67/1993, de 14.07.1994
Número do Parecer
67/1993, de 14.07.1994
Data do Parecer
14-07-1994
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Administração Interna
Relator
LUCAS COELHO
Descritores
FINANÇAS LOCAIS
FINANÇAS DISTRITAIS
COFRE DO GOVERNO CIVIL
RECEITA
GOVERNO CIVIL
GOVERNADOR CIVIL
DISTRITO
LICENÇA POLICIAL
TAXA
ADICIONAL
REVOGAÇÃO
FINANÇAS DISTRITAIS
COFRE DO GOVERNO CIVIL
RECEITA
GOVERNO CIVIL
GOVERNADOR CIVIL
DISTRITO
LICENÇA POLICIAL
TAXA
ADICIONAL
REVOGAÇÃO
Conclusões
1 - Por remissão do artigo 3 do Decreto-Lei n 49438 de 11 de Dezembro de 1969, para o § único do artigo 724 do Código Administrativo, as taxas das licenças passadas nos termos dos regulamentos da competência dos governadores civis, constituindo receitas dos cofres privativos dos governos civis, ficaram sujeitas ao adicional de 30% nele previsto para determinadas taxas municipais;
2 - A alínea a) do artigo 27 da Lei n 1/79, de 2 de Janeiro - "Finanças LOcais" -, revogou expressamente a Parte III do Código Administrativo, com excepção dos artigos 689 e 691, e, portanto, o artigo 724 e seu § único, enquanto a alínea c) do mesmo artigo declarava expressamente revogar o Decreto-Lei n 49438, de 11 de Dezembro de 1969;
3 - Revogado o artigo 724 do Código Administrativo, o adicional sobre as taxas municipais fixado no seu § único foi abolido e integrado nessas taxas pelo artigo 13, n 4, da Lei n 1/79, de 2 de Janeiro;
4 - Em conexão, por seu turno, com a declarada revogação do Decreto-Lei n 49438 e seu artigo 3, pela alínea c) do artigo 27 da Lei n 1/79, o seu artigo 22, n 2 estabeleceu que as receitas dos cofres privativos dos governos civis - abrangendo as taxas e o adicional em causa, nos termos da conclusão 1 - revertiam para os distritos;
5 - Todavia, o Despacho Normativo n 46/79, de 28 de Fevereiro, reconhecendo que a execução da norma revogatória do artigo 27 da Lei n 1/79 dependia, na parte respeitante aos cofres privativos, da regulamentação do artigo 22, n 2, da mesma Lei, determinou, na falta dela, a continuação da cobrança das receitas dos cofres, com vista à satisfação das respectivas despesas, nos termos da legislação anterior à Lei n 1/79, incluindo, portanto, o artigo 3 do Decreto-Lei n 49438, nomeadamente;
6 - O artigo 36, n 1, da Lei n 8-A/80, de 26 de Maio - "Orçamento Geral do Estado para 1980" -, estatuiu, identicamente, que as receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis se destinavam a assegurar as respectivas despesas, nos termos do Código Administrativo e de acordo com os orçamentos aprovados;
7 - O Decreto-Lei n 98/84, de 24 de Março, nova lei de finanças locais, revogou a Lei n 1/79, mas reeditou, no seu artigo 24, o mesmo regime de receitas e despesas dos cofres privativos dos governos civis aludidos no Despacho Normativo n 46/79, e no artigo 36 da Lei Orçamental n 8-A/80;
8 - Revogado o Decreto-Lei n 98/84 pela Lei n 1/87, de 6 de Janeiro, que introduziu o regime vigente de finanças locais, continuou em vigor, por força do artigo 29, n 3, da nova Lei, o artigo 24 daquele Decreto-Lei, mantendo-se com ele o regime de receitas e despesas dos cofres privativos referido nas conclusões anteriores;
9 - Também com o artigo 28 do Decreto-Lei n 252/92, de 11 de Novembro se conserva em vigor o mesmo regime até à integração definitiva dos cofres privativos dos governos civis no sistema de administração financeira do Estado;
10- Inicialmente por falta de regulamentação do artigo 22, n 2, da Lei n 1/79, nos termos da conclusão 5, e ulteriormente por revogação desta Lei, nos termos da conclusão 7, a revogação do artigo 3 do Decreto-Lei n 49438, declarada pelo artigo 27, alínea c), daquela Lei, não chegou a produzir efeitos, pelo que o adicional de 30%, aplicável por força do citado artigo 3, e tendo ainda em conta a evolução descrita nas conclusões 7 a 10, se mantém em vigor.
2 - A alínea a) do artigo 27 da Lei n 1/79, de 2 de Janeiro - "Finanças LOcais" -, revogou expressamente a Parte III do Código Administrativo, com excepção dos artigos 689 e 691, e, portanto, o artigo 724 e seu § único, enquanto a alínea c) do mesmo artigo declarava expressamente revogar o Decreto-Lei n 49438, de 11 de Dezembro de 1969;
3 - Revogado o artigo 724 do Código Administrativo, o adicional sobre as taxas municipais fixado no seu § único foi abolido e integrado nessas taxas pelo artigo 13, n 4, da Lei n 1/79, de 2 de Janeiro;
4 - Em conexão, por seu turno, com a declarada revogação do Decreto-Lei n 49438 e seu artigo 3, pela alínea c) do artigo 27 da Lei n 1/79, o seu artigo 22, n 2 estabeleceu que as receitas dos cofres privativos dos governos civis - abrangendo as taxas e o adicional em causa, nos termos da conclusão 1 - revertiam para os distritos;
5 - Todavia, o Despacho Normativo n 46/79, de 28 de Fevereiro, reconhecendo que a execução da norma revogatória do artigo 27 da Lei n 1/79 dependia, na parte respeitante aos cofres privativos, da regulamentação do artigo 22, n 2, da mesma Lei, determinou, na falta dela, a continuação da cobrança das receitas dos cofres, com vista à satisfação das respectivas despesas, nos termos da legislação anterior à Lei n 1/79, incluindo, portanto, o artigo 3 do Decreto-Lei n 49438, nomeadamente;
6 - O artigo 36, n 1, da Lei n 8-A/80, de 26 de Maio - "Orçamento Geral do Estado para 1980" -, estatuiu, identicamente, que as receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis se destinavam a assegurar as respectivas despesas, nos termos do Código Administrativo e de acordo com os orçamentos aprovados;
7 - O Decreto-Lei n 98/84, de 24 de Março, nova lei de finanças locais, revogou a Lei n 1/79, mas reeditou, no seu artigo 24, o mesmo regime de receitas e despesas dos cofres privativos dos governos civis aludidos no Despacho Normativo n 46/79, e no artigo 36 da Lei Orçamental n 8-A/80;
8 - Revogado o Decreto-Lei n 98/84 pela Lei n 1/87, de 6 de Janeiro, que introduziu o regime vigente de finanças locais, continuou em vigor, por força do artigo 29, n 3, da nova Lei, o artigo 24 daquele Decreto-Lei, mantendo-se com ele o regime de receitas e despesas dos cofres privativos referido nas conclusões anteriores;
9 - Também com o artigo 28 do Decreto-Lei n 252/92, de 11 de Novembro se conserva em vigor o mesmo regime até à integração definitiva dos cofres privativos dos governos civis no sistema de administração financeira do Estado;
10- Inicialmente por falta de regulamentação do artigo 22, n 2, da Lei n 1/79, nos termos da conclusão 5, e ulteriormente por revogação desta Lei, nos termos da conclusão 7, a revogação do artigo 3 do Decreto-Lei n 49438, declarada pelo artigo 27, alínea c), daquela Lei, não chegou a produzir efeitos, pelo que o adicional de 30%, aplicável por força do citado artigo 3, e tendo ainda em conta a evolução descrita nas conclusões 7 a 10, se mantém em vigor.
Texto Integral
Senhor Ministro da Administração Interna,
Excelência:
I
A Direcção-Geral da Administração Autárquica transmitiu a diversos Governos Civis o "entendimento de não poder ser cobrado o adicional do § único do artigo 724º do Código Administrativo nem o adicional do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, de 11/12/69, atenta a revogação expressa de tais preceitos pela Lei nº 1/79, de 2/1, pelo que as câmaras municipais e os governos civis apenas poderão cobrar as taxas que estiverem fixadas".
O entendimento aludido não mereceu o acolhimento de certos Governos Civis, que o contestaram perante Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Administração Interna.
Estando em causa especificamente a questão de saber se o referido "adicional de 30% sobre as taxas das licenças da competência dos governadores civis se mantém em vigor, e se, por isso, pode ser cobrado", foi ouvida a Auditoria Jurídica, a qual sugeriu, por seu turno, a audição deste corpo consultivo.
Dignando-se Vossa Excelência anuir, cumpre emitir parecer.
II
1. A Parte III do Código Administrativo de 1940, aprovado pelo Decreto-Lei nº 31095, de 31 de Dezembro desse ano, providenciava especialmente, com esta mesma epígrafe, sobre o regime "Das finanças locais".
Integravam-na cinco títulos, epigrafados como segue: "Disposições gerais" (Título I), "Das finanças municipais" (Título II), Das finanças paroquiais" (Título III), "Das finanças distritais" (Título IV), "Dos cofres dos governos civis" (Título V).
O Título II compunha-se, por sua vez, de cinco capítulos, assim titulados sucessivamente: "Das receitas", "Das despesas", "Do orçamento", "Da contabilidade municipal", "Disposições especiais para as zonas de turismo".
O Capítulo I, "Das receitas", foi subdividido ainda em cinco secções, acerca das seguintes matérias, enunciadas também nas respectivas epígrafes: "Impostos", "Rendimentos de bens próprios", "Taxas", "Multas", "Contencioso dos impostos e outros rendimentos municipais".
É precisamente a Secção III, "Taxas" (artigos 723º e 724º), que imediatamente nos interessa.
Enumeradas nos doze números do artigo 723º as categorias de taxas que "as câmaras municipais podem cobrar", logo o artigo 724º preceitua:
"Artº 724º. As importâncias das taxas fixadas na tabela anexa a êste Código não poderão ser excedidas nem sôbre elas poderão recair quaisquer adicionais (1), incluindo o imposto do sêlo.
§ único. Sobre as taxas cobradas pela passagem de licenças que não sejam de estabelecimento comercial e industrial recairá o adicional de 30 por cento para o Estado, cuja importância total será entregue mensalmente, por meio de guia, na tesouraria da Fazenda Pública do respectivo concelho".
2. O Decreto-Lei nº 49438, de 11 de Dezembro de 1969, ponderando na nota preambular que "tanto a tabela de emolumentos cobrados nos governos civis, administrações de bairro, corpos administrativos e serviços policiais, aprovada pelo Decreto 14027, de 2 de Agosto de 1927, como a tabela B anexa ao Código Administrativo de 1940, das taxas a cobrar na câmaras, se encontram manifestamente desactualizadas", aprovou, mercê do artigo 1º, nova tabela anexa de taxas a cobrar, substitutiva daquelas, dispondo ainda, designadamente, no artigo 3º:
"Artº 3º. As taxas das licenças passadas nos termos dos regulamentos da competência dos governadores civis ficam sujeitas ao regime previsto no § único do artigo 724º do Código Administrativo e no artigo 5º do Decreto-Lei nº 31365, de 4 de Julho de 1941" (2).
2.1. Antes de se prosseguir, reverta-se, em breve parêntesis, aos Títulos IV e V da Parte III do Código Administrativo, que regulam respectivamente as "finanças distritais" e os "cofres dos governos civis", para esclarecer que se tratava de realidades distintas, tão inconfundíveis quanto o distrito, por um lado, e o governo civil por outro.
O distrito, como circunscrição territorial erigida em "pessoa moral de direito público" (artigo 284º do Código Administrativo), dotada de órgãos próprios de administração - o conselho do distrito e a junta distrital (artigo 285º).
O governo civil, à testa do qual figura o governador civil como "órgão local do Estado" (3), magistrado administrativo representante do Governo na área do distrito (artigos 404º, nº 3, e 407º) para fins de administração geral e de segurança pública (artigo 408º) (4).
As "finanças distritais", por um lado, respeitando, portanto, às matérias das receitas e despesas (artigos 784º a 786º), do orçamento e contabilidade, julgamento das contas e contencioso da administração financeira distrital (artigo 787º a 789º).
Os "cofres privativos", por outro lado, existentes em cada governo civil, dispondo de receitas e despesas próprias (artigos 790º a 792º) e de uma administração específica confiada ao secretário (artigo 793º) - cujos saldos anuais constituem, aliás, receita do Estado (artigo 795º) (5).
2.2. Fechado o parêntesis, e retomando o fio da exposição, verificamos, por conjugação do artigo 724º, § único, do Código Administrativo e do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, que existia legalmente um adicional de 30% incidindo, não só sobre as taxas municipais cobradas pela emissão de licenças previstas naquele preceito, mas também, por remissão do citado artigo 3º, sobre as taxas das licenças, maxime policiais, prevenidas em regulamentos dos governadores civis, constituindo, como tais, receitas dos respectivos cofres privativos e, mediatamente, do Estado.
3. Sucede, porém, que a Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro - "Finanças Locais" -, editada em concretização do princípio constitucional da independência financeira das autarquias locais, implicando património e finanças próprios (artigo 240º da Constituição) (6), revogou expressamente (artigo 27º, alínea a)), por um lado, a Parte III do Código Administrativo respeitante à mesma matéria, com excepção dos artigos 689º e 691º, e, por outro, uma série de diplomas legais, entre os quais o Decreto-Lei nº 49438, de 11 de Dezembro de 1969 (artigo 27º, alínea c)).
Revogado, consequentemente, o artigo 724º do Código Administrativo, incluído naquela Parte III, o artigo 13º, nº 1 da mesma Lei 1/79 veio, do mesmo passo, enumerar nas alíneas a) a l) as categorias de taxas que os municípios podiam cobrar (7) - sendo certo que similares elencos consignavam os nºs. 2 e 3 para as freguesias e para os distritos, respectivamente -, providenciando ainda no nº 4 quanto à sorte dos adicionais existentes:
"Os adicionais actualmente existentes e liquidados a favor do Estado passam a integrar as taxas cobradas para as autarquias locais."
O adicional de 30% previsto no § único do artigo 724º foi assim abolido e absorvido pelas taxas mmunicipais respectivas, deixando reverter para o Estado.
Por isso e, mais ainda, por ter sido expressamente declarado revogado pela Lei nº 1/79 o Decreto-Lei nº 49438, e, consequentemente, o seu artigo 3º, poderia pensar-se ter sido também abolido o mesmo adicional sobre as taxas das licenças da competência dos governadores civis, receitas dos respectivos cofres privativos.
A este propósito, aliás, o artigo 22º da Lei nº 1/79, providenciando acerca das "finanças distritais", dispunha:
"Artigo 22º
(Finanças distritais)
1 - Enquanto as regiões não estiverem instituídas, os distritos são dotados através de uma verba anualmente transferida do Orçamento Geral do Estado.
2 - As receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis revertem para os distritos (8).
3 - Compete às assembleias distritais (...)"
Contudo, o artigo 26º preceituava acerca da regulamentação da Lei nº 1/79, da seguinte forma:
"Artigo 26º
(Regulamentação)
O Governo promoverá a publicação por decreto-lei das disposições necessárias à execução desta lei, conjuntamente com o envio à Assembleia da República da proposta de lei do Orçamento Geral do Estado para 1979."
Neste contexto surge precisamente o Despacho Normativo nº 46/79, de 28 de Fevereiro, que importa reproduzir na íntegra:
"Despacho Normativo nº 46/79
"Nos termos do nº 2 do artigo 22º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, as receitas arrecadadas pelos cofres dos governos civis devem continuar a ser cobradas. E, por outro lado, as despesas constantes de orçamentos já aprovados que eram suportadas pelos referidos cofres não podem deixar de ser realizadas.
"Acontece que não é possível, até à aprovação do OGE para 1979, pôr à disposição dos governos civis as receitas necessárias à cobertura das suas despesas de funcionamento, tal como não é possível (enquanto não for regulada a referida lei no respeitante à reversão, para os distritos, das receitas arrecadadas pelos cofres privativos) ser transferida qualquer verba, dado que a lei é omissa nessa matéria.
"Não se justifica, porém, que, por demora na aprovação do orçamento do Ministério, os governos civis deixem de poder acorrer à satisfação das suas despesas imediatas por falta de fundos.
"Acresce que, atento o disposto no artigo 26º da Lei das Finanças Locais, a execução da norma revogatória contida no seu artigo 27º tem de entender-se como dependendo da regulamentação da lei, posto que, de outro modo, se criaria, até à publicação desses instrumentos legais indispensáveis à execução daquela, um vazio legal, que não foi, obviamente, pretendido pelo legislador.
"Assim sendo, e sem prejuízo do direito dos distritos ao montante das verbas arrecadadas pelos cofres privativos a partir de 2 de Janeiro do ano em curso:
"Determina-se que até à regulamentação do artigo 22º da Lei nº 1/79 os governos civis continuem a cobrar as receitas e a satisfazer as despesas dos seus cofres privativos, nos termos da legislação anterior e de acordo com os orçamentos em vigor.
"Ministérios das Finanças e do Plano e da Administração Interna, 12 de Fevereiro de 1979 - O Ministro das Finanças e do Plano, Manuel Jacinto Nunes - O Ministro da Administração Interna, António Gonçalves Ribeiro".
Em suma. Até à regulamentação do artigo 22º da Lei 1/79, os governos civis continuavam a cobrar as receitas dos seus cofres privativos, incluindo o adicional aplicável por força do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, cuja efectiva revogação dependia afinal da aludida regulamentação.
Esta não chegou, porém, a operar-se (9), pelo que, a revogação da "legislação anterior", na parte respeitante às receitas dos cofres privativos dos governos civis, não produziu os seus efeitos próprios.
Acontece, inclusivamente, que, sob a epígrafe "Finanças distritais", o artigo 36º da Lei nº 8-A/80, de 26 de Maio - "Orçamento Geral do Estado para 1980" - estabeleceu no nº 1 que "as receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis" se destinam a "assegurar a cobertura financeira das respectivas despesas, nos termos do Código Administrativo e de acordo com os orçamentos aprovados".
Determinando, ademais, o nº 2 a inclusão, "na dotação prevista no nº 1 do artigo 22º da Lei nº 1/79", de um "montante em correspondência com o das receitas referidas no número anterior, que, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, deveriam reverter para os distritos".
4. Acresce que um novo regime de finanças locais vem entretanto a ser aprovado mediante o Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, ao abrigo de autorização legislativa emanada através da Lei nº 19/83, de 6 de Setembro.
É expressamente revogada (artigo 34º, nº 1) a Lei nº 1/79, mas o artigo 24º estatui, em matéria de "Finanças distritais", providências consonantes com o Despacho Normativo nº 46/79, reproduzindo mesmo, no seu nº 2, o nº 1 do artigo 36º da Lei nº 8-A/80, de 26 de Maio:
"Artigo 24º
(Finanças distritais)
1- Enquanto as regiões administrativas não estiverem instituídas, os distritos são dotados através de uma verba anualmente transferida do Orçamento do Estado e cujo montante corresponde ao das receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis.
2 - As receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis destinam-se a assegurar a cobertura financeira das respectivas despesas, nos termos do Código Administrativo e de acordo com os orçamentos aprovados".
Revogada a Lei nº 1/79 e, com ela, a disposição revogatória do Decreto-Lei nº 49438, deixou, ao que se afigura, de se colocar, quanto aos cofres privativos dos governos civis, o problema da produção de efeitos da revogação através da regulamentação do artigo 22º da citada Lei .
As receitas dos cofres privativos dos governos civis continuavam, pois, a ser cobradas nos termos das disposições do Código Administrativo àqueles respeitantes, e do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, cuja vigência os artigos 24º, nº 2, e 34º, nº 1, do Decreto-Lei nº 98/84 vinham estabilizar.
5. A situação descrita não parece haver-se modificado com a publicação do actual regime das finanças locais constante da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.
É certo que a nova lei revogou, no seu artigo 29º, nº 1, o Decreto-Lei nº 98/84, mas manteve "em vigor toda a legislação vigente sobre finanças distritais" (nº 3).
Cremos, assim, que por via desta prescrição se manteve a vigência do artigo 24º do Decreto-Lei nº 98/84.
E, por via dele, das disposições do Código Administrativo alusivas às receitas dos cofres privativos dos governos civis.
Além, evidentemente, do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438 respeitante ao adicional de 30% sobre as taxas de licenças, nomeadamente policiais, previstas nos regulamentos dos governadores civis.
6. O Decreto-Lei nº 252/92, de 11 de Novembro, veio há pouco definir o estatuto e a competência dos governadores civis e o regime dos órgãos e serviços que deles dependem.
No Capítulo VIII - "Regime financeiro dos governos civis" - dispõe o artigo 23º:
"Artigo 23º
Regime de autonomia administrativa
O governo civil, enquanto serviço desconcentrado da administração central, dispõe de autonomia administrativa nos actos de gestão corrente, traduzida na competência do governador civil, ou seu substituto, para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar no mesmo âmbito, os actos administrativos necessários".
Em estreita conexão, dispõe o artigo 24º constituir receita dos governos civis o produto de determinadas taxas - "a aplicar por petições ou requerimentos de interesse particular" ou "aplicadas em virtude da atribuição de autorizações da competência do governador civil, bem como da concessão de passaportes" (alíneas a) e b) do nº.1) -, embora não conste qualquer tabela reportando a definição dos quantitativos ou montantes respectivos.
É, porém, de algum modo significativa, neste quadro, a ressalva do regime até então mantido vigente, quanto aos governos civis, do Código Administrativo e do Decreto-Lei nº 49438, se bem se entende, resultante da norma transitória do artigo 28º:
"Artigo 28º
Administração dos cofres privativos
Mantém-se em vigor o actual regime de administração financeira dos governos civis até à integração definitiva dos seus cofres privativos no novo sistema de administração financeira do Estado".
Conclusão:
III
Do exposto se conclui:
1. Por remissão do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, de 11 de Dezembro de 1969, para o § único do artigo 724º do Código Administrativo, as taxas das licenças passadas nos termos dos regulamentos da competência dos governadores civis, constituindo receitas dos cofres privativos dos governos civis, ficaram sujeitas ao adicional de 30% nele previsto para determinadas taxas municipais;
2. A alínea a) do artigo 27º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro - "Finanças Locais" -, revogou expressamente a Parte III do Código Administrativo, com excepção dos artigos 689º e 691º, e, portanto, o artigo 724º e seu § único, enquanto a alínea c) do mesmo artigo declarava expressamente revogar o Decreto-Lei nº 49438, de 11 de Dezembro de 1969;
3. Revogado o artigo 724º do Código Administrativo, o adicional sobre as taxas municipais fixado no seu § único foi abolido e integrado nessas taxas pelo artigo 13º, nº 4, da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro;
4. Em conexão, por seu turno, com a declarada revogação do Decreto-Lei nº 49438 e seu artigo 3º, pela alínea c) do artigo 27º da Lei nº 1/79, o seu artigo 22º, nº 2 estabeleceu que as receitas dos cofres privativos dos governos civis - abrangendo as taxas e o adicional em causa, nos termos da conclusão 1. - revertiam para os distritos;
5. Todavia, o Despacho Normativo nº 46/79, de 28 de Fevereiro, reconhecendo que a execução da norma revogatória do artigo 27º da Lei nº 1/79 dependia, na parte respeitante aos cofres privativos, da regulamentação do artigo 22º, nº 2, da mesma Lei, determinou, na falta dela, a continuação da cobrança das receitas dos cofres, com vista à satisfação das respectivas despesas, nos termos da legislação anterior à Lei nº 1/79, incluindo, portanto, o artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, nomeadamente;
6. O artigo 36º, nº 1, da Lei nº 8-A/80, de 26 de Maio - "Orçamento Geral do Estado para 1980" -, estatuiu, identicamente, que as receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis se destinavam a assegurar as respectivas despesas, nos termos do Código Administrativo e de acordo com os orçamentos aprovados;
7. O Decreto-Lei nº 98/84, de 24 de Março, nova lei de finanças locais, revogou a Lei nº 1/79, mas reeditou, no seu artigo 24º, o mesmo regime de receitas e despesas dos cofres privativos dos governos civis aludido no Despacho Normativo nº 46/79, e no artigo 36º da Lei orçamental nº 8-A/80;
8. Revogado o Decreto-Lei nº 98/84 pela Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, que introduziu o regime vigente de finanças locais, continuou em vigor, por força do artigo 29º, nº 3, da nova Lei, o artigo 24º daquele Decreto-Lei, mantendo-se com ele o regime de receitas e despesas dos cofres privativos referido nas conclusões anteriores;
9. Também com o artigo 28º do Decreto-Lei nº 252/92, de 11 de Novembro, se conserva em vigor o mesmo regime até à integração definitiva dos cofres privativos dos governos civis no sistema de administração financeira do Estado;
10. Inicialmente por falta de regulamentação do artigo 22º, nº 2, da Lei nº 1/79, nos termos da conclusão 5., e ulteriormente por revogação desta Lei, nos termos da conclusão 7., a revogação do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, declarada pelo artigo 27º, alínea c), daquela Lei, não chegou a produzir efeitos, pelo que o adicional de 30%, aplicável por força do citado artigo 3º, e tendo ainda em conta a evolução descrita nas conclusões 7. a 10., se mantém em vigor.
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1) O Decreto-Lei nº 31386, de 14 de Julho de 1941, deu, no seu artigo 1º, nova redacção a este segmento: "(...) sôbre elas recaem quaisquer emolumentos ou adicionais, (...)".
2) O aditamento da menção " e no artigo 5º do Decreto-Lei nº 31365, de 4 de Janeiro de 1941" resultou de "rectificações" publicadas no "Diário do Governo", I Série, de 20 de Janeiro de 1970, e de 2 de Fevereiro de 1970.
O artigo 5º do Decreto-Lei nº 31365 foi concebido com a redacção seguinte: "A entrega dos rendimentos do Estado cobrados pelas câmaras municipais em cada mês será feita até ao dia 10 do mês seguinte".
3) FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1990, págs. 399 e seguintes.
4) FREITAS DO AMARAL, op.cit., págs. 400 a 404.
Segundo o nº 14 do artigo 408º do Código Administrativo, alusivo, justamente, às competências do governador civil como autoridade policial, compete-lhe "conceder licenças policiais que não sejam da competência do Governo ou dos administradores de bairro nem das câmaras municipais ou seus presidentes". E o § 1º do mesmo artigo dispõe, conexamente, que "os governadores civis podem elaborar regulamentos genéricos, obrigatórios em todo o distrito, sobre as matérias das suas atribuições policiais que não sejam objecto de lei ou regulamento geral da Administração Pública".
5) O teor do artigo 795º, cujo § único foi aditado pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 30/70, de 16 de Janeiro, é o seguinte:
"Artigo 795º
Saldos anuais dos cofres privativos
Os saldos anuais dos cofres privativos dos governos civis constituem receita do Estado.
§ único. Constituem ainda receita do Estado 10 por cento da receita ordinária e própria dos cofres privativos, percentagem que será entregue pelo secretário do governo civil, por meio de guia, em duas prestações, a primeira, respeitante à receita arrecadada no 1º semestre de cada ano, até 15 de Julho seguinte, e a segunda, relativa à receita arrecadada no 2º semestre, até 15 de Janeiro".
6) Cfr. sobre o tema o parecer deste Conselho nº 34/87, de 11 de Fevereiro de 1988 (ponto 3.).
7) Com a revogação do artigo 724º foi naturalmente revogada a Tabela B, relativa às taxas e seus quantitativos, anexa ao Código e aludida no mesmo artigo.
Ora, a Lei nº 1/79 não anexou semelhante tabela, nem por outra forma definiu os montantes respectivos.
Não se esqueça, porém, que havia sido entretanto publicada a Lei nº 79/77, de 25 de Outubro - "Atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos" -, na pretensão de dar tradução ao artigo 239º da Constituição de 1976, regulando, assim, "as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos (...), de harmonia com o princípio da descentralização administrativa".
À luz destes parâmetros se compreenderá, portanto, a competência adstringida pelo artigo 48º, nº 1, alínea p), da Lei das Autarquias à assembleia municipal, para "fixar anualmente, sob proposta da câmara e nos termos da lei, os impostos e as taxas municipais".
8) De certo modo em conexão, dispunha o artigo 87º, nº 2, da Lei nº 79/77 que "as receitas e despesas a cargo dos cofres privativos dos governos civis serão incluídas no orçamento do distrito, o qual especificará as despesas, de modo a impossibilitar a existência de dotações ou fundos secretos".
Acerca do sentido desta norma e da sua conformidade com o princípio constitucional da unidade orçamental, veja-se o parecer nº 8/78, de 16 de Março de 1978.
9) A Lei nº 1/79 foi regulamentada apenas parcialmente pelos Decretos-Leis nºs 163/79, de 31 de Maio, e nº 243/79, de 25 de Julho, em aspectos alheios ao artigo 22º, e ao regime de receitas dos cofres privativos dos governos civis.
Assim, o Decreto-Lei nº 163/79 teve em vista, como se declara no preâmbulo, por um lado, "adaptar o regime do contencioso fiscal fixado no artigo 17º da mesma lei", ao "período transitório de dois anos", fixado no nº 2 do artigo 6º, "para a transferência da liquidação e cobrança dos impostos de turismo e incêndio das câmaras municipais para as repartições de finanças", período, portanto, durante o qual aqueles impostos eram ainda cobrados nas câmaras municipais; por outro lado, "a regulamentação das disposições do artigo 17º relativas ao contencioso fiscal das taxas, mais-valias e outros rendimentos autárquicos, tendo em conta a revogação dos preceitos do Código Administrativo e de outra legislação avulsa sobre a matéria".
O Decreto-Lei nº 243/79 visou, por seu turno, "dar cumprimento à Lei nº 1/79, no que respeita à área da contabilidade local", definindo a normação relativa à elaboração do orçamento e das contas das autarquias locais.
De notar que no próprio relatório preambular deste diploma se assinala como um dos seus objectivos (ponto 2, alínea c)): "Evitar o vazio legislativo por força da revogação da quase totalidade da parte III - "Das finanças locais" - do Código Administrativo, adaptando alguns artigos deste Código à nova situação, e até que seja possível pôr em prática a reforma da contabilidade local que se encontra em estudo" (sublinhado agora).
Excelência:
I
A Direcção-Geral da Administração Autárquica transmitiu a diversos Governos Civis o "entendimento de não poder ser cobrado o adicional do § único do artigo 724º do Código Administrativo nem o adicional do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, de 11/12/69, atenta a revogação expressa de tais preceitos pela Lei nº 1/79, de 2/1, pelo que as câmaras municipais e os governos civis apenas poderão cobrar as taxas que estiverem fixadas".
O entendimento aludido não mereceu o acolhimento de certos Governos Civis, que o contestaram perante Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Administração Interna.
Estando em causa especificamente a questão de saber se o referido "adicional de 30% sobre as taxas das licenças da competência dos governadores civis se mantém em vigor, e se, por isso, pode ser cobrado", foi ouvida a Auditoria Jurídica, a qual sugeriu, por seu turno, a audição deste corpo consultivo.
Dignando-se Vossa Excelência anuir, cumpre emitir parecer.
II
1. A Parte III do Código Administrativo de 1940, aprovado pelo Decreto-Lei nº 31095, de 31 de Dezembro desse ano, providenciava especialmente, com esta mesma epígrafe, sobre o regime "Das finanças locais".
Integravam-na cinco títulos, epigrafados como segue: "Disposições gerais" (Título I), "Das finanças municipais" (Título II), Das finanças paroquiais" (Título III), "Das finanças distritais" (Título IV), "Dos cofres dos governos civis" (Título V).
O Título II compunha-se, por sua vez, de cinco capítulos, assim titulados sucessivamente: "Das receitas", "Das despesas", "Do orçamento", "Da contabilidade municipal", "Disposições especiais para as zonas de turismo".
O Capítulo I, "Das receitas", foi subdividido ainda em cinco secções, acerca das seguintes matérias, enunciadas também nas respectivas epígrafes: "Impostos", "Rendimentos de bens próprios", "Taxas", "Multas", "Contencioso dos impostos e outros rendimentos municipais".
É precisamente a Secção III, "Taxas" (artigos 723º e 724º), que imediatamente nos interessa.
Enumeradas nos doze números do artigo 723º as categorias de taxas que "as câmaras municipais podem cobrar", logo o artigo 724º preceitua:
"Artº 724º. As importâncias das taxas fixadas na tabela anexa a êste Código não poderão ser excedidas nem sôbre elas poderão recair quaisquer adicionais (1), incluindo o imposto do sêlo.
§ único. Sobre as taxas cobradas pela passagem de licenças que não sejam de estabelecimento comercial e industrial recairá o adicional de 30 por cento para o Estado, cuja importância total será entregue mensalmente, por meio de guia, na tesouraria da Fazenda Pública do respectivo concelho".
2. O Decreto-Lei nº 49438, de 11 de Dezembro de 1969, ponderando na nota preambular que "tanto a tabela de emolumentos cobrados nos governos civis, administrações de bairro, corpos administrativos e serviços policiais, aprovada pelo Decreto 14027, de 2 de Agosto de 1927, como a tabela B anexa ao Código Administrativo de 1940, das taxas a cobrar na câmaras, se encontram manifestamente desactualizadas", aprovou, mercê do artigo 1º, nova tabela anexa de taxas a cobrar, substitutiva daquelas, dispondo ainda, designadamente, no artigo 3º:
"Artº 3º. As taxas das licenças passadas nos termos dos regulamentos da competência dos governadores civis ficam sujeitas ao regime previsto no § único do artigo 724º do Código Administrativo e no artigo 5º do Decreto-Lei nº 31365, de 4 de Julho de 1941" (2).
2.1. Antes de se prosseguir, reverta-se, em breve parêntesis, aos Títulos IV e V da Parte III do Código Administrativo, que regulam respectivamente as "finanças distritais" e os "cofres dos governos civis", para esclarecer que se tratava de realidades distintas, tão inconfundíveis quanto o distrito, por um lado, e o governo civil por outro.
O distrito, como circunscrição territorial erigida em "pessoa moral de direito público" (artigo 284º do Código Administrativo), dotada de órgãos próprios de administração - o conselho do distrito e a junta distrital (artigo 285º).
O governo civil, à testa do qual figura o governador civil como "órgão local do Estado" (3), magistrado administrativo representante do Governo na área do distrito (artigos 404º, nº 3, e 407º) para fins de administração geral e de segurança pública (artigo 408º) (4).
As "finanças distritais", por um lado, respeitando, portanto, às matérias das receitas e despesas (artigos 784º a 786º), do orçamento e contabilidade, julgamento das contas e contencioso da administração financeira distrital (artigo 787º a 789º).
Os "cofres privativos", por outro lado, existentes em cada governo civil, dispondo de receitas e despesas próprias (artigos 790º a 792º) e de uma administração específica confiada ao secretário (artigo 793º) - cujos saldos anuais constituem, aliás, receita do Estado (artigo 795º) (5).
2.2. Fechado o parêntesis, e retomando o fio da exposição, verificamos, por conjugação do artigo 724º, § único, do Código Administrativo e do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, que existia legalmente um adicional de 30% incidindo, não só sobre as taxas municipais cobradas pela emissão de licenças previstas naquele preceito, mas também, por remissão do citado artigo 3º, sobre as taxas das licenças, maxime policiais, prevenidas em regulamentos dos governadores civis, constituindo, como tais, receitas dos respectivos cofres privativos e, mediatamente, do Estado.
3. Sucede, porém, que a Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro - "Finanças Locais" -, editada em concretização do princípio constitucional da independência financeira das autarquias locais, implicando património e finanças próprios (artigo 240º da Constituição) (6), revogou expressamente (artigo 27º, alínea a)), por um lado, a Parte III do Código Administrativo respeitante à mesma matéria, com excepção dos artigos 689º e 691º, e, por outro, uma série de diplomas legais, entre os quais o Decreto-Lei nº 49438, de 11 de Dezembro de 1969 (artigo 27º, alínea c)).
Revogado, consequentemente, o artigo 724º do Código Administrativo, incluído naquela Parte III, o artigo 13º, nº 1 da mesma Lei 1/79 veio, do mesmo passo, enumerar nas alíneas a) a l) as categorias de taxas que os municípios podiam cobrar (7) - sendo certo que similares elencos consignavam os nºs. 2 e 3 para as freguesias e para os distritos, respectivamente -, providenciando ainda no nº 4 quanto à sorte dos adicionais existentes:
"Os adicionais actualmente existentes e liquidados a favor do Estado passam a integrar as taxas cobradas para as autarquias locais."
O adicional de 30% previsto no § único do artigo 724º foi assim abolido e absorvido pelas taxas mmunicipais respectivas, deixando reverter para o Estado.
Por isso e, mais ainda, por ter sido expressamente declarado revogado pela Lei nº 1/79 o Decreto-Lei nº 49438, e, consequentemente, o seu artigo 3º, poderia pensar-se ter sido também abolido o mesmo adicional sobre as taxas das licenças da competência dos governadores civis, receitas dos respectivos cofres privativos.
A este propósito, aliás, o artigo 22º da Lei nº 1/79, providenciando acerca das "finanças distritais", dispunha:
"Artigo 22º
(Finanças distritais)
1 - Enquanto as regiões não estiverem instituídas, os distritos são dotados através de uma verba anualmente transferida do Orçamento Geral do Estado.
2 - As receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis revertem para os distritos (8).
3 - Compete às assembleias distritais (...)"
Contudo, o artigo 26º preceituava acerca da regulamentação da Lei nº 1/79, da seguinte forma:
"Artigo 26º
(Regulamentação)
O Governo promoverá a publicação por decreto-lei das disposições necessárias à execução desta lei, conjuntamente com o envio à Assembleia da República da proposta de lei do Orçamento Geral do Estado para 1979."
Neste contexto surge precisamente o Despacho Normativo nº 46/79, de 28 de Fevereiro, que importa reproduzir na íntegra:
"Despacho Normativo nº 46/79
"Nos termos do nº 2 do artigo 22º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro, as receitas arrecadadas pelos cofres dos governos civis devem continuar a ser cobradas. E, por outro lado, as despesas constantes de orçamentos já aprovados que eram suportadas pelos referidos cofres não podem deixar de ser realizadas.
"Acontece que não é possível, até à aprovação do OGE para 1979, pôr à disposição dos governos civis as receitas necessárias à cobertura das suas despesas de funcionamento, tal como não é possível (enquanto não for regulada a referida lei no respeitante à reversão, para os distritos, das receitas arrecadadas pelos cofres privativos) ser transferida qualquer verba, dado que a lei é omissa nessa matéria.
"Não se justifica, porém, que, por demora na aprovação do orçamento do Ministério, os governos civis deixem de poder acorrer à satisfação das suas despesas imediatas por falta de fundos.
"Acresce que, atento o disposto no artigo 26º da Lei das Finanças Locais, a execução da norma revogatória contida no seu artigo 27º tem de entender-se como dependendo da regulamentação da lei, posto que, de outro modo, se criaria, até à publicação desses instrumentos legais indispensáveis à execução daquela, um vazio legal, que não foi, obviamente, pretendido pelo legislador.
"Assim sendo, e sem prejuízo do direito dos distritos ao montante das verbas arrecadadas pelos cofres privativos a partir de 2 de Janeiro do ano em curso:
"Determina-se que até à regulamentação do artigo 22º da Lei nº 1/79 os governos civis continuem a cobrar as receitas e a satisfazer as despesas dos seus cofres privativos, nos termos da legislação anterior e de acordo com os orçamentos em vigor.
"Ministérios das Finanças e do Plano e da Administração Interna, 12 de Fevereiro de 1979 - O Ministro das Finanças e do Plano, Manuel Jacinto Nunes - O Ministro da Administração Interna, António Gonçalves Ribeiro".
Em suma. Até à regulamentação do artigo 22º da Lei 1/79, os governos civis continuavam a cobrar as receitas dos seus cofres privativos, incluindo o adicional aplicável por força do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, cuja efectiva revogação dependia afinal da aludida regulamentação.
Esta não chegou, porém, a operar-se (9), pelo que, a revogação da "legislação anterior", na parte respeitante às receitas dos cofres privativos dos governos civis, não produziu os seus efeitos próprios.
Acontece, inclusivamente, que, sob a epígrafe "Finanças distritais", o artigo 36º da Lei nº 8-A/80, de 26 de Maio - "Orçamento Geral do Estado para 1980" - estabeleceu no nº 1 que "as receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis" se destinam a "assegurar a cobertura financeira das respectivas despesas, nos termos do Código Administrativo e de acordo com os orçamentos aprovados".
Determinando, ademais, o nº 2 a inclusão, "na dotação prevista no nº 1 do artigo 22º da Lei nº 1/79", de um "montante em correspondência com o das receitas referidas no número anterior, que, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, deveriam reverter para os distritos".
4. Acresce que um novo regime de finanças locais vem entretanto a ser aprovado mediante o Decreto-Lei nº 98/84, de 29 de Março, ao abrigo de autorização legislativa emanada através da Lei nº 19/83, de 6 de Setembro.
É expressamente revogada (artigo 34º, nº 1) a Lei nº 1/79, mas o artigo 24º estatui, em matéria de "Finanças distritais", providências consonantes com o Despacho Normativo nº 46/79, reproduzindo mesmo, no seu nº 2, o nº 1 do artigo 36º da Lei nº 8-A/80, de 26 de Maio:
"Artigo 24º
(Finanças distritais)
1- Enquanto as regiões administrativas não estiverem instituídas, os distritos são dotados através de uma verba anualmente transferida do Orçamento do Estado e cujo montante corresponde ao das receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis.
2 - As receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis destinam-se a assegurar a cobertura financeira das respectivas despesas, nos termos do Código Administrativo e de acordo com os orçamentos aprovados".
Revogada a Lei nº 1/79 e, com ela, a disposição revogatória do Decreto-Lei nº 49438, deixou, ao que se afigura, de se colocar, quanto aos cofres privativos dos governos civis, o problema da produção de efeitos da revogação através da regulamentação do artigo 22º da citada Lei .
As receitas dos cofres privativos dos governos civis continuavam, pois, a ser cobradas nos termos das disposições do Código Administrativo àqueles respeitantes, e do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, cuja vigência os artigos 24º, nº 2, e 34º, nº 1, do Decreto-Lei nº 98/84 vinham estabilizar.
5. A situação descrita não parece haver-se modificado com a publicação do actual regime das finanças locais constante da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.
É certo que a nova lei revogou, no seu artigo 29º, nº 1, o Decreto-Lei nº 98/84, mas manteve "em vigor toda a legislação vigente sobre finanças distritais" (nº 3).
Cremos, assim, que por via desta prescrição se manteve a vigência do artigo 24º do Decreto-Lei nº 98/84.
E, por via dele, das disposições do Código Administrativo alusivas às receitas dos cofres privativos dos governos civis.
Além, evidentemente, do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438 respeitante ao adicional de 30% sobre as taxas de licenças, nomeadamente policiais, previstas nos regulamentos dos governadores civis.
6. O Decreto-Lei nº 252/92, de 11 de Novembro, veio há pouco definir o estatuto e a competência dos governadores civis e o regime dos órgãos e serviços que deles dependem.
No Capítulo VIII - "Regime financeiro dos governos civis" - dispõe o artigo 23º:
"Artigo 23º
Regime de autonomia administrativa
O governo civil, enquanto serviço desconcentrado da administração central, dispõe de autonomia administrativa nos actos de gestão corrente, traduzida na competência do governador civil, ou seu substituto, para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar no mesmo âmbito, os actos administrativos necessários".
Em estreita conexão, dispõe o artigo 24º constituir receita dos governos civis o produto de determinadas taxas - "a aplicar por petições ou requerimentos de interesse particular" ou "aplicadas em virtude da atribuição de autorizações da competência do governador civil, bem como da concessão de passaportes" (alíneas a) e b) do nº.1) -, embora não conste qualquer tabela reportando a definição dos quantitativos ou montantes respectivos.
É, porém, de algum modo significativa, neste quadro, a ressalva do regime até então mantido vigente, quanto aos governos civis, do Código Administrativo e do Decreto-Lei nº 49438, se bem se entende, resultante da norma transitória do artigo 28º:
"Artigo 28º
Administração dos cofres privativos
Mantém-se em vigor o actual regime de administração financeira dos governos civis até à integração definitiva dos seus cofres privativos no novo sistema de administração financeira do Estado".
Conclusão:
III
Do exposto se conclui:
1. Por remissão do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, de 11 de Dezembro de 1969, para o § único do artigo 724º do Código Administrativo, as taxas das licenças passadas nos termos dos regulamentos da competência dos governadores civis, constituindo receitas dos cofres privativos dos governos civis, ficaram sujeitas ao adicional de 30% nele previsto para determinadas taxas municipais;
2. A alínea a) do artigo 27º da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro - "Finanças Locais" -, revogou expressamente a Parte III do Código Administrativo, com excepção dos artigos 689º e 691º, e, portanto, o artigo 724º e seu § único, enquanto a alínea c) do mesmo artigo declarava expressamente revogar o Decreto-Lei nº 49438, de 11 de Dezembro de 1969;
3. Revogado o artigo 724º do Código Administrativo, o adicional sobre as taxas municipais fixado no seu § único foi abolido e integrado nessas taxas pelo artigo 13º, nº 4, da Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro;
4. Em conexão, por seu turno, com a declarada revogação do Decreto-Lei nº 49438 e seu artigo 3º, pela alínea c) do artigo 27º da Lei nº 1/79, o seu artigo 22º, nº 2 estabeleceu que as receitas dos cofres privativos dos governos civis - abrangendo as taxas e o adicional em causa, nos termos da conclusão 1. - revertiam para os distritos;
5. Todavia, o Despacho Normativo nº 46/79, de 28 de Fevereiro, reconhecendo que a execução da norma revogatória do artigo 27º da Lei nº 1/79 dependia, na parte respeitante aos cofres privativos, da regulamentação do artigo 22º, nº 2, da mesma Lei, determinou, na falta dela, a continuação da cobrança das receitas dos cofres, com vista à satisfação das respectivas despesas, nos termos da legislação anterior à Lei nº 1/79, incluindo, portanto, o artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, nomeadamente;
6. O artigo 36º, nº 1, da Lei nº 8-A/80, de 26 de Maio - "Orçamento Geral do Estado para 1980" -, estatuiu, identicamente, que as receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis se destinavam a assegurar as respectivas despesas, nos termos do Código Administrativo e de acordo com os orçamentos aprovados;
7. O Decreto-Lei nº 98/84, de 24 de Março, nova lei de finanças locais, revogou a Lei nº 1/79, mas reeditou, no seu artigo 24º, o mesmo regime de receitas e despesas dos cofres privativos dos governos civis aludido no Despacho Normativo nº 46/79, e no artigo 36º da Lei orçamental nº 8-A/80;
8. Revogado o Decreto-Lei nº 98/84 pela Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, que introduziu o regime vigente de finanças locais, continuou em vigor, por força do artigo 29º, nº 3, da nova Lei, o artigo 24º daquele Decreto-Lei, mantendo-se com ele o regime de receitas e despesas dos cofres privativos referido nas conclusões anteriores;
9. Também com o artigo 28º do Decreto-Lei nº 252/92, de 11 de Novembro, se conserva em vigor o mesmo regime até à integração definitiva dos cofres privativos dos governos civis no sistema de administração financeira do Estado;
10. Inicialmente por falta de regulamentação do artigo 22º, nº 2, da Lei nº 1/79, nos termos da conclusão 5., e ulteriormente por revogação desta Lei, nos termos da conclusão 7., a revogação do artigo 3º do Decreto-Lei nº 49438, declarada pelo artigo 27º, alínea c), daquela Lei, não chegou a produzir efeitos, pelo que o adicional de 30%, aplicável por força do citado artigo 3º, e tendo ainda em conta a evolução descrita nas conclusões 7. a 10., se mantém em vigor.
_________________________________
1) O Decreto-Lei nº 31386, de 14 de Julho de 1941, deu, no seu artigo 1º, nova redacção a este segmento: "(...) sôbre elas recaem quaisquer emolumentos ou adicionais, (...)".
2) O aditamento da menção " e no artigo 5º do Decreto-Lei nº 31365, de 4 de Janeiro de 1941" resultou de "rectificações" publicadas no "Diário do Governo", I Série, de 20 de Janeiro de 1970, e de 2 de Fevereiro de 1970.
O artigo 5º do Decreto-Lei nº 31365 foi concebido com a redacção seguinte: "A entrega dos rendimentos do Estado cobrados pelas câmaras municipais em cada mês será feita até ao dia 10 do mês seguinte".
3) FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1990, págs. 399 e seguintes.
4) FREITAS DO AMARAL, op.cit., págs. 400 a 404.
Segundo o nº 14 do artigo 408º do Código Administrativo, alusivo, justamente, às competências do governador civil como autoridade policial, compete-lhe "conceder licenças policiais que não sejam da competência do Governo ou dos administradores de bairro nem das câmaras municipais ou seus presidentes". E o § 1º do mesmo artigo dispõe, conexamente, que "os governadores civis podem elaborar regulamentos genéricos, obrigatórios em todo o distrito, sobre as matérias das suas atribuições policiais que não sejam objecto de lei ou regulamento geral da Administração Pública".
5) O teor do artigo 795º, cujo § único foi aditado pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 30/70, de 16 de Janeiro, é o seguinte:
"Artigo 795º
Saldos anuais dos cofres privativos
Os saldos anuais dos cofres privativos dos governos civis constituem receita do Estado.
§ único. Constituem ainda receita do Estado 10 por cento da receita ordinária e própria dos cofres privativos, percentagem que será entregue pelo secretário do governo civil, por meio de guia, em duas prestações, a primeira, respeitante à receita arrecadada no 1º semestre de cada ano, até 15 de Julho seguinte, e a segunda, relativa à receita arrecadada no 2º semestre, até 15 de Janeiro".
6) Cfr. sobre o tema o parecer deste Conselho nº 34/87, de 11 de Fevereiro de 1988 (ponto 3.).
7) Com a revogação do artigo 724º foi naturalmente revogada a Tabela B, relativa às taxas e seus quantitativos, anexa ao Código e aludida no mesmo artigo.
Ora, a Lei nº 1/79 não anexou semelhante tabela, nem por outra forma definiu os montantes respectivos.
Não se esqueça, porém, que havia sido entretanto publicada a Lei nº 79/77, de 25 de Outubro - "Atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos" -, na pretensão de dar tradução ao artigo 239º da Constituição de 1976, regulando, assim, "as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos (...), de harmonia com o princípio da descentralização administrativa".
À luz destes parâmetros se compreenderá, portanto, a competência adstringida pelo artigo 48º, nº 1, alínea p), da Lei das Autarquias à assembleia municipal, para "fixar anualmente, sob proposta da câmara e nos termos da lei, os impostos e as taxas municipais".
8) De certo modo em conexão, dispunha o artigo 87º, nº 2, da Lei nº 79/77 que "as receitas e despesas a cargo dos cofres privativos dos governos civis serão incluídas no orçamento do distrito, o qual especificará as despesas, de modo a impossibilitar a existência de dotações ou fundos secretos".
Acerca do sentido desta norma e da sua conformidade com o princípio constitucional da unidade orçamental, veja-se o parecer nº 8/78, de 16 de Março de 1978.
9) A Lei nº 1/79 foi regulamentada apenas parcialmente pelos Decretos-Leis nºs 163/79, de 31 de Maio, e nº 243/79, de 25 de Julho, em aspectos alheios ao artigo 22º, e ao regime de receitas dos cofres privativos dos governos civis.
Assim, o Decreto-Lei nº 163/79 teve em vista, como se declara no preâmbulo, por um lado, "adaptar o regime do contencioso fiscal fixado no artigo 17º da mesma lei", ao "período transitório de dois anos", fixado no nº 2 do artigo 6º, "para a transferência da liquidação e cobrança dos impostos de turismo e incêndio das câmaras municipais para as repartições de finanças", período, portanto, durante o qual aqueles impostos eram ainda cobrados nas câmaras municipais; por outro lado, "a regulamentação das disposições do artigo 17º relativas ao contencioso fiscal das taxas, mais-valias e outros rendimentos autárquicos, tendo em conta a revogação dos preceitos do Código Administrativo e de outra legislação avulsa sobre a matéria".
O Decreto-Lei nº 243/79 visou, por seu turno, "dar cumprimento à Lei nº 1/79, no que respeita à área da contabilidade local", definindo a normação relativa à elaboração do orçamento e das contas das autarquias locais.
De notar que no próprio relatório preambular deste diploma se assinala como um dos seus objectivos (ponto 2, alínea c)): "Evitar o vazio legislativo por força da revogação da quase totalidade da parte III - "Das finanças locais" - do Código Administrativo, adaptando alguns artigos deste Código à nova situação, e até que seja possível pôr em prática a reforma da contabilidade local que se encontra em estudo" (sublinhado agora).
Legislação
CADM40 ART284 ART285 ART404 N3 ART407 ART408 ART724 PARUNICO ART784 ART789 ART790 ART795.
DL 49438 DE 1969/12/11 ART3.
LFL79 ART13 N1 N4 ART26 ART27.
LFL84 ART24 N2 ART34 N1.
LFL87 ART29 N1 N3.
L 8-A/80 DE 1980/05/26 ART36 N1 N2.
DL 252/92 DE 1992/11/11 ART23 ART24 ART28.
DN 46/79 DE 1979/02/28.
DL 49438 DE 1969/12/11 ART3.
LFL79 ART13 N1 N4 ART26 ART27.
LFL84 ART24 N2 ART34 N1.
LFL87 ART29 N1 N3.
L 8-A/80 DE 1980/05/26 ART36 N1 N2.
DL 252/92 DE 1992/11/11 ART23 ART24 ART28.
DN 46/79 DE 1979/02/28.
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL / DIR FINANC.