio expropriado não poderá, pois, opor-se ao exercício do direito de reversão, perante a entidade competente para decidir - artigo 71º-, mas sim, e apenas, contestar a indemnização que lhe é proposta - já depois de autorizada a reversão -, perante o tribunal da comarca (nº 1 do referido artigo 73º).
3.2.2.3. Por fim, aquelas situações, mais recentes, em que o facto que originou o direito de reversão ocorreu já na vigência da lei nova, o actual Código das Expropriações.
Nestas situações não pode haver dúvidas: o direito de reversão, "criado" por esse diploma, só podia ser exercido a partir do momento em que ocorreu o facto que o originou, logo já na vigência do referido diploma legal.
Não fixando a lei outra data, e não havendo razão para tal, o prazo de caducidade previsto no nº 6 do referido artigo 5º contar-se-á, nesses casos, nos termos exactos do artigo 329º do Código Civil, a partir do facto que originou o direito de reversão, já na vigência do actual Código das Expropriações.
4
Enfrentemos a terceira questão.
4.1. Dispõem os nºs 2 e 3 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações:
"2 - Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso.
3 - Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente".
Anotando estas normas, escreve Luis Perestrelo de Oliveira (17):
"Os nºs 2 e 3 prevêem um caso de extinção do direito de reversão paralelo aos enumerados no nº
4. Referem-se, fundamentalmente, à construção de vias rodoviárias e de caminhos de ferro.
"Embora o nº 3 estabeleça que a execução da obra contínua deve obedecer a um projecto, a expropriação pode ser decretada com base nos estudos que antecedem o projecto ou que o enquadram, sendo apenas necessário que delimitem com precisão os imóveis a adquirir.
"A extinção do direito de reversão nos termos do nº 3 opera em relação a todos os imóveis, ainda que estes não sejam contínuos. A continuidade exigida pelo preceito refere-se à obra e não aos prédios expropriados".
4.2. Dispõem, por sua vez, os artigos 3º, nº 1, e
4º, nºs 1, 2 e 3, do Código das Expropriações:
"Artigo 3º - 1- A expropriação deve limitar- se ao necessário para a realização do seu fim, podendo, todavia, atender-se a exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseada e devidamente calendarizada, o qual não poderá ultrapassar o limite máximo de seis anos.
................................................................................................".
"Artigo 4º - 1- Tratando-se de execução de plano municipal de ordenamento do território ou de projectos de equipamentos ou infra-estruturas de interesse público, podem ser expropriadas de uma só vez ou, parcelarmente, por zonas ou lanços as áreas necessárias à execução de planos ou dos projectos que estiverem em causa.
2 - No caso de expropriação parcelar, o acto de declaração de utilidade pública deve determinar, além da sua área total, a sua divisão em zonas ou lanços e estabelecer os prazos e a ordem de aquisição.
3 - A inobservância dos prazos que vierem a ser fixados nos termos do número anterior determina a caducidade da declaração da utilidade pública na parte respeitante às zonas reservadas para expropriação.
................................................................................................".
Anotando o referido artigo 3º, escreve o mesmo autor (18):
"1. A expropriação não pode ir além do que se mostrar imprescindível para a realização do interesse público. A lei não exige, porém, que esse interesse público tenha de ser realizado integralmente de uma só vez. Desde que de imediato se inicie a prossecução do interesse público pode decretar-se a utilidade pública da expropriação da totalidade do bem.
...........................................................................................................
3. Caso particular da relevância de exigências futuras é o regulado no artigo 4º (expropriação por zonas ou lanços)".
E escreve o mesmo autor, relativamente ao artigo 4º (19):
"3. A declaração de utilidade pública, nos termos do presente artigo, desencadeia duas ordens de efeitos sobre as parcelas abrangidas, consoante estejam incluídas na primeira fase ou lanço ou nos seguintes:
"Relativamente às primeiras, ocorre de imediato o efeito expropriativo. Opera-se a ablação da propriedade, ficando a transferência do bem sujeita às regras gerais.
"Relativamente às restantes, a declaração de utilidade pública produz, desde logo a sujeição do prédio à expropriação, mas a perda da propriedade não é imediata, pois só vem a operar-se ex lege como consequência da ocorrência de qualquer dos seguintes factos: a) Autorização para o expropriante entrar na posse administrativa dos prédios (artigo 17º); b) Pagamento ou depósito de indemnização. [...]; c) Acordo entre o expropriante e os titulares da indemnização sobre o regime do pagamento desta em prestações ou em espécie (artigos 33º e 65º)."
4.3. A análise comparativa das citadas disposições dos artigos 3º, 4º e 5º do Código das Expropriações revela conterem as mesmas pontos comuns. Em qualquer dos casos trata-se de planos (e expropriações) que abarcam áreas de certa dimensão, susceptíveis de execução faseada ao longo do tempo, o que não ocorre em muitos outros casos.
Mas apresentam, necessariamente, particularidades específicas de cada tipo de expropriação. No que toca às expropriações para realização de obra contínua (nºs. 2 e 3 do referido artigo 5º), tal como vem definida nestas disposições, verifica-se estarmos perante:
- expropriações de uma só vez (e não parcelares),
- para realização de obra com configuração geométrica linear,
- susceptível, pela sua natureza, de execução faseada ao longo do tempo,
- correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.
4.4. Pergunta-se se, "no caso dos bens expropriados, destinados a um determinado fim, se encontrarem integrados em plano de expansão urbana, poderá a autarquia "transformar" uma obra descontínua em contínua".
Esta questão não foi tratada no referido parecer da Auditoria Jurídica e não são fornecidos elementos que precisem a dúvida levantada.
Aceita-se, como ponto de partida, que está essencialmente em causa a interpretação e aplicação das normas dos nºs 2 e 3 do artigo 5º do Código das Expropriações, tendo eventualmente em mira a questão do direito de reversão, a sua caducidade.
Sobre a questão posta, e dada a escassez dos elementos fornecidos, entende-se dever esclarecer o seguinte:
Como resulta do nº 3 do artigo 5º do Código das Expropriações, e já foi salientado, a obra contínua tem necessariamente "configuração geométrica linear", sendo susceptível, "pela sua natureza", de "execução faseada ao longo do tempo".
Faltando-lhe alguma destas características, a obra não poderá ser considerada contínua.
Por outro lado, deve ter-se em conta que a obra contínua, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente - nº 3 do artigo 5º -, deve ser executada nos exactos termos em que foi aprovada - cfr. o nº 2 do artigo 5º -, depois de o requerente (da expropriação) ter apresentado, ao Ministro competente, entre outros, os seguintes documentos:
"a) Planta do local da situação dos bens a expropriar, com a delimitação precisa dos respectivos limites, contendo a escala gráfica utilizável; b) Plano Municipal de ordenamento do território, ou programa base, estudo prévio, anteprojecto ou projecto de obra acompanhado dos elementos necessários para se ajuizar do motivo e oportunidade da expropriação; c) Quando for o caso, programa de execução faseada e devidamente calendarizada; [...]" - nº 2 do artigo 12º do Código das Expropriações.
De todo o exposto poderá responder-se à questão posta nos seguintes termos:
- a qualificação de uma obra como contínua, nos termos e para os fins dos nºs 2 e 3 do artigo
5º dos Código das Expropriações, depende da verificação (cumulativa) dos requisitos fixados no nº 3 do artigo 5º do referido Código;
- a obra deve ser executada, após a declaração da utilidade pública da respectiva expropriação, nos exactos termos em que foi aprovada, nomeadamente no que toca a calendarização, não podendo a entidade expropriante deixar de cumprir o plano aprovado para a obra em causa (20).
5.
Termos em que se conclui:
1. O direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício;
2. Consequentemente, o regime fixado no vigente Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, relativamente ao exercício do direito de reversão, é aplicável aos bens objecto de declaração de utilidade pública proferida ao abrigo do anterior Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro;
3. O artigo 5º do vigente Código das Expropriações consagrou em termos mais amplos o direito de reversão ao concedê-lo em expropriações em que não existia no regime do anterior Código, e ao alongar o prazo, de um para dois anos, a contar da ocorrência do facto que a originou, para requerer a reversão;
4. Nas situações de mero alongamento do prazo para o exercício do direito de reversão deverá observar-se a regra do nº 2 do artigo 297º do Código Civil, computando-se nele todo o tempo passado desde a ocorrência do facto que originou a reversão;
5. Nas situações previstas na conclusão anterior extinguiu-se o direito de requerer a reversão se os expropriados deixaram consumar o prazo fixado no Código anterior, antes da entrada em vigor do vigente Código das Expropriações;
6. Nas situações em que o direito de reversão foi consagrado, ex novo, pelo vigente Código das Expropriações, não há tal direito quando tenham já decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação dos bens expropriados;
7. Nas situações referidas na conclusão anterior, em que ainda não tenham decorrido 20 anos sobre a data de adjudicação, o prazo de caducidade previsto no nº 6 do artigo 5º do referido diploma legal, em vigor desde 7 de Fevereiro de 1992, deve ser contado a partir desta data ou da ocorrência do facto que originou a reversão, se posterior;
8. Declarada a utilidade pública da expropriação, a obra visada deve ser executada nos exactos termos em que foi aprovada;
9. Uma obra só poderá ser qualificada de contínua, nos termos e para os fins dos nºs. 2 e 3 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações, se reunir os requisitos constantes desse nº 3.
1) Na consulta refere-se o nº 9 do artigo 5º - disposição inexistente, visto este artigo 5º só conter oito números -, afigurando-se evidente, no contexto, que se tem em vista o nº 6 desse artigo 5º.
2) "Manual de Direito Administrativo", vol. II, 10ª edição, 4ª Reimpressão, 1991, págs. 1020 e segs.
3) Cfr., entre outros, os pareceres nºs 80/76, de 27/10/76, e 102/77, de 7/12/77, deste corpo consultivo, publicados no "Boletim do Ministério da Justiça", nºs 268, pág. 59, e 280, pág. 161, respectivamente.
4) O Decreto-Lei nº 438/91 revogou expressamente o Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, que aprovara o anterior Código das Expropriações. O artigo 1º, nº
1, do Código aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76 era essencialmente idêntico ao artigo 1º do actual Código, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, o mesmo não ocorrendo com os artigos 9º e 10º do Código revogado que diferem, em parte, das correspondentes disposições (artigos 10º e 11º) do actual Código, em termos não relevantes para a economia do parecer.
5) Publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 90, pág. 365.
6) Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa, Anotada", 3ª edição, 1993, pág. 336, que "[...] a consumação da expropriação fica dependente da efectiva aplicação dos bens expropriados a fins de utilidade pública".
7) No regime do actual Código das Expropriações (artigo 70º, nº 1), a reversão é requerida "à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência".
8) No mesmo sentido se opinou nos pareceres nºs 1/60, de 25/2/60 e 96/60, de 11/11/60, deste corpo consultivo, o segundo publicado no "Diário do Governo", II Série, de 16/12/61, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 102, pág. 236. Cfr., mais recentemente, o parecer nº 27/91, de 16 de Janeiro de 1992, publicado no "Diário da República", II Série, de 28/7/92, págs. 6964 e segs.. x) "Vejam-se os pareceres nºs 39/59, de 14 de Maio de
1959, no "Boletim", nº 90, pág. 365, e 1/60, de 25 de Fevereiro de 1960". x1) "Prof. Rodrigues Queiró, "Lições de Direito Administrativo", vol. I, 1956, pág. 200". x2) "Noções Fundamentais de Direito Civil", vol. I, pág. 168, do Prof. Doutor Pires de Lima". x3) "A este propósito, pode ver-se o parecer nº 45/60, de 29 de Setembro último".
9) Publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 280, pág. 161. x4) "No sentido do texto (o) recente parecer nº 80/76 [...]".
10) "Lições de Direito Administrativo", vol. I, 1976, págs. 318 e segs..
11) Publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 280, pág. 184. x4) "Antunes Varela, "Rev. Leg. Jur.", ano 103, pág. 187, fala da distinção entre normas que têm por fim impor uma conduta aos particulares ou que, com base na vontade real ou presumível dos indivíduos, fixam os efeitos de um facto, e as normas que, independentemente da vontade dos particulares, em obediência a razões de carácter objectivo, se baseiam em determinadas situações, para conceder um direito ou atribuir uma faculdade (...) As primeiras disposições são, pela sua função, regras essencialmente injuntivas ou supletivas, enquanto as últimas são normas fundamentalmente valorativas."
12) Nos termos do nº 1 do artigo 9º do Código das Expropriações de 1991, consideram-se interessados, além do expropriado, os titulares de qualquer direito real ou ónus sobre o bem a expropriar e os arrendatários de prédios rústicos ou urbanos.
13) Sem prejuízo - diz-se no nº 1 do artigo 5º -, do disposto no nº 4, que dispõe:
"O direito de reversão cessa: a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação; b) Quando seja dado aos bens expropriados outro destino mediante nova declaração de utilidade pública; c) Quando haja renúncia expressa do expropriado".
14) Neste sentido, entre outros, v. o recente parecer nº 84/93, de 10 de Março de 1994, deste corpo consultivo.
15) Como escreveu J. Baptista Machado, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", pág. 243, "[...] se a Lei Nova vem estabelecer pela primeira vez um prazo este só deve ser contado, qualquer que seja o momento incial fixado, a partir do início da vigência da nova lei".
16) "Sobre a Aplicação no Tempo do Novo Código Civil", 1968, pág. 98.
17) "Código das Expropriações", Almedina, 1992, pág. 43.
18) Ob. cit., pág. 36.
19) Ob.cit., pág. 37.
20) Note-se que a alínea b) do nº 4 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações prevê que aos bens expropriados possa ser dado "outro destino", mediante nova declaração de utilidade pública.
Trata-se de situação não coincidente com a ora em apreciação, em que se pretende manter o destino dos bens, apenas alterar o plano da obra.
Excelência:
1.
1.1. Concordando com o proposto em Informação elaborada por um adjunto do Gabinete, determinou V. Exª que fosse solicitado o parecer deste corpo consultivo sobre as seguintes questões:
"a) O regime fixado no Código das Expropriações aplica-se aos bens objecto de declaração de utilidade pública proferida na sequência do anterior Código? b) Em caso afirmativo, o prazo de 2 anos, fixado no nº 6 (1) do artº 5º, conta-se a partir do acto expropriativo ou da entrada em vigor do actual diploma? c) no caso de os bens expropriados destinados a um determinado fim se encontrarem integrados em plano de expansão urbana, poderá a autarquia "transformar" uma obra descontínua em contínua?".
1.2. Na referida Informação dava-se conta que, publicado o Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, começaram os particulares a requerer a reversão de bens expropriados, objecto de declaração de utilidade pública proferida ao abrigo do regime jurídico anterior e que, importando esclarecer se o direito de reversão consagrado no Código das Expropriações se aplicava às expropriações ocorridas antes da sua entrada em vigor, e, em caso afirmativo, em que termos tal aconteceria, fora solicitado parecer à Auditoria Jurídica que, nessa parte, entendera o seguinte:
"a) apesar do prazo do direito à reversão se computar após a adjudicação - nº 1 do artº 5º -, no caso das expropriações efectuadas à luz do regime anterior, e atendendo ao princípio implícito no artº 297º do Código Civil, essa contagem iniciar-se-á com a entrada em vigor do Código das Expropriações; b) o prazo de 2 anos de que os particulares dispõem para requerer a reversão - nº 6 do artº 5º - só deve ser contado a partir do termo do prazo de que a entidade administrativa dispõe para aplicar os bens ao fim a que se destinavam."
Mais precisamente, são as seguintes as conclusões desse parecer (nº 145/93, de 15 de Setembro de 1993) da Auditoria Jurídica do M.P.A.T.:
"a) No âmbito do antigo Código das Expropriações havia direito de reversão quando o expropriado fosse uma autarquia local, ou quando o expropriante fosse uma entidade de direito privado; b) A reversão poderia verificar-se, se, consumada a expropriação e adjudicado o bem ao expropriante, o mesmo não fosse aplicado ao fim que determinou a expropriação ou quando tivesse cessado a aplicação a esse fim. c) É princípio doutrinariamente assente que o direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei em vigor à data do seu exercício; d) O novo Código das Expropriações iniciou a sua vigência em 7 de Fevereiro de 1992; e) Verificada a condição de o bem expropriado não ser aplicado ao fim que determinou a expropriação, ou de haver cessado a aplicação a esse fim:
- Se a adjudicação do bem ao expropriante ocorreu antes de 92/02/07, o prazo de 2 anos previsto no nº 1 do artº 5º conta-se a partir daquela data;
- Se a adjudicação teve lugar depois de 92/02/07, o mesmo prazo computar-se-á a partir da data em que ocorreu a adjudicação;
..................................................
.................................................
......".
1.3. Cumpre emitir o solicitado parecer, com a urgência requerida.
2.
2.1. Como escreveu Marcello Caetano (2):
"A expropriação de coisas pode definir-se como a relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em fim específico de utilidade pública, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória (3).
"Na expropriação há pois uma extinção de direitos existentes sobre determinados bens, para o efeito da transferência desses bens para outro património a fim de nele produzirem maior utilidade pública.
"O instituto da expropriação por utilidade pública nasceu do conflito entre o princípio do carácter absoluto da propriedade privada (que é uma das bases da ordem jurídica individualista) e a necessidade de realizar fins sociais de interesse colectivo mediante a utilização de bens já apropriados.
"Por um lado a lei civil prescrevia que a propriedade privada, forma assumida pela liberdade individual, fosse intangível no vínculo que liga o proprietário ao objecto. Por outro, a prática administrativa demonstrava que é necessário muitas vezes sacrificar o interesse individual ao interesse geral e quebrar as resistências do egoísmo a bem da solidariedade nacional.
"Assim se chegou a um compromisso, admitindo-se que o proprietário seja privado dos imóveis sobre que exerce o seu direito mediante justa indemnização e apenas nos casos em que os bens se destinem a um fim de utilidade pública superior à função social que estavam a desempenhar.
..................................................
.....................................................
......
"O facto constitutivo da relação jurídica de expropriação é a declaração de utilidade pública.
"Esta declaração é o acto, legislativo ou administrativo, pelo qual se reconhece que determinados bens são necessários à realização de um fim de utilidade pública mais importante do que o destino a que estão afectados."
2.2. Sobre esta matéria dispõem hoje os artigos
1º, 10º e 11º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro (4):
"Os bens imóveis e direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública, compreendida nas atribuições da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização" (artigo 1º).
"1 - A declaração de utilidade pública deve obedecer aos requisitos definidos neste título, independentemente da forma que revista.
2 - A declaração resultante genericamente da lei ou regulamento deve ser concretizada em acto administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo este acto como declaração de utilidade pública para os efeitos do presente diploma".
..................................................
......................................"(artigo 10º).
"1 - É da competência do ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo: a) A declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes;
..................................................
......................................."(artigo 11º).
2.3. Aproximemo-nos de seguida da matéria objecto do parecer.
2.3.1. Dispunham os artigos 8º e 9º da Lei nº
2030, de 22 de Junho de 1948:
"1. "O expropriado pode obter, salvo o disposto no artigo seguinte, a reversão de bens, mediante a restituição do preço recebido: a) Se a obra cuja necessidade determinou a expropriação não estiver realizada nos prazos inicialmente previstos ou nas prorrogações devidamente autorizadas; b) Se os bens forem aplicados a fim diverso.
2. Tratando-se de bens expropriados por iniciativa de entidades particulares, a reversão poderá verificar-se no caso de não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e no de ter cessado a aplicação a esse fim.
..........................................................................................."(artigo 8º).
"1. As parcelas que, nos termos da lei, forem declaradas sobrantes poderão ser aplicadas pelo Estado ou autarquias a outros fins de utilidade pública; se o não forem, haverá direito à reversão.
..........................................................................................."(artigo 9º).
2.3.2. Dispunha o artigo 1º do Decreto-Lei nº 46027, de 13 de Novembro de 1964:
"1. O direito à reversão de bens ou direitos expropriados por iniciativa de entidades públicas, seja qual for o fundamento invocado, só poderá ser exercido dentro de um ano, a contar da verificação da causa da reversão, ou, se esta causa já tiver ocorrido, a partir da entrada em vigor do presente diploma.
2. Deixa de haver direito à reversão se os bens ou direitos expropriados tiverem sido ou, antes da decisão sobre o respectivo pedido, vierem a ser destinados a outros fins de utilidade pública ou permutados com outros afectados a qualquer desses fins" (artigo 1º).
2.3.3. Dispôs o Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro, nos artigos 9º e 10º:
"Quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão." (artigo 9º, nº
1).
"Se os bens forem expropriados por iniciativa de entidades particulares e o Estado fizer cessar a aplicação desses bens ao fim que determinou a expropriação, este pagará àquelas a justa indemnização" (artigo 10º).
2.3.4. Dispunham os artigos 7º e 8º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro:
"Art. 7º - 1. Quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão, salvo se o expropriado for uma autarquia local.
2. No caso previsto no número anterior e quando a entidade expropriante for de direito privado, a reversão poderá verificar-se no caso de os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e ainda no de ter cessado a aplicação a esse fim. Nesta última hipótese, porém, o expropriado pagará, além do preço recebido, o valor das obras que o expropriante tenha realizado dentro dos fins da expropriação.
3. A faculdade de obter a reversão só poderá ser exercida dentro do prazo de um ano a contar da verificação do facto originador da reversão, independentemente da data em que o interessado dele teve conhecimento.
4. Não haverá direito de reversão quando por lei ou por contrato os bens deverem ser integrados no domínio público do Estado ou das autarquias ou ainda quando lhe for dado outro destino de utilidade pública.
5. Realizada a obra para que foi declarada a utilidade pública da expropriação e sobejando parcelas de terreno, poderão as mesmas ser afectadas a outros fins de utilidade pública, ainda que tais fins devam ser prosseguidos por entidade diversa do expropriante, mediante a devida compensação em dinheiro ou em espécie.
6. Quando às parcelas sobrantes não possa dar-se o destino previsto no número anterior e as mesmas não assegurem uma unidade económica independente, podem essas parcelas ser incorporadas nos prédios confinantes por venda particular ou ser autorizado o respectivo aproveitamento por qualquer outra forma."
"Art. 8º. Se os bens forem expropriados por iniciativa de entidades particulares e o Estado fizer cessar a aplicação desses bens ao fim que determinou a expropriação, este pagará àquelas a justa indemnização."
2.3.5. Diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 438/91, que aprovou o actual Código das Expropriações.
"Por último, o novo Código vem consagrar a possibilidade de os particulares expropriados poderem exercer o seu direito de reversão nos casos em que a Administração der uma outra utilidade aos bens expropriados que não a prevista na declaração de utilidade pública ou ainda se tiver cessado a aplicação a esse fim. Sem querer desprezar as grandes linhas de orientação que têm vindo a ser expostas, afigura-se que o acolhimento do direito de reversão constitui, sem dúvida, um dos seus aspectos mais importantes. Com efeito, há muito que se justificava o "regresso" pleno do direito de reversão à lei sobre expropriações por utilidade pública, dado que apenas se permitia o direito de reversão quando o expropriado fosse uma autarquia local e a entidade expropriante fosse de direito público. Se pensarmos que a quase totalidade das expropriações feitas no nosso país são desencadeadas quer pelo Estado, quer pelas autarquias locais, facilmente se constata que o direito de reversão previsto no artigo 5º do Código ficava totalmente despido de conteúdo no que dizia respeito às garantias do particular perante a expropriação. Impunha-se, pois, a consagração inequívoca do exercício ao direito de reversão, por forma a, por um lado, moralizar a actuação da Administração na efectiva utilização do bem expropriado para o fim de utilidade pública que esteve presente na respectiva declaração e, por outro, a possibilitar aos particulares expropriados a recuperação dos bens que não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação".
E dispõe-se no artigo 5º do referido Código das Expropriações:
"1 - Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação, ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim sem prejuízo do disposto no nº 4.
2 - Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, planos, anteplanos ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso.
3 - Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.
4 - O direito de reversão cessa: a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação; b) Quando seja dado aos bens expropriados outro destino mediante nova declaração de utilidade pública; c) Quando haja renúncia expressa do expropriado.
5 - No caso da alínea b) do número anterior, o expropriado ou demais interessados podem optar pela fixação de nova indemnização ou podem requerer no processo anterior a revisão da indemnização com referência à data da efectivação da nova aplicação dos bens, nos termos do artigo 23º, aplicando-se, com as devidas adaptações, em caso de divergências sobre o valor da nova indemnização ou da revisão da anterior, o disposto nos artigos 37º e seguintes.
6 - A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do nº 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.
7 - O acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre outro destino a dar ao bem expropriado e o montante do acréscimo da indemnização que resultaria da aplicação do disposto no nº 5 vale por renúncia ao direito de reversão.
8 - Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito".
2.4. Referem-se os antecedentes normativos ao direito à reversão - ou de retrocessão dos bens expropriados (Rÿckenteignung) -, tema tratado por este corpo consultivo por diversas vezes.
Convirá, por isso, colher desses pareceres elementos pertinentes à economia deste.
2.4.1. Sobre a natureza jurídica do direito à reversão, escreveu-se no parecer nº 39/59, de 19 de Maio de 1959 (5):
"Seja ele uma condição resolutiva tácita, um poder legal de compra, um verdadeiro direito real ou outra qualquer entidade jurídica, o que nos interessa aqui acentuar é que se trata de uma faculdade concedida ao expropriado em correlação com os poderes funcionais atribuídos ao expropriante.
"É que a aquisição de bens mediante processos de gestão pública e, consequentemente, por via forçada ou autoritária, acarretando, por um lado, regalias à entidade expropriante - haja em vista, designadamente, a transferência definitiva da coisa expropriada, livre e desembaraçada, e a impossibilidade do exercício sobre ela dos direitos de terceiros, que se transferem para a indemnização (-) - impõe-lhe, por outro lado e em contrapartida, restrições inerentes aos referidos poderes de natureza funcional, em que aquela mesma entidade expropriante fica investida.
"E uma dessas restrições, mais características e de maior relevo, situa-se, precisamente na faculdade de exercer a reversão, concedida ao expropriado (-) (6).
"A confirmar esta projecção na reversão do carácter funcional do poder do expropriante sobre o imóvel expropriado, pode apontar-se a circunstância daquela reversão se operar por via administrativa (7).
"A Câmara Corporativa ao afastar a via judicial, para o efeito, ponderou, precisamente, a circunstância do expropriado ter recebido,com o preço da indemnização, tudo aquilo a que tinha direito" (8).
2.4.2. Sobre a lei perante a qual se deverá extrair a existência ou inexistência do direito de reversão, escreveu-se no parecer nº 96/60, de 11 de Novembro de 1960:
"A questão já foi estudada por esta instância consultiva (x).
"Para a enfrentar não se torna, tão pouco, necessário adoptar uma posição definitiva e concreta sobre a natureza jurídica essencial do direito de reversão.
"Em face, porém, dos múltiplos critérios seguidos pelos autores, importa denunciar logo o vício inicial que inquina muitas das soluções encontradas.
"É que não se afigura curial integrar o chamado direito à reversão em restritos quadros privatísticos, representando aquele direito, como direito de preferência, condição resolutiva tácita, revenda, etc.
"A aquisição de bens, mediante processos de gestão pública e por expropriação, opera-se necessariamente por via de autoridade, produzindo-se uma definitiva apropriação por aquisição originária e não derivada.
"Dentro deste condicionalismo, nascem para o expropriante poderes funcionais e, em correlação com estes e em sua projecção, com idêntica natureza publicística, criam-se outros poderes ou faculdades para o expropriado, nomeadamente a reversão.
"Por outro lado, é sabido que, no âmbito da lei administrativa, há faculdades ou poderes, para além das simples expectativas, que estão sob a alçada da lei posterior.
"São também reguladas pelas normas sucessivamente editadas as situações, capacidades, competências ou poderes directa e imediatamente derivados da lei.
"Estão à mercê de todas as inovações legislativas porque, sendo formas de dar tradução ao interesse público, se presume que a lei nova o tutela melhor do que a lei anterior.
"Não é invocável qualquer direito adquirido para evitar que uma lei que regule de novo situações daqueles tipos se lhes aplique imediatamente. O interesse público requer uma disciplina uniforme de todas essas situações, sem atenção pelo momento em que surgiram" (x1).
"Aliás, mesmo no domínio do direito privado, uma autorizada corrente sustenta que as leis definidoras do conteúdo dos direitos reais são de aplicação imediata visto terem, como pressuposto, não um facto passado, mas um estado de coisas actual (x2).
"E se é muito duvidoso que ao direito de reversão, como poder funcional, se possa atribuir a natureza de um verdadeiro direito real (x3), a verdade, porém, é que não se deverá deixar de reconhecer que a aludida característica básica de poder funcional solicita com maior acuidade a imediata aplicação da lei nova".
E concluiu-se (conclusão 1ª):
"1º - O direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício".
No mesmo sentido se concluiu no parecer nº 102/77, de 7 de Dezembro de 1977 (9), onde, entretanto, se escreveu:
"[...] tendo a reversão dos bens expropriados sido requerida antes da entrada em vigor do Decreto-
Lei nº 71/76, este e o Código das Expropriações não eram aplicáveis por aquele direito se ter subjectivado no domínio da lei anterior (x4).
2.5. A doutrina exposta sobre a lei aplicável ao direito de reversão apoiava-se nas lições de 1956 de Rodrigues Queiró. Importa acompanhar mais de perto a lição deste Mestre, na versão mais recente (10), já na vigência do actual Código Civil:
"b) As leis (e empregamos aqui a expressão no sentido lato de normas jurídicas) têm aplicação imediata, a partir do momento em que entram em vigor, por todo o período da sua eficácia temporal.
"Mas a que factos e a que efeitos jurídicos se aplicam as normas administrativas, no período a que se estende a sua eficácia?
"Em princípio, as normas de direito administrativo têm aplicação a todos e apenas aos factos ou situações e efeitos jurídicos ocorridos ou verificados no período que decorre da entrada em vigor dessas normas até à cessação da sua vigência. As leis administrativas conjugam-se no futuro e não têm aplicação nem a factos ou situações nem a efeitos verificados fora desse período - não têm, em suma, aplicação retroactiva (não se conjugam no pretérito) nem aplicação ultra-activa.
"Este princípio é absoluto no que respeita a comportamentos da Administração ou de terceiros, sendo mesmo nulas as normas que ordenem ou permitam uma acção ou uma abstenção no passado, em virtude de isso ser logicamente impossível. Já pelo que toca aos factos ou situações em sentido estrito, as coisas se não passam necessariamente assim. Não há obstáculos lógicos a que uma norma administrativa se aplique também aos factos ou situações produzidas antes da sua entrada em vigor e que pertencem definitivamente ao passado.
"O que são, entretanto, factos produzidos depois da entrada em vigor de uma norma e que, portanto, caem no seu domínio de aplicação? Factos praticados ou produzidos depois da entrada em vigor de uma norma não são só aqueles que constituem uma situação factual temporalmente limitada a partir do início da vigência dessa norma, mas também aqueles que, tendo-se iniciado antes da entrada em vigor da norma nova, constituem uma situação que ainda subsiste nesta altura e projecta a sua existência no futuro, no domínio temporal de vigência da lei nova. Estas situações não são, pois, instantâneas; são situações de trato sucessivo. Tais situações caiem no âmbito temporal de eficácia da norma sucessiva, sem haver, portanto, rigorosamente, motivo algum para se falar aqui de retroactividade da lei administrativa nova.
"Podemos, pois, formular agora melhor o princípio atrás enunciado: A lei administrativa nova aplica-se, em princípio, aos factos novos e efeitos deles decorrentes
(isto é, aos factos e efeitos respectivamente verificados e produzidos depois da entrada em vigor dessa lei) e aos factos ou estados de facto de trato sucessivo cuja verificação ainda decorra ao entrar em vigor essa lei, sendo que, neste caso, ela se aplica aos efeitos que a partir da entrada em vigor dessa lei se vão produzindo. Quer dizer: as situações de facto de trato sucessivo estão à mercê das leis sucessivas, presumidas mais justas e progressivas. Em casos destes, não é aceitável que a factos ou situações idênticas se aplique direito diferente, à medida que o direito se altere. Assim, em princípio, os sujeitos das relações jurídicas administrativas constituídas a partir de factos de trato sucessivo, iniciadas no domínio de uma lei, gozam apenas da expectativa simples de fruirem dos efeitos decorrentes desses factos, com a consistência que tinham em face dessa lei. A lei sucessiva tem, neste campo, em princípio, imediata aplicação, no pressuposto de que a lei nova tutela melhor que a lei anterior o interesse público que à Administração compete prosseguir, e porque esse interesse público requer, sob pena de extrema confusão nas relações jurídicas, uma disciplina uniforme de todas as situações, sem atenção pelo momento em que surgiram. A lei nova não se aplica aos efeitos já consumados do domínio da lei anterior - mas aplica-se, sem se poder falar em retroactividade, aos efeitos que se vão produzindo no período da sua vigência. Como as situações administrativas são, regra geral, de trato sucessivo e não instantâneas, resulta daí que, normalmente, as situações jurídicas estão sujeitas à evolução do ordenamento jurídico administrativo, ao direito novo, presumivelmente mais justo e mais progressivo - sem que tal importe retroactividade desse direito.
"Este princípio sobre a resolução de conflitos verticais de normas administrativas tem que sofrer - e sofre efectivamente - uma atenuação, pois a lei nova não pode aplicar-se aos efeitos jurídicos ligados a situações de trato sucessivo quando tais efeitos não se podem produzir de acordo com a lei nova ou só se podem produzir, em termos de todo imprevisíveis, substancialmente diferentes, desfavoráveis ou onerosos.
Quando as coisas se passam assim, os efeitos, tais como se produziriam de acordo com a a lei antiga, continuam, perduram ou prolongam-se, no domínio da lei nova, com a contextura e a substância que lhes pertencia de acordo com a lei anterior. Em casos destes, no conflito entre a lei anterior e a lei nova (conflito vertical de normas), a que se aplica é aquela e não esta. Diz-se então que tais efeitos se subjectivaram, se tornaram "direitos adquiridos" contra os quais a lei nova em princípio nada pode. Estes "direitos" situam-se no passado e a lei nova rege ou dispõe para o futuro. Também nestas hipóteses, "sans doute, la loi nouvelle est présumée meilleure, mais la sécurité des situations juridiques anterieures doit l'emporter" (R. HOUIN). Estas situações não cedem ante o interesse público, perante as exigências do progresso jurídico e em face das imposições das novas concepções sobre a justiça. Isto sob pena de retroactividade da lei nova, a qual, em princípio, é vedada, já que, como se disse, a lei administrativa dispõe para o futuro e não para o pretérito."
2.6. Uma última referência às normas de carácter geral relativas aos conflitos de leis no tempo que são, no actual Código Civil, os artigos 12º e 13º, 297º e 299º.
Acompanhemos o parecer nº 239/77, de 21 de Dezembro de 1977 (11):
"A regra básica é estabelecida no artigo 12º, cujo nº 1 reafirma o princípio da não retroactividade, acrescentando, porém, que mesmo na hipótese de a lei se atribuir eficácia retroactiva, se presume que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.
"No nº 2 do referido artigo procura-se, numa fórmula altamente sintética, precisar o princípio da não retroactividade afirmado no nº 1 [...], devendo presumir- se, quanto a estas últimas leis, que elas abrangem também as próprias situações jurídicas já existentes, podendo modificar-lhes o conteúdo, ou até suprimi-lo.
"Nesse nº 2 estabelece-se a seguinte disjuntiva: a lei nova, ou regula a validade de certos factos ou os seus efeitos (e neste caso só se aplica a factos novos) ou define o conteúdo, os efeitos de certa relação jurídica independentemente dos factos que a essa relação deram origem (hipótese em que é de aplicação imediata, quer dizer, aplica-se, de futuro, às relações jurídicas constituídas e subsistentes à data da sua entrada em vigor). E sem que este "efeito imediato" da lei nova, preceituado na 2ª parte do nº 2, represente um efeito retroactivo (Savigny fala de "retroactividade inata" a propósito destas leis a que se reconhece uma eficácia imediata) (x4).
"Precisamente a ratio legis que está na base desta regra da aplicação imediata é: por um lado, o interesse na adaptação à alteração das condições sociais, tomadas naturalmente em conta pela lei nova, o interesse no ajustamento às novas concepções e valorações da comunidade e do legislador, bem como a existência de unidade do ordenamento jurídico, a qual seria posta em causa, e com ela a segurança do comércio jurídico, pela subsistência de um grande número de situações jurídicas duradoiras, ou até de carácter perpétuo, regidas por uma lei há muito ab-rogada; por outro lado, o reduzido ou nulo valor da expectativa dos indivíduos que confiaram, sem bases aliás, na continuidade do regime estabelecido pela lei antiga, uma vez que se trata dum regime puramente legal e não dum regime posto na dependência da vontade dos mesmos indivíduos."
2.7. As antecedentes considerações, de perfeita actualidade jurídica, não deixam dúvidas quanto à solução a dar à primeira questão posta. De facto:
A relação expropriativa, de natureza administrativa, constitui uma relação (situação) de "trato sucessivo" que se inicia com a declaração de utilidade pública e apenas finda quando se puderem dar por esgotadas (resolvidas) todas as questões que dela podem surgir entre expropriante, expropriado e demais interessados (12)).
Entre essas questões podemos citar, nomeadamente, a caducidade da declaração de utilidade pública (artigo
10º, nº 3), a posse administrativa (artigo 17º), a fixação da indemnização (artigos 22º e segs.) e a reversão dos bens expropriados (artigos 5º e 70º e segs. do vigente Código das Expropriações, como as demais disposições atrás citadas).
A relação de expropriação não finda, pois, enquanto não estiver consumada com a efectiva aplicação da totalidade dos bens expropriados ou, caso não tenham sido totalmente aplicados aos fins de expropriação, enquanto for possível requerer a reversão, nos termos e prazos fixados nos referidos artigos 5º e 70º e segs..
A reversão, o direito de reversão integra, pois, o conteúdo da complexa relação expropriativa, independentemente do facto (da declaração de utilidade pública), que lhe deu origem.
Daí que, nos termos da segunda parte do nº 2 do artigo 12º do Código Civil, se deva concluir que o exercício do direito de reversão é regulado pela lei nova, isto é, pela lei vigente à data desse exercício, tal como este corpo consultivo tem vindo a entender.
Por outras palavras - e respondendo mais directamente à questão posta -, o regime fixado no actual Código das Expropriações (Decreto-Lei nº 438/91) relativamente ao exercício do direito de reversão pode aplicar-se aos bens expropriados, isto é, objecto de declaração de utilidade pública proferida na vigência do anterior Código (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro).
Como resulta do atrás exposto, a lei nova (o actual Código das Expropriações) só não se aplicará, nesta matéria, aos efeitos já consumados no domínio da lei anterior, devendo aplicar-se, sem se poder falar em retroactividade, aos efeitos que se vão produzindo (que ainda possam produzir-se) no período da sua vigência.
3.
3.1. Abordemos a segunda questão posta.
Para o efeito há que começar por confrontar os regimes dos Códigos das Expropriações em causa no tocante ao exercício do direito de reversão. Assim:
3.1.1. No regime do antigo Código, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, só havia direito de reversão quando:
- a entidade expropriante fosse de direito público e a entidade expropriada uma autarquia local;
- a entidade expropriante fosse de direito privado.
A reversão poderia verificar-se:
- no caso de os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação; e ainda
- no caso de ter cessado a aplicação a esse fim.
Não havia lugar a reversão quando se tratasse de parcelas sobrantes.
O prazo para requerer a reversão era de um ano a contar da verificação do facto originador da reversão.
3.1.2. No regime do actual Código, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, não se faz qualquer restrição ao direito de reversão, dependente da natureza pública ou privada das entidades expropriantes e expropriadas.
Há direito de reversão:
- se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação; ou ainda
- se tiver cessado a aplicação a esse fim (13);
- mesmo tratando-se (apenas) de parcelas sobrantes.
São, pois, factos originadores da reversão:
- a não aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação;
- a cessação da aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação.
O prazo para requerer a reversão é de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, tal como se dispõe no questionado nº 6 do artigo 5º do Código em causa, havendo que observar, quanto às parcelas sobrantes, o condicionalismo fixado no nº 8 do referido artigo 5º.
3.1.3. Do confronto dos dois regimes resulta que o Código vigente, no seu artigo 5º:
- concedeu o direito de reversão em muitas situações (de expropriação) em que não havia tal direito no regime do Código anterior;
- alargou o prazo para requerer a reversão, prazo que é hoje de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou (citado nº 6 do artigo 5º).
3.1.4. O prazo fixado no nº 6 do referido artigo
5º é um prazo de caducidade, tal como é qualificado nessa disposição, sujeito à disciplina do artigo 297º do Código Civil, disposição que, no entanto, apenas prevê as hipóteses de encurtamento e alongamento - pela lei nova - de prazos já fixados por lei anterior, não sendo, pois, aplicável às novas situações de direito de reversão que, por não existirem na lei anterior, não podiam ter prazo fixado para o seu exercício.
3.2. A resposta à questão posta impõe que se distingam e se tratem separadamente os diversos tipos de situações de exercício do direito de reversão: em primeiro lugar tratar-se-á dos casos em que já existia este direito no regime do Código anterior, depois dos novos casos de direito de reversão; por outro lado, dentro dessas "antigas" e "novas" situações de direito de reversão, haverá que atender ao momento em que ocorreu o "facto originador da reversão", na medida em que esse momento seja relevante para os fins em vista.
3.2.1. Comecemos pelas "antigas" situações de direito de reversão, que apenas viram alargado o prazo para o seu exercício, distinguindo três tipos de situações.
3.2.1.1. O primeiro engloba aqueles casos em que os beneficiários do direito de reversão não exerceram tempestivamente esse direito, em conformidade com a lei anterior, deixando cumprir (consumar) o respectivo prazo (da lei anterior) antes da entrada em vigor da nova lei, do actual Código das Expropriações.
Nesses casos, extinguiu-se o direito de requerer a reversão antes da entrada em vigor do actual Código, e esse efeito, já produzido, deve ser ressalvado, nos termos do nº 1 do artigo 12º do Código Civil, visto nada constar do diploma em sentido contrário (14).
De facto, da expressão "a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade" - do nº 6 do citado artigo 5º -, e, mesmo, dos passos transcritos do preâmbulo do diploma, nada resulta que possa ilidir a presunção estabelecida no nº 1 daquele artigo 12º.
3.2.1.2. Um segundo tipo de situações engloba aqueles casos em que o prazo (da lei anterior) para exercer tal direito, já iniciado, na vigência dessa lei, não se tinha ainda consumado aquando da entrada em vigor do actual Código.
Nesses casos há que lançar mão da norma do nº 2 do artigo 297º do Código Civil - "A lei que fixar um prazo mais longo é igualmente aplicável aos prazos que já estejam em curso, mas computar-se-á neles todo o tempo decorrido desde o seu momento inicial".
De facto, como se viu, o prazo fixado no Código de
1976 era de um ano a contar do facto originador da reversão, e esse prazo foi alongado para dois anos (também a contar do facto que a originou).
Assim sendo, não se afiguram dúvidas quanto à determinação do termo ad quem desse prazo: o prazo (de caducidade) será de dois anos, contando-se todo o tempo decorrido desde o seu momento inicial.
3.2.1.3. Um terceiro tipo de situações engloba aqueles casos de expropriações iniciadas ao abrigo da lei anterior em que ainda se não iniciara o prazo para exercer o direito de reversão - por ainda não ter ocorrido o facto que o poderia originar -, aquando da entrada em vigor do actual Código das Expropriações.
Também nestes casos a determinação do prazo - e do seu termo a quo - para exercer o direito de reversão não pode oferecer dúvidas: se o facto originador do direito de reversão ocorre já na vigência do actual Código, o prazo para exercer tal direito não pode deixar de ser o fixado no nº 6 do referido artigo 5º, contado da ocorrência do facto que o originou, independentemente de a expropriação (a declaração de utilidade pública) ter ocorrido ainda na vigência do Código anterior. Tal decorre do que foi dito a partir do nº 2.4.2, no sentido de que o direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício. E é só na vigência da nova lei que esse direito pode ser exercido.
A norma do nº 6 do referido artigo 5º aplica-se, nestes casos, directa e imediatamente, não se colocando, pois, a problemática de alteração (ampliação) de prazos, regulada no nº 2 do artigo 297º do Código Civil.
3.2.2. Vejamos agora as "novas" situações de direito de reversão consagradas no Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91.
Não se trata, é evidente, de mero estabelecimento de prazo para o exercício de um direito até aí exercido sem sujeição a qualquer prazo (15), mas, sim, da criação de um direito sujeito a prazo de caducidade.
Escreveu J. Baptista Machado sobre esta matéria (16):
"Compreende-se, assim, que um direito que não era reconhecido pela Lei Antiga às partes, ou a uma delas, e que a Lei Nova lhes reconhece desde que se verifique determinada circunstância, possa surgir imediatamente por força da simples entrada em vigor da Lei Nova, por essa circunstância se verificar então, embora o facto que lhe deu origem se situe no passado. Mas ainda neste caso aquele direito só passa a ter existência a partir do momento em que a Lei Nova entra em vigor".
Na sequência do atrás exposto, não se oferecem dúvidas de que, nestes casos - em expropriações declaradas ao abrigo da lei anterior (Código das Expropriações de 1976)-, o direito de reversão surge (pode surgir) com a entrada em vigor da lei nova, o Código das Expropriações de 1991.
Mas não se situa nesse ponto a dúvida levantada.
O que está em causa é saber como e a partir de que momento se conta o prazo de caducidade a que o exercício desse direito está sujeito.
Afigura-se haver aqui a distinguir três tipos de situações:
3.2.2.1. Em primeiro lugar devemos considerar as expropriações mais antigas, em que a adjudicação dos bens ocorreu há mais de 20 anos.
Como se viu, nos termos da alínea a) do nº 4 do citado artigo 5º do vigente Código das Expropriações", o direito de reversão cessa [...] quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação".
Daqui decorre, sem margem para dúvidas, que:
- se a adjudicação ocorreu 20 ou mais anos antes da entrada em vigor do actual Código das Expropriações, o direito de reversão não chegou sequer a constituir-se na esfera jurídica dos expropriados;
- se ainda não tinham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação quando entrou em vigor o Código vigente, mas o expropriado não exerceu logo o seu direito, deixando completar esse prazo, o direito de reversão de que chegou a ser titular cessou ex vi da referida disposição legal.
Nestas situações e com este fundamento legal não há que levar em conta qualquer prazo a contar quer do facto que originaria a reversão quer da entrada em vigor do novo Código das Expropriações.
O direito de reversão não se constituiu ou cessou apenas pelo decurso do prazo de 20 anos a partir da adjudicação dos bens expropriados, tal como se dispõe no referido preceito legal.
3.2.2.2. Em segundo lugar devemos considerar aquelas situações em que, não se verificando nenhuma das causas de cessação do direito de reversão previstas no nº 4 do referido artigo 5º do vigente Código das Expropriações (de 1991), o facto que o originou ocorreu ainda na vigência do anterior Código das Expropriações (de 1976).
Recorde-se - cfr. o nº 3.1.2. - que os factos que podem originar a reversão são os constantes do nº 1 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações - não terem os bens expropriados sido aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e ou ter cessado a aplicação a esse fim -, e que o direito de reversão caduca, nos termos do nº 6 daquele artigo 5º, se não for exercido no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que o originou.
A Auditoria Jurídica do M.P.A.T., como se viu, entendeu que nessas situações o prazo de dois anos previsto nesse nº 6 se deve contar sempre a partir da entrada em vigor do Código das Expropriações, o que ocorreu em 7 de Fevereiro de 1992.
E de facto, afigura-se ser esse o melhor entendimento, que, por isso mesmo, se acolhe.
É certo - pondere-se - que o prazo (de caducidade), de dois anos, previsto no nº 6 do referido artigo 5º, se conta a partir do facto que originou a reversão, e que esse facto pode ter ocorrido muito antes da entrada em vigor do Código das Expropriações, mesmo para além de dois anos, o que poderia levar-nos a admitir, neste caso, que teria mesmo caducado o direito de reversão, por consumação do prazo fixado naquele preceito legal.
Mas sem razão.
Atente-se que o direito ora em causa, nas referidas situações, nasceu (constituiu-se na esfera jurídica dos expropriados) apenas com a entrada em vigor da nova lei, o actual Código das Expropriações, em 7 de Fevereiro de 1992, e, que, por isso mesmo, não podia ser invocado (exercido) anteriormente a essa data.
Ora dispõe o artigo 329º do Código Civil que "o prazo de caducidade, se a lei não fixar outra data, começa a correr no momento em que o direito puder legalmente ser exercido".
Deste modo, nada se dispondo na lei, no referido Código, em diferente sentido, não podemos deixar de concluir que, nestas situações, o prazo de caducidade de dois anos, fixado no nº 6 do referido artigo 5º, se conta a partir da entrada em vigor do diploma legal em causa (em 7 de Fevereiro de 1992), independentemente da data, mais póxima ou mais remota, em que ocorreu o facto que originou a reversão.
A estas conclusões não constitui obstáculo o facto de o domínio do prédio expropriado ter entretanto transitado para outrem antes de requerida a reversão.
O vigente Código das Expropriações prevê tal situação, permitindo que "a entidade expropriante ou quem ulteriormente haja adquirido o domínio do prédio" seja citado para os termos do processo perante o tribunal de comarca da situação do prédio, podendo deduzir oposição apenas quanto ao "montante" da "indemnização satisfeita" e da "estimativa" do "valor das benfeitorias e deteriorações" quando o prédio tenha sofrido alterações - cfr. artigo 73º, nºs 1, 2, alíneas d) e e), e 3 do referido Código.
Quem adquiriu o domínio do prédio expropriado não poderá, pois, opor-se ao exercício do direito de reversão, perante a entidade competente para decidir - artigo 71º-, mas sim, e apenas, contestar a indemnização que lhe é proposta - já depois de autorizada a reversão -, perante o tribunal da comarca (nº 1 do referido artigo 73º).
3.2.2.3. Por fim, aquelas situações, mais recentes, em que o facto que originou o direito de reversão ocorreu já na vigência da lei nova, o actual Código das Expropriações.
Nestas situações não pode haver dúvidas: o direito de reversão, "criado" por esse diploma, só podia ser exercido a partir do momento em que ocorreu o facto que o originou, logo já na vigência do referido diploma legal.
Não fixando a lei outra data, e não havendo razão para tal, o prazo de caducidade previsto no nº 6 do referido artigo 5º contar-se-á, nesses casos, nos termos exactos do artigo 329º do Código Civil, a partir do facto que originou o direito de reversão, já na vigência do actual Código das Expropriações.
4
Enfrentemos a terceira questão.
4.1. Dispõem os nºs 2 e 3 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações:
"2 - Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso.
3 - Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, seja susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente".
Anotando estas normas, escreve Luis Perestrelo de Oliveira (17):
"Os nºs 2 e 3 prevêem um caso de extinção do direito de reversão paralelo aos enumerados no nº
4. Referem-se, fundamentalmente, à construção de vias rodoviárias e de caminhos de ferro.
"Embora o nº 3 estabeleça que a execução da obra contínua deve obedecer a um projecto, a expropriação pode ser decretada com base nos estudos que antecedem o projecto ou que o enquadram, sendo apenas necessário que delimitem com precisão os imóveis a adquirir.
"A extinção do direito de reversão nos termos do nº 3 opera em relação a todos os imóveis, ainda que estes não sejam contínuos. A continuidade exigida pelo preceito refere-se à obra e não aos prédios expropriados".
4.2. Dispõem, por sua vez, os artigos 3º, nº 1, e
4º, nºs 1, 2 e 3, do Código das Expropriações:
"Artigo 3º - 1- A expropriação deve limitar- se ao necessário para a realização do seu fim, podendo, todavia, atender-se a exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseada e devidamente calendarizada, o qual não poderá ultrapassar o limite máximo de seis anos.
................................................................................................".
"Artigo 4º - 1- Tratando-se de execução de plano municipal de ordenamento do território ou de projectos de equipamentos ou infra-estruturas de interesse público, podem ser expropriadas de uma só vez ou, parcelarmente, por zonas ou lanços as áreas necessárias à execução de planos ou dos projectos que estiverem em causa.
2 - No caso de expropriação parcelar, o acto de declaração de utilidade pública deve determinar, além da sua área total, a sua divisão em zonas ou lanços e estabelecer os prazos e a ordem de aquisição.
3 - A inobservância dos prazos que vierem a ser fixados nos termos do número anterior determina a caducidade da declaração da utilidade pública na parte respeitante às zonas reservadas para expropriação.
................................................................................................".
Anotando o referido artigo 3º, escreve o mesmo autor (18):
"1. A expropriação não pode ir além do que se mostrar imprescindível para a realização do interesse público. A lei não exige, porém, que esse interesse público tenha de ser realizado integralmente de uma só vez. Desde que de imediato se inicie a prossecução do interesse público pode decretar-se a utilidade pública da expropriação da totalidade do bem.
...........................................................................................................
3. Caso particular da relevância de exigências futuras é o regulado no artigo 4º (expropriação por zonas ou lanços)".
E escreve o mesmo autor, relativamente ao artigo 4º (19):
"3. A declaração de utilidade pública, nos termos do presente artigo, desencadeia duas ordens de efeitos sobre as parcelas abrangidas, consoante estejam incluídas na primeira fase ou lanço ou nos seguintes:
"Relativamente às primeiras, ocorre de imediato o efeito expropriativo. Opera-se a ablação da propriedade, ficando a transferência do bem sujeita às regras gerais.
"Relativamente às restantes, a declaração de utilidade pública produz, desde logo a sujeição do prédio à expropriação, mas a perda da propriedade não é imediata, pois só vem a operar-se ex lege como consequência da ocorrência de qualquer dos seguintes factos: a) Autorização para o expropriante entrar na posse administrativa dos prédios (artigo 17º); b) Pagamento ou depósito de indemnização. [...]; c) Acordo entre o expropriante e os titulares da indemnização sobre o regime do pagamento desta em prestações ou em espécie (artigos 33º e 65º)."
4.3. A análise comparativa das citadas disposições dos artigos 3º, 4º e 5º do Código das Expropriações revela conterem as mesmas pontos comuns. Em qualquer dos casos trata-se de planos (e expropriações) que abarcam áreas de certa dimensão, susceptíveis de execução faseada ao longo do tempo, o que não ocorre em muitos outros casos.
Mas apresentam, necessariamente, particularidades específicas de cada tipo de expropriação. No que toca às expropriações para realização de obra contínua (nºs. 2 e 3 do referido artigo 5º), tal como vem definida nestas disposições, verifica-se estarmos perante:
- expropriações de uma só vez (e não parcelares),
- para realização de obra com configuração geométrica linear,
- susceptível, pela sua natureza, de execução faseada ao longo do tempo,
- correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.
4.4. Pergunta-se se, "no caso dos bens expropriados, destinados a um determinado fim, se encontrarem integrados em plano de expansão urbana, poderá a autarquia "transformar" uma obra descontínua em contínua".
Esta questão não foi tratada no referido parecer da Auditoria Jurídica e não são fornecidos elementos que precisem a dúvida levantada.
Aceita-se, como ponto de partida, que está essencialmente em causa a interpretação e aplicação das normas dos nºs 2 e 3 do artigo 5º do Código das Expropriações, tendo eventualmente em mira a questão do direito de reversão, a sua caducidade.
Sobre a questão posta, e dada a escassez dos elementos fornecidos, entende-se dever esclarecer o seguinte:
Como resulta do nº 3 do artigo 5º do Código das Expropriações, e já foi salientado, a obra contínua tem necessariamente "configuração geométrica linear", sendo susceptível, "pela sua natureza", de "execução faseada ao longo do tempo".
Faltando-lhe alguma destas características, a obra não poderá ser considerada contínua.
Por outro lado, deve ter-se em conta que a obra contínua, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente - nº 3 do artigo 5º -, deve ser executada nos exactos termos em que foi aprovada - cfr. o nº 2 do artigo 5º -, depois de o requerente (da expropriação) ter apresentado, ao Ministro competente, entre outros, os seguintes documentos:
"a) Planta do local da situação dos bens a expropriar, com a delimitação precisa dos respectivos limites, contendo a escala gráfica utilizável; b) Plano Municipal de ordenamento do território, ou programa base, estudo prévio, anteprojecto ou projecto de obra acompanhado dos elementos necessários para se ajuizar do motivo e oportunidade da expropriação; c) Quando for o caso, programa de execução faseada e devidamente calendarizada; [...]" - nº 2 do artigo 12º do Código das Expropriações.
De todo o exposto poderá responder-se à questão posta nos seguintes termos:
- a qualificação de uma obra como contínua, nos termos e para os fins dos nºs 2 e 3 do artigo
5º dos Código das Expropriações, depende da verificação (cumulativa) dos requisitos fixados no nº 3 do artigo 5º do referido Código;
- a obra deve ser executada, após a declaração da utilidade pública da respectiva expropriação, nos exactos termos em que foi aprovada, nomeadamente no que toca a calendarização, não podendo a entidade expropriante deixar de cumprir o plano aprovado para a obra em causa (20).
5.
Termos em que se conclui:
1. O direito de reversão sobre bens expropriados é regulado pela lei vigente à data do respectivo exercício;
2. Consequentemente, o regime fixado no vigente Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, relativamente ao exercício do direito de reversão, é aplicável aos bens objecto de declaração de utilidade pública proferida ao abrigo do anterior Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro;
3. O artigo 5º do vigente Código das Expropriações consagrou em termos mais amplos o direito de reversão ao concedê-lo em expropriações em que não existia no regime do anterior Código, e ao alongar o prazo, de um para dois anos, a contar da ocorrência do facto que a originou, para requerer a reversão;
4. Nas situações de mero alongamento do prazo para o exercício do direito de reversão deverá observar-se a regra do nº 2 do artigo 297º do Código Civil, computando-se nele todo o tempo passado desde a ocorrência do facto que originou a reversão;
5. Nas situações previstas na conclusão anterior extinguiu-se o direito de requerer a reversão se os expropriados deixaram consumar o prazo fixado no Código anterior, antes da entrada em vigor do vigente Código das Expropriações;
6. Nas situações em que o direito de reversão foi consagrado, ex novo, pelo vigente Código das Expropriações, não há tal direito quando tenham já decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação dos bens expropriados;
7. Nas situações referidas na conclusão anterior, em que ainda não tenham decorrido 20 anos sobre a data de adjudicação, o prazo de caducidade previsto no nº 6 do artigo 5º do referido diploma legal, em vigor desde 7 de Fevereiro de 1992, deve ser contado a partir desta data ou da ocorrência do facto que originou a reversão, se posterior;
8. Declarada a utilidade pública da expropriação, a obra visada deve ser executada nos exactos termos em que foi aprovada;
9. Uma obra só poderá ser qualificada de contínua, nos termos e para os fins dos nºs. 2 e 3 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações, se reunir os requisitos constantes desse nº 3.
1) Na consulta refere-se o nº 9 do artigo 5º - disposição inexistente, visto este artigo 5º só conter oito números -, afigurando-se evidente, no contexto, que se tem em vista o nº 6 desse artigo 5º.
2) "Manual de Direito Administrativo", vol. II, 10ª edição, 4ª Reimpressão, 1991, págs. 1020 e segs.
3) Cfr., entre outros, os pareceres nºs 80/76, de 27/10/76, e 102/77, de 7/12/77, deste corpo consultivo, publicados no "Boletim do Ministério da Justiça", nºs 268, pág. 59, e 280, pág. 161, respectivamente.
4) O Decreto-Lei nº 438/91 revogou expressamente o Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, que aprovara o anterior Código das Expropriações. O artigo 1º, nº
1, do Código aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76 era essencialmente idêntico ao artigo 1º do actual Código, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, o mesmo não ocorrendo com os artigos 9º e 10º do Código revogado que diferem, em parte, das correspondentes disposições (artigos 10º e 11º) do actual Código, em termos não relevantes para a economia do parecer.
5) Publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 90, pág. 365.
6) Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa, Anotada", 3ª edição, 1993, pág. 336, que "[...] a consumação da expropriação fica dependente da efectiva aplicação dos bens expropriados a fins de utilidade pública".
7) No regime do actual Código das Expropriações (artigo 70º, nº 1), a reversão é requerida "à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência".
8) No mesmo sentido se opinou nos pareceres nºs 1/60, de 25/2/60 e 96/60, de 11/11/60, deste corpo consultivo, o segundo publicado no "Diário do Governo", II Série, de 16/12/61, e no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 102, pág. 236. Cfr., mais recentemente, o parecer nº 27/91, de 16 de Janeiro de 1992, publicado no "Diário da República", II Série, de 28/7/92, págs. 6964 e segs.. x) "Vejam-se os pareceres nºs 39/59, de 14 de Maio de
1959, no "Boletim", nº 90, pág. 365, e 1/60, de 25 de Fevereiro de 1960". x1) "Prof. Rodrigues Queiró, "Lições de Direito Administrativo", vol. I, 1956, pág. 200". x2) "Noções Fundamentais de Direito Civil", vol. I, pág. 168, do Prof. Doutor Pires de Lima". x3) "A este propósito, pode ver-se o parecer nº 45/60, de 29 de Setembro último".
9) Publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 280, pág. 161. x4) "No sentido do texto (o) recente parecer nº 80/76 [...]".
10) "Lições de Direito Administrativo", vol. I, 1976, págs. 318 e segs..
11) Publicado no "Boletim do Ministério da Justiça", nº 280, pág. 184. x4) "Antunes Varela, "Rev. Leg. Jur.", ano 103, pág. 187, fala da distinção entre normas que têm por fim impor uma conduta aos particulares ou que, com base na vontade real ou presumível dos indivíduos, fixam os efeitos de um facto, e as normas que, independentemente da vontade dos particulares, em obediência a razões de carácter objectivo, se baseiam em determinadas situações, para conceder um direito ou atribuir uma faculdade (...) As primeiras disposições são, pela sua função, regras essencialmente injuntivas ou supletivas, enquanto as últimas são normas fundamentalmente valorativas."
12) Nos termos do nº 1 do artigo 9º do Código das Expropriações de 1991, consideram-se interessados, além do expropriado, os titulares de qualquer direito real ou ónus sobre o bem a expropriar e os arrendatários de prédios rústicos ou urbanos.
13) Sem prejuízo - diz-se no nº 1 do artigo 5º -, do disposto no nº 4, que dispõe:
"O direito de reversão cessa: a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação; b) Quando seja dado aos bens expropriados outro destino mediante nova declaração de utilidade pública; c) Quando haja renúncia expressa do expropriado".
14) Neste sentido, entre outros, v. o recente parecer nº 84/93, de 10 de Março de 1994, deste corpo consultivo.
15) Como escreveu J. Baptista Machado, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", pág. 243, "[...] se a Lei Nova vem estabelecer pela primeira vez um prazo este só deve ser contado, qualquer que seja o momento incial fixado, a partir do início da vigência da nova lei".
16) "Sobre a Aplicação no Tempo do Novo Código Civil", 1968, pág. 98.
17) "Código das Expropriações", Almedina, 1992, pág. 43.
18) Ob. cit., pág. 36.
19) Ob.cit., pág. 37.
20) Note-se que a alínea b) do nº 4 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações prevê que aos bens expropriados possa ser dado "outro destino", mediante nova declaração de utilidade pública.
Trata-se de situação não coincidente com a ora em apreciação, em que se pretende manter o destino dos bens, apenas alterar o plano da obra.
Legislação
DL 438/91 DE 1991/11/09 ART1 ART3 ART4 ART5 ART10 ART11 ART17 ART22 ART70.
L 2030 DE 1948/06/22 ART8 ART9.
DL 46027 DE 1964/11/13 ART1.
DL 71/76 DE 1976/01/27 ART9 ART10.
DL 845/76 DE 1976/12/11 ART7 ART8.
CCIV66 ART12 ART13 ART297 ART299 ART329.
L 2030 DE 1948/06/22 ART8 ART9.
DL 46027 DE 1964/11/13 ART1.
DL 71/76 DE 1976/01/27 ART9 ART10.
DL 845/76 DE 1976/12/11 ART7 ART8.
CCIV66 ART12 ART13 ART297 ART299 ART329.
Referências Complementares
DIR ADM / DIR CIV * DIR REAIS.