36/1992, de 02.12.1993
Número do Parecer
36/1992, de 02.12.1993
Data do Parecer
02-12-1993
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Trabalho e Segurança Social
Relator
FERREIRA RAMOS
Descritores
NACIONALIZAÇÃO
INTERVENÇÃO DO ESTADO NAS EMPRESAS
EMPRESA INTERVENCIONADA
CONTRIBUIÇÕES PARA A SEGURANÇA SOCIAL
DÍVIDA
JUROS DE MORA
PAGAMENTO EM PRESTAÇÕES
EMPRESA
OCUPAÇÃO DE BENS
AUTOGESTÃO
INTERVENÇÃO DO ESTADO NAS EMPRESAS
EMPRESA INTERVENCIONADA
CONTRIBUIÇÕES PARA A SEGURANÇA SOCIAL
DÍVIDA
JUROS DE MORA
PAGAMENTO EM PRESTAÇÕES
EMPRESA
OCUPAÇÃO DE BENS
AUTOGESTÃO
Conclusões
1 - O artigo 2 do Decreto-Lei n 411/91, de 17 de Outubro, permite, em situações excepcionais, a regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social, exigindo a verificação cumulativa de dois requisitos: a) que a regularização se revele indispenssável para assegurar a viabilidade da empresa devedora; e b) que a empresa se encontre numa das situações taxativamente enumeradas nas alíneas a), b), c) e d) do seu n 1;
2 - A alínea d) referida na conclusão anterior, reporta-se às empresas que tiverem sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal;
3 - Intervenção estatal, como elemento de previsão da citada alínea d), significa intervenção do Estado na gestão de empresas privadas alheias, nos termos dos Decretos-Lei ns 540-A/74 e 660/74, de 12 de Outubro e 25 de Novembro, respectivamente, e legislação subsequente;
4 - (...)., e I.F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A. não se enquadram na situação definida no segmento final - intervenção estatal - da citada alínea d) do n 1 do artigo 2.
2 - A alínea d) referida na conclusão anterior, reporta-se às empresas que tiverem sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal;
3 - Intervenção estatal, como elemento de previsão da citada alínea d), significa intervenção do Estado na gestão de empresas privadas alheias, nos termos dos Decretos-Lei ns 540-A/74 e 660/74, de 12 de Outubro e 25 de Novembro, respectivamente, e legislação subsequente;
4 - (...)., e I.F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A. não se enquadram na situação definida no segmento final - intervenção estatal - da citada alínea d) do n 1 do artigo 2.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Segurança Social,
Excelência:
1
1.1. (...), com sede em Tomar, dirigiu-se em 28 de Abril de 1992 ao Senhor Presidente do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Santarém expondo e requerendo o seguinte:
"Pelo Ofício 7929 de 21 de Abril de 1992 desse Centro Regional, a requerente foi notificada como tendo sido requerida a exigência judicial do pagamento de contribuições em dívida, relativas ao período compreendido entre Julho e Dezembro de 1991 acrescidas do juro de mora legal.
Sucede porém que a requerente se considera abrangida pela situação excepcional contemplada na alínea d) do nº1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro, pois que:
Na sequência do processo de nacionalizações ocorrido em 1975 e ao abrigo do Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, passou para o sector público a sociedade (...), que era a detentora de 75% do capital social de (...), com a consequente nomeação de gestores por parte do Estado - Doc. nº1.
A intervenção estatal acima referida teve consequências nefastas no âmbito da gestão, não permitindo o normal desenvolvimento e reorganização das diversas actividades exploradas por (...), cujos efeitos ainda hoje são manifestos, não obstante a Resolução do Conselho de Ministros nº 8/92 de 30 de Janeiro, que, embora dando por finda a referida intervenção, ainda não teve concretização prática - Doc. nº2.
Assim sendo requere-se a V. Exª se digne considerar que (...), se encontra abrangida pela disposição legal acima mencionada, com as inerentes consequências respeitantes à regularização da dívida, bem como lhe seja concedido o prazo de 45 dias para a apresentação do estudo económico-financeiro a que alude o nº3 do artº 2º do Decreto-Lei nº 411/91".
A mesma pretensão havia sido formulada dias antes, a 15 de Abril, pela I.F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A., com sede em Lisboa, referindo-se no respectivo ofício, a mais, o seguinte:
"A actividade principal da empresa [(...)] era a indústria e comércio de placas de fibras de madeira, a qual passou a ser explorada a partir de Julho de 1989 pela empresa associada, ora requerente, I.F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A., por meio da celebração de um contrato de cessão de exploração que consignou a transferência para a requerente dos trabalhadores afectos a esta actividade, mantendo-se, todavia, na titularidade de (...) todos os imóveis e equipamentos e, bem assim, a responsabilidade desta empresa pela garantia de todos os direitos relativos aos trabalhadores transferidos".
1.2. Considerando que a alínea d) do nº1 do artigo 2º do citado Decreto-Lei nº 411/91 se reporta às empresas privadas intervencionadas, e não a situações de nacionalização, o parecer nº 118/92 da Auditoria Jurídica do Ministério do Emprego e da Segurança Social concluiu que inexiste possibilidade de enquadramento das (...) naquela previsão legal.
A mesma conclusão, extensiva a ambas as sociedades requerentes, foi alcançada em desenvolvido parecer emitido no âmbito dos Serviços Jurídicos do Centro Regional de Segurança Social de Santarém.
Dignou-se Vossa Excelência solicitar sobre o assunto o parecer deste Conselho Consultivo que, assim, cumpre emitir.
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A apreciação da questão submetida à apreciação deste corpo consultivo reclama se acompanhe, na medida julgada necessária à consulta, a evolução do regime jurídico respeitante quer à intervenção do Estado nas empresas, quer à regularização das dívidas à segurança social.
Antes, porém, alinharemos umas considerações genéricas e muito breves sobre nacionalização e intervenção.
2.1. Do ponto de vista jurídico, a nacionalização designa, para a generalidade da doutrina portuguesa, uma medida de carácter coactivo que opera a transferência da propriedade de empresas, participações sociais, universalidades de bens, prédios rústicos e urbanos ou ainda de outros bens, da titularidade das empresas privadas para os entes públicos, por razões de política económica e social (1).
A nacionalização implica, pois, a transferência de bens, empresas ou conjuntos de empresas da titularidade privada para a titularidade pública.
2.2. Diferentemente, a intervenção não afecta por si só a titularidade dos bens, incidindo apenas sobre a gestão dos mesmos; podendo, embora, integrar-se num conceito muito amplo de colectivização, a intervenção diferencia-se claramente da nacionalização pelo seu carácter precário e transitório (2).
Segundo Simões Patrício (3), é possível estabelecer uma certa gradação nas formas de intervenção económica, à luz da quantidade e da organicidade respectivas, distinguindo-se entre intervencionismo, dirigismo e planificação.
Passando à tipologia das intervenções públicas na economia, refere o mesmo autor que a intervenção pode consistir na orientação económica, dirigindo e controlando as actividades económicas, isto é, agindo indirectamente sobre o comportamento dos sujeitos económicos - intervenção indirecta -, ou antes no exercício de actividades económicas pela Administração como um modo directo de tomar parte activa no processo produtivo - intervenção directa.
E, continuando, aponta as seguintes modalidades de intervenção directa:
- empresas públicas: organizações sob forma empresarial emanadas do próprio Estado, e personalizadas;
- empresas participadas, de que o Estado é accionista, participando no respectivo capital e exercendo os competentes direitos de sócio;
- empresas intervencionadas: intervenção estadual na simples gestão das empresas privadas, em que o Estado, sem ser associado e só porque é Estado, pode intervir na gestão da empresa, participando, total ou parcialmente, na composição dos respectivos órgãos (4).
Faculdade esta que teve assento legislativo muito anterior a 25 de Abril de 1974, como claramente resulta do disposto, entre outros, nos Decretos-Leis nº 40833, de 29/10/56, nº 44722, de 24/10/62 e nº 139/70, de 7 de Abril (5).
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Como as modificações operadas nos domínios económico e social em Abril de 1974, são várias e profundas as causas da intervenção.
3.1. Logo a 15 de Maio, o Decreto-Lei nº 203/74, ao estabelecer o programa e orgânica do Governo Provisório, impôs-lhe determinar linhas de orientação, entre as quais o seu ponto quatro - Política económica e financeira - refere a "adopção de novas providências de intervenção do Estado nos sectores básicos da vida económica, designadamente junto de actividades de interesse nacional, sem menosprezo dos legítimos interesses da iniciativa privada" (alínea e)).
Para cumprimento desta orientação programática foram sendo publicados diversos instrumentos regulamentadores da intervenção do Estado no sector privado da organização económica nacional (6).
3.2. Poder-se-á dizer que vigorou um regime (especial ou excepcional) de intervenção para as instituições de crédito e parabancárias, constante do Decreto-Lei nº 540-A/74, de 12 de Outubro, e um regime geral de intervenção, vertido no Decreto-Lei nº 660/74, de 25 de Novembro.
Sempre que fossem adoptadas as providências extraordinárias referidas no artigo 1º do Decreto-Lei nº 540-A/74 - providências que apenas subsistiriam enquanto se verificasse a situação que as tivesse determinado (artigo 3º) -, o Conselho de Ministros podia:
"a) Intervir na administração da instituição em causa, nomeando delegados seus, administradores por parte do Estado ou uma comissão administrativa;
b) Suspender das suas funções um ou mais dos administradores em exercício" (artigo 2º, nº1).
3.3. Segundo o artigo 1º, nº1, do Decreto-Lei nº 660/74, as empresas privadas, individuais ou colectivas, que não funcionassem em termos de contribuir normalmente para o desenvolvimento económico do País e para a satisfação dos interesses superiores da colectividade nacional poderiam ser assistidas pelo Estado na obtenção dos meios financeiros indispensáveis ao seu regular funcionamento e, caso fosse necessário, sujeitas a intervenção directa daquele na sua gestão.
Justificou-se, assim, a medida legislativa e, do mesmo passo, definiu-se o seu objecto.
Sublinhe-se que do contexto do diploma - cfr., nomeadamente, os artigos 3º, nº1, alínea a), e 5º, nºs 1 e 2 - resulta claro que são realidades distintas a nacionalização e a intervenção na gestão.
3.4. O Decreto-Lei nº 222-B/75, de 12 de Maio, estabeleceu um certo número de providências de natureza adjectiva e cautelar relativamente às empresas assistidas pelo Estado ou em que este tivesse tido intervenção ao abrigo dos citados Decretos-Leis nºs 540-A/74 e 660/74 (7).
Também este diploma de 75 evidencia a "contraposição" entre nacionalização e assistência ou intervenção (cfr., por todos, o artigo 1º, nº3), interessando ainda sublinhar que muitos dos seus preceitos se referem expressa e literalmente a empresas "objecto de intervenção" ou em que o Estado tenha tido "intervenção" (cfr. artigos 1º, nº1, 6º, 7º, 8º, 9º, nº1 e 12º, nº2).
3.5. À mesma luz foi publicado o Decreto-Lei nº 597/75, de 28 de Outubro - neste interim foi publicado o Decreto-Lei nº 517/75, de 22 de Setembro, que será aludido mais adiante (cfr. ponto 9.3.) -, que veio permitir ao Governo, independentemente da realização de inquérito, "nomear os gestores ou uma comissão de gestão, suspendendo ou não provisoriamente das suas funções um ou mais dos administradores ou gerentes em exercício" (artigo 1º, nº1) (8).
Nesta incursão - não exaustiva, acrescente-se - através do processo legislativo pós 25 de Abril relativo à intervenção do Estado, apele-se também para o Decreto-Lei nº 631/75, de 14 de Novembro, que veio permitir ao Conselho de Ministros aprovar projectos de cisão, associação, fusão ou transformação de sociedades comerciais em que tivesse havido intervenção do Estado ao abrigo do Decreto-Lei nº 660/74 e legislação complementar.
3.6. Detenhamo-nos um pouco sobre o Decreto-Lei nº 422/76, de 29 de Maio, diploma que operou a revogação expressa dos Decretos-Leis nºs 660/74, 222-B/75, 597/75 e 631/75 (artigo 1º).
3.6.1. Valerá a pena conhecer, na íntegra, o seu preâmbulo:
"Com a sucessiva publicação dos Decretos-Leis nºs 660/74, de 25 de Novembro, 222-B/75, de 12 de Maio, 597/75, de 28 de Outubro, e 631/75, de 14 de Novembro, pretendeu-se, por um lado, criar os intrumentos legais permissivos da assistência ou intervenção do Estado nas empresas cujo funcionamento afectasse o normal desenvolvimento económico do País, e, por outro lado, instituir um conjunto de normas reguladoras dos aspectos de direito civil, processual e penal relacionados com as empresas naquela situação.
Todavia, o simples exame retrospectivo da actuação tida neste domínio mostra que, até à entrada em funções do VI Governo Provisório, foi adoptada, pelo menos em muitos casos, uma prática casuística, à margem da lei ou até com o seu frontal desrespeito, limitada à cobertura de factos consumados e, quantas vezes, totalmente divorciada das realidades económicas e dos superiores interesses da colectividade.
Para esta situação contribuiu, aliás, o próprio desajustamentoo temporal verificado na publicação dos vários diplomas citados, os quais só na sua globalidade poderiam constituir um instrumento de actuação coerente e eficaz.
Daí que se considere da maior oportunidade proceder à revisão da legislação em vigor sobre a matéria, aproveitando os ensinamentos da experiência e tendo em vista a correcção dos erros praticados.
A intervenção do Estado em empresas privadas tem de constituir um instrumento perfeitamente adequado à dinâmica da socialização em curso, mas não pode transformar-se, na prática, num processo indirecto de nacionalizações nem ser alheia à rigorosa disciplina a que deve sujeitar-se a intervenção do Estado na vida económica do País.
Nomeadamente, importa notar que essa intervenção do Estado em empresas privadas tem cada vez mais de ser encarada como um procedimento excepcional, apenas utilizável depois de esgotadas todas as possibilidades de saneamento económico-financeiro, que, em muitos casos, se poderão e deverão alcançar dentro dos processos de convocação de credores previstos nos artigos 1140º e seguintes do Código de Processo Civil, cuja utilização, em geral, não provoca situação de desemprego" (Sublinhados nossos).
3.6.2. Proclamada assim, e desde logo, a natureza excepcional da medida, cuidou o artigo 2º, nº1, de precisar o condicionalismo motivador da intervenção do Estado - só pode intervir na gestão de empresas privadas a fim de evitar a sua dissolução ou a declaração da sua falência, desde que tal intervenção se justifique em ordem a corrigir desequilíbrios fundamentais na sua situação económico-financeira e a defender o interesse nacional (9).
Medida excepcional e também transitória: "não excederá o prazo de dezoito meses, incluindo o tempo decorrido durante a aplicação das medidas previstas nos artigos 3º e 4º" (artigo 6º, nº3) (10).
Concluindo-se do inquérito que se encontrava preenchido o condicionalismo descrito no artigo 2º, o Ministro da Tutela podia propor ao Conselho de Ministros a intervenção do Estado na administração da empresa, nomeando um ou mais gestores por parte do Estado ou uma comissão administrativa, que assumiam, com determinadas excepções, a plenitude dos poderes estatutários e legais de todos os órgãos sociais dissolvidos ou suspensos (artigos 6º, nº2, e 8º, nº2).
3.6.3. Enumeram-se, por outro lado, as medidas que podiam ser determinadas no acto de cessação da intervenção, entre as quais a integração da empresa no património do Estado e a restituição da empresa aos seus titulares (artigo 24º) (11).
Também aqui, no respectivo articulado - e no preâmbulo, recorde-se -, se colhe serem conceitos distintos a intervenção (na gestão) e a nacionalização, e, por outro lado, que vários são os preceitos que se reportam a empresas "objecto de intervenção" (cfr. nomeadamente, os artigos 21º, nº1, 22º e 25º).
3.7. No que concerne à concretização prática da cessação da intervenção estatal deparamos, de seguida, com a Resolução do Conselho de Ministros de 9/9/76 (12) e, depois, com o Decreto-Lei nº 907/76, de 31 de Dezembro, o qual veio introduzir "todo um conjunto de regras gerais referentes quer ao estabelecimento das diversas etapas do processo de cessação de intervenção e seu desenvolvimento, quer à correcta avaliação dos direitos e obrigações dos detentores do capital privado" (do relatório respectivo).
Deste último diploma convém salientar devidamente dois tópicos:
- por um lado, no seu preâmbulo reafirma-se que as intervenções do Estado assumem "carácter meramente transitório, não devendo, pois, transformar-se em processos indirectos de nacionalização";
- por outro, o seu articulado utiliza indistintamente as expressões "empresas sob intervenção" (artigos 2º, nº1, 8º, nº2 e 9º, nº8) ou "empresas intervencionadas" (artigo 9º, nºs 3 e 5) (13).
3.8. O Decreto-Lei nº 422/76 sofreu, ao longo dos anos, algumas pequenas alterações: o Decreto-Lei nº 543/76, de 10 de Julho, deu nova redacção aos artigos 20º e 21º, nº1, o nº 67/78, de 5 de Abril, ao artigo 24º, o nº 38/79, de 5 de Março (14), ao nº2 do artigo 20º e o nº 74-B/79, de 5 de Abril, estabeleceu medidas quanto ao alargamento do regime previsto no artigo 24º.
No entanto, ele só veio a ser expressamente revogado, bem como toda a legislação complementar, pelo Decreto-Lei nº 90/81, de 28 de Abril (cfr. artigo 1º).
Pelo seu significado sobre a intervenção, interessa conhecer todo o seu preâmbulo:
"A figura da intervenção do Estado nas empresas privadas instituída pelo Decreto-Lei nº 660/74, de 25 de Novembro, e posteriormente regulamentada pelo Decreto-Lei nº 422/76, de 29 de Maio, e sua legislação complementar, implicou a derrogação ou suspensão de muitas das regras normais de funcionamento e de responsabilidade das empresas abrangidas, introduzindo, através do regime privilegiado que lhes foi conferido, uma grave distorção nas regras próprias de um sistema de economia de mercado (15).
Como é sabido, constitui objectivo do Governo proceder à normalização das relações entre os agentes económicos, estabelecendo uma delimitação clara e inequívoca entre os campos de actuação da iniciativa privada e do sector público e definindo com transparência as normas legais a que um e outro estão sujeitos.
Para tanto, torna-se indispensável eliminar progressivamente os instrumentos ou regras incompatíveis com as necessárias liberdade e responsabilidade dos agentes económicos, entre os quais se destacam os que possibilitam e regulamentam a intervenção do Estado nas empresas privadas.
Por outro lado, a natureza transitória e excepcional que àquele instituto foi expressamente atribuída na legislação que o regulou não se compadece com a sua actual manutenção ou sequer com a subsistência à sua sombra de regimes especiais que mais não fazem do que tutelar a inércia, irresponsabilidade ou sobrevivência agónica de certos sujeitos económicos.
Impõe-se, por isso, a revogação da legislação relativa à intervenção do Estado nas empresas, sem prejuízo de se acautelar um regime transitório para que o reduzido número de casos ainda pendentes possa rapidamente solucionar-se com a normalização da vida das empresas naquela situação" (sublinhados da nossa autoria).
A encerrar este percurso legislativo respeitante à intervenção do Estado nas empresas privadas, restará aludir ao Decreto-Lei nº 39/82, de 6 de Fevereiro - que "prorrogou" até 30 de Junho de 1982 a cessação do regime excepcional previsto nos nºs 1 e 2 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 90/81, dando nova redacção ao nº3 deste artigo -, e ao Decreto-Lei nº 159/85, de 13 de Maio, o qual determinou que "as sociedades que tenham sido objecto de intervenção do Estado e em cujos estatutos tenham sido introduzidas alterações, em cumprimento das resoluções do Conselho de Ministros que autorizaram a cessação da intervenção, devem proceder à alteração dos respectivos estatutos no sentido de eliminar da composição do conselho fiscal os membros designados pelo Governo".
4
Na resenha do quadro legal a que acabamos de fazer sucinta referência podem surpreender-se algumas notas com interesse. A saber:
a) A figura da intervenção do Estado nas empresas privadas foi sempre prevista com carácter transitório e excepcional e processava-se a nível da gestão e não da propriedade;
b) Os vários textos legais falavam indistintamente, para denominar a mesma realidade, em "empresas objecto de intervenção", "empresas em que o Estado tenha tido intervenção", "empresas intervencionadas", "empresas sob intervenção";
c) As figuras da nacionalização e da intervenção são conceitualmente e legalmente diferenciadas (cfr. pontos 2., 3.3. - Decreto-Lei nº 222-B/75 - 3.6.1. e 3.6.3. - Decreto-Lei nº 422/76 - e 3.7.- Decreto-Lei nº 907/76);
d) Quando a lei fala em empresas intervencionadas não tem em vista as situações de nomeação de administradores por parte do Estado, nos termos do Decreto-Lei nº 76-C/75;
e) Considerando que a natureza excepcional e transitória que ao instituto da intervenção foi expressamente atribuída pela legislação que o regulou se não compadecia com a sua manutenção ou sequer com a subsistência à sua sombra de regimes especiais, entendeu o legislador proceder, em 1981, à revogação expressa daquela legislação, sem embargo de acautelar um regime transitório para que o reduzido número de casos ainda pendentes pudesse rapidamente solucionar-se.
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Abordaremos de imediato, em termos igualmente sucintos, o regime jurídico de regularização das contribuições em dívida à segurança social.
5.1. Iniciaremos essa digressão recuando ao ano de 1976, quando, a 3 de Julho, foi publicado o Decreto-Lei nº 511/76 com o objectivo de criar um sistema que assegurasse a cobrança das contribuições do regime geral de previdência de uma forma mais rápida e eficaz.
Maior atenção importa, porém, conferir ao Decreto-Lei nº 513/76, da mesma data, que veio permitir a regularização da situação das entidades patronais que devessem contribuições do regime geral de previdência.
Com essa intenção, admitiu-se, pela primeira vez, a inexigibilidade, em certas condições, dos juros de mora e introduziu-se no âmbito da segurança social, "na sequência de orientação já definida por via administrativa", a possibilidade de ser autorizado o pagamento das contribuições, multas e juros de mora em prestações mensais (até ao máximo de 48).
Do respectivo articulado apenas nos interessa o artigo 5º, do seguinte teor:
"A regularização do pagamento das contribuições do regime geral de previdência devidas pelas empresas nacionalizadas e pelas empresas assistidas pelo Estado ou com a sua intervenção ao abrigo do Decreto-Lei nº 660/74, de 25 de Novembro, e legislação subsequente será feita de acordo com despachos emanados dos Ministérios da Tutela, das Finanças e dos Assuntos Sociais".
Anote-se, por um lado, esta referência específica às empresas com intervenção do Estado; por outro, sublinhe-se que, volvidos escassos meses, o transcrito artigo 5º foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 25/77, de 19 de Janeiro (cfr. artigo 6º), diploma que introduziu alterações nos Decretos-Leis nºs 511/76, 512/76 e 513/76.
5.2. O regime de pagamento de contribuições em dívida à Previdência foi de novo alterado pelo Decreto-Lei nº 146/79, de 23 de Maio, prevendo-se excepcionalmente, mas sempre com a condição de reatar-se o pagamento normal das contribuições, a concessão de maiores facilidades no pagamento das contribuições em atraso, admitindo-se, inclusive, a regularização através de cedência ou compensação de créditos (do preâmbulo).
A concessão e a vigência de quaisquer facilidades no pagamento de contribuições em atraso dependia sempre do cumprimento pontual das contribuições vincendas (artigo 5º).
Dispunha o artigo 8º:
"1. Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, sob proposta devidamente fundamentada do Ministério competente, com o parecer favorável do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, poderá o Secretário de Estado da Segurança Social autorizar a concessão de moratórias, até ao prazo máximo de três anos, relativamente ao pagamento de contribuições e juros em atraso devidos por empresas em reestruturação, com ou sem apoio do Estado, ou que tenham sido submetidas à sua intervenção.
2..........................................................................." (16).
É esta referência final às empresas que tenham sido submetidas à intervenção do Estado que, aqui, nos interessa destacar.
5.3. O Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio, aprovou o Regime Jurídico das Contribuições para a Previdência.
5.3.1. O panorama do pagamento das contribuições é traçado em termos tais no respectivo preâmbulo que não nos dispensaremos de reproduzir alguns dos seus passos mais significativos:
"1. O pagamento pontual das contribuições devidas às instituições de previdência é absolutamente indispensável como fonte básica de financiamento das prestações da segurança social.
Por força da crise que afectou a economia portuguesa e de uma certa habituação às facilidades que ao longo dos anos foram sendo concedidas, aquela pontualidade não tem sido, infelizmente, respeitada.
Daí que o montante global das dívidas em mora tenha subido assustadoramente, atingindo em finais de 1979 a inadmissível verba de 28,7 milhões de contos.
Para isso muito contribuiu a circunstância de, a par de algumas medidas positivas, se ter recorrido, sistematicamente, ao expediente de querer recuperar o passado com a concessão de autorizações genéricas para pagamento das dívidas em prestações.
.......................................................
"Tal situação e a experiência colhida aconselham à tomada de medidas que permitam reconduzir a função financiadora das empresas para outras sedes mais vocacionadas que a Previdência, restringindo-se a possibilidade de pagamentos em prestações a empresas de relevante interesse para a economia do País e que se encontrem em situações excepcionais de degradação financeira.
Para os restantes casos deverão os contribuintes encontrar nos seus meios próprios ou no sistema de crédito os meios indispensáveis ao rigoroso respeito da pontualidade nas relações com a Previdência.
.........................................................
"4. Procurando iniciar com a publicação do presente diploma uma política mais rigorosa quanto ao pagamento à Previdência das dívidas vencidas e vincendas, não se faz depender, por um lado, a retoma do pagamento destas últimas da regularização das primeiras e, por outro lado, condiciona-se expressamente a vigência dos acordos de pagamento existentes ao pagamento pontual das contribuições vincendas.
........................................................
"5. Finalmente, na convicção de que o presente diploma fará desaparecer quaisquer expectativas de que a Previdência se manterá inactiva ou benevolente na utilização dos meios de cobrança coerciva de que dispõe, entendeu-se que, pela última vez, é de conceder um prazo durante o qual não será aplicada qualquer multa e não serão cobrados juros de mora nem quaisquer encargos aos contribuintes que, dentro desse prazo, regularizem a sua situação contributiva e que passem a cumprir pontualmente as suas obrigações vincendas".
5.3.2. Englobado nas disposições transitórias, o artigo 22º dispõe sobre contribuições vincendas: todas as contribuições vincendas a partir da publicação do presente decreto-lei deverão ser pontualmente pagas, mesmo que se encontrem por regularizar quaisquer contribuições vencidas até 31 de Dezembro de 1979 (nº1).
Esta última data é também a referida no artigo 25º ("acordos para pagamento em prestações"), cujo nº1 interessará conhecer:
"Por acordo directo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, ouvida a caixa credora, homologado por despacho do Ministro dos Assuntos Sociais apenas poderá ser autorizado o pagamento em prestações quanto a dívidas anteriores a 31 de Dezembro de 1979, relativas a contribuintes que o requeiram e que se encontrem numa das seguintes situações:
a) Empresas cuja gestão esteja sujeita a intervenção governamental:
b) Empresas em que tenha cessado a intervenção governamental e a quem sejam concedidos apoios especiais pelo Conselho de Ministros;
c) Empresas cujo relevante interesse para a economia e cuja situação financeira degradada, reconhecida por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais, justifique a autorização para este modo de regularização;
d) Empresas declaradas em situação económica difícil;
e) Instituições de solidariedade social, de saúde ou cooperativas que se encontrem em situação financeira degradada, reconhecida por despacho do Ministro dos Assuntos Sociais" (17).
5.4. Passemos pelos Decretos-Leis nºs 277/80, 466/80, 275/82, 60/84 e 118/84, respectivamente de 14 de Agosto, 14 de Outubro, 15 de Julho, 23 de Fevereiro e 9 de Abril - diplomas que introduziram algumas alterações ao regime instituído pelo Decreto-Lei nº 103/80, dando, as mais das vezes, nova redacção a alguns dos seus preceitos -, e detenhamo-nos no Decreto-Lei nº 20-D/86, de 13 de Fevereiro, que estabeleceu medidas incentivadoras do pagamento de contribuições em atraso à Segurança Social e ao Fundo de Desemprego.
5.4.1. Num plano algo diferente dos diplomas antecedentes, salienta-se que no Programa do Governo se refere que a gestão das dívidas à segurança social terá de ser feita numa perspectiva realista e de progresso e, por outro lado, considera-se de relevante interesse económico-social a questão das dívidas à Segurança Social e ao Fundo de Desemprego, cujo tratamento exige que, a um tempo, se acautelem os interesses do sistema e se mantenham condições de estabilização do volume de emprego (do preâmbulo).
Assim, as empresas e instituições contribuintes devedoras podem, através de acordo, e em determinadas condições, regularizar a sua dívida de contribuições, quotizações e juros de mora, consolidada em 31 de Dezembro de 1985 (artigo 1º, nº1).
Condição necessária para a celebração do acordo de regularização das dívidas é que todas as contribuições e quotizações devidas a partir de 1 de Janeiro se encontrem pagas (artigo 4º).
5.4.2. Particular atenção nos merece o artigo 3º ao dispor, sob a epígrafe "situações especiais":
"Às empresas que, devido a acontecimentos económico-sociais verificados entre 25 de Abril de 1974 e 31 de Dezembro de 1985 (18), foram objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal não serão exigidos quaisquer juros correspondentes ao período de duração destas situações".
Retenha-se a expressão aqui utilizada: empresas que "foram objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal".
5.5. O Decreto-Lei nº 52/88, de 19 de Fevereiro, introduziu alterações na disciplina jurídica das contribuições devidas à segurança social e particularmente no processo de regularização das dívidas vencidas e não pagas (19).
Visa o presente diploma a reformulação do sistema de cobrança das dívidas à Segurança Social, consubstanciando uma alteração muito importante na perspectiva que tem sido seguida quanto à situação devedora, pretendendo--se uma clara moralização do sistema (do preâmbulo).
Reconhece-se, mais uma vez, que o normal pagamento das obrigações devidas e a regularização das dívidas assumem uma premência muito particular, tendo em atenção os importantes objectivos sociais em jogo e a necessidade de imprimir verdade e transparência ao normal funcionamento da vida económica, fazendo desaparecer, ao invés, modos de actuações que muitas vezes configuram autênticas formas de concorrência desleal.
E mais adiante, também no preâmbulo, proclama-se que não podem tolerar-se situações de incumprimento, que geram frequentemente situações de verdadeira concorrência desleal e distorções no funcionamento do mercado e que, ao fim e ao cabo, premeiam a falta de esforço e de competitividade.
Nos termos do artigo 7º, os contribuintes devedores de contribuições poderão obter extrajudicialmente autorização para o pagamento em prestações das contribuições e respectivos juros devidos até ao mês seguinte ao da entrada em vigor do diploma.
Refira-se que no articulado deste Decreto-Lei nº 52/88 não se encontrou qualquer referência específica a empresas intervencionadas pelo Estado.
5.6. O regime jurídico de regularização das dívidas à segurança social está hoje vertido no Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro (20).
5.6.1. Transparece do respectivo preâmbulo que o legislador pretendeu adoptar, nesta matéria, um sistema mais restritivo e exigente.
Vejamos:
"A recuperação económica a que se assiste impõe que se adeque o sistema de recuperação de dívidas à nova realidade, pondo fim a soluções que o condicionalismo excepcional que se viveu levou a adoptar.
Deste modo, estabelece-se, como princípio geral, que a autorização ou o acordo extrajudicial para a regularização da dívida não são permitidos, salvo em condições excepcionais, devidamente explicitadas e que respeitem os efeitos úteis dos mecanismos de viabilização acessíveis às empresas em recuperação".
5.6.2. Em conformidade, estabeleceu-se:
"Artigo 1º
Disposição geral
Não é permitido autorizar ou acordar extrajudicialmente o pagamento prestacional de contribuições em dívida à segurança social, nem isentar ou reduzir, extrajudicialmente, os respectivos juros vencidos ou a vencer, salvo o disposto no artigo seguinte.
Artigo 2º
Situações excepcionais para a regularização da dívida
1- A regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social pode ser autorizada se tal se revelar indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora e se esta se encontrar numa das seguintes situações:
a) Se for declarada em situação económica difícil, nos termos do Decreto-Lei nº 353-H/77, de 29 de Agosto;
b) Se for objecto de processo especial de recuperação de empresas e de protecção dos credores, nos termos dos Decretos-Leis nºs 177/86, de 2 de Julho, e 10/90, de 5 de Janeiro;
c) Se estiver inserida em sector ou subsector com relevância económica e social, declarado em reestruturação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto;
d) Se tiver sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal.
2- A autorização a que se refere o número anterior é feita por despacho do membro do Governo que tiver a seu cargo a área da segurança social.
3- Para efeitos do disposto no nº1, devem as empresas que pretendem regularizar a sua dívida apresentar um estudo económico-financeiro que demonstre a indispensabilidade das medidas pretendidas para a sua viabilidade.
4- A instituição credora pode exigir, complementarmente à empresa devedora, a realização de estudos de viabilização por entidade que considerar idónea".
5.6.3. O artigo 1º proclama, assim, o princípio geral: não é permitido autorizar ou acordar extrajudicialmente o pagamento prestacional de contribuições em dívida à segurança social.
Excepcionalmente, a regularização da dívida pode, nos termos do artigo 2º, ser autorizada.
Para tanto, o preceito exige a verificação cumulativa de dois requisitos:
- que a regularização se revele indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora (devendo ser apresentado um estudo económico-financeiro que demonstre aquela indispensabilidade - nº3); e
- que a empresa se encontre numa das situações taxativamente enumeradas nas alíneas a), b), c) e d) do nº1 do mesmo artigo 2º.
Recorde-se que na presente consulta é esta alínea d) (mais precisamente, o seu segmento final) que está directamente em causa: empresa que "tiver sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal".
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A essa situação volveremos muito em breve.
Antes, porém, seja-nos permitido pôr em destaque algumas notas que o excurso sobre o regime jurídico das contribuições em dívida à segurança social revelou. Assim:
a) Desde há cerca de duas dezenas de anos vêm sendo concedidas facilidades no pagamento das contribuições em atraso, editando-se medidas incentivadoras do normal pagamento das obrigações devidas e da regularização das dívidas;
b) Em 1976 admitiu-se, pela primeira vez, a inexegibilidade, em certas condições, dos juros de mora e introduziu-se a possibilidade de ser autorizado o pagamento em prestações mensais;
c) Tratava-se, porém, de procedimento excepcional, sempre condicionado ao cumprimento tempestivo das contribuições vincendas, no reconhecimento de que o pagamento pontual das contribuições devidas é indispensável ao financiamento das prestações de segurança social;
d) Neste caminho evolutivo, consignou-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 103/80 que "pela última vez, é de conceder um prazo durante o qual não será aplicada qualquer multa e não serão cobrados juros de mora nem quaisquer encargos aos contribuintes que, dentro desse prazo, regularizem a sua situação contributiva e que passem a cumprir pontualmente as suas obrigações vincendas".
e) Finalmente, indo mais além, o Decreto-Lei nº 411/91 consagrou como princípio geral a proibição de autorizações ou acordos extrajudiciais de pagamento em prestações de contribuições em dívida, só permitindo a regularização da dívida em determinadas situações excepcionais que enunciou.
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Voltemos, então, à citada alínea d):empresa que tiver sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal.
7.1. No percurso legislativo efectuado tivemos o cuidado de sublinhar referências específicas com que fomos deparando, especialmente dirigidas a certas empresas. Recordemo-las:
- empresas assistidas pelo Estado ou com a sua intervenção ao abrigo do Decreto-Lei nº 660/74 e legislação subsequente (artigo 5º do Decreto-Lei nº 513/76);
- empresas submetidas à intervenção do Estado (artigo 8º do Decreto-Lei nº 146/79);
- empresas cuja gestão esteja sujeita a intervenção governamental ou em que tenha cessado essa intervenção (artigo 25º do Decreto-Lei nº 103/80);
- empresas que foram objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal (artigo 3º do Decreto-Lei nº 20-D/86).
7.2. Foi esta última a formulação recolhida na norma ora em causa.
Pensa-se não oferecer dúvidas, face às considerações desenvolvidas, e no que ao segmento "intervenção estatal" tange, que sempre o legislador se quis referir às empresas que foram objecto da intervenção iniciada, pós 25 de Abril, pelo Decreto-Lei nº 540-A/74, em especial, e pelo Decreto-Lei nº 660/74, em geral, e que (legalmente) se prolongou no tempo até que o Decreto-Lei nº 90/81 operou a revogação expressa da legislação que a disciplinou.
Intervenção, pois, na gestão de empresas privadas.
E tanto assim é que o legislador aglutinou na mesma alínea d) duas outras situações que correspondem à gestão de empresas alheias por quem não era seu proprietário, encontrando-se este, de facto ou de direito, impedido de assegurar essa gestão (21).
Referimo-nos à ocupação e à autogestão.
Mas não só.
Em abono deste entendimento podem ainda invocar-se as situações contempladas nas demais alíneas do nº1 do mesmo artigo 2º.
Em todas elas deparamos com empresas "em crise ou desequilíbrio económico-financeiro" (22), o que, de algum modo, também se poderá dizer da previsão da alínea d).
Significativamente, na verdade, o artigo 2º, nº1, do Decreto-Lei nº 422/76 prescreveu que o Estado só pode intervir na gestão de empresas privadas a fim de evitar a sua dissolução ou a declaração da sua falência, desde que tal intervenção se justifique em ordem a corrigir desequilíbrios fundamentais na sua situação económico-financeira (cfr. ponto 3.6.2.) (23).
8
Determinado o sentido da norma da alínea d) do nº1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91 - em cuja previsão as sociedades requerentes pretendem estar abrangidas - seguir-se-á, na metodologia que se entendeu adoptar, apurar, na medida reclamada pelo objecto da consulta, as "medidas" a que aquelas sociedades terão sido sujeitas por parte do Estado.
Tarefa que se antolha plena de escolhos, pois é sabido que desde há longos anos se arrasta um litígio que intercede entre a Administração e a sociedade (...), com implicações a vários níveis: a nível administrativo propriamente dito, a nível judicial, a nível arbitral e mesmo a nível das instâncias internacionais (Comissão Europeia dos Direitos do Homem).
8.1. Sem que tal signifique um compromisso com o entendimento nele sustentado, e apenas com o propósito de fornecer elementos que possibilitem uma visão mais compreensiva e global do problema, seja-nos permitido transcrever, pese embora a sua extensão, as conclusões de um Parecer que acompanhou o pedido de consulta, datado de Dezembro de 1990 e subscrito por A. Ferrer Correia e M. Henrique Mesquita.
"I- O Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, teve por único escopo nacionalizar as instituições de crédito com sede no continente e ilhas adjacentes, por entender que, dada a sua importância como "alavanca fundamental da economia", era imperioso impedir que tais instituições estivessem apenas ao serviço dos grandes grupos monopolistas e sujeitá-las a um estatuto que possibilitasse a respectiva gestão sob a óptica do interesse geral, como um meio de dinamização das actividades económicas e, consequentemente, da criação de novos postos de trabalho.
"II- A Sociedade (...) - constituída em 1917, com o objectivo de manter unificado e sob a mesma gestão um vasto e valioso património familiar, de natureza industrial, comercial e predial - não se dedicava originariamente ao comércio bancário e, quando começou a praticá-lo, fê-lo em acumulação com as demais actividades que se incluíam no respectivo objecto, tendo cada uma delas, sob o ponto de vista económico, perfeita autonomia ou independência em confronto com as restantes. O comércio bancário, por outro lado, nunca atingiu dimensão de vulto e estava muito longe de constituir a actividade mais importante da firma.
"III- A fim de evitar a aplicação das sanções a que o Decreto-Lei nº 42641, de 12 de Novembro de 1959, sujeitava as sociedades que exercessem, a par do comércio bancário, outras actividades, os sócios de (...) criaram, em 1960, a sociedade (...), para a qual transferiram, com excepção do estabelecimento bancário (e de determinados bens imóveis), todas as demais empresas daquela sociedade em nome colectivo (24).
A firma (...) ficou na posição de accionista da nova sociedade, com 90% do respectivo capital.
"IV- Participando, nos termos em que o fez, na constituição de (...), a sociedade (...) procedeu apenas à substituição de determinados bens do seu património por outros, de natureza diferente, que nele ingressaram em representação daqueles; em vez de titular de determinadas empresas (como foi até 1960), passou a ser titular, no capital de uma outra sociedade para onde essas empresas foram transferidas, de uma participação maioritária, que lhe conferia a possibilidade de gerir, como empresa holding, as respectivas actividades, quase como se estas se mantivessem na sua esfera jurídica.
"V- À data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 132-A/75, o património da sociedade (...) era constituído pelos seguintes bens:
a) Por um estabelecimento bancário;
b) Por um lote de acções correspondentes a 75% do capital de (...), cujas actividades geria na veste de sociedade dominante ou empresa holding;
c) Por vários prédios rústicos e urbanos.
"VI- Face à estrutura económica e ao objecto da sociedade (...), por um lado, e à letra e ao escopo do Decreto-Lei nº 132-A/75, por outro, deve entender-se que este diploma nacionalizou apenas o estabelecimento bancário daquela sociedade - não tendo abrangido, portanto, nem as acções representativas de 75% do capital de (...), nem os prédios rústicos e urbanos de que ela era titular à data da nacionalização das instituições de crédito.
"VII- Consequentemente, deve entender-se também que a fusão mandada efectuar, com vista à reestruturação da banca nacionalizada, pela Resolução do Conselho de Ministros de 9 de Abril de 1976, apenas transferiu para o Banco Espírito Santo & Comercial de Lisboa, E.P., o estabelecimento bancário da sociedade (...).
"VIII- O Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa não pode, pois, com fundamento em tal fusão, arrogar-se a titularidade das acções da sociedade anónima (...) que, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 132-A/75, pertenciam à sociedade (...).
"IX- Neste sentido se têm pronunciado, com uma ou duas excepções apenas, as várias decisões judiciais (do tribunal de Tomar e da Relação de Coimbra) proferidas sobre litígios originados pelo problema de saber que efeitos produziu, em relação à sociedade (...), o diploma legal que nacionalizou as instituições de crédito.
"X- E é também esta a interpretação em que assentam vários actos praticados pela administração pública a partir de 1980, de que se salientam os seguintes:
a) O Despacho Normativo nº 145/80, de 29 de Abril, que fixou em 437 224$80, para efeitos de cálculo da indemnização a pagar aos ex-titulares de bens nacionalizados, o valor provisório de 1% do capital de (...), e o Despacho Normativo nº 71/88, de 18 de Agosto, que fixou o mesmo valor a título definitivo - tendo sido esclarecido recentemente, através do acórdão de uma comissão arbitral e do despacho ministerial que o homologou, que o mencionado valor se referia apenas ao estabelecimento bancário da sociedade, do qual não faziam parte as ditas acções;
b) O Despacho nº 192/81, de 6 de Julho, do Ministro das Finanças e do Plano, que reconheceu não terem sido nacionalizados pelo Decreto-Lei nº 132-A/75 os bens da sociedade (...) não afectados ao exercício do seu comércio, e ordenou que, depois de separados, fossem esses bens entregues aos sócios, incluindo neles, portanto, as ditas acções;
c) A decisão da Comissão Arbitral que apreciou o Despacho Normativo nº 71/88, de 18 de Agosto, que fixou em 473 224$80, para efeito de indemnização e a título definitivo, o valor de 1% da casa bancária de (...) - tendo a Comissão sublinhado que o mencionado valor não se reportava a todo o património da sociedade, mas tão-somente ao seu estabelecimento bancário, do qual não faziam parte (como já dissemos) as ditas acções;
d) O despacho homologatório da decisão da Comissão Arbitral, onde se salientou igualmente que "o objecto da avaliação foi apenas o estabelecimento ou casa bancária";
e) O acto de reconhecimento, pela Comissão Arbitral e pela Junta de Crédito Público, de que é a sociedade (...) a titular do direito à indemnização do valor dos bens nacionalizados pelo Decreto-Lei nº 132-A/75, o que só pode explicar-se com base no entendimento de que a fusão mandada efectuar em 1976, por Resolução do Conselho de Ministros, não implicou a incorporação da sociedade no Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa e, em consequência disso, a sua extinção - mas, tão-somente, a incorporação do seu estabelecimento bancário.
"XI- Tendo a administração pública declarado repetidas vezes, a partir de 1980, que o Decreto-Lei nº 132-A/75, relativamente à sociedade (...), nacionalizou apenas o seu estabelecimento bancário, o princípio da protecção da confiança - que decorre do princípio do Estado de direito democrático, conforme o Tribunal Constitucional vem pacificamente entendendo - não permite que o Estado ou as pessoas jurídicas que com ele se identificam (caso das empresas públicas) tomem sobre o problema uma posição diferente.
"XII - Acresce que o despacho do Ministro das Finanças de 6 de Julho de 1981 e o referido despacho homologatório da decisão da Comissão Arbitral são actos administrativos constitutivos de direitos, através dos quais se reconheceu que o Decreto-Lei nº 132-A/75 só nacionalizou, em relação à sociedade (...), o seu estabelecimento bancário e que, por conseguinte, a sociedade tem direito à restituição dos outros bens de que era titular à data da entrada em vigor daquele diploma legal - designadamente às acções representativas de 75% do capital de (...), por não fazerem parte daquele estabelecimento, e das quais se encontra, assim, ilegitimamente desapossada.
"XIII- O Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa tem o dever de restituir não só as acções que, à data da nacionalização das instituições de crédito, pertenciam à Sociedade (...), como todas as demais que, com base nelas, lhe vieram às mãos (através de aumentos de capital feitos por incorporação de reservas e reavaliação do activo ou mediante subscrição de acções com as correspondentes entradas) posteriormente à fusão mandada efectuar em 1976; em contrapartida, assiste-lhe o direito de ser reembolsado, segundo o regime aplicável à invalidade dos negócios jurídicos, do montante que despendeu com a subscrição de 30 000 acções relativas ao aumento de capital efectuado em 8 de Fevereiro de 1977".
8.2. Neste contexto, não poderemos deixar de referir um outro Parecer sobre a matéria, datado de 15 de Dezembro de 1987 e subscrito por José de Oliveira Ascensão (25), no qual foram alcançadas conclusões diametralmente opostas às daqueloutro parecer.
Releve-se-nos que se lhe não conceda idêntico tratamento e atenção, pois ao nosso objectivo bastará salientar que nele se entendeu, fundamentalmente, que com a nacionalização operada pelo Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, as acções representativas de 75% do capital das (...), bem como os imóveis, ficaram automaticamente atingidos (26).
9
Antes de ensaiarmos a subsunção do caso concreto à norma legal, torna-se ainda necessário referenciar os textos normativos mais significativos respeitantes às sociedades em apreço.
9.1. O Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, nacionalizou todas as instituições de crédito com sede no continente e ilhas adjacentes, com determinadas excepções.
9.2. No "Diário do Governo", I Série, nº 168, de 23 de Julho de 1975, Suplemento, foi publicada a seguinte Resolução do Conselho de Ministros:
"1. A empresa (...), localizada em Tomar, emprega 1250 pessoas e assenta a sua actividade na indústria e comércio de cerâmica e outros materiais de construção, moagem, placas de fibra de madeira, alimentos compostos para animais, extracção de óleo de bagaço, etc.
2. O grupo (...) centrou o seu desenvolvimento a partir da Casa Bancária (...), que detém, presentemente, 75% do capital das Fábricas e constitui a principal entidade financiadora do grupo.
3. Em 1974 o volume de vendas ultrapassou 393 000 contos, registou-se um lucro líquido de 12 500 contos, com um capital social de 10 000 contos e um capital próprio que excede 103 000 contos. As remunerações e os encargos sociais cifraram-se, no mesmo ano, em 110 000 contos.
4. Com a nacionalização da banca, a Casa Bancária (...) passou a pertencer ao sector público.
5. Em face ao que antecede e nos termos do Decreto-Lei nº 76-C/75, (27) o Conselho de Ministros, reunido em 15 de Julho de 1975, resolveu nomear para as (...), os senhores:
Carlos Augusto Pinheiro Santos;
João Manuel de Jesus Antunes;
Engenheiro João Vilaça de Morais Sarmento;
como administradores por parte do Estado.
Esta nomeação, que é sugerida pelo Banco de Portugal, após consulta dos sindicatos interessados, é transitória até ao accionamento dos mecanismos estatutários de molde a que em assembleia geral de accionistas seja eleita a nova administração."
9.3. A Resolução do Conselho de Ministros publicada no Diário da República, I Série, nº 124, de 27 de Maio de 1976, respeita, em parte, à "Casa Bancária (...)".
Dispõe, na verdade:
"3. Em consequência da proposta apresentada pela CRSB (28), o Conselho de Ministros decidiu, ainda, nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 517/75, de 22 de Setembro (29):
3.1. Com base no artigo 1º:
Que seja efectuada a fusão, por incorporação de todo o activo e passivo e demais direitos e obrigações, das seguintes instituições de crédito:
a) Casa Bancária (...) no Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa;"
9.4. Tendo-se suscitado dúvidas quanto à formalização da fusão assim operada, o Decreto-Lei nº 203/80, de 26 de Junho, determinou no seu artigo único:
"1. São fundidas por incorporação de todo o activo e passivo e demais direitos e obrigações:
a) (...) no Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa;" (30).
9.5. Finalmente, a Resolução do Conselho de Ministros nº 8/92, publicada no Diário da República nº 41, I-B-Série, de 18 de Fevereiro de 1992, aprovou "a alienação da participação do Estado no capital social das Fábricas Mendes Godinho", nos seguintes termos:
"Considerando a recente aquisição de 225 000 acções representativas de 75% do capital social das (...) feita pelo Estado ao Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa;
Considerando que não é de interesse público a manutenção daquela participação na esfera do Estado;
Considerando que importa estabilizar definitivamente, em condições de gestão, a exploração das (...) e ponderados todos os interesses envolvidos, em particular as negociações oportunamente desenvolvidas pelo Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa com (...);
Nos termos das alíneas d) e g) do artigo 202º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:
1- Aprovar a alienação, pelo preço de 290 000 000$, por parte do Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro, a (...) de 225 000 acções representativas do capital social das (...), ao abrigo do disposto na alínea d) do nº2 do artigo 7º da Lei nº 71/88, de 24 de Maio (31).
2- A Direcção-Geral do Tesouro definirá as condições e formalidades necessárias ao cumprimento do disposto no número anterior."(32).
10
Resta proceder à actividade de subsunção da situação concreta submetida à nossa apreciação, à norma em causa - alínea d) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91.
Municiados com os elementos recolhidos ao longo do parecer, a tarefa revela-se agora naturalmente facilitada.
Em causa, estão contribuições em dívida à segurança social relativas ao período compreendido entre Julho e Dezembro de 1991.
I.F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A., e (...) consideram-se abrangidas pela situação excepcional contemplada na citada alínea d).
Solução oposta foi sustentada em pareceres da Auditoria Jurídica e do Centro Regional de Segurança Social de Santarém (cfr. ponto 1.2.).
10.1. No tocante à sociedade I.F.M. afigura-se-nos que não lhe assiste, claramente, razão.
Com efeito, essa empresa nunca foi objecto de qualquer medida por parte do Estado - fosse de intervenção, de nacionalização, ou outra.
No respectivo ofício - e de outros dados não dispomos - apenas se refere que a indústria e comércio de placas de fibras de madeira, actividade principal de (...), passou a ser por si explorada, a partir de Julho de 1989, por meio da celebração de um contrato de cessão de exploração.
Elementos manifestamente insuficientes para integrar o conceito "intervenção estatal".
10.2. A mesma conclusão nos parece ser de defender quanto às (...).
No seu requerimento escreve-se:
"Na sequência do processo de nacionalização ocorrido em 1975 e ao abrigo do Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, passou para o sector público a sociedade (...), que era a detentora de 75% do capital social de (...), com a consequente nomeação de gestores por parte do Estado.
A intervenção estatal acima referida teve consequências nefastas no âmbito da gestão, não permitindo o normal desenvolvimento das diversas actividades..." (sublinhado de nossa autoria).
Se bem se pensa, a situação não se enquadra na previsão da alínea d) em apreço.
Quer se entenda que a nacionalização abrangeu apenas o estabelecimento bancário da sociedade (...), (Parecer de Ferrer Correia e Henriques Mesquita), quer se perfilhe o entendimento de que a nacionalização atingiu todo o património daquela sociedade (Parecer de José de Oliveira Ascensão), pensa-se poder afirmar, com a afoiteza que os elementos carreados para o presente parecer consentem, que, de qualquer modo, a situação em apreço não se configura, legalmente, como uma intervenção estatal, com o sentido que o conceito tem no artigo 2º, nº1, alínea d), do Decreto-Lei nº 411/91.
É o que resulta de tudo quanto se discorreu sobre intervenção, nacionalização e a interpretação desta última norma. (cfr., sobretudo, os pontos 4., 6. e 7.).
Houve, como vimos, a nomeação de administradores por parte do Estado, ao abrigo do Decreto-Lei nº 76-C/75 (33).
Pensa-se, no entanto, ter demonstrado que não são esses os casos visados quando o legislador, nos mais diversos diplomas (entre os quais se inclui o citado Decreto-Lei nº 411/91), fala em empresas intervencionadas, em intervenção estatal.
10.3. Uma nota final se justifica, suscitada pela referência, que as sociedades fazem nos seus requerimentos, de que terá sido "requerida a exigência judicial do pagamento das contribuições em dívida".
Dir-se-á, então, por um lado, que os pareceres do Conselho Consultivo sobre disposições de ordem genérica, quando homologados pelos membros do Governo ou entidades que os tenham solicitado, são publicados no Diário da República para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer (artigo 39º, nº1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro); por outro, que os tribunais são órgãos de soberania, cujas decisões são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades (artigos 205º e 208º da Constituição da República).
Conclusão:
11
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - O artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro, permite, em situações excepcionais, a regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social, exigindo a verificação cumulativa de dois requisitos:
a) que a regularização se revele indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora; e
b) que a empresa se encontre numa das situações taxativamente enumeradas nas alíneas a), b), c) e d) do seu nº1;
2ª - A alínea d) referida na conclusão anterior, reporta-se às empresas que tiverem sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal;
3ª -Intervenção estatal, como elemento de previsão da citada alínea d), significa intervenção do Estado na gestão de empresas privadas alheias, nos termos dos Decretos-Lei nºs 540-A/74 e 660/74, de 12 de Outubro e 25 de Novembro, respectivamente, e legislação subsequente;
4ª - (...), e I. F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A. não se enquadram na situação definida no segmento final - intervenção estatal - da citada alínea d) do nº1 do artigo 2º.
________________________________________
1) NUNO DE SÁ GOMES, Nacionalizações e Privatizações, Ciência e Técnica Fiscal, Julho-Setembro, 1988, nº 351, pág. 41.
Sobre nacionalizações, em geral, vejam-se ainda, CARLOS FERREIRA DE ALMEIDA, Direito Económico, 1979, vol. I, págs. 47 e segs., e, entre outros, os pareceres deste Conselho Consultivo nº 6/75, no D.G., nº 141, de 21/6/75, nº 12/87, no D.R., nº 251, de 31/10/89, nº 38/77, no D.R., nº 235, de 11/10/77, nº 294/77, de 29/6/78, nº 67/88, no B.M.J., nº 282, pág. 55, nº 118/78, de 1/6/78 e 190/78, de 2/11/78.
2) SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico elaborados pelo Colectivo de Direito Económico, 3º Ano de 1978/79, nº 1, edição da Associação Académica da Universidade de Lisboa, pág. 59.
3) Curso de Direito Económico, segundo aos prelecções ao 3º ano jurídico, 1980, edição da a.a.f.d.l., págs. 198 e segs..
4) SIMÕES PATRÍCIO, Curso de Direito Económico, cit., págs. 262 e segs., e Temas de Direito Económico, cit., págs. 60 e segs..
5) Sobre este ponto, para além de SIMÕES PATRÍCIO, Curso de Direito Económico, cit., págs. 264 e segs., cfr. NUNO DE SÁ GOMES, loc.cit., pág. 129, e CARLOS FERREIRA DE ALMEIDA, loc. cit., págs. 36 e segs.
6) Sobre este ponto, cfr. os pareceres nº 86/76, no B.M.J., nº 265, pág. 30, nº 17/77, de 24/2/77 e nº 237/78, no B.M.J., nº 289, pág. 87, e no D.R., II Série, nº 191, de 20/8/79.
7) Refira-se que já antes, a 21 de Fevereiro, o Decreto-Lei nº 76-C/75 indicara as sociedades para as quais o Conselho de Ministros poderia, sempre que o julgasse necessário, nomear administradores por parte do Estado.
Como, a este propósito, sublinha SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico, cit., págs. 66-68, entendeu o legislador, na sequência do Decreto-Lei nº 44722, de 24/11/62, de rara aplicação, alargar o âmbito da nomeação de administradores por parte do Estado, "exactamente porque, conforme o [referido] entendimento do Prof. MARCELLO CAETANO, nem todas as sociedades participadas pelo Estado ou pessoas colectivas de direito público são empresas mistas e consequentemente não estão sujeitas ao regime do Decreto-Lei nº 40833, de 29/10/56".
Retenha-se, pelo seu significado, que embora a participação do Estado na gestão de empresas privadas possa obviamente resultar da circunstância de ele participar no seu capital social, de ser sócio da empresa - como sucede nos casos previstos no Decreto-Lei nº 76-C/75 -, não são essas as situações que se têm em vista quando se fala em empresas intervencionadas: aqui têm-se em mente as hipóteses em que o Estado, sem ser associado, e só porque é Estado, pode intervir na gestão de empresas alheias, não se visando naqueloutros casos a actuação pontual, urgente e passageira, que se tem presente na "típica" intervenção do Estado na gestão (SIMÕES PATRÍCIO, Curso de Direito Económico, cit., págs. 263-265).
8) Para maiores desenvolvimentos sobre o regime provisório de gestão instituído pelo Decreto-Lei nº 597/75 (cujo prazo de cessação foi fixado impreterívelmente em 31/3/77, salvo se, nesta data, não se encontrasse ainda decorrido o prazo estabelecido pelo nº4 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 422/76 - Decreto-Lei nº 84/77, de 7 de Março), veja-se o citado parecer nº 237/78 (cfr., sobretudo, a conclusão 2ª).
9) Sobre a natureza excepcional e transitória da medida de intervenção vejam-se, para além dos pareceres nºs 86/76 e 237/78, SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico, cit., págs. 75 e segs., e Curso de Direito Económico, cit., págs. 269 e segs., e NUNO SÁ GOMES, loc. cit., págs. 128 e segs.
Segundo este autor, sublinhe-se, do nº2 do artigo 85º da Constituição resulta que "a intervenção do Estado aqui prevista tem carácter transitório e processa-se ao nível da gestão e não da propriedade".
10) Segundo SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico, pág. 80, na prática, a cessação da intervenção, nos prazos fixados, não ocorreu, por via de regra, embora não possa dizer-se que não tenha sido essa a intenção dos Governos, sendo diversas as prorrogações de prazo e as medidas tomadas no sentido do cumprimento - Decreto-Lei nº 543/76, de 10 de Julho, Resolução do Conselho de Ministros de 14/10/76, Decreto-Lei nº 907/76, de 31 de Dezembro, Decreto-Lei nº 84/77, de 7 Março, Decreto-Lei nº 116/77, 30 de Março, Decreto-Lei nº 252/77, de 15 de Junho, Decreto-Lei nº 370/77, de 5 de Setembro e Resolução do Conselho de Ministros nº 15/78, de 31 de Janeiro.
11) No parecer nº 237/78 ponderou-se, a propósito, que se preservou a eventual tentação de, enviezadamente, se intervir para nacionalizar, (inspirando-se, para tanto, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 422/76).
12) Publicada no Diário da República, I Série, de 14 de Outubro de 1976, esta Resolução, para além de determinar que a cessação das intervenções fosse promovida até 28/2/77, procurou fixar um primeiro grupo de regras disciplinadoras do processo de cessação daquelas intervenções.
Sobre este processo veja-se a nota (10).
13) Segundo SIMÕES PATRÍCIO, Curso de Direito Económico, cit., pág. 269, as empresas que foram objecto de intervenção nos termos do Decreto-Lei nº 422/76 e do diploma que ele veio substituir designam-se normalmente por empresas intervencionadas.
14) Suspenso pela Resolução da Assembleia da República nº 150/79, publicada no Diário da República, I, nº 113, de 17/5/79.
15) LUÍS CABRAL DE MONCADA, Direito Económico, 2º edição, Coimbra, 1988, após considerar que os pressupostos da intervenção nas empresas privadas se limitavam à salvaguarda do "interesse nacional" ou à "correcção de desequilíbrios fundamentais na sua situação económico-financeira", escreveu: "afastava-se a aplicação às empresas das normas comuns de direito comercial em prol de um regime jurídico quase todo ele de direito público".
16) Este artigo 8º foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de maio (cfr. artigo 33º).
17) O prazo máximo deste pagamento em prestações era fixado, pelo nº2, em cinco anos.
18) Esta é, na verdade, a data de "referência" do diploma em causa (cfr. artigos 1º, nº1, 2º, nº2), tal como a de 31/12/79 era para o Decreto-Lei nº 103/80 (cfr. artigos 22º e 25º).
Recorde-se, porém, que o Decreto-Lei nº 90/81 revogara a legislação ao abrigo da qual o Estado interviera nas empresas.
19) Cfr. a norma revogatória do artigo 26º.
20) O artigo 27º revogou expressamente os Decretos-Leis nºs 60/84, 118/84, 20-D/86, 359/86 e 52/88.
Sobre a aplicação do regime fixado neste Decreto-Lei nº 411/91, veja-se o Despacho Normativo nº 220/92, publicado no Diário da República, nº 273, I-B Série, de 25/11/92.
21) Neste sentido, o citado parecer do Centro Regional de Segurança Social de Santarém.
22) Cfr. parecer referido na nota anterior.
23) Cfr., também, Luís Cabral de Moncada, citado na nota 15.
24) Refere-se neste mesmo Parecer que a Sociedade (...) transferiu para a nova sociedade, com excepção do estabelecimento bancário, a quase globalidade do seu património, nomeadamente todos os elementos que integravam as seguintes empresas: Fábricas de moagem, Fábricas de cerâmica, Fábrica de extracção de óleo de bagaço de azeitona, Fábrica de destilação de resinas, Fábrica de alimentos compostos para animais e Fábrica de placas de fibras de madeira prensada.
25) "A Nacionalização das Participações Sociais da Casa bancária (...)", in Estudos sobre Expropriações e Nacionalizações, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, págs. 165-181.
26) Sobre nacionalizações indirectas, nomeadamente em situações em que as sociedades nacionalizadas detinham participações sociais noutras sociedades, veja-se Nuno Sá Gomes, Nacionalizações e Expropriações, in Ciência e Técnica Fiscal, Outubro-Dezembro, 1988, nº 352, maxime págs. 41 e segs. e 74 e segs..
27) O Decreto-Lei nº 76-C/75 (cfr. nota 7) permitiu ao Conselho de Ministros nomear administradores para sociedades em que o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público detivessem uma percentagem mínima de 20% do capital social (nº1), para sociedades em que uma percentagem mínima de 50% do capital pertencesse às sociedades elencadas nas diferentes alíneas do nº2 e ainda para as sociedades definidas no nº3.
Sobre este ponto, veja-se SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico, cit., págs. 66-68, e Curso de Direito Económico, cit., págs. 264 e segs..
28) Comissão de Reestruturação do Sistema Bancário.
29) Dispunha o artigo 1º do Decreto-Lei nº 517/75:
"O Ministro das Finanças poderá, ouvida a Comissão de Reestruturação do Sistema Bancário, determinar a fusão de duas ou mais instituições de crédito nacionalizadas, bem como a cisão de qualquer ou quaisquer daquelas instituições".
30) Repare-se que enquanto a Resolução falava na Casa Bancária (...), o articulado deste Decreto-Lei fala (tão-só) em (...), embora no preâmbulo se refira a casa bancária (...), e no respectivo extracto no jornal oficial se aluda a "instituição de crédito".
31) Segundo o nº2 deste artigo 7º, o disposto no artigo 4º não é aplicável aos entes públicos que sejam:
"d) Sociedades de investimento, sociedades gestoras de fundos de investimento ou de fundos de pensões, sociedades de capital risco ou outras entidades que, por natureza ou objecto, recorram normalmente à compra e venda de acções ou quotas sociais".
Por seu turno, o referido artigo 4º dispõe que "a alienação de acções ou quotas sociais que implique a perda de uma posição maioritária do ente alienante deve fazer-se por concurso público ou por transacção em bolsa de valores, designadamente por oferta pública de venda, sempre que o valor da sociedade participada seja superior a 500 000 contos, devendo nos casos restantes observar-se o disposto no artigo 3º".
32) Segundo as sociedades ora requerentes, foi esta Resolução nº 8/92 que deu por finda a "intervenção estatal".
33) Não será despropositado recordar, neste contexto, a mudança de orientação da Administração Pública assinalada no Parecer de Ferrer Correia e Henriques Mesquita (cfr. conclusões X, e XI).
Excelência:
1
1.1. (...), com sede em Tomar, dirigiu-se em 28 de Abril de 1992 ao Senhor Presidente do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Santarém expondo e requerendo o seguinte:
"Pelo Ofício 7929 de 21 de Abril de 1992 desse Centro Regional, a requerente foi notificada como tendo sido requerida a exigência judicial do pagamento de contribuições em dívida, relativas ao período compreendido entre Julho e Dezembro de 1991 acrescidas do juro de mora legal.
Sucede porém que a requerente se considera abrangida pela situação excepcional contemplada na alínea d) do nº1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro, pois que:
Na sequência do processo de nacionalizações ocorrido em 1975 e ao abrigo do Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, passou para o sector público a sociedade (...), que era a detentora de 75% do capital social de (...), com a consequente nomeação de gestores por parte do Estado - Doc. nº1.
A intervenção estatal acima referida teve consequências nefastas no âmbito da gestão, não permitindo o normal desenvolvimento e reorganização das diversas actividades exploradas por (...), cujos efeitos ainda hoje são manifestos, não obstante a Resolução do Conselho de Ministros nº 8/92 de 30 de Janeiro, que, embora dando por finda a referida intervenção, ainda não teve concretização prática - Doc. nº2.
Assim sendo requere-se a V. Exª se digne considerar que (...), se encontra abrangida pela disposição legal acima mencionada, com as inerentes consequências respeitantes à regularização da dívida, bem como lhe seja concedido o prazo de 45 dias para a apresentação do estudo económico-financeiro a que alude o nº3 do artº 2º do Decreto-Lei nº 411/91".
A mesma pretensão havia sido formulada dias antes, a 15 de Abril, pela I.F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A., com sede em Lisboa, referindo-se no respectivo ofício, a mais, o seguinte:
"A actividade principal da empresa [(...)] era a indústria e comércio de placas de fibras de madeira, a qual passou a ser explorada a partir de Julho de 1989 pela empresa associada, ora requerente, I.F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A., por meio da celebração de um contrato de cessão de exploração que consignou a transferência para a requerente dos trabalhadores afectos a esta actividade, mantendo-se, todavia, na titularidade de (...) todos os imóveis e equipamentos e, bem assim, a responsabilidade desta empresa pela garantia de todos os direitos relativos aos trabalhadores transferidos".
1.2. Considerando que a alínea d) do nº1 do artigo 2º do citado Decreto-Lei nº 411/91 se reporta às empresas privadas intervencionadas, e não a situações de nacionalização, o parecer nº 118/92 da Auditoria Jurídica do Ministério do Emprego e da Segurança Social concluiu que inexiste possibilidade de enquadramento das (...) naquela previsão legal.
A mesma conclusão, extensiva a ambas as sociedades requerentes, foi alcançada em desenvolvido parecer emitido no âmbito dos Serviços Jurídicos do Centro Regional de Segurança Social de Santarém.
Dignou-se Vossa Excelência solicitar sobre o assunto o parecer deste Conselho Consultivo que, assim, cumpre emitir.
2
A apreciação da questão submetida à apreciação deste corpo consultivo reclama se acompanhe, na medida julgada necessária à consulta, a evolução do regime jurídico respeitante quer à intervenção do Estado nas empresas, quer à regularização das dívidas à segurança social.
Antes, porém, alinharemos umas considerações genéricas e muito breves sobre nacionalização e intervenção.
2.1. Do ponto de vista jurídico, a nacionalização designa, para a generalidade da doutrina portuguesa, uma medida de carácter coactivo que opera a transferência da propriedade de empresas, participações sociais, universalidades de bens, prédios rústicos e urbanos ou ainda de outros bens, da titularidade das empresas privadas para os entes públicos, por razões de política económica e social (1).
A nacionalização implica, pois, a transferência de bens, empresas ou conjuntos de empresas da titularidade privada para a titularidade pública.
2.2. Diferentemente, a intervenção não afecta por si só a titularidade dos bens, incidindo apenas sobre a gestão dos mesmos; podendo, embora, integrar-se num conceito muito amplo de colectivização, a intervenção diferencia-se claramente da nacionalização pelo seu carácter precário e transitório (2).
Segundo Simões Patrício (3), é possível estabelecer uma certa gradação nas formas de intervenção económica, à luz da quantidade e da organicidade respectivas, distinguindo-se entre intervencionismo, dirigismo e planificação.
Passando à tipologia das intervenções públicas na economia, refere o mesmo autor que a intervenção pode consistir na orientação económica, dirigindo e controlando as actividades económicas, isto é, agindo indirectamente sobre o comportamento dos sujeitos económicos - intervenção indirecta -, ou antes no exercício de actividades económicas pela Administração como um modo directo de tomar parte activa no processo produtivo - intervenção directa.
E, continuando, aponta as seguintes modalidades de intervenção directa:
- empresas públicas: organizações sob forma empresarial emanadas do próprio Estado, e personalizadas;
- empresas participadas, de que o Estado é accionista, participando no respectivo capital e exercendo os competentes direitos de sócio;
- empresas intervencionadas: intervenção estadual na simples gestão das empresas privadas, em que o Estado, sem ser associado e só porque é Estado, pode intervir na gestão da empresa, participando, total ou parcialmente, na composição dos respectivos órgãos (4).
Faculdade esta que teve assento legislativo muito anterior a 25 de Abril de 1974, como claramente resulta do disposto, entre outros, nos Decretos-Leis nº 40833, de 29/10/56, nº 44722, de 24/10/62 e nº 139/70, de 7 de Abril (5).
3
Como as modificações operadas nos domínios económico e social em Abril de 1974, são várias e profundas as causas da intervenção.
3.1. Logo a 15 de Maio, o Decreto-Lei nº 203/74, ao estabelecer o programa e orgânica do Governo Provisório, impôs-lhe determinar linhas de orientação, entre as quais o seu ponto quatro - Política económica e financeira - refere a "adopção de novas providências de intervenção do Estado nos sectores básicos da vida económica, designadamente junto de actividades de interesse nacional, sem menosprezo dos legítimos interesses da iniciativa privada" (alínea e)).
Para cumprimento desta orientação programática foram sendo publicados diversos instrumentos regulamentadores da intervenção do Estado no sector privado da organização económica nacional (6).
3.2. Poder-se-á dizer que vigorou um regime (especial ou excepcional) de intervenção para as instituições de crédito e parabancárias, constante do Decreto-Lei nº 540-A/74, de 12 de Outubro, e um regime geral de intervenção, vertido no Decreto-Lei nº 660/74, de 25 de Novembro.
Sempre que fossem adoptadas as providências extraordinárias referidas no artigo 1º do Decreto-Lei nº 540-A/74 - providências que apenas subsistiriam enquanto se verificasse a situação que as tivesse determinado (artigo 3º) -, o Conselho de Ministros podia:
"a) Intervir na administração da instituição em causa, nomeando delegados seus, administradores por parte do Estado ou uma comissão administrativa;
b) Suspender das suas funções um ou mais dos administradores em exercício" (artigo 2º, nº1).
3.3. Segundo o artigo 1º, nº1, do Decreto-Lei nº 660/74, as empresas privadas, individuais ou colectivas, que não funcionassem em termos de contribuir normalmente para o desenvolvimento económico do País e para a satisfação dos interesses superiores da colectividade nacional poderiam ser assistidas pelo Estado na obtenção dos meios financeiros indispensáveis ao seu regular funcionamento e, caso fosse necessário, sujeitas a intervenção directa daquele na sua gestão.
Justificou-se, assim, a medida legislativa e, do mesmo passo, definiu-se o seu objecto.
Sublinhe-se que do contexto do diploma - cfr., nomeadamente, os artigos 3º, nº1, alínea a), e 5º, nºs 1 e 2 - resulta claro que são realidades distintas a nacionalização e a intervenção na gestão.
3.4. O Decreto-Lei nº 222-B/75, de 12 de Maio, estabeleceu um certo número de providências de natureza adjectiva e cautelar relativamente às empresas assistidas pelo Estado ou em que este tivesse tido intervenção ao abrigo dos citados Decretos-Leis nºs 540-A/74 e 660/74 (7).
Também este diploma de 75 evidencia a "contraposição" entre nacionalização e assistência ou intervenção (cfr., por todos, o artigo 1º, nº3), interessando ainda sublinhar que muitos dos seus preceitos se referem expressa e literalmente a empresas "objecto de intervenção" ou em que o Estado tenha tido "intervenção" (cfr. artigos 1º, nº1, 6º, 7º, 8º, 9º, nº1 e 12º, nº2).
3.5. À mesma luz foi publicado o Decreto-Lei nº 597/75, de 28 de Outubro - neste interim foi publicado o Decreto-Lei nº 517/75, de 22 de Setembro, que será aludido mais adiante (cfr. ponto 9.3.) -, que veio permitir ao Governo, independentemente da realização de inquérito, "nomear os gestores ou uma comissão de gestão, suspendendo ou não provisoriamente das suas funções um ou mais dos administradores ou gerentes em exercício" (artigo 1º, nº1) (8).
Nesta incursão - não exaustiva, acrescente-se - através do processo legislativo pós 25 de Abril relativo à intervenção do Estado, apele-se também para o Decreto-Lei nº 631/75, de 14 de Novembro, que veio permitir ao Conselho de Ministros aprovar projectos de cisão, associação, fusão ou transformação de sociedades comerciais em que tivesse havido intervenção do Estado ao abrigo do Decreto-Lei nº 660/74 e legislação complementar.
3.6. Detenhamo-nos um pouco sobre o Decreto-Lei nº 422/76, de 29 de Maio, diploma que operou a revogação expressa dos Decretos-Leis nºs 660/74, 222-B/75, 597/75 e 631/75 (artigo 1º).
3.6.1. Valerá a pena conhecer, na íntegra, o seu preâmbulo:
"Com a sucessiva publicação dos Decretos-Leis nºs 660/74, de 25 de Novembro, 222-B/75, de 12 de Maio, 597/75, de 28 de Outubro, e 631/75, de 14 de Novembro, pretendeu-se, por um lado, criar os intrumentos legais permissivos da assistência ou intervenção do Estado nas empresas cujo funcionamento afectasse o normal desenvolvimento económico do País, e, por outro lado, instituir um conjunto de normas reguladoras dos aspectos de direito civil, processual e penal relacionados com as empresas naquela situação.
Todavia, o simples exame retrospectivo da actuação tida neste domínio mostra que, até à entrada em funções do VI Governo Provisório, foi adoptada, pelo menos em muitos casos, uma prática casuística, à margem da lei ou até com o seu frontal desrespeito, limitada à cobertura de factos consumados e, quantas vezes, totalmente divorciada das realidades económicas e dos superiores interesses da colectividade.
Para esta situação contribuiu, aliás, o próprio desajustamentoo temporal verificado na publicação dos vários diplomas citados, os quais só na sua globalidade poderiam constituir um instrumento de actuação coerente e eficaz.
Daí que se considere da maior oportunidade proceder à revisão da legislação em vigor sobre a matéria, aproveitando os ensinamentos da experiência e tendo em vista a correcção dos erros praticados.
A intervenção do Estado em empresas privadas tem de constituir um instrumento perfeitamente adequado à dinâmica da socialização em curso, mas não pode transformar-se, na prática, num processo indirecto de nacionalizações nem ser alheia à rigorosa disciplina a que deve sujeitar-se a intervenção do Estado na vida económica do País.
Nomeadamente, importa notar que essa intervenção do Estado em empresas privadas tem cada vez mais de ser encarada como um procedimento excepcional, apenas utilizável depois de esgotadas todas as possibilidades de saneamento económico-financeiro, que, em muitos casos, se poderão e deverão alcançar dentro dos processos de convocação de credores previstos nos artigos 1140º e seguintes do Código de Processo Civil, cuja utilização, em geral, não provoca situação de desemprego" (Sublinhados nossos).
3.6.2. Proclamada assim, e desde logo, a natureza excepcional da medida, cuidou o artigo 2º, nº1, de precisar o condicionalismo motivador da intervenção do Estado - só pode intervir na gestão de empresas privadas a fim de evitar a sua dissolução ou a declaração da sua falência, desde que tal intervenção se justifique em ordem a corrigir desequilíbrios fundamentais na sua situação económico-financeira e a defender o interesse nacional (9).
Medida excepcional e também transitória: "não excederá o prazo de dezoito meses, incluindo o tempo decorrido durante a aplicação das medidas previstas nos artigos 3º e 4º" (artigo 6º, nº3) (10).
Concluindo-se do inquérito que se encontrava preenchido o condicionalismo descrito no artigo 2º, o Ministro da Tutela podia propor ao Conselho de Ministros a intervenção do Estado na administração da empresa, nomeando um ou mais gestores por parte do Estado ou uma comissão administrativa, que assumiam, com determinadas excepções, a plenitude dos poderes estatutários e legais de todos os órgãos sociais dissolvidos ou suspensos (artigos 6º, nº2, e 8º, nº2).
3.6.3. Enumeram-se, por outro lado, as medidas que podiam ser determinadas no acto de cessação da intervenção, entre as quais a integração da empresa no património do Estado e a restituição da empresa aos seus titulares (artigo 24º) (11).
Também aqui, no respectivo articulado - e no preâmbulo, recorde-se -, se colhe serem conceitos distintos a intervenção (na gestão) e a nacionalização, e, por outro lado, que vários são os preceitos que se reportam a empresas "objecto de intervenção" (cfr. nomeadamente, os artigos 21º, nº1, 22º e 25º).
3.7. No que concerne à concretização prática da cessação da intervenção estatal deparamos, de seguida, com a Resolução do Conselho de Ministros de 9/9/76 (12) e, depois, com o Decreto-Lei nº 907/76, de 31 de Dezembro, o qual veio introduzir "todo um conjunto de regras gerais referentes quer ao estabelecimento das diversas etapas do processo de cessação de intervenção e seu desenvolvimento, quer à correcta avaliação dos direitos e obrigações dos detentores do capital privado" (do relatório respectivo).
Deste último diploma convém salientar devidamente dois tópicos:
- por um lado, no seu preâmbulo reafirma-se que as intervenções do Estado assumem "carácter meramente transitório, não devendo, pois, transformar-se em processos indirectos de nacionalização";
- por outro, o seu articulado utiliza indistintamente as expressões "empresas sob intervenção" (artigos 2º, nº1, 8º, nº2 e 9º, nº8) ou "empresas intervencionadas" (artigo 9º, nºs 3 e 5) (13).
3.8. O Decreto-Lei nº 422/76 sofreu, ao longo dos anos, algumas pequenas alterações: o Decreto-Lei nº 543/76, de 10 de Julho, deu nova redacção aos artigos 20º e 21º, nº1, o nº 67/78, de 5 de Abril, ao artigo 24º, o nº 38/79, de 5 de Março (14), ao nº2 do artigo 20º e o nº 74-B/79, de 5 de Abril, estabeleceu medidas quanto ao alargamento do regime previsto no artigo 24º.
No entanto, ele só veio a ser expressamente revogado, bem como toda a legislação complementar, pelo Decreto-Lei nº 90/81, de 28 de Abril (cfr. artigo 1º).
Pelo seu significado sobre a intervenção, interessa conhecer todo o seu preâmbulo:
"A figura da intervenção do Estado nas empresas privadas instituída pelo Decreto-Lei nº 660/74, de 25 de Novembro, e posteriormente regulamentada pelo Decreto-Lei nº 422/76, de 29 de Maio, e sua legislação complementar, implicou a derrogação ou suspensão de muitas das regras normais de funcionamento e de responsabilidade das empresas abrangidas, introduzindo, através do regime privilegiado que lhes foi conferido, uma grave distorção nas regras próprias de um sistema de economia de mercado (15).
Como é sabido, constitui objectivo do Governo proceder à normalização das relações entre os agentes económicos, estabelecendo uma delimitação clara e inequívoca entre os campos de actuação da iniciativa privada e do sector público e definindo com transparência as normas legais a que um e outro estão sujeitos.
Para tanto, torna-se indispensável eliminar progressivamente os instrumentos ou regras incompatíveis com as necessárias liberdade e responsabilidade dos agentes económicos, entre os quais se destacam os que possibilitam e regulamentam a intervenção do Estado nas empresas privadas.
Por outro lado, a natureza transitória e excepcional que àquele instituto foi expressamente atribuída na legislação que o regulou não se compadece com a sua actual manutenção ou sequer com a subsistência à sua sombra de regimes especiais que mais não fazem do que tutelar a inércia, irresponsabilidade ou sobrevivência agónica de certos sujeitos económicos.
Impõe-se, por isso, a revogação da legislação relativa à intervenção do Estado nas empresas, sem prejuízo de se acautelar um regime transitório para que o reduzido número de casos ainda pendentes possa rapidamente solucionar-se com a normalização da vida das empresas naquela situação" (sublinhados da nossa autoria).
A encerrar este percurso legislativo respeitante à intervenção do Estado nas empresas privadas, restará aludir ao Decreto-Lei nº 39/82, de 6 de Fevereiro - que "prorrogou" até 30 de Junho de 1982 a cessação do regime excepcional previsto nos nºs 1 e 2 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 90/81, dando nova redacção ao nº3 deste artigo -, e ao Decreto-Lei nº 159/85, de 13 de Maio, o qual determinou que "as sociedades que tenham sido objecto de intervenção do Estado e em cujos estatutos tenham sido introduzidas alterações, em cumprimento das resoluções do Conselho de Ministros que autorizaram a cessação da intervenção, devem proceder à alteração dos respectivos estatutos no sentido de eliminar da composição do conselho fiscal os membros designados pelo Governo".
4
Na resenha do quadro legal a que acabamos de fazer sucinta referência podem surpreender-se algumas notas com interesse. A saber:
a) A figura da intervenção do Estado nas empresas privadas foi sempre prevista com carácter transitório e excepcional e processava-se a nível da gestão e não da propriedade;
b) Os vários textos legais falavam indistintamente, para denominar a mesma realidade, em "empresas objecto de intervenção", "empresas em que o Estado tenha tido intervenção", "empresas intervencionadas", "empresas sob intervenção";
c) As figuras da nacionalização e da intervenção são conceitualmente e legalmente diferenciadas (cfr. pontos 2., 3.3. - Decreto-Lei nº 222-B/75 - 3.6.1. e 3.6.3. - Decreto-Lei nº 422/76 - e 3.7.- Decreto-Lei nº 907/76);
d) Quando a lei fala em empresas intervencionadas não tem em vista as situações de nomeação de administradores por parte do Estado, nos termos do Decreto-Lei nº 76-C/75;
e) Considerando que a natureza excepcional e transitória que ao instituto da intervenção foi expressamente atribuída pela legislação que o regulou se não compadecia com a sua manutenção ou sequer com a subsistência à sua sombra de regimes especiais, entendeu o legislador proceder, em 1981, à revogação expressa daquela legislação, sem embargo de acautelar um regime transitório para que o reduzido número de casos ainda pendentes pudesse rapidamente solucionar-se.
5
Abordaremos de imediato, em termos igualmente sucintos, o regime jurídico de regularização das contribuições em dívida à segurança social.
5.1. Iniciaremos essa digressão recuando ao ano de 1976, quando, a 3 de Julho, foi publicado o Decreto-Lei nº 511/76 com o objectivo de criar um sistema que assegurasse a cobrança das contribuições do regime geral de previdência de uma forma mais rápida e eficaz.
Maior atenção importa, porém, conferir ao Decreto-Lei nº 513/76, da mesma data, que veio permitir a regularização da situação das entidades patronais que devessem contribuições do regime geral de previdência.
Com essa intenção, admitiu-se, pela primeira vez, a inexigibilidade, em certas condições, dos juros de mora e introduziu-se no âmbito da segurança social, "na sequência de orientação já definida por via administrativa", a possibilidade de ser autorizado o pagamento das contribuições, multas e juros de mora em prestações mensais (até ao máximo de 48).
Do respectivo articulado apenas nos interessa o artigo 5º, do seguinte teor:
"A regularização do pagamento das contribuições do regime geral de previdência devidas pelas empresas nacionalizadas e pelas empresas assistidas pelo Estado ou com a sua intervenção ao abrigo do Decreto-Lei nº 660/74, de 25 de Novembro, e legislação subsequente será feita de acordo com despachos emanados dos Ministérios da Tutela, das Finanças e dos Assuntos Sociais".
Anote-se, por um lado, esta referência específica às empresas com intervenção do Estado; por outro, sublinhe-se que, volvidos escassos meses, o transcrito artigo 5º foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 25/77, de 19 de Janeiro (cfr. artigo 6º), diploma que introduziu alterações nos Decretos-Leis nºs 511/76, 512/76 e 513/76.
5.2. O regime de pagamento de contribuições em dívida à Previdência foi de novo alterado pelo Decreto-Lei nº 146/79, de 23 de Maio, prevendo-se excepcionalmente, mas sempre com a condição de reatar-se o pagamento normal das contribuições, a concessão de maiores facilidades no pagamento das contribuições em atraso, admitindo-se, inclusive, a regularização através de cedência ou compensação de créditos (do preâmbulo).
A concessão e a vigência de quaisquer facilidades no pagamento de contribuições em atraso dependia sempre do cumprimento pontual das contribuições vincendas (artigo 5º).
Dispunha o artigo 8º:
"1. Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, sob proposta devidamente fundamentada do Ministério competente, com o parecer favorável do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, poderá o Secretário de Estado da Segurança Social autorizar a concessão de moratórias, até ao prazo máximo de três anos, relativamente ao pagamento de contribuições e juros em atraso devidos por empresas em reestruturação, com ou sem apoio do Estado, ou que tenham sido submetidas à sua intervenção.
2..........................................................................." (16).
É esta referência final às empresas que tenham sido submetidas à intervenção do Estado que, aqui, nos interessa destacar.
5.3. O Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio, aprovou o Regime Jurídico das Contribuições para a Previdência.
5.3.1. O panorama do pagamento das contribuições é traçado em termos tais no respectivo preâmbulo que não nos dispensaremos de reproduzir alguns dos seus passos mais significativos:
"1. O pagamento pontual das contribuições devidas às instituições de previdência é absolutamente indispensável como fonte básica de financiamento das prestações da segurança social.
Por força da crise que afectou a economia portuguesa e de uma certa habituação às facilidades que ao longo dos anos foram sendo concedidas, aquela pontualidade não tem sido, infelizmente, respeitada.
Daí que o montante global das dívidas em mora tenha subido assustadoramente, atingindo em finais de 1979 a inadmissível verba de 28,7 milhões de contos.
Para isso muito contribuiu a circunstância de, a par de algumas medidas positivas, se ter recorrido, sistematicamente, ao expediente de querer recuperar o passado com a concessão de autorizações genéricas para pagamento das dívidas em prestações.
.......................................................
"Tal situação e a experiência colhida aconselham à tomada de medidas que permitam reconduzir a função financiadora das empresas para outras sedes mais vocacionadas que a Previdência, restringindo-se a possibilidade de pagamentos em prestações a empresas de relevante interesse para a economia do País e que se encontrem em situações excepcionais de degradação financeira.
Para os restantes casos deverão os contribuintes encontrar nos seus meios próprios ou no sistema de crédito os meios indispensáveis ao rigoroso respeito da pontualidade nas relações com a Previdência.
.........................................................
"4. Procurando iniciar com a publicação do presente diploma uma política mais rigorosa quanto ao pagamento à Previdência das dívidas vencidas e vincendas, não se faz depender, por um lado, a retoma do pagamento destas últimas da regularização das primeiras e, por outro lado, condiciona-se expressamente a vigência dos acordos de pagamento existentes ao pagamento pontual das contribuições vincendas.
........................................................
"5. Finalmente, na convicção de que o presente diploma fará desaparecer quaisquer expectativas de que a Previdência se manterá inactiva ou benevolente na utilização dos meios de cobrança coerciva de que dispõe, entendeu-se que, pela última vez, é de conceder um prazo durante o qual não será aplicada qualquer multa e não serão cobrados juros de mora nem quaisquer encargos aos contribuintes que, dentro desse prazo, regularizem a sua situação contributiva e que passem a cumprir pontualmente as suas obrigações vincendas".
5.3.2. Englobado nas disposições transitórias, o artigo 22º dispõe sobre contribuições vincendas: todas as contribuições vincendas a partir da publicação do presente decreto-lei deverão ser pontualmente pagas, mesmo que se encontrem por regularizar quaisquer contribuições vencidas até 31 de Dezembro de 1979 (nº1).
Esta última data é também a referida no artigo 25º ("acordos para pagamento em prestações"), cujo nº1 interessará conhecer:
"Por acordo directo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, ouvida a caixa credora, homologado por despacho do Ministro dos Assuntos Sociais apenas poderá ser autorizado o pagamento em prestações quanto a dívidas anteriores a 31 de Dezembro de 1979, relativas a contribuintes que o requeiram e que se encontrem numa das seguintes situações:
a) Empresas cuja gestão esteja sujeita a intervenção governamental:
b) Empresas em que tenha cessado a intervenção governamental e a quem sejam concedidos apoios especiais pelo Conselho de Ministros;
c) Empresas cujo relevante interesse para a economia e cuja situação financeira degradada, reconhecida por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais, justifique a autorização para este modo de regularização;
d) Empresas declaradas em situação económica difícil;
e) Instituições de solidariedade social, de saúde ou cooperativas que se encontrem em situação financeira degradada, reconhecida por despacho do Ministro dos Assuntos Sociais" (17).
5.4. Passemos pelos Decretos-Leis nºs 277/80, 466/80, 275/82, 60/84 e 118/84, respectivamente de 14 de Agosto, 14 de Outubro, 15 de Julho, 23 de Fevereiro e 9 de Abril - diplomas que introduziram algumas alterações ao regime instituído pelo Decreto-Lei nº 103/80, dando, as mais das vezes, nova redacção a alguns dos seus preceitos -, e detenhamo-nos no Decreto-Lei nº 20-D/86, de 13 de Fevereiro, que estabeleceu medidas incentivadoras do pagamento de contribuições em atraso à Segurança Social e ao Fundo de Desemprego.
5.4.1. Num plano algo diferente dos diplomas antecedentes, salienta-se que no Programa do Governo se refere que a gestão das dívidas à segurança social terá de ser feita numa perspectiva realista e de progresso e, por outro lado, considera-se de relevante interesse económico-social a questão das dívidas à Segurança Social e ao Fundo de Desemprego, cujo tratamento exige que, a um tempo, se acautelem os interesses do sistema e se mantenham condições de estabilização do volume de emprego (do preâmbulo).
Assim, as empresas e instituições contribuintes devedoras podem, através de acordo, e em determinadas condições, regularizar a sua dívida de contribuições, quotizações e juros de mora, consolidada em 31 de Dezembro de 1985 (artigo 1º, nº1).
Condição necessária para a celebração do acordo de regularização das dívidas é que todas as contribuições e quotizações devidas a partir de 1 de Janeiro se encontrem pagas (artigo 4º).
5.4.2. Particular atenção nos merece o artigo 3º ao dispor, sob a epígrafe "situações especiais":
"Às empresas que, devido a acontecimentos económico-sociais verificados entre 25 de Abril de 1974 e 31 de Dezembro de 1985 (18), foram objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal não serão exigidos quaisquer juros correspondentes ao período de duração destas situações".
Retenha-se a expressão aqui utilizada: empresas que "foram objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal".
5.5. O Decreto-Lei nº 52/88, de 19 de Fevereiro, introduziu alterações na disciplina jurídica das contribuições devidas à segurança social e particularmente no processo de regularização das dívidas vencidas e não pagas (19).
Visa o presente diploma a reformulação do sistema de cobrança das dívidas à Segurança Social, consubstanciando uma alteração muito importante na perspectiva que tem sido seguida quanto à situação devedora, pretendendo--se uma clara moralização do sistema (do preâmbulo).
Reconhece-se, mais uma vez, que o normal pagamento das obrigações devidas e a regularização das dívidas assumem uma premência muito particular, tendo em atenção os importantes objectivos sociais em jogo e a necessidade de imprimir verdade e transparência ao normal funcionamento da vida económica, fazendo desaparecer, ao invés, modos de actuações que muitas vezes configuram autênticas formas de concorrência desleal.
E mais adiante, também no preâmbulo, proclama-se que não podem tolerar-se situações de incumprimento, que geram frequentemente situações de verdadeira concorrência desleal e distorções no funcionamento do mercado e que, ao fim e ao cabo, premeiam a falta de esforço e de competitividade.
Nos termos do artigo 7º, os contribuintes devedores de contribuições poderão obter extrajudicialmente autorização para o pagamento em prestações das contribuições e respectivos juros devidos até ao mês seguinte ao da entrada em vigor do diploma.
Refira-se que no articulado deste Decreto-Lei nº 52/88 não se encontrou qualquer referência específica a empresas intervencionadas pelo Estado.
5.6. O regime jurídico de regularização das dívidas à segurança social está hoje vertido no Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro (20).
5.6.1. Transparece do respectivo preâmbulo que o legislador pretendeu adoptar, nesta matéria, um sistema mais restritivo e exigente.
Vejamos:
"A recuperação económica a que se assiste impõe que se adeque o sistema de recuperação de dívidas à nova realidade, pondo fim a soluções que o condicionalismo excepcional que se viveu levou a adoptar.
Deste modo, estabelece-se, como princípio geral, que a autorização ou o acordo extrajudicial para a regularização da dívida não são permitidos, salvo em condições excepcionais, devidamente explicitadas e que respeitem os efeitos úteis dos mecanismos de viabilização acessíveis às empresas em recuperação".
5.6.2. Em conformidade, estabeleceu-se:
"Artigo 1º
Disposição geral
Não é permitido autorizar ou acordar extrajudicialmente o pagamento prestacional de contribuições em dívida à segurança social, nem isentar ou reduzir, extrajudicialmente, os respectivos juros vencidos ou a vencer, salvo o disposto no artigo seguinte.
Artigo 2º
Situações excepcionais para a regularização da dívida
1- A regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social pode ser autorizada se tal se revelar indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora e se esta se encontrar numa das seguintes situações:
a) Se for declarada em situação económica difícil, nos termos do Decreto-Lei nº 353-H/77, de 29 de Agosto;
b) Se for objecto de processo especial de recuperação de empresas e de protecção dos credores, nos termos dos Decretos-Leis nºs 177/86, de 2 de Julho, e 10/90, de 5 de Janeiro;
c) Se estiver inserida em sector ou subsector com relevância económica e social, declarado em reestruturação, ao abrigo do Decreto-Lei nº 251/86, de 25 de Agosto;
d) Se tiver sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal.
2- A autorização a que se refere o número anterior é feita por despacho do membro do Governo que tiver a seu cargo a área da segurança social.
3- Para efeitos do disposto no nº1, devem as empresas que pretendem regularizar a sua dívida apresentar um estudo económico-financeiro que demonstre a indispensabilidade das medidas pretendidas para a sua viabilidade.
4- A instituição credora pode exigir, complementarmente à empresa devedora, a realização de estudos de viabilização por entidade que considerar idónea".
5.6.3. O artigo 1º proclama, assim, o princípio geral: não é permitido autorizar ou acordar extrajudicialmente o pagamento prestacional de contribuições em dívida à segurança social.
Excepcionalmente, a regularização da dívida pode, nos termos do artigo 2º, ser autorizada.
Para tanto, o preceito exige a verificação cumulativa de dois requisitos:
- que a regularização se revele indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora (devendo ser apresentado um estudo económico-financeiro que demonstre aquela indispensabilidade - nº3); e
- que a empresa se encontre numa das situações taxativamente enumeradas nas alíneas a), b), c) e d) do nº1 do mesmo artigo 2º.
Recorde-se que na presente consulta é esta alínea d) (mais precisamente, o seu segmento final) que está directamente em causa: empresa que "tiver sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal".
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A essa situação volveremos muito em breve.
Antes, porém, seja-nos permitido pôr em destaque algumas notas que o excurso sobre o regime jurídico das contribuições em dívida à segurança social revelou. Assim:
a) Desde há cerca de duas dezenas de anos vêm sendo concedidas facilidades no pagamento das contribuições em atraso, editando-se medidas incentivadoras do normal pagamento das obrigações devidas e da regularização das dívidas;
b) Em 1976 admitiu-se, pela primeira vez, a inexegibilidade, em certas condições, dos juros de mora e introduziu-se a possibilidade de ser autorizado o pagamento em prestações mensais;
c) Tratava-se, porém, de procedimento excepcional, sempre condicionado ao cumprimento tempestivo das contribuições vincendas, no reconhecimento de que o pagamento pontual das contribuições devidas é indispensável ao financiamento das prestações de segurança social;
d) Neste caminho evolutivo, consignou-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 103/80 que "pela última vez, é de conceder um prazo durante o qual não será aplicada qualquer multa e não serão cobrados juros de mora nem quaisquer encargos aos contribuintes que, dentro desse prazo, regularizem a sua situação contributiva e que passem a cumprir pontualmente as suas obrigações vincendas".
e) Finalmente, indo mais além, o Decreto-Lei nº 411/91 consagrou como princípio geral a proibição de autorizações ou acordos extrajudiciais de pagamento em prestações de contribuições em dívida, só permitindo a regularização da dívida em determinadas situações excepcionais que enunciou.
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Voltemos, então, à citada alínea d):empresa que tiver sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal.
7.1. No percurso legislativo efectuado tivemos o cuidado de sublinhar referências específicas com que fomos deparando, especialmente dirigidas a certas empresas. Recordemo-las:
- empresas assistidas pelo Estado ou com a sua intervenção ao abrigo do Decreto-Lei nº 660/74 e legislação subsequente (artigo 5º do Decreto-Lei nº 513/76);
- empresas submetidas à intervenção do Estado (artigo 8º do Decreto-Lei nº 146/79);
- empresas cuja gestão esteja sujeita a intervenção governamental ou em que tenha cessado essa intervenção (artigo 25º do Decreto-Lei nº 103/80);
- empresas que foram objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal (artigo 3º do Decreto-Lei nº 20-D/86).
7.2. Foi esta última a formulação recolhida na norma ora em causa.
Pensa-se não oferecer dúvidas, face às considerações desenvolvidas, e no que ao segmento "intervenção estatal" tange, que sempre o legislador se quis referir às empresas que foram objecto da intervenção iniciada, pós 25 de Abril, pelo Decreto-Lei nº 540-A/74, em especial, e pelo Decreto-Lei nº 660/74, em geral, e que (legalmente) se prolongou no tempo até que o Decreto-Lei nº 90/81 operou a revogação expressa da legislação que a disciplinou.
Intervenção, pois, na gestão de empresas privadas.
E tanto assim é que o legislador aglutinou na mesma alínea d) duas outras situações que correspondem à gestão de empresas alheias por quem não era seu proprietário, encontrando-se este, de facto ou de direito, impedido de assegurar essa gestão (21).
Referimo-nos à ocupação e à autogestão.
Mas não só.
Em abono deste entendimento podem ainda invocar-se as situações contempladas nas demais alíneas do nº1 do mesmo artigo 2º.
Em todas elas deparamos com empresas "em crise ou desequilíbrio económico-financeiro" (22), o que, de algum modo, também se poderá dizer da previsão da alínea d).
Significativamente, na verdade, o artigo 2º, nº1, do Decreto-Lei nº 422/76 prescreveu que o Estado só pode intervir na gestão de empresas privadas a fim de evitar a sua dissolução ou a declaração da sua falência, desde que tal intervenção se justifique em ordem a corrigir desequilíbrios fundamentais na sua situação económico-financeira (cfr. ponto 3.6.2.) (23).
8
Determinado o sentido da norma da alínea d) do nº1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91 - em cuja previsão as sociedades requerentes pretendem estar abrangidas - seguir-se-á, na metodologia que se entendeu adoptar, apurar, na medida reclamada pelo objecto da consulta, as "medidas" a que aquelas sociedades terão sido sujeitas por parte do Estado.
Tarefa que se antolha plena de escolhos, pois é sabido que desde há longos anos se arrasta um litígio que intercede entre a Administração e a sociedade (...), com implicações a vários níveis: a nível administrativo propriamente dito, a nível judicial, a nível arbitral e mesmo a nível das instâncias internacionais (Comissão Europeia dos Direitos do Homem).
8.1. Sem que tal signifique um compromisso com o entendimento nele sustentado, e apenas com o propósito de fornecer elementos que possibilitem uma visão mais compreensiva e global do problema, seja-nos permitido transcrever, pese embora a sua extensão, as conclusões de um Parecer que acompanhou o pedido de consulta, datado de Dezembro de 1990 e subscrito por A. Ferrer Correia e M. Henrique Mesquita.
"I- O Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, teve por único escopo nacionalizar as instituições de crédito com sede no continente e ilhas adjacentes, por entender que, dada a sua importância como "alavanca fundamental da economia", era imperioso impedir que tais instituições estivessem apenas ao serviço dos grandes grupos monopolistas e sujeitá-las a um estatuto que possibilitasse a respectiva gestão sob a óptica do interesse geral, como um meio de dinamização das actividades económicas e, consequentemente, da criação de novos postos de trabalho.
"II- A Sociedade (...) - constituída em 1917, com o objectivo de manter unificado e sob a mesma gestão um vasto e valioso património familiar, de natureza industrial, comercial e predial - não se dedicava originariamente ao comércio bancário e, quando começou a praticá-lo, fê-lo em acumulação com as demais actividades que se incluíam no respectivo objecto, tendo cada uma delas, sob o ponto de vista económico, perfeita autonomia ou independência em confronto com as restantes. O comércio bancário, por outro lado, nunca atingiu dimensão de vulto e estava muito longe de constituir a actividade mais importante da firma.
"III- A fim de evitar a aplicação das sanções a que o Decreto-Lei nº 42641, de 12 de Novembro de 1959, sujeitava as sociedades que exercessem, a par do comércio bancário, outras actividades, os sócios de (...) criaram, em 1960, a sociedade (...), para a qual transferiram, com excepção do estabelecimento bancário (e de determinados bens imóveis), todas as demais empresas daquela sociedade em nome colectivo (24).
A firma (...) ficou na posição de accionista da nova sociedade, com 90% do respectivo capital.
"IV- Participando, nos termos em que o fez, na constituição de (...), a sociedade (...) procedeu apenas à substituição de determinados bens do seu património por outros, de natureza diferente, que nele ingressaram em representação daqueles; em vez de titular de determinadas empresas (como foi até 1960), passou a ser titular, no capital de uma outra sociedade para onde essas empresas foram transferidas, de uma participação maioritária, que lhe conferia a possibilidade de gerir, como empresa holding, as respectivas actividades, quase como se estas se mantivessem na sua esfera jurídica.
"V- À data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 132-A/75, o património da sociedade (...) era constituído pelos seguintes bens:
a) Por um estabelecimento bancário;
b) Por um lote de acções correspondentes a 75% do capital de (...), cujas actividades geria na veste de sociedade dominante ou empresa holding;
c) Por vários prédios rústicos e urbanos.
"VI- Face à estrutura económica e ao objecto da sociedade (...), por um lado, e à letra e ao escopo do Decreto-Lei nº 132-A/75, por outro, deve entender-se que este diploma nacionalizou apenas o estabelecimento bancário daquela sociedade - não tendo abrangido, portanto, nem as acções representativas de 75% do capital de (...), nem os prédios rústicos e urbanos de que ela era titular à data da nacionalização das instituições de crédito.
"VII- Consequentemente, deve entender-se também que a fusão mandada efectuar, com vista à reestruturação da banca nacionalizada, pela Resolução do Conselho de Ministros de 9 de Abril de 1976, apenas transferiu para o Banco Espírito Santo & Comercial de Lisboa, E.P., o estabelecimento bancário da sociedade (...).
"VIII- O Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa não pode, pois, com fundamento em tal fusão, arrogar-se a titularidade das acções da sociedade anónima (...) que, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 132-A/75, pertenciam à sociedade (...).
"IX- Neste sentido se têm pronunciado, com uma ou duas excepções apenas, as várias decisões judiciais (do tribunal de Tomar e da Relação de Coimbra) proferidas sobre litígios originados pelo problema de saber que efeitos produziu, em relação à sociedade (...), o diploma legal que nacionalizou as instituições de crédito.
"X- E é também esta a interpretação em que assentam vários actos praticados pela administração pública a partir de 1980, de que se salientam os seguintes:
a) O Despacho Normativo nº 145/80, de 29 de Abril, que fixou em 437 224$80, para efeitos de cálculo da indemnização a pagar aos ex-titulares de bens nacionalizados, o valor provisório de 1% do capital de (...), e o Despacho Normativo nº 71/88, de 18 de Agosto, que fixou o mesmo valor a título definitivo - tendo sido esclarecido recentemente, através do acórdão de uma comissão arbitral e do despacho ministerial que o homologou, que o mencionado valor se referia apenas ao estabelecimento bancário da sociedade, do qual não faziam parte as ditas acções;
b) O Despacho nº 192/81, de 6 de Julho, do Ministro das Finanças e do Plano, que reconheceu não terem sido nacionalizados pelo Decreto-Lei nº 132-A/75 os bens da sociedade (...) não afectados ao exercício do seu comércio, e ordenou que, depois de separados, fossem esses bens entregues aos sócios, incluindo neles, portanto, as ditas acções;
c) A decisão da Comissão Arbitral que apreciou o Despacho Normativo nº 71/88, de 18 de Agosto, que fixou em 473 224$80, para efeito de indemnização e a título definitivo, o valor de 1% da casa bancária de (...) - tendo a Comissão sublinhado que o mencionado valor não se reportava a todo o património da sociedade, mas tão-somente ao seu estabelecimento bancário, do qual não faziam parte (como já dissemos) as ditas acções;
d) O despacho homologatório da decisão da Comissão Arbitral, onde se salientou igualmente que "o objecto da avaliação foi apenas o estabelecimento ou casa bancária";
e) O acto de reconhecimento, pela Comissão Arbitral e pela Junta de Crédito Público, de que é a sociedade (...) a titular do direito à indemnização do valor dos bens nacionalizados pelo Decreto-Lei nº 132-A/75, o que só pode explicar-se com base no entendimento de que a fusão mandada efectuar em 1976, por Resolução do Conselho de Ministros, não implicou a incorporação da sociedade no Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa e, em consequência disso, a sua extinção - mas, tão-somente, a incorporação do seu estabelecimento bancário.
"XI- Tendo a administração pública declarado repetidas vezes, a partir de 1980, que o Decreto-Lei nº 132-A/75, relativamente à sociedade (...), nacionalizou apenas o seu estabelecimento bancário, o princípio da protecção da confiança - que decorre do princípio do Estado de direito democrático, conforme o Tribunal Constitucional vem pacificamente entendendo - não permite que o Estado ou as pessoas jurídicas que com ele se identificam (caso das empresas públicas) tomem sobre o problema uma posição diferente.
"XII - Acresce que o despacho do Ministro das Finanças de 6 de Julho de 1981 e o referido despacho homologatório da decisão da Comissão Arbitral são actos administrativos constitutivos de direitos, através dos quais se reconheceu que o Decreto-Lei nº 132-A/75 só nacionalizou, em relação à sociedade (...), o seu estabelecimento bancário e que, por conseguinte, a sociedade tem direito à restituição dos outros bens de que era titular à data da entrada em vigor daquele diploma legal - designadamente às acções representativas de 75% do capital de (...), por não fazerem parte daquele estabelecimento, e das quais se encontra, assim, ilegitimamente desapossada.
"XIII- O Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa tem o dever de restituir não só as acções que, à data da nacionalização das instituições de crédito, pertenciam à Sociedade (...), como todas as demais que, com base nelas, lhe vieram às mãos (através de aumentos de capital feitos por incorporação de reservas e reavaliação do activo ou mediante subscrição de acções com as correspondentes entradas) posteriormente à fusão mandada efectuar em 1976; em contrapartida, assiste-lhe o direito de ser reembolsado, segundo o regime aplicável à invalidade dos negócios jurídicos, do montante que despendeu com a subscrição de 30 000 acções relativas ao aumento de capital efectuado em 8 de Fevereiro de 1977".
8.2. Neste contexto, não poderemos deixar de referir um outro Parecer sobre a matéria, datado de 15 de Dezembro de 1987 e subscrito por José de Oliveira Ascensão (25), no qual foram alcançadas conclusões diametralmente opostas às daqueloutro parecer.
Releve-se-nos que se lhe não conceda idêntico tratamento e atenção, pois ao nosso objectivo bastará salientar que nele se entendeu, fundamentalmente, que com a nacionalização operada pelo Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, as acções representativas de 75% do capital das (...), bem como os imóveis, ficaram automaticamente atingidos (26).
9
Antes de ensaiarmos a subsunção do caso concreto à norma legal, torna-se ainda necessário referenciar os textos normativos mais significativos respeitantes às sociedades em apreço.
9.1. O Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, nacionalizou todas as instituições de crédito com sede no continente e ilhas adjacentes, com determinadas excepções.
9.2. No "Diário do Governo", I Série, nº 168, de 23 de Julho de 1975, Suplemento, foi publicada a seguinte Resolução do Conselho de Ministros:
"1. A empresa (...), localizada em Tomar, emprega 1250 pessoas e assenta a sua actividade na indústria e comércio de cerâmica e outros materiais de construção, moagem, placas de fibra de madeira, alimentos compostos para animais, extracção de óleo de bagaço, etc.
2. O grupo (...) centrou o seu desenvolvimento a partir da Casa Bancária (...), que detém, presentemente, 75% do capital das Fábricas e constitui a principal entidade financiadora do grupo.
3. Em 1974 o volume de vendas ultrapassou 393 000 contos, registou-se um lucro líquido de 12 500 contos, com um capital social de 10 000 contos e um capital próprio que excede 103 000 contos. As remunerações e os encargos sociais cifraram-se, no mesmo ano, em 110 000 contos.
4. Com a nacionalização da banca, a Casa Bancária (...) passou a pertencer ao sector público.
5. Em face ao que antecede e nos termos do Decreto-Lei nº 76-C/75, (27) o Conselho de Ministros, reunido em 15 de Julho de 1975, resolveu nomear para as (...), os senhores:
Carlos Augusto Pinheiro Santos;
João Manuel de Jesus Antunes;
Engenheiro João Vilaça de Morais Sarmento;
como administradores por parte do Estado.
Esta nomeação, que é sugerida pelo Banco de Portugal, após consulta dos sindicatos interessados, é transitória até ao accionamento dos mecanismos estatutários de molde a que em assembleia geral de accionistas seja eleita a nova administração."
9.3. A Resolução do Conselho de Ministros publicada no Diário da República, I Série, nº 124, de 27 de Maio de 1976, respeita, em parte, à "Casa Bancária (...)".
Dispõe, na verdade:
"3. Em consequência da proposta apresentada pela CRSB (28), o Conselho de Ministros decidiu, ainda, nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 517/75, de 22 de Setembro (29):
3.1. Com base no artigo 1º:
Que seja efectuada a fusão, por incorporação de todo o activo e passivo e demais direitos e obrigações, das seguintes instituições de crédito:
a) Casa Bancária (...) no Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa;"
9.4. Tendo-se suscitado dúvidas quanto à formalização da fusão assim operada, o Decreto-Lei nº 203/80, de 26 de Junho, determinou no seu artigo único:
"1. São fundidas por incorporação de todo o activo e passivo e demais direitos e obrigações:
a) (...) no Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa;" (30).
9.5. Finalmente, a Resolução do Conselho de Ministros nº 8/92, publicada no Diário da República nº 41, I-B-Série, de 18 de Fevereiro de 1992, aprovou "a alienação da participação do Estado no capital social das Fábricas Mendes Godinho", nos seguintes termos:
"Considerando a recente aquisição de 225 000 acções representativas de 75% do capital social das (...) feita pelo Estado ao Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa;
Considerando que não é de interesse público a manutenção daquela participação na esfera do Estado;
Considerando que importa estabilizar definitivamente, em condições de gestão, a exploração das (...) e ponderados todos os interesses envolvidos, em particular as negociações oportunamente desenvolvidas pelo Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa com (...);
Nos termos das alíneas d) e g) do artigo 202º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:
1- Aprovar a alienação, pelo preço de 290 000 000$, por parte do Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro, a (...) de 225 000 acções representativas do capital social das (...), ao abrigo do disposto na alínea d) do nº2 do artigo 7º da Lei nº 71/88, de 24 de Maio (31).
2- A Direcção-Geral do Tesouro definirá as condições e formalidades necessárias ao cumprimento do disposto no número anterior."(32).
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Resta proceder à actividade de subsunção da situação concreta submetida à nossa apreciação, à norma em causa - alínea d) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91.
Municiados com os elementos recolhidos ao longo do parecer, a tarefa revela-se agora naturalmente facilitada.
Em causa, estão contribuições em dívida à segurança social relativas ao período compreendido entre Julho e Dezembro de 1991.
I.F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A., e (...) consideram-se abrangidas pela situação excepcional contemplada na citada alínea d).
Solução oposta foi sustentada em pareceres da Auditoria Jurídica e do Centro Regional de Segurança Social de Santarém (cfr. ponto 1.2.).
10.1. No tocante à sociedade I.F.M. afigura-se-nos que não lhe assiste, claramente, razão.
Com efeito, essa empresa nunca foi objecto de qualquer medida por parte do Estado - fosse de intervenção, de nacionalização, ou outra.
No respectivo ofício - e de outros dados não dispomos - apenas se refere que a indústria e comércio de placas de fibras de madeira, actividade principal de (...), passou a ser por si explorada, a partir de Julho de 1989, por meio da celebração de um contrato de cessão de exploração.
Elementos manifestamente insuficientes para integrar o conceito "intervenção estatal".
10.2. A mesma conclusão nos parece ser de defender quanto às (...).
No seu requerimento escreve-se:
"Na sequência do processo de nacionalização ocorrido em 1975 e ao abrigo do Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, passou para o sector público a sociedade (...), que era a detentora de 75% do capital social de (...), com a consequente nomeação de gestores por parte do Estado.
A intervenção estatal acima referida teve consequências nefastas no âmbito da gestão, não permitindo o normal desenvolvimento das diversas actividades..." (sublinhado de nossa autoria).
Se bem se pensa, a situação não se enquadra na previsão da alínea d) em apreço.
Quer se entenda que a nacionalização abrangeu apenas o estabelecimento bancário da sociedade (...), (Parecer de Ferrer Correia e Henriques Mesquita), quer se perfilhe o entendimento de que a nacionalização atingiu todo o património daquela sociedade (Parecer de José de Oliveira Ascensão), pensa-se poder afirmar, com a afoiteza que os elementos carreados para o presente parecer consentem, que, de qualquer modo, a situação em apreço não se configura, legalmente, como uma intervenção estatal, com o sentido que o conceito tem no artigo 2º, nº1, alínea d), do Decreto-Lei nº 411/91.
É o que resulta de tudo quanto se discorreu sobre intervenção, nacionalização e a interpretação desta última norma. (cfr., sobretudo, os pontos 4., 6. e 7.).
Houve, como vimos, a nomeação de administradores por parte do Estado, ao abrigo do Decreto-Lei nº 76-C/75 (33).
Pensa-se, no entanto, ter demonstrado que não são esses os casos visados quando o legislador, nos mais diversos diplomas (entre os quais se inclui o citado Decreto-Lei nº 411/91), fala em empresas intervencionadas, em intervenção estatal.
10.3. Uma nota final se justifica, suscitada pela referência, que as sociedades fazem nos seus requerimentos, de que terá sido "requerida a exigência judicial do pagamento das contribuições em dívida".
Dir-se-á, então, por um lado, que os pareceres do Conselho Consultivo sobre disposições de ordem genérica, quando homologados pelos membros do Governo ou entidades que os tenham solicitado, são publicados no Diário da República para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer (artigo 39º, nº1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro); por outro, que os tribunais são órgãos de soberania, cujas decisões são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades (artigos 205º e 208º da Constituição da República).
Conclusão:
11
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - O artigo 2º do Decreto-Lei nº 411/91, de 17 de Outubro, permite, em situações excepcionais, a regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social, exigindo a verificação cumulativa de dois requisitos:
a) que a regularização se revele indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora; e
b) que a empresa se encontre numa das situações taxativamente enumeradas nas alíneas a), b), c) e d) do seu nº1;
2ª - A alínea d) referida na conclusão anterior, reporta-se às empresas que tiverem sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal;
3ª -Intervenção estatal, como elemento de previsão da citada alínea d), significa intervenção do Estado na gestão de empresas privadas alheias, nos termos dos Decretos-Lei nºs 540-A/74 e 660/74, de 12 de Outubro e 25 de Novembro, respectivamente, e legislação subsequente;
4ª - (...), e I. F.M. - Indústria de Fibras de Madeira S.A. não se enquadram na situação definida no segmento final - intervenção estatal - da citada alínea d) do nº1 do artigo 2º.
________________________________________
1) NUNO DE SÁ GOMES, Nacionalizações e Privatizações, Ciência e Técnica Fiscal, Julho-Setembro, 1988, nº 351, pág. 41.
Sobre nacionalizações, em geral, vejam-se ainda, CARLOS FERREIRA DE ALMEIDA, Direito Económico, 1979, vol. I, págs. 47 e segs., e, entre outros, os pareceres deste Conselho Consultivo nº 6/75, no D.G., nº 141, de 21/6/75, nº 12/87, no D.R., nº 251, de 31/10/89, nº 38/77, no D.R., nº 235, de 11/10/77, nº 294/77, de 29/6/78, nº 67/88, no B.M.J., nº 282, pág. 55, nº 118/78, de 1/6/78 e 190/78, de 2/11/78.
2) SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico elaborados pelo Colectivo de Direito Económico, 3º Ano de 1978/79, nº 1, edição da Associação Académica da Universidade de Lisboa, pág. 59.
3) Curso de Direito Económico, segundo aos prelecções ao 3º ano jurídico, 1980, edição da a.a.f.d.l., págs. 198 e segs..
4) SIMÕES PATRÍCIO, Curso de Direito Económico, cit., págs. 262 e segs., e Temas de Direito Económico, cit., págs. 60 e segs..
5) Sobre este ponto, para além de SIMÕES PATRÍCIO, Curso de Direito Económico, cit., págs. 264 e segs., cfr. NUNO DE SÁ GOMES, loc.cit., pág. 129, e CARLOS FERREIRA DE ALMEIDA, loc. cit., págs. 36 e segs.
6) Sobre este ponto, cfr. os pareceres nº 86/76, no B.M.J., nº 265, pág. 30, nº 17/77, de 24/2/77 e nº 237/78, no B.M.J., nº 289, pág. 87, e no D.R., II Série, nº 191, de 20/8/79.
7) Refira-se que já antes, a 21 de Fevereiro, o Decreto-Lei nº 76-C/75 indicara as sociedades para as quais o Conselho de Ministros poderia, sempre que o julgasse necessário, nomear administradores por parte do Estado.
Como, a este propósito, sublinha SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico, cit., págs. 66-68, entendeu o legislador, na sequência do Decreto-Lei nº 44722, de 24/11/62, de rara aplicação, alargar o âmbito da nomeação de administradores por parte do Estado, "exactamente porque, conforme o [referido] entendimento do Prof. MARCELLO CAETANO, nem todas as sociedades participadas pelo Estado ou pessoas colectivas de direito público são empresas mistas e consequentemente não estão sujeitas ao regime do Decreto-Lei nº 40833, de 29/10/56".
Retenha-se, pelo seu significado, que embora a participação do Estado na gestão de empresas privadas possa obviamente resultar da circunstância de ele participar no seu capital social, de ser sócio da empresa - como sucede nos casos previstos no Decreto-Lei nº 76-C/75 -, não são essas as situações que se têm em vista quando se fala em empresas intervencionadas: aqui têm-se em mente as hipóteses em que o Estado, sem ser associado, e só porque é Estado, pode intervir na gestão de empresas alheias, não se visando naqueloutros casos a actuação pontual, urgente e passageira, que se tem presente na "típica" intervenção do Estado na gestão (SIMÕES PATRÍCIO, Curso de Direito Económico, cit., págs. 263-265).
8) Para maiores desenvolvimentos sobre o regime provisório de gestão instituído pelo Decreto-Lei nº 597/75 (cujo prazo de cessação foi fixado impreterívelmente em 31/3/77, salvo se, nesta data, não se encontrasse ainda decorrido o prazo estabelecido pelo nº4 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 422/76 - Decreto-Lei nº 84/77, de 7 de Março), veja-se o citado parecer nº 237/78 (cfr., sobretudo, a conclusão 2ª).
9) Sobre a natureza excepcional e transitória da medida de intervenção vejam-se, para além dos pareceres nºs 86/76 e 237/78, SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico, cit., págs. 75 e segs., e Curso de Direito Económico, cit., págs. 269 e segs., e NUNO SÁ GOMES, loc. cit., págs. 128 e segs.
Segundo este autor, sublinhe-se, do nº2 do artigo 85º da Constituição resulta que "a intervenção do Estado aqui prevista tem carácter transitório e processa-se ao nível da gestão e não da propriedade".
10) Segundo SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico, pág. 80, na prática, a cessação da intervenção, nos prazos fixados, não ocorreu, por via de regra, embora não possa dizer-se que não tenha sido essa a intenção dos Governos, sendo diversas as prorrogações de prazo e as medidas tomadas no sentido do cumprimento - Decreto-Lei nº 543/76, de 10 de Julho, Resolução do Conselho de Ministros de 14/10/76, Decreto-Lei nº 907/76, de 31 de Dezembro, Decreto-Lei nº 84/77, de 7 Março, Decreto-Lei nº 116/77, 30 de Março, Decreto-Lei nº 252/77, de 15 de Junho, Decreto-Lei nº 370/77, de 5 de Setembro e Resolução do Conselho de Ministros nº 15/78, de 31 de Janeiro.
11) No parecer nº 237/78 ponderou-se, a propósito, que se preservou a eventual tentação de, enviezadamente, se intervir para nacionalizar, (inspirando-se, para tanto, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 422/76).
12) Publicada no Diário da República, I Série, de 14 de Outubro de 1976, esta Resolução, para além de determinar que a cessação das intervenções fosse promovida até 28/2/77, procurou fixar um primeiro grupo de regras disciplinadoras do processo de cessação daquelas intervenções.
Sobre este processo veja-se a nota (10).
13) Segundo SIMÕES PATRÍCIO, Curso de Direito Económico, cit., pág. 269, as empresas que foram objecto de intervenção nos termos do Decreto-Lei nº 422/76 e do diploma que ele veio substituir designam-se normalmente por empresas intervencionadas.
14) Suspenso pela Resolução da Assembleia da República nº 150/79, publicada no Diário da República, I, nº 113, de 17/5/79.
15) LUÍS CABRAL DE MONCADA, Direito Económico, 2º edição, Coimbra, 1988, após considerar que os pressupostos da intervenção nas empresas privadas se limitavam à salvaguarda do "interesse nacional" ou à "correcção de desequilíbrios fundamentais na sua situação económico-financeira", escreveu: "afastava-se a aplicação às empresas das normas comuns de direito comercial em prol de um regime jurídico quase todo ele de direito público".
16) Este artigo 8º foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de maio (cfr. artigo 33º).
17) O prazo máximo deste pagamento em prestações era fixado, pelo nº2, em cinco anos.
18) Esta é, na verdade, a data de "referência" do diploma em causa (cfr. artigos 1º, nº1, 2º, nº2), tal como a de 31/12/79 era para o Decreto-Lei nº 103/80 (cfr. artigos 22º e 25º).
Recorde-se, porém, que o Decreto-Lei nº 90/81 revogara a legislação ao abrigo da qual o Estado interviera nas empresas.
19) Cfr. a norma revogatória do artigo 26º.
20) O artigo 27º revogou expressamente os Decretos-Leis nºs 60/84, 118/84, 20-D/86, 359/86 e 52/88.
Sobre a aplicação do regime fixado neste Decreto-Lei nº 411/91, veja-se o Despacho Normativo nº 220/92, publicado no Diário da República, nº 273, I-B Série, de 25/11/92.
21) Neste sentido, o citado parecer do Centro Regional de Segurança Social de Santarém.
22) Cfr. parecer referido na nota anterior.
23) Cfr., também, Luís Cabral de Moncada, citado na nota 15.
24) Refere-se neste mesmo Parecer que a Sociedade (...) transferiu para a nova sociedade, com excepção do estabelecimento bancário, a quase globalidade do seu património, nomeadamente todos os elementos que integravam as seguintes empresas: Fábricas de moagem, Fábricas de cerâmica, Fábrica de extracção de óleo de bagaço de azeitona, Fábrica de destilação de resinas, Fábrica de alimentos compostos para animais e Fábrica de placas de fibras de madeira prensada.
25) "A Nacionalização das Participações Sociais da Casa bancária (...)", in Estudos sobre Expropriações e Nacionalizações, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, págs. 165-181.
26) Sobre nacionalizações indirectas, nomeadamente em situações em que as sociedades nacionalizadas detinham participações sociais noutras sociedades, veja-se Nuno Sá Gomes, Nacionalizações e Expropriações, in Ciência e Técnica Fiscal, Outubro-Dezembro, 1988, nº 352, maxime págs. 41 e segs. e 74 e segs..
27) O Decreto-Lei nº 76-C/75 (cfr. nota 7) permitiu ao Conselho de Ministros nomear administradores para sociedades em que o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público detivessem uma percentagem mínima de 20% do capital social (nº1), para sociedades em que uma percentagem mínima de 50% do capital pertencesse às sociedades elencadas nas diferentes alíneas do nº2 e ainda para as sociedades definidas no nº3.
Sobre este ponto, veja-se SIMÕES PATRÍCIO, Temas de Direito Económico, cit., págs. 66-68, e Curso de Direito Económico, cit., págs. 264 e segs..
28) Comissão de Reestruturação do Sistema Bancário.
29) Dispunha o artigo 1º do Decreto-Lei nº 517/75:
"O Ministro das Finanças poderá, ouvida a Comissão de Reestruturação do Sistema Bancário, determinar a fusão de duas ou mais instituições de crédito nacionalizadas, bem como a cisão de qualquer ou quaisquer daquelas instituições".
30) Repare-se que enquanto a Resolução falava na Casa Bancária (...), o articulado deste Decreto-Lei fala (tão-só) em (...), embora no preâmbulo se refira a casa bancária (...), e no respectivo extracto no jornal oficial se aluda a "instituição de crédito".
31) Segundo o nº2 deste artigo 7º, o disposto no artigo 4º não é aplicável aos entes públicos que sejam:
"d) Sociedades de investimento, sociedades gestoras de fundos de investimento ou de fundos de pensões, sociedades de capital risco ou outras entidades que, por natureza ou objecto, recorram normalmente à compra e venda de acções ou quotas sociais".
Por seu turno, o referido artigo 4º dispõe que "a alienação de acções ou quotas sociais que implique a perda de uma posição maioritária do ente alienante deve fazer-se por concurso público ou por transacção em bolsa de valores, designadamente por oferta pública de venda, sempre que o valor da sociedade participada seja superior a 500 000 contos, devendo nos casos restantes observar-se o disposto no artigo 3º".
32) Segundo as sociedades ora requerentes, foi esta Resolução nº 8/92 que deu por finda a "intervenção estatal".
33) Não será despropositado recordar, neste contexto, a mudança de orientação da Administração Pública assinalada no Parecer de Ferrer Correia e Henriques Mesquita (cfr. conclusões X, e XI).
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