90/1991, de 09.07.1992
Número do Parecer
90/1991, de 09.07.1992
Data do Parecer
09-07-1992
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Justiça
Relator
LOPES ROCHA
Descritores
CONTABILIDADE PUBLICA
ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
REEMBOLSO
ORÇAMENTO DE FUNDOS AUTONOMOS
DESPESA
GUIA DE REPOSIÇÃO
INTERPRETAÇÃO DA LEI
REVOGAÇÃO
REVOGAÇÃO DA LEI
REVOGAÇÃO TACITA
DIREITO TRANSITORIO
LEI TEMPORARIA
CADUCIDADE
ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
REEMBOLSO
ORÇAMENTO DE FUNDOS AUTONOMOS
DESPESA
GUIA DE REPOSIÇÃO
INTERPRETAÇÃO DA LEI
REVOGAÇÃO
REVOGAÇÃO DA LEI
REVOGAÇÃO TACITA
DIREITO TRANSITORIO
LEI TEMPORARIA
CADUCIDADE
Conclusões
Em face do precedentemente exposto, não existindo qualquer argumento novo que conduza a eventual revisão da doutrina expendida em matéria de legislação que, no entender da 5ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, fundamenta a emissão de guias de reposição a que se refere a consulta, este Conselho conclui:
São reafirmadas as conclusões do parecer nº 1/92, votado na sessão de 14 de Maio de 1992, reproduzidas no nº 4 do presente parecer.
São reafirmadas as conclusões do parecer nº 1/92, votado na sessão de 14 de Maio de 1992, reproduzidas no nº 4 do presente parecer.
Texto Integral
SENHOR MINISTRO DA JUSTIÇA,
EXCELÊNCIA:
1
A Senhora Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira, em ofício dirigido ao Gabinete de Vossa Excelência, refere uma Informação nº 22/91-EM, relativa ao assunto "Legislação que fundamenta a emissão de guias de reposição pela 5ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública" apresentada a Conselho Administrativo dos Cofres com um pedido de orientação.
Reportando-se à Acta nº 2/91 da reunião que teve lugar nos dias 4 e 18 de Abril de 1991 - enviada em anexo - mais refere que o Conselho concordou que se sugerisse a Vossa Excelência o pedido de parecer a este Conselho Consultivo, conforme se propunha na mencionada Informação.
Dignou-se Vossa Excelência concordar com a sugestão, pelo que cumpre emitir parecer.
Vejamos, então, em que consiste a dúvida que motiva a consulta.
2
A invocada Informação 22/91-EM especifica várias "guias" emitidas pela D.G.C.P., que se têm reportado a encargos respeitantes a:
- Verbas à Magistratura
- Direcção-Geral dos Serviços Prisionais
- Direcção-Geral dos Serviços Tutelares de Menores e
- Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.
Esclarece, depois, que no ofício que remeteu a "guia" nº 1/90, a 5ª Delegação informou que "as disposições legais que justificam o apuramento da totalidade da importância a reembolsar são, com as devidas adaptações, as que oportunamente foram recordadas nos ofícios nºs 1076 e 1957, respectivamente de 9 de Abril e 23 de Maio de 1985", indicando, a seguir, numerosos diplomas legais relativos às verbas atinentes às entidades supra mencionadas (a Magistratura e as três Direcções-Gerais em causa).
A Informação procede a uma análise do fundamento da reposição dos 19 "encargos" pelo GGF à 5ª Delegação, à luz da legislação vigente, designadamente dos últimos diplomas que têm vindo a ser publicados.
E, depois de analisados diplomas legais que, de acordo com a informação transmitida pela 5ª Delegação, fundamentariam a emissão de guias de reembolso ao Estado (pelo CCNFJ - Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça), diz verificar-se que:
- uma parte daquela legislação se encontra revogada, como é o caso das verbas comuns à Magistratura e de um decreto-lei respeitante às Direcções-Gerais dos Serviços Prisionais e dos Serviços Tutelares de Menores;
- e que nos restantes diplomas legais os artigos que cometiam os encargos ao CCNFJ, sendo disposições transitórias, pois tais encargos pela sua natureza competem ao Orçamento do Estado, caducaram no final dos períodos por eles referidos.
A Informação invoca o facto de o nº 1 do artigo l8º da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1987) ter revogado o regime de excepção aplicável à gestão das receitas e despesas dos "Cofres" do Ministério da Justiça (admitido pelo artigo 21º do Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro), pelo que desde 1987 a gestão das receitas e despesas daqueles "Cofres" passou a estar sujeita ao regime geral aplicável aos fundos e serviços autónomos (Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro).
Posteriormente, com a segunda revisão da Constituição em 1989, as receitas e despesas dos fundos e serviços autónomos passaram a fazer parte integrante do Orçamento do Estado, como mostra a alínea a) do nº 1 do artigo 108º da Constituição da República.
Por estas razões, a Informação diz parecer dever concluir-se pela falta de cobertura legal dos pagamentos efectuados pelo CCNFJ ao Estado mediante guias de reembolso emitidas pela 5ª Delegação da DGCP, não só pelo que anteriormente fora dito quanto à legislação por esta mencionada como porque, fazendo os orçamentos dos fundos e serviços autónomos parte integrante do OE, não parece correcto continuar o CCNFJ a depositar dinheiro nos Cofres do Estado por meio daquelas guias.
Aliás, isso mesmo provaria o facto de a legislação publicada nos últimos anos, mesmo implicando encargos para os "Cofres" do Ministério da Justiça, não fazer referência a esta modalidade de reembolso, citando-se, a título de exemplo, o nº 1 do artigo 27º do Decreto-Lei nº 72-A/91, de 8 de Fevereiro (execução orçamental) que dispõe:
"Dos encargos decorrentes da Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro e do Decreto-Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro, 6 milhões de contos serão reembolsados ao Orçamento do Estado e pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, se outro montante superior não for, para o efeito, estabelecido por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Justiça".
3
Entretanto, a mesma Senhora Directora-Geral dirigiu ao Gabinete de Vossa Excelência uma nova Informação (nº 1/2-GDG), datada de 10.1.92, relativa a um problema de compatibilização entre os orçamentos dos Cofres e o Orçamento do Estado para 1992, levantado pela Direcção de Serviços Gerais do Orçamento da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, apreciada em reunião do Conselho Administrativo dos Cofres de 13.1.92, dizendo que o Conselho, relativamente a esse assunto, manifestara de novo as suas dúvidas quanto aos critérios de ordem legal que deverão presidir às transferências e contrapartidas entre os Cofres e o Orçamento do Estado, acrescentando que, na sequência desta posição, o Conselho considerara que a compatibilização que se impõe não deveria ser feita por alteração nos orçamentos dos Cofres aprovados (1).
Sobre este assunto dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer a este Conselho Consultivo, que tomou o nº 1/92 e foi votado na sessão de 14 de Maio do corrente ano.
4
Após exaustiva análise da legislação pertinente, o parecer extraiu as seguintes conclusões:
"1ª. O artigo 2lº do Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro, que excluía do âmbito de aplicação do diploma o Cofre Geral dos Tribunais (CGT) e o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (CCNFJ), foi expressamente revogado pelo artigo 18º, nº 1, da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1987, pelo que a gestão das receitas e despesas dos referidos Cofres passou a estar sujeita ao regime aplicável aos fundos e serviços autónomos;
2ª. O Orçamento do Estado é unitário e compreende todas as receitas e despesas da administração central, incluindo as receitas e despesas de todos os serviços e fundos autónomos - artigos 108º, nº 1 e 109º, nºs 1 e 3, alínea d), da Constituição da República, e artigo 3º da Lei nº 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento);
3ª. Diversas disposições legais constantes de diplomas que introduziram alterações ao Decreto-Lei nº 44278, de 14 de Abril de 1962, que aprovou o Estatuto Judiciário (EJ), estabeleceram o princípio segundo o qual os encargos a que desse lugar a execução de tais diplomas seriam reembolsados ao Estado pelo CCNFJ mediante guias de receita a processar pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública (DGCP), até que o reembolso fosse dispensado por diploma emanado dos Ministros da Justiça e das Finanças - artigos 4º do Decreto-Lei nº 45134, de 13 de Julho de 1963, 6º do Decreto-Lei nº 46140, de 31 de Dezembro de 1964, 5º do Decreto-Lei nº 46538, de 16 de Setembro de 1965, 7º do Decreto-Lei nº 47691, de 11 de Maio de 1967, 6º do Decreto-Lei nº 487/70, de 21 de Outubro, 22º do Decreto-Lei nº 202/73, de 4 de Maio, 29 do Decreto-Lei nº 325/74, de 10 de Julho, e 4º do Decreto-Lei nº 31/77, de 25 de Janeiro;
4ª. As disposições legais mencionadas na conclusão anterior já não estão em vigor, tendo o Estatuto Judiciário, bem como os diplomas que lhe introduziram alterações, sido, nessa parte, objecto de revogação tácita por um conjunto de diplomas que aprovaram, designadamente, o Estatuto dos Magistrados Judiciais, a Lei Orgânica do Ministério Público, a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, e a Lei Orgânica das Secretarias Judiciais e Estatuto dos Funcionários de Justiça;
5ª. Tendo o Decreto-Lei nº 234/77, de 2 de Junho, que contém disposições relativas aos estabelecimentos prisionais e tutelares de menores sido objecto de revogação expressa pelo Decreto-Lei nº 268/81, de 16 de Setembro [artigo 115º, alínea d)], também já não se encontra em vigor a norma do artigo 6º daquele diploma, de conteúdo e objectivo equivalentes às disposições enumeradas na conclusão 3ª;
6ª. Também no concernente à normação relativa à Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, já não está em vigor a norma do artigo 15º do Decreto-Lei nº 48503, de 29 de Julho de 1968, que, igualmente, determinava o reembolso ao Estado pelo CCNFJ, mediante guias a processar pela DGCP, dos encargos a que a execução do diploma viesse a dar lugar no Orçamento do Estado;
7ª. Assim, as disposições invocadas pela 5ª Delegação da DGCP para justificar o apuramento da totalidade das importâncias a reembolsar pelos Cofres do Ministério da Justiça ao Orçamento do Estado, não constituem suporte legal para o efeito;
8ª. As disposições legais de natureza temporária, constantes de diplomas actualmente em vigor sobre estatutos dos magistrados e dos funcionários de justiça, organização judiciária, serviços prisionais e serviços tutelares de menores, que atribuíam aos Cofres do Ministério da Justiça (ou ao Gabinete de Gestão Financeira) a responsabilidade pela satisfação dos encargos resultantes da execução dos respectivos diplomas, caducaram no termo do período de tempo nelas referido, transferindo-se tais encargos, a partir de então, para o Estado - cfr. artigos 79º, nº 1, do Decreto-Lei nº 506/80, de 21 de Outubro, 18º do Decreto-Lei nº 180/81, de 30 de Junho, 112º, nº 2, do Decreto-Lei nº 268/81, de 16 de Setembro, 65º do Decreto-Lei nº 214/88, de 17 de Junho, e 5º do Decreto-Lei nº 239/90, de 25 de Julho".
5
As " disposições legais que justificam o apuramento da totalidade da importância a reembolsar" indicadas no ofício que remeteu a guia nº 1/90, da 5ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, referida no nº 1 do presente parecer, foram todas analisadas no parecer nº 1/92 deste Conselho Consultivo e, na sua maior parte, constam das conclusões reproduzidas no número anterior (2).
Mas vale a pena reproduzir ainda algumas considerações expendidas na fundamentação do mesmo parecer.
Assim, no seu ponto 6.4 escreveu-se:
"Constatou-se que se encontra revogada a normação invocada pela 5ª Delegação da DGCP para servir de fundamento do reembolso ao Estado pela CCNFJ, mediante emissão de guias.
Verificou-se ainda que a legislação que, posteriormente, foi sendo publicada, cometeu a responsabilidade por diversas despesas aos Cofres do Ministério da Justiça, ou ao GGF. Fê-lo, quer em disposições de natureza transitória, cujas estatuições foram caducando
no termo dos períodos de tempo por elas referidos, quer em normas que continuam em vigor.
Relativamente às primeiras, importa concluir que tais encargos competem hoje ao Orçamento do Estado. Foi o que aconteceu, v. g., com os encargos a que se referiam os artigos 65º do Decreto-Lei nº 214/88, de 17 de Junho, 5º do Decreto-Lei nº 239/90, de 25 de Julho, 112º, nº 2, do Decreto-Lei nº 268/81, de 16 de Setembro, 79º, nº 1, do Decreto-Lei nº 506/80, de 21 de Outubro, e 18º do Decreto-Lei nº 180/81, de 30 de Junho.
No que se refere às segundas, ou seja, no concernente às disposições ainda hoje em vigor, que atribuíram aos Cofres do Ministério da Justiça (ou ao GGF) a responsabilidade pelo pagamento dos encargos resultantes da execução dos respectivos diplomas, ainda aí importará concluir que não há, nesses casos, justificação para a reposição de verbas ao OE, pela simples razão de que, sendo os encargos suportados por um dos Cofres do M.J. (ou pelo GGF), não faria qualquer sentido que o OE viesse a ser reembolsado do que não despendeu, por não ser encargo que sobre ele impendesse.
Carece, assim, de suporte legal o pretendido reembolso” (3)
E no ponto 6.5 escreveu-se, por seu turno, o seguinte:
"Estas conclusões podem ser confrontadas com a evolução, que já se descreveu oportunamente, a propósito do movimento de uniformização dos regimes orçamentais dos fundos autónomos (cfr. supra, ponto 3.6.), e que culminou com a revogação do artigo 2lº do Decreto-Lei nº 459/92 pela Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro, por virtude do qual, a gestão das receitas e despesas dos Cofres do M.J. passou a estar sujeita ao regime aplicável aos fundos e serviços autónomos (cfr. supra, pontos 3.7. e 3.8.).
Ou seja, devendo o OE, por imperativo constitucional, conter a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos, e erradicada, em definitivo, a (longa) tradição de desorçamentação dos Cofres do Ministério da Justiça, dificilmente se compatibilizaria com o princípio da unidade e universalidade do OE a imposição, por via legislativa, de os Cofres do Ministério da Justiça depositarem dinheiro nos Cofres do Estado por meio de guias de reembolso".
Claro está que o que se reflectiu não impede que, em momentos considerados convenientes, se convencione, entre os titulares das pastas das Finanças e da Justiça, a transferência de fundos entre o GGF e o OE.
Foi o que fez o nº 1 do artigo 27º do Decreto-Lei nº 72-A/91, de 8 de Fevereiro (execução orçamental do OE para 1991), onde se dispunha o seguinte:
"Dos encargos decorrentes da Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro, e do Decreto-Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro, 6 milhões de contos serão reembolsados ao Orçamento do Estado e pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, se outro montante superior não for, para o efeito, estabelecido por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Justiça".
A Lei nº 2/90, que definiu o sistema retributivo dos magistrados judiciais e do Ministério Público, dispõe, no seu artigo 5º, sob a epígrafe cobertura de encargos, o seguinte:
"1.Os encargos resultantes da execução da presente lei são suportados pelas dotações dos fundos autónomos geridos pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, na parte excedente à dotação para o efeito inscrita no Orçamento do Estado.
2.Nos anos subsequentes a repartição de encargos é definida no Orçamento do Estado".
.............................................................
.............................................................
A situação a que se refere o artigo 27º do Decreto-Lei de execução do Orçamento do Estado para 1991 é, em tudo, distinta da descrita na economia do presente parecer, já que aqui não há uma obrigação de pagamento derivada de disposição legal pré-existente, mas sim um pagamento voluntário efectuado pelo GGF, na medida das disponibilidades dos Cofres cuja gestão está a seu cargo (x). Também não é por acaso que não há aqui lugar à liquidação da importância a reembolsar, desde logo se estabelecendo o montante da previsão acordada.
Acresce que a norma do artigo 27º não cria uma vinculação para o futuro, vigorando apenas para o ano de 1991, em obediência ao princípio de anualidade das disposições orçamentais.
Ora, o Decreto-Lei nº 62/92, de 21 de Abril, que estabeleceu as normas de execução do OE para 1992, não inclui qualquer disposição legal análoga ou equivalente.
Enfim, não poderá deixar de se ter presente que é bem diverso o suporte legal invocado pela DGCP como fundamento do pretenso reembolso do Estado mediante guias de reposição por ela emitidas".
6
A referida Informação 22/91-IM já chegara a conclusões semelhantes às do parecer nº 1/92, deste Conselho Consultivo, através da análise da evolução legislativa posterior ao Estatuto Judiciário (Lei nº 21185, de 30 de Julho, Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro e Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro), embora reconhecendo que nenhum destes diplomas continha normas revogatórias onde expressamente se mencionasse o Decreto-Lei nº 44278 que aprovara aquele Estatuto ou os Decretos que posteriormente lhe introduziram alterações, mas logo acrescentando que não podia deixar de se considerar que os mesmos estavam tacitamente revogados, uma vez que quando as normas duma lei posterior são incompatíveis com as da anterior prevalecem os preceitos da lei nova"; e que "um caso particular de incompatibilidade é precisamente a reposição, ou seja, se uma norma é idêntica a outra, vigora tão-só a mais recente, não havendo pois necessidade duma revogação expressa". Aliás, continua a Informação, o nº 2 do artigo 7º do Código Civil, que prevê as 3 formas de revogação (expressa, tácita e de sistema) é explícito, quanto a este aspecto, ao estatuir "que a revogação pode resultar ... da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ..”.
Quanto aos diplomas legais que têm justificado a emissão de guias de reembolso por parte da DGCP, no tocante às verbas comuns à Magistratura, contêm de facto uma regra que estabelece que "os encargos a que der lugar a execução do presente diploma serão reembolsados ao Estado pelo Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (CCNFJ), mediante guia de receita a processar pela DGCP até que o reembolso seja dispensado por decreto dos Ministros da Justiça e das Finanças".
Mas, embora nunca tenha sido publicado o diploma da dispensa do reembolso nem por isso parece defensável que tais regras se mantenham em vigor e consequentemente justifiquem a emissão de guias de reposição, uma vez que, fazendo parte integrante de diplomas que se encontram tacitamente revogados, estão elas próprias também revogadas.
Relativamente à Direcção-Geral dos Serviços Prisionais e à Direcção- Geral dos Serviços Tutelares de Menores, a mesma Informação invoca a expressa revogação do Decreto-Lei nº 234/77, de 2 de Junho pela alínea d) do artigo 115º do Decreto-Lei nº 268/81, de 16 de Setembro, sublinhando que o nº 2 do artigo 112º é uma norma transitória para vigorar até final do ano de 1981, devendo, daí em diante, os encargos decorrentes desse diploma ser suportados pelo Orçamento do Estado e não havendo, por isso, lugar à emissão de guias de reposição. Idem, quanto ao Decreto-Regulamentar nº 38/82, de 7 de Julho (subsídio aos funcionários da D.G. dos Serviços Prisionais), também aqui se estando perante uma norma transitória para vigorar até final do ano de 1982 e posteriormente passaram os encargos a ser suportados pelo OE.
A idêntica conclusão se chega no que respeita à Portaria nº 313/85, de 28 de Maio, que aplica à carreira de enfermagem das Direcções-Gerais dos Serviços Prisionais e Tutelares de Menores o regime do Decreto-Lei nº 305/81, de 12 de Novembro, devendo pois ser o Orçamento do Estado a suportar os correspondentes encargos e não o GGF.
Ainda no âmbito da Direcção-Geral dos Serviços Tutelares de Menores, a Informação menciona o Decreto-Lei nº 506/80, de 21 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 226/81, de 18 de Julho, para concluir que no nº 2 do artigo 79º está também prevista uma situação pontual e de excepção, que era a de aos funcionários e agentes que transitassem para os novos quadros virem a corresponder remunerações inferiores às que auferiam anteriormente, nesse caso a diferença sendo abonada pelo CCNFJ.
Enfim - e quanto à Direcção-Geral dos Registos e do Notariado - o Decreto-Lei nº 48503, de 29 de Julho criou um gabinete técnico naquela Direcção-Geral e prevendo o artigo 15º o reembolso ao Estado pelo CCNFJ dos encargos a que o mesmo desse lugar no OE, conquanto o diploma de dispensa do reembolso nunca tivesse sido publicado nem por isso deixava de tratar-se de encargos que competiam àquele OE e que só transitoriamente seriam suportados pelo CCNFJ (4).
7
Em face do precedentemente exposto, não existindo qualquer argumento novo que conduza a eventual revisão da doutrina expendida em matéria de legislação que, no entender da 5ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, fundamenta a emissão de guias de reposição a que se refere a consulta, este Conselho conclui:
São reafirmadas as conclusões do parecer nº 1/92, votado na sessão de 14 de Maio de 1992, reproduzidas no nº 4 do presente parecer.
(1) A Informação nº 1/92 - GGD referiu um ofício da Direcção-Geral da Contabilidade Pública que devolvera os orçamentos do CCNFJ e do CGF para 1992, aprovados por Sua Excelência o Ministro da Justiça com data de 13/12/91, a fim de poderem ser compatibilizados com o OE para 1992.
A necessidade de compatibilização surgiu relativamente ao valor de 650.000 contos, inscrito no OE como receita do Estado/1992, que seria financiado pelos Cofres do MJ como contrapartida das despesas a efectuar no próprio OE, valor que não foi previsto como transferência para este nos orçamentos daqueles.
A não inscrição de qualquer dotação para transferências pelos Cofres para o OE em 1992 obedecera à orientação do Despacho nº 40/91, de 5 de Dezembro, do Ministro da Justiça.
Mais referiu que as transferencias dos orçamentos dos Cofres para o OE como contrapartida de despesas efectuadas neste e com base na emissão de guias de reposição emitidas pela 5ª Delegação da DGCP se encontravam suspensas pelo GW desde o início do ano passado, em conformidade com a orientação recebida do CA dos Cofres.
O GGF tinha em seu poder uma guia de reposição emitida em 1990 e referente a despesas do OE de 1989 no valor de 295.719 contos e várias outras emitidas em 1991, que ascendiam a 626.563 contos, todas a liquidar.
Enfim, a Informação nº 1/92-GGF dizia ser indispensável compatibilizar os orçamentos dos Cofres e o OE para 1992 neste aspecto, por inclusão de uma dotação para transferências para o OE nos orçamentos dos Cofres ou por anulação no OE/92 da previsão de receitas originárias em transferências dos Cofres, alegando que o GGF tem vindo a suportar cada vez maior quantidade segundo a orientação de diplomas e despachos ministeriais, despesas de funcionamento corrente e de capital do MJ, que caberiam, em princípio, ao OE, independentemente da emissão de guias de reposição pela DGCP; e que, na hipótese de ser recebida orientação no sentido de incluir uma dotação para transferências para o OE, tal inscrição não deveria ser feita como contrapartida num aumento das receitas que foram orçamentadas, cujo valor global ultrapassou já significativamente o das receitas arrecadadas nesse ano, mas antes à custa de uma redução noutras despesas orçamentadas.
(2) É a seguinte a enumeração feita pela 5ª Delegação:
"1 - Verbas comuns à Magistratura:
DL 45134, de 13 de Julho de 1963
- DL 46140, de 31 de Dezembro de 1964
- DL 46538, de 16 de Setembro de 1965
- DL 4769 1, de 11 de Maio de 1967
- DL 487170, de 21 de Outubro
- DL 202173, de 4 de Maio
- DL 325174, de 10 de Julho
- DL 31177, de 25 de Janeiro.
2. Direcção-Geral dos Serviços Prisionais
DL 234177, de 2 de Junho
DL 26818 1, de 16 de Setembro
D. Reg. 38/82, de 7 de Julho
Portaria 313/82, de 28 de Maio.
3. Direcção-Geral dos Serviços Tutelares de Menores
- DL 234P7, de 2 de Junho
- DL 506/80, de 21 de Outubro, na redacção dada pelo DL 226/8 1, de 18 de Julho
- DL 180/8 1, de 30 de Junho
- Portaria nº 313/85, de 28 de Maio
4. Direcção-Geral dos Registos e do Notariado
- DL 48503, de 29 de Julho de 1968".
(3) Sublinhado nosso, agora.
(x) "Segundo informação que, a propósito nos foi fornecida, a inclusão desta disposição (artigo 27º) no diploma de execução orçamental, resultou de acordo entre os Senhores Ministros das Finanças e da Justiça, no sentido de o GGF, através dos Cofres, vir a apoiar financeiramente o OE, num momento em que se anteviam dificuldades no sector da Justiça. A referência ao montante de seis milhões de contos foi consignada, na previsão, que não se veio a concretizar, de que a situação financeira dos Cofres permitiria disponibilizar, pelo menos, aquela quantia.
Contudo, tendo os Cofres atravessado também dificuldades financeiras, não lhes foi possível libertar a verba estimada no diploma, mas só cerca de um milhão de contos".
(4) Este caso foi objecto de particular desenvolvimento analítico no parecer nº 1/92 (Ponto 6.3.l.) para se chegar à conclusão de que o Decreto-Lei nº 48503 foi revogado tacitamente pelo Decreto-Lei nº 523/72, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Justiça, no que se refere às disposições relativas aos "serviços centrais" da DGRN e pelo Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro, que aprovou a Lei Orgânica dos Serviços dos Registos e do Notariado, no que respeita às disposições relativas aos "serviços externos".
Da análise da evolução legislativa posterior (em que avulta o Decreto-Lei nº 523/72), o parecer conclui que, a um regime que expressamente determinava o reembolso ao Estado pelo CCNFJ, mediante guias a processar pela DGCP, se substituiu um outro que passou a enunciar taxativamente as despesas a suportar pelo referido Cofre.
"Motivo porque não faz sentido que se continue a prever o reembolso dos referidos encargos, uma vez que a satisfação dos mesmos não incumbe ao Orçamento do Estado, mas sim ao próprio Cofre em referência.
Relativamente às despesas que não estão previstas em disposições legais que expressamente cometam o seu pagamento aos Cofres do Ministério da Justiça, deve entender-se que representam encargos do OE, não se justificando também, quanto a eles, promover qualquer reembolso, através da emissão de guias de reposição".
EXCELÊNCIA:
1
A Senhora Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira, em ofício dirigido ao Gabinete de Vossa Excelência, refere uma Informação nº 22/91-EM, relativa ao assunto "Legislação que fundamenta a emissão de guias de reposição pela 5ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública" apresentada a Conselho Administrativo dos Cofres com um pedido de orientação.
Reportando-se à Acta nº 2/91 da reunião que teve lugar nos dias 4 e 18 de Abril de 1991 - enviada em anexo - mais refere que o Conselho concordou que se sugerisse a Vossa Excelência o pedido de parecer a este Conselho Consultivo, conforme se propunha na mencionada Informação.
Dignou-se Vossa Excelência concordar com a sugestão, pelo que cumpre emitir parecer.
Vejamos, então, em que consiste a dúvida que motiva a consulta.
2
A invocada Informação 22/91-EM especifica várias "guias" emitidas pela D.G.C.P., que se têm reportado a encargos respeitantes a:
- Verbas à Magistratura
- Direcção-Geral dos Serviços Prisionais
- Direcção-Geral dos Serviços Tutelares de Menores e
- Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.
Esclarece, depois, que no ofício que remeteu a "guia" nº 1/90, a 5ª Delegação informou que "as disposições legais que justificam o apuramento da totalidade da importância a reembolsar são, com as devidas adaptações, as que oportunamente foram recordadas nos ofícios nºs 1076 e 1957, respectivamente de 9 de Abril e 23 de Maio de 1985", indicando, a seguir, numerosos diplomas legais relativos às verbas atinentes às entidades supra mencionadas (a Magistratura e as três Direcções-Gerais em causa).
A Informação procede a uma análise do fundamento da reposição dos 19 "encargos" pelo GGF à 5ª Delegação, à luz da legislação vigente, designadamente dos últimos diplomas que têm vindo a ser publicados.
E, depois de analisados diplomas legais que, de acordo com a informação transmitida pela 5ª Delegação, fundamentariam a emissão de guias de reembolso ao Estado (pelo CCNFJ - Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça), diz verificar-se que:
- uma parte daquela legislação se encontra revogada, como é o caso das verbas comuns à Magistratura e de um decreto-lei respeitante às Direcções-Gerais dos Serviços Prisionais e dos Serviços Tutelares de Menores;
- e que nos restantes diplomas legais os artigos que cometiam os encargos ao CCNFJ, sendo disposições transitórias, pois tais encargos pela sua natureza competem ao Orçamento do Estado, caducaram no final dos períodos por eles referidos.
A Informação invoca o facto de o nº 1 do artigo l8º da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1987) ter revogado o regime de excepção aplicável à gestão das receitas e despesas dos "Cofres" do Ministério da Justiça (admitido pelo artigo 21º do Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro), pelo que desde 1987 a gestão das receitas e despesas daqueles "Cofres" passou a estar sujeita ao regime geral aplicável aos fundos e serviços autónomos (Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro).
Posteriormente, com a segunda revisão da Constituição em 1989, as receitas e despesas dos fundos e serviços autónomos passaram a fazer parte integrante do Orçamento do Estado, como mostra a alínea a) do nº 1 do artigo 108º da Constituição da República.
Por estas razões, a Informação diz parecer dever concluir-se pela falta de cobertura legal dos pagamentos efectuados pelo CCNFJ ao Estado mediante guias de reembolso emitidas pela 5ª Delegação da DGCP, não só pelo que anteriormente fora dito quanto à legislação por esta mencionada como porque, fazendo os orçamentos dos fundos e serviços autónomos parte integrante do OE, não parece correcto continuar o CCNFJ a depositar dinheiro nos Cofres do Estado por meio daquelas guias.
Aliás, isso mesmo provaria o facto de a legislação publicada nos últimos anos, mesmo implicando encargos para os "Cofres" do Ministério da Justiça, não fazer referência a esta modalidade de reembolso, citando-se, a título de exemplo, o nº 1 do artigo 27º do Decreto-Lei nº 72-A/91, de 8 de Fevereiro (execução orçamental) que dispõe:
"Dos encargos decorrentes da Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro e do Decreto-Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro, 6 milhões de contos serão reembolsados ao Orçamento do Estado e pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, se outro montante superior não for, para o efeito, estabelecido por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Justiça".
3
Entretanto, a mesma Senhora Directora-Geral dirigiu ao Gabinete de Vossa Excelência uma nova Informação (nº 1/2-GDG), datada de 10.1.92, relativa a um problema de compatibilização entre os orçamentos dos Cofres e o Orçamento do Estado para 1992, levantado pela Direcção de Serviços Gerais do Orçamento da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, apreciada em reunião do Conselho Administrativo dos Cofres de 13.1.92, dizendo que o Conselho, relativamente a esse assunto, manifestara de novo as suas dúvidas quanto aos critérios de ordem legal que deverão presidir às transferências e contrapartidas entre os Cofres e o Orçamento do Estado, acrescentando que, na sequência desta posição, o Conselho considerara que a compatibilização que se impõe não deveria ser feita por alteração nos orçamentos dos Cofres aprovados (1).
Sobre este assunto dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer a este Conselho Consultivo, que tomou o nº 1/92 e foi votado na sessão de 14 de Maio do corrente ano.
4
Após exaustiva análise da legislação pertinente, o parecer extraiu as seguintes conclusões:
"1ª. O artigo 2lº do Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro, que excluía do âmbito de aplicação do diploma o Cofre Geral dos Tribunais (CGT) e o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (CCNFJ), foi expressamente revogado pelo artigo 18º, nº 1, da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1987, pelo que a gestão das receitas e despesas dos referidos Cofres passou a estar sujeita ao regime aplicável aos fundos e serviços autónomos;
2ª. O Orçamento do Estado é unitário e compreende todas as receitas e despesas da administração central, incluindo as receitas e despesas de todos os serviços e fundos autónomos - artigos 108º, nº 1 e 109º, nºs 1 e 3, alínea d), da Constituição da República, e artigo 3º da Lei nº 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento);
3ª. Diversas disposições legais constantes de diplomas que introduziram alterações ao Decreto-Lei nº 44278, de 14 de Abril de 1962, que aprovou o Estatuto Judiciário (EJ), estabeleceram o princípio segundo o qual os encargos a que desse lugar a execução de tais diplomas seriam reembolsados ao Estado pelo CCNFJ mediante guias de receita a processar pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública (DGCP), até que o reembolso fosse dispensado por diploma emanado dos Ministros da Justiça e das Finanças - artigos 4º do Decreto-Lei nº 45134, de 13 de Julho de 1963, 6º do Decreto-Lei nº 46140, de 31 de Dezembro de 1964, 5º do Decreto-Lei nº 46538, de 16 de Setembro de 1965, 7º do Decreto-Lei nº 47691, de 11 de Maio de 1967, 6º do Decreto-Lei nº 487/70, de 21 de Outubro, 22º do Decreto-Lei nº 202/73, de 4 de Maio, 29 do Decreto-Lei nº 325/74, de 10 de Julho, e 4º do Decreto-Lei nº 31/77, de 25 de Janeiro;
4ª. As disposições legais mencionadas na conclusão anterior já não estão em vigor, tendo o Estatuto Judiciário, bem como os diplomas que lhe introduziram alterações, sido, nessa parte, objecto de revogação tácita por um conjunto de diplomas que aprovaram, designadamente, o Estatuto dos Magistrados Judiciais, a Lei Orgânica do Ministério Público, a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, e a Lei Orgânica das Secretarias Judiciais e Estatuto dos Funcionários de Justiça;
5ª. Tendo o Decreto-Lei nº 234/77, de 2 de Junho, que contém disposições relativas aos estabelecimentos prisionais e tutelares de menores sido objecto de revogação expressa pelo Decreto-Lei nº 268/81, de 16 de Setembro [artigo 115º, alínea d)], também já não se encontra em vigor a norma do artigo 6º daquele diploma, de conteúdo e objectivo equivalentes às disposições enumeradas na conclusão 3ª;
6ª. Também no concernente à normação relativa à Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, já não está em vigor a norma do artigo 15º do Decreto-Lei nº 48503, de 29 de Julho de 1968, que, igualmente, determinava o reembolso ao Estado pelo CCNFJ, mediante guias a processar pela DGCP, dos encargos a que a execução do diploma viesse a dar lugar no Orçamento do Estado;
7ª. Assim, as disposições invocadas pela 5ª Delegação da DGCP para justificar o apuramento da totalidade das importâncias a reembolsar pelos Cofres do Ministério da Justiça ao Orçamento do Estado, não constituem suporte legal para o efeito;
8ª. As disposições legais de natureza temporária, constantes de diplomas actualmente em vigor sobre estatutos dos magistrados e dos funcionários de justiça, organização judiciária, serviços prisionais e serviços tutelares de menores, que atribuíam aos Cofres do Ministério da Justiça (ou ao Gabinete de Gestão Financeira) a responsabilidade pela satisfação dos encargos resultantes da execução dos respectivos diplomas, caducaram no termo do período de tempo nelas referido, transferindo-se tais encargos, a partir de então, para o Estado - cfr. artigos 79º, nº 1, do Decreto-Lei nº 506/80, de 21 de Outubro, 18º do Decreto-Lei nº 180/81, de 30 de Junho, 112º, nº 2, do Decreto-Lei nº 268/81, de 16 de Setembro, 65º do Decreto-Lei nº 214/88, de 17 de Junho, e 5º do Decreto-Lei nº 239/90, de 25 de Julho".
5
As " disposições legais que justificam o apuramento da totalidade da importância a reembolsar" indicadas no ofício que remeteu a guia nº 1/90, da 5ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, referida no nº 1 do presente parecer, foram todas analisadas no parecer nº 1/92 deste Conselho Consultivo e, na sua maior parte, constam das conclusões reproduzidas no número anterior (2).
Mas vale a pena reproduzir ainda algumas considerações expendidas na fundamentação do mesmo parecer.
Assim, no seu ponto 6.4 escreveu-se:
"Constatou-se que se encontra revogada a normação invocada pela 5ª Delegação da DGCP para servir de fundamento do reembolso ao Estado pela CCNFJ, mediante emissão de guias.
Verificou-se ainda que a legislação que, posteriormente, foi sendo publicada, cometeu a responsabilidade por diversas despesas aos Cofres do Ministério da Justiça, ou ao GGF. Fê-lo, quer em disposições de natureza transitória, cujas estatuições foram caducando
no termo dos períodos de tempo por elas referidos, quer em normas que continuam em vigor.
Relativamente às primeiras, importa concluir que tais encargos competem hoje ao Orçamento do Estado. Foi o que aconteceu, v. g., com os encargos a que se referiam os artigos 65º do Decreto-Lei nº 214/88, de 17 de Junho, 5º do Decreto-Lei nº 239/90, de 25 de Julho, 112º, nº 2, do Decreto-Lei nº 268/81, de 16 de Setembro, 79º, nº 1, do Decreto-Lei nº 506/80, de 21 de Outubro, e 18º do Decreto-Lei nº 180/81, de 30 de Junho.
No que se refere às segundas, ou seja, no concernente às disposições ainda hoje em vigor, que atribuíram aos Cofres do Ministério da Justiça (ou ao GGF) a responsabilidade pelo pagamento dos encargos resultantes da execução dos respectivos diplomas, ainda aí importará concluir que não há, nesses casos, justificação para a reposição de verbas ao OE, pela simples razão de que, sendo os encargos suportados por um dos Cofres do M.J. (ou pelo GGF), não faria qualquer sentido que o OE viesse a ser reembolsado do que não despendeu, por não ser encargo que sobre ele impendesse.
Carece, assim, de suporte legal o pretendido reembolso” (3)
E no ponto 6.5 escreveu-se, por seu turno, o seguinte:
"Estas conclusões podem ser confrontadas com a evolução, que já se descreveu oportunamente, a propósito do movimento de uniformização dos regimes orçamentais dos fundos autónomos (cfr. supra, ponto 3.6.), e que culminou com a revogação do artigo 2lº do Decreto-Lei nº 459/92 pela Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro, por virtude do qual, a gestão das receitas e despesas dos Cofres do M.J. passou a estar sujeita ao regime aplicável aos fundos e serviços autónomos (cfr. supra, pontos 3.7. e 3.8.).
Ou seja, devendo o OE, por imperativo constitucional, conter a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos, e erradicada, em definitivo, a (longa) tradição de desorçamentação dos Cofres do Ministério da Justiça, dificilmente se compatibilizaria com o princípio da unidade e universalidade do OE a imposição, por via legislativa, de os Cofres do Ministério da Justiça depositarem dinheiro nos Cofres do Estado por meio de guias de reembolso".
Claro está que o que se reflectiu não impede que, em momentos considerados convenientes, se convencione, entre os titulares das pastas das Finanças e da Justiça, a transferência de fundos entre o GGF e o OE.
Foi o que fez o nº 1 do artigo 27º do Decreto-Lei nº 72-A/91, de 8 de Fevereiro (execução orçamental do OE para 1991), onde se dispunha o seguinte:
"Dos encargos decorrentes da Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro, e do Decreto-Lei nº 295-A/90, de 21 de Setembro, 6 milhões de contos serão reembolsados ao Orçamento do Estado e pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, se outro montante superior não for, para o efeito, estabelecido por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Justiça".
A Lei nº 2/90, que definiu o sistema retributivo dos magistrados judiciais e do Ministério Público, dispõe, no seu artigo 5º, sob a epígrafe cobertura de encargos, o seguinte:
"1.Os encargos resultantes da execução da presente lei são suportados pelas dotações dos fundos autónomos geridos pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, na parte excedente à dotação para o efeito inscrita no Orçamento do Estado.
2.Nos anos subsequentes a repartição de encargos é definida no Orçamento do Estado".
.............................................................
.............................................................
A situação a que se refere o artigo 27º do Decreto-Lei de execução do Orçamento do Estado para 1991 é, em tudo, distinta da descrita na economia do presente parecer, já que aqui não há uma obrigação de pagamento derivada de disposição legal pré-existente, mas sim um pagamento voluntário efectuado pelo GGF, na medida das disponibilidades dos Cofres cuja gestão está a seu cargo (x). Também não é por acaso que não há aqui lugar à liquidação da importância a reembolsar, desde logo se estabelecendo o montante da previsão acordada.
Acresce que a norma do artigo 27º não cria uma vinculação para o futuro, vigorando apenas para o ano de 1991, em obediência ao princípio de anualidade das disposições orçamentais.
Ora, o Decreto-Lei nº 62/92, de 21 de Abril, que estabeleceu as normas de execução do OE para 1992, não inclui qualquer disposição legal análoga ou equivalente.
Enfim, não poderá deixar de se ter presente que é bem diverso o suporte legal invocado pela DGCP como fundamento do pretenso reembolso do Estado mediante guias de reposição por ela emitidas".
6
A referida Informação 22/91-IM já chegara a conclusões semelhantes às do parecer nº 1/92, deste Conselho Consultivo, através da análise da evolução legislativa posterior ao Estatuto Judiciário (Lei nº 21185, de 30 de Julho, Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro e Decreto-Lei nº 376/87, de 11 de Dezembro), embora reconhecendo que nenhum destes diplomas continha normas revogatórias onde expressamente se mencionasse o Decreto-Lei nº 44278 que aprovara aquele Estatuto ou os Decretos que posteriormente lhe introduziram alterações, mas logo acrescentando que não podia deixar de se considerar que os mesmos estavam tacitamente revogados, uma vez que quando as normas duma lei posterior são incompatíveis com as da anterior prevalecem os preceitos da lei nova"; e que "um caso particular de incompatibilidade é precisamente a reposição, ou seja, se uma norma é idêntica a outra, vigora tão-só a mais recente, não havendo pois necessidade duma revogação expressa". Aliás, continua a Informação, o nº 2 do artigo 7º do Código Civil, que prevê as 3 formas de revogação (expressa, tácita e de sistema) é explícito, quanto a este aspecto, ao estatuir "que a revogação pode resultar ... da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ..”.
Quanto aos diplomas legais que têm justificado a emissão de guias de reembolso por parte da DGCP, no tocante às verbas comuns à Magistratura, contêm de facto uma regra que estabelece que "os encargos a que der lugar a execução do presente diploma serão reembolsados ao Estado pelo Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (CCNFJ), mediante guia de receita a processar pela DGCP até que o reembolso seja dispensado por decreto dos Ministros da Justiça e das Finanças".
Mas, embora nunca tenha sido publicado o diploma da dispensa do reembolso nem por isso parece defensável que tais regras se mantenham em vigor e consequentemente justifiquem a emissão de guias de reposição, uma vez que, fazendo parte integrante de diplomas que se encontram tacitamente revogados, estão elas próprias também revogadas.
Relativamente à Direcção-Geral dos Serviços Prisionais e à Direcção- Geral dos Serviços Tutelares de Menores, a mesma Informação invoca a expressa revogação do Decreto-Lei nº 234/77, de 2 de Junho pela alínea d) do artigo 115º do Decreto-Lei nº 268/81, de 16 de Setembro, sublinhando que o nº 2 do artigo 112º é uma norma transitória para vigorar até final do ano de 1981, devendo, daí em diante, os encargos decorrentes desse diploma ser suportados pelo Orçamento do Estado e não havendo, por isso, lugar à emissão de guias de reposição. Idem, quanto ao Decreto-Regulamentar nº 38/82, de 7 de Julho (subsídio aos funcionários da D.G. dos Serviços Prisionais), também aqui se estando perante uma norma transitória para vigorar até final do ano de 1982 e posteriormente passaram os encargos a ser suportados pelo OE.
A idêntica conclusão se chega no que respeita à Portaria nº 313/85, de 28 de Maio, que aplica à carreira de enfermagem das Direcções-Gerais dos Serviços Prisionais e Tutelares de Menores o regime do Decreto-Lei nº 305/81, de 12 de Novembro, devendo pois ser o Orçamento do Estado a suportar os correspondentes encargos e não o GGF.
Ainda no âmbito da Direcção-Geral dos Serviços Tutelares de Menores, a Informação menciona o Decreto-Lei nº 506/80, de 21 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 226/81, de 18 de Julho, para concluir que no nº 2 do artigo 79º está também prevista uma situação pontual e de excepção, que era a de aos funcionários e agentes que transitassem para os novos quadros virem a corresponder remunerações inferiores às que auferiam anteriormente, nesse caso a diferença sendo abonada pelo CCNFJ.
Enfim - e quanto à Direcção-Geral dos Registos e do Notariado - o Decreto-Lei nº 48503, de 29 de Julho criou um gabinete técnico naquela Direcção-Geral e prevendo o artigo 15º o reembolso ao Estado pelo CCNFJ dos encargos a que o mesmo desse lugar no OE, conquanto o diploma de dispensa do reembolso nunca tivesse sido publicado nem por isso deixava de tratar-se de encargos que competiam àquele OE e que só transitoriamente seriam suportados pelo CCNFJ (4).
7
Em face do precedentemente exposto, não existindo qualquer argumento novo que conduza a eventual revisão da doutrina expendida em matéria de legislação que, no entender da 5ª Delegação da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, fundamenta a emissão de guias de reposição a que se refere a consulta, este Conselho conclui:
São reafirmadas as conclusões do parecer nº 1/92, votado na sessão de 14 de Maio de 1992, reproduzidas no nº 4 do presente parecer.
(1) A Informação nº 1/92 - GGD referiu um ofício da Direcção-Geral da Contabilidade Pública que devolvera os orçamentos do CCNFJ e do CGF para 1992, aprovados por Sua Excelência o Ministro da Justiça com data de 13/12/91, a fim de poderem ser compatibilizados com o OE para 1992.
A necessidade de compatibilização surgiu relativamente ao valor de 650.000 contos, inscrito no OE como receita do Estado/1992, que seria financiado pelos Cofres do MJ como contrapartida das despesas a efectuar no próprio OE, valor que não foi previsto como transferência para este nos orçamentos daqueles.
A não inscrição de qualquer dotação para transferências pelos Cofres para o OE em 1992 obedecera à orientação do Despacho nº 40/91, de 5 de Dezembro, do Ministro da Justiça.
Mais referiu que as transferencias dos orçamentos dos Cofres para o OE como contrapartida de despesas efectuadas neste e com base na emissão de guias de reposição emitidas pela 5ª Delegação da DGCP se encontravam suspensas pelo GW desde o início do ano passado, em conformidade com a orientação recebida do CA dos Cofres.
O GGF tinha em seu poder uma guia de reposição emitida em 1990 e referente a despesas do OE de 1989 no valor de 295.719 contos e várias outras emitidas em 1991, que ascendiam a 626.563 contos, todas a liquidar.
Enfim, a Informação nº 1/92-GGF dizia ser indispensável compatibilizar os orçamentos dos Cofres e o OE para 1992 neste aspecto, por inclusão de uma dotação para transferências para o OE nos orçamentos dos Cofres ou por anulação no OE/92 da previsão de receitas originárias em transferências dos Cofres, alegando que o GGF tem vindo a suportar cada vez maior quantidade segundo a orientação de diplomas e despachos ministeriais, despesas de funcionamento corrente e de capital do MJ, que caberiam, em princípio, ao OE, independentemente da emissão de guias de reposição pela DGCP; e que, na hipótese de ser recebida orientação no sentido de incluir uma dotação para transferências para o OE, tal inscrição não deveria ser feita como contrapartida num aumento das receitas que foram orçamentadas, cujo valor global ultrapassou já significativamente o das receitas arrecadadas nesse ano, mas antes à custa de uma redução noutras despesas orçamentadas.
(2) É a seguinte a enumeração feita pela 5ª Delegação:
"1 - Verbas comuns à Magistratura:
DL 45134, de 13 de Julho de 1963
- DL 46140, de 31 de Dezembro de 1964
- DL 46538, de 16 de Setembro de 1965
- DL 4769 1, de 11 de Maio de 1967
- DL 487170, de 21 de Outubro
- DL 202173, de 4 de Maio
- DL 325174, de 10 de Julho
- DL 31177, de 25 de Janeiro.
2. Direcção-Geral dos Serviços Prisionais
DL 234177, de 2 de Junho
DL 26818 1, de 16 de Setembro
D. Reg. 38/82, de 7 de Julho
Portaria 313/82, de 28 de Maio.
3. Direcção-Geral dos Serviços Tutelares de Menores
- DL 234P7, de 2 de Junho
- DL 506/80, de 21 de Outubro, na redacção dada pelo DL 226/8 1, de 18 de Julho
- DL 180/8 1, de 30 de Junho
- Portaria nº 313/85, de 28 de Maio
4. Direcção-Geral dos Registos e do Notariado
- DL 48503, de 29 de Julho de 1968".
(3) Sublinhado nosso, agora.
(x) "Segundo informação que, a propósito nos foi fornecida, a inclusão desta disposição (artigo 27º) no diploma de execução orçamental, resultou de acordo entre os Senhores Ministros das Finanças e da Justiça, no sentido de o GGF, através dos Cofres, vir a apoiar financeiramente o OE, num momento em que se anteviam dificuldades no sector da Justiça. A referência ao montante de seis milhões de contos foi consignada, na previsão, que não se veio a concretizar, de que a situação financeira dos Cofres permitiria disponibilizar, pelo menos, aquela quantia.
Contudo, tendo os Cofres atravessado também dificuldades financeiras, não lhes foi possível libertar a verba estimada no diploma, mas só cerca de um milhão de contos".
(4) Este caso foi objecto de particular desenvolvimento analítico no parecer nº 1/92 (Ponto 6.3.l.) para se chegar à conclusão de que o Decreto-Lei nº 48503 foi revogado tacitamente pelo Decreto-Lei nº 523/72, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Justiça, no que se refere às disposições relativas aos "serviços centrais" da DGRN e pelo Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro, que aprovou a Lei Orgânica dos Serviços dos Registos e do Notariado, no que respeita às disposições relativas aos "serviços externos".
Da análise da evolução legislativa posterior (em que avulta o Decreto-Lei nº 523/72), o parecer conclui que, a um regime que expressamente determinava o reembolso ao Estado pelo CCNFJ, mediante guias a processar pela DGCP, se substituiu um outro que passou a enunciar taxativamente as despesas a suportar pelo referido Cofre.
"Motivo porque não faz sentido que se continue a prever o reembolso dos referidos encargos, uma vez que a satisfação dos mesmos não incumbe ao Orçamento do Estado, mas sim ao próprio Cofre em referência.
Relativamente às despesas que não estão previstas em disposições legais que expressamente cometam o seu pagamento aos Cofres do Ministério da Justiça, deve entender-se que representam encargos do OE, não se justificando também, quanto a eles, promover qualquer reembolso, através da emissão de guias de reposição".
Legislação
CONST76 ART108 N1 ART109 N1 N3 D. DL 226/81 DE 1981/07/18.
CCIV66 ART7. DL 268/81 DE 1981/09/16 ART112 N2 ART115 D.
L 47/86 DE 1986/12/31 ART18 N1.
L 6/91 DE 1991/02/29 ART3. DL 46140 DE 1964/12/31 ART6.
DL 44278 DE 1962/04/14. DL 45134 DE 1963/07/13 ART4.
DL 46538 DE 1965/09/16 ART5. DL 47691 DE 1967/05/11 ART7.
DL 48503 DE 1968/07/29 ART15. DL 487/70 DE 1970/10/21 ART6.
DL 202/73 DE 1973/05/04 ART22. DL 325/74 DE 1974/07/10 ART2.
DL 31/77 DE 1977/01/25 ART4. DL 234/77 DE 1977/06/02 ART6.
DL 506/80 DE 1980/10/21 ART79 N1. DL 180/81 DE 1981/06/30 ART18.
DL 459/82 DE 1982/11/26 ART21. DL 214/88 DE 1988/07/17 ART65.
DL 239/90 DE 1990/07/25 ART5. DL 72-A/91 DE 1991/02/08 ART27 N1.
DL 62/92 DE 1992/04/21. DRGU 38/82 DE 1982/07/07.
PORT 313/85 DE 1985/05/28.
CCIV66 ART7. DL 268/81 DE 1981/09/16 ART112 N2 ART115 D.
L 47/86 DE 1986/12/31 ART18 N1.
L 6/91 DE 1991/02/29 ART3. DL 46140 DE 1964/12/31 ART6.
DL 44278 DE 1962/04/14. DL 45134 DE 1963/07/13 ART4.
DL 46538 DE 1965/09/16 ART5. DL 47691 DE 1967/05/11 ART7.
DL 48503 DE 1968/07/29 ART15. DL 487/70 DE 1970/10/21 ART6.
DL 202/73 DE 1973/05/04 ART22. DL 325/74 DE 1974/07/10 ART2.
DL 31/77 DE 1977/01/25 ART4. DL 234/77 DE 1977/06/02 ART6.
DL 506/80 DE 1980/10/21 ART79 N1. DL 180/81 DE 1981/06/30 ART18.
DL 459/82 DE 1982/11/26 ART21. DL 214/88 DE 1988/07/17 ART65.
DL 239/90 DE 1990/07/25 ART5. DL 72-A/91 DE 1991/02/08 ART27 N1.
DL 62/92 DE 1992/04/21. DRGU 38/82 DE 1982/07/07.
PORT 313/85 DE 1985/05/28.
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL / DIR FINANC.