19/1993, de 01.07.1993
Número do Parecer
19/1993, de 01.07.1993
Data do Parecer
01-07-1993
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Plano e da Administração do Território
Relator
PADRÃO GONÇALVES
Descritores
LEI
VIGÊNCIA
EXEQUIBILIDADE
CÂMARA MUNICIPAL
LICENCIAMENTO DE OBRAS
AUTOR
PROJECTO
INCRIÇÃO OBRIGATÓRIA
TAXA
VIGÊNCIA
EXEQUIBILIDADE
CÂMARA MUNICIPAL
LICENCIAMENTO DE OBRAS
AUTOR
PROJECTO
INCRIÇÃO OBRIGATÓRIA
TAXA
Conclusões
1 - A norma do n 3 do artigo 6 do Decreto-Lei n 445/91, de 20 de Novembro, é exequível, vigorando plenamente na ordem jurídica, não necessitando de regulamentação que compete a sua disciplina, podendo as câmaras municipais implementar mecanismos de observância e praticabilidade, como, em alguns casos, vem sendo feito;
2 - Afigura-se, no entanto, conveniente, com vista a uma aplicação uniforme dessa norma, que se proceda à sua regulamentação, cabendo tal tarefa ao Governo (artigo 202, alínea c), da Constituição da República);
3 - Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 1, ns 3 e 4, e 11, alíneas d) e p), da Lei n 1/87, de 6 de Janeiro, e 39, n 2, alíneas a) e l), do Decreto-Lei n 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei n 18/91, de 12 de Junho, podem as assembleias municipais estabelecer de projectos, a que se refere o n 3 do artigo 6 do Decreto-Lei n 445/91, de 20 de Novembro.
2 - Afigura-se, no entanto, conveniente, com vista a uma aplicação uniforme dessa norma, que se proceda à sua regulamentação, cabendo tal tarefa ao Governo (artigo 202, alínea c), da Constituição da República);
3 - Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 1, ns 3 e 4, e 11, alíneas d) e p), da Lei n 1/87, de 6 de Janeiro, e 39, n 2, alíneas a) e l), do Decreto-Lei n 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei n 18/91, de 12 de Junho, podem as assembleias municipais estabelecer de projectos, a que se refere o n 3 do artigo 6 do Decreto-Lei n 445/91, de 20 de Novembro.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Administração
Local e do Ordenamento do Território,
Excelência:
1.
Solicitou V. Exª. o parecer deste corpo consultivo quanto às seguintes questões:
"a) O disposto no nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, já vigora plenamente na ordem jurídica e, consequentemente, a inscrição na respectiva câmara municipal é condição necessária para submeter projectos ao licenciamento municipal? Ou a citada disposição legal carece de adequada regulamentação, não podendo, até que a mesma ocorra, as câmaras municipais recusar a aceitação de projectos com fundamento na falta de inscrição dos respectivos autores?
"b) Podem as câmaras municipais cobrar taxas pela inscrição dos autores de projectos?"
Acompanha o pedido de parecer uma Informação (nº 6/93, de 11 de Janeiro), da Auditoria Jurídica do M.P.A.T., sobre "Inscrição dos Autores dos Projectos nas Câmaras Municipais", onde se escreveu:
"O Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, previu no nº 3 do artigo 6º que "os autores de projectos estão obrigatoriamente inscritos nas câmaras municipais onde pretendam submeter projectos de obras a licenciamento".
"Embora haja a obrigatoriedade de inscrição, o legislador não previu a forma da sua concretização, sendo certo que tal não pode ser disciplinado por simples despacho (1).
.....................................................................................
"Afigura-se-nos também que a cobrança da taxa pretendida, por ser da competência das autarquias, terá que se cingir ao preceituado na alínea l) do nº 2 do artigo 39º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, que diz competir à assembleia municipal estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos.
"Dado o exposto, os termos da inscrição dos autores de projectos nas autarquias terão que passar pela aprovação de um diploma legal que os preveja".
Cumpre emitir o parecer solicitado.
2.1. Dispunham os artigos 3º e 4º do "Regulamento para o Serviço de Inspecção e Vigilância para Segurança dos Operários Maiores e Menores nos Trabalhos de Construções Civis", de 6 Junho de 1895, publicado no Diário do Governo, nº 151, de 10 de Julho seguinte :
"Artigo 3º Nenhuma obra das indicadas no artigo 1º , poderá efectuar-se sem que à testa dela e por ela responsável haja engenheiro, arquitecto ou condutor dos quadros técnicos do Ministério das Obras Públicas ............................................................................................".
"Artigo 4º Todos os indivíduos que pretenderem dirigir construções civis farão registar, nas direcções de obras públicas do continente e ilhas em cujas áreas se propuserem exercer o seu mister, exceptuando as cidades de Lisboa e Porto, e nas câmaras municipais destas cidades para as respectivas áreas, os seus nomes, residências e respectivos diplomas.
.............................................................................." (2).
2.2. Dispõe o artigo 5º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382, de 7 de Agosto de 1951:
"Os pedidos de licença para a execução de obras serão acompanhados dos elementos estritamente necessários ao exacto esclarecimento das condições da sua realização, conforme se dispuser nos regulamentos municipais, na elaboração dos quais se terá em conta a importância, localização e finalidade de cada tipo de obras.
§ único ..............................................................................."(3).
2.3. Dispunha o artigo 4º do Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril (4), diploma que procedeu à reforma do processo de licenciamento municipal de obras particulares, que o Ministro das Obras Públicas estabeleceria a qualificação oficial a exigir aos técnicos responsáveis pelos projectos, tendo em vista a categoria e o tipo das obras e respectiva localização (nº 1); que aquele que subscrevesse projecto da autoria de quem, por razões de ordem técnica ou disciplinar, se encontrasse inibido de o elaborar ou nele colaborasse, incorria na pena de suspensão do exercício da actividade profissional de seis meses até cinco anos, aplicável nos termos dos estatutos do respectivo organismo corporativo (nº 2); e que o disposto no número anterior não prejudicava a faculdade de instauração de processo pela câmara municipal onde tenha sido apresentado o projecto, com vista à aplicação da pena de suspensão da inscrição na mesma câmara pelo período de seis meses ou, em caso de reincidência, de mais de seis meses até cinco anos".
Os artigos seguintes referiam-se aos elementos que deveriam constar do pedido de licença e aos documentos que deviam acompanhar o pedido.
2.4. Veio o Decreto-Lei nº 73/73, de 28 de Fevereiro, definir os princípios a que deve obedecer a qualificação dos técnicos responsáveis pelos projectos de obras sujeitas a licenciamento municipal.
Dispõe o diploma nos artigos 1º, nºs. 1 e 2, e 6º, nº 1:
"1 - A qualificação dos técnicos responsáveis pelos projectos de obras sujeitas a licenciamento municipal é a preceituada no presente diploma.
2 - Os projectos deverão, conforme o disposto nos artigos seguintes, ser elaborados e subscritos por arquitectos, engenheiros civis, agentes técnicos de engenharia civil e de minas, construtores civis diplomados ou outros técnicos diplomados em Engenharia ou Arquitectura reconhecidos pelos respectivos organismos profissionais.
....................................................................." (artigo 1º).
"1 - Enquanto não for definido pelos organismos profissionais o regime de concessão de graus de especialização, poderão as câmaras municipais continuar a aceitar projectos da autoria de técnicos cuja qualificação não obedeça aos preceitos anteriores, desde que provem que, à data da publicação do presente diploma, já apresentaram na câmara municipal em que pretendem continuar inscritos, em período não inferior a cinco anos, projectos similares por eles elaborados e subscritos que mereceram aprovação.
2 ................................................................."(artigo 6º).
2.5. Referem-se os normativos que antecedem, além do mais, à inscrição dos técnicos responsáveis pelos projectos nas câmaras municipais.
Mas não foi publicado qualquer regulamento, aprovado pelo Governo, que discipline tal "inscrição", a nível nacional.
Deve, no entanto, concluir-se da citada informação da Associação dos Arquitectos Portugueses - cfr. nota (1) - que as câmaras municipais vêm procedendo a tal "inscrição", em conformidade com normas insertas em regulamentos municipais sobre edificações urbanas (5).
2.6.1. A Proposta de Lei nº 197/V (6) cometia à câmara municipal competência para "verificar a conformidade das habilitações dos autores de projectos inscritos no município" (artigo 2º, alínea d)).
Com essa formulação, nessa parte (artigo 2º, nº 1, alínea c)) veio a ser publicada a Lei nº 58/91, de 13 de Agosto, que autorizou o Governo a legislar em matéria de licenciamento municipal de obras particulares.
2.6.2. Na discussão, na generalidade, da referida proposta de lei, disse o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território (7):
"[...] O Governo comprometeu-se a rever a legislação urbanística em vigor [...].
"Peça desse complexo conjunto é o regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares que ainda assenta no Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril.
"[...] Compreende-se, assim, que a legislação que temos em mente assente nas orientações seguintes:
"[...] Institucionalização de um regime de garantias visando quer a defesa dos interesses públicos e privados, quer a melhoria da qualidade da construção.
"Estes são os princípios, mas a forma como eles serão vertidos nos procedimentos pode ser ilustrado da forma seguinte:
"[...] d) A obrigatoriedade de inscrição na câmara municipal dos técnicos autores de projectos já estava consagrada nas disposições legais estabelecidas em 1970 e mantém-se, com redobrada justificação, no regime que se pretende instituir. À maior autonomia tem de andar sempre ligada maior responsabilidade. A obrigatoriedade de inscrição tem justificação acrescida pelo facto de se atribuir à câmara municipal competência para instaurar processos de contra-ordenação aos técnicos que violarem determinadas disposições legais ou regulamentares. Nesse sentido, a verificação da conformidade das habilitações dos autores dos projectos representa uma formalidade absolutamente necessária para a aplicação do novo regime;
..................................................................................".
Disse, na sequência, a Srª. Deputada Ilda de Figueiredo (P.C.P.):
"[...] Outro dos aspectos melindrosos da autorização legislativa tem a ver com a forma como parecem ser postos em causa aspectos do domínio do direito de autor, de acordo com o alerta lançado pela Associação dos Arquitectos Portugueses. É o que se passa com a alínea d) do artigo 2º quando afirma: "O Governo comete às câmaras municipais competências para verificar a conformidade das habilitações dos autores de projectos inscritos". É que tal competência revelar-se-ia contraditória com as competência atribuídas à Associação dos Arquitectos Portugueses na lei que a institui como associação pública (Decreto-Lei nº 465/88) (8) e no diploma que transpõe para o direito português a Directiva nº 384/85/CEE (Decreto-Lei nº 14/90) (9).
"Para além disso, a medida agora proposta parece incumprível. Na prática ela constituiria uma invasão das competências das associações públicas (Associação dos Arquitectos Portugueses e Ordem dos Engenheiros) e tornaria ineficaz a acção disciplinar que a estas instituições está atribuída. Assim, a Associação dos Arquitectos Portugueses chama a atenção para a necessidade de aditar à referida alínea a salvaguarda da excepção dos autores que tenham profissão abrangida por uma associação pública".
No mesmo sentido veio a pronunciar-se o Sr. Deputado Rui Silva (PRD).
2.6.3. Os grupos Parlamentares do PSD e do PS vieram a apresentar propostas de alteração à Proposta de Lei nº 197/V, mantendo, embora, a alínea em causa (10).
A proposta de lei veio a ser aprovada, na generalidade (11), e a referida alínea d) do nº 2 da proposta de lei - "cometer à câmara municipal a competência para verificar a conformidade das habilitações dos autores de projectos inscritos no município" - veio a ser aprovada na especialidade depois de terem sido rejeitadas propostas de aditamento (uma do PCP e outra do Sr. Deputado J. Corregedor da Fonseca) da seguinte frase: "[...] salvo quando tais autores tenham profissão abrangida por uma associação pública" (12).
2.7. O Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, publicado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº 58/91, aprovou o (novo) regime de licenciamento de obras particulares.
Foram revogados o Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril, bem como todas as disposições contrárias ao diploma (artigo 73º), que entrou em vigor (artigo 75º) "90 dias após a data da sua publicação".
Dando corpo à norma da referida alínea c) do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 58/91 - "O sentido e a extensão da legislação a aprovar pelo Governo, em termos do artigo anterior, são os seguintes: 1) Cometer à câmara municipal competência: [...] c) Para verificar a conformidade das habilitações dos autores de projectos inscritos no município; [...]" -, dispôs o Decreto-Lei nº 445/91, no nº 3 do artigo 6º, epigrafado de "termo de responsabilidade":
"3 - Os autores de projectos estão obrigatoriamente inscritos nas câmaras municipais onde pretendam submeter projectos de obras a licenciamento".
O diploma nada mais dispõe quanto a essa "inscrição" nas câmaras municipais. E a essa matéria se não refere no seu preâmbulo.
3
3.1. Pergunta-se, em primeiro lugar, se o disposto no nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91 já vigora plenamente na ordem jurídica.
A pergunta posta implica que se precise a distinção entre vigência, eficácia, execução e exequibilidade das leis em geral (13).
3.1.1. A vigência pode definir-se como a qualidade que a lei adquire a partir do momento em que se integra na ordem jurídica e nela manifesta a sua "vis obligandi", traduzida na possibilidade de aplicação imperativa através de actos de autoridade dos órgãos públicos competentes.
Lei vigente é, em suma, aquela que rege em dado momento os actos da aplicação imperativa ou supletiva do direito.
A condição fundamental de que depende a vigência da lei é a sua publicação (na folha oficial).
E não basta, em regra, a publicidade para determinar a vigência da lei.
Normalmente, entre a publicação do diploma e o começo da vigência da lei interpõe-se um hiato temporal, destinado a permitir aos destinatários o efectivo conhecimento do conteúdo da lei, período de tempo vulgarmente denominado "vacatio legis", durante o qual as leis, embora existentes e válidas, permanecem numa situação de letargia, de pré-vigência.
3.1.2. A eficácia da lei mede-se pelo complexo de situações correspondentes à sua previsão a que a norma legislada é aplicável.
Por via de regra a lei a todas as situações concretas do tipo nela previsto ocorridas durante o período da sua vigência.
Mas sucede a cada passo que a lei vigente estende o seu campo de aplicação a situações nascidas antes do começo da sua vigência e protrai o seu domínio de acção a situações concretas ocorridas após a cessação da sua vigência.
E fenómeno semelhante ao da eficácia temporal se observa no domínio espacial de aplicação das leis: a todo o momento os tribunais aplicam leis estrangeiras, de acordo com as regras do nosso direito internacional privado, tal como nos tribunais estrangeiros, não sujeitos à vigência do direito português, frequentes vezes são aplicadas leis portuguesas a situações concretas relacionadas com a ordem jurídica portuguesa.
Comparando os dois conceitos de que se vem falando, pode dizer-se que a vigência da lei é uma qualidade intrínseca da regra formulada por escrito, ao passo que a eficácia da lei se exprime no seu campo de aplicação ou projecção, em regra definido por uma outra lei.
A vigência da lei depende unicamente do acto da sua publicação e (em regra) do decurso da vacatio; a eficácia varia, pelo contrário, de acordo com a lei vigente, visto esta dispor livremente (salvo os limites ditados pela Constituição) sobre o alcance dos seus efeitos.
3.1.3. A execução da lei consiste na realização prática e efectiva dos comandos normativos nela contidos. É a via pela qual esses comandos ou injunções se deslocam do plano geral e abstracto do dever-ser para o terreno dos factos concretos.
A execução da lei permite-lhe agir sobre a realidade da vida social, conformando-a e pondo-a de acordo com as estatuições da norma.
E do que depende a execução da lei?
Depende, naturalmente, em primeiro lugar, da circunstância de os casos concretos se situarem no âmbito da vigência e na esfera da eficácia da lei, tal como estes dois requisitos acabaram de ser definidos.
Mas depende ainda de um terceiro factor, que é a exequibilidade da lei.
Não basta, pois, que a lei se encontre em vigor e que a situação real seja abrangida no período temporal ou na área espacial a que a lei se encontra adstrita.
É preciso ainda que a lei contenha (ou tenha à sua disposição) os instrumentos jurídicos indispensáveis para dar realização coactiva à sua aplicação concreta.
Enquanto não possuir os instrumentos (regulamentares, processuais, judiciários ou administrativos) indispensáveis à realização coactiva dos seus preceitos, a lei pode estar já em vigor, constituir parte integrante do direito vigente, mas não é lei exequível (14).
Daí que a lei que entra em vigor sem as necessárias condições de exequibilidade crie para outros órgãos (em princípio o Governo) a obrigação político-jurídica de editar as normas complementares necessárias à sua plena execução.
Tendo em conta esta diferença de conceitos entre a vigência e a exequibilidade das leis, e conhecida a diversidade de situações subjacentes a uma e outra, nada repugna aceitar que ambas sejam consideradas como especiais modalidades de um conceito amplo de eficácia, ou que, frequentemente, se admita uma vigência plena (a da lei vigente exequível), ao lado de uma vigência restrita (a das leis vigentes , mas não exequíveis).
3.1.4. Impõe-se agora reflectir sobre o modo como se opera a exequibilidade da nova lei, e sobre as diversas situações que pode criar a falta de regulamentação adequada das normas legais.
3.1.4.1. Observe-se, desde já, que o simples facto de uma lei poder ser regulamentada pelo Governo, no desenvolvimento de um ou outro ponto, não significa, por si só, que a lei tenha de ser globalmente considerada como inexequível até à entrada em vigor das normas destinadas a regulamentá-la.
Na verdade, todas as leis comportam, em princípio, a possibilidade de uma regulamentação (capaz de aperfeiçoar o modo de aplicação de alguma das suas normas), a cargo do Governo (artigo 202º, alínea c), da Constituição da República). Trata-se, neste caso, de regulamentos convenientes, mas não indispensáveis à perfeita execução das leis.
Podem ser necessários à "boa execução das leis" - como se diz na alínea c) do artigo 202º da Constituição -, mas, em bom rigor, a sua falta não impede, na generalidade dos casos, a execução das normas legisladas, isto é, não são essenciais à exequibilidade da lei.
3.1.4.2. Bem distinta desta é a situação em que o próprio legislador torna expressa, no articulado, a vontade de que a lei não seja executada antes de publicada a respectiva regulamentação.
Mesmo na falta de disposição expressa do legislador, nesse sentido, devem considerar-se de igual modo inexequíveis as leis que não prevejam expressamente a regulamentação dos seus preceitos, desde que estes sejam de tal modo imprecisos, vagos ou incompletos, que a sua execução não possa processar-se senão em termos de inconveniente incerteza jurídica ou de relevante insegurança individual ou social.
Trata-se, neste caso, de regulamentos complementares, intrinsecamente necessários à boa execução das leis.
3.1.4.3. Uma terceira categoria de regulamentos importa considerar, e que surge com frequência na prática legislativa, sendo, mesmo, a principal hipótese em que a exequibilidade das leis fica na dependência da sua regulamentação.
Trata-se dos regulamentos que visam completar a disciplina primária ou inicial definida na lei, mediante o preenchimento de espaços deliberadamente deixados em aberto pelo legislador.
De facto, muitas vezes a lei traça a disciplina normativa de certa matéria, mas deixa-a propositadamente incompleta em determinados pontos, seja porque o legislador não se sente ainda de posse de todos os elementos técnicos necessários para os regular, seja porque considera preferível remeter para regras mais flexíveis de um outro plano o regime de certas áreas.
O legislador limita-se, nesses pontos, a remeter para diplomas posteriores de carácter regulamentar, chamando, assim, o Governo a preencher os espaços vazios da lei.
Trata-se de regulamentos integradores ou integrativos da lei, que visam o preenchimento de lacunas (deliberadas) de omissão de lei, sendo, pois, em princípio, indispensáveis à execução (ou boa execução) da lei que visam completar (15).
3.2. Aproximemo-nos do diploma (e norma) em causa.
3.2.1. O Decreto-Lei nº 445/91 veio definir (reformar) o regime de licenciamento de obras particulares, revogando o Decreto-Lei nº 166/70 - que vinha regulando tal matéria - bem como todas as disposições contrárias ao diploma (artigo 73º).
O artigo 72º ressalvou a aplicação do regime do Decreto-Lei nº 166/70 às "obras particulares cujo processo de licenciamento decorresse na câmara municipal à data da entrada em vigor do presente diploma" (nºs. 1 e 2), e emitiu normas especiais (nºs 4, 5 e 6) relativamente à aprovação de projectos "nas áreas sujeitas ao regime transitório da Reserva Ecológica Nacional, nos termos do artigo 17º do Decreto-Lei nº 93/90, de 19 de Março".
O diploma foi publicado em 20 de Novembro de 1991, entrando em vigor "90 dias após a data da sua aplicação".
A Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, alterou, por ratificação (artigo 1º), algumas das suas disposições (dos artigos 1º, 3º, 16º, 27º, 30º, 54º e 69º), dispondo, no artigo 2º, que "os artigos 1º e 54º, na nova redacção que lhe foi dada pelo artigo anterior, produzem efeitos reportados à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro".
3.2.2. Tendo em conta todo o exposto, não se oferecem dúvidas de que:
- O Decreto-Lei nº 445/91 há muito entrou em vigor.
- Não se aplica (ou não se aplicou) - logo não é (ou não foi logo) eficaz - a determinadas situações (cfr. os nºs. 1 e 2 do artigo 72º); aplica-se, mas com especialidades, nas áreas sujeitas ao regime transitório da Reserva Ecológica Nacional (nºs. 4, 5 e 6 do artigo 72º); e, em conformidade com o artigo 2º da Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, algumas das alterações introduzidas no diploma produziram efeitos apenas com a entrada em vigor desta Lei, em 10 de Setembro de 1992.
E quanto à exequibilidade do diploma, nomeadamente da norma do nº 3 do seu artigo 6º?
A pergunta é posta apenas relativamente a esta norma, daí que a essa parte se deva restringir a resposta.
3.2.3. O diploma, nomeadamente essa norma, nada diz quanto à necessidade, ou não, de regulamentação dessa matéria (inscrição dos autores dos projectos nas câmaras municipais).
Deste modo, a questão que se deve pôr é se essa norma necessita, de facto, de regulamentação que integre a sua disciplina, isto é, que preencha lacuna deixada pelo legislador.
A resposta afigura-se negativa.
De facto:
Como resulta das citadas normas da Proposta de Lei nº 197/V e da Lei nº 58/91 - cfr. o nº 2.6.1. - de que resultou a norma em causa, visou esta possibilitar às câmaras municipais a "verificação das habilitações dos autores de projectos".
Trata-se de uma norma preceptiva, quer para os autores de projectos - que devem requerer e possibilitar a sua inscrição nas câmaras municipais -, quer para estas, que devem proceder a essa inscrição, como melhor entenderem, com os elementos que interessem relativamente aos autores de projectos.
Tem-se especialmente em vista, como disse, em conformidade com a proposta de lei, o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território - cfr. o nº 2.6.2. -, verificar "a conformidade das habilitações dos autores dos projectos", e isto - poderemos acrescentar - de uma forma prática, dispensando essa verificação cada vez que os técnicos apresentem qualquer projecto. E, como também disse o Sr. Ministro, isso possibilitará (facilitará) às câmaras municipais a instauração de processos de contra-ordenação aos técnicos que violarem determinadas disposições legais ou regulamentares.
A norma em causa, à luz da correspondente norma da Lei nº 58/91, não define nem implica pressupostos materiais de inscrição, que importe desenvolver ou esclarecer.
Limita-se a ordenar a inscrição dos autores de projectos nas câmaras municipais, o que implica o mero fornecimento dos elementos considerados necessários e a apresentação dos documentos que se reportem às habilitações profissionais e ao cumprimento de determinadas obrigações já previstas noutras disposições legais.
Isto é, resulta da norma em causa que a referida inscrição não é constitutiva de direitos, matéria que - se fosse caso disso - implicaria adequada regulamentação.
Trata-se de mera actividade burocrática (registral), que as câmaras municipais poderão organizar e desenvolver, como têm feito até aqui, como melhor entenderem.
3.2.4. Deve, pois, concluir-se que a norma em causa - o citado nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91 - é exequível, nos seus precisos termos, vigorando, assim, plenamente na ordem jurídica, se bem que se admita ser conveniente, para uma aplicação mais perfeita e uniforme, que se proceda à sua regulamentação, a nível nacional, cabendo tal tarefa ao Governo (artigo 202º, alínea c), da Constituição da República), tal como se diz na primeira parte do nº 3.1.4. do presente parecer.
Tratar-se-ia, assim, de emitir regulamento conveniente, mas não indispensável à perfeita execução da lei, não implicando a sua falta a inexequibilidade da norma em causa.
Consequentemente, as câmaras municipais devem (continuar a) inscrever os autores de projectos, nos termos apontados.
Tal inscrição constitui condição necessária para submeter projectos ao licenciamento municipal.
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4.1. Pergunta-se, em segundo lugar, se as câmaras municipais podem cobrar taxas pela inscrição dos autores de projectos.
4.2. A caracterização jurídica das taxas tem sido largamente debatida na doutrina nacional, inclusivamente em pareceres deste corpo consultivo. Trata-se de um conceito com larga margem de fluidez e que o legislador não usa sempre na mesma acepção (16).
Circunscrevendo-nos à doutrina, enquanto, por exemplo, Teixeira Ribeiro (17) define as taxas como preços autoritariamente estabelecidos, geralmente inferiores ou iguais ao custo, que o Estado recebe pela prestação de certos serviços ou bens semi-públicos, já para Sousa Franco (18) as taxas são tributos autoritários que visam cobrir em geral os encargos públicos, mais precisamente, "a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe, ou dá origem, a uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou um serviço público. Isto é, trata-se de uma receita pública, ligada a relações, normalmente de utilidade, entre quem é obrigado e pagá-la e um serviço ou um bem jurídico".
Na taxa existe, pois, um sinalagma entre o pagamento do tributo pelo obrigado e a utilização de um serviço ou bem público, sem que tal importe equivalência económica, mas simplesmente equivalência jurídica.
Para que um município possa cobrar uma taxa é necessário que preste ou possa prestar o respectivo serviço, ainda que este serviço (prestação) nem sempre produza para o indivíduo uma utilidade económica, muito menos, imediata.
Pode fundar-se apenas em despesas feitas pela Administração no interesse do indivíduo.
É indiscutível que a inscrição dos autores de projectos, nas câmaras municipais, envolve encargos por parte das autarquias, encargos relativos ao custo do material usado e à manutenção dos respectivos serviços, nomeadamente a remuneração do pessoal que intervém nesses serviços (19).
Daí que se justifique a cobrança de taxas pela prestação desse serviço, que culmina na inscrição dos autores de projectos nas câmaras municipais.
4.3.1. Estabelece o artigo 240º da Constituição da República:
"1 - As autarquias locais têm património e finanças próprias.
2 - O regime das finanças locais será estabelecido por lei ....
3 - As receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços".
Como se escreveu no recente parecer nº 6/93, de 20 de Abril de 1993, deste corpo consultivo:
"A exigência constitucional de que as autarquias tenham património e finanças próprias traduz precisamente a garantia da autonomia financeira desses entes territoriais, pressuposto dos próprios poderes e autonomia local (x ).
"Se fosse deixada ao Governo a possibilidade de interferir nas taxas que as autarquias locais podem ou não exigir pela utilização dos seus serviços, deixar-se-ia nas suas mãos um poderoso instrumento, e por vezes decisivo, de interferência na autonomia do poder local.
"Compreender-se-á, assim, que, no regime financeiro das autarquias locais, [...] se acautelem as receitas das autarquias que não podem ficar na dependência do critério do Executivo".
4.3.2. Dispõe a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais) (20) nos seus artigos 1º, 4º e 11º:
"3 - O regime da autonomia financeira das autarquias locais assenta, designadamente, nos seguintes poderes dos seus órgãos: [...] c) dispor de receitas próprias, ordenar e processar as despesas e arrecadar as receitas que por lei forem destinadas às autarquias; [...];
4 - São nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de impostos, taxas, derramas ou mais valias não previstos na lei" - artigo 1º.
"Constituem receitas do município:[...];
h) O produto da cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços pelo município [...]" - artigo 4º; nº 1.
"Os municípios podem cobrar taxas por: [...];
d) Prestação de serviços ao público por parte das repartições ou dos funcionários municipais; [...];
p) Registos determinados por lei" - artigo 11º:
E dispõe o artigo 39º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 18/91, de 12 de Junho:
"2 - Compete ainda à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara:
a) Aprovar portarias e regulamentos; [...];
l) Estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos; [...]" (21).
4.3.3. Resulta destes normativos que, em matéria de taxas, o município não pode criá-las livremente, isto é, é necessário que aquelas estejam previstas expressamente na lei (cfr. artigos 1º, nºs. 3 e 4, da Lei nº 1/87, e 39º, nº 2, alínea l), do Decreto-Lei nº 100/84), podendo, então, a assembleia municipal (cfr. artigo 39º, nº 2, alíneas a) e l) do Decreto-Lei nº 100/84) estabelecê-las e fixar-lhes o quantitativo, sob proposta da câmara, bem assim aprovar o respectivo regulamento (22).
Ora, no tocante à matéria em causa - estabelecimento de taxas municipais, por prestação de serviços ao público, incluindo os necessários registos - existe, como se viu, lei expressa que as prevê (artigo 11º, alíneas d) e p)).
Estes normativos habilitam a assembleia municipal a estabelecer tais taxas, devendo o respectivo regulamento citá-los obrigatoriamente, nos termos do artigo 115º, nº 7, da Constituição da República.
Segundo decorre da documentação referida na nota (1), apresentada pela Associação dos Arquitectos Portugueses, há muito que as câmaras municipais vêm cobrando tais taxas, eventualmente ao abrigo de legislação anterior, devendo considerar-se legais tais taxas se criadas em conformidade com a lei então vigente.
A resposta à segunda questão é, pois, afirmativa, observados que sejam os condicionalismos legais apontados - estabelecimento (aprovação) das referidas taxas pela assembleia municipal, sob proposta da câmara (artigo 39º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84).
Conclusão:
5
Termos em que se conclui:
1. A norma do nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, é exequível, vigorando plenamente na ordem jurídica, não necessitando de regulamentação que complete a sua disciplina, podendo as câmaras municipais implementar mecanismos de observância e praticabilidade, como, em alguns casos, vem sendo feito;
2. Afigura-se, no entanto, conveniente, com vista a uma aplicação uniforme dessa norma, que se proceda à sua regulamentação, cabendo tal tarefa ao Governo (artigo 202º, alínea c), da Constituição da República);
3. Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 1º, nºs. 3 e 4, e 11º, alíneas d) e p), da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, e 39º, nº 2, alíneas a) e l), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 18/91, de 12 de Junho, podem as assembleias municipais estabelecer e as câmaras municipais cobrar taxas pela inscrição dos autores de projectos, a que se refere o nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro.
1) A referida Informação foi emitida sobre um projecto de despacho sobre "Inscrição dos Autores de Projectos nas Câmaras Municipais", que, com o objectivo de "homogeneizar e simplificar os procedimentos em todo o território nacional", fixava as "regras da inscrição nas câmaras municipais" dos autores de projectos.
O projecto era acompanhado de um documento apresentado pela Associação dos Arquitectos Portugueses, dando conta dos resultados de um inquérito que promoveu por todas as câmaras municipais do país, "a fim de melhor visualizar a disparidade de critérios (usados) e de taxas cobradas pelas edilidades para o efeito". Assim, pretendeu aquela Associação saber:
"1. Quais os documentos exigidos para a inscrição dos arquitectos?
2. Qual o prazo de validade da inscrição?
3. Qual o valor da taxa de inscrição?
4. Qual o valor da revalidação da inscrição (se prevista)?
5. Quais os documentos exigidos para a instrução de um processo de licenciamento de obras particulares?"
As respostas foram muito variadas. Por exemplo, quanto ao prazo de validade da inscrição as respostas foram de "sem prazo", "anual" e "vitalício". Quanto às taxas cobradas, verifica-se que as câmaras distinguem as inscrições consoante o fim a que destinam, fazendo incidir sobre ela taxas variadas, em alguns casos taxa única, embora de valor muito diferente de câmara para câmara.
2) Refere-se o artigo 1º a "obras de construção e reparação de estradas, caminhos de ferro, pontes, aquedutos, terraplanagens, novas edificações, ampliações, transformações ou grandes reparações e bem assim demolições das já existentes, quer sejam empreendidas pelo Estado, quer por corporações administrativas, empresas ou particulares".
3) Na redacção originária, este § único dispunha que esses regulamentos estavam sujeitos à aprovação do Ministro das Obras Públicas. Na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, a aprovação desses regulamentos cabe à assembleia municipal.
Note-se que o diploma trata da "execução das obras e trabalhos" a que alude o artigo 1º, e não, propriamente, do seu licenciamento.
4) Revogado pelo artigo 73º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro.
5) A título de exemplo, transcrevem-se os artigos 32º a 36ª do Regulamento Municipal de Edificações Urbanas, vigente no Município da Azambuja, aprovado em reunião ordinária da Câmara de 29 de Outubro de 1985, e pela Assembleia Municipal em sessão ordinária de 29 de Novembro do mesmo ano:
"Capítulo III (Técnicos de Construção)
"Secção I (Inscrição).
"Artigo 32º - Nenhum técnico pode dirigir obras ou elaborar projectos de construção no concelho de Azambuja sem que tenha procedido à sua inscrição na Secretaria da Câmara.
§ único - As pessoas colectivas que se dediquem à construção civil podem exercer a sua actividade se delas fizer parte técnico diplomado que, satisfazendo às exigências regulamentares, se mostre inscrito".
"Artigo 33º - A inscrição de técnicos é feita a requerimento do interessado com indicação de nome, idade, residência, rubrica usual, número fiscal, lugar do exercício da actividade e telefone e apresentação do bilhete de identidade, documentos comprovativos das suas habilitações e do pagamento de imposto profissional ou de contribuição industrial.
§ 1º - As pessoas colectivas devem fazer prova da sua inscrição no Registo Nacional de Pessoas Colectivas e apresentar alvará e categoria de empreiteiro e respectiva apólice de seguro.
§ 2º - O técnico inscrito deve comunicar, no prazo de oito dias, qualquer mudança de residência ou escritório".
"Artigo 34º - Na Secretaria da Câmara há uma ficha de registo para cada técnico donde constará, além dos elementos referidos no artigo anterior:
a) - relação de projectos apresentados;
b) - relação das obras executadas ou em execução sob sua responsabilidade;
c) - relação de ocorrências relativas a obras ou projectos da sua responsabilidade ou autoria".
"Artigo 35º - O técnico inscrito não pode assumir a responsabilidade de mais de 15 obras simultaneamente, não podendo mais de cinco dessas obras ser de novos edifícios ou ampliações de área superior a 150m2.
§ único - No caso especial de as obras serem executadas simultaneamente no mesmo quarteirão formando bairro ou vila e pertençam ao mesmo proprietário, o número de obras de construção novas com área superior a 150 m2 pode ser elevado até dez".
"Artigo 36º - Os técnicos que dirijam obras ficam responsáveis, durante cinco anos, pela solidez e segurança das mesmas, sem prejuízo do disposto no artigo 1225º do Código Civil.
§ único - É cancelada a inscrição dos técnicos responsáveis por obras que ruírem ou ameaçarem ruína por efeito de má construção comprovada em auto de vistoria".
Idêntico "Regulamento Municipal de Edificações Urbanas" vigora no município de Alcácer do Sal, aprovado em sessão da Assembleia Municipal de 31 de Julho de 1982.
No artigo 1º diz-se expressamente que o Regulamento é aplicado "em complemento" do Regulamento (R.G.E.U.) aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382.
O artigo 7º impõe aos "arquitectos, engenheiros, engenheiros técnicos e construtores civis" que pretendam elaborar projectos ou dirigir obras de construção civil nesse concelho, a prévia inscrição na Câmara Municipal.
A inscrição é requerida pelo técnico interessado (artigo 8º, nº 1), sendo o requerimento acompanhado de certos documentos.
Na secretaria dos respectivos serviços haverá um "livro de dados cronológicos e um ficheiro de registo para cada inscrito" (artigo 9º, nº 1).
6) Publicada no Diário da Assembleia da República, II Série-A, de 8 de Maio de 1991 (pág. 1129).
7) Cfr. "Diário da Assembleia da República", I Série, nº 89, de 7 de Junho de 1991 (pág. 1245).
8) São atribuições da Associação dos Arquitectos Portugueses (artigo 3º, alíneas b) e f), do respectivo estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 465/88, de 15 de Dezembro):
"b) Efectuar o registo de todos os arquitectos;"
"f) Fazer respeitar o código deontológico e exercer jurisdição disciplinar sobre todos os arquitectos nacionais e estrangeiros que exerçam profissão em território nacional".
9)) O Decreto-Lei nº 14/90 disciplina o reconhecimento em Portugal dos "diplomas, certificados e outros títulos constantes das listas a que se refere o nº 2 do artigo 7º da Directiva nº 85/384/CEE" (artigo 3º) e o processo de concessão de autorização para o acesso e exercício em Portugal das actividades do domínio da arquitectura, devendo, para tanto, os "nacionais dos Estados membros da CEE" apresentar às entidades competentes requerimento acompanhado de determinados elementos e documentos (artigo 7º). E dispõe o artigo 15º do Decreto-Lei nº 14/90:
"Sem prejuízo das atribuições que por lei caibam a outras entidades públicas, a Associação dos Arquitectos Portugueses é a instituição competente, nos termos do Decreto-Lei nº 465/88, de 15 de Dezembro, para o desempenho das funções emergentes deste diploma, designadamente em matéria de registo, jurisdição disciplinar e prestação de informações".
10) Cfr. "Diário da Assembleia República", II Série-A, nºs. 54, de 8 de Junho de 1991 (pág. 1278 - (24)), e 55, de 12 de Junho de 1991 (pág. 1290), respectivamente.
11) Cfr. "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 58, de 19 de Junho de 1991 (pág. 1371).
12) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 96, de 21 de Junho de 1991 (págs. 3328).
13) Acompanharemos de perto, nesta parte, um parecer de ANTUNES VARELA e GABRIEL QUEIRÓ, junto ao parecer nº 36/89, de 12/10/89, deste corpo consultivo, publicado no Diário da República, II Série, de 25/5/90, parecer aquele já seguido no referido parecer nº 36/89, bem assim nos pareceres nºs. 61/92, de 29/10/92, e 66/92, de 27/11/92, aguardando homologação.
14) Não se diga que isso não passa de uma pura questão de palavras. Com efeito, a nova lei, ainda que inexequível, logo que entra em vigor tem o condão de revogar, como qualquer outra, todas as normas anteriores com ela incompatíveis, nos termos do artigo 7º, nº 2, do Código Civil.
15) Não se fez referência aos regulamentos chamados independentes - destinados a definir em termos autónomos o regime de uma outra matéria - por não interessarem minimamente à economia do parecer.
Sobre esta matéria veja-se RODRIGUES QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo vol. I, 1976, págs. 420 e segs., Revista de Direito e de Estudos Sociais, Anos XXVII, págs. 1 e segs. e I (2ª Série), págs. 5 e segs., e SÉRVULO CORREIA, Liberdade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, págs. 256 e segs.
16) Acompanhamos, nesta parte, os pareceres nºs 15/86, de 24 de Abril de 1986, e 6/93, de 20 de Abril de 1993, deste corpo consultivo
17) "Lições de Finanças Públicas", 1984, págs. 24.
18) "Finanças Públicas e Direito Financeiro", 1990, pág. 491.
19) SOUSA FRANCO, ob. cit., pág. 493, qualifica de emolumentos ou taxas emolumentares as "taxas consignadas à remuneração de funcionários, agentes ou outras entidades que intervêm no funcionamento do serviço", que se distinguem dos verdadeiros emolumentos por estes serem pagamentos feitos aos funcionários, agentes ou responsáveis públicos, e as taxas serem pagamentos ao Estado afectos a fim específico".
x) "Acórdão nº 361/90 do Tribunal Constitucional".
20) Alterada, nos artigos 5º e 22º, pelo Decreto-Lei nº 470-B/88, de 19 de Dezembro, que revogou o artigo 6º.
21) As referidas alíneas a) e l) mantiveram a redacção originária.
22) Neste sentido, VASCO VALDEZ MATIAS, "Sistemas Fiscais das Autarquias", ed. Rei dos Livros, pág. 92, e os citados pareceres nºs. 15/86 e 6/93, deste corpo consultivo.
Local e do Ordenamento do Território,
Excelência:
1.
Solicitou V. Exª. o parecer deste corpo consultivo quanto às seguintes questões:
"a) O disposto no nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, já vigora plenamente na ordem jurídica e, consequentemente, a inscrição na respectiva câmara municipal é condição necessária para submeter projectos ao licenciamento municipal? Ou a citada disposição legal carece de adequada regulamentação, não podendo, até que a mesma ocorra, as câmaras municipais recusar a aceitação de projectos com fundamento na falta de inscrição dos respectivos autores?
"b) Podem as câmaras municipais cobrar taxas pela inscrição dos autores de projectos?"
Acompanha o pedido de parecer uma Informação (nº 6/93, de 11 de Janeiro), da Auditoria Jurídica do M.P.A.T., sobre "Inscrição dos Autores dos Projectos nas Câmaras Municipais", onde se escreveu:
"O Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, previu no nº 3 do artigo 6º que "os autores de projectos estão obrigatoriamente inscritos nas câmaras municipais onde pretendam submeter projectos de obras a licenciamento".
"Embora haja a obrigatoriedade de inscrição, o legislador não previu a forma da sua concretização, sendo certo que tal não pode ser disciplinado por simples despacho (1).
.....................................................................................
"Afigura-se-nos também que a cobrança da taxa pretendida, por ser da competência das autarquias, terá que se cingir ao preceituado na alínea l) do nº 2 do artigo 39º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, que diz competir à assembleia municipal estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos.
"Dado o exposto, os termos da inscrição dos autores de projectos nas autarquias terão que passar pela aprovação de um diploma legal que os preveja".
Cumpre emitir o parecer solicitado.
2.1. Dispunham os artigos 3º e 4º do "Regulamento para o Serviço de Inspecção e Vigilância para Segurança dos Operários Maiores e Menores nos Trabalhos de Construções Civis", de 6 Junho de 1895, publicado no Diário do Governo, nº 151, de 10 de Julho seguinte :
"Artigo 3º Nenhuma obra das indicadas no artigo 1º , poderá efectuar-se sem que à testa dela e por ela responsável haja engenheiro, arquitecto ou condutor dos quadros técnicos do Ministério das Obras Públicas ............................................................................................".
"Artigo 4º Todos os indivíduos que pretenderem dirigir construções civis farão registar, nas direcções de obras públicas do continente e ilhas em cujas áreas se propuserem exercer o seu mister, exceptuando as cidades de Lisboa e Porto, e nas câmaras municipais destas cidades para as respectivas áreas, os seus nomes, residências e respectivos diplomas.
.............................................................................." (2).
2.2. Dispõe o artigo 5º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382, de 7 de Agosto de 1951:
"Os pedidos de licença para a execução de obras serão acompanhados dos elementos estritamente necessários ao exacto esclarecimento das condições da sua realização, conforme se dispuser nos regulamentos municipais, na elaboração dos quais se terá em conta a importância, localização e finalidade de cada tipo de obras.
§ único ..............................................................................."(3).
2.3. Dispunha o artigo 4º do Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril (4), diploma que procedeu à reforma do processo de licenciamento municipal de obras particulares, que o Ministro das Obras Públicas estabeleceria a qualificação oficial a exigir aos técnicos responsáveis pelos projectos, tendo em vista a categoria e o tipo das obras e respectiva localização (nº 1); que aquele que subscrevesse projecto da autoria de quem, por razões de ordem técnica ou disciplinar, se encontrasse inibido de o elaborar ou nele colaborasse, incorria na pena de suspensão do exercício da actividade profissional de seis meses até cinco anos, aplicável nos termos dos estatutos do respectivo organismo corporativo (nº 2); e que o disposto no número anterior não prejudicava a faculdade de instauração de processo pela câmara municipal onde tenha sido apresentado o projecto, com vista à aplicação da pena de suspensão da inscrição na mesma câmara pelo período de seis meses ou, em caso de reincidência, de mais de seis meses até cinco anos".
Os artigos seguintes referiam-se aos elementos que deveriam constar do pedido de licença e aos documentos que deviam acompanhar o pedido.
2.4. Veio o Decreto-Lei nº 73/73, de 28 de Fevereiro, definir os princípios a que deve obedecer a qualificação dos técnicos responsáveis pelos projectos de obras sujeitas a licenciamento municipal.
Dispõe o diploma nos artigos 1º, nºs. 1 e 2, e 6º, nº 1:
"1 - A qualificação dos técnicos responsáveis pelos projectos de obras sujeitas a licenciamento municipal é a preceituada no presente diploma.
2 - Os projectos deverão, conforme o disposto nos artigos seguintes, ser elaborados e subscritos por arquitectos, engenheiros civis, agentes técnicos de engenharia civil e de minas, construtores civis diplomados ou outros técnicos diplomados em Engenharia ou Arquitectura reconhecidos pelos respectivos organismos profissionais.
....................................................................." (artigo 1º).
"1 - Enquanto não for definido pelos organismos profissionais o regime de concessão de graus de especialização, poderão as câmaras municipais continuar a aceitar projectos da autoria de técnicos cuja qualificação não obedeça aos preceitos anteriores, desde que provem que, à data da publicação do presente diploma, já apresentaram na câmara municipal em que pretendem continuar inscritos, em período não inferior a cinco anos, projectos similares por eles elaborados e subscritos que mereceram aprovação.
2 ................................................................."(artigo 6º).
2.5. Referem-se os normativos que antecedem, além do mais, à inscrição dos técnicos responsáveis pelos projectos nas câmaras municipais.
Mas não foi publicado qualquer regulamento, aprovado pelo Governo, que discipline tal "inscrição", a nível nacional.
Deve, no entanto, concluir-se da citada informação da Associação dos Arquitectos Portugueses - cfr. nota (1) - que as câmaras municipais vêm procedendo a tal "inscrição", em conformidade com normas insertas em regulamentos municipais sobre edificações urbanas (5).
2.6.1. A Proposta de Lei nº 197/V (6) cometia à câmara municipal competência para "verificar a conformidade das habilitações dos autores de projectos inscritos no município" (artigo 2º, alínea d)).
Com essa formulação, nessa parte (artigo 2º, nº 1, alínea c)) veio a ser publicada a Lei nº 58/91, de 13 de Agosto, que autorizou o Governo a legislar em matéria de licenciamento municipal de obras particulares.
2.6.2. Na discussão, na generalidade, da referida proposta de lei, disse o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território (7):
"[...] O Governo comprometeu-se a rever a legislação urbanística em vigor [...].
"Peça desse complexo conjunto é o regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares que ainda assenta no Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril.
"[...] Compreende-se, assim, que a legislação que temos em mente assente nas orientações seguintes:
"[...] Institucionalização de um regime de garantias visando quer a defesa dos interesses públicos e privados, quer a melhoria da qualidade da construção.
"Estes são os princípios, mas a forma como eles serão vertidos nos procedimentos pode ser ilustrado da forma seguinte:
"[...] d) A obrigatoriedade de inscrição na câmara municipal dos técnicos autores de projectos já estava consagrada nas disposições legais estabelecidas em 1970 e mantém-se, com redobrada justificação, no regime que se pretende instituir. À maior autonomia tem de andar sempre ligada maior responsabilidade. A obrigatoriedade de inscrição tem justificação acrescida pelo facto de se atribuir à câmara municipal competência para instaurar processos de contra-ordenação aos técnicos que violarem determinadas disposições legais ou regulamentares. Nesse sentido, a verificação da conformidade das habilitações dos autores dos projectos representa uma formalidade absolutamente necessária para a aplicação do novo regime;
..................................................................................".
Disse, na sequência, a Srª. Deputada Ilda de Figueiredo (P.C.P.):
"[...] Outro dos aspectos melindrosos da autorização legislativa tem a ver com a forma como parecem ser postos em causa aspectos do domínio do direito de autor, de acordo com o alerta lançado pela Associação dos Arquitectos Portugueses. É o que se passa com a alínea d) do artigo 2º quando afirma: "O Governo comete às câmaras municipais competências para verificar a conformidade das habilitações dos autores de projectos inscritos". É que tal competência revelar-se-ia contraditória com as competência atribuídas à Associação dos Arquitectos Portugueses na lei que a institui como associação pública (Decreto-Lei nº 465/88) (8) e no diploma que transpõe para o direito português a Directiva nº 384/85/CEE (Decreto-Lei nº 14/90) (9).
"Para além disso, a medida agora proposta parece incumprível. Na prática ela constituiria uma invasão das competências das associações públicas (Associação dos Arquitectos Portugueses e Ordem dos Engenheiros) e tornaria ineficaz a acção disciplinar que a estas instituições está atribuída. Assim, a Associação dos Arquitectos Portugueses chama a atenção para a necessidade de aditar à referida alínea a salvaguarda da excepção dos autores que tenham profissão abrangida por uma associação pública".
No mesmo sentido veio a pronunciar-se o Sr. Deputado Rui Silva (PRD).
2.6.3. Os grupos Parlamentares do PSD e do PS vieram a apresentar propostas de alteração à Proposta de Lei nº 197/V, mantendo, embora, a alínea em causa (10).
A proposta de lei veio a ser aprovada, na generalidade (11), e a referida alínea d) do nº 2 da proposta de lei - "cometer à câmara municipal a competência para verificar a conformidade das habilitações dos autores de projectos inscritos no município" - veio a ser aprovada na especialidade depois de terem sido rejeitadas propostas de aditamento (uma do PCP e outra do Sr. Deputado J. Corregedor da Fonseca) da seguinte frase: "[...] salvo quando tais autores tenham profissão abrangida por uma associação pública" (12).
2.7. O Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, publicado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº 58/91, aprovou o (novo) regime de licenciamento de obras particulares.
Foram revogados o Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril, bem como todas as disposições contrárias ao diploma (artigo 73º), que entrou em vigor (artigo 75º) "90 dias após a data da sua publicação".
Dando corpo à norma da referida alínea c) do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 58/91 - "O sentido e a extensão da legislação a aprovar pelo Governo, em termos do artigo anterior, são os seguintes: 1) Cometer à câmara municipal competência: [...] c) Para verificar a conformidade das habilitações dos autores de projectos inscritos no município; [...]" -, dispôs o Decreto-Lei nº 445/91, no nº 3 do artigo 6º, epigrafado de "termo de responsabilidade":
"3 - Os autores de projectos estão obrigatoriamente inscritos nas câmaras municipais onde pretendam submeter projectos de obras a licenciamento".
O diploma nada mais dispõe quanto a essa "inscrição" nas câmaras municipais. E a essa matéria se não refere no seu preâmbulo.
3
3.1. Pergunta-se, em primeiro lugar, se o disposto no nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91 já vigora plenamente na ordem jurídica.
A pergunta posta implica que se precise a distinção entre vigência, eficácia, execução e exequibilidade das leis em geral (13).
3.1.1. A vigência pode definir-se como a qualidade que a lei adquire a partir do momento em que se integra na ordem jurídica e nela manifesta a sua "vis obligandi", traduzida na possibilidade de aplicação imperativa através de actos de autoridade dos órgãos públicos competentes.
Lei vigente é, em suma, aquela que rege em dado momento os actos da aplicação imperativa ou supletiva do direito.
A condição fundamental de que depende a vigência da lei é a sua publicação (na folha oficial).
E não basta, em regra, a publicidade para determinar a vigência da lei.
Normalmente, entre a publicação do diploma e o começo da vigência da lei interpõe-se um hiato temporal, destinado a permitir aos destinatários o efectivo conhecimento do conteúdo da lei, período de tempo vulgarmente denominado "vacatio legis", durante o qual as leis, embora existentes e válidas, permanecem numa situação de letargia, de pré-vigência.
3.1.2. A eficácia da lei mede-se pelo complexo de situações correspondentes à sua previsão a que a norma legislada é aplicável.
Por via de regra a lei a todas as situações concretas do tipo nela previsto ocorridas durante o período da sua vigência.
Mas sucede a cada passo que a lei vigente estende o seu campo de aplicação a situações nascidas antes do começo da sua vigência e protrai o seu domínio de acção a situações concretas ocorridas após a cessação da sua vigência.
E fenómeno semelhante ao da eficácia temporal se observa no domínio espacial de aplicação das leis: a todo o momento os tribunais aplicam leis estrangeiras, de acordo com as regras do nosso direito internacional privado, tal como nos tribunais estrangeiros, não sujeitos à vigência do direito português, frequentes vezes são aplicadas leis portuguesas a situações concretas relacionadas com a ordem jurídica portuguesa.
Comparando os dois conceitos de que se vem falando, pode dizer-se que a vigência da lei é uma qualidade intrínseca da regra formulada por escrito, ao passo que a eficácia da lei se exprime no seu campo de aplicação ou projecção, em regra definido por uma outra lei.
A vigência da lei depende unicamente do acto da sua publicação e (em regra) do decurso da vacatio; a eficácia varia, pelo contrário, de acordo com a lei vigente, visto esta dispor livremente (salvo os limites ditados pela Constituição) sobre o alcance dos seus efeitos.
3.1.3. A execução da lei consiste na realização prática e efectiva dos comandos normativos nela contidos. É a via pela qual esses comandos ou injunções se deslocam do plano geral e abstracto do dever-ser para o terreno dos factos concretos.
A execução da lei permite-lhe agir sobre a realidade da vida social, conformando-a e pondo-a de acordo com as estatuições da norma.
E do que depende a execução da lei?
Depende, naturalmente, em primeiro lugar, da circunstância de os casos concretos se situarem no âmbito da vigência e na esfera da eficácia da lei, tal como estes dois requisitos acabaram de ser definidos.
Mas depende ainda de um terceiro factor, que é a exequibilidade da lei.
Não basta, pois, que a lei se encontre em vigor e que a situação real seja abrangida no período temporal ou na área espacial a que a lei se encontra adstrita.
É preciso ainda que a lei contenha (ou tenha à sua disposição) os instrumentos jurídicos indispensáveis para dar realização coactiva à sua aplicação concreta.
Enquanto não possuir os instrumentos (regulamentares, processuais, judiciários ou administrativos) indispensáveis à realização coactiva dos seus preceitos, a lei pode estar já em vigor, constituir parte integrante do direito vigente, mas não é lei exequível (14).
Daí que a lei que entra em vigor sem as necessárias condições de exequibilidade crie para outros órgãos (em princípio o Governo) a obrigação político-jurídica de editar as normas complementares necessárias à sua plena execução.
Tendo em conta esta diferença de conceitos entre a vigência e a exequibilidade das leis, e conhecida a diversidade de situações subjacentes a uma e outra, nada repugna aceitar que ambas sejam consideradas como especiais modalidades de um conceito amplo de eficácia, ou que, frequentemente, se admita uma vigência plena (a da lei vigente exequível), ao lado de uma vigência restrita (a das leis vigentes , mas não exequíveis).
3.1.4. Impõe-se agora reflectir sobre o modo como se opera a exequibilidade da nova lei, e sobre as diversas situações que pode criar a falta de regulamentação adequada das normas legais.
3.1.4.1. Observe-se, desde já, que o simples facto de uma lei poder ser regulamentada pelo Governo, no desenvolvimento de um ou outro ponto, não significa, por si só, que a lei tenha de ser globalmente considerada como inexequível até à entrada em vigor das normas destinadas a regulamentá-la.
Na verdade, todas as leis comportam, em princípio, a possibilidade de uma regulamentação (capaz de aperfeiçoar o modo de aplicação de alguma das suas normas), a cargo do Governo (artigo 202º, alínea c), da Constituição da República). Trata-se, neste caso, de regulamentos convenientes, mas não indispensáveis à perfeita execução das leis.
Podem ser necessários à "boa execução das leis" - como se diz na alínea c) do artigo 202º da Constituição -, mas, em bom rigor, a sua falta não impede, na generalidade dos casos, a execução das normas legisladas, isto é, não são essenciais à exequibilidade da lei.
3.1.4.2. Bem distinta desta é a situação em que o próprio legislador torna expressa, no articulado, a vontade de que a lei não seja executada antes de publicada a respectiva regulamentação.
Mesmo na falta de disposição expressa do legislador, nesse sentido, devem considerar-se de igual modo inexequíveis as leis que não prevejam expressamente a regulamentação dos seus preceitos, desde que estes sejam de tal modo imprecisos, vagos ou incompletos, que a sua execução não possa processar-se senão em termos de inconveniente incerteza jurídica ou de relevante insegurança individual ou social.
Trata-se, neste caso, de regulamentos complementares, intrinsecamente necessários à boa execução das leis.
3.1.4.3. Uma terceira categoria de regulamentos importa considerar, e que surge com frequência na prática legislativa, sendo, mesmo, a principal hipótese em que a exequibilidade das leis fica na dependência da sua regulamentação.
Trata-se dos regulamentos que visam completar a disciplina primária ou inicial definida na lei, mediante o preenchimento de espaços deliberadamente deixados em aberto pelo legislador.
De facto, muitas vezes a lei traça a disciplina normativa de certa matéria, mas deixa-a propositadamente incompleta em determinados pontos, seja porque o legislador não se sente ainda de posse de todos os elementos técnicos necessários para os regular, seja porque considera preferível remeter para regras mais flexíveis de um outro plano o regime de certas áreas.
O legislador limita-se, nesses pontos, a remeter para diplomas posteriores de carácter regulamentar, chamando, assim, o Governo a preencher os espaços vazios da lei.
Trata-se de regulamentos integradores ou integrativos da lei, que visam o preenchimento de lacunas (deliberadas) de omissão de lei, sendo, pois, em princípio, indispensáveis à execução (ou boa execução) da lei que visam completar (15).
3.2. Aproximemo-nos do diploma (e norma) em causa.
3.2.1. O Decreto-Lei nº 445/91 veio definir (reformar) o regime de licenciamento de obras particulares, revogando o Decreto-Lei nº 166/70 - que vinha regulando tal matéria - bem como todas as disposições contrárias ao diploma (artigo 73º).
O artigo 72º ressalvou a aplicação do regime do Decreto-Lei nº 166/70 às "obras particulares cujo processo de licenciamento decorresse na câmara municipal à data da entrada em vigor do presente diploma" (nºs. 1 e 2), e emitiu normas especiais (nºs 4, 5 e 6) relativamente à aprovação de projectos "nas áreas sujeitas ao regime transitório da Reserva Ecológica Nacional, nos termos do artigo 17º do Decreto-Lei nº 93/90, de 19 de Março".
O diploma foi publicado em 20 de Novembro de 1991, entrando em vigor "90 dias após a data da sua aplicação".
A Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, alterou, por ratificação (artigo 1º), algumas das suas disposições (dos artigos 1º, 3º, 16º, 27º, 30º, 54º e 69º), dispondo, no artigo 2º, que "os artigos 1º e 54º, na nova redacção que lhe foi dada pelo artigo anterior, produzem efeitos reportados à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro".
3.2.2. Tendo em conta todo o exposto, não se oferecem dúvidas de que:
- O Decreto-Lei nº 445/91 há muito entrou em vigor.
- Não se aplica (ou não se aplicou) - logo não é (ou não foi logo) eficaz - a determinadas situações (cfr. os nºs. 1 e 2 do artigo 72º); aplica-se, mas com especialidades, nas áreas sujeitas ao regime transitório da Reserva Ecológica Nacional (nºs. 4, 5 e 6 do artigo 72º); e, em conformidade com o artigo 2º da Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, algumas das alterações introduzidas no diploma produziram efeitos apenas com a entrada em vigor desta Lei, em 10 de Setembro de 1992.
E quanto à exequibilidade do diploma, nomeadamente da norma do nº 3 do seu artigo 6º?
A pergunta é posta apenas relativamente a esta norma, daí que a essa parte se deva restringir a resposta.
3.2.3. O diploma, nomeadamente essa norma, nada diz quanto à necessidade, ou não, de regulamentação dessa matéria (inscrição dos autores dos projectos nas câmaras municipais).
Deste modo, a questão que se deve pôr é se essa norma necessita, de facto, de regulamentação que integre a sua disciplina, isto é, que preencha lacuna deixada pelo legislador.
A resposta afigura-se negativa.
De facto:
Como resulta das citadas normas da Proposta de Lei nº 197/V e da Lei nº 58/91 - cfr. o nº 2.6.1. - de que resultou a norma em causa, visou esta possibilitar às câmaras municipais a "verificação das habilitações dos autores de projectos".
Trata-se de uma norma preceptiva, quer para os autores de projectos - que devem requerer e possibilitar a sua inscrição nas câmaras municipais -, quer para estas, que devem proceder a essa inscrição, como melhor entenderem, com os elementos que interessem relativamente aos autores de projectos.
Tem-se especialmente em vista, como disse, em conformidade com a proposta de lei, o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território - cfr. o nº 2.6.2. -, verificar "a conformidade das habilitações dos autores dos projectos", e isto - poderemos acrescentar - de uma forma prática, dispensando essa verificação cada vez que os técnicos apresentem qualquer projecto. E, como também disse o Sr. Ministro, isso possibilitará (facilitará) às câmaras municipais a instauração de processos de contra-ordenação aos técnicos que violarem determinadas disposições legais ou regulamentares.
A norma em causa, à luz da correspondente norma da Lei nº 58/91, não define nem implica pressupostos materiais de inscrição, que importe desenvolver ou esclarecer.
Limita-se a ordenar a inscrição dos autores de projectos nas câmaras municipais, o que implica o mero fornecimento dos elementos considerados necessários e a apresentação dos documentos que se reportem às habilitações profissionais e ao cumprimento de determinadas obrigações já previstas noutras disposições legais.
Isto é, resulta da norma em causa que a referida inscrição não é constitutiva de direitos, matéria que - se fosse caso disso - implicaria adequada regulamentação.
Trata-se de mera actividade burocrática (registral), que as câmaras municipais poderão organizar e desenvolver, como têm feito até aqui, como melhor entenderem.
3.2.4. Deve, pois, concluir-se que a norma em causa - o citado nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91 - é exequível, nos seus precisos termos, vigorando, assim, plenamente na ordem jurídica, se bem que se admita ser conveniente, para uma aplicação mais perfeita e uniforme, que se proceda à sua regulamentação, a nível nacional, cabendo tal tarefa ao Governo (artigo 202º, alínea c), da Constituição da República), tal como se diz na primeira parte do nº 3.1.4. do presente parecer.
Tratar-se-ia, assim, de emitir regulamento conveniente, mas não indispensável à perfeita execução da lei, não implicando a sua falta a inexequibilidade da norma em causa.
Consequentemente, as câmaras municipais devem (continuar a) inscrever os autores de projectos, nos termos apontados.
Tal inscrição constitui condição necessária para submeter projectos ao licenciamento municipal.
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4.1. Pergunta-se, em segundo lugar, se as câmaras municipais podem cobrar taxas pela inscrição dos autores de projectos.
4.2. A caracterização jurídica das taxas tem sido largamente debatida na doutrina nacional, inclusivamente em pareceres deste corpo consultivo. Trata-se de um conceito com larga margem de fluidez e que o legislador não usa sempre na mesma acepção (16).
Circunscrevendo-nos à doutrina, enquanto, por exemplo, Teixeira Ribeiro (17) define as taxas como preços autoritariamente estabelecidos, geralmente inferiores ou iguais ao custo, que o Estado recebe pela prestação de certos serviços ou bens semi-públicos, já para Sousa Franco (18) as taxas são tributos autoritários que visam cobrir em geral os encargos públicos, mais precisamente, "a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe, ou dá origem, a uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou um serviço público. Isto é, trata-se de uma receita pública, ligada a relações, normalmente de utilidade, entre quem é obrigado e pagá-la e um serviço ou um bem jurídico".
Na taxa existe, pois, um sinalagma entre o pagamento do tributo pelo obrigado e a utilização de um serviço ou bem público, sem que tal importe equivalência económica, mas simplesmente equivalência jurídica.
Para que um município possa cobrar uma taxa é necessário que preste ou possa prestar o respectivo serviço, ainda que este serviço (prestação) nem sempre produza para o indivíduo uma utilidade económica, muito menos, imediata.
Pode fundar-se apenas em despesas feitas pela Administração no interesse do indivíduo.
É indiscutível que a inscrição dos autores de projectos, nas câmaras municipais, envolve encargos por parte das autarquias, encargos relativos ao custo do material usado e à manutenção dos respectivos serviços, nomeadamente a remuneração do pessoal que intervém nesses serviços (19).
Daí que se justifique a cobrança de taxas pela prestação desse serviço, que culmina na inscrição dos autores de projectos nas câmaras municipais.
4.3.1. Estabelece o artigo 240º da Constituição da República:
"1 - As autarquias locais têm património e finanças próprias.
2 - O regime das finanças locais será estabelecido por lei ....
3 - As receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços".
Como se escreveu no recente parecer nº 6/93, de 20 de Abril de 1993, deste corpo consultivo:
"A exigência constitucional de que as autarquias tenham património e finanças próprias traduz precisamente a garantia da autonomia financeira desses entes territoriais, pressuposto dos próprios poderes e autonomia local (x ).
"Se fosse deixada ao Governo a possibilidade de interferir nas taxas que as autarquias locais podem ou não exigir pela utilização dos seus serviços, deixar-se-ia nas suas mãos um poderoso instrumento, e por vezes decisivo, de interferência na autonomia do poder local.
"Compreender-se-á, assim, que, no regime financeiro das autarquias locais, [...] se acautelem as receitas das autarquias que não podem ficar na dependência do critério do Executivo".
4.3.2. Dispõe a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais) (20) nos seus artigos 1º, 4º e 11º:
"3 - O regime da autonomia financeira das autarquias locais assenta, designadamente, nos seguintes poderes dos seus órgãos: [...] c) dispor de receitas próprias, ordenar e processar as despesas e arrecadar as receitas que por lei forem destinadas às autarquias; [...];
4 - São nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de impostos, taxas, derramas ou mais valias não previstos na lei" - artigo 1º.
"Constituem receitas do município:[...];
h) O produto da cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços pelo município [...]" - artigo 4º; nº 1.
"Os municípios podem cobrar taxas por: [...];
d) Prestação de serviços ao público por parte das repartições ou dos funcionários municipais; [...];
p) Registos determinados por lei" - artigo 11º:
E dispõe o artigo 39º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 18/91, de 12 de Junho:
"2 - Compete ainda à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara:
a) Aprovar portarias e regulamentos; [...];
l) Estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos; [...]" (21).
4.3.3. Resulta destes normativos que, em matéria de taxas, o município não pode criá-las livremente, isto é, é necessário que aquelas estejam previstas expressamente na lei (cfr. artigos 1º, nºs. 3 e 4, da Lei nº 1/87, e 39º, nº 2, alínea l), do Decreto-Lei nº 100/84), podendo, então, a assembleia municipal (cfr. artigo 39º, nº 2, alíneas a) e l) do Decreto-Lei nº 100/84) estabelecê-las e fixar-lhes o quantitativo, sob proposta da câmara, bem assim aprovar o respectivo regulamento (22).
Ora, no tocante à matéria em causa - estabelecimento de taxas municipais, por prestação de serviços ao público, incluindo os necessários registos - existe, como se viu, lei expressa que as prevê (artigo 11º, alíneas d) e p)).
Estes normativos habilitam a assembleia municipal a estabelecer tais taxas, devendo o respectivo regulamento citá-los obrigatoriamente, nos termos do artigo 115º, nº 7, da Constituição da República.
Segundo decorre da documentação referida na nota (1), apresentada pela Associação dos Arquitectos Portugueses, há muito que as câmaras municipais vêm cobrando tais taxas, eventualmente ao abrigo de legislação anterior, devendo considerar-se legais tais taxas se criadas em conformidade com a lei então vigente.
A resposta à segunda questão é, pois, afirmativa, observados que sejam os condicionalismos legais apontados - estabelecimento (aprovação) das referidas taxas pela assembleia municipal, sob proposta da câmara (artigo 39º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84).
Conclusão:
5
Termos em que se conclui:
1. A norma do nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, é exequível, vigorando plenamente na ordem jurídica, não necessitando de regulamentação que complete a sua disciplina, podendo as câmaras municipais implementar mecanismos de observância e praticabilidade, como, em alguns casos, vem sendo feito;
2. Afigura-se, no entanto, conveniente, com vista a uma aplicação uniforme dessa norma, que se proceda à sua regulamentação, cabendo tal tarefa ao Governo (artigo 202º, alínea c), da Constituição da República);
3. Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 1º, nºs. 3 e 4, e 11º, alíneas d) e p), da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, e 39º, nº 2, alíneas a) e l), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 18/91, de 12 de Junho, podem as assembleias municipais estabelecer e as câmaras municipais cobrar taxas pela inscrição dos autores de projectos, a que se refere o nº 3 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro.
1) A referida Informação foi emitida sobre um projecto de despacho sobre "Inscrição dos Autores de Projectos nas Câmaras Municipais", que, com o objectivo de "homogeneizar e simplificar os procedimentos em todo o território nacional", fixava as "regras da inscrição nas câmaras municipais" dos autores de projectos.
O projecto era acompanhado de um documento apresentado pela Associação dos Arquitectos Portugueses, dando conta dos resultados de um inquérito que promoveu por todas as câmaras municipais do país, "a fim de melhor visualizar a disparidade de critérios (usados) e de taxas cobradas pelas edilidades para o efeito". Assim, pretendeu aquela Associação saber:
"1. Quais os documentos exigidos para a inscrição dos arquitectos?
2. Qual o prazo de validade da inscrição?
3. Qual o valor da taxa de inscrição?
4. Qual o valor da revalidação da inscrição (se prevista)?
5. Quais os documentos exigidos para a instrução de um processo de licenciamento de obras particulares?"
As respostas foram muito variadas. Por exemplo, quanto ao prazo de validade da inscrição as respostas foram de "sem prazo", "anual" e "vitalício". Quanto às taxas cobradas, verifica-se que as câmaras distinguem as inscrições consoante o fim a que destinam, fazendo incidir sobre ela taxas variadas, em alguns casos taxa única, embora de valor muito diferente de câmara para câmara.
2) Refere-se o artigo 1º a "obras de construção e reparação de estradas, caminhos de ferro, pontes, aquedutos, terraplanagens, novas edificações, ampliações, transformações ou grandes reparações e bem assim demolições das já existentes, quer sejam empreendidas pelo Estado, quer por corporações administrativas, empresas ou particulares".
3) Na redacção originária, este § único dispunha que esses regulamentos estavam sujeitos à aprovação do Ministro das Obras Públicas. Na redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, a aprovação desses regulamentos cabe à assembleia municipal.
Note-se que o diploma trata da "execução das obras e trabalhos" a que alude o artigo 1º, e não, propriamente, do seu licenciamento.
4) Revogado pelo artigo 73º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro.
5) A título de exemplo, transcrevem-se os artigos 32º a 36ª do Regulamento Municipal de Edificações Urbanas, vigente no Município da Azambuja, aprovado em reunião ordinária da Câmara de 29 de Outubro de 1985, e pela Assembleia Municipal em sessão ordinária de 29 de Novembro do mesmo ano:
"Capítulo III (Técnicos de Construção)
"Secção I (Inscrição).
"Artigo 32º - Nenhum técnico pode dirigir obras ou elaborar projectos de construção no concelho de Azambuja sem que tenha procedido à sua inscrição na Secretaria da Câmara.
§ único - As pessoas colectivas que se dediquem à construção civil podem exercer a sua actividade se delas fizer parte técnico diplomado que, satisfazendo às exigências regulamentares, se mostre inscrito".
"Artigo 33º - A inscrição de técnicos é feita a requerimento do interessado com indicação de nome, idade, residência, rubrica usual, número fiscal, lugar do exercício da actividade e telefone e apresentação do bilhete de identidade, documentos comprovativos das suas habilitações e do pagamento de imposto profissional ou de contribuição industrial.
§ 1º - As pessoas colectivas devem fazer prova da sua inscrição no Registo Nacional de Pessoas Colectivas e apresentar alvará e categoria de empreiteiro e respectiva apólice de seguro.
§ 2º - O técnico inscrito deve comunicar, no prazo de oito dias, qualquer mudança de residência ou escritório".
"Artigo 34º - Na Secretaria da Câmara há uma ficha de registo para cada técnico donde constará, além dos elementos referidos no artigo anterior:
a) - relação de projectos apresentados;
b) - relação das obras executadas ou em execução sob sua responsabilidade;
c) - relação de ocorrências relativas a obras ou projectos da sua responsabilidade ou autoria".
"Artigo 35º - O técnico inscrito não pode assumir a responsabilidade de mais de 15 obras simultaneamente, não podendo mais de cinco dessas obras ser de novos edifícios ou ampliações de área superior a 150m2.
§ único - No caso especial de as obras serem executadas simultaneamente no mesmo quarteirão formando bairro ou vila e pertençam ao mesmo proprietário, o número de obras de construção novas com área superior a 150 m2 pode ser elevado até dez".
"Artigo 36º - Os técnicos que dirijam obras ficam responsáveis, durante cinco anos, pela solidez e segurança das mesmas, sem prejuízo do disposto no artigo 1225º do Código Civil.
§ único - É cancelada a inscrição dos técnicos responsáveis por obras que ruírem ou ameaçarem ruína por efeito de má construção comprovada em auto de vistoria".
Idêntico "Regulamento Municipal de Edificações Urbanas" vigora no município de Alcácer do Sal, aprovado em sessão da Assembleia Municipal de 31 de Julho de 1982.
No artigo 1º diz-se expressamente que o Regulamento é aplicado "em complemento" do Regulamento (R.G.E.U.) aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382.
O artigo 7º impõe aos "arquitectos, engenheiros, engenheiros técnicos e construtores civis" que pretendam elaborar projectos ou dirigir obras de construção civil nesse concelho, a prévia inscrição na Câmara Municipal.
A inscrição é requerida pelo técnico interessado (artigo 8º, nº 1), sendo o requerimento acompanhado de certos documentos.
Na secretaria dos respectivos serviços haverá um "livro de dados cronológicos e um ficheiro de registo para cada inscrito" (artigo 9º, nº 1).
6) Publicada no Diário da Assembleia da República, II Série-A, de 8 de Maio de 1991 (pág. 1129).
7) Cfr. "Diário da Assembleia da República", I Série, nº 89, de 7 de Junho de 1991 (pág. 1245).
8) São atribuições da Associação dos Arquitectos Portugueses (artigo 3º, alíneas b) e f), do respectivo estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 465/88, de 15 de Dezembro):
"b) Efectuar o registo de todos os arquitectos;"
"f) Fazer respeitar o código deontológico e exercer jurisdição disciplinar sobre todos os arquitectos nacionais e estrangeiros que exerçam profissão em território nacional".
9)) O Decreto-Lei nº 14/90 disciplina o reconhecimento em Portugal dos "diplomas, certificados e outros títulos constantes das listas a que se refere o nº 2 do artigo 7º da Directiva nº 85/384/CEE" (artigo 3º) e o processo de concessão de autorização para o acesso e exercício em Portugal das actividades do domínio da arquitectura, devendo, para tanto, os "nacionais dos Estados membros da CEE" apresentar às entidades competentes requerimento acompanhado de determinados elementos e documentos (artigo 7º). E dispõe o artigo 15º do Decreto-Lei nº 14/90:
"Sem prejuízo das atribuições que por lei caibam a outras entidades públicas, a Associação dos Arquitectos Portugueses é a instituição competente, nos termos do Decreto-Lei nº 465/88, de 15 de Dezembro, para o desempenho das funções emergentes deste diploma, designadamente em matéria de registo, jurisdição disciplinar e prestação de informações".
10) Cfr. "Diário da Assembleia República", II Série-A, nºs. 54, de 8 de Junho de 1991 (pág. 1278 - (24)), e 55, de 12 de Junho de 1991 (pág. 1290), respectivamente.
11) Cfr. "Diário da Assembleia da República", II Série-A, nº 58, de 19 de Junho de 1991 (pág. 1371).
12) Cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 96, de 21 de Junho de 1991 (págs. 3328).
13) Acompanharemos de perto, nesta parte, um parecer de ANTUNES VARELA e GABRIEL QUEIRÓ, junto ao parecer nº 36/89, de 12/10/89, deste corpo consultivo, publicado no Diário da República, II Série, de 25/5/90, parecer aquele já seguido no referido parecer nº 36/89, bem assim nos pareceres nºs. 61/92, de 29/10/92, e 66/92, de 27/11/92, aguardando homologação.
14) Não se diga que isso não passa de uma pura questão de palavras. Com efeito, a nova lei, ainda que inexequível, logo que entra em vigor tem o condão de revogar, como qualquer outra, todas as normas anteriores com ela incompatíveis, nos termos do artigo 7º, nº 2, do Código Civil.
15) Não se fez referência aos regulamentos chamados independentes - destinados a definir em termos autónomos o regime de uma outra matéria - por não interessarem minimamente à economia do parecer.
Sobre esta matéria veja-se RODRIGUES QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo vol. I, 1976, págs. 420 e segs., Revista de Direito e de Estudos Sociais, Anos XXVII, págs. 1 e segs. e I (2ª Série), págs. 5 e segs., e SÉRVULO CORREIA, Liberdade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, págs. 256 e segs.
16) Acompanhamos, nesta parte, os pareceres nºs 15/86, de 24 de Abril de 1986, e 6/93, de 20 de Abril de 1993, deste corpo consultivo
17) "Lições de Finanças Públicas", 1984, págs. 24.
18) "Finanças Públicas e Direito Financeiro", 1990, pág. 491.
19) SOUSA FRANCO, ob. cit., pág. 493, qualifica de emolumentos ou taxas emolumentares as "taxas consignadas à remuneração de funcionários, agentes ou outras entidades que intervêm no funcionamento do serviço", que se distinguem dos verdadeiros emolumentos por estes serem pagamentos feitos aos funcionários, agentes ou responsáveis públicos, e as taxas serem pagamentos ao Estado afectos a fim específico".
x) "Acórdão nº 361/90 do Tribunal Constitucional".
20) Alterada, nos artigos 5º e 22º, pelo Decreto-Lei nº 470-B/88, de 19 de Dezembro, que revogou o artigo 6º.
21) As referidas alíneas a) e l) mantiveram a redacção originária.
22) Neste sentido, VASCO VALDEZ MATIAS, "Sistemas Fiscais das Autarquias", ed. Rei dos Livros, pág. 92, e os citados pareceres nºs. 15/86 e 6/93, deste corpo consultivo.
Legislação
CONST76 ART240 ART115 ART212.
L 58/91 ART2.
L 29/92.
L 18/91.
LFL87.
DL 445/91.
LAL84 ART39.
RGEU 51 ART5.
DL 73/73.
DL 465/88.
DL 14/90.
DL 166/70.
DL 407-B/88.
L 58/91 ART2.
L 29/92.
L 18/91.
LFL87.
DL 445/91.
LAL84 ART39.
RGEU 51 ART5.
DL 73/73.
DL 465/88.
DL 14/90.
DL 166/70.
DL 407-B/88.
Jurisprudência
AC 361/90.
Referências Complementares
DIR * ADM PUBL/DIR CIV * TEORIA GERAL/DIR FISC.