107/1989, de 22.02.1990
Número do Parecer
107/1989, de 22.02.1990
Data do Parecer
22-02-1990
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
PGR
Entidade
Procurador(a)-Geral da República
Relator
PADRÃO GONÇALVES
Descritores
AUTARQUIA LOCAL
TUTELA ADMINISTRATIVA
MINISTÉRIO PÚBLICO
ACÇÃO DE DECLARAÇÃO DE PERDA DE MANDATO
DISSOLUÇÃO
INQUÉRITO
PERDA DE MANDATO
MEMBRO
ORGÃO AUTÁRQUICO
TUTELA INSPECTIVA
COMPETÊNCIA
INVESTIGAÇÃO
TUTELA ADMINISTRATIVA
MINISTÉRIO PÚBLICO
ACÇÃO DE DECLARAÇÃO DE PERDA DE MANDATO
DISSOLUÇÃO
INQUÉRITO
PERDA DE MANDATO
MEMBRO
ORGÃO AUTÁRQUICO
TUTELA INSPECTIVA
COMPETÊNCIA
INVESTIGAÇÃO
Conclusões
1 - Salvo nos casos previstos nas alineas a) e b) do n 1 do artigo 9 da Lei n 87/89, de 9 de Setembro, compete ao Ministerio Publico propor as acções para declaração de perda de mandato por parte dos membros dos orgãos autarquicos - n 1 do artigo 11 da referida Lei - independentemente de solicitação do Governo;
2 - Perante uma demuncia de situação que possa determinar perda de mandato, em acção a propor nos termos do n 1 do referido artigo 11, deve o representante do Ministerio Publico competente: a) Remeter a denuncia ao Ministerio do Planeamento e da Administração do Territorio (artigo 6 da Lei n 87/89), nos casos e para os fins previstos nos ns 1, alinea c), 3 e 4 do artigo 9 da referida Lei; b) Proceder, se necessario, a recolha de infromações e esclarecimentos, visando a obtenção da fundamentação e prova necessaria, nos restantes casos (ns 1, alineas d) e e), e 2 do referido artigo 9).
2 - Perante uma demuncia de situação que possa determinar perda de mandato, em acção a propor nos termos do n 1 do referido artigo 11, deve o representante do Ministerio Publico competente: a) Remeter a denuncia ao Ministerio do Planeamento e da Administração do Territorio (artigo 6 da Lei n 87/89), nos casos e para os fins previstos nos ns 1, alinea c), 3 e 4 do artigo 9 da referida Lei; b) Proceder, se necessario, a recolha de infromações e esclarecimentos, visando a obtenção da fundamentação e prova necessaria, nos restantes casos (ns 1, alineas d) e e), e 2 do referido artigo 9).
Texto Integral
SENHOR PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA:
Excelentíssimo
O presidente da associação "Os amigos da Covilhã" remeteu à Delegação do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra uma exposição em que solicita a instauração de acção de declaração de perda de mandato contra o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã:
"Perante a complexidade da matéria denunciada e à míngua de elementos de prova bastantes" solicitou o respectivo delegado do procurador da República "os bons ofícios da Inspecção-Geral da Administração do Território no sentido de, em inquérito, proceder à necessária averiguação, com o pedido de expressa indicação dos elementos de prova imprescindíveis à instrução da eventual acção" (1)
Todavia, porque se lhe afigurava urgente "fixar critérios de actuação nesta matéria", o senhor delegado pôs à consideração do senhor procurador da República junto do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, para apreciação, um fundamentado parecer em que concluiu:
“- a Lei nº 87/89, de 9.9 não confere poderes de tutela sobre as autarquias ao Ministério Público;
- o poder-dever que lhe é atribuído pelo artigo 11º do mesmo diploma legal é de natureza funcional e só pode ser exercitado se e quando lhe for solicitado pelos titulares da tutela administrativa;
- sendo a tutela apenas exercida pela via da inspecção, inquérito ou sindicância e sendo estas das atribuições da Inspecção-Geral da Administração do Território ao Mº Pº está vedado o exercício de actividade inspectiva paralela;
- por consequência, em presença de uma denúncia de um particular ou membro de órgão autárquico deve o respectivo expediente ser remetido à Inspecção-Geral da Administração do Território por ser o organismo competente para a apreciar".
Na sequência propôs o arquivamento dos autos.
1.2. O senhor procurador concordou com o arquivamento proposto, "embora por razões diversas", que se absteve de enunciar, e remeteu a esta Procuradoria-Geral fotocópia do referido despacho-parecer do senhor delegado, expressando a sua opinião sobre a matéria nos seguintes termos:
"Não concordo com o seu conteúdo uma vez que, na minha opinião, a intervenção do Mº Pº pode ser despoletada por qualquer forma de conhecimento dos factos, nomeadamente por participação de um particular.
"Esse despacho pode, no entanto, constituir uma achega para futura orientação hierárquica a emitir para atenuar hipotéticas tentativas de instrumentalizar a actuação do Mº Pº. nesta matéria por forças político-partidárias.
"Na realidade, o Mº Pº. nos T.A.Cs. pode vir a confrontar-se com uma quantidade considerável de pedidos de propositura de acções para perda de mandato de membros das autarquias locais, formulados por particulares, ou por organizações políticas, situação que ainda não se verifica" (2) .
- fotocópia de uma informação do senhor Inspector-Geral da Administração do Território, onde se diz: "Conforme é consabido ( ... ) a tutela administrativa sobre as autarquias locais cabe ao Governo, através dos Ministros das Finanças e do Planeamento e da Administração do Território, sendo exercida, respectivamente, pelas Inspecções-Gerais de Finanças e da Administração do Território, e não directamente pelo Ministério Público, e é exercida através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, findas as quais, se houver lugar à aplicação da sanção da declaração de perda de mandato, pode esta ser requerida, mediante a propositura da respectiva acção no TAC competente, pelo Ministério Público (artigo 224º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa e artigos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º, 9º, 10º e 11º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro".
- fotocópia do despacho (final) do senhor delegado em que, mantendo a sua posição, ordenou o arquivamento dos autos.
Determinou Vossa Excelência que fosse emitido parecer pelo Conselho Consultivo, que se passa a prestar.
2.
2.1.Em conformidade com os nºs 1 e 2 do artigo 243º da Constituição da República, na sua redacção originária (3), dispunham os artigos 91º a 93º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, vigentes até à sua revogação pela Lei nº 87/89, de 9 de Setembro:
"Artigo 91º.
1. Compete ao Governo o exercício da tutela administrativa, a qual, enquanto subsistir o distrito, será exercida através do governador civil na área da sua jurisdição.
"1. A tutela sobre as autarquias locais será exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei, competindo no continente ao Governo e nos Açores e na Madeira aos respectivos órgãos regionais.
2. As medidas tutelares especialmente restritivas da autonomia local serão precedidas de parecer de um órgão autárquico a definir por lei.
3 . ..................................................
É a seguinte a redacção desse preceito fundamental, saída da primeira revisão constitucional e confirmada pela segunda:
"1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.
2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei.
3. ..................................................................
2. A tutela inspectiva é superintendida pelos Ministérios da Administração Interna e das Finanças e tem exclusivamente por objecto averiguar se são cumpridas as obrigações impostas por lei".
"Artigo 92º.
Enquanto autoridade tutelar, compete ao governador civil:
a) Velar pelo cumprimento das leis gerais do Estado por parte dos órgãos autárquicos;
b) Promover a realização de inquéritos, se necessário através dos serviços da Administração Central, à actividade dos órgãos autárquicos e respectivos serviços, precedendo parecer do conselho distrital".
"Artigo 93º.
1. Os órgãos autárquicos podem ser dissolvidos pelo Governo:
a) Quando, após inquérito, se verifique que por eles foram cometidas graves ilegalidades;
b) Quando obstem à realização de inquéritos às suas actividades;
c) Quando se recusem a dar cumprimento às decisões definitivas dos tribunais;
d) Quando não tenham os orçamentos aprovados de forma a entrarem em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, por facto que lhes seja imputável, apurado em inquérito;
e) Quando não apresentem a julgamento, nos prazos legais, as respectivas contas, por facto que lhes seja imputável, apurado em inquérito.
2. A dissolução com base em qualquer das alíneas do número anterior será sempre precedida de parecer da assembleia distrital e é contenciosamente impugnável por qualquer dos membros do órgão dissolvido.
3. A dissolução será ordenada por decreto fundamentado .......................
4. .......................................................................................................
Salvo os casos das alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 93º do referido diploma legal, a dissolução dos órgãos autárquicos - única medida tutelar aí prevista - era sempre precedida de inquérito promovido pelo governador civil, e, em todos os casos, de parecer da Assembleia distrital.
Os inquéritos seriam realizados, se necessário, através dos serviços da Administração Central" - alínea b) do citado artigo 92º (4).
2.2. Depois de se reconhecer que "o sistema instituído pela Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, ( ... ) enfermava, porém, de diversas lacunas (...) que (importava) corrigir", diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março:
"Inclui-se, ainda, disposição relativa às causas de perda de mandato dos membros eleitos, surgindo como inovadoras as decorrentes de inscrição em partido diverso daquele pelo qual se apresentaram ao sufrágio e da prática sistemática de ilegalidades graves verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância e comete-se ao plenário do órgão a competência para a respectiva declaração
E dispôs o Decreto-Lei nº 100/84, nos seus artigos 70º e 81º, nº 2, disposições revogadas pelo artigo 17º da Lei nº 87/89:
"Artigo 70º.
1. Perdem o mandato os membros eleitos dos órgãos autárquicos que:
a) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos supervenientes reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, mas não detectada, previamente à eleição;
b) Após a eleição, se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados ao sufrágio;
c) Sem motivo justificado, deixem de comparecer a 2 sessões ou 6 reuniões seguidas ou a 6 sessões ou 18 reuniões interpoladas;
d) Se encontrem abrangidos pelo disposto no nº 2 do artigo 81º;
e) Incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática delituosa continuada, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância.
2. Compete ao plenário do órgão declarar a perda do mandato dos seus membros.
3. A declaração de perda do mandato será obrigatoriamente precedida de audiência do interessado e é contenciosamente impugnável".
"Artigo 81º.
1. . . .
2. O membro de órgão das autarquias locais que intervenha em contrato por esse órgão celebrado, que não seja de adesão, quando se verifique causa de impedimento nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 370/83, de 6 de Outubro, perde o mandato, sem prejuízo das demais sanções previstas naquele diploma ou em legislação especial".
A declaração de perda do mandato competia sempre ao plenário do órgão em causa, e apenas no caso da alínea e) do nº 1 do citado artigo 70º se exigia a verificação das irregularidades em inspecção, inquérito ou sindicância.
2.3.1. Diz-se no preâmbulo da Proposta de Lei nº 81 /V (5) :
"A definição da tutela administrativa e do controlo da legalidade dos actos praticados pelos órgãos das autarquias locais é da máxima importância para uma correcta e clara definição das relações entre a administração estadual e a administração local autárquica.
"Desta forma, pretende-se com a presente proposta de lei tornar mais claro e consentâneo com a realidade do poder local o quadro dessas relações em ordem a conseguir dois objectivos: dando expressão ao princípio da autonomia do poder local, traçar os seus limites e as responsabilidades dos seus órgãos e agentes e, por outro lado, delimitar com mais nitidez a esfera de intervenção da administração central e dos tribunais.
"Assim, o presente regime jurídico estabelece o carácter ínspectivo da tutela administrativa, abrangendo a sua vertente sancionatória.
"Nas disposições sancionatórias da proposta de lei prevê-se, quanto às ilegalidades que podem conduzir à perda de mandato, a distinção nítida daquelas situações em que cabe ao próprio órgão a sua declaração daquelas em que a decisão cabe genericamente aos tribunais administrativos, prevendo-se o carácter urgente dos processos.
"Estabelecem-se, de igual forma, as condições de propositura das acções de perda de mandato, incluindo a legitimidade, tramitação e efeitos das mesmas, bem como a possibilidade de impugnação contenciosa dos actos dos órgãos autárquicos que determinam a perda de mandato nos casos em que tal competência lhes é atribuída.
"Por outro lado, esclarece-se com maior nitidez o elenco de situações que pode conduzir à dissolução de qualquer órgão autárquico, mantendo-se a competência do Governo nessa matéria, estabelecendo os seus efeitos e a possibilidade de impugnação contenciosa do decreto de dissolução.
"São revogados, por consequência, os artigos 91º a 93º da Lei nº 97/77, de 25 de Outubro, e os artigos 70º e 81º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março".
Justificando a proposta, disse o Ministro do Planeamento e da Administração do Território (6)
"O regime que propomos visa, em particular:
"Primeiro, .
"Quinto, no quadro das ilegalidades que possam conduzir à perda de mandato dos membros dos órgãos autárquicos, distinguir claramente os casos em que cabe ao próprio órgão a sua declaração daqueles em que essa decisão compete aos tribunais administrativos.
"Sexto, definir o formalismo processual das acções de perda de mandato através de mecanismos reconhecidamente inovadores, e cujo objectivo é assegurar o máximo de garantias processuais aliadas a uma celeridade desejável.
"A honra dos titulares, se houver julgamento contrário ao indicado pelas inspecções, será reposta pelos tribunais, naturalmente com um fragor que a suspensão do exercício das suas funções tornará intenso e retumbante; se se confirmar, nesta sede, o veredicto anterior ninguém sairá prejudicado, particularmente os munícipes que têm direito ao funcionamento pleno e sem amputação de nenhuma capacidade - nomeadamente da capacidade moral - dos órgãos autárquicos eleitos.
"E é evidente que o próprio Governo ao decidir com base nas recomendações das inspecções será penalizado gravemente se se verificar que o fez com ligeireza. Suspeito que ninguém se virá a lembrar do acerto da decisão, se os tribunais vierem a confirmar, mais tarde, que se tinha razão em proceder à dissolução do órgão; mas, neste caso, será recompensa suficiente saber-se que se poupou a população aos malefícios do desempenho imperfeito dos órgãos que um dia elegeu".
A proposta de lei - cuja discussão parlamentar (7) em pouco ou nada esclarece a matéria ora em apreço - veio a ser aprovada, dando origem à Lei nº 87/ /89, de 9 de Setembro.
Importa apenas notar que, por maioria, a Assembleia rejeitou, sem discussão, uma proposta de aditamento de um artigo 7-A, apresentado pelo PCP, do seguinte teor:
"Na sequência das formas de exercício da tutela estabelecidas nos artigos anteriores, o Governo enviará obrigatoriamente, e no prazo máximo de 30 dias, o processo e o relatório e conclusões ao delegado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do círculo competente".
2.3.2. Dispõe a Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, na parte que ora interessa:
"Artigo 1º.
A presente lei estabelece o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais e as associações de municípios de direito público".
"Artigo 2º.
A tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos e do funcionamento dos serviços das autarquias locais e associações de municípios, bem como na aplicação das medidas sancionatórias nos casos previstos no presente diploma
"Artigo 3º.
A tutela exerce-se através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, bem como através da recolha e análise de informações e esclarecimentos com interesse para a verificação do cumprimento das leis e regulamentos pelos órgãos das autarquias locais e associações de municípios".
"Artigo 5º.
1. A tutela administrativa cabe ao Governo, sendo assegurada pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, no domínio das respectivas áreas de competência.
2. Enquanto subsistir o distrito, compete ao governador civil exercer, na área da sua jurisdição, os poderes de tutela que lhe são conferidos pela presente lei".
"Artigo 6º.
Compete ao Governo determinar a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios, nos termos da lei, por sua iniciativa, sob proposta do governador civil, ou a solicitação dos órgãos autárquicos, entidades ou organismos oficiais ou em consequência de queixas fundamenta das de particulares devidamente identificados".
"Artigo 7º. Compete ao governador civil:
a) Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos;
b) Promover a realização de inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios do respectivo distrito, a pedido dos respectivos órgãos deliberativos, aprovado pela maioria dos membros em efectividade de funções;
c) Participar ao agente do Ministério Público junto dos tribunais competentes as irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios ou dos seus titulares".
"Artigo 8º.
A prática, por acção ou omissão, de ilegalidades no âmbito da gestão autárquica pode determinar, nos termos previstos na lei, perda de mandato, se tiverem sido praticados individualmente por membros de órgãos autárquicos, ou a dissolução do órgão, se forem resultado de acção ou omissão deste
"Artigo 9º.
1. Perdem o mandato os membros dos órgãos autárquicos que:
a) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos supervenientes reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, mas não detectada previamente à eleição;
b) Sem motivo justificativo, deixem de comparecer a três sessões ou seis reuniões seguidas, ou a seis sessões ou doze reuniões interpoladas;
c) Incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática continuada de irregularidades, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância, e expressamente reconhecidas como tais pela entidade tutelar;
d) Pratiquem individualmente alguns dos actos previstos no artigo 13º da presente lei;
e) Após a eleição se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados ao sufrágio.
2. Perdem igualmente o mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções ou por causa delas, intervenham em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado quando:
a) Nele tenham interesse, por si,como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa;
b) Por si, ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjuge, algum parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
c) Por si, ou como representante de outra pessoa, tenha interesse em questão semelhante à que deve ser decidida ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa abrangida pela alínea anterior;
d) Tenha intervindo como perito ou mandatário ou haja dado parecer sobre a questão a resolver;
e) Tenha intervindo no processo como mandatário o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
f) Contra ele, seu cônjuge ou parente em linha recta tenha sido proferida
sentença condenatória transitada em julgado na acção judicial proposta por interessado ou pelo respectivo cônjuge;
g) Se trate de recurso de decisão proferido por si, ou com a sua intervenção, ou proferido por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas;
h) Não dê conhecimento ao órgão de que a matéria em apreciação lhe diz directamen te respeito, ou aos seus parentes ou afins até ao 2º grau da linha colateral.
3. Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, por inspeccão, inquérito ou sindicãncia, de prática por acção ou omissão, de ilegalidade grave ou de prática continuada de irregularidades, em mandato imediatamente anterior exercido em qualquer órgão de qualquer autarquia.
4. Consideram-se igualmente abrangidos pelo dia posto no número anterior, com as devidas adaptações, os membros da comissão administrativa que tenha antecedido a eleição do órgão autárquico de que se trate.
"Artigo 10º.
1. A decisão de perda de mandato cabe aos tribunais administrativos de círculo, salvo o disposto no nº 3 do presente artigo.
2. 0 processo previsto no número anterior tem carácter urgente.
3. Nos casos referidos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo anterior a competência para decidir da perda de mandato cabe aos próprios órgãos autárquicos, sendo sempre a decisão precedida de audição do interessado, que deve pronunciar-se no prazo de 30 dias a contar da data em que for notificado o resultado da acção inspectiva em que tal medida seja proposta".
"Artigo 11º.
1. As acções para declaração de perda de mandato podem ser propostas a todo o tempo pelo Ministério Público, pelos ministros a que se refere o ng 1 do artigo 4º (8), por qualquer membro do órgão de que faz parte aquele contra quem for formulado o pedido e ainda por quem invoque um interesse directo, pessoal e legítimo em tal declaração, impenden do, porém, sobre o representante do Ministé rio Público competente o dever funcional de propor as acções no prazo máximo de dez dias após o conhecimento dos respectivos fundamentos.
............................................................................................................” (9).
3.
3.1. "A "tutela administrativa" consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação.
"Desta definição resultam as seguintes características:
- A tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada;
- 0 fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e (nos países ou nos casos em que a lei o permita) assegurar que sejam adopta das soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.
"Quais são as principais espécies de tutela administrativa? Há que distingui-las quanto ao fim e quanto ao conteúdo.
"Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra~se em tutela de mérito e tutela de legalidade.
"Noutro plano, distinguem-se espécies de tutela adminia trativa quanto ao conteúdo. Sob este aspecto, devemos distinguir cinco modalidades de tutela administrativa.
Tradicionalmente só se distinguiam três, mas julgamos que é necessário distinguir cinco modalidades:
a) tutela integrativa;
b) tutela inspectiva;
c) tutela sancionatória;
d) tutela revogatória;
e) tutela substitutiva.
"b) A "tutela inspectiva" consiste no poder de fiscalizacção dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada - ou, se quisermos utilizar uma fórmula mais sintética, consiste no poder de fiscalização da organizacão e funcionamento da entidade tutelada. Por vezes existem na Administração Pública, como sabemos, serviços especialmente encarregados de exercer esta função: são os "serviços inspectivos".
"c) A "tutela sancionatória" consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detecta das no desempenho da tutela inspectiva. No exercício da tutela inspectiva fiscaliza-se a actuação da entidade tutelada, e eventualmente descobrem-se irregularidades; uma vez apurada a existência dessas irregularidades, é necessário aplicar as respectivas sanções; ora, o poder de aplicar essas sanções, quer à pessoa colectiva tutelada, quer aos seus órgãos ou agentes, é a tutela disci plinar .
......................................................................................................................” (10).
3.2. Dispunha o ng 1 do artigo 243Q da Constituição da República, na sua versão origináriaf que a tutela competia, no continente, ao Governo, e nos Açores e na Madeira, aos respectivos órgãos regionais.
0 texto saído da 1ª e 2ª Revisões diz apenas, nessa parte, que a tutela administrativa é exercida "nos casos e segundo as formas previstas na lei".
Anotando a disposição saída da 1ª Revisão, escrevem J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (11) :
"IV. 0 poder de tutela, ao contrário do poder hierárqui co, só existe nos casos e só pode revestir as formas previstas na lei (nº 1, in fine): é o princí pio da tipicidade legal das medidas de tutela. Bem entendido, na definição das medidas de tutela, a lei - que é da competência legislativa reservada da AR (artigo 168º-1/v) - deve respeitar a função constitucional de tutela e os seus limites consti tucionais.
“v.A Constituição não esclarece, neste artigo, quem são as entidades detentoras do poder de tutela, mas de outros preceitos constitucionais (artigos 202º/d e 229º/h) decorre a imputação do poder de tutela aos órgãos de governo, central e regionais. Mas nada impede a desconcentração do seu exercício (v. artigos 262º e 295º-3)".
É a citada Lei nº 87/89 que, no seu artigo 5º, nº 1, diz caber a tutela administrativa "ao Governo, sendo
assegurada pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, no domínio das respectivas áreas de competência".
Dá-nos a Lei nº 87/89, no seu artigo 2º, uma noção de tutela administrativa com carácter inspectivo "verificação do cumprimento das leis e regulamentos [...]" - e sancionatório - "aplicação das medidas sancionatórias nos casos previstos no (-) diploma" (12) .
No entanto, no artigo 3º, ao esclarecer como "se exerce" a tutela, o legislador teve em mente apenas a tutela inspectiva que se exerce através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, bem como através da recolha e análise de informaç8es e esclarecimentos (13) .
A mesma noção de tutela (meramente inspectiva) parece constar da referida informação do senhor Inspector-Geral da Administração do Território (14) .
Mas é um facto que o diploma confere ao Governo tutela (administrativa) sancionatória, seja ao "decretar" a dissolução dos órgãos autárquicos (nº 2 do artº 13º) (15) , seja ao propor, "pelos ministros a que se refere o nº 1 do artigo 5º", "as acções para declaração de perda de mandato" (artigo 11º, nº 1).
4.
4.1. Em causa não está ora aqui a competência tutelar do Governo mas, sim, uma competência do Ministério Público, prevista no ng 1 do artigo 119 da Lei ng 87/89, que, como se viu, lhe confere, e ainda a outras "entidades", o poder de propor as referidas "acções para declaração de perda de mandato".
A competência de todas estas entidades para propor tais acções não constitui, obviamente, uma competência tutelar, um caso de tutela administrativa sancionatória, seja pelo simples facto de tais entidades não constituí rem "pessoas colectivas públicas", pressuposto indispen sável de uma relação de tutela administrativa, como atrás se evidenciou, seja pelo facto de a lei em causa expressamente atribuir a tutela administrativa ao Governo.
Não interessa à economia do parecer qualificar e explicitar os poderes conferidos a tais "entidades" pelo referido artigo 11º (16) .
Em causa, apenas, como já se notou, a competência atribuída ao Ministério Público.
Tal competência advém-lhe da Constituição da República - "defender (...) os interesses que a lei determinar" artigo 221º, nº 1) e da sua Lei Orgânica "Exercer as demais funções conferidas por lei" (artigo 3º, alínea o), da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro).
A norma do nº 1 do artigo 11º da Lei nº 87/89, tendo em conta que o Ministério Público é o primeiro defensor da legalidade democrática (artigo 221º, nº 1, da C.R.P.), atribuiu-lhe o poder-dever de controlo, de verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, de garantia do respeito da legalidade democrática, que, como se sabe, constituem (também) objecto e fundamento da tutela administrativa.
Para o efeito pode (e deve) o Ministério Público, propor as referidas acções (para declaração de perda de mandato) no prazo máximo de dez dias após o conhecimen to dos respectivos fundamentos'.
4.2. Resulta da referida norma (nº 1 do artigo 11º da Lei nº 87/89) que o Ministério Público (e as demais entidades) podem propor as acções em causa a todo o tempo - aliás, sem se especificar qualquer restrição ou condícionalismo - impendendo, no entanto, sobre o representante do Ministério Público competente, "o dever funcional de propor tais acções no prazo máximo de dez dias após o conhecimento dos respectivos fundamentos", nada se dizendo quanto às formas de aquisição desse conhecimento.
Também quanto às outras entidades nada se diz quanto à forma de obtenção dos fundamentos e prova das acções a intentar.
Uma primeira conclusão se nos afigura como indiscutível: nos termos da referida norma, o Ministério Público, - como, aliás, as outras entidades - pode propor as acções para declaração de perda de mandato independentemente de solicitação do Governo (17), salvo nos casos previstos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 9º, ex vi do nº 3 do artigo 10º do diploma em causa.
A outro entendimento não pode conduzir o comando daque le preceito legal, que nesse ponto, como já se disse, não estabelece qualquer restrição ou condicionaliamo.
Deste modo, não se pode concordar com o senhor Delegado do TAC de Coimbra e o senhor Inspector-Geral da Administração do Território ao entenderem, como parece, que o Ministério Público só pode agir se e quando lhe for solicitado pelos titulares da tutela administrativa, na sequência - se for caso disso - de inspecção, inquerito ou sindicância, a cargo da referida Inspecção-Geral.
A referida disposição legal - já se disse - habilita, pois, o Ministério Público a agir independentemente de solicitação do Governo para o efeito, devendo, entretan to, fazê-lo, no prazo máximo de dez dias após o conhecl mento dos respectivos fundamentos (parte final do referido preceito legal), seja qual for a origem desse conhecimento.
Pergunta-se, então: em que circunstâncias exactas pode (e/ou deve) o Ministério Público propor tais acções para declaração de perda de mandato? Mais concretamente: como deve agir o representante do Ministério Público, face ao regime da Lei nº 87/89, quando um particu lar lhe expõe uma situação que pode integrar uma causa de perda de mandato?
Poderá (e/ou deverá) - e sempre - proceder à necessária investigação, que lhe possibilite recolher os fundamen tos da acção a propor?
4.3. Como se vê dos seus referidos despachos, o senhor Delegado do TAC de Coimbra solicitou os bons ofícios da Inspecção-Geral da Administração do Território dada a "com plexidade da matéria denunciada" e a "míngua de elemen tos de prova bastantes".
0 senhor Procurador discordou dessa posição por enten der que "a intervenção do Ministério Público pode ser despoletada por qualquer forma de conhecimento dos factos, nomeadamente por participação de um particular", mas não forneceu nem critério nem fundamentação legais dessa intervenção.
Cremos que a solução da questão posta está implícita no artigo 3º da Lei nº 87/89, conjugado com os normativos que se referem à perda do mandato: o Ministério Público não pode proceder a averiguações quando a lei exigir a verificação das ilegalidades ou irregularidades "em inspecção, inquérito ou sindicãncia" (18) - como nos casos previstos nos nºs 1, alínea c), 3 e 4 do artigo 9º; mas, nos demais casos, pode (e deve) proceder às necessárias averiguações, à "recolha e análise de informações e esclarecimentos" julgados com interesse, para o que deverá considerar-se competente.
De facto, para a realização das necessárias inspecções, inquéritos e sindicâncias, isto é, para o exercício da tutela "inspectiva", dispõe o Governo de organismos próprios - as já referidas Inspecção-Geral de Finanças e Inspecção-Geral da Administração do Território (cfr. nota (4)) -, que o Ministério Público não poderá substituir.
Mas não resulta, quer da Lei nº 87/89, quer dos diplo mas que regulam a actividade desses organismos, que es tes devam intervir em todos os casos de declaração de perda de mandato, sendo certo que, em muitos desses casos, a prova (fundamentação) da acção se reduz à apresentação de um ou mais documentos, que o Ministério Público pode facilmente solicitar, se, acaso, não lhe foram apresentados com o pedido de propositura da respectiva acção.
Em reforço deste entendimento pondere-se que outras "entidades" - membros do órgão autárquico em questão e particulares interessados - podem propor as acções em causa e, necessariamente, esses cidadãos servir-se-ão de documentos e informações que terão previamente de obter (19) - inclusive fazendo uso, se necessário, da providência prevista no artigo 82º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (LPTA) (20) .
De igual modo poderá (e deverá) proceder o Ministério Público, mesmo nos casos em que a fundamentação e a prova da acção se afigurem mais difíceis de obter (21).
0 princípio-regra não poderá deixar de ser o seguinte: competindo ao Ministério Público propor as acções em causa, caber-lhe-á, de igual modo, proceder à obtenção da fundamentação e prova necessárias, salvo quando, nos termos indicados, essa tarefa couber a outra entidade, uma das referidas Inspecções-Gerais.
4.4. Na sequência do exposto deverá concluir-se que o senhor Delegado do TAC de Coimbra, face à exposição apresenta da contra o Presidente da Cãmara Municipal da Covilhã, deveria ter procedido à necessária investigação, salvo se os factos denunciados indiciassem uma situação subsumível aos nºs 1, alínea c), e 3 do artigo 9º da Lei nº 87/89 (22) , (únicos) casos em que deveria remeter a exposição recebida ao Ministério do Planeamento e da Administração do Território (artigos 6º do referido diploma legal).
5.
Termos em que se conclui:
1. Salvo nos casos previstos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, compete ao Ministério Público propor as acções para declaração de perda de mandato por parte dos membros dos órgãos autárquicos – nº 1 do artigo 11º da referida Lei - independentemente de solicitação do Governo.
2. Perante uma denúncia de situação que possa determi nar perda de mandato, em acção a propor nos termos do nº 1 do referido artigo 11º, deve o respresentante do Ministério Público competente:
a) Remeter a denúncia ao Ministério do Planeamen to e da Administração do Território (artigo 6º da Lei nº 87/89), nos casos e para os fina previstos nos nºs 1, alínea c), 3 e 4 do artigo 9º da referida Lei;
b) Proceder, se necessário, à recolha de informações e esclarecimentos, visando a obtenção da fundamentação e prova necessária, nos restan tes casos (nºs 1, alíneas d) e e), e 2 do referido artigo 9º).
(1) Os elementos deste número 1.1. constam de um parecer elaborado em 16 de Novembro de 1989 pelo referido delegado do procurador da República.
(2) Posteriormente, o senhor procurador remeteu a esta Procuradoria-Geral:
(3) Artigo 243º da Constituição da República, na redacção inicial:
(4) O Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro, que reestruturou a Inspecção-Geral de Finanças, dispôs no artigo 2º, nº 1, caber a essa entidade "proceder ao controle das finanças públicas, tendo em vista a prevenção e correcção de anomalias ( ... ), competindo-lhe:
a) Fiscalizar os serviços de finanças e os cofres públicos, tanto do Estado como das autarquias locais; ( ... l".
Posteriormente o Decreto-Lei nº 341/83, de 21 de Julho, determinou, no nº 2 do artigo 39º, que "o Governo exercerá a tutela referida no nº 1 - verificação do cumprimento da lei, no tocante a: a) plano de actividades; b) orçamento e sua execução; c) contabilidade; d) criação, liquidação e cobrança de receitas; e) autorização, liquidação e pagamento de despesas; f) endividamento; g) gestão patrimonial; e h) obrigações fiscais - através da Inspecção-Geral de Finanças, a qual actuará na dependência do Ministro das Finanças e do Plano e em articulação com a Inspecção-Geral da Administração Interna.
A Inspecção-Geral da Administração Interna veio a ser extinta pelo artigo 54º, nº 1, alínea f), do Decreto-Lei nº 130/86, de 27 de Junho, que, em sua substituição, criou a Inspecção-Geral da Administração do Território - artigos 1º, nº 1, alínea d), 11º e 12º.
O Decreto-Lei nº 64/87, de 6 de Fevereiro, aprovou a Lei Orgânica desta IGAT, fixando-lhe as suas atribuições, como "organismo de exercício da tutela inspectiva do Governo sobre as autarquias locais" importando destacar a da alínea h) do artigo 3º: "Proceder a inquéritos e sindicâncias aos órgãos e serviços das autarquias locais e suas associações e federações, bem como aos dependentes do Ministério".
(5) Publicada no Diário da Assembleia da República, V Legislatura, 2ª Sessão Legislativa (1988/89), II Série-A, nº 12, de 4 de Janeiro de 1989, pág. 442.
O PCP apresentou um Projecto de Lei (nº 132/V) sobre a mesma matéria, que veio a ser rejeitado depois de discutido conjuntamente com a Proposta de Lei nº 81/V - cfr. D.A.R., I Série, nº 44, de 25 de Fevereiro de 1989, e nº 46, de 3 de Março do mesmo ano.
(6) D.A.R., I Série, nº 44, de 25 de Fevereiro de 1989, págs. 1544 e segs. .
(7) Cfr., ainda, D.A.R., I Série, nº 104, de 12 de Julho de 1989, pág. 5074.
(8) Entenda-se, "artigo 5º". 0 lapso vem do facto de, na proposta de lei, tal matéria constar do artigo 4º, e não do artigo 5º, como no diploma ora em causa.
(9) Os restantes números do artigo 11º referem-se aos trâmites (especiais) da acção; o artigo 12º, à impugnação contenciosa da perda do mandato; o artigo 13º, à dissolução dos órgãos autárquicos, que é "objecto de decreto fundamentado" (nº 2), e "sempre precedida de parecer do órgão autárquico deliberativo de nível imediatamente superior" (nº 3); o artigo 14º, aos efeitos da dissolução e da perda de mandato; o artigo 15º, à impugnação contenciosa do decreto de dissolução; o artigo 16º à aplicabilidade do referido regime às regiões autónomas.
(10) FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo", vol. 1, 1986, págs. 692/698.
(11) Constituição da República Portuguesa, anotada, 2ª edição, 2º volume, 1985, pág. 394.
(12) É, aliás, essa a tónica da discussão parlamentar - cfr. D.A.R., I Série, nº 44, de 25 de Fevereiro de 1989, págs. 1544 e segs.
A economia do parecer dispensa-nos de averiguar se o referido preceito consente, ou não, a tutela "integrativa", também chamada licorrectiva".
(13) Cfr. o nº 2 do citado artigo 91º da Lei nº 79/77, onde se distinguia expressamente, a tutela inspectiva. A tutela sancionatória se referia o artigo 93º (dissolução por decreto fundamentado).
(14) Cfr. nota (2).
(15) "2. A decisão de dissolução é objecto de decreto fundamentado, no qual é designada, sempre que seja dissolvido um órgão executivo, uma comissão administrativa".
(16) Não se compreende muito bem que a referida proposta de lei, a discussão parlamentar ou, mesmo,a Lei nº 87/89, ao fixar o regime jurídico da tutela administrativa, não tenham dado a mínima justificação quanto à intervenção dessas entidades.
(17) O problema não se punha no regime do Decreto-Lei nº 100/84, visto que a declaração da perda de mandato competia ao plenário do órgão em causa (artigo 70º, nº 2).
(18) Para além, obviamente, dos casos referidos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 87/89 em que a competência para decidir da perda do mandato cabe aos próprios órgãos autárquicos, e não aos tribunais.
(19) Nos termos do nº 3 do artigo 11º da Lei nº 87/89, o oferecimento de rol de testemunhas e o requerimento de outros meios de prova devem ser efectuados nos articulados.
(20) Artigo 82º do Decreto-Lei nº 267/85:
"1 - A fim de permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos, devem as autoridades públicas facultar a consulta de documentos ou processos e passar certidões, a requerimento do interessado ou do Ministério Público, no prazo de 10 dias, salvo em matérias secretas ou confidenciais.
2 - Decorrido esse prazo sem que os documentos ou processos sejam facultados ou as certidões passadas, pode o requerente, dentro de um mês, pedir ao tribunal administrativo de círculo a intimação da autoridade para satisfazer o seu pedido.
3 - ..................................................................................................”.
(21) Deve esclarecer-se que os trabalhos preparatórios do diploma em causa, inclusive a discussão parlamentar, não fornecem qualquer elemento útil sobre a questão em análise. Nomeadamente, não se afigura relevante a apresentação e rejeição, sem discussão, de um artigo 7-A - cfr. o nº 2.3.1. -, apresentado pelo PCP, no sentido de o Governo enviar "o processo e o relatório e conclusões ao delegado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do círculo competente".
(22) Parece deduzir-se dos despachos do senhor Delegado não estarem em causa as situações previstas nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 87/89. Também nestes casos, como já se disse, não é o Ministério Público competente, quer para instaurar acção, quer, obviamente, para proceder às respectivas averiguações.
Excelentíssimo
O presidente da associação "Os amigos da Covilhã" remeteu à Delegação do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra uma exposição em que solicita a instauração de acção de declaração de perda de mandato contra o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã:
"Perante a complexidade da matéria denunciada e à míngua de elementos de prova bastantes" solicitou o respectivo delegado do procurador da República "os bons ofícios da Inspecção-Geral da Administração do Território no sentido de, em inquérito, proceder à necessária averiguação, com o pedido de expressa indicação dos elementos de prova imprescindíveis à instrução da eventual acção" (1)
Todavia, porque se lhe afigurava urgente "fixar critérios de actuação nesta matéria", o senhor delegado pôs à consideração do senhor procurador da República junto do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, para apreciação, um fundamentado parecer em que concluiu:
“- a Lei nº 87/89, de 9.9 não confere poderes de tutela sobre as autarquias ao Ministério Público;
- o poder-dever que lhe é atribuído pelo artigo 11º do mesmo diploma legal é de natureza funcional e só pode ser exercitado se e quando lhe for solicitado pelos titulares da tutela administrativa;
- sendo a tutela apenas exercida pela via da inspecção, inquérito ou sindicância e sendo estas das atribuições da Inspecção-Geral da Administração do Território ao Mº Pº está vedado o exercício de actividade inspectiva paralela;
- por consequência, em presença de uma denúncia de um particular ou membro de órgão autárquico deve o respectivo expediente ser remetido à Inspecção-Geral da Administração do Território por ser o organismo competente para a apreciar".
Na sequência propôs o arquivamento dos autos.
1.2. O senhor procurador concordou com o arquivamento proposto, "embora por razões diversas", que se absteve de enunciar, e remeteu a esta Procuradoria-Geral fotocópia do referido despacho-parecer do senhor delegado, expressando a sua opinião sobre a matéria nos seguintes termos:
"Não concordo com o seu conteúdo uma vez que, na minha opinião, a intervenção do Mº Pº pode ser despoletada por qualquer forma de conhecimento dos factos, nomeadamente por participação de um particular.
"Esse despacho pode, no entanto, constituir uma achega para futura orientação hierárquica a emitir para atenuar hipotéticas tentativas de instrumentalizar a actuação do Mº Pº. nesta matéria por forças político-partidárias.
"Na realidade, o Mº Pº. nos T.A.Cs. pode vir a confrontar-se com uma quantidade considerável de pedidos de propositura de acções para perda de mandato de membros das autarquias locais, formulados por particulares, ou por organizações políticas, situação que ainda não se verifica" (2) .
- fotocópia de uma informação do senhor Inspector-Geral da Administração do Território, onde se diz: "Conforme é consabido ( ... ) a tutela administrativa sobre as autarquias locais cabe ao Governo, através dos Ministros das Finanças e do Planeamento e da Administração do Território, sendo exercida, respectivamente, pelas Inspecções-Gerais de Finanças e da Administração do Território, e não directamente pelo Ministério Público, e é exercida através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, findas as quais, se houver lugar à aplicação da sanção da declaração de perda de mandato, pode esta ser requerida, mediante a propositura da respectiva acção no TAC competente, pelo Ministério Público (artigo 224º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa e artigos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º, 9º, 10º e 11º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro".
- fotocópia do despacho (final) do senhor delegado em que, mantendo a sua posição, ordenou o arquivamento dos autos.
Determinou Vossa Excelência que fosse emitido parecer pelo Conselho Consultivo, que se passa a prestar.
2.
2.1.Em conformidade com os nºs 1 e 2 do artigo 243º da Constituição da República, na sua redacção originária (3), dispunham os artigos 91º a 93º da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, vigentes até à sua revogação pela Lei nº 87/89, de 9 de Setembro:
"Artigo 91º.
1. Compete ao Governo o exercício da tutela administrativa, a qual, enquanto subsistir o distrito, será exercida através do governador civil na área da sua jurisdição.
"1. A tutela sobre as autarquias locais será exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei, competindo no continente ao Governo e nos Açores e na Madeira aos respectivos órgãos regionais.
2. As medidas tutelares especialmente restritivas da autonomia local serão precedidas de parecer de um órgão autárquico a definir por lei.
3 . ..................................................
É a seguinte a redacção desse preceito fundamental, saída da primeira revisão constitucional e confirmada pela segunda:
"1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.
2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei.
3. ..................................................................
2. A tutela inspectiva é superintendida pelos Ministérios da Administração Interna e das Finanças e tem exclusivamente por objecto averiguar se são cumpridas as obrigações impostas por lei".
"Artigo 92º.
Enquanto autoridade tutelar, compete ao governador civil:
a) Velar pelo cumprimento das leis gerais do Estado por parte dos órgãos autárquicos;
b) Promover a realização de inquéritos, se necessário através dos serviços da Administração Central, à actividade dos órgãos autárquicos e respectivos serviços, precedendo parecer do conselho distrital".
"Artigo 93º.
1. Os órgãos autárquicos podem ser dissolvidos pelo Governo:
a) Quando, após inquérito, se verifique que por eles foram cometidas graves ilegalidades;
b) Quando obstem à realização de inquéritos às suas actividades;
c) Quando se recusem a dar cumprimento às decisões definitivas dos tribunais;
d) Quando não tenham os orçamentos aprovados de forma a entrarem em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, por facto que lhes seja imputável, apurado em inquérito;
e) Quando não apresentem a julgamento, nos prazos legais, as respectivas contas, por facto que lhes seja imputável, apurado em inquérito.
2. A dissolução com base em qualquer das alíneas do número anterior será sempre precedida de parecer da assembleia distrital e é contenciosamente impugnável por qualquer dos membros do órgão dissolvido.
3. A dissolução será ordenada por decreto fundamentado .......................
4. .......................................................................................................
Salvo os casos das alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 93º do referido diploma legal, a dissolução dos órgãos autárquicos - única medida tutelar aí prevista - era sempre precedida de inquérito promovido pelo governador civil, e, em todos os casos, de parecer da Assembleia distrital.
Os inquéritos seriam realizados, se necessário, através dos serviços da Administração Central" - alínea b) do citado artigo 92º (4).
2.2. Depois de se reconhecer que "o sistema instituído pela Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, ( ... ) enfermava, porém, de diversas lacunas (...) que (importava) corrigir", diz-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março:
"Inclui-se, ainda, disposição relativa às causas de perda de mandato dos membros eleitos, surgindo como inovadoras as decorrentes de inscrição em partido diverso daquele pelo qual se apresentaram ao sufrágio e da prática sistemática de ilegalidades graves verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância e comete-se ao plenário do órgão a competência para a respectiva declaração
E dispôs o Decreto-Lei nº 100/84, nos seus artigos 70º e 81º, nº 2, disposições revogadas pelo artigo 17º da Lei nº 87/89:
"Artigo 70º.
1. Perdem o mandato os membros eleitos dos órgãos autárquicos que:
a) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos supervenientes reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, mas não detectada, previamente à eleição;
b) Após a eleição, se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados ao sufrágio;
c) Sem motivo justificado, deixem de comparecer a 2 sessões ou 6 reuniões seguidas ou a 6 sessões ou 18 reuniões interpoladas;
d) Se encontrem abrangidos pelo disposto no nº 2 do artigo 81º;
e) Incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática delituosa continuada, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância.
2. Compete ao plenário do órgão declarar a perda do mandato dos seus membros.
3. A declaração de perda do mandato será obrigatoriamente precedida de audiência do interessado e é contenciosamente impugnável".
"Artigo 81º.
1. . . .
2. O membro de órgão das autarquias locais que intervenha em contrato por esse órgão celebrado, que não seja de adesão, quando se verifique causa de impedimento nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 370/83, de 6 de Outubro, perde o mandato, sem prejuízo das demais sanções previstas naquele diploma ou em legislação especial".
A declaração de perda do mandato competia sempre ao plenário do órgão em causa, e apenas no caso da alínea e) do nº 1 do citado artigo 70º se exigia a verificação das irregularidades em inspecção, inquérito ou sindicância.
2.3.1. Diz-se no preâmbulo da Proposta de Lei nº 81 /V (5) :
"A definição da tutela administrativa e do controlo da legalidade dos actos praticados pelos órgãos das autarquias locais é da máxima importância para uma correcta e clara definição das relações entre a administração estadual e a administração local autárquica.
"Desta forma, pretende-se com a presente proposta de lei tornar mais claro e consentâneo com a realidade do poder local o quadro dessas relações em ordem a conseguir dois objectivos: dando expressão ao princípio da autonomia do poder local, traçar os seus limites e as responsabilidades dos seus órgãos e agentes e, por outro lado, delimitar com mais nitidez a esfera de intervenção da administração central e dos tribunais.
"Assim, o presente regime jurídico estabelece o carácter ínspectivo da tutela administrativa, abrangendo a sua vertente sancionatória.
"Nas disposições sancionatórias da proposta de lei prevê-se, quanto às ilegalidades que podem conduzir à perda de mandato, a distinção nítida daquelas situações em que cabe ao próprio órgão a sua declaração daquelas em que a decisão cabe genericamente aos tribunais administrativos, prevendo-se o carácter urgente dos processos.
"Estabelecem-se, de igual forma, as condições de propositura das acções de perda de mandato, incluindo a legitimidade, tramitação e efeitos das mesmas, bem como a possibilidade de impugnação contenciosa dos actos dos órgãos autárquicos que determinam a perda de mandato nos casos em que tal competência lhes é atribuída.
"Por outro lado, esclarece-se com maior nitidez o elenco de situações que pode conduzir à dissolução de qualquer órgão autárquico, mantendo-se a competência do Governo nessa matéria, estabelecendo os seus efeitos e a possibilidade de impugnação contenciosa do decreto de dissolução.
"São revogados, por consequência, os artigos 91º a 93º da Lei nº 97/77, de 25 de Outubro, e os artigos 70º e 81º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março".
Justificando a proposta, disse o Ministro do Planeamento e da Administração do Território (6)
"O regime que propomos visa, em particular:
"Primeiro, .
"Quinto, no quadro das ilegalidades que possam conduzir à perda de mandato dos membros dos órgãos autárquicos, distinguir claramente os casos em que cabe ao próprio órgão a sua declaração daqueles em que essa decisão compete aos tribunais administrativos.
"Sexto, definir o formalismo processual das acções de perda de mandato através de mecanismos reconhecidamente inovadores, e cujo objectivo é assegurar o máximo de garantias processuais aliadas a uma celeridade desejável.
"A honra dos titulares, se houver julgamento contrário ao indicado pelas inspecções, será reposta pelos tribunais, naturalmente com um fragor que a suspensão do exercício das suas funções tornará intenso e retumbante; se se confirmar, nesta sede, o veredicto anterior ninguém sairá prejudicado, particularmente os munícipes que têm direito ao funcionamento pleno e sem amputação de nenhuma capacidade - nomeadamente da capacidade moral - dos órgãos autárquicos eleitos.
"E é evidente que o próprio Governo ao decidir com base nas recomendações das inspecções será penalizado gravemente se se verificar que o fez com ligeireza. Suspeito que ninguém se virá a lembrar do acerto da decisão, se os tribunais vierem a confirmar, mais tarde, que se tinha razão em proceder à dissolução do órgão; mas, neste caso, será recompensa suficiente saber-se que se poupou a população aos malefícios do desempenho imperfeito dos órgãos que um dia elegeu".
A proposta de lei - cuja discussão parlamentar (7) em pouco ou nada esclarece a matéria ora em apreço - veio a ser aprovada, dando origem à Lei nº 87/ /89, de 9 de Setembro.
Importa apenas notar que, por maioria, a Assembleia rejeitou, sem discussão, uma proposta de aditamento de um artigo 7-A, apresentado pelo PCP, do seguinte teor:
"Na sequência das formas de exercício da tutela estabelecidas nos artigos anteriores, o Governo enviará obrigatoriamente, e no prazo máximo de 30 dias, o processo e o relatório e conclusões ao delegado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do círculo competente".
2.3.2. Dispõe a Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, na parte que ora interessa:
"Artigo 1º.
A presente lei estabelece o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais e as associações de municípios de direito público".
"Artigo 2º.
A tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos e do funcionamento dos serviços das autarquias locais e associações de municípios, bem como na aplicação das medidas sancionatórias nos casos previstos no presente diploma
"Artigo 3º.
A tutela exerce-se através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, bem como através da recolha e análise de informações e esclarecimentos com interesse para a verificação do cumprimento das leis e regulamentos pelos órgãos das autarquias locais e associações de municípios".
"Artigo 5º.
1. A tutela administrativa cabe ao Governo, sendo assegurada pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, no domínio das respectivas áreas de competência.
2. Enquanto subsistir o distrito, compete ao governador civil exercer, na área da sua jurisdição, os poderes de tutela que lhe são conferidos pela presente lei".
"Artigo 6º.
Compete ao Governo determinar a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios, nos termos da lei, por sua iniciativa, sob proposta do governador civil, ou a solicitação dos órgãos autárquicos, entidades ou organismos oficiais ou em consequência de queixas fundamenta das de particulares devidamente identificados".
"Artigo 7º. Compete ao governador civil:
a) Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos;
b) Promover a realização de inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios do respectivo distrito, a pedido dos respectivos órgãos deliberativos, aprovado pela maioria dos membros em efectividade de funções;
c) Participar ao agente do Ministério Público junto dos tribunais competentes as irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios ou dos seus titulares".
"Artigo 8º.
A prática, por acção ou omissão, de ilegalidades no âmbito da gestão autárquica pode determinar, nos termos previstos na lei, perda de mandato, se tiverem sido praticados individualmente por membros de órgãos autárquicos, ou a dissolução do órgão, se forem resultado de acção ou omissão deste
"Artigo 9º.
1. Perdem o mandato os membros dos órgãos autárquicos que:
a) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos supervenientes reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, mas não detectada previamente à eleição;
b) Sem motivo justificativo, deixem de comparecer a três sessões ou seis reuniões seguidas, ou a seis sessões ou doze reuniões interpoladas;
c) Incorram, por acção ou omissão, em ilegalidade grave ou numa prática continuada de irregularidades, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância, e expressamente reconhecidas como tais pela entidade tutelar;
d) Pratiquem individualmente alguns dos actos previstos no artigo 13º da presente lei;
e) Após a eleição se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados ao sufrágio.
2. Perdem igualmente o mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções ou por causa delas, intervenham em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado quando:
a) Nele tenham interesse, por si,como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa;
b) Por si, ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjuge, algum parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
c) Por si, ou como representante de outra pessoa, tenha interesse em questão semelhante à que deve ser decidida ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa abrangida pela alínea anterior;
d) Tenha intervindo como perito ou mandatário ou haja dado parecer sobre a questão a resolver;
e) Tenha intervindo no processo como mandatário o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
f) Contra ele, seu cônjuge ou parente em linha recta tenha sido proferida
sentença condenatória transitada em julgado na acção judicial proposta por interessado ou pelo respectivo cônjuge;
g) Se trate de recurso de decisão proferido por si, ou com a sua intervenção, ou proferido por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas;
h) Não dê conhecimento ao órgão de que a matéria em apreciação lhe diz directamen te respeito, ou aos seus parentes ou afins até ao 2º grau da linha colateral.
3. Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, por inspeccão, inquérito ou sindicãncia, de prática por acção ou omissão, de ilegalidade grave ou de prática continuada de irregularidades, em mandato imediatamente anterior exercido em qualquer órgão de qualquer autarquia.
4. Consideram-se igualmente abrangidos pelo dia posto no número anterior, com as devidas adaptações, os membros da comissão administrativa que tenha antecedido a eleição do órgão autárquico de que se trate.
"Artigo 10º.
1. A decisão de perda de mandato cabe aos tribunais administrativos de círculo, salvo o disposto no nº 3 do presente artigo.
2. 0 processo previsto no número anterior tem carácter urgente.
3. Nos casos referidos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo anterior a competência para decidir da perda de mandato cabe aos próprios órgãos autárquicos, sendo sempre a decisão precedida de audição do interessado, que deve pronunciar-se no prazo de 30 dias a contar da data em que for notificado o resultado da acção inspectiva em que tal medida seja proposta".
"Artigo 11º.
1. As acções para declaração de perda de mandato podem ser propostas a todo o tempo pelo Ministério Público, pelos ministros a que se refere o ng 1 do artigo 4º (8), por qualquer membro do órgão de que faz parte aquele contra quem for formulado o pedido e ainda por quem invoque um interesse directo, pessoal e legítimo em tal declaração, impenden do, porém, sobre o representante do Ministé rio Público competente o dever funcional de propor as acções no prazo máximo de dez dias após o conhecimento dos respectivos fundamentos.
............................................................................................................” (9).
3.
3.1. "A "tutela administrativa" consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação.
"Desta definição resultam as seguintes características:
- A tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada;
- 0 fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e (nos países ou nos casos em que a lei o permita) assegurar que sejam adopta das soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.
"Quais são as principais espécies de tutela administrativa? Há que distingui-las quanto ao fim e quanto ao conteúdo.
"Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra~se em tutela de mérito e tutela de legalidade.
"Noutro plano, distinguem-se espécies de tutela adminia trativa quanto ao conteúdo. Sob este aspecto, devemos distinguir cinco modalidades de tutela administrativa.
Tradicionalmente só se distinguiam três, mas julgamos que é necessário distinguir cinco modalidades:
a) tutela integrativa;
b) tutela inspectiva;
c) tutela sancionatória;
d) tutela revogatória;
e) tutela substitutiva.
"b) A "tutela inspectiva" consiste no poder de fiscalizacção dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada - ou, se quisermos utilizar uma fórmula mais sintética, consiste no poder de fiscalização da organizacão e funcionamento da entidade tutelada. Por vezes existem na Administração Pública, como sabemos, serviços especialmente encarregados de exercer esta função: são os "serviços inspectivos".
"c) A "tutela sancionatória" consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detecta das no desempenho da tutela inspectiva. No exercício da tutela inspectiva fiscaliza-se a actuação da entidade tutelada, e eventualmente descobrem-se irregularidades; uma vez apurada a existência dessas irregularidades, é necessário aplicar as respectivas sanções; ora, o poder de aplicar essas sanções, quer à pessoa colectiva tutelada, quer aos seus órgãos ou agentes, é a tutela disci plinar .
......................................................................................................................” (10).
3.2. Dispunha o ng 1 do artigo 243Q da Constituição da República, na sua versão origináriaf que a tutela competia, no continente, ao Governo, e nos Açores e na Madeira, aos respectivos órgãos regionais.
0 texto saído da 1ª e 2ª Revisões diz apenas, nessa parte, que a tutela administrativa é exercida "nos casos e segundo as formas previstas na lei".
Anotando a disposição saída da 1ª Revisão, escrevem J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (11) :
"IV. 0 poder de tutela, ao contrário do poder hierárqui co, só existe nos casos e só pode revestir as formas previstas na lei (nº 1, in fine): é o princí pio da tipicidade legal das medidas de tutela. Bem entendido, na definição das medidas de tutela, a lei - que é da competência legislativa reservada da AR (artigo 168º-1/v) - deve respeitar a função constitucional de tutela e os seus limites consti tucionais.
“v.A Constituição não esclarece, neste artigo, quem são as entidades detentoras do poder de tutela, mas de outros preceitos constitucionais (artigos 202º/d e 229º/h) decorre a imputação do poder de tutela aos órgãos de governo, central e regionais. Mas nada impede a desconcentração do seu exercício (v. artigos 262º e 295º-3)".
É a citada Lei nº 87/89 que, no seu artigo 5º, nº 1, diz caber a tutela administrativa "ao Governo, sendo
assegurada pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, no domínio das respectivas áreas de competência".
Dá-nos a Lei nº 87/89, no seu artigo 2º, uma noção de tutela administrativa com carácter inspectivo "verificação do cumprimento das leis e regulamentos [...]" - e sancionatório - "aplicação das medidas sancionatórias nos casos previstos no (-) diploma" (12) .
No entanto, no artigo 3º, ao esclarecer como "se exerce" a tutela, o legislador teve em mente apenas a tutela inspectiva que se exerce através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, bem como através da recolha e análise de informaç8es e esclarecimentos (13) .
A mesma noção de tutela (meramente inspectiva) parece constar da referida informação do senhor Inspector-Geral da Administração do Território (14) .
Mas é um facto que o diploma confere ao Governo tutela (administrativa) sancionatória, seja ao "decretar" a dissolução dos órgãos autárquicos (nº 2 do artº 13º) (15) , seja ao propor, "pelos ministros a que se refere o nº 1 do artigo 5º", "as acções para declaração de perda de mandato" (artigo 11º, nº 1).
4.
4.1. Em causa não está ora aqui a competência tutelar do Governo mas, sim, uma competência do Ministério Público, prevista no ng 1 do artigo 119 da Lei ng 87/89, que, como se viu, lhe confere, e ainda a outras "entidades", o poder de propor as referidas "acções para declaração de perda de mandato".
A competência de todas estas entidades para propor tais acções não constitui, obviamente, uma competência tutelar, um caso de tutela administrativa sancionatória, seja pelo simples facto de tais entidades não constituí rem "pessoas colectivas públicas", pressuposto indispen sável de uma relação de tutela administrativa, como atrás se evidenciou, seja pelo facto de a lei em causa expressamente atribuir a tutela administrativa ao Governo.
Não interessa à economia do parecer qualificar e explicitar os poderes conferidos a tais "entidades" pelo referido artigo 11º (16) .
Em causa, apenas, como já se notou, a competência atribuída ao Ministério Público.
Tal competência advém-lhe da Constituição da República - "defender (...) os interesses que a lei determinar" artigo 221º, nº 1) e da sua Lei Orgânica "Exercer as demais funções conferidas por lei" (artigo 3º, alínea o), da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro).
A norma do nº 1 do artigo 11º da Lei nº 87/89, tendo em conta que o Ministério Público é o primeiro defensor da legalidade democrática (artigo 221º, nº 1, da C.R.P.), atribuiu-lhe o poder-dever de controlo, de verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, de garantia do respeito da legalidade democrática, que, como se sabe, constituem (também) objecto e fundamento da tutela administrativa.
Para o efeito pode (e deve) o Ministério Público, propor as referidas acções (para declaração de perda de mandato) no prazo máximo de dez dias após o conhecimen to dos respectivos fundamentos'.
4.2. Resulta da referida norma (nº 1 do artigo 11º da Lei nº 87/89) que o Ministério Público (e as demais entidades) podem propor as acções em causa a todo o tempo - aliás, sem se especificar qualquer restrição ou condícionalismo - impendendo, no entanto, sobre o representante do Ministério Público competente, "o dever funcional de propor tais acções no prazo máximo de dez dias após o conhecimento dos respectivos fundamentos", nada se dizendo quanto às formas de aquisição desse conhecimento.
Também quanto às outras entidades nada se diz quanto à forma de obtenção dos fundamentos e prova das acções a intentar.
Uma primeira conclusão se nos afigura como indiscutível: nos termos da referida norma, o Ministério Público, - como, aliás, as outras entidades - pode propor as acções para declaração de perda de mandato independentemente de solicitação do Governo (17), salvo nos casos previstos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 9º, ex vi do nº 3 do artigo 10º do diploma em causa.
A outro entendimento não pode conduzir o comando daque le preceito legal, que nesse ponto, como já se disse, não estabelece qualquer restrição ou condicionaliamo.
Deste modo, não se pode concordar com o senhor Delegado do TAC de Coimbra e o senhor Inspector-Geral da Administração do Território ao entenderem, como parece, que o Ministério Público só pode agir se e quando lhe for solicitado pelos titulares da tutela administrativa, na sequência - se for caso disso - de inspecção, inquerito ou sindicância, a cargo da referida Inspecção-Geral.
A referida disposição legal - já se disse - habilita, pois, o Ministério Público a agir independentemente de solicitação do Governo para o efeito, devendo, entretan to, fazê-lo, no prazo máximo de dez dias após o conhecl mento dos respectivos fundamentos (parte final do referido preceito legal), seja qual for a origem desse conhecimento.
Pergunta-se, então: em que circunstâncias exactas pode (e/ou deve) o Ministério Público propor tais acções para declaração de perda de mandato? Mais concretamente: como deve agir o representante do Ministério Público, face ao regime da Lei nº 87/89, quando um particu lar lhe expõe uma situação que pode integrar uma causa de perda de mandato?
Poderá (e/ou deverá) - e sempre - proceder à necessária investigação, que lhe possibilite recolher os fundamen tos da acção a propor?
4.3. Como se vê dos seus referidos despachos, o senhor Delegado do TAC de Coimbra solicitou os bons ofícios da Inspecção-Geral da Administração do Território dada a "com plexidade da matéria denunciada" e a "míngua de elemen tos de prova bastantes".
0 senhor Procurador discordou dessa posição por enten der que "a intervenção do Ministério Público pode ser despoletada por qualquer forma de conhecimento dos factos, nomeadamente por participação de um particular", mas não forneceu nem critério nem fundamentação legais dessa intervenção.
Cremos que a solução da questão posta está implícita no artigo 3º da Lei nº 87/89, conjugado com os normativos que se referem à perda do mandato: o Ministério Público não pode proceder a averiguações quando a lei exigir a verificação das ilegalidades ou irregularidades "em inspecção, inquérito ou sindicãncia" (18) - como nos casos previstos nos nºs 1, alínea c), 3 e 4 do artigo 9º; mas, nos demais casos, pode (e deve) proceder às necessárias averiguações, à "recolha e análise de informações e esclarecimentos" julgados com interesse, para o que deverá considerar-se competente.
De facto, para a realização das necessárias inspecções, inquéritos e sindicâncias, isto é, para o exercício da tutela "inspectiva", dispõe o Governo de organismos próprios - as já referidas Inspecção-Geral de Finanças e Inspecção-Geral da Administração do Território (cfr. nota (4)) -, que o Ministério Público não poderá substituir.
Mas não resulta, quer da Lei nº 87/89, quer dos diplo mas que regulam a actividade desses organismos, que es tes devam intervir em todos os casos de declaração de perda de mandato, sendo certo que, em muitos desses casos, a prova (fundamentação) da acção se reduz à apresentação de um ou mais documentos, que o Ministério Público pode facilmente solicitar, se, acaso, não lhe foram apresentados com o pedido de propositura da respectiva acção.
Em reforço deste entendimento pondere-se que outras "entidades" - membros do órgão autárquico em questão e particulares interessados - podem propor as acções em causa e, necessariamente, esses cidadãos servir-se-ão de documentos e informações que terão previamente de obter (19) - inclusive fazendo uso, se necessário, da providência prevista no artigo 82º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (LPTA) (20) .
De igual modo poderá (e deverá) proceder o Ministério Público, mesmo nos casos em que a fundamentação e a prova da acção se afigurem mais difíceis de obter (21).
0 princípio-regra não poderá deixar de ser o seguinte: competindo ao Ministério Público propor as acções em causa, caber-lhe-á, de igual modo, proceder à obtenção da fundamentação e prova necessárias, salvo quando, nos termos indicados, essa tarefa couber a outra entidade, uma das referidas Inspecções-Gerais.
4.4. Na sequência do exposto deverá concluir-se que o senhor Delegado do TAC de Coimbra, face à exposição apresenta da contra o Presidente da Cãmara Municipal da Covilhã, deveria ter procedido à necessária investigação, salvo se os factos denunciados indiciassem uma situação subsumível aos nºs 1, alínea c), e 3 do artigo 9º da Lei nº 87/89 (22) , (únicos) casos em que deveria remeter a exposição recebida ao Ministério do Planeamento e da Administração do Território (artigos 6º do referido diploma legal).
5.
Termos em que se conclui:
1. Salvo nos casos previstos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, compete ao Ministério Público propor as acções para declaração de perda de mandato por parte dos membros dos órgãos autárquicos – nº 1 do artigo 11º da referida Lei - independentemente de solicitação do Governo.
2. Perante uma denúncia de situação que possa determi nar perda de mandato, em acção a propor nos termos do nº 1 do referido artigo 11º, deve o respresentante do Ministério Público competente:
a) Remeter a denúncia ao Ministério do Planeamen to e da Administração do Território (artigo 6º da Lei nº 87/89), nos casos e para os fina previstos nos nºs 1, alínea c), 3 e 4 do artigo 9º da referida Lei;
b) Proceder, se necessário, à recolha de informações e esclarecimentos, visando a obtenção da fundamentação e prova necessária, nos restan tes casos (nºs 1, alíneas d) e e), e 2 do referido artigo 9º).
(1) Os elementos deste número 1.1. constam de um parecer elaborado em 16 de Novembro de 1989 pelo referido delegado do procurador da República.
(2) Posteriormente, o senhor procurador remeteu a esta Procuradoria-Geral:
(3) Artigo 243º da Constituição da República, na redacção inicial:
(4) O Decreto-Lei nº 513-Z/79, de 27 de Dezembro, que reestruturou a Inspecção-Geral de Finanças, dispôs no artigo 2º, nº 1, caber a essa entidade "proceder ao controle das finanças públicas, tendo em vista a prevenção e correcção de anomalias ( ... ), competindo-lhe:
a) Fiscalizar os serviços de finanças e os cofres públicos, tanto do Estado como das autarquias locais; ( ... l".
Posteriormente o Decreto-Lei nº 341/83, de 21 de Julho, determinou, no nº 2 do artigo 39º, que "o Governo exercerá a tutela referida no nº 1 - verificação do cumprimento da lei, no tocante a: a) plano de actividades; b) orçamento e sua execução; c) contabilidade; d) criação, liquidação e cobrança de receitas; e) autorização, liquidação e pagamento de despesas; f) endividamento; g) gestão patrimonial; e h) obrigações fiscais - através da Inspecção-Geral de Finanças, a qual actuará na dependência do Ministro das Finanças e do Plano e em articulação com a Inspecção-Geral da Administração Interna.
A Inspecção-Geral da Administração Interna veio a ser extinta pelo artigo 54º, nº 1, alínea f), do Decreto-Lei nº 130/86, de 27 de Junho, que, em sua substituição, criou a Inspecção-Geral da Administração do Território - artigos 1º, nº 1, alínea d), 11º e 12º.
O Decreto-Lei nº 64/87, de 6 de Fevereiro, aprovou a Lei Orgânica desta IGAT, fixando-lhe as suas atribuições, como "organismo de exercício da tutela inspectiva do Governo sobre as autarquias locais" importando destacar a da alínea h) do artigo 3º: "Proceder a inquéritos e sindicâncias aos órgãos e serviços das autarquias locais e suas associações e federações, bem como aos dependentes do Ministério".
(5) Publicada no Diário da Assembleia da República, V Legislatura, 2ª Sessão Legislativa (1988/89), II Série-A, nº 12, de 4 de Janeiro de 1989, pág. 442.
O PCP apresentou um Projecto de Lei (nº 132/V) sobre a mesma matéria, que veio a ser rejeitado depois de discutido conjuntamente com a Proposta de Lei nº 81/V - cfr. D.A.R., I Série, nº 44, de 25 de Fevereiro de 1989, e nº 46, de 3 de Março do mesmo ano.
(6) D.A.R., I Série, nº 44, de 25 de Fevereiro de 1989, págs. 1544 e segs. .
(7) Cfr., ainda, D.A.R., I Série, nº 104, de 12 de Julho de 1989, pág. 5074.
(8) Entenda-se, "artigo 5º". 0 lapso vem do facto de, na proposta de lei, tal matéria constar do artigo 4º, e não do artigo 5º, como no diploma ora em causa.
(9) Os restantes números do artigo 11º referem-se aos trâmites (especiais) da acção; o artigo 12º, à impugnação contenciosa da perda do mandato; o artigo 13º, à dissolução dos órgãos autárquicos, que é "objecto de decreto fundamentado" (nº 2), e "sempre precedida de parecer do órgão autárquico deliberativo de nível imediatamente superior" (nº 3); o artigo 14º, aos efeitos da dissolução e da perda de mandato; o artigo 15º, à impugnação contenciosa do decreto de dissolução; o artigo 16º à aplicabilidade do referido regime às regiões autónomas.
(10) FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo", vol. 1, 1986, págs. 692/698.
(11) Constituição da República Portuguesa, anotada, 2ª edição, 2º volume, 1985, pág. 394.
(12) É, aliás, essa a tónica da discussão parlamentar - cfr. D.A.R., I Série, nº 44, de 25 de Fevereiro de 1989, págs. 1544 e segs.
A economia do parecer dispensa-nos de averiguar se o referido preceito consente, ou não, a tutela "integrativa", também chamada licorrectiva".
(13) Cfr. o nº 2 do citado artigo 91º da Lei nº 79/77, onde se distinguia expressamente, a tutela inspectiva. A tutela sancionatória se referia o artigo 93º (dissolução por decreto fundamentado).
(14) Cfr. nota (2).
(15) "2. A decisão de dissolução é objecto de decreto fundamentado, no qual é designada, sempre que seja dissolvido um órgão executivo, uma comissão administrativa".
(16) Não se compreende muito bem que a referida proposta de lei, a discussão parlamentar ou, mesmo,a Lei nº 87/89, ao fixar o regime jurídico da tutela administrativa, não tenham dado a mínima justificação quanto à intervenção dessas entidades.
(17) O problema não se punha no regime do Decreto-Lei nº 100/84, visto que a declaração da perda de mandato competia ao plenário do órgão em causa (artigo 70º, nº 2).
(18) Para além, obviamente, dos casos referidos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 87/89 em que a competência para decidir da perda do mandato cabe aos próprios órgãos autárquicos, e não aos tribunais.
(19) Nos termos do nº 3 do artigo 11º da Lei nº 87/89, o oferecimento de rol de testemunhas e o requerimento de outros meios de prova devem ser efectuados nos articulados.
(20) Artigo 82º do Decreto-Lei nº 267/85:
"1 - A fim de permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos, devem as autoridades públicas facultar a consulta de documentos ou processos e passar certidões, a requerimento do interessado ou do Ministério Público, no prazo de 10 dias, salvo em matérias secretas ou confidenciais.
2 - Decorrido esse prazo sem que os documentos ou processos sejam facultados ou as certidões passadas, pode o requerente, dentro de um mês, pedir ao tribunal administrativo de círculo a intimação da autoridade para satisfazer o seu pedido.
3 - ..................................................................................................”.
(21) Deve esclarecer-se que os trabalhos preparatórios do diploma em causa, inclusive a discussão parlamentar, não fornecem qualquer elemento útil sobre a questão em análise. Nomeadamente, não se afigura relevante a apresentação e rejeição, sem discussão, de um artigo 7-A - cfr. o nº 2.3.1. -, apresentado pelo PCP, no sentido de o Governo enviar "o processo e o relatório e conclusões ao delegado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do círculo competente".
(22) Parece deduzir-se dos despachos do senhor Delegado não estarem em causa as situações previstas nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 9º da Lei nº 87/89. Também nestes casos, como já se disse, não é o Ministério Público competente, quer para instaurar acção, quer, obviamente, para proceder às respectivas averiguações.
Legislação
L 87/89 DE 1989/09/09 ART11 N1 ART1 ART2 ART3 ART5 ART6 ART7 ART8 ART9 ART10 ART13 N2.
CONST76 ART243 N1 N2.
LAL77 ART91 ART92 ART93.
LAL84 ART70 ART81 N2.
LPTA85 ART85.
CONST76 ART243 N1 N2.
LAL77 ART91 ART92 ART93.
LAL84 ART70 ART81 N2.
LPTA85 ART85.
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL / DIR JUDIC * ORG COMP TRIB / * CONT REF/COMP*****
* CONT ANJUR
/ DIR CONST * ORG PODER POL.
* CONT ANJUR
/ DIR CONST * ORG PODER POL.