24/1988, de 12.07.1988
Número do Parecer
24/1988, de 12.07.1988
Data do Parecer
12-07-1988
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer Complementar
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Comércio e Turismo
Relator
LUCAS COELHO
Descritores
REGIÃO DE TURISMO
ESTATUTO
MODIFICAÇÃO
COMISSÃO REGIONAL DE TURISMO
PATRIMÓNIO MUNICIPAL
PROPRIEDADE
POSSE ÚTIL E GESTÃO
PESSOAL
ESTATUTO
MODIFICAÇÃO
COMISSÃO REGIONAL DE TURISMO
PATRIMÓNIO MUNICIPAL
PROPRIEDADE
POSSE ÚTIL E GESTÃO
PESSOAL
Conclusões
1ª É legalmente possível a desvinculação de um município de certa região de turismo, e a sua integração em outra região de turismo diferente;
2ª Se, em consequência da desvinculação, o número de membros da comissão regional a que alude a alínea d) do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, passar a exceder, no seu conjunto, o número de membros a que se reporta a alínea c), deve proceder-se a alteração dos estatutos da região no sentido de restringir a participação prevista na citada alínea d), repondo-se a correlação de forças nesta prevenida;
3ª A alteração estatutária mencionada na anterior conclusão 2ª deve processar-se mediante elaboração de projecto, a nível autárquico, pelos órgãos competentes dos municípios que integram a região, sujeito a portaria de ratificação do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo;
4ª A desvinculação do município da região de turismo não afecta a transferência, e a inerente titularidade, dos direitos e obrigações dos "órgãos locais de turismo" extintos de harmonia com o artigo 20º, nº 1, do Decreto-Lei nº 327/82, já operada ope legis (artigo 21º, nº 1) para a esfera jurídica da região em que os mesmos órgãos se encontravam abrangidos;
5ª A desvinculação do município igualmente não atinge a titularidade do domínio sobre os "bens directamente afectos ao funcionamento de zonas de turismo", cuja "posse e gestão" transitara, por força do artigo 21º, nºs 2 e 3, para a região em que as mencionadas zonas estavam compreendidas;
6ª Se a titularidade do domínio mencionado na anterior conclusão 5ª pertencia, porém, ao município desvinculado da região, cessa, a favor deste, a posse e gestão até aí exercitada pela região de turismo;
7ª A desvinculação do município não influi, ainda, na titularidade do domínio sobre o "património reconhecido de interesse para o turismo", pertencente ao município desintegrado, cessando, todavia, a favor deste, a posse e gestão sobre esse património que, nos termos do artigo 21º, nº 4, tenha transitado para a região - sem prejuízo da observância de quanto ao respeito hajam inicialmente "acordado" a região e o município;
8ª A desvinculação do município não afecta, por último, o estatuto e o vínculo actual do pessoal que, prevalecendo-se do direito reconhecido pelo artigo 20º, nº 2, do Decreto-Lei nº 327/82, transitou para os serviços da região nas condições indicadas no mesmo normativo.
2ª Se, em consequência da desvinculação, o número de membros da comissão regional a que alude a alínea d) do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, passar a exceder, no seu conjunto, o número de membros a que se reporta a alínea c), deve proceder-se a alteração dos estatutos da região no sentido de restringir a participação prevista na citada alínea d), repondo-se a correlação de forças nesta prevenida;
3ª A alteração estatutária mencionada na anterior conclusão 2ª deve processar-se mediante elaboração de projecto, a nível autárquico, pelos órgãos competentes dos municípios que integram a região, sujeito a portaria de ratificação do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo;
4ª A desvinculação do município da região de turismo não afecta a transferência, e a inerente titularidade, dos direitos e obrigações dos "órgãos locais de turismo" extintos de harmonia com o artigo 20º, nº 1, do Decreto-Lei nº 327/82, já operada ope legis (artigo 21º, nº 1) para a esfera jurídica da região em que os mesmos órgãos se encontravam abrangidos;
5ª A desvinculação do município igualmente não atinge a titularidade do domínio sobre os "bens directamente afectos ao funcionamento de zonas de turismo", cuja "posse e gestão" transitara, por força do artigo 21º, nºs 2 e 3, para a região em que as mencionadas zonas estavam compreendidas;
6ª Se a titularidade do domínio mencionado na anterior conclusão 5ª pertencia, porém, ao município desvinculado da região, cessa, a favor deste, a posse e gestão até aí exercitada pela região de turismo;
7ª A desvinculação do município não influi, ainda, na titularidade do domínio sobre o "património reconhecido de interesse para o turismo", pertencente ao município desintegrado, cessando, todavia, a favor deste, a posse e gestão sobre esse património que, nos termos do artigo 21º, nº 4, tenha transitado para a região - sem prejuízo da observância de quanto ao respeito hajam inicialmente "acordado" a região e o município;
8ª A desvinculação do município não afecta, por último, o estatuto e o vínculo actual do pessoal que, prevalecendo-se do direito reconhecido pelo artigo 20º, nº 2, do Decreto-Lei nº 327/82, transitou para os serviços da região nas condições indicadas no mesmo normativo.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado do Turismo,
Excelência:
I
Dando satisfação a consulta endereçada por Vossa Excelência, este corpo consultivo emitiu, em 9 de Fevereiro de 1989, o parecer nº 24/88, concluindo:
"É legalmente possível a desvinculação de um município de certa região de turismo, e a sua integração em outra região de turismo diferente."
O problema surgira porque o município de Vila Nova da Barquinha, incluído na Região de Turismo do Ribatejo (1 , pretendia a sua integração na Região de Turismo dos Templários (floresta central e albufeiras) (2(3 .
Em ofício de 5 de Abril de 1989 Vossa Excelência vem exprimir dúvidas, solicitando complementar parecer acerca de questões relacionadas com o primeiro.
Transcreve-se, a título elucidativo, o respectivo texto, subordinado à epígrafe "Transferência de um município de uma região de turismo para outra":
"Em relação ao Parecer nº 24/88, dessa Procuradoria-Geral da República, sobre o assunto em epígrafe, remetido ao meu Gabinete, suscitam-se-me dúvidas pelo que em complemento do citado Parecer e consequente aclaração de alguns aspectos factuais, transmito a V. Exª o seguinte:
No nº 2 do Capítulo IV do Parecer conclui-se que a desvinculação de um município da Região a que pertence é legalmente possível.
Sem pôr em causa a conclusão solicito à Procuradoria-Geral da República o seu Parecer sobre as consequências jurídicas da desvinculação, em particular no que respeita a:
a) Composição das Comissões Regionais de Turismo atento o disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto: desvinculando-se uma câmara haverá que eliminar um dos representantes referidos naquela alínea? A quem compete a escolha?
b) Pelo artigo 21º do referido diploma são transferidos para a Região de Turismo os direitos e obrigações dos órgãos locais de turismo bem como o património de reconhecido interesse para o turismo das autarquias.
Uma vez que uma Câmara se pode desvincular, qual o destino a dar aos referidos direitos e obrigações e património?
c) Qual o destino a dar ao pessoal a que se refere o nº 2 do artigo 20º do mesmo diploma?"
Com a brevidade muito recentemente pedida por Vossa Excelência, cumpre, pois, emitir parecer acerca das três questões equacionadas, levando em conta naturalmente, na medida necessária, dados doutrinários adquiridos no tratamento da anterior consulta.
II
1. A primeira questão respeita à composição da comissão regional, um dos três órgãos obrigatórios - além da comissão executiva e do presidente da comissão regional; o conselho consultivo é facultativo - das regiões de turismo (artigos 4º e ss. do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, verdadeira lei-quadro destas regiões que por isso tomamos como fundamental ponto de referência normativa).
1.1. Conforme o artigo 5º, integram este órgão, além do presidente (nº 1, alínea a)): um secretário geral, sem direito a voto, designado pelo membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo (alínea b)), que por este pode a todo o tempo ser substituído (nº 2); um representante de cada uma das câmaras municipais (alínea c)); representantes dos departamentos do Estado, bem como de outras entidades públicas ou privadas com relevo para a actividade turística, enumeradas nos estatutos, em número que no seu conjunto não poderá exceder o dos representantes das câmaras municipais (alínea d) e nº 4).
Também os vogais aludidos nas alíneas c) e d) podem ser substituídos, a todo o tempo, pela entidade representada.
Na definição de uma semelhante composição, cuidou-se, consoante a intenção proclamada no preâmbulo do diploma, de que o Estado se encontrasse "minoritariamente representado", "inviabilizando-se assim qualquer acção de controle, mas admitindo-se por essa via a necessária informação e coordenação".
Concebe-se, porém, teoricamente que, pela desvinculação de um município da região, possa a regra, com a intencionalidade que lhe presidiu, ser posta em perigo.
A saída do município determina, obviamente, a retirada do seu representante e pode, por isso, acontecer que o número de vogais referidos na alínea d) sobreleve o dos vogais mencionados na alínea c), representantes municipais.
Quid juris se tal ocorrer?
1.2. A resposta oferece-se com razoável evidência.
Segundo a lei (artigo 5º, nº 4), os departamentos do Estado e as outras entidades com relevo no sector turístico, justificando a admissão como membros da comissão regional, devem ser enumerados nos estatutos da região.
Assim sucede com a Região de Turismo do Ribatejo, como se vê do artigo 8º, nº 1, alínea d) do estatuto respectivo.
Torna-se, pois, mister que o quadro estatutário seja alterado em termos de se repor a correlação de forças desejada pela lei.
O Decreto-Lei nº 327/82 não regista, porém, normativos que disciplinem explicitamente este aspecto da vida regional.
Tão-pouco o estatuto da Região do Ribatejo os contém, revelando-se por igual omissos os de outras regiões de turismo conhecidos (4 .
Nenhum dos órgãos regionais detém, assim, competências legais ou estatutárias tendentes à alteração do estatuto.
Atente-se, porém, noutras normas respeitantes ao momento da constituição da região.
Esta depende "sempre de requerimento conjunto das câmaras municipais interessadas na sua constituição, competindo previamente a cada uma das assembleias municipais deliberarem acerca da integração do respectivo município na região" (artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 327/82) - sublinhado agora (5 .
O requerimento é dirigido ao membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo, devendo, além do mais, ser instruído com as "razões justificativas da criação da região, designadamente as relativas a recursos naturais, aspectos de ordem cultural ou histórica, rede de transportes e comunicações nacionais ou internacionais e existência de equipamento turístico relevante" (nº 3, alínea a), do mesmo artigo), e com o "projecto de estatutos da região elaborado nos termos do presente diploma" (alínea c), com frisado nosso).
A criação da região de turismo tem lugar "mediante a ratificação dos respectivos estatutos e através de portaria assinada pelo membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo" (nº 5).
Conclui-se, portanto, que os estatutos são elaborados em projecto pelos órgãos competentes das autarquias
municipais interessadas, em obediência aos cânones do Decreto-Lei nº 327/82, convertendo-se em "lei" da região mercê de ratificação operada através de portaria governamental.
Dir-se-á, assim, que a mencionada alteração estatutária, tornada, porventura, necessária no tocante à composição da comissão regional por virtude da exclusão de certo município da estrutura da região de turismo, deve obedecer ao mesmo figurino normativo.
O projecto de alteração será, pois, elaborado a nível autárquico pelos órgãos competentes dos municípios que integram a região, e sujeito a ratificação mediante portaria do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo.
Trata-se, aliás, de procedimento - quer no caso da elaboração inicial do estatuto, quer das suas sucessivas, eventuais modificações - que pode dizer-se harmónico, e até imposto, pela natureza jurídica das regiões e pelos interesses públicos gerais e municipais implicados na regionalização turística.
Ponha-se a asserção à prova.
1.3. As regiões de turismo devem ser consideradas como pessoas colectivas de direito público.
O artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 327/82 assim expressamente as qualifica, declarando-as ademais "dotadas de autonomia administrativa e financeira".
Como se mostrou no antecedente parecer, semelhante conceitualização concorda com as soluções vertidas no estatuto normativo das regiões, compendiado no citado Decreto-Lei.
Nele se prevê uma estrutura "orgânico-substitutiva" adequada à actuação da capacidade do ente e à prossecução do seu escopo.
Tal como se previnem a organização básica, os efectivos em pessoal e recursos patrimoniais, e, bem assim, a autonomia financeira e administrativa constelando a outorga da personalidade jurídica.
Ressalta, em suma, a criação "por acto do Poder público", "para a prossecução necessária de interesses públicos" e o exercício em nome próprio de "poderes de autoridade", ou de "poderes e deveres públicos" (6 .
Classificando as regiões de turismo como pessoas colectivas de direito público, nos termos ora sintetizados, o parecer nº 24/88 (ponto III, 2.2.) catalogou-as ainda na categoria das "associações públicas".
Primeiro procurando confrontar esta espécie de pessoas colectivas públicas com a dos institutos públicos, para logo ensaiar caracterizá-la autonomamente com maior precisão.
Acentuou-se, nesta metodologia, a natureza institucional do instituto público, havendo precisamente como substrato uma instituição em vez de uma associação, assentando, vale dizer, numa organização material, antes que num agrupamento de pessoas.
E definindo-se, por consequência, como "pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública" (7 .
Bem ao invés, o substrato das associações públicas é um grupo de pessoas, singulares ou colectivas, aí residindo a marca distintiva essencial deste género em relação ao dos institutos públicos.
Concebem-se, por isso, em flagrante similitude nos demais aspectos com este último tipo de entes públicos, como "pessoas colectivas públicas de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública" (8 .
Ou, noutra tónica, sublinhando o mesmo fundamental momento associativo, como pessoas colectivas de "tipo corporacional", constituídas "para a prossecução de interesses públicos" e dotadas "dos necessários poderes jurídico-administrativos" (9 .
Concernentemente aos específicos caracteres da figura "associação pública", escreveu-se a dado passo do parecer nº 24/88 - que, pela sua implicação nuclear na dilucidação da questão em apreço, se transcreve:
"Na óptica de uma tensão dialéctica entre o elemento associativo e o carácter público das aludidas associações, tem-se, aliás, acentuado ser aí possível e necessária a articulação e a síntese da estrutura associativa e da finalidade administrativa.
"Por isso as manifestações, ora do elemento pessoal, ora do elemento finalístico, por certo, mas, sobretudo, do próprio enlace entre ambos os elementos (x .
"Indices de relevância do elemento pessoal seriam, eventualmente, entre outros: o acordo de vontades como base da constituição, ou a existência de uma expressão de vontade tendente à constituição da pessoa colectiva; a participação na formação e na alteração das normas estatutárias (10 ; a gestão, ou a preponderância na gestão, por órgãos representativos dos associados, e não uma mera participação a título de utentes, de beneficiários ou de funcionários.
"A incidência do elemento finalístico resultaria, por seu turno, nomeadamente: da intervenção sempre do Estado ou de outra entidade pública na constituição da associação; de a alteração dos estatutos depender de intervenção do Estado (11 ; da impossibilidade de dissolução por mera deliberação dos associados; da sujeição a outras formas de intervenção ou tutela do Estado; da aplicabilidade do regime da função pública.
"A ligação entre os dois elementos ressaltaria, no que ora mais releva, interalia: da não sujeição às regras civilísticas da tipicidade das formas de constituição e extinção; do reconhecimento individualizado da personalidade jurídica; do princípio da unicidade (uma só associação para uma determinada área de interesses); da não coincidência entre o sistema de órgãos, variável com a espécie de associação pública, e o sistema de órgãos da lei civil (x1 ".
A partir de similares coordenadas teoréticas, extraiu-se no anterior parecer ilação no sentido de que concorrem, nas regiões de turismo, normativamente configuradas no Decreto-Lei nº 327/82, as características prevalecentes das denominadas "associações públicas" acabadas de esboçar.
Os autores a cuja lição nos ativemos assim as qualificam expressamente, precisando tratar-se de "associações de municípios específicas e formadas na base da cooperação com o Estado" (12 , ou, meramente, de "associações públicas formadas entre os municípios e o Estado", na espécie, portanto, das "associações de entidades públicas" (13 .
Construção que pode, de resto, surpreender-se no preâmbulo do diploma-quadro das regiões de turismo (frisado nosso):
"O presente diploma pretende assim consagrar expressamente princípios de descentralização e formas de associativismo autárquico que se julga proporcionarão um imediato arranque para uma completa cobertura do País com órgãos regionais de turismo, no âmbito global da política de regionalização adoptada pelo Governo".
Está-se, pois, defronte a pessoas colectivas de direito público do tipo associativo, constituídas com base em acto de vontade livre e autónoma das pessoas jurídicas (municípios) que integram o respectivo substrato, a sugerir os contornos da figura do acordo - "acto pelo qual se opera a fusão, numa vontade comum unitária, de uma pluralidade de vontades com idêntico conteúdo e significado, orientadas nesse sentido de unificação" (14 -, cuja dignidade dogmática se fica a dever em grande parte à elaboração dos juristas alemães e italianos (15 .
Tal será, portanto, o acto propriamente constitutivo do novo ente. Mas este apenas cobra em rigor vida jurídica mercê da intervenção do Estado (16 , isto é, revertendo à região de turismo, pela portaria governamental de ratificação do estatuto.
1.4. O concurso de Estado e municípios, a interferência do elemento finalístico e do elemento pessoal há momentos destacada, explica-se, naturalmente, em homenagem aos interesses públicos, gerais e locais, que nas regiões vão interseccionados, manifestando-se tanto na criação como na vida dos entes jurídicos no mundo do direito.
Por isso a necessária participação de ambos os intérpretes dos aludidos interesses na formação e modificações da normação estatutária regional.
Advirta-se, contudo, que a alteração do estatuto de uma região, visando excluir um dos membros da comissão regional aludidos no artigo 5º, nº 1, alínea d), do Decreto-Lei nº 327/82, no sentido de manter intacta a supremacia municipal no mesmo órgão, não deverá operar-se de modo arbitrário.
Está em causa preservar o carisma fundacional e assegurar a prossecução da finalidade administrativa.
Parafraseando o parecer anterior deste corpo consultivo (cfr. a nota 28-bis), dir-se-ia, pois, serem de observar, também aqui, directrizes extrapoladas da ratio essendi das regiões de turismo (artigo 1º, nº 3, alínea a)), das conexões supostas na respectiva ontologia e das motivações determinantes da participação, no mencionado órgão, de entes não municipais, dentro do quadro, naturalmente, das orientações da "política de turismo definida nos planos anuais e plurianuais do Estado e dos municípios" (artigo 3º).
Não se pense, de resto, apenas na exclusão de entidades privadas.
A preterição, nomeadamente, de departamentos estaduais, membros da comissão regional mas nem por isso menos estranhos ao substrato pessoal da região, revelar-se-ia, ao invés, em estreita sintonia com o escopo legal de garantir uma posição minoritária do Estado.
E poderia realizar-se sem prejuízo do interesse público geral, sempre unitariamente implicado na actividade da Administração Pública no seu globo, pesem exigências de organização a justificarem a partilha sectorial das atribuições e competências que o visam prosseguir.
Vossa Excelência dispõe, aliás, de poderes bastantes para orientar a indispensável articulação das acções do Estado e dos municípios no que respeita à alteração estatutária em questão, uma vez que, por despacho nº 10/87, de 28 de Setembro de 1987, de Sua Excelência o Ministro do Comércio e Turismo (17 , proferido ao abrigo do artigo 23º da Lei Orgânica do actual Governo (Decreto-Lei nº 329/87, de 23 de Setembro), recebeu delegação de "competência relativa à orientação e despacho dos assuntos" respeitantes, além do mais, às "regiões de turismo" (18 .
2. Na segunda questão colocada pretende-se saber, posto que um município se pode legalmente desvincular da região de turismo em certas condições, qual o destino a dar aos direitos e obrigações dos órgãos locais de turismo, bem como ao património de reconhecido interesse para o turismo das autarquias, que pelo artigo 21º do Decreto-Lei nº 327/82 são transferidos para a região.
2.1. Dispõem os artigos 20º e 21º do citado diploma legal (frisado nosso):
"Artigo 20º
(Extinção das zonas de turismo existentes)
1 - São extintas as zonas de turismo compreendidas nas áreas das regiões, cessando funções os respectivos órgãos locais de turismo.
2 - O pessoal dos quadros directamente afecto aos serviços das zonas de turismo extintas terá direito a transitar para os serviços da região nas suas actuais categorias ou naquelas que lhe vierem a ser atribuídas no respectivo quadro de pessoal, mantendo todos os seus direitos".
"Artigo 21º
(Transferência do património)
1 - A partir da entrada em vigor dos respectivos diplomas consideram-se transferidos para as regiões de turismo, independentemente de quaisquer formalidades, todos os direitos e obrigações dos órgãos locais de turismo abrangidos na área da respectiva região.
2 - Os órgãos locais de turismo extintos nos termos do artigo anterior deverão fazer entrega à comissão instaladora, no prazo máximo de 30 dias, a contar da entrada em funcionamento daquela, do cadastro de todos os bens directamente afectos ao funcionamento da respectiva zona e da conta de gerência do seu exercício à data da extinção.
3 - Os bens referidos no número anterior transitarão para a posse e gestão da respectiva região de turismo.
4 - O património reconhecido de interesse para o turismo pertencente às autarquias locais, no âmbito da região de turismo, poderá transitar para a posse e gestão da região de turismo, nos termos que vierem a ser acordados entre a comissão executiva e as autarquias locais interessadas."
2.2. A boa compreensão dos preceitos citados impõe que se recorde aqui a história recente dos órgãos locais e regionais de turismo estudada, por último, embora de modo sucinto, no inicial parecer nº 24/88 (19 .
No novo figurino de regionalização turística do País, esboçado mediante o Decreto-Lei nº 327/82, o legislador deparava com a existência de organismos, operando no sector, em áreas que previsivelmente se consignariam às regiões a instituir.
Vejamos quais, e a que vicissitudes ficaram sujeitos.
O artigo 117º do Código Administrativo previra a constituição, em certos concelhos com interesse turístico, de zonas de turismo, cuja área e sede seriam definidas no diploma de criação.
Aquelas cuja sede coincidisse com a sede do concelho eram directamente administradas pelas câmaras municipais; as demais por juntas de turismo (artigo 118º).
Acerca das zonas de turismo do primeiro tipo regiam os artigos 122º a 125º, prevendo a existência de uma comissão municipal de turismo para o efeito de colaborar com a câmara no estudo dos problemas turísticos.
Os artigos 126º a 133º providenciavam, por seu lado, no tocante às zonas de turismo do segundo tipo, administradas pelas juntas.
Ora, nem as zonas de turismo - meras áreas territoriais demarcadas nos concelhos de especial interesse turístico -, nem as comissões municipais de turismo - simples órgãos consultivos da administração municipal -, ou, sequer, as juntas de turismo - órgãos dos concelhos em que existisse uma zona de turismo cuja sede não coincidisse com a do município -, nenhum desses organismos era provido de personalidade jurídica de modo a merecer o qualificativo de pessoa colectiva (20 .
Tal, em breve relance, o regime anterior à publicação da Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956, e do Decreto nº 41 035, de 20 de Março, que a regulamentou.
Com estes diplomas modifica-se a estrutura turística pré-existente, prevendo-se, justamente, a criação de regiões de turismo, quando duas ou mais zonas de turismo, do mesmo ou de diversos concelhos, sejam consideradas turisticamente complementares, ou quando, independentemente da existência de zonas de turismo, houver interesse em desenvolver os recursos turísticos de certas áreas (Base VII da Lei nº 2082; artigo 1º do Decreto nº 41 035).
As regiões assim criadas são administradas por comissões regionais de turismo e nelas deixam de existir juntas de turismo e comissões municipais de turismo (Base IX e artigo 3º) (21 .
As comissões regionais e as juntas, ao lado das "câmaras municipais, assistidas das comissões municipais de turismo", são expressamente adjectivadas como "órgãos locais da Administração, com competência em matéria de turismo" (Base V, com frisado nosso) (22 .
As regiões de turismo não é igualmente reconhecida personalidade jurídica, pelo que as comissões regionais de turismo são havidas como órgãos (locais) do Estado (23 .
A evolução subsequente mostra que as comissões municipais e as juntas de turismo, os órgãos locais de turismo, subsistiram com existência legal - salvo, evidentemente, na medida do seu desaparecimento pela criação de regiões, nos termos aludidos -, após a entrada em vigor da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (Lei das Autarquias Locais), tal como subsistiram as zonas de turismo - cuja criação ex novo era inclusivamente possibilitada pelo artigo 87º, nº 1, alínea d), da mesma Lei (24 .
O mesmo se diga quanto ao período ulterior, pois que as normas do Capítulo VII, da Parte I, do Código Administrativo, maxime os artigos 118º, 119º, 122º e 124º - excepção feita para o corpo do artigo 121º, tacitamente revogado "por violação da regra da não consignação" - devem considerar-se em vigor face à "legislação actual sobre autarquias e finanças locais - o Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, e a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro", respectivamente (25 .
Em suma, ao legislador de 1982 deparavam-se as seguintes estruturas regionais e locais de turismo: nas regiões de turismo, comissões regionais de turismo; nas zonas de turismo, comissões municipais e juntas de turismo.
Ora, os escopos da regionalização que se pretendeu instituir mediante o Decreto-Lei nº 327/82 vieram a aconselhar a adopção de soluções diversificadas quanto a esses organismos.
As zonas de turismo compreendidas nas áreas das novas regiões a constituir foram extintas; determinou-se a cessação de funções dos respectivos órgãos locais de turismo, providenciando-se medidas acessórias inerentes (integração de pessoal, transferências patrimoniais) - artigo 20º e 21º.
Já com respeito às regiões de turismo existentes, emergindo da normação editada em 56 e 57, se optou pela "normalização institucional", "para efeitos de adequação dos seus estatutos e funcionamento" ao preceituado no novo diploma, "mediante portaria do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo", editando-se conexas normas transitórias e de execução (artigo 23º) (26 .
Revogaram-se, por conseguinte, o Decreto nº 41 035, de 20 de Março de 1957, e a Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956 (artigo 24º) (27 .
2.3. Tratou-se de premissas essenciais na inteligência dos artigos 20º e 21º, que bem nos escusaríamos de repetir mas a correcta racionalização do problema aconselhava relembrar.
A conclusão oferece-se agora com meridiana clareza, ainda que o teor impreciso da consulta não permita ir além de enunciados de certo modo genéricos - e nestes limites tem por isso de conformar-se o presente parecer, quer no âmbito desta segunda questão, quer no subsequente tratamento da terceira, acerca do pessoal.
Os direitos e obrigações dos órgãos locais de turismo - comissões municipais e juntas de turismo - abrangidos na área da região, e por isso extintos (recte, cessando funções), foram transferidos ope legis para a esfera jurídica do novo ente regional, a partir da entrada em vigor do diploma de criação (artigos 20º, nº 1, e 21º, nº 1, conjugados).
Esta transferência, e a inerente titularidade, não é atingida, ao que parece, tal como a persistência da região em veste de pessoa jurídica autónoma, tornada sede de imputação dos aludidos direitos e deveres, pela eventual desvinculação de um município.
Não se divisam fundamentos jurídicos no sentido de outra solução.
Quanto ao património, ocorre distinguir.
Os bens directamente afectos ao funcionamento de zonas de turismo compreendidas na área da região - e por isso extintas - transitaram apenas para a posse e gestão da mesma região (artigos 20º, nº 1, e 21º, nºs 2 e 3).
Não se modificou a anterior titularidade do domínio sobre esses bens.
Então muito menos a exclusão de um município do âmbito da região será susceptível de influir na titularidade do mesmo domínio.
Se, por hipótese, o domínio se encontrasse fora da esfera jurídica municipal, integrando-se na de outro ente, a desvinculação do município não poderia de qualquer modo afectar, quer a relação de domínio, quer a situação de posse e gestão confiada à região.
Se, ao invés, os bens já eram do município quando integrado este na região (28 , continuam os mesmos a pertencer-lhe após a desintegração, determinando esta a cessação da posse e gestão até então exercida pela região de turismo (29 .
Considere-se agora o património reconhecido de interesse para o turismo, pertencente a esse município outrora inserido na região (artigo 21º, nº 4).
Aquando da criação das regiões, em conformidade com o Decreto-Lei nº 327/82, previu-se a possibilidade de tal património "transitar para a posse e gestão da região de turismo", nos termos "acordados" entre a região, pela sua comissão executiva, e a autarquia municipal interessada (artigo 21º, nº 4).
Se, firmado o convénio, vem o município mais tarde a desvincular-se da região, haverá naturalmente que observar quanto ao respeito tenha sido inicialmente acordado.
Para além disto, salienta-se que a lei previu tão-só a transferência para a região da posse e gestão desse património inserido no seu âmbito. Não a transmissão do domínio.
De modo que, por um lado, não sofre a titularidade do domínio, em princípio, modificação.
Por outro lado, desafectado o município da região, e deixando o mesmo património de integrar a área desta, dir-se-ão, também aqui, cessadas as razões que uma vez haviam justificado o trânsito da respectiva posse e gestão para o ente jurídico regional: a afectação desse património aos fins turísticos essencialmente implicados na sua vocação, sob administração confiada à pessoa jurídica a cujas atribuições se encontra afinal cometido assegurar aquela vinculação.
3. Idêntica ordem de lucubrações vale no tocante à interrogação formulada em último lugar: que destino o do pessoal aludido no nº 2 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 327/82.
Já se conhece o teor do preceito.
Acentuámos o seu carácter acessório e de transição do anterior regime de zonas de turismo para a nova organização de regiões que as absorveram no seu seio.
Extintas, com efeito, as zonas de turismo compreendidas nas áreas das regiões e cessando funções os respectivos órgãos locais de turismo (nº 1), foi reconhecido ao pessoal dos quadros, directamente afecto aos serviços das zonas de turismo extintas, o direito a transitar para os serviços da região nas suas actuais categorias, ou naquelas que lhe vierem a ser atribuídas no respectivo quadro de pessoal, mantendo todos os seus direitos.
O Decreto-Lei nº 327/82 previu, na realidade, a dotação das regiões de turismo em efectivos de pessoal indispensáveis ao desempenho das suas atribuições.
Diz-nos o seu artigo 17º, nº 1, que os quadros são "aprovados, ou actualizados, mediante portaria conjunta dos membros do Governo com tutela sobre o sector do turismo e do Ministro da Reforma Administrativa, sobre proposta da comissão executiva, após aprovação da comissão regional".
O recrutamento e provimento está "sujeito ao regime geral da função pública, sem prejuízo da eventual criação de carreiras específicas para a área do turismo mediante decreto regulamentar" (nº 2).
Determinados cargos (presidente da comissão regional, membro da comissão executiva) e os lugares dos quadros "poderão ser providos, em comissão de serviço, por funcionários dos serviços do Estado, dos institutos públicos ou das autarquias locais" (nº 3).
Ao pessoal "aplica-se o regime legal de destacamento ou requisição dos funcionários públicos" (nº 4).
O "Estado ou as autarquias locais poderão afectar os seus funcionários às regiões de turismo" (nº 5).
Ora, com a criação de uma região e a consequente extinção das zonas de turismo compreendidas na sua área, o pessoal dos quadros directamente afecto aos serviços destas zonas, pode haver ou não exercido o direito que o artigo 20º, nº 2, lhe conferiu, transitando ou não para os serviços da região de turismo, nas condições descritas no mesmo normativo.
O pessoal que se prevaleceu daquela faculdade passou, portanto, a ficar de qualquer modo vinculado aos serviços próprios da região.
O facto de posteriormente um certo município se haver desta desintegrado parece carecer de aptidão para modificar o novo vínculo, para atingir, como quer que seja, a situação dos aludidos funcionários.
Precisando melhor.
Os órgãos locais de turismo - comissões municipais e juntas de turismo - pré-existentes à extinção das zonas de turismo eram, como se viu, órgãos da administração municipal.
Os funcionários respectivos integravam, por igual, o pessoal do município.
Todavia, exercendo o direito previsto no artigo 20º, nº 2, deixaram de ser parte do mesmo pessoal, volvendo-se em funcionários regionais.
Não se vê, portanto, sem melhores dados, que a desvinculação do município da região possa, só por si, interferir nesse estatuto (30 .
Conclusão:
III
Em conclusão:
1ª É legalmente possível a desvinculação de um município de certa região de turismo, e a sua integração em outra região de turismo diferente;
2ª Se, em consequência da desvinculação, o número de membros da comissão regional a que alude a alínea d) do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, passar a exceder, no seu conjunto, o número de membros a que se reporta a alínea c), deve proceder-se a alteração dos estatutos da região no sentido de restringir a participação prevista na citada alínea d), repondo-se a correlação de forças nesta prevenida;
3ª A alteração estatutária mencionada na anterior conclusão 2ª deve processar-se mediante elaboração de projecto, a nível autárquico, pelos órgãos competentes dos municípios que integram a região, sujeito a portaria de ratificação do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo;
4ª A desvinculação do município da região de turismo não afecta a transferência, e a inerente titularidade, dos direitos e obrigações dos "órgãos locais de turismo" extintos de harmonia com o artigo 20º, nº 1, do Decreto-Lei nº 327/82, já operada ope legis (artigo 21º, nº 1) para a esfera jurídica da região em que os mesmos órgãos se encontravam abrangidos;
5ª A desvinculação do município igualmente não atinge a titularidade do domínio sobre os "bens directamente afectos ao funcionamento de zonas de turismo", cuja "posse e gestão" transitara, por força do artigo 21º, nºs 2 e 3, para a região em que as mencionadas zonas estavam compreendidas;
6ª Se a titularidade do domínio mencionado na anterior conclusão 5ª pertencia, porém, ao município desvinculado da região, cessa, a favor deste, a posse e gestão até aí exercitada pela região de turismo;
7ª A desvinculação do município não influi, ainda, na titularidade do domínio sobre o "património reconhecido de interesse para o turismo", pertencente ao município desintegrado, cessando, todavia, a favor deste, a posse e gestão sobre esse património que, nos termos do artigo 21º, nº 4, tenha transitado para a região - sem prejuízo da observância de quanto ao respeito hajam inicialmente "acordado" a região e o município;
8ª A desvinculação do município não afecta, por último, o estatuto e o vínculo actual do pessoal que, prevalecendo-se do direito reconhecido pelo artigo 20º, nº 2, do Decreto-Lei nº 327/82, transitou para os serviços da região nas condições indicadas no mesmo normativo.
(1Criação da região e ratificação dos estatutos pela Portaria nº 432/85, de 6 de Julho.(2Criação e ratificação dos estatutos pela Portaria nº 373/85, de 18 de Junho.(3Conseguiu a desvinculação e a integração ainda antes da emissão do parecer, mediante a Portaria nº 769/88, de 30 de Novembro, que alargou a área da Região de Turismo dos Templários de modo a abranger o município em causa, alterando em conformidade os estatutos das duas regiões no tocante às áreas.(4Cfr., v.g., as Portarias nº 155/83, de 18 de Fevereiro (Região de Turismo do Alto Tâmega); nº 246/83, de 4 de Março (Região de Turismo de Setúbal); nº 471/83, de 22 de Abril (Região de Turismo do Algarve); nº 373/85, de 18 de Junho (Região de Turismo dos Templários-floresta central e albufeiras).(5Como se observou no parecer nº 24/88 (nota 2), estas competências dos dois órgãos municipais harmonizam-se com os poderes a ambos conferidos em qualquer das duas versões da Lei das Autarquias Locais (cfr., v.g., os artigos 48º, nº 1, alíneas o) e x), e 62º, nº 3, alínea i), da Lei nº 74/77, de 25 de Outubro de 1977, e os homólogos artigos 39º, nºs 1, alínea j), e 2, alínea h), e 51º, nº 4, alínea 1), da Lei nº 100/84, de 29 de Março).(6Elementos do conceito "pessoa colectiva de direito público" segundo o critério do acto de criação, dos fins e da capacidade perfilhado por MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição (3ª reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Coimbra, 1984, pág. 184, com o aplauso deste último autor, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 1987, Coimbra, págs. 586 e ss. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo vol. I, Coimbra, pág. 211, considera prevalente na caracterização as prerrogativas de autoridade de que goza a pessoa colectiva pública no exercício dos seus direitos e poderes. No tocante aos autores que encaram cepticamente o acerto e as vantagens da classificação vejam-se as citações da nota 13 do parecer nº 24/88.(7Recolhe-se de FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 317.(8Citou-se FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 370.(9Formulação emprestada a JORGE MIRANDA, As Associações Públicas no Direito Português, "Estudos de Direito Público", Cognitio, Lisboa, 1984, pág. 14.(xJORGE MIRANDA, op. cit., págs. 15 e ss.(10Sublinhamos intencionalmente agora.(11Frisado neste momento, visto o valor tópico do elemento doutrinariamente apontado.(x1No sentido exposto, JORGE MIRANDA, op. cit., págs. 16 e s.(12JORGE MIRANDA, op. cit., pág. 22.(13FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 372 e ss., que admite, ao lado da referida espécie, ainda as das "associações públicas de entidades privadas" e das "associações públicas de carácter misto".(14Esta uma formulação original do conceito, como pode ver-se em G.A. WALZ, Die "Vereinbarung" als Rechtsfigur des öffentlichen Rechts, "Archiv des öffentlichen Rechts", vol. 14 da nova série, vol. 53 da série integral, Tübingen, 1928, pág. 178. ANDRADE, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. II, Coimbra, 1983, pág. 41, caracterizou a figura por três notas fundamentais: o concurso de várias declarações de vontade com o mesmo conteúdo (em vez de conteúdos opostos ou análogos); a não contraditoriedade entre os interesses dos declarantes; a criação de normas e estatuições gerais e abstractas.(15Cfr., na moderna doutrina italiana, a propósito, os autores citados na nota 24 do parecer nº 24/88. Veja-se também com interesse P.VIRGA, Diritto Amministrativo. Amministrazione locale, 3, Milano, 19 , págs. 242 e ss.(16ZANOBINI, Corso di Diritto Amministrativo, vol. I, 8ª edição, 1958, pág. 131; SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, 10ª edição, Napoli, 1969, pág. 138.(17"Diário da República", II Série, nº 236, de 14 de Outubro de 1987, págs. 12 157 e s.(18Anote-se que no caso concreto subjacente à consulta o problema não surge. Segundo os estatutos da Região de Turismo do Ribatejo (citada Portaria nº 432/85), esta compunha-se de 12 municípios (artigo 1º, nº 1), com outros tantos representantes na comissão regional (artigo 8º, nº 1, alínea c)), que, por exclusão de Vila Nova da Barquinha, ficaram reduzidos a 11. Contudo, são apenas 10, nos termos da alínea d) do mesmo preceito estatutário, os departamentos estaduais e outras entidades, previstos no artigo 5º, nº 1, alínea d), do Decreto-Lei nº 327/82, com assento na referida comissão. Anote-se, aliás, a alteração estatutária quanto à área da região de turismo consequencial à desvinculação do município (Portaria citada supra, nota 3).(19Ponto II, 4., que vamos acompanhar muito ao pé da letra. Para uma análise mais aprofundada, em contextos de variadas implicações, podem ver-se, nomeadamente, os pareceres deste Conselho nºs 19/71, 15/82, 90/82, 14/85 e 120/87, citados na sua nota 4.(20No sentido exposto, o parecer nº 19/71 (ponto 2.). Cfr. igualmente o parecer nº 120/87 (ponto 2.2.).(21A extinção pretendeu compreensivelmente evitar "duplicação e sobreposição inúteis". Cfr. o parecer nº 15/82 (ponto 6 e conclusão 4ª).(22Legislação posterior imporia a diversificação entre municípios, órgãos locais e órgãos regionais de turismo, de modo a justificar a asserção, produzida no parecer nº 15/82, de que a expressão "órgãos locais" só compreende as comissões municipais e as juntas de turismo (ponto 3.3.3., nota 10).(23Cfr. o parecer nº 19/71 (ponto 4. e conclusão II).(24Parecer nº 15/82. Cfr. ainda o parecer nº 120/87 (ponto 2.4.).(25Parecer nº 120/87 (cfr. a conclusão 1ª).(26Focou-se o caso exemplar da Região de Turismo do Algarve, cuja criação remonta ao Decreto-Lei nº 114/70, de 18 de Março de 1970, a qual, remodelada ainda pelo Decreto-Lei nº 488/80, de 17 de Outubro - ratificado pela Lei nº 13/81, de 29 de Julho -, foi "institucionalmente normalizada" pela Portaria nº 471/83, de 22 de Abril, publicada, justamente, ao abrigo do artigo 23º do Decreto-Lei nº 327/82.(27A filosofia que presidiu aos modelos legais expostos pode ver-se de algum modo explanada nos parágrafos introdutórios do preâmbulo do do Decreto-Lei nº 327/82.(28Cfr., a este respeito, o parecer nº 19/71 (ponto 3.), onde se formulou a seguinte conclusão: "I - Nas zonas de turismo, administradas pelas câmaras municipais ou pelas juntas de turismo (artigo 118º do Código Administrativo), os bens afectos às respectivas zonas são propriedade do concelho, e não das câmaras municipais ou das juntas de turismo, pois que estas constituem meros órgãos do concelho, como pessoa colectiva de direito público". Vejam-se igualmente, os pareceres nº 167/80, de 12 de Fevereiro de 1981 (ponto 2.5.), e 15/82 (ponto 5.).(29A "posse e gestão" aqui aludida não pode, efectivamente, confundir-se com o domínio. Aproximar-se-á, ou será mesmo coincidente, com a denominada "posse útil e gestão" que encontramos em textos legais como a Lei nº 68/78, de 14 de Outubro (regularização de situações de autogestão). Será, neste sentido, uma figura do âmbito da realidade, direito real de gozo sobre coisa alheia, consubstanciando-se na sua detenção, uso e fruição, de modo similar ao usufruto. Cfr., no contexto tomado como referencial, o parecer deste Conselho nº 69/87, de 19 de Novembro de 1987, "Diário da República", II Série, nº 296, de 24 de Dezembro de 1988, com apelo ao pensamento de MENEZES CORDEIRO, Direitos Reais, IN-CM, 1979, e de OLIVEIRA ASCENSÃO, Direito Civil-Reais, 4ª edição, Coimbra, 1983.(30Não se cuida obviamente de saber aqui se o pessoal em causa pode vincular-se a diferente região, questão geral a resolver por meios específicos, alheia, em termos de consequência jurídica, à desvinculação do município.
Excelência:
I
Dando satisfação a consulta endereçada por Vossa Excelência, este corpo consultivo emitiu, em 9 de Fevereiro de 1989, o parecer nº 24/88, concluindo:
"É legalmente possível a desvinculação de um município de certa região de turismo, e a sua integração em outra região de turismo diferente."
O problema surgira porque o município de Vila Nova da Barquinha, incluído na Região de Turismo do Ribatejo (1 , pretendia a sua integração na Região de Turismo dos Templários (floresta central e albufeiras) (2(3 .
Em ofício de 5 de Abril de 1989 Vossa Excelência vem exprimir dúvidas, solicitando complementar parecer acerca de questões relacionadas com o primeiro.
Transcreve-se, a título elucidativo, o respectivo texto, subordinado à epígrafe "Transferência de um município de uma região de turismo para outra":
"Em relação ao Parecer nº 24/88, dessa Procuradoria-Geral da República, sobre o assunto em epígrafe, remetido ao meu Gabinete, suscitam-se-me dúvidas pelo que em complemento do citado Parecer e consequente aclaração de alguns aspectos factuais, transmito a V. Exª o seguinte:
No nº 2 do Capítulo IV do Parecer conclui-se que a desvinculação de um município da Região a que pertence é legalmente possível.
Sem pôr em causa a conclusão solicito à Procuradoria-Geral da República o seu Parecer sobre as consequências jurídicas da desvinculação, em particular no que respeita a:
a) Composição das Comissões Regionais de Turismo atento o disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto: desvinculando-se uma câmara haverá que eliminar um dos representantes referidos naquela alínea? A quem compete a escolha?
b) Pelo artigo 21º do referido diploma são transferidos para a Região de Turismo os direitos e obrigações dos órgãos locais de turismo bem como o património de reconhecido interesse para o turismo das autarquias.
Uma vez que uma Câmara se pode desvincular, qual o destino a dar aos referidos direitos e obrigações e património?
c) Qual o destino a dar ao pessoal a que se refere o nº 2 do artigo 20º do mesmo diploma?"
Com a brevidade muito recentemente pedida por Vossa Excelência, cumpre, pois, emitir parecer acerca das três questões equacionadas, levando em conta naturalmente, na medida necessária, dados doutrinários adquiridos no tratamento da anterior consulta.
II
1. A primeira questão respeita à composição da comissão regional, um dos três órgãos obrigatórios - além da comissão executiva e do presidente da comissão regional; o conselho consultivo é facultativo - das regiões de turismo (artigos 4º e ss. do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, verdadeira lei-quadro destas regiões que por isso tomamos como fundamental ponto de referência normativa).
1.1. Conforme o artigo 5º, integram este órgão, além do presidente (nº 1, alínea a)): um secretário geral, sem direito a voto, designado pelo membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo (alínea b)), que por este pode a todo o tempo ser substituído (nº 2); um representante de cada uma das câmaras municipais (alínea c)); representantes dos departamentos do Estado, bem como de outras entidades públicas ou privadas com relevo para a actividade turística, enumeradas nos estatutos, em número que no seu conjunto não poderá exceder o dos representantes das câmaras municipais (alínea d) e nº 4).
Também os vogais aludidos nas alíneas c) e d) podem ser substituídos, a todo o tempo, pela entidade representada.
Na definição de uma semelhante composição, cuidou-se, consoante a intenção proclamada no preâmbulo do diploma, de que o Estado se encontrasse "minoritariamente representado", "inviabilizando-se assim qualquer acção de controle, mas admitindo-se por essa via a necessária informação e coordenação".
Concebe-se, porém, teoricamente que, pela desvinculação de um município da região, possa a regra, com a intencionalidade que lhe presidiu, ser posta em perigo.
A saída do município determina, obviamente, a retirada do seu representante e pode, por isso, acontecer que o número de vogais referidos na alínea d) sobreleve o dos vogais mencionados na alínea c), representantes municipais.
Quid juris se tal ocorrer?
1.2. A resposta oferece-se com razoável evidência.
Segundo a lei (artigo 5º, nº 4), os departamentos do Estado e as outras entidades com relevo no sector turístico, justificando a admissão como membros da comissão regional, devem ser enumerados nos estatutos da região.
Assim sucede com a Região de Turismo do Ribatejo, como se vê do artigo 8º, nº 1, alínea d) do estatuto respectivo.
Torna-se, pois, mister que o quadro estatutário seja alterado em termos de se repor a correlação de forças desejada pela lei.
O Decreto-Lei nº 327/82 não regista, porém, normativos que disciplinem explicitamente este aspecto da vida regional.
Tão-pouco o estatuto da Região do Ribatejo os contém, revelando-se por igual omissos os de outras regiões de turismo conhecidos (4 .
Nenhum dos órgãos regionais detém, assim, competências legais ou estatutárias tendentes à alteração do estatuto.
Atente-se, porém, noutras normas respeitantes ao momento da constituição da região.
Esta depende "sempre de requerimento conjunto das câmaras municipais interessadas na sua constituição, competindo previamente a cada uma das assembleias municipais deliberarem acerca da integração do respectivo município na região" (artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 327/82) - sublinhado agora (5 .
O requerimento é dirigido ao membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo, devendo, além do mais, ser instruído com as "razões justificativas da criação da região, designadamente as relativas a recursos naturais, aspectos de ordem cultural ou histórica, rede de transportes e comunicações nacionais ou internacionais e existência de equipamento turístico relevante" (nº 3, alínea a), do mesmo artigo), e com o "projecto de estatutos da região elaborado nos termos do presente diploma" (alínea c), com frisado nosso).
A criação da região de turismo tem lugar "mediante a ratificação dos respectivos estatutos e através de portaria assinada pelo membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo" (nº 5).
Conclui-se, portanto, que os estatutos são elaborados em projecto pelos órgãos competentes das autarquias
municipais interessadas, em obediência aos cânones do Decreto-Lei nº 327/82, convertendo-se em "lei" da região mercê de ratificação operada através de portaria governamental.
Dir-se-á, assim, que a mencionada alteração estatutária, tornada, porventura, necessária no tocante à composição da comissão regional por virtude da exclusão de certo município da estrutura da região de turismo, deve obedecer ao mesmo figurino normativo.
O projecto de alteração será, pois, elaborado a nível autárquico pelos órgãos competentes dos municípios que integram a região, e sujeito a ratificação mediante portaria do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo.
Trata-se, aliás, de procedimento - quer no caso da elaboração inicial do estatuto, quer das suas sucessivas, eventuais modificações - que pode dizer-se harmónico, e até imposto, pela natureza jurídica das regiões e pelos interesses públicos gerais e municipais implicados na regionalização turística.
Ponha-se a asserção à prova.
1.3. As regiões de turismo devem ser consideradas como pessoas colectivas de direito público.
O artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 327/82 assim expressamente as qualifica, declarando-as ademais "dotadas de autonomia administrativa e financeira".
Como se mostrou no antecedente parecer, semelhante conceitualização concorda com as soluções vertidas no estatuto normativo das regiões, compendiado no citado Decreto-Lei.
Nele se prevê uma estrutura "orgânico-substitutiva" adequada à actuação da capacidade do ente e à prossecução do seu escopo.
Tal como se previnem a organização básica, os efectivos em pessoal e recursos patrimoniais, e, bem assim, a autonomia financeira e administrativa constelando a outorga da personalidade jurídica.
Ressalta, em suma, a criação "por acto do Poder público", "para a prossecução necessária de interesses públicos" e o exercício em nome próprio de "poderes de autoridade", ou de "poderes e deveres públicos" (6 .
Classificando as regiões de turismo como pessoas colectivas de direito público, nos termos ora sintetizados, o parecer nº 24/88 (ponto III, 2.2.) catalogou-as ainda na categoria das "associações públicas".
Primeiro procurando confrontar esta espécie de pessoas colectivas públicas com a dos institutos públicos, para logo ensaiar caracterizá-la autonomamente com maior precisão.
Acentuou-se, nesta metodologia, a natureza institucional do instituto público, havendo precisamente como substrato uma instituição em vez de uma associação, assentando, vale dizer, numa organização material, antes que num agrupamento de pessoas.
E definindo-se, por consequência, como "pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública" (7 .
Bem ao invés, o substrato das associações públicas é um grupo de pessoas, singulares ou colectivas, aí residindo a marca distintiva essencial deste género em relação ao dos institutos públicos.
Concebem-se, por isso, em flagrante similitude nos demais aspectos com este último tipo de entes públicos, como "pessoas colectivas públicas de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública" (8 .
Ou, noutra tónica, sublinhando o mesmo fundamental momento associativo, como pessoas colectivas de "tipo corporacional", constituídas "para a prossecução de interesses públicos" e dotadas "dos necessários poderes jurídico-administrativos" (9 .
Concernentemente aos específicos caracteres da figura "associação pública", escreveu-se a dado passo do parecer nº 24/88 - que, pela sua implicação nuclear na dilucidação da questão em apreço, se transcreve:
"Na óptica de uma tensão dialéctica entre o elemento associativo e o carácter público das aludidas associações, tem-se, aliás, acentuado ser aí possível e necessária a articulação e a síntese da estrutura associativa e da finalidade administrativa.
"Por isso as manifestações, ora do elemento pessoal, ora do elemento finalístico, por certo, mas, sobretudo, do próprio enlace entre ambos os elementos (x .
"Indices de relevância do elemento pessoal seriam, eventualmente, entre outros: o acordo de vontades como base da constituição, ou a existência de uma expressão de vontade tendente à constituição da pessoa colectiva; a participação na formação e na alteração das normas estatutárias (10 ; a gestão, ou a preponderância na gestão, por órgãos representativos dos associados, e não uma mera participação a título de utentes, de beneficiários ou de funcionários.
"A incidência do elemento finalístico resultaria, por seu turno, nomeadamente: da intervenção sempre do Estado ou de outra entidade pública na constituição da associação; de a alteração dos estatutos depender de intervenção do Estado (11 ; da impossibilidade de dissolução por mera deliberação dos associados; da sujeição a outras formas de intervenção ou tutela do Estado; da aplicabilidade do regime da função pública.
"A ligação entre os dois elementos ressaltaria, no que ora mais releva, interalia: da não sujeição às regras civilísticas da tipicidade das formas de constituição e extinção; do reconhecimento individualizado da personalidade jurídica; do princípio da unicidade (uma só associação para uma determinada área de interesses); da não coincidência entre o sistema de órgãos, variável com a espécie de associação pública, e o sistema de órgãos da lei civil (x1 ".
A partir de similares coordenadas teoréticas, extraiu-se no anterior parecer ilação no sentido de que concorrem, nas regiões de turismo, normativamente configuradas no Decreto-Lei nº 327/82, as características prevalecentes das denominadas "associações públicas" acabadas de esboçar.
Os autores a cuja lição nos ativemos assim as qualificam expressamente, precisando tratar-se de "associações de municípios específicas e formadas na base da cooperação com o Estado" (12 , ou, meramente, de "associações públicas formadas entre os municípios e o Estado", na espécie, portanto, das "associações de entidades públicas" (13 .
Construção que pode, de resto, surpreender-se no preâmbulo do diploma-quadro das regiões de turismo (frisado nosso):
"O presente diploma pretende assim consagrar expressamente princípios de descentralização e formas de associativismo autárquico que se julga proporcionarão um imediato arranque para uma completa cobertura do País com órgãos regionais de turismo, no âmbito global da política de regionalização adoptada pelo Governo".
Está-se, pois, defronte a pessoas colectivas de direito público do tipo associativo, constituídas com base em acto de vontade livre e autónoma das pessoas jurídicas (municípios) que integram o respectivo substrato, a sugerir os contornos da figura do acordo - "acto pelo qual se opera a fusão, numa vontade comum unitária, de uma pluralidade de vontades com idêntico conteúdo e significado, orientadas nesse sentido de unificação" (14 -, cuja dignidade dogmática se fica a dever em grande parte à elaboração dos juristas alemães e italianos (15 .
Tal será, portanto, o acto propriamente constitutivo do novo ente. Mas este apenas cobra em rigor vida jurídica mercê da intervenção do Estado (16 , isto é, revertendo à região de turismo, pela portaria governamental de ratificação do estatuto.
1.4. O concurso de Estado e municípios, a interferência do elemento finalístico e do elemento pessoal há momentos destacada, explica-se, naturalmente, em homenagem aos interesses públicos, gerais e locais, que nas regiões vão interseccionados, manifestando-se tanto na criação como na vida dos entes jurídicos no mundo do direito.
Por isso a necessária participação de ambos os intérpretes dos aludidos interesses na formação e modificações da normação estatutária regional.
Advirta-se, contudo, que a alteração do estatuto de uma região, visando excluir um dos membros da comissão regional aludidos no artigo 5º, nº 1, alínea d), do Decreto-Lei nº 327/82, no sentido de manter intacta a supremacia municipal no mesmo órgão, não deverá operar-se de modo arbitrário.
Está em causa preservar o carisma fundacional e assegurar a prossecução da finalidade administrativa.
Parafraseando o parecer anterior deste corpo consultivo (cfr. a nota 28-bis), dir-se-ia, pois, serem de observar, também aqui, directrizes extrapoladas da ratio essendi das regiões de turismo (artigo 1º, nº 3, alínea a)), das conexões supostas na respectiva ontologia e das motivações determinantes da participação, no mencionado órgão, de entes não municipais, dentro do quadro, naturalmente, das orientações da "política de turismo definida nos planos anuais e plurianuais do Estado e dos municípios" (artigo 3º).
Não se pense, de resto, apenas na exclusão de entidades privadas.
A preterição, nomeadamente, de departamentos estaduais, membros da comissão regional mas nem por isso menos estranhos ao substrato pessoal da região, revelar-se-ia, ao invés, em estreita sintonia com o escopo legal de garantir uma posição minoritária do Estado.
E poderia realizar-se sem prejuízo do interesse público geral, sempre unitariamente implicado na actividade da Administração Pública no seu globo, pesem exigências de organização a justificarem a partilha sectorial das atribuições e competências que o visam prosseguir.
Vossa Excelência dispõe, aliás, de poderes bastantes para orientar a indispensável articulação das acções do Estado e dos municípios no que respeita à alteração estatutária em questão, uma vez que, por despacho nº 10/87, de 28 de Setembro de 1987, de Sua Excelência o Ministro do Comércio e Turismo (17 , proferido ao abrigo do artigo 23º da Lei Orgânica do actual Governo (Decreto-Lei nº 329/87, de 23 de Setembro), recebeu delegação de "competência relativa à orientação e despacho dos assuntos" respeitantes, além do mais, às "regiões de turismo" (18 .
2. Na segunda questão colocada pretende-se saber, posto que um município se pode legalmente desvincular da região de turismo em certas condições, qual o destino a dar aos direitos e obrigações dos órgãos locais de turismo, bem como ao património de reconhecido interesse para o turismo das autarquias, que pelo artigo 21º do Decreto-Lei nº 327/82 são transferidos para a região.
2.1. Dispõem os artigos 20º e 21º do citado diploma legal (frisado nosso):
"Artigo 20º
(Extinção das zonas de turismo existentes)
1 - São extintas as zonas de turismo compreendidas nas áreas das regiões, cessando funções os respectivos órgãos locais de turismo.
2 - O pessoal dos quadros directamente afecto aos serviços das zonas de turismo extintas terá direito a transitar para os serviços da região nas suas actuais categorias ou naquelas que lhe vierem a ser atribuídas no respectivo quadro de pessoal, mantendo todos os seus direitos".
"Artigo 21º
(Transferência do património)
1 - A partir da entrada em vigor dos respectivos diplomas consideram-se transferidos para as regiões de turismo, independentemente de quaisquer formalidades, todos os direitos e obrigações dos órgãos locais de turismo abrangidos na área da respectiva região.
2 - Os órgãos locais de turismo extintos nos termos do artigo anterior deverão fazer entrega à comissão instaladora, no prazo máximo de 30 dias, a contar da entrada em funcionamento daquela, do cadastro de todos os bens directamente afectos ao funcionamento da respectiva zona e da conta de gerência do seu exercício à data da extinção.
3 - Os bens referidos no número anterior transitarão para a posse e gestão da respectiva região de turismo.
4 - O património reconhecido de interesse para o turismo pertencente às autarquias locais, no âmbito da região de turismo, poderá transitar para a posse e gestão da região de turismo, nos termos que vierem a ser acordados entre a comissão executiva e as autarquias locais interessadas."
2.2. A boa compreensão dos preceitos citados impõe que se recorde aqui a história recente dos órgãos locais e regionais de turismo estudada, por último, embora de modo sucinto, no inicial parecer nº 24/88 (19 .
No novo figurino de regionalização turística do País, esboçado mediante o Decreto-Lei nº 327/82, o legislador deparava com a existência de organismos, operando no sector, em áreas que previsivelmente se consignariam às regiões a instituir.
Vejamos quais, e a que vicissitudes ficaram sujeitos.
O artigo 117º do Código Administrativo previra a constituição, em certos concelhos com interesse turístico, de zonas de turismo, cuja área e sede seriam definidas no diploma de criação.
Aquelas cuja sede coincidisse com a sede do concelho eram directamente administradas pelas câmaras municipais; as demais por juntas de turismo (artigo 118º).
Acerca das zonas de turismo do primeiro tipo regiam os artigos 122º a 125º, prevendo a existência de uma comissão municipal de turismo para o efeito de colaborar com a câmara no estudo dos problemas turísticos.
Os artigos 126º a 133º providenciavam, por seu lado, no tocante às zonas de turismo do segundo tipo, administradas pelas juntas.
Ora, nem as zonas de turismo - meras áreas territoriais demarcadas nos concelhos de especial interesse turístico -, nem as comissões municipais de turismo - simples órgãos consultivos da administração municipal -, ou, sequer, as juntas de turismo - órgãos dos concelhos em que existisse uma zona de turismo cuja sede não coincidisse com a do município -, nenhum desses organismos era provido de personalidade jurídica de modo a merecer o qualificativo de pessoa colectiva (20 .
Tal, em breve relance, o regime anterior à publicação da Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956, e do Decreto nº 41 035, de 20 de Março, que a regulamentou.
Com estes diplomas modifica-se a estrutura turística pré-existente, prevendo-se, justamente, a criação de regiões de turismo, quando duas ou mais zonas de turismo, do mesmo ou de diversos concelhos, sejam consideradas turisticamente complementares, ou quando, independentemente da existência de zonas de turismo, houver interesse em desenvolver os recursos turísticos de certas áreas (Base VII da Lei nº 2082; artigo 1º do Decreto nº 41 035).
As regiões assim criadas são administradas por comissões regionais de turismo e nelas deixam de existir juntas de turismo e comissões municipais de turismo (Base IX e artigo 3º) (21 .
As comissões regionais e as juntas, ao lado das "câmaras municipais, assistidas das comissões municipais de turismo", são expressamente adjectivadas como "órgãos locais da Administração, com competência em matéria de turismo" (Base V, com frisado nosso) (22 .
As regiões de turismo não é igualmente reconhecida personalidade jurídica, pelo que as comissões regionais de turismo são havidas como órgãos (locais) do Estado (23 .
A evolução subsequente mostra que as comissões municipais e as juntas de turismo, os órgãos locais de turismo, subsistiram com existência legal - salvo, evidentemente, na medida do seu desaparecimento pela criação de regiões, nos termos aludidos -, após a entrada em vigor da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro (Lei das Autarquias Locais), tal como subsistiram as zonas de turismo - cuja criação ex novo era inclusivamente possibilitada pelo artigo 87º, nº 1, alínea d), da mesma Lei (24 .
O mesmo se diga quanto ao período ulterior, pois que as normas do Capítulo VII, da Parte I, do Código Administrativo, maxime os artigos 118º, 119º, 122º e 124º - excepção feita para o corpo do artigo 121º, tacitamente revogado "por violação da regra da não consignação" - devem considerar-se em vigor face à "legislação actual sobre autarquias e finanças locais - o Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, e a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro", respectivamente (25 .
Em suma, ao legislador de 1982 deparavam-se as seguintes estruturas regionais e locais de turismo: nas regiões de turismo, comissões regionais de turismo; nas zonas de turismo, comissões municipais e juntas de turismo.
Ora, os escopos da regionalização que se pretendeu instituir mediante o Decreto-Lei nº 327/82 vieram a aconselhar a adopção de soluções diversificadas quanto a esses organismos.
As zonas de turismo compreendidas nas áreas das novas regiões a constituir foram extintas; determinou-se a cessação de funções dos respectivos órgãos locais de turismo, providenciando-se medidas acessórias inerentes (integração de pessoal, transferências patrimoniais) - artigo 20º e 21º.
Já com respeito às regiões de turismo existentes, emergindo da normação editada em 56 e 57, se optou pela "normalização institucional", "para efeitos de adequação dos seus estatutos e funcionamento" ao preceituado no novo diploma, "mediante portaria do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo", editando-se conexas normas transitórias e de execução (artigo 23º) (26 .
Revogaram-se, por conseguinte, o Decreto nº 41 035, de 20 de Março de 1957, e a Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956 (artigo 24º) (27 .
2.3. Tratou-se de premissas essenciais na inteligência dos artigos 20º e 21º, que bem nos escusaríamos de repetir mas a correcta racionalização do problema aconselhava relembrar.
A conclusão oferece-se agora com meridiana clareza, ainda que o teor impreciso da consulta não permita ir além de enunciados de certo modo genéricos - e nestes limites tem por isso de conformar-se o presente parecer, quer no âmbito desta segunda questão, quer no subsequente tratamento da terceira, acerca do pessoal.
Os direitos e obrigações dos órgãos locais de turismo - comissões municipais e juntas de turismo - abrangidos na área da região, e por isso extintos (recte, cessando funções), foram transferidos ope legis para a esfera jurídica do novo ente regional, a partir da entrada em vigor do diploma de criação (artigos 20º, nº 1, e 21º, nº 1, conjugados).
Esta transferência, e a inerente titularidade, não é atingida, ao que parece, tal como a persistência da região em veste de pessoa jurídica autónoma, tornada sede de imputação dos aludidos direitos e deveres, pela eventual desvinculação de um município.
Não se divisam fundamentos jurídicos no sentido de outra solução.
Quanto ao património, ocorre distinguir.
Os bens directamente afectos ao funcionamento de zonas de turismo compreendidas na área da região - e por isso extintas - transitaram apenas para a posse e gestão da mesma região (artigos 20º, nº 1, e 21º, nºs 2 e 3).
Não se modificou a anterior titularidade do domínio sobre esses bens.
Então muito menos a exclusão de um município do âmbito da região será susceptível de influir na titularidade do mesmo domínio.
Se, por hipótese, o domínio se encontrasse fora da esfera jurídica municipal, integrando-se na de outro ente, a desvinculação do município não poderia de qualquer modo afectar, quer a relação de domínio, quer a situação de posse e gestão confiada à região.
Se, ao invés, os bens já eram do município quando integrado este na região (28 , continuam os mesmos a pertencer-lhe após a desintegração, determinando esta a cessação da posse e gestão até então exercida pela região de turismo (29 .
Considere-se agora o património reconhecido de interesse para o turismo, pertencente a esse município outrora inserido na região (artigo 21º, nº 4).
Aquando da criação das regiões, em conformidade com o Decreto-Lei nº 327/82, previu-se a possibilidade de tal património "transitar para a posse e gestão da região de turismo", nos termos "acordados" entre a região, pela sua comissão executiva, e a autarquia municipal interessada (artigo 21º, nº 4).
Se, firmado o convénio, vem o município mais tarde a desvincular-se da região, haverá naturalmente que observar quanto ao respeito tenha sido inicialmente acordado.
Para além disto, salienta-se que a lei previu tão-só a transferência para a região da posse e gestão desse património inserido no seu âmbito. Não a transmissão do domínio.
De modo que, por um lado, não sofre a titularidade do domínio, em princípio, modificação.
Por outro lado, desafectado o município da região, e deixando o mesmo património de integrar a área desta, dir-se-ão, também aqui, cessadas as razões que uma vez haviam justificado o trânsito da respectiva posse e gestão para o ente jurídico regional: a afectação desse património aos fins turísticos essencialmente implicados na sua vocação, sob administração confiada à pessoa jurídica a cujas atribuições se encontra afinal cometido assegurar aquela vinculação.
3. Idêntica ordem de lucubrações vale no tocante à interrogação formulada em último lugar: que destino o do pessoal aludido no nº 2 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 327/82.
Já se conhece o teor do preceito.
Acentuámos o seu carácter acessório e de transição do anterior regime de zonas de turismo para a nova organização de regiões que as absorveram no seu seio.
Extintas, com efeito, as zonas de turismo compreendidas nas áreas das regiões e cessando funções os respectivos órgãos locais de turismo (nº 1), foi reconhecido ao pessoal dos quadros, directamente afecto aos serviços das zonas de turismo extintas, o direito a transitar para os serviços da região nas suas actuais categorias, ou naquelas que lhe vierem a ser atribuídas no respectivo quadro de pessoal, mantendo todos os seus direitos.
O Decreto-Lei nº 327/82 previu, na realidade, a dotação das regiões de turismo em efectivos de pessoal indispensáveis ao desempenho das suas atribuições.
Diz-nos o seu artigo 17º, nº 1, que os quadros são "aprovados, ou actualizados, mediante portaria conjunta dos membros do Governo com tutela sobre o sector do turismo e do Ministro da Reforma Administrativa, sobre proposta da comissão executiva, após aprovação da comissão regional".
O recrutamento e provimento está "sujeito ao regime geral da função pública, sem prejuízo da eventual criação de carreiras específicas para a área do turismo mediante decreto regulamentar" (nº 2).
Determinados cargos (presidente da comissão regional, membro da comissão executiva) e os lugares dos quadros "poderão ser providos, em comissão de serviço, por funcionários dos serviços do Estado, dos institutos públicos ou das autarquias locais" (nº 3).
Ao pessoal "aplica-se o regime legal de destacamento ou requisição dos funcionários públicos" (nº 4).
O "Estado ou as autarquias locais poderão afectar os seus funcionários às regiões de turismo" (nº 5).
Ora, com a criação de uma região e a consequente extinção das zonas de turismo compreendidas na sua área, o pessoal dos quadros directamente afecto aos serviços destas zonas, pode haver ou não exercido o direito que o artigo 20º, nº 2, lhe conferiu, transitando ou não para os serviços da região de turismo, nas condições descritas no mesmo normativo.
O pessoal que se prevaleceu daquela faculdade passou, portanto, a ficar de qualquer modo vinculado aos serviços próprios da região.
O facto de posteriormente um certo município se haver desta desintegrado parece carecer de aptidão para modificar o novo vínculo, para atingir, como quer que seja, a situação dos aludidos funcionários.
Precisando melhor.
Os órgãos locais de turismo - comissões municipais e juntas de turismo - pré-existentes à extinção das zonas de turismo eram, como se viu, órgãos da administração municipal.
Os funcionários respectivos integravam, por igual, o pessoal do município.
Todavia, exercendo o direito previsto no artigo 20º, nº 2, deixaram de ser parte do mesmo pessoal, volvendo-se em funcionários regionais.
Não se vê, portanto, sem melhores dados, que a desvinculação do município da região possa, só por si, interferir nesse estatuto (30 .
Conclusão:
III
Em conclusão:
1ª É legalmente possível a desvinculação de um município de certa região de turismo, e a sua integração em outra região de turismo diferente;
2ª Se, em consequência da desvinculação, o número de membros da comissão regional a que alude a alínea d) do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 327/82, de 16 de Agosto, passar a exceder, no seu conjunto, o número de membros a que se reporta a alínea c), deve proceder-se a alteração dos estatutos da região no sentido de restringir a participação prevista na citada alínea d), repondo-se a correlação de forças nesta prevenida;
3ª A alteração estatutária mencionada na anterior conclusão 2ª deve processar-se mediante elaboração de projecto, a nível autárquico, pelos órgãos competentes dos municípios que integram a região, sujeito a portaria de ratificação do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo;
4ª A desvinculação do município da região de turismo não afecta a transferência, e a inerente titularidade, dos direitos e obrigações dos "órgãos locais de turismo" extintos de harmonia com o artigo 20º, nº 1, do Decreto-Lei nº 327/82, já operada ope legis (artigo 21º, nº 1) para a esfera jurídica da região em que os mesmos órgãos se encontravam abrangidos;
5ª A desvinculação do município igualmente não atinge a titularidade do domínio sobre os "bens directamente afectos ao funcionamento de zonas de turismo", cuja "posse e gestão" transitara, por força do artigo 21º, nºs 2 e 3, para a região em que as mencionadas zonas estavam compreendidas;
6ª Se a titularidade do domínio mencionado na anterior conclusão 5ª pertencia, porém, ao município desvinculado da região, cessa, a favor deste, a posse e gestão até aí exercitada pela região de turismo;
7ª A desvinculação do município não influi, ainda, na titularidade do domínio sobre o "património reconhecido de interesse para o turismo", pertencente ao município desintegrado, cessando, todavia, a favor deste, a posse e gestão sobre esse património que, nos termos do artigo 21º, nº 4, tenha transitado para a região - sem prejuízo da observância de quanto ao respeito hajam inicialmente "acordado" a região e o município;
8ª A desvinculação do município não afecta, por último, o estatuto e o vínculo actual do pessoal que, prevalecendo-se do direito reconhecido pelo artigo 20º, nº 2, do Decreto-Lei nº 327/82, transitou para os serviços da região nas condições indicadas no mesmo normativo.
(1Criação da região e ratificação dos estatutos pela Portaria nº 432/85, de 6 de Julho.(2Criação e ratificação dos estatutos pela Portaria nº 373/85, de 18 de Junho.(3Conseguiu a desvinculação e a integração ainda antes da emissão do parecer, mediante a Portaria nº 769/88, de 30 de Novembro, que alargou a área da Região de Turismo dos Templários de modo a abranger o município em causa, alterando em conformidade os estatutos das duas regiões no tocante às áreas.(4Cfr., v.g., as Portarias nº 155/83, de 18 de Fevereiro (Região de Turismo do Alto Tâmega); nº 246/83, de 4 de Março (Região de Turismo de Setúbal); nº 471/83, de 22 de Abril (Região de Turismo do Algarve); nº 373/85, de 18 de Junho (Região de Turismo dos Templários-floresta central e albufeiras).(5Como se observou no parecer nº 24/88 (nota 2), estas competências dos dois órgãos municipais harmonizam-se com os poderes a ambos conferidos em qualquer das duas versões da Lei das Autarquias Locais (cfr., v.g., os artigos 48º, nº 1, alíneas o) e x), e 62º, nº 3, alínea i), da Lei nº 74/77, de 25 de Outubro de 1977, e os homólogos artigos 39º, nºs 1, alínea j), e 2, alínea h), e 51º, nº 4, alínea 1), da Lei nº 100/84, de 29 de Março).(6Elementos do conceito "pessoa colectiva de direito público" segundo o critério do acto de criação, dos fins e da capacidade perfilhado por MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição (3ª reimpressão), revista e actualizada por FREITAS DO AMARAL, Coimbra, 1984, pág. 184, com o aplauso deste último autor, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 1987, Coimbra, págs. 586 e ss. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo vol. I, Coimbra, pág. 211, considera prevalente na caracterização as prerrogativas de autoridade de que goza a pessoa colectiva pública no exercício dos seus direitos e poderes. No tocante aos autores que encaram cepticamente o acerto e as vantagens da classificação vejam-se as citações da nota 13 do parecer nº 24/88.(7Recolhe-se de FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 317.(8Citou-se FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 370.(9Formulação emprestada a JORGE MIRANDA, As Associações Públicas no Direito Português, "Estudos de Direito Público", Cognitio, Lisboa, 1984, pág. 14.(xJORGE MIRANDA, op. cit., págs. 15 e ss.(10Sublinhamos intencionalmente agora.(11Frisado neste momento, visto o valor tópico do elemento doutrinariamente apontado.(x1No sentido exposto, JORGE MIRANDA, op. cit., págs. 16 e s.(12JORGE MIRANDA, op. cit., pág. 22.(13FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 372 e ss., que admite, ao lado da referida espécie, ainda as das "associações públicas de entidades privadas" e das "associações públicas de carácter misto".(14Esta uma formulação original do conceito, como pode ver-se em G.A. WALZ, Die "Vereinbarung" als Rechtsfigur des öffentlichen Rechts, "Archiv des öffentlichen Rechts", vol. 14 da nova série, vol. 53 da série integral, Tübingen, 1928, pág. 178. ANDRADE, Teoria Geral da Relação Jurídica, vol. II, Coimbra, 1983, pág. 41, caracterizou a figura por três notas fundamentais: o concurso de várias declarações de vontade com o mesmo conteúdo (em vez de conteúdos opostos ou análogos); a não contraditoriedade entre os interesses dos declarantes; a criação de normas e estatuições gerais e abstractas.(15Cfr., na moderna doutrina italiana, a propósito, os autores citados na nota 24 do parecer nº 24/88. Veja-se também com interesse P.VIRGA, Diritto Amministrativo. Amministrazione locale, 3, Milano, 19 , págs. 242 e ss.(16ZANOBINI, Corso di Diritto Amministrativo, vol. I, 8ª edição, 1958, pág. 131; SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, 10ª edição, Napoli, 1969, pág. 138.(17"Diário da República", II Série, nº 236, de 14 de Outubro de 1987, págs. 12 157 e s.(18Anote-se que no caso concreto subjacente à consulta o problema não surge. Segundo os estatutos da Região de Turismo do Ribatejo (citada Portaria nº 432/85), esta compunha-se de 12 municípios (artigo 1º, nº 1), com outros tantos representantes na comissão regional (artigo 8º, nº 1, alínea c)), que, por exclusão de Vila Nova da Barquinha, ficaram reduzidos a 11. Contudo, são apenas 10, nos termos da alínea d) do mesmo preceito estatutário, os departamentos estaduais e outras entidades, previstos no artigo 5º, nº 1, alínea d), do Decreto-Lei nº 327/82, com assento na referida comissão. Anote-se, aliás, a alteração estatutária quanto à área da região de turismo consequencial à desvinculação do município (Portaria citada supra, nota 3).(19Ponto II, 4., que vamos acompanhar muito ao pé da letra. Para uma análise mais aprofundada, em contextos de variadas implicações, podem ver-se, nomeadamente, os pareceres deste Conselho nºs 19/71, 15/82, 90/82, 14/85 e 120/87, citados na sua nota 4.(20No sentido exposto, o parecer nº 19/71 (ponto 2.). Cfr. igualmente o parecer nº 120/87 (ponto 2.2.).(21A extinção pretendeu compreensivelmente evitar "duplicação e sobreposição inúteis". Cfr. o parecer nº 15/82 (ponto 6 e conclusão 4ª).(22Legislação posterior imporia a diversificação entre municípios, órgãos locais e órgãos regionais de turismo, de modo a justificar a asserção, produzida no parecer nº 15/82, de que a expressão "órgãos locais" só compreende as comissões municipais e as juntas de turismo (ponto 3.3.3., nota 10).(23Cfr. o parecer nº 19/71 (ponto 4. e conclusão II).(24Parecer nº 15/82. Cfr. ainda o parecer nº 120/87 (ponto 2.4.).(25Parecer nº 120/87 (cfr. a conclusão 1ª).(26Focou-se o caso exemplar da Região de Turismo do Algarve, cuja criação remonta ao Decreto-Lei nº 114/70, de 18 de Março de 1970, a qual, remodelada ainda pelo Decreto-Lei nº 488/80, de 17 de Outubro - ratificado pela Lei nº 13/81, de 29 de Julho -, foi "institucionalmente normalizada" pela Portaria nº 471/83, de 22 de Abril, publicada, justamente, ao abrigo do artigo 23º do Decreto-Lei nº 327/82.(27A filosofia que presidiu aos modelos legais expostos pode ver-se de algum modo explanada nos parágrafos introdutórios do preâmbulo do do Decreto-Lei nº 327/82.(28Cfr., a este respeito, o parecer nº 19/71 (ponto 3.), onde se formulou a seguinte conclusão: "I - Nas zonas de turismo, administradas pelas câmaras municipais ou pelas juntas de turismo (artigo 118º do Código Administrativo), os bens afectos às respectivas zonas são propriedade do concelho, e não das câmaras municipais ou das juntas de turismo, pois que estas constituem meros órgãos do concelho, como pessoa colectiva de direito público". Vejam-se igualmente, os pareceres nº 167/80, de 12 de Fevereiro de 1981 (ponto 2.5.), e 15/82 (ponto 5.).(29A "posse e gestão" aqui aludida não pode, efectivamente, confundir-se com o domínio. Aproximar-se-á, ou será mesmo coincidente, com a denominada "posse útil e gestão" que encontramos em textos legais como a Lei nº 68/78, de 14 de Outubro (regularização de situações de autogestão). Será, neste sentido, uma figura do âmbito da realidade, direito real de gozo sobre coisa alheia, consubstanciando-se na sua detenção, uso e fruição, de modo similar ao usufruto. Cfr., no contexto tomado como referencial, o parecer deste Conselho nº 69/87, de 19 de Novembro de 1987, "Diário da República", II Série, nº 296, de 24 de Dezembro de 1988, com apelo ao pensamento de MENEZES CORDEIRO, Direitos Reais, IN-CM, 1979, e de OLIVEIRA ASCENSÃO, Direito Civil-Reais, 4ª edição, Coimbra, 1983.(30Não se cuida obviamente de saber aqui se o pessoal em causa pode vincular-se a diferente região, questão geral a resolver por meios específicos, alheia, em termos de consequência jurídica, à desvinculação do município.
Legislação
DL 327/82 DE 1982/08/16 ART5 ART1 N2 ART21 ART20 ART17 N1
PORT 432/85 DE 1985/07/06
PORT 432/85 DE 1985/07/06
Referências Complementares
DIR ADM * ADM PUBL.