3/1993, de 01.04.1993

3/1993, de 01.04.1993

01-04-1993

1

Parecer

Unanimidade

Governo

Ministério do Plano e da Administração do Território

SALVADOR DA COSTA

AUTARQUIA LOCAL
CÂMARA MUNICIPAL
SECRETÁRIO
DESIGNAÇÃO
CHEFE DE SECRETARIA
ASSESSOR AUTÁRQUICO
DIRECTOR-DELEGADO
DIRECTOR MUNICIPAL
INTERPRETAÇÃO ACTUALISTA
DIRECTOR DE DEPARTAMENTO MUNICIPAL
COMPETÊNCIA
SERVIÇO MUNICIPAL
ACTA
SERVIÇOS MUNICIPALIZADOS
DELIBERAÇÃO
ACTO DE GESTÃO PÚBLICA
SUBSTITUIÇÃO
CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
TITULAR
REGIÃO ADMINISTRATIVA
ÁREA METROPOLITANA
ÓRGÃO AUTÁRQUICO
ÓRGÃO COLEGIAL

1 - O Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n 442/91, de 15 de Novembro - CPA -, visa regular exaustiva e exclusivamente as matérias que constituem o seu objecto e, consequentemente, é, em princípio, vocacionado para a revogação em bloco de toda a legislação que até ao início da sua vigência versava sobre as mesmas;
2 - As suas normas genéricas sobre a organização administrativa, designadamente as que versam sobre o funcionamento dos órgãos colegiais, visam regular, de modo uniforme, a estrutura e o funcionamento de todos os órgãos de Administração Pública, prevalecendo sobre quaisquer disposições especiais, salvo se o CPA ressalvar o que nestas é estabelecido;
3 - Os órgãos administrativos colegiais têm um secretário, eleito pelos membros que os compõem, de entre eles, sempre que a lei a não disponha de modo diferente (artigo 14, n 1, CPA);
4 - Compete ao secretário dos órgãos administrativos colegiais lavrar e assinar as actas das reuniões (artigo 27, n 2, do CPA);
5 - Os dois secretários da mesa da assembleia intermunicipal das associações de municípios são eleitos pelos seus membros, de entre eles (artigo 6, ns 5 e 6, do Decreto-Lei n 412/89, de 29 de Novembro, e artigo 14, n 1, do CPA);
6 - O secretário do conselho de administração das associações de municípios é eleito pelos seus membros, de entre eles (artigo 14, n 1, do CPA);
7 - O secretário dos órgãos colegiais das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto - assembleia metropolitana, junta metropolitana, conselho metropolitano e a comissão permanente da junta mteropolitana - é leito pelos membros daqueles órgãos, de entre eles (artigo 14, n 1, do CPA);
8 - As funções correspondentes ao cargo de secretário da câmara municipal e do conselho de administração dos serviços municipalizados são exercidos por quem aqueles órgãos, respectivamente, deliberarem (n 11 do artigo 13 do Decreto-Lei n 116/84, de 6 de Abril).

Senhor Secretário de Estado da Administração

Local e do Ordenamento do Território,

Excelência:





0 Senhor inspector-geral da Administração do Território e a direcção-geral da Administração Autárquica sugeriram a Vossa Excelência a auscultação do Conselho Consultivo da procurador-geral da República sobre a questão da aplicabilidade do disposto nos artigos 14º, nº 1, e 27º, nº 2, do Código de Procedimento Administrativo aos secretários da câmara municipal, do conselho de administração dos serviços municipalizados, dos órgãos representativos das associações de municípios e das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto.


Vossa Excelência, concordando com as referidas sugestões, solicitou o parecer à Procuradoria- Geral da República.

Cumpre, pois, emiti-lo.

II



A problemática que é objecto da consulta é a de saber se resulta ou não da lei que os secretários da câmara municipal, do conselho de administração dos serviços municipalizados e dos órgãos representativos das associações de municípios e das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto devem ser eleitos pelos membros desses órgãos de entre os seus pares

A resposta pressupõe, fundamentalmente, a análise dos artigos 14º nº1, e 27º, nº2, do Código do Procedimento Administrativo - CPA -, bem como do regime jurídico global a que aqueles órgãos colegiais estão sujeitos, incluindo o que resulta da Constituição da República Portuguesa.

Começaremos por considerar, em tanto quanto releve na economia do parecer, a organização e o funcionamento das entidades em causa, prosseguiremos na interpretação do disposto no artigo 14º, nº1, e 27º,nº1, do CPA, e concluiremos com a resposta às questões suscitadas.

Para melhor esclarecimento da referida problemática, analisare-mos o regime de funcionamento dos órgãos colegiais das autarquias locais em geral, incluindo os da divisão administrativa distrital, e transcrever-mos as disposições de maior relevo quanto a esta matéria.




III




As entidades mencionadas no processo que se pronunciaram sobre esta problemática parecem estar de acordo quanto ao facto de, por força do estatuído no artigo 14º, n 1, do CPA, o secretário dos órgãos colegiais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e das associações de municípios dever ser eleito pelos respectivos membros, de entre estes.

A divergência surge no que concerne à questão de saber se as câmaras municipais e os conselhos de administração dos serviços municipalizados deverão ou não dispor de um secretário eleito pelos e de entre os seus membros, ou se a pessoa a quem cabe exercer as funções de secretariado deve ser designada nos termos do nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril.


Há, com efeito, quem entenda que as funções de secretário da câmara municipal e do conselho de administração dos serviços municipalizados são exercidas, nos termos do artigo 137º do Código Administrativo - CA -, por um funcionário, e quem defenda que ao caso é aplicável o disposto no artigo 14º, nº 1, do CPA (1).

Por outro lado, uns entendem que foi intenção do legislador do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março - LAL - a criação do lugar de secretário daquele órgão executivo mas que se omitiu o modo da sua eleição, o que implicava, antes da vigência da CPA, a integração da lacuna através da aplicação das normas da LAL reguladoras da matéria quanto aos restantes órgãos autárquicos, e que no âmbito da vigência do CPA é aplicável à situação o disposto no seu artigo 14º, nº 1, e outros defendem a inexistência de lacuna com o fundamento de que a situação enunciada está especialmente prevista nos nºs 10 e 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84 no sentido de que as funções de secretário da câmara municipal eram da competência dos assessores autárquicos durante o período de transição em razão da reorganização dos serviços e, depois disso, de quem, caso a caso, a câmara municipal deliberasse (2).






IV




1. Comecemos pelos serviços municipalizados.

1.1. A crescente complexidade das funções estaduais, sobretudo da actividade administrativa, impôs a solução de desenvolver a chamada administração estadual indirecta, através de institutos públicos e de associações públicas.

Os institutos públicos, são organismos ou entidades a quem a lei confia o desempenho de funções de administração estadual indirecta, isto é, pessoas colectivas públicas de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, abrangendo os serviços personalizados, as fundações públicas, os estabelecimentos públicos, e as empresas públicas (3).

Na economia do parecer só importa a análise da natureza jurídica dos «serviços personalizados» e das empresas públicas, com vista à caracterização dos serviços municipalizados.

Os serviços personalizados têm autonomia administrativa e financeira e personalidade jurídica, funcionando como se fossem instituições independentes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas.

As empresas públicas são organizações que gerem capitais, meios técnicos e trabalho, com vista à produção de determinados bens ou serviços, destinados ao oferecimento no mercado, mediante um preço.

Tais empresas, enquanto institutos públicos, são dotadas de personalidade jurídica e de autonomia administrativa financeira e patrimonial (artigo 2º do Decreto-Lei nº 260/76, de 6 de Abril) (4).





Em regra, as empresas públicas têm personalidade jurídica de direito público, são geridas por órgãos públicos e dispõem de capitais públicos.

Quanto à titularidade, as empresas públicas podem ser do Estado, das regiões autónomas ou dos municípios; quanto à sua natureza podem ser ou não dotadas de personalidade jurídica; quanto ao seu objecto umas visam e outras não a exploração de um serviço administrativo de prestação aos particulares individualmente considerados; e quanto ao interesse da sua actividade são qualificáveis de interesse económico e de interesse político, prosseguindo este último as que exploram, por exemplo, os serviços públicos.

As empresas públicas em geral têm obrigatoriamente dois órgãos - o conselho de administração e a comissão de fiscalização (artigo 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 260/76).

1.2. As decisões dos municípios são estudadas e preparadas pelos serviços que os integram - os serviços municipais lato sensu, abrangentes dos serviços municipais strito sensu e dos serviços municipalizados.

Os «serviços municipais strito sensu são todos os serviços do município que, não dispondo de autonomia, são directamente geridos pelos órgãos principais deste, como é o caso, por exemplo, da secretaria e da tesouraria (s).

Os serviços municipalizados «são aqueles a que a lei permite conferir organização autónoma adentro da administração municipal e cuja gestão é entregue a um conselho de administração privativo» (artigo 168º do CA) (6).

A criação destes serviços públicos de interesse local pressupõe que tenham por objecto, nos termos do artigo 164º do CA, a exploração, sob a forma industrial e por sua conta e risco, de determinados serviços de alguma das actividades enumeradas na lei (7).

A municipalização dos referidos serviços é da competência da assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara municipal (artigo 39º, nº2, alínea g), da LAL).

Os serviços municipalizados dispõem, nos termos da lei, de organização autónoma no âmbito da administração municipal consubstanciada em autónoma administrativa e financeira (artigo 168º, proémio, do CA) (8).

0 conselho de administração, a quem compete a gestão dos serviços municipalizados, é designado pela câmara municipal e composto por membros determinados pela assembleia municipal (artigo 169º do CA e 39º, nº 2, alínea o), e 51º, nº1, alínea g), da LAL).

Dispõem de um quadro de pessoal próprio, isto é, diverso daquele que integra os outros serviços do município, cuja nomeação é da competência do conselho de administração.

A autonomia financeira dos serviços municipalizados traduz-se no facto de disporem de orçamento privativo e de poderem cobrar tarifas pela prestação de serviços ao público, no âmbito da respectiva actividade (artigos 165º, 170º, nº 5, 174º, proémio, do CA e 51º, nº 1, alínea h), da LAL).

As tarifas, fixadas pela câmara municipal, não devem ser inferiores aos respectivos encargos previsionais de exploração e administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento, sob pena de se inscrever obrigatoriamente como despesa o montante correspondente: indemnização compensatória (artigos 4º, nº 1, alínea h), e 12º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro) (9).

0 conselho de administração dos serviços municipalizados tem uma reunião ordinária quinzenal e as reuniões extraordinárias que o presidente entenda convocar para o bom funcionamento dos serviços, e de tudo o que nelas ocorrer é lavrada acta, a assinar por todos os administradores presentes (artigo 171º do CA).

0 regulamento de cada um dos serviços municipalizados é aprovado pela câmara municipal e das deliberações do respectivo conselho de administração cabe recurso hierárquico - impróprio -, para a câmara municipal (artigos 170º, nº 1, e 172º, proémio, do CA).

É-lhes aplicável o regime próprio da administração municipal no que concerne ao pessoal, e estão sujeitos à superintendência do presidente da câmara municipal.

2.1. Do referido regime dos serviços municipalizados resulta a sua natureza de organizações do tipo empresarial, sem que tenham o estatuto de empresas públicas por não disporem de personalidade jurídica, integradas na pessoa colectiva de direito público que é o município, com estruturação autónoma face à administração municipal.

Integram-se, pois, com os serviços municipais stricto sensu, nos serviços municipais lato sensu, e caracterizam-se como serviços com administração autónoma «adentro da administração municipal» e cuja gestão cabe ao conselho de administração (10).



2.2. Do regime específico dos serviços municipalizados não resulta qualquer norma definidora do sistema de designação do secretário do respectivo conselho de administração nem da atribuição da competência para elaborar as actas das reuniões e emitir as certidões delas.



V

1. Vejamos agora a organização e o funcionamento das associações de municípios

1.1. A Constituição da República Portuguesa - CRP - impõe, por um lado, a estruturação da Administração Pública em termos de evitar a burocratizarão e de assegurar a aproximação dos serviços às populações, e que os interessados participem na sua efectiva gestão através de uma pluralidade de instrumentos institucionais, incluindo as associações públicas, e, por outro, prescreve a sua exclusiva constituição para a satisfação de necessidades específicas, proibindo que exerçam funções próprias das associações sindicais (artigo 267º, nºs 1 e 3).

1.2. A noção geral de associações consta dos artigos 157º e 158º, nº 1, do Código Civil, e dela resulta que se trata de pessoas colectivas constituídas por uma pluralidade de pessoas para a consecução de fins que não sejam a obtenção de lucros para quem se associou.

Entre as referidas associações destacam-se as que foram criadas ou reconhecidas por lei com vista à realização de interesses colectivos, e que, por isso, ficam investidas em poderes públicos e, em contrapartida, sujeitas a determinadas restrições de interesse público.


São associações públicas «as pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública» (11).


1.3. Entre as associações públicas de entidades públicas, contam-se as associações de municípios, isto é, os agrupamentos de municípios para a realização concertada de interesses comuns.


Os agrupamentos de municípios, com ou sem personalidade jurídica, para a realização concertada de interesses comuns, são realidades antigas, derivadas de necessidades de vária ordem, como, por exemplo, a facilitação de concessões do poder central, manutenção de bens comuns indivisos, realização de obras públicas ou planos de urbanização de interesse comum, exploração de serviços públicos relativos a vários municípios - barcos de passagem em rios ou transportes colectivos por terra (12).

1.4. Nos termos do artigo 253º da CRP, os municípios podem constituir associações e federações para a administração de interesses comuns (13).

0 regime jurídico das associações de municípios consta, fundamentalmente, do Decreto-Lei nº 412/89, de 29 de Novembro, publicado ao abrigo da Lei de autorização legislativa nº 91/89, de 12 de Setembro (14).



As associações de municípios são pessoas colectivas de direito público, criadas por uma pluralidade de municípios para a realização de interesses específicos comuns, salvo aqueles que, pela sua natureza ou por disposição de lei devam ser por eles próprios directamente prosseguidos (artigos 1º e 2º).

Constituem-se por escritura pública outorgada pelos presidentes das câmaras municipais interessadas, e os seus órgãos são a assembleia intermunicipal e o conselho de administração (artigos 3º, nº 3, e 5º).

Para a prossecução do seu objecto, os órgãos das associações de municípios exercem a competência que lhes for fixada pela lei e pelos estatutos (artigo 8º, nº 1).

A assembleia intermunicipal é o órgão deliberativo da associação de municípios, constituída pelos presidentes e por vereadores das câmaras dos municípios associados, com o máximo de três ou de dois membros, consoante a associação englobe até dez ou mais municípios (artigo 6º, nºs 1 e 2).

0 conselho de administração é o seu órgão executivo, integrado por representantes dos municípios, três ou cinco, conforme a associação englobe até cinco ou mais municípios associados, eleitos pela assembleia intermunicipal de entre os seus membros (artigos 7º , nº 1 e 2).

0 presidente do conselho de administração é designado pela assembleia intermunicipal de entre os seus membros (artigo 7º, nº 3).

Os estatutos das associações de municípios devem fixar, além do mais, a competência dos seus órgãos e estabelecer as disposições necessárias ao seu funcionamento (artigo 4º, nº 1).

A assembleia intermunicipal reúne em plenário ou por secções, e os seus trabalhos são dirigidos por uma mesa constituída por um presidente e dois secretários, eleitos de entre os seus membros (artigo 6º nºs 5 e 6).


2. Do regime das associações de municípios enunciado importa salientar, por um lado, que a lei estabelece que a mesa da assembleia intermunicipal engloba um presidente e dois secretários eleitos de entre os seus membros, e que o presidente do conselho de administração é designado pela assembleia intermunicipal, de entre os respectivos membros, e, por outro, que se não prevê a forma de designação do secretário do conselho de administração.

Ademais, importa reter que os termos em que o artigo 7º, nº 3, prescreve a designação do presidente do conselho de administração das associações de municípios - designação por órgão colegial diverso do conselho de administração - divergem do regime previsto no artigo 14º, nº 1, do CPA.

VI

1. Prossigamos com as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto.

1.1. A instituição das áreas metropolitanas resulta, além do mais, do facto de os grandes aglomerados populacionais, que irradiam para as periferias, gerarem as chamadas cidades-dormitórios ou cidades-satélites, e a necessidade de coordenação das acções de todos os municípios envolvidos tendentes à resolução dos problemas comuns, por exemplo, de urbanização, habitação, transportes públicos ou abastecimento.

A organização administrativa das áreas metropolitanas tem passado por soluções diversas tais como a anexação dos municípios mais pequenos aos maiores, a sua federação obrigatória ou a criação de uma autarquia supra-municipal (15).





1.2. Nos termos do nº 3 do artigo 268º da CRP pode a lei estabelecer, nas grandes áreas urbanas e nas ilhas, de acordo com as suas condições específicas, outras formas de organização territorial autárquica (16).

As áreas urbanas ou metropolitanas são, «grosso modo», o conjunto formado por uma grande cidade e pelos núcleos populacionais suburbanos.

A Lei nº 44/91, de 2 de Agosto, criou em Portugal as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, que qualificou de pessoas colectivas de direito público de âmbito territorial destinadas à prossecução dos interesses próprios das populações da área dos municípios integrantes (artigo lº) (17).

Cada uma das referidas áreas metropolitanas é instituída, em concreto, por deliberação de uma maioria de dois terços das assembleias municipais que representem a maioria da população da respectiva área (artigo 3º, nº 1) (18).











Compete-lhes, além do mais, assegurar a articulação dos investimentos e serviços municipais de âmbito supra-municipal e da actividade dos municípios e do Estado no domínio das infra-estruturas de saneamento básico, de abastecimento público, da protecção do ambiente e recursos naturais, dos espaços verdes e da protecção civil, acompanhar a elaboração e a execução dos planos de ordenamento do território no âmbito municipal ou metropolitano, dar parecer sobre os investimentos da administração central nas respectivas áreas e da Comunidade Económica Europeia, e organizar e manter em funcionamento serviços técnicos próprios (artigo 4º, nº 1).

Os órgãos das áreas metropolitanas são a assembleia metropolitana a junta metropolitana e o conselho metropolitano (artigo 6º).

A assembleia metropolitana é o órgão deliberativo da área metropolitana, constituída por membros eleitos das assembleias municipais dos municípios que compõem as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, em número de 50 e 27, respectivamente (artigo 9º, nº 1).

A mesa da assembleia metropolitana é constituída por um presidente e dois vice-presidentes, eleitos de entre os membros da assembleia (artigos 10º, nº 1, e 12 º , alínea a)).

A junta metropolitana é o órgão executivo da área metropolitana, constituída pelos presidentes das câmaras municipais de cada um dos municípios integrantes, que elegem entre si um presidente e quatro vice-presidentes na área metropolitana de Lisboa, e um presidente e dois vice-presidentes na área metropolitana do Porto (artigo 13º.)

0 presidente e os vice-presidentes da junta metropolitana integram a comissão permanente, à qual compete preparar e gerir as decisões da junta e a execução das competências que por esta lhe sejam delegadas (artigo 14º).



0 conselho metropolitano é o órgão consultivo da área metropolitana, constituído pelo presidente da comissão de coordenação regional respectiva, pelos membros da junta metropolitana e pelos representantes dos serviços e organismos públicos cuja acção interfira nas atribuições da área metropolitana, presidida anualmente, em regime de rotatividade, pelo presidente da comissão de coordenação regional respectiva e pelo presidente da junta metropolitana (artigo 18º, nºs 1 a 4).

Os órgãos representativos da área metropolitana regulam-se, em tudo o que não estiver previsto nesta lei, pelo que se encontrar estipulado quanto ao funcionamento dos órgãos municipais (artigo 8º).

1.3. Das referidas disposições importa salientar o seguinte.A mesa da assembleia metropolitana é constituída por um presidente e dois vice-presidentes, eleitos entre os seus membros, não definindo lei a competência dos vice-presidentes.

A junta da área metropolitana de Lisboa tem um presidente e quatro vice-presidentes, e a do Porto um presidente e dois vice-presidentes, eleitos de entre os seus membros, competindo aos vice-presidentes a coadjuvação do presidente na sua acção e substituí-lo nas suas faltas e impedimentos.

0 presidente e os vice-presidentes de cada uma das juntas metropolitanas constituem uma comissão permanente, portanto um órgão colegial, e esta lei não prevê a existência de secretário.

0 conselho metropolitano tem um regime de presidência rotativa, pelo presidente da comissão de coordenação regional respectiva e pelo presidente da junta metropolitana, e a lei não refere especialmente o modo de designação do secretário.

0 regime da «presidência» da mesa da assembleia metropolitana, da junta metropolitana e do conselho metropolitano só é diverso do previsto no artigo 14º, nº 1, do CPA na medida em que este não prevê os cargos de vice-presidente e no que concerne ao modo da sua designação, há divergência em relação ao conselho metropolitano porque neste se prevê o sistema de rotatividade e na citada disposição o de eleição.

No que concerne aos órgãos da comissão permanente da junta metropolitana inexiste divergência desta lei em relação ao artigo 14º, nº 1, do CPA, isto porque aquela não prevê o modo de designação do secretário.

2. Como esta lei não provê sobre as funções da competência dos vice-presidentes da mesa da assembleia metropolitana, mas o artigo 8º dispõe que os órgãos representativos da área metropolitana se regulam, em tudo quanto não estiver previsto nesta lei, pelo que está estabelecido quanto ao funcionamento dos órgãos municipais, põe-se a questão de saber se tal regime subsidiário é aplicável àquela matéria.

Nas regras de funcionamento dos órgãos municipais não se inclui a matéria da competência dos próprios órgãos.

0 regime de funcionamento dos órgãos municipais - assembleia de freguesia, junta de freguesia, assembleia municipal, câmara municipal e conselho municipal - não contempla o exercício das funções do vice-presidente, cargo não previsto na sua orgânica.

Daí que as competências dos vice-presidentes da mesa da assembleia metropolitana, ainda que devessem ser consideradas no âmbito das regras de funcionamento dos órgãos, não possam ser determinadas à luz do regime subsidiário a que se reporta o artigo 8º da Lei nº 44/91.

Por outro lado, parece inexistir fundamento legal para considerar que os vice-presidentes da assembleia metropolitana têm as competências que a lei atribui aos secretários dos órgãos municipais.

Por isso, parece-nos de concluir que, no concernente às competências dos vice-presidentes da mesa da assembleia metropolitana, se está perante uma lacuna.




Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos, e a analogia afere-se pelo facto de no caso omisso procederem as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei (artigo 10º, nºs 1 e 2, do Código Civil).

Nos termos do nº 2 do artigo 16º da Lei nº 44/91, as funções dos vice-presidentes da junta metropolitana traduzem-se na coadjuvação do presidente na sua acção e na sua substituição durante as suas faltas e impedimentos.

Não se vislumbra, considerando a natureza de órgãos colegiais da assembleia metropolitana e as competências que a lei estabelece para os respectivos presidentes, que na regulamentação das competências dos vice-presidentes da mesa da assembleia metropolitana não procedam as razões justificativas da atribuição de competências aos vice-presidentes da junta metropolitana.

Daí que se propenda a concluir que aos vice-presidentes da assembleia metropolitana compete, nos termos dos artigos 10º, nºs 1 e 2, do Código Civil e 16º, nº 2, da Lei nº 44/91, coadjuvar o presidente na sua acção e substituí-lo durante as suas faltas e impedimentos.

Como a Lei nº 44/91 não prevê a designação do secretário da assembleia metropolitana, da junta metropolitana, da comissão permanente da junta metropolitana e do conselho metropolitano, e se não considera que esta situação possa ser resolvida à luz do regime subsidiário previsto no artigo 8º daquela lei, terá a questão de ser equacionada face ao disposto no artigo 14º , nº 1, do CPA.

VII

1. Empreendamos agora a análise das competências e m designação dos órgãos das autarquias locais.

1.1. A Lei nº 19/83, de 6 de Setembro, concedeu autorização ao Governo para alterar o regime das autarquias locais.




Entre as vertentes da referida autorização legislativa relevam a revisão da LAL de 1977 no sentido da actualização e reforço das atribuições das autarquias locais e da competência dos seus órgãos, e do regime de organização dos respectivos serviços técnico-administrativos, para os adequar à nova redacção do artigo 244º da Constituição e, sobretudo, de os libertar dos bloqueamentos herdados do velho regime do CA (artigo 1º, alínea d)).

A esta última revisão foram traçados o sentido e os objectivos de revogar os princípios e regras bloqueadoras e uniformizantes que regulavam a organização dos serviços, de adequar o sistema às actuais responsabilidades e recursos dos municípios e freguesias e de aumentar a eficácia da actuação dos serviços municipalizados (artigo 5º).

A revisão da LAL de 1977 ocorreu através da LAL de 29 de Março de 1984, e a do regime de organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias locais por força do Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril.

1.2. Neste último diploma reconheceu-se que a filosofia centralizadora do CA contrariava os princípios constitucionais vigentes sobre a autonomia das autarquias e a consagração do poder local, e que a organização dos serviços municipais devia permitir aos municípios a resposta eficaz e eficiente às solicitações decorrentes das suas novas atribuições e das competências acrescidas dos respectivos órgãos, e expressou-se o desiderato de que o Decreto-Lei nº 116/84 se articulasse com o conjunto de diplomas sobre organização do poder autárquico, naturalmente também com a LAL de 1984 (19).

2.1. A CRP versa nos artigos 237º a 262º sobre o poder local e o Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, define as atribuições das autarquias e competências dos seus orgãos (20).





A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais, isto é, de pessoas colectivas territoriais, dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução dos interesses próprios das respectivas populações (artigos 237º da CRP e 1º, nºs 1 e 2, da LAL).

No continente são autarquias locais as freguesias, os municípios e as regiões administrativas, e, nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira, as freguesias e os municípios (artigos 238º, nºs 1 e 2, da CRP e 1º, nº 3, da LAL).

As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos serão reguladas por lei (artigo 239º da CRP).

A organização das autarquias locais compreende uma assembleia eleita, dotada de poderes deliberativos, e um órgão colegial executivo responsável perante aquela (artigo 241º, nº 1, da CRP).

3.1. Os órgãos representativos da freguesia são, em regra, a assembleia de freguesia e a junta de freguesia (artigos 245º da CRP e 3º da LAL).

A assembleia de freguesia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos eleitores residentes na área da freguesia, segundo o sistema de representação proporcional (artigos 246º, nº1, da CRP, e 4º da LAL).

A mesa da assembleia de freguesia, composta por um presidente, um 1º secretário e um 2º secretário, é eleita de entre os seus membros, por escrutínio secreto, pelo período do mandato (artigos 8º, nos 1 e 2, e 15º, nº 1, alínea b), da LAL).

0 presidente da mesa será substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo 1º secretário e este pelo 2º secretário; na ausência de todos os membros da mesa, a assembleia elegerá, por voto secreto, uma mesa ad hoc para presidir à sessão (artigo 8º, nºs 3 e 4, da LAL).




É aos secretários da mesa da assembleia de freguesia que compete secretariar as reuniões, lavrar e subscrever as respectivas actas que o presidente também assina, e assegurar o expediente (artigo 18º da LAL).

3.2. Excepcionalmente, verificados certos pressupostos, pode a freguesia ser representada por um órgão colegial diverso da assembleia e da junta.

Com efeito, quando não seja possível constituir a assembleia de freguesia por falta de apresentação de listas de candidatos, a câmara municipal nomeará uma comissão administrativa, composta por três ou cinco membros, consoante o número de eleitores da freguesia seja inferior ou igual a cinco mil, a qual substituirá todos os órgãos da freguesia por tempo não superior a seis meses, e marcará novas eleições (artigo 6º, nºs 1 a 5) (21).

3.3. A junta de freguesia, órgão executivo de freguesia, é constituída por um presidente e por vogais (artigo 21º da LAL).

É eleita, por escrutínio secreto, pela assembleia de freguesia, de entre os seus membros, sendo presidente o cidadão que encabece a lista mais votada na eleição da assembleia ou, na sua falta, aquele que eleito for pelo plenário (artigo 247º da CRP).

Ao presidente da junta compete proceder à distribuição das funções pelos vogais que integram aquele órgão (artigo 23º, nº 4, da LAL).

Ao secretário compete, além do mais, elaborar as actas das reuniões da junta, certificar o seu conteúdo e os factos e actos que constem dos arquivos da junta, assegurar o expediente desta e subscrever os atestados (artigo 29º, nº 1, da LAL).

0 secretário da junta de freguesia é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo tesoureiro (artigo 28º, no 2, da LAL).


3.4. Das referidas disposições relativas à autarquia freguesia importa destacar, em tanto quanto releva na economia do parecer, o seguinte:

- o presidente da junta é o cidadão que encabeça a lista mais votada na eleição da assembleia ou, na sua falta, o que for eleito pelo plenário;


- os dois secretários da mesa da assembleia de freguesia são eleitos pela assembleia, de entre os seus membros, por escrutínio secreto;


- as funções de secretário da junta de freguesia são exercidas por um dos vogais, designado pelo presidente;


- o secretário é substituído nas suas faltas e impedimentos pelo tesoureiro;


- não prevê a LAL o modo de designação do presidente e do secretário da comissão administrativa a que se reporta o artigo 6º






4. Os órgãos representativos do município são, em regra, a assembleia municipal, a câmara municipal e, facultativamente, o conselho municipal (artigos 250º da CRP e 30º da LAL).


4.1. A assembleia municipal é constituída pelos presidentes das juntas de freguesia e por membros eleitos pelo colégio eleitoral do município, em número igual ao daqueles menos um, não podendo o número de membros eleitos directamente ser inferior ao triplo do número dos membros da respectiva câmara municipal (artigos 251º da CRP e 31º, nºs 1 e 2, da LAL) (22).

A mesa da assembleia municipal é composta por um presidente, um primeiro secretário e um segundo secretário, eleitos pela assembleia, por escrutínio secreto, de entre os seus membros, pelo período do mandato (artigo 33º, nºs 1 e 2, da LAL).

0 presidente da mesa é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo primeiro secretário, e este pelo segundo secretário; na ausência de todos os membros da mesa, elegerá a assembleia, por voto secreto, uma mesa ad hoc para presidir à sessão (artigo 33º, nºs 3 e 4, da LAL).

Esta mesa ad hoc é, naturalmente, integrada por um presidente, um primeiro e um segundo secretários que, substituem, para todos os efeitos, os titulares permanentes dos referidos cargos.

À assembleia municipal compete eleger, por voto secreto, o presidente e os dois secretários (artigo 39º, nº 1, alínea )).

Compete aos secretários secretariar as reuniões da assembleia municipal e subscrever as respectivas actas, que também são assinadas pelo presidente, e assegurar o expediente (artigo 42º da LAL)


Quanto à assembleia municipal importa sublinhar que:

- a mesa é integrada por um presidente e dois secretários eleitos;

- compete a qualquer um dos secretários secretariar as reuniões da assembleia municipal, subscrever as actas e assegurar o respectivo expediente;

-.o primeiro secretário é substituído nas suas faltas e impedimentos pelo segundo e ambos, eventualmente, pelos eleitos ad hoc.



4.2. A assembleia municipal poderá instituir, como órgão consultivo, um conselho municipal (artigo 56º).

É constituído por representantes das organizações económicas, sociais, culturais e profissionais, com sede na circunscrição municipal e que nela exerçam a sua actividade, e pelos representantes dos trabalhadores dos serviços municipais (artigo 57º, nº 1).

Os membros do conselho municipal serão em número inferior aos eleitos da assembleia municipal, com o limite máximo de dez e mínimo de dois por cada organização representada (artigo 57º, nº 3).

São membros obrigatórios do conselho municipal, dois representantes dos trabalhadores, um dos serviços municipais e o outro dos serviços municipalizados, indicados pelos respectivos órgãos representativos ou, não existindo, a eleger entre os trabalhadores (artigo 57º, nº 4).

A mesa do conselho municipal, integrada por um presidente, um 1º secretário e um 2º secretário, será eleita, por escrutínio secreto, de entre os seus membros (artigo 59º, n º 1).

0 presidente será substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo 1º secretário, e este pelo 2º secretário (artigo 59º, nº 2).

As actas das sessões do conselho municipal deverão resumir o que de essencial se passar e as conclusões dos pareceres (artigo 63º.).

No que concerne ao conselho municipal cabe salientar que:

- a mesa, eleita de entre os seus membros, é integrada por um presidente e dois secretários;

- o 1º secretário é substituído nas suas faltas e impedimentos pelo 2º secretário;

- não se prevê especificamente a competência dos secretários.




4.3. A câmara municipal - órgão executivo colegial do município -, é constituída por um presidente e por vereadores, e eleita pelos cidadãos residentes na sua área (artigos 252º da CRP e 43º nº 1, da LAL).

É presidente da câmara municipal o primeiro candidato da lista mais votada e, no caso de vacatura do cargo, o que se lhe seguir naquela lista ou, tratando-se de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual haja sido proposto ou, na impossibilidade de preenchimento da vaga, por cidadão proposto pelo mesmo partido ou pelo candidato imediatamente a seguir na ordem de precedência da lista apresentada pela coligação (artigo 44º, nº 1, da LAL).

Os casos de morte, renúncia, suspensão ou perda de mandato na câmara municipal são susceptíveis de desencadear, esgotada a possibilidade de substituição prevista na lei, o funcionamento de uma comissão administrativa, num primeiro momento constituída automaticamente por não menos de três membros ainda em exercício da câmara cessante, presidida pelo primeiro na ordem da lista mais votada nas listas em causa, e, depois, por três ou cinco membros consoante o número de eleitores for inferior, igual ou superior a 50 000, designada pela assembleia municipal, que indicará, de entre eles, o presidente (artigo 46º, nº 1 e 5).

Os vereadores, para além das competências que derivam do facto da integração no executivo municipal, coadjuvam o presidente no exercício da sua competência e da própria câmara, podendo aquele incumbi-los de tarefas específicas e delegar ou subdelegar neles o exercício da sua competência própria ou delegada (artigo 54º, nºs. 1 e 2).


Além disso, poderá o presidente da câmara municipal delegar nos dirigentes dos serviços municipais a assinatura da correspondência e de documentos de mero expediente (artigo 54º, nº 4).


Das referidas normas relativas ao executivo municipal importa reter que a lei prescreve o seguinte:


- a câmara municipal, constituída por um presidente e por vereadores, é eleita pelos cidadãos eleitores residentes na respectiva área, e o seu presidente é o primeiro candidato da lista mais votada;


- a comissão administrativa prevista na alínea a) do nº 5 do artigo 46º da LAL tem por presidente o primeiro cidadão na ordem da lista mais votada das listas em causa;

- a comissão administrativa a que se reporta a alínea b) do nº 5 do artigo 46º da LAL é presidida por um de entre os seus membros, designado pela assembleia municipal;

- a LAL não prevê o modo de designação do secretário da câmara municipal nem das referidas comissões administrativas;

- os dirigentes dos serviços municipais poderão, por delegação do presidente da câmara, exercer as funções daquele, relativas à assinatura de correspondência e de documentos de mero expediente.

5. A tutela administrativa que a administração central exerce sobre as autarquias locais é susceptível de determinar significativa alteração ao funcionamento dos órgãos autárquicos, e, por isso, importa analisar essa consequência.

5.1. É a Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, que estabelece o regime jurídico da tutela administrativa, da titularidade do Governo, a que estão sujeitas as autarquias locais e as associações de municípios de direito público (artigos 1º e 5º).


No âmbito da referida actividade de tutela é susceptível de ocorrer, verificados os pertinentes pressupostos legais, a dissolução dos órgãos autárquicos (artigo 13º, nº 1).

Na decisão de dissolução deve ser designada uma comissão administrativa, composta por três ou cinco membros, consoante ela se reporte a órgãos da freguesia ou do município, respectivamente (artigo 13º, nºs 2 e 4


5.2. Nesta sede apenas releva salientar que a Lei nº 87/89 nada prevê sobre o sistema de designação do presidente e do secretário da referida comissão administrativa.

6. Analisemos agora o funcionamento dos órgãos colegiais das regiões administrativas.

6.1. A CRP remete para a lei ordinária a criação e instituição, em concreto, das regiões administrativas, fazendo dependê-Ia do voto favorável da maioria das assembleias municipais que representem a maior parte da população da área regional (artigos 255º e 256º).

São autarquias supra-municipais, a quem compete a direcção dos serviços públicos e das tarefas de coordenação e apoio à acção dos municípios, a elaboração dos planos regionais e a colaboração nos planos de desenvolvimento económico e social de médio prazo e no plano rural (artigos 257º e 259º).

É a Lei nº 56/91, de 13 de Agosto - Lei Quadro das Regiões Administrativas (LQRA.) -, que define o quadro legal ordinário das regiões administrativas, mas a sua instituição em concreto depende da lei e da votação das assembleias municipais (artigo 13º , nº 1).

A região administrativa é uma pessoa colectiva territorial, dotada de autonomia administrativa e financeira e de órgãos representativos, que visa a prossecução dos interesses próprios das populações respectivas, como factor de coesão nacional (artigo 1º).

Os órgãos representativos da região são a assembleia regional e a junta regional (artigo 3º).


A assembleia regional é o órgão deliberativo da região administrativa, integrada pelos representantes das assembleias municipais em número de 15 ou 20, e por membros directamente eleitos pelos cidadãos recenseados na área da respectiva região, com menos de 1,5 milhões de eleitores ou de 1,5 milhões ou mais (artigo 22 º , nº 1).

Como no artigo 25º, nº 1, alínea b) se refere a competência da assembleia regional para eleger o seu presidente e os secretários, é legítima a conclusão de que, a exemplo de outros órgãos autárquicos, a mesa da assembleia regional é integrada por um presidente, um primeiro secretário e um segundo secretário.

0 presidente e os secretários da mesa da assembleia regional são eleitos pela assembleia (artigo 25º, nº 1).

A junta regional é o órgão executivo da região administrativa, constituída por um presidente e por vogais, - 6 nas regiões com 1,5 milhões ou mais leitores, e 4 nas restantes (artigo 26º, nº 1).

A eleição da junta regional é feita segundo o sistema de representação maioritária, escrutínio secreto e por listas plurinominais, na primeira secção da assembleia regional, de entre os membros desta, e o cargo de presidente cabe ao primeiro elemento da lista mais votada (artigo 27º, nºs 1 e 2).

6.2. Do referido regime dos órgãos colegiais das regiões administrativas importa salientar:

- os secretários da mesa da assembleia regional são eleitos de entre os seus membros;

- o presidente da mesa da assembleia regional é eleito de entre os seus membros;

- o cargo de presidente da junta regional cabe ao primeiro elemento da lista mais votada na assembleia regional;

- a LQRA não prevê a designação do secretário da junta regional.

7. Nos termos da CRP, enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsiste a divisão distrital no espaço por elas abrangido, e nela haverá, nos termos a definir pela lei ordinária, uma assembleia deliberativa composta por representantes dos municípios, competindo ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito (artigo 291º ) (23).

7.1. 0 regime legal ordinário da divisão administrativa distrital consta actualmente do Decreto-Lei nº 5/91, de 8 de Janeiro, que revogou os artigos 82º a 90º da LAL de 1977 (artigo 23º).

Esta divisão administrativa já não é caracterizável como autarquia local, mas como simples unidade administrativa ou circunscrição territorial (24).

Em cada distrito há uma assembleia distrital com funções deliberativas e um conselho consultivo que assiste o governador civil (artigo 1º, nº 2).

A mesa da assembleia geral é composta por um presidente, um 1º secretário e um 2º secretário, a eleger pela assembleia, por escrutínio secreto, de entre os seus membros (artigo 6º, nº 2).



0 presidente é substituído nas suas faltas e impedimentos, pelo 1º secretário e este pelo 2º secretário (artigo 6º, nº 3).

Na ausência de todos os membros da mesa, a assembleia elege, por voto secreto, uma mesa ad hoc, que presidirá a essa sessão (artigo 6º, nº4).

0 conselho consultivo é presidido pelo governador civil e o secretário é eleito, na primeira reunião, de entre os seus membros (artigo 17º, nºs 1, alínea a), e 2).

7.2. Do regime enunciado dos órgãos colegiais do distrito inporta reter o seguinte:

- o presidente e os secretários da mesa da assembleia distrital são eleitos de entre os seus membros;

- o 1º secretário da mesa da assembleia distrital é substituído nas suas faltas e impedimentos pelo 2ºsecretário;

- na impossibilidade da referida substituição, os secretários - e o presidente - da mesa da assembleia são eleitos ad hoc por aquela;

-o presidente do conselho consultivo distrital é o governador civil;


-o secretário do conselho consultivo é eleito de entre os seus membros.


VIII




1. Na economia do parecer releva sobremaneira a matéria relativa às actas dos órgãos colegiais autárquicos, sobretudo no que concerne à vertente da competência para as elaborar e, por isso, importa analisar as respectivas disposições, recuando, em tanto quanto for necessário, ao regime do pretérito.




1.1. Nos Códigos Administrativos de 16 de Março de 1842 e de 16 de Maio de 1878 as actas e outro expediente eram feitos por um escrivão nomeado pela câmara, com o vínculo de empregado municipal (artigos 10º e 175º, nº 1, 146º e 147º, respectivamente) (25).

No CA de 17 de Julho de 1886, disponha o seu artigo 160º oseguinte:

"A câmara municipal tem um secretário ao qual incumbe: 1º Assistir às sessões da câmara tomando nota de tudo o que se tratar e deliberar, redigindo as actas que submeterá em minuta à aprovação e assinatura dos vereadores na sessão imediata e depois lançará ou fará lançar no livro respectivo; 2º Certificar e autenticar todos os documentos e actos oficiais da câmara; 3º Preparar o expediente e as informações necessárias para a resolução da câmara ......

0 secretário da câmara municipal, já não designado «escrivão», não integrava o executivo, tendo o estatuto de empregado municipal, nomeado na sequência de concurso (artigo 161º).

No CA de 1895/1896 manteve-se o referido regime de competência do secretário (artigos 109ºe 110º).

0 Decreto com força de lei de 13 de Outubro de 1910 repôs parcialmente em vigor o CA de 1878, embora tenha funcionado, de facto, a título subsidiário e complementar, o CA de 1886.



A Lei nº 88, de 7 de Agosto de 1913, completada pela Lei nº 621, de 23 de Junho de 1916, pôs em vigor a organização, o funcionamento, as atribuições e a competência dos corpos administrativos.

Os corpos administrativos distritais e municipais - juntas gerais de distrito e câmaras municipais - passaram a ter secretários, eleitos de entre os seus pares, a quem competia subscrever as actas das reuniões (artigos 13º e 35º) (26).

Subscritas pelos referidos secretários, as actas eram lavradas pelos chefes das secretarias dos corpos administrativos, a quem também competia, independentemente de despacho, em oito dias, emitir as correspondentes certidões.

1.2. A partir do início da vigência do CA de 31 de Dezembro de 1936, deixou a câmara municipal de ter secretário eleito pelos seu pares, passando o chefe de secretaria, funcionário superior do município, a ter competência, nos termos do artigo 137º, para:


- assistir às reuniões do conselho municipal e da câmara municipal e redigir e subscrever as respectivas actas;


- assistir ou fazer-se substituir por um funcionário da secretaria às reuniões dos conselhos de administração dos serviços municipalizados e dos conselhos consultivos municipais, e lavrar ou mandar lavrar pelo mesmo funcionário e em qualquer caso subscrever as respectivas actas;


- certificar, mediante despacho do presidente, os factos e actos que constassem dos arquivos municipais e que não fossem de carácter confidencial ou reservado e, independentemente de despacho, a matéria das actas das reuniões do conselho municipal e da câmara municipal;

- autenticar todos os documentos e actos oficiais da câmara e preparar o expediente e as informações necessárias para resolução da câmara.

No CA de 1940, ainda parcialmente vigente, o artigo 137º contém o mesmo dispositivo do artigo 137º do CA de 1936.

1.3. 0 artigo 105º da Lei nº 79/77, epigrafado de «actas» estabeleceu, além do mais, que de tudo o que ocorresse nas reuniões seria lavrada uma acta, elaborada sob a responsabilidade do secretário ou do chefe de secretaria, que as assinariam juntamente com o presidente, bem como que as certidões das actas deviam ser passadas, independentemente de despacho, pelo secretário ou pelo chefe de secretaria ou por quem os substituísse.

Esta disposição é de índole genérica, aplicável a qualquer dos órgãos das autarquias locais a que se reportava a Lei nº 79/77, como, aliás, resulta do seu enquadramento sistemático, que a insere no capítulo das disposições gerais.

0 sentido prevalente deste normativo resulta, além do mais, do seu confronto com o disposto no artigo 137º do CA, que atribuía ao chefe de secretaria a competência para assistir às reuniões da câmara municipal e do conselho municipal e redigir e subscrever as respectivas actas.

Como, por força da Lei nº 79/77, a assembleia de freguesia, a junta de freguesia, a assembleia municipal e o conselho municipal passaram a integrar o cargo de secretário, com competência para redigir e subscrever as actas e para emitir as respectivas certidões, o seu artigo 105º incluiu, naturalmente, a previsão de que as actas seriam elaboradas sob a sua responsabilidade ou do chefe de secretaria.

Assim, as actas das reuniões dos órgãos colegiais autárquicos que integravam um secretário - assembleia de freguesia, junta de freguesia, assembleia municipal e conselho municipal - seriam lavradas sob a responsabilidade deste, e as das reuniões da câmara municipal, porque este órgão não integrava o cargo de secretário, seriam lavradas sob a responsabilidade do chefe de secretaria, nos termos do artigo 137º do CA.

1.4. Por força da CRP de 1976 e da LAL de 1977 deixaram de existir, por um lado, os conselhos consultivos e, por outro, o conselho municipal - assembleia com funções eleitorais, moderadora e orientadora -, e foi criado o conselho municipal com funções meramente consultivas (artigo 68º da LAL de 1977).

A mesa do conselho municipal, integrada por um presidente e dois secretários era eleita de entre os seus membros (artigo 71º, nº 1, da LAL de 1977).

As actas das reuniões do conselho municipal passaram a ser elaboradas sob a responsabilidade do respectivo secretário, a quem também competia emitir as certidões delas (artigo 105º, nºs 2 e 4, da LAL de 1977).

As referidas disposições da LAL revelam-se incompatíveis com parte do conteúdo do artigo 137º do CA, especialmente no que concerne às competências do chefe de secretaria da câmara municipal, pelo que, nessa parte, deverá este considerar-se tacitamente revogado (artigo 7º, nº 2, do Código Civil).

Como deixaram de existir os conselhos municipais previstos no CA, e o conselho municipal de natureza consultiva previsto na LAL de 1977 dispõe de um secretário com competência para elaborar as actas e emitir as certidões delas, importa concluir que o artigo 137º do CA está revogado no que concerne à competência do chefe de secretaria nele prescrita relativamente àqueles órgãos.

Após a LAL de 1977 apenas vigorou do artigo 137º do CA o dispositivo relativo à competência do chefe de secretaria da câmara municipal, com o âmbito seguinte:

- assistir às reuniões da câmara municipal e redigir e subscrever as respectivas actas e certificar, independentemente de despacho, o seu conteúdo;



- assistir ou fazer-se substituir por um funcionário da secretaria às reuniões dos serviços municipalizados, e lavrar ou mandar lavrar pelo mesmo funcionário, e, em qualquer caso, subscrever as respectivas actas;

- certificar, mediante despacho do presidente, os factos e actos que constem dos arquivos municipais e que não sejam de carácter confidencial ou reservado;


- autenticar todos os documentos e actas oficiais da câmara e preparar o expediente e as informações necessárias para a resolução da câmara.


0 regime de elaboração das actas - conteúdo, aprovação, assinaturas; e de emissão das respectivas certidões, autorização, forma e prazo - das reuniões dos órgãos colegiais autárquicos, sem excluir a câmara municipal, passou a ser o previsto no artigo 105º da LAL de 1977.

1.5. 0 artigo 85º da LAL de 1984, que substituiu o artigo 105º da LAL de 1977, dispõe, além do mais que não releva na economia do parecer, o seguinte:

«l. Será lavrada uma acta que registe o que de essencial se tiver passado nas reuniões, nomeadamente as faltas verificadas, as deliberações tomadas e as posições contra elas assumidas, neste caso a requerimento daqueles que as tiverem perfilhado, e, bem assim, o facto de a acta ter sido lida e aprovada.

«2. As actas são elaboradas sob responsabilidade do secretário ou de quem o substituir, que as assinará juntamente com o presidente e submetidas à aprovação do órgão na reunião seguinte, sem prejuízo do disposto no nº 4 (27).

«...........................................................................................................................................................».




«5. As certidões das actas devem ser passadas, independentemente de despacho, pelo secretário ou por quem o substituir, dentro dos 8 dias seguintes à entrada do respectivo requerimento, salvo se disserem respeito a facto passado há mais de cinco anos, caso em que o prazo será de 15 dias».


A diferença entre o disposto nestas disposições e nas dos nºs 1,2 e 5 do artigo 105º da LAL de 1977, que releva na situação em apreço, traduz-se no seguinte:


- outrora prescrevia-se que as actas seriam elaboradas sob a responsabilidade do secretário ou do chefe de secretaria, e actualmente prescreve-se que as actas serão elaboradas sob a responsabilidade do secretário ou de quem o substituir;

- antes estabelecia-se que as certidões das actas seriam passadas pelo secretário ou chefe de secretaria ou por quem os substituísse, e agora prescreve-se que tais certidões serão passadas pelo secretário ou por quem o substituir.

0 artigo 85º da LAL de 1984, que substituiu o artigo 105º da LAL de 1977, alterou o regime de elaboração das actas das reuniões dos órgãos colegiais autárquicos e da emissão das respectivas certidões que constava do dispositivo substituído, mas não afectou o estatuído no artigo 137º do CA.

1.6. 0 chefe de secretaria a que se reportavam os nºs 2 e 5 do artigo 105º da LAL de 1977 era o funcionário do município a que aludia o artigo 137º da CA, e o secretário a que as mesmas disposições aludiam era o previsto naquela lei para os outros órgãos autárquicos.


Quer a LAL de 1984 quer o Decreto-Lei nº 116/84, publicados com o intervalo de oito dias, constituíram a execução da mesma autorização legislativa da Assembleia da República - Lei nºs 19/83, de 6 de Setembro - e do exórdio do Decreto-Lei nº 116/84 resulta o objectivo de articulação deste diploma com a LAL que o precedeu.

0 chefe de secretaria deixou de figurar na disposição acima transcrita, naturalmente porque o legislador da LAL de 1984 conhecia o facto do desaparecimento daquela categoria profissional, que efectivamente ocorreu através do Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril.

Discute-se sobre se o substituto do secretário a que aludem os nºs 2 e 5 acima transcritos é ou não a pessoa designada pelo executivo municipal nos termos e para os efeitos do nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84.

A este propósito importa considerar que o nº 5 do artigo 105º da LAL de 1977 atribuía competência ao secretário e ao chefe de secretaria e a quem os substituísse para emitir as certidões das actas, pelo que tal substituição não podia deixar de ser aquela que ocorria nas situações de falta ou impedimento dos titulares daqueles cargos.

Como já tivemos oportunidade de salientar, a LAL de 1984 contém várias disposições que se reportam à substituição dos titulares do cargo de secretário dos órgãos autárquicos.

Perante as referidas normas de substituição dos titulares do cargo de secretário nas situações de ausência, por impedimento ou outro motivo, o artigo 85º da LAL, que versa sobre a competência funcional para lavrar as actas e emitir as respectivas certidões em relação a todos os órgãos autárquicos a que aquela lei se reporta, previu a competência, para o efeito, dos mencionados substitutos.

Aliás, as pessoas a que se reportam os nºs 10 e 11 do Decreto-Lei nº 116/84 - os assessores autárquicos, primeiro, e quem o executivo municipal fixasse, depois - não podem, em rigor, ser considerados substitutos do secretário da câmara municipal nem do secretário do conselho de administração dos serviços municipalizados, pela simples razão de que a LAL não previu esse cargo.

Com efeito, apenas resulta do disposto nos nºs 10 e 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84 que, no âmbito do executivo municipal, o exercício das funções, em regra correspondentes às dos secretários dos órgãos colegiais autárquicos em geral, foi primeiramente da competência dos assessores autárquicos e, depois, de quem aquele executivo indicasse.

Não se trata, pois, de uma situação jurídica de substituição do titular de um cargo, mas antes de atribuir competências para o exercício de funções que, em regra, competem aos titulares do cargo de secretário.

Assim, parece dever concluir-se, por um lado, que do artigo 85º da LAL de 1984 não resulta a intenção de o legislador criar o cargo de secretário para a câmara municipal e, por outro, que o substituto do secretário previsto naquela disposição não é o assessor autárquico nem a pessoa que o executivo municipal designar a que aludem os nºs 10º e 11º do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84.

1.7. A matéria das actas das reuniões dos órgãos colegiais consta actualmente dos artigos 27º e 28º, nº 1 do CPA.

0 referido artigo 27º é do seguinte teor:

«1 De cada reunião será lavrada acta, que conterá um resumo de tudo o que nela tiver ocorrido, indicando, designadamente, a data e o local da reunião, os membros presentes, os assuntos apreciados, as deliberações tomadas e a forma e o resultado das respectivas votações.

«2 As actas são lavradas pelo secretário e postas à aprovação de todos os membros no final da respectiva reunião ou no início da seguinte, sendo assinadas, após a aprovação, pelo presidente e pelo secretário.

«3 Nos casos em que o órgão assim o delibere, a acta será aprovada, em minuta, logo na reunião a que disser respeito.


«4 As deliberações dos órgãos colegiais só podem adquirir eficácia depois de aprovadas as respectivas actas ou depois de assinadas as minutas, nos termos do número anterior».



E o nº 1 do artigo 28º dispõe, por seu turno, o seguinte:

"Os membros do órgão colegial podem fazer constar da acta o seu voto de vencido e as razões que o justifiquem".

0 conteúdo do disposto nos nºs 1 a 4 do artigo 85º da vigente LAL é essencialmente idêntico ao do estatuído nos nºs 1 a 3 do artigo 27º e ao nº 1 do artigo 28º em apreço.

Embora estas normas do CPA e as dos nºs 4 do artigo 85º da LAL se posicionem em termos de generalidade-especialidade, as últimas foram tacitamente revogadas pelas primeiras por essa ser a intenção inequívoca do legislador.

Assim, do artigo 85º de LAL só resta em vigor a disciplina das certidões das actas nas vertentes da competência para a sua emissão, prazo desta e possibilidade de substituição por fotocópias autenticadas a que se reporta nos seus nºs 5 e 6.



IX



1. É altura de voltar à análise do Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril, que afectou o disposto no artigo 137º do CA.

1.1. Recorde-se que a Lei nº 19/83, de 6 de Setembro, concedeu autorização ao Governo para alterar o regime das autarquias locais, o que veio a ocorrer através da LAL de 1984 e do Decreto-Lei nº 116/84.

Este diploma, genericamente aplicável às autarquias locais, incidiu sobre o regime de organização e funcionamento dos seus serviços técnico-administrativos, à luz de uma filosofia essencialmente diversa da que constava do CA, libertando os municípios das discriminações em matéria de carreiras e categorias de pessoal decorrentes da classificação administrativa dos municípios, visando «uma tipologia para os cargos de direcção e de chefia que permitisse às autarquias locais, sem outras restrições que não as exclusivamente decorrentes de critérios objectivos de avaliação do nível de responsabilidades e qualificação exigidos para o desempenho dos cargos, e dotar-se em igualdade de situações com a administração central, de dirigentes habilitados» (28).

A organização dos serviços municipais seria estabelecida até 31 de Outubro de 1986, por deliberação da assembleia municipal, mediante proposta da câmara municipal, no sentido da prossecução das atribuições legalmente conferidas aos municípios (artigos 2º, nº 1 e 17º-B) (29).

Ficou extinto o quadro geral administrativo dos serviços externos do Ministério da Administração Interna na parte correspondente às autarquias locais, mantendo o pessoal provido, nas categorias que detinha, continuando no exercício das suas funções nos quadros próprios dos municípios (artigo 13º, nºs 1 e 2).





Aos funcionários providos na categoria de chefe de secretaria foi assegurado o direito ao provimento na categoria de assessor autárquico reportado aos quadros dos municípios em que se encontrassem a exercer funções, podendo continuar a exercer as notariais sempre que o órgão executivo do município o julgasse conveniente (artigo 13 2 , nºs 5 e 7).

Nos termos do nº 10 do referido artigo 13º, «as competências atribuídas aos chefes de secretaria nos termos do artigo 137º do Código Administrativo e demais legislação em vigor passarão a ser asseguradas pelos assessores autárquicos até à reorganização dos serviços, processada nos termos do presente diploma».

E, por força do nº 11 do mesmo artigo, «após a reorganização dos serviços, de acordo com o disposto no presente diploma, as competências atribuídas aos chefes de secretaria nos termos do artigo 137º do Código Administrativo e demais legislação em vigor, passarão a ser asseguradas, nos termos a fixar caso a caso, por deliberação do executivo municipal».

E segundo o nº 12 daquela disposição, «Nas câmaras municipais em que não haja assessor autárquico as competências referidas no nº 10 serão asseguradas pelos funcionários que as vinham exercendo e que auferirão, a esse título, vencimento e participação emolumentar correspondente à categoria de assessor autárquico».

Assim as competências do chefe de secretaria da câmara municipal para assistir às reuniões da câmara, para redigir e subscrever as respectivas actas, bem como para assistir ou fazer-se substituir por um funcionário da secretaria às reuniões do conselho de administração dos serviços municipalizados e para lavrar ou mandar lavrar àquele funcionário e de subscrever as respectivas actas passaram, até à reorganização dos serviços municipais, a caber aos assessores autárquicos.

E após a referida reorganização dos serviços, as referidas competências passariam a ser asseguradas, nos termos a fixar caso a caso, por deliberação do executivo municipal.

1.2. Vejamos em que termos se processou a referida reorganização dos serviços municipais.

0 Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de Junho, estabeleceu, além do mais, o regime de carreiras e categorias do pessoal das câmara municipal e dos serviços municipalizados (artigo 1º).

Aquele diploma remete para portaria do Ministro do Plano e da Administração do Território o conteúdo funcional das mencionadas categorias e carreiras, sem prejuízo da atribuição aos funcionários e agentes de tarefas de responsabilidade e complexidade equiparáveis não expressamente mencionadas (artigo 3º, nºs 1 e 4).

Na estruturação dos quadros o pessoal passou a agrupar-se em pessoal dirigente e de chefia, técnico superior, técnico, técnico-profissional, administrativo, operário e auxiliar (artigo 6º, nºs 2).


Aos funcionários providos definitivamente na categoria de assessor autárquico por força do nº 5 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84 era facultado, verificados determinados pressupostos, candidatarem-se a lugares de ingresso ou de acesso na carreira técnica superior e técnica (artigo 1º).


0 Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, também aplicável aos serviços da administração local, estruturou as carreiras técnica superior e técnica (artigo 1º).

0 Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, versou sobre o recrutamento e selecção do pessoal para a Administração do Estado, aplicável à administração local através de decreto-lei (artigo 2º, nºs 1 e 2).

0 Decreto-Lei nº 52/91, de 25 de Janeiro, procedeu à adaptação do disposto no Decreto-Lei nº 498/88 ao recrutamento e selecção do pessoal para a administração local (artigo 1º).

A competência para aprovação das provas do concurso, autorização da sua abertura, decisão do recurso da decisão de exclusão das listas de candidatos, regulamentação do estágio probatório, homologação da acta da lista de classificação final do concurso é cometida, quanto à administração local, às câmaras municipais e ao conselho de administração dos serviços municipalizados, e delegada nos presidentes destes órgãos (artigo 9º , nºs 1 e 2).

0 Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, versa sobre o pessoal dirigente da Administração Central, adaptável por decreto-lei à administração local (artigo 1º, nºs 1 e 3).

Tal adaptação foi operada pelo Decreto-Lei nº 198/91, de 29 de Maio, que consagrou, como cargos dirigentes, os de director municipal, director delegado, director de departamento municipal, director de serviços, chefe de divisão municipal, chefe de divisão e director de projecto municipal (artigo 2º, nº 1).

0 pessoal dirigente exerce as suas funções no âmbito da unidade orgânica em que se integra, desenvolvendo a sua actividade em conformidade com a descrição de funções definida nos mapas I anexo ao Decreto-Lei nº 323/89, e I anexo ao Decreto-Lei nº 198/91, sem prejuízo de outras que lhe sejam cometidas no âmbito da regulamentação interna dos serviços (artigo 3º).

Para efeitos de atribuição de categoria ao pessoal dirigente, os serviços municipalizados classificam-se, consoante o número de consumidores ou utilizadores e o volume de vendas e prestação de serviços, nos grupos I e II (artigo 11º, nºs 1 e 2).

Podem ser criados nos serviços municipalizados, no grupo I os cargos de director-delegado, director de serviços e chefe de divisão, e no grupo II de director delegado e de chefe de divisão (artigo 7º).

1.3 0 cargo de director municipal é directamente dependente do órgão executivo municipal ou do órgão executivo com poderes para o efeito.

Gere as actividades de direcção municipal, na linha geral de actuação definida pelos órgãos municipais competentes, dirige e coordena a actividade dos departamentos municipais ou outros serviços de nível inferior integrados na respectiva direcção municipal e promove a execução das ordens e despachos do presidente da câmara ou dos vereadores competentes nas matérias da competência da respectiva direcção municipal.

0 cargo de director-delegado é directamente dependente do conselho de administração dos serviços muncipalizados.





Pode caber-lhe a orientação técnica e a direcção administrativa dos serviços municipalizados nas matérias que lhe sejam cometidas pelo conselho de administração, e assiste às reuniões deste órgão para efeitos de informação e consulta, sobretudo no que respeite à disciplina e ao regular funcionamento do serviço.

0 cargo de director de departamento municipal é directamente dependente de um director municipal ou, não existindo este, do órgão executivo municipal ou do órgão executivo com poderes para o efeito.


Cabe-lhe dirigir os serviços compreendidos no respectivo departamento, definindo objectivos de actuação do mesmo, tendo em conta os planos gerais estabelecidos, a competência do departamento e a sua regulamentação interna.

0 cargo de chefe de divisão municipal é directamente dependente de um director de departamento municipal ou, não existindo este, do órgão executivo municipal ou do membro do órgão executivo com poderes para o efeito.

Cabe-lhe, além do mais, elaborar pareceres e informações sobre assuntos da competência da divisão a seu cargo.

Se não existir director de departamento municipal, também exerce as suas funções sob a directa dependência dos membros do órgão executivo municipal ou do membro do órgão executivo com poderes para o efeito.

0 cargo de director de projecto municipal é directamente dependente do órgão executivo com poderes para o efeito, superintendendo no processo de consecução dos objectivos e na definição dos meios, e é responsável pelo acompanhamento físico e financeiro do projecto (mapa I anexo ao Decreto-Lei nº 198/91, de 29 de Maio).

0 director de serviços dirige as actividades de uma direcção de serviços, definindo os seus objectivos de actuação, e o chefe de divisão dirige o pessoal integrado numa divisão e elabora pareceres e informações da competência da divisão (mapa I anexo ao Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro).

2. Face ao disposto no nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84, no sentido de que as competências atribuídas ao chefe de secretaria nos termos do CA e demais legislação passariam a ser asseguradas por quem o executivo municipal deliberasse, caso a caso, suscita-se a questão de saber a amplitude do conceito «executivo municipal».


Temos por certo que o Decreto-Lei nº 116/84 é aplicável aos serviços municipais lato sensu, isto é, também aos serviços municipalizados (3o).

Recorde-se que o chefe de secretaria da câmara municipal exercia nos órgãos colegiais câmara municipal e conselho de administração dos serviços municipalizados as funções correspondentes ao cargo de secretário e que, reorganizados os serviços municipais, os serviços municipalizados passaram a dispor de pessoal dirigente próprio, designadamente o director-delegado, o director de serviços e o chefe de divisão no grupo I, e o director-delegado e o chefe de divisão no grupo II, na dependência directa ou indirecta do respectivo conselho de administração.

Enquanto não foram reorganizados os serviços municipais e criado o referido quadro dirigente dos serviços municipalizados, compreendia-se que as funções de secretário do conselho de administração dos serviços municipalizados fossem desempenhadas pelos assessores autárquicos ou pelos funcionários das câmaras municipais a que aludem os nºs 10 e 12 do Decreto-Lei nº 116/84.

Mas depois da reorganização dos serviços municipais nos termos referidos, não fazia qualquer sentido útil que a câmara municipal designasse, caso a caso, quem deve exercer as funções no conselho de administração dos serviços municipalizados.

Por outro lado, a referida designação por parte da câmara municipal contrariaria o princípio organizativo que envolve os serviços municipalizados enquanto dispõem de um quadro de pessoal próprio superiormente dirigido pelo respectivo conselho de administração.

0 intérprete, na determinação do sentido e alcance da lei, não pode prescindir da sua interpretação actualista.



Assim, deve entender-se que o nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84 prescreve que as funções correspondentes ao cargo de secretário da câmara municipal e do conselho de administração dos serviços municipalizados deviam ser exercidas por quem, caso a caso, a câmara municipal e o conselho de administração dos serviços municipalizados, respectivamente, deliberarem.

X



1.1. Vejamos agora o âmbito de aplicação do CPA, à luz do seu artigo 2º, cujos nºs 1 e 2 são do seguinte teor:


«l. As disposições deste Código aplicam-se a todos os órgãos da Administração Pública que, no desempenho de actividades administrativas de gestão pública, estabeleçam relações com os particulares, bem como aos actos em matéria administrativa praticados pelos órgãos do Estado que, embora não integrados na Administração Pública, desenvolvem funções materialmente administrativas.

«2. São órgãos de Administração Pública, para efeitos deste Código:

a) Os órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas;

b) Os órgãos dos institutos públicos e das associações públicas;

c) Os órgãos das autarquias locais e suas associações e federações».

1.2. Nos termos da primeira parte do nº 1 desta disposição, o âmbito pessoal de aplicação do CPA estende-se aos órgãos da Administração Pública que desenvolvam actividade administrativa de gestão pública e que nesse desempenho estabeleçam relações com os particulares.

Não há unanimidade de formulações quanto à definição do conceito de órgão.

Com efeito, para uns o «órgão é o elemento da pessoa colectiva que consiste num centro institucionalizado de poderes funcionais a exercer pelo indivíduo ou pelo colégio de indivíduos que nele estiverem providos com o objectivo de exprimir a vontade juridicamente imputável a essa pessoa colectiva», para outros o órgão é o indivíduo ou os indivíduos que têm a seu cargo a formação e a manifestação da vontade da pessoa colectiva, e para alguns os órgãos devem ser concebidos como instituições para efeitos da teoria da organização administrativa e como indivíduos para efeitos da teoria da actividade administrativa (31).1.3. À actividade de gestão pública contrapõe-se a actividade de gestão privada.

VAZ SERRA, partindo da ideia de que a distinção entre actos de gestão pública e de gestão privada deve atender à circunstância de o acto se integrar ou não numa actividade de direito público da pessoa colectiva pública, referiu que se o acto se compreende numa actividade de direito privado idêntica à desenvolvida pelos particulares é de gestão privada, e se se compreender no exercício de um poder público à margem da realização de interesses de direito civil é de gestão pública (32).

Nesta linha de entendimento tem a jurisprudência vindo a decidir serem "actos de gestão pública os praticados pelos órgãos e agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção", e que são actos de gestão privada "os praticados pelos órgãos e agentes da Administração em que esta actua despida da veste de autoridade, e, portanto, numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitem, e, daí, nas mesmas condições e no regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas de direito privado" (33).


Face à caracterização da actividade de gestão pública nos termos referidos e às atribuições dos serviços municipalizados e das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, resulta que estes exercem actividade de gestão pública e estabelecem relações com particulares.


1.3. No nº 2 elegem-se as instituições que devem ser considerados órgãos de Administração Pública para efeitos do disposto no CPA.

Conforme resulta expressamente do estatuído nas alíneas b) e c) do nº 2 do artigo 2º do CPA são órgãos de Administração Pública para efeitos deste diploma, além do mais, os que integram as associações públicas, as autarquias locais e as suas associações.

Os serviços municipalizados integram-se nos municípios respectivos pelo que os conselhos de administração daqueles serviços são abrangidos pelo disposto na alínea c) do n º 2 do artigo 2º do CPA.

As áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, cuja natureza mista participa da que é própria das associações de municípios e de autarquia supra-municipal, também são abrangidas pela alínea c) do nº 2 do artigo 2º do CPA.


2. A secção II do Capítulo I versa sobre os órgãos colegiais, isto é, sobre os que são constituídos por uma pluralidade de pessoas, a quem cabe formar e manifestar a vontade daqueles, e é integrada pelos artigos 14º a 28º.

2. 1. 0 artigo 14º, epigrafado de «Presidente e secretários», o seguinte:

«l.Cada órgão administrativo tem um presidente e um secretário, a eleger pelos membros que o compõem de entre os seus pares, sempre que a lei não disponha de forma diferente

«2.Cabe ao presidente do órgão colegial, além de outras funções que lhe sejam atribuídas, abrir e encerrar as reuniões, dirigir os trabalhos e assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações.

«3.0 Presidente pode, sempre, suspender ou encerrar antecipadamente as reuniões, quando circunstâncias excepcionais o justifiquem, mediante decisão fundamentada, a incluir na acta da reunião.

«4.0 Presidente, ou quem o substituir, pode interpor recurso contencioso a pedir a suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão a que preside que considere ilegais».



2.2. Esta disposição, bem como todas as outras que integram esta secção, que se reportam ao funcionamento dos órgãos colegiais da Administração Pública, veicula normas de natureza orgânica.


Tem sido entendido que o CPA «pretende regular de um modo inovador e uniforme o funcionamento de todos os órgãos colegiais da Administração Pública» e que «não faz sentido que não prevaleça sobre as leis especiais», salvo se aquele diploma salvaguardar a sua prevalência


No nº 1 prescreve-se que cada órgão colegial tem um presidente e um secretário, bem como a forma da sua designação - eleição pelos membros que o integram de entre eles -, mas ressalva-se o caso de haver lei que disponha de forma diferente.

Esta disposição suscita uma dificuldade de interpretação no que concerne à determinação do âmbito da ressalva da última parte do preceito, isto é, quanto à questão de saber se se refere apenas às formas de eleição do presidente e do secretário dos órgãos colegiais ou também à obrigatoriedade da existência naqueles órgãos dos cargos mencionados.


0 elemento literal, considerando a localização da última vírgula do preceito, aponta no sentido de a ressalva abranger a existência e a eleição do presidente e do secretário dos órgãos colegiais, certo que bastaria que tal vírgula inexistisse para que dúvidas não ficassem de que ela só abrangia a forma de eleição.


0 elemento histórico relativo aos trabalhos preparatórios também constitui subsídio interpretativo conducente ao entendimento resultante da letra de lei.

Com efeito, nos dois ante-projectos do Código de Procedimento Administrativo Gracioso, o disposto na disposição em apreço constava de dois números, prescrevendo-se no primeiro que cada órgão colegial teria um presidente e um secretário, e no segundo que se a lei não dispusesse de forma diferente aqueles seriam eleitos pelos membros do órgão de entre eles.


Aquela formulação não passou, como se sabe, a texto da lei.





Perante a fórmula dispositiva que foi adoptada no nº 1 deste artigo e aquela que constava dos referidos ante-projectos, é configurável que o legislador tenha abandonado a solução de impor a integração de todos os órgãos colegiais da Administração Pública por um presidente e um secretário, naturalmente por configurar a existência de normas prescrevendo de modo diferente ou que certos órgãos a instituir se não conformassem, pela sua natureza, com tal regime.

Com efeito, como já tivemos oportunidade de salientar, vários são os órgãos colegiais que integram dois secretários, configurando aquela norma uma solução cautelosa perante a complexidade do nosso ordenamento administrativo.

E o intérprete deve presumir, na determinação do sentido e alcance da lei, que o legislador soube exprimir o pensamento legislativo em termos adequados e que consagrou as soluções mais acertadas (artigo 9º, nº 3, do Código Civil)

Assim, propendemos a considerar que a ressalva consagrada na última parte do nº 1 deste artigo abrange ambos os segmentos normativos que a antecedem, isto é, cada órgão administrativo colegial tem um presidente e um secretário, a eleger pelos membros que o compõem de entre os seus pares, sempre que, num e no outro caso, a lei não disponha de modo diferente (37).

Várias são as normas que dispõem de modo diferente do previsto no artigo 14º, nº 1, do CPA.



Integram dois secretários, entre outros órgãos, a mesa da assembleia intermunicipal das associações de municípios, as mesas da assembleia de freguesia, da assembleia municipal e do conselho municipal bem como a mesa da assembleia distrital.

0 secretário da junta de freguesia não é eleito de entre os seus pares, mas designado pelo presidente.

Dispõem de presidente não eleito, por exemplo, a junta metropolitana e o conselho metropolitano das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, o conselho consultivo distrital e as comissões administrativas previstas nas alíneas a) e b) do nº 5 do artigo 46º da LAL.

Dispõem de presidente e de vice-presidente, por exemplo, a mesa de assembleia metropolitana e a junta metropolitana das referidas áreas metropolitanas.

São eleitos de modo diverso do previsto no artigo 14º nº 1, do CPA os presidentes da junta de freguesia, da câmara municipal, da junta regional das regiões administrativas e do conselho de administração das associações de municípios.


XI




1. Aqui chegados é altura de aproximarmos as considerações de ordem jurídica enunciadas às questões postas pela entidade consulente.

1.2. 0 disposto nos artigos 14º, nº 1, e27º nº 2, do CPA é aplicável aos órgãos colegiais das associações de municípios - assembleia intermunicipal e conselho de administração.

É, outrossim, aplicável em geral, aos órgãos colegiais das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto - assembleia metropolitana, junta metropolitana, conselho metropolitano e comissão permanente constituída no âmbito da junta metropolitana -, e das regiões administrativas.


No que concerne à mesa da assembleia metropolitana das áreas metropolitanas que, como vimos, é constituída por um presidente e por dois vice-presidentes, suscita-se a questão de saber quem deverá exercer as funções de secretário daquele órgão.

Embora as funções dos vice-presidentes consistam, fundamentalmente, na coadjuvação do presidente daquele órgão, julgamos inexistir obstáculo legal a que um dos vice-presidentes seja eleito para o exercicio das funções de secretário.

Deverão ser eleitos nos respectivos órgãos, de entre os seus pares, nos termos do artigo 14º, nº1 do CPA o presidente e o secretário das comissões administrativas previstas no artigo 6º da LAL e no artigo 13º, nºs 2 e 4, da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, o secretário da junta regional das regiões administrativas, das comissões administrativas e a que se reportam as alíneas a) e b) do nº 5 do artigo 46º da LAL, o secretário do conselho de administração das associações de municípios, da mesa da assembleia metropolitana, da junta metropolitana, do conselho metropolitano e da comissão permanente da junta metropolitana.

1.3. Resta enfrentar a mais complexa questão submetida à nossa consideração que consiste em saber se o disposto nas aludidas disposições do CPA é ou não aplicável à câmara municipal e ao conselho de administração dos serviços municipalizados.

As funções de secretário das câmaras municipal e do conselho de administração dos serviços municipalizados eram exercidas, no domínio da vigência do CA, como já se referiu, pelo chefe de secretaria da câmara municipal (artigo 137º).

Recorde-se, por outro lado, que, por força do disposto no nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril, diploma que versou sobre as bases de organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias locais, tendo em conta o desenvolvimento daquelas bases pelos vários diplomas já apreciados, as competências previstas no artigo 137º do CA do chefe de secretaria da câmara municipal passaram à ser desenvolvidas nos termos a fixar caso a caso por deliberação do executivo municipal.


0 artigo 137º do CA não se reportava, tal como o nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84 se não reporta, à existência ou inexistência de secretário nos órgãos colegiais câmara municipal e conselho de administração dos serviços municipalizados.

Aquelas disposições reportam-se, porém, além do mais, ao núcleo de funções que o CPA atribui aos secretários dos órgãos colegiais, e a LAL não consagrou o cargo de secretário do executivo municipal.

Como o nº 1 do artigo 14º do CPA dispõe que cada órgão administrativo colegial tem um secretário que deve ser eleito de entre os seus membros mas lei especial prescreve que as funções de secretário da câmara municipal e do conselho de administração dos serviços municipalizados devem ser desempenhadas por quem o executivo municipal designar, é de concluir que aquela lei especial dispõe de modo diferente do previsto naquela disposição do CPA.

Face à ressalva da parte final do nº 1 do artigo 14º do CPA, e tendo em conta que o nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril, dispõe de modo diferente do previsto naquela disposição do CPA, deverá prevalecer o nº 11 daquele artigo 13..

1.4. Há uma certa desarmonia do sistema de designação do secretário dos órgãos autárquicos, mas ela não se cinge à vertente da câmara municipal e do conselho de administração dos serviços municipalizados, certo que também o secretário da junta de freguesia é designado pelo presidente deste órgão de entre os vogais eleitos.

As competências dos funcionários designados pela câmara municipal para exercerem as funções de secretariado não se limitam à elaboração das actas e emissão das correspondentes certidões, certo que abrangem a autenticação de todos os documentos e actos oficiais e a preparação do expediente e das informações necessárias às resoluções.

Tal desarmonia quanto à designação de quem exerce as funções de secretário da câmara municipal e do conselho de administração dos serviços municipalizados é, porventura, explicável pela complexidade dos trabalhos daqueles órgãos, derivada do âmbito e da natureza das respectivas competências e pela tradição que nesta parte envolve o nosso sistema de direito administrativo, solução que de algum modo tem a ver com o princípio de eficiência a que alude o artigo 10º do CPA.

0 princípio da autonomia das autarquias locais a que se reportam os artigos 6º e 237º, nº 2, da CRP consubstancia-se no facto de constituírem entidades jurídicas próprias e formas de administração autónoma face ao Estado-Administração, prosseguindo interesses dos cidadãos nas respectivas áreas territoriais através de órgãos representativos próprios, do que é corolário o facto de disporem de quadros próprios de pessoal.

0 facto de as funções de secretário serem exercidas pelos funcionários que o executivo municipal designar não viola o princípio de autonomia dos órgãos autárquicos, antes constitui, de algum modo, o seu desenvolvimento.

A designação dos funcionários que devem exercer as referidas funções na câmara municipal ou no conselho de administração dos serviços municipalizados assentará, naturalmente, em critérios de competência e na base de confiança e, consequentemente, a questão da inconveniência da sua presença nas reuniões do executivo municipal, por lhes serem estranhos, não se colocará.

As actas das deliberações orais dos órgãos colegiais constituem requisito necessário da sua eficácia e, em regra, seus meios de prova(38).

Ainda que elaboradas pelos funcionários que a câmara municipal ou o conselho de administração dos serviços municipalizados designaram, como aqueles são, para o efeito, competentes em razão da matéria e do lugar por força do disposto no nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril, tais actas consubstanciam-se em documentos autênticos, fazendo prova plena dos factos referidos como praticados por aqueles órgãos ou percepcionados pelo documentador (artigo 369º , nº 1, e 371º, nº 1, do Código Civil).

Inexiste, ademais, obstáculo legal a que a emissão e a subscrição das certidões das referidas actas sejam realizadas por pessoa estranha aos órgãos colegiais câmara municipal e conselho de administração dos serviços municipalizados, certo que tal está previsto em lei especial que o artigo 14º, nº 1, da CPA. ressalva.

XII

Conclusões:

Formulam-se, com base no exposto, as seguintes conclusões:

1ª 0 Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro - CPA -, visa regular exaustiva e exclusivamente as matérias que constituem o seu objecto e, consequentemente, é, em principio, vocacionado para a revogação em bloco de toda a legislação que até ao início da sua vigência versava sobre as mesmas;

2ª As suas normas genéricas sobre a organização administrativa, designadamente as que versam sobre o funcionamento dos órgãos colegiais, visam regular, de modo uniforme, a estrutura e o funcionamento de todos os órgãos de Administração Pública, prevalecendo sobre quaisquer disposições especiais, salvo se o CPA ressalvar o que nestas é estabelecido;


3ª Os órgãos administrativos colegiais têm um secretário, eleito pelos membros que os - compõem, de entre eles, sempre que a lei não disponha de modo diferente (artigo 14º, nº 1, CPA);

4ª Compete ao secretário dos órgãos administrativos colegiais lavrar e assinar as actas das reuniões (artigo 27º nº 2, do CPA);


5ª Os dois secretários da mesa da assembleia intermunicipal das associações de municípios são eleitos pelos seus membros, de entre eles (artigo 6º, nºs 5 e 6, do Decreto-Lei nº 412/89, de 29 de Novembro, e artigo 14º, nº 1, do CPA);

6ª 0 secretário do conselho de administração das associações de municípios é eleito pelos seus membros, de entre eles (artigo 14º, nº 1, do CPA);

7ª 0 secretário dos órgãos colegiais das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto - assembleia metropolitana, junta metropolitana, conselho metropolitano e a comissão permanente da junta metropolitana - é eleito pelos membros daqueles órgãos, de entre eles (artigo 14º, nº 1, do CPA);

8ª As funções correspondentes ao cargo de secretário da câmara municipal e do conselho de administração dos serviços municipalizados são exercidas por quem aqueles órgãos, respectivamente, deliberarem (nº 11 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril).








(1) A primeira posição é afirmada no parecer elaborado nos serviços da Direcção-Geral da Administração Autárquica, e a segunda pelo Inspector-Geral da Administração do Território - NUNO SALGADO -, e pelo técnico superior jurista da Câmara Municipal de Braga - MIGUEL ANTUNES GUIMARÃES -, no «Município», XIII, nº 142, págs. 28 a 30.

(2) A primeira posição é sustentada por NUNO SALGADO, e a segunda no referido parecer dos serviços da Direcção-Geral da Administração Autárquica, pelo director do departamento da Câmara Municipal de Braga, JÚLIO PEREIRA DA CUNHA, no «Município», Ano XIII, nos 138/39, págs 1, 38 e 39, e por MIGUEL ANTUNES GUIMARÃES e ANTÓNIO REBORDÃO MONTALVO, este no «Código do Procedimento Administrativo Anotado - Comentado, legislação complementar», Coimbra, 1993, págs. 48 e 49.

(3) FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», vol. I, Coimbra, 1992, págs. 315 e seguintes, que neste passo seguimos de perto.

(4) 0 Decreto-Lei nº 260/76, que estabeleceu as bases gerais do regime jurídico das empresas públicas, foi completado pelo Decreto-Lei nº 75-A/77, de 28 de Fevereiro, e alterado pelo Decreto-Lei nº 29/84, de 20 de Janeiro.

(5) FREITAS DO AMARAL, obra citada, pág. 485.

(6) Ibidem.

(7) É o caso da captação, condução e distribuição de água potável, a distribuição, no continente, de energia eléctrica de baixa tensão, produção, transporte, e distribuição de gaz de iluminação, aproveitamento, depuração e transformação de esgotos, lixos e detritos, construção e funcionamento de mercados, frigoríficos, balneários, estabelecimentos de águas minero-medicinais e lavadouros públicos, higienização de produtos alimentares, designadamente o leite e o transporte colectivo de pessoas e mercadorias - artigos 164º, nºs 1 a 7, do CA, 1º do Decreto-Lei nº 344 - B/82, de 1 de Setembro.

(8) Parecer deste corpo consultivo, nº 54/91, de 5 de Dezembro de 1991.

(9) A autonomia orçamental dos serviços municipalizados dilui-se, todavia, face à câmara municipal, por imperativo dos princípios de unidade e universalidade a que deve obedecer o orçamento das autarquias locais - artigos 2º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, e 8º do Decreto-Lei nº 341/83, de 21 de Julho («as receitas e despesas dos serviços autónomos devem ser indicadas, em termos globais, no orçamento das autarquias locais» - nº 2 - e «em anexo ao orçamento das autarquias devem constar os orçamentos dos serviços autónomos» - nº 3).

(l0) FREITAS DO AMARAL, obra citada, págs. 485 e 486, e Acórdão do Tribunal de Contas nº 76/91, de 4 de Fevereiro de 1992, publicado no "Diário da República", II Série, de 6 de Março de 1992.

(11) FREITAS DO AMARAL, obra. citada, pág. 370.

(12) Ibidem, pág. 493.

(13) A redacção deste artigo é a mesma do artigo 254º que resultou da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro.

Anteriormente o preceito tinha dois números, o primeiro correspondente ao texto actual, e o segundo do seguinte teor:

«A lei poderá estabelecer a obrigatoriedade de federação».

(14) 0 anterior regime das associações de municípios constava do Decreto-Lei nº 266/81, de 15 de Setembro.

0 seu regime actual consta, ainda, do Decreto-Lei nº 99/84, de 29 de Março, publicado ao abrigo da Lei de autorização legislativa nº 19/83, de 6 de Setembro.

(15) FREITAS DO AMARAL, obra citada, págs. 498 a 504.

(16) 0 texto deste artigo resultou da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro.

Esta disposição constava do artigo 268º, nº 3, da Constituição, na primitiva versão, do seguinte teor:

«Nas grandes áreas metropolitanas a lei poderá estabelecer, de acordo com as suas condições específicas, outras formas de organização territorial autárquica».

(17) Os trabalhos preparatórios da Lei nº 44/91, que constam do "Diário da Assembleia da República", II Série-A, de 15 e de 20 de Junho de 1990, págs. 1427 a 1431, e 1448 a 1456, respectivamente, I Série, de 20 de Junho de 1990, págs. 3036 a 3058, e de 5 de Junho de 1991, págs. 2870 a 2874, II Série-A, de 4 de Junho e de 25 de Junho de 1991, págs. 1246 a 1249 e 1431 a 1434, respectivamente, não contêm subsídios relevantes para a resolução da problemática que é objecto do parecer.

Os projectos de lei que foram apresentados atribuíam diversa natureza às áreas metropolitanas, tal como a de associação de municípios de tipo especial, de autarquia, e misto de associação de municípios do tipo especial e de autarquia supra-municipal.

Na fase de declarações de voto relativas à aprovação da , lei afirmaram dois deputados, um que «as áreas metropolitanas agora criadas não obedecem ao princípio do associativismo intermunicipal voluntário e colocam a solução de integração forçada dos municípios nas instituições metropolitanas ... », e outro que «... infelizmente nem todos estes aspectos foram aceites, desde logo a solução de fundo quanto à consagração e instituição de uma nova autarquia ... » ("Diário da República", I Série, de 5 de Junho de 1991, págs. 2872 e 2874).

(18) 0 artigo 17º da Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro, - Orçamento do Estado para 1993 - prescreve: "no ano de 1993 será inscrito no orçamento do Ministério do Planeamento e da Administração do Território uma verba de 35.000 contos destinada à instalação das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, sendo 20.000 contos a verba destinada à área metropolitana de Lisboa e 15.000 contos a destinada à do Porto".

(19) Exórdio.

(20) o Decreto-Lei nº 100/84 foi alterado pelas Leis nºs 25/85, de 12 de Agosto, 87/89, de 9 de Setembro, 18/91, de 12 de Junho e 35/91, de 27 de Julho.

(22) 0 nº 1 deste artigo sofreu alteração por força do artigo único da Lei nº 25/85, de 12 de Agosto.

(23) Os serviços dos governos civis, que funcionam nos distritos. na directa dependência dos governadores civis, representantes do Governo na área do distrito, constituem serviços desconcentrados do Ministério da Administração Interna (artigo 14º do Decreto-Lei nº 55/87, de 31 de Janeiro).

(24) Exórdio do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, e FREITAS DO AMARAL, obra citada, págs. 534 e 535.

(25) Veja-se, nesta parte, ANTÓNIO CÂNDIDO MACEDO DE OLIVEIRA, director do Curso de Licenciatura em Administração Pública na Universidade do Minho, no «Municipal», nº 144, Janeiro de 1993, págs. 31 e 32; e MARCELO CAETANO, «Manual de Direito Administrativo», vol. I, Coimbra, 1990, págs. 143 e segs.

(26) ANTÓNIO CÂNDIDO MACEDO DE OLIVEIRA afirmou, a propósito, que «o rompimento com a nossa tradição, neste ponto, tinha uma justificação, pois as câmaras municipais na I República eram compostas por um número elevado de vereadores, 32, 24 ou 16, conforme o concelho fosse de 1ª, 2ª ou 3ª, ordem (formulação inicial do artigo 88º da Lei nº 88, de 7 de Agosto de 1913), assumindo assim uma configuração parecida com as nossas actuais assembleias municipais carecendo de uma mesa para dirigir os trabalhos (escrito citado, pág. 31).

(27) No nº 4 deste artigo prescreve-se que «As actas ou o texto das deliberações mais importantes podem ser aprovadas em minuta, no final das reuniões, desde que tal seja deliberado pela maioria dos membros presentes».

(28) Exórdio do Decreto-Lei nº 116/84. Este diploma foi alterado pela Lei nº 44/85, de 13 de Setembro, alteração essa que incidiu sobre os artigos 2º, nº 2, 5º, nº 2, 7º nºs 2, 5, 7, 8º.9º, 10º, 11º, 12º, 13º, nºs 5, 7, 14º, 17º, acrescentando o nº 12 do artigo 13º e os artigos 13º-A, 17º-A e 17º-B.

(29) Sobre a reorganização dos serviços municipais pode ver-se o Acórdão do Tribunal de Contas, proferido nos autos de reclamação nº 68/90, de 20 de Novembro de 1990, na «Revista do Tribunal de Contas», nºs 9 e 10, Janeiro/Junho 91, págs. 117 a 124.

(30) Neste sentido veja-se o citado Acórdão do Tribunal de Contas de 20 de Novembro de 1990.

(31) No primeiro sentido, MARCELO CAETANO, obra citada, vol. 1, págs. 203 e segs.; no segundo MANUEL DE ANDRADE, «Teoria Geral de Relação Jurídica, vol. I, Coimbra, 1974, págs. 114 e segs.; e AFONSO QUEIRÓS, «Lições de Direito Administrativo», Coimbra, 1976, pág. 101, e no terceiro FREITAS DO AMARAL, obra citada, págs. 592 a 595.

(32) "Revista de Legislação e de Jurisprudência", Ano 103º, págs. 350 e 351.

(33) Neste sentido podem ver-se, entre outros, os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 5 de Novembro de 1981 e do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de Dezembro de 1985, publicados no "Boletim do Ministério da Justiça" nº 311, págs. 195 e segs., e "Acordãos Doutrinais", Ano XXV, nº 298, págs. 1117 a 1123, respectivamente.

(34) Nos dois ante-projectos do Código de Procedimento Administrativo Gracioso, a redacção dos artigos 11º e 31º, era a seguinte:

«l. Cada órgão administrativo colegial terá um presidente e um secretário.

«2.Quando a lei não disponha de forma diferente, o presidente e o secretário são eleitos pelos membros do órgão de entre eles».

(35) A Lei Espanhola nº 30/1992, de 26 de Setembro, dispõe que «os órgãos colegiais terão um secretário que poderá ser membro do próprio órgão ou uma pessoa ao serviço da Administração Pública respectiva» (artigo 25º).

(36) FREITAS DO AMARAL, «0 Código do Procedimento Administrativo», Seminário promovido pelo Secretariado para a Modernização Administrativa nos dias 18 e 19 de Março de 1992, na Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 30.

(37) Neste sentido podem ver-se MIGUEL ANTUNES GUIMARÃES, JÚLIO PEREIRA DA CUNHA e ANTÓNIO REBORDÃO MONTALVO, nos escritos citados.

No sentido de que a ressalva apenas abrange a segunda parte daquela disposição., veja-se ANTÓNIO CÂNDIDO MACEDO DE OLIVEIRA, «No Municipal, nº 144, Janeiro de 1993, pág. 3 1.

(38) DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO CLARO, JOÃO VIEIRA e VASCO SILVA, Código do Procedimento Administrativo Anotado", Coimbra, 1992, pág. 60.

CPADM91 ART10 ART14 N1 ART27 N1 N2 ART28 N1.
DL 116/84 DE 1984/04/06 ART13 N10 N11.
CADM842 ART10. L 44/91 DE 1991/02/08 ART1 ART3 ART4 ART6 ART8 ART10 ART12 ART13 ART14 ART16 N2 ART18. CADM878 ART146 ART147 ART175 N1.
CADM886 ART160 ART161. L 1/87 DE 1987/01/06 ART4 N1 H ART12.
CADM896 ART109 ART110. DL 247/87 DE 1987/06/17 ART1 ART3 ART6.
L 88 DE 1913/08/07 ART13 ART35. DL 412/89 DE 1989/01/29 ART1 - ART8.
CADM36 ART137. L 87/89 DE 1989/09/09 ART1 ART5 ART13 N1 N2 N4.
CADM40 ART137 ART164 ART165 ART168 ART169 ART170 N5 ART171 ART172 ART174. LAL77 ART1 ART68 ART105. LAL84 ART6 ART8 ART18 ART21 ART23 ART28 N2 ART29 N1 ART30 ART31 ART33 ART39 N2 G ART42 ART44 ART46 ART51 N1 H ART54 ART56 ART57 ART59 ART63 ART85.
CONST76 ART237 - ART262 ART267 N1 N3 ART268 ART291.
DL 260/76 DE 1976/04/06 ART2 ART7 N1. * CONT REF/COMP

AC TCO 76/91 DE 1992/02/04 IN DR IIS DE 1992/03/06.
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DIR ADM * ADM PUBL / DIR CIV * TEORIA GERAL.*****
* CONT REFLEG
L 56/91 DE 1991/08/13 ART1 ART3 ART13 N1 ART22 ART25 ART26 ART27.
CCIV66 ART9 N3 ART10 N1 N2 ART157 ART158 ART369 N1 ART371 N1.
DL 198/91 DE 1991/05/29 ART2 ART3 ART7 ART11.