Senhor Ministro da Defesa Nacional,
Excelência:
1
Dignou-se Vossa Excelência solicitar a emissão de parecer urgente do Conselho Consultivo sobre «a questão de saber se o disposto no artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR se aplica ou não ao exercício de funções na estrutura do Ministério, nomeadamente na Secretaria-Geral, nas demais Direcções-Gerais, na Polícia Judiciária Militar e na Inspecção da Defesa Nacional, bem como ao exercício de outros cargos noutros Ministérios, nomeadamente no Ministério da Administração Interna, ou se se deve entender como de aplicação estritamente aos cargos de natureza militar ou necessariamente ocupados por militares» ([1]).
O artigo 214.º, n.º 3, do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) dispõe:
«3 – São promovidos ao posto de vice-almirante ou de tenente-general os contra-almirantes ou majores-generais, independente-mente do quadro especial a que pertencem, que forem nomeados para o desempenho de cargos a que corresponda o exercício de funções de direcção ou chefia em estruturas de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das Forças Armadas, nas áreas do ensino, da saúde, da administração e da logística.»
Cumpre emitir parecer.
2
O Título X (e último) da Parte III da Constituição da República Portuguesa, sobre a organização do poder político, é dedicado à defesa nacional (artigos 273.º a 276.º) ([2]).
De acordo com o artigo 273.º, é obrigação do Estado assegurar a defesa nacional (n.º 1), a qual tem por objectivos garantir, no respeito da ordem constitucional, das instituições democráticas e das convenções internacionais, a independência nacional, a integridade do território e a liberdade e a segurança das populações contra qualquer agressão ou ameaça externas (n.º 2).
O artigo 275.º estipula:
«Artigo 275.º
(Forças Armadas)
1. Às Forças Armadas incumbe a defesa militar da República.
2. As Forças Armadas compõem-se exclusivamente de cidadãos portugueses e a sua organização é única para todo o território nacional.
3. As Forças Armadas obedecem aos órgãos de soberania competentes, nos termos da Constituição e da lei.
4. As Forças Armadas estão ao serviço do povo português, são rigorosamente apartidárias e os seus elementos não podem aproveitar-se da sua arma, do seu posto ou da sua função para qualquer intervenção política.
5. (…).
6. (…).
7. (…).»
Atento o objecto do parecer, interessa acentuar princípios que decorrem deste preceito constitucional.
Em primeiro lugar, o princípio da unidade nacional das Forças Armadas (n.º 2), que, não prejudicando a sua divisão em ramos (exército, marinha e força aérea), implica, por ex., que «só o Estado pode estabelecer uma organização única para todo o território nacional».
Depois, o princípio da subordinação das Forças Armadas ao poder civil constitucionalmente legitimado, de que decorre o dever de obediência aos órgãos de soberania competentes (n.º 3).
Por último, no n.º 4 individualizam-se três princípios materiais informadores das Forças Armadas:
(a) o da subordinação aos interesses do povo português o que significa que as Forças Armadas «não são instrumento do Governo, dos partidos políticos, de maiorias e minorias e, muito menos, de países, entidades ou grupos estrangeiros»;
(b) o princípio do apartidarismo, que é uma consequência do anterior, «mas que de forma específica pode justificar a restrição de alguns direitos (associação partidária, manifestação, reunião, expressão e capacidade eleitoral passiva) aos militares e agentes militarizados (v. art. 270.º)»;
(c) e o princípio da imparcialidade e neutralidade políticas, que, em parte, integra já o princípio do apartidarismo, mas «é mais extenso do que este, pois ele impõe, além do apartidarismo, também a apoliticidade dos militares enquanto tais, não podendo eles “aproveitar-se da sua função, do seu posto ou da sua arma para qualquer intervenção politica” (cabendo nesta interdição todos os actos típicos de intervenção militar na política, desde as simples tomadas de posição políticas de um chefe militar, até, bem entendido, aos actos insurreccionais» ([3]).
A Constituição consagra ainda a existência do Conselho Superior de Defesa Nacional (artigo 274.º), órgão que desempenha um papel relevante na concertação institucional em matéria de defesa nacional e Forças Armadas.
3
Os princípios constitucionais sobre defesa nacional e Forças Armadas (FA) são objecto de reprodução, explicitação e concretização em legislação ordinária.
Dois diplomas assumem relevo primordial: a Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas – LDNFA) ([4]) ([5]), e a Lei n.º 111/91, de 29 de Agosto (Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas – LOBOFA) ([6]).
A subordinação das Forças Armadas ao poder político, traduzida no princípio rector de que as Forças Armadas obedecem aos órgãos de soberania competentes, nos termos da Constituição e da lei, é reafirmada nos artigos 19.º da Lei n.º 29/82 e 1.º da Lei n.º 111/91).
As FA inserem-se na administração directa do Estado através do Ministério da Defesa Nacional (artigos 35.º, n.º 1, da Lei n.º 29/82 e 1.º, n.º 1, da Lei n.º 111/91). Integram, como veremos ([7]), a estrutura do Ministério da Defesa Nacional [artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro].
Apesar de competir ao Governo, dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar [artigo 199.º, alínea d), da Constituição], tanto da Constituição como da lei (artigos 37.º a 45.º da Lei n.º 29/82) resulta, num processo de co-responsabilização dos órgãos de soberania em matéria de defesa nacional, a «preocupação no estabelecimento duma repartição de competências entre o Governo, a Assembleia da República e o Presidente da República no que toca às Forças Armadas» ([8]).
A Lei n.º 29/82 e a Lei n.º 111/91 reconhecem uma ampla autonomia interna às Forças Armadas, nomeadamente no que diz respeito à actuação das suas chefias.
Nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 111/91, a estrutura das Forças Armadas compreende o Estado-Maior-General das Forças Armadas, os três ramos das Forças Armadas (Marinha, Exército e Força Aérea) e os órgãos militares de comando das FA (n.º 1), que são o Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas e os chefes de estado-maior dos ramos (n.º 2).
A Lei n.º 29/82 contém algumas disposições fundamentais em matérias como promoções e modo de designação das chefias militares.
Sobre promoções estabelece o artigo 28.º ([9]):
«Artigo 28.º
Promoções
1 – As promoções até ao posto de coronel ou capitão-de-mar-e-guerra efectuam-se exclusivamente no âmbito da instituição militar, ouvidos os conselhos das armas, serviços, classes ou especialidades, de que fazem parte necessariamente elementos eleitos.
2 – As promoções a oficial general, bem como as promoções de oficiais generais, de qualquer ramo das Forças Armadas efectuam-se mediante deliberação nesse sentido do Conselho de Chefes de Estado-Maior, deliberação esta que é precedida por proposta do respectivo chefe de estado-maior, ouvido o conselho superior do ramo.
3 – As promoções referidas no número anterior são sujeitas a aprovação pelo Ministro da Defesa Nacional e a confirmação pelo Presidente da República, sem o que não produzem quaisquer efeitos.
4 – (…).
5 – (…).»
Sobre nomeações para cargos de comando rege o artigo 29.º ([10]):
«Artigo 29.º
Nomeações
1 – As nomeações de oficiais para cargos de comando nas Forças Armadas, bem como as correspondentes exonerações, efectuam-se por decisão do chefe de estado-maior respectivo, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2 – Compete ao Presidente da República, sob proposta do Governo, formulada após iniciativa do Estado-Maior-General das Forças Armadas e aprovada pelo Conselho Superior de Defesa Nacional, nomear e exonerar:
a) O Presidente do Supremo Tribunal Militar;
b) Os comandantes-chefes;
c) Os comandantes ou representantes militares junto da organização de qualquer aliança de que Portugal seja membro, bem como os comandantes de força naval, brigada ou divisão destinada ao cumprimento de missões naquele quadro.
3 – Compete ao Ministro da Defesa Nacional nomear e exonerar, sob proposta do chefe de estado-maior respectivo, os titulares dos cargos seguintes:
a) Vice-chefes de estado-maior dos ramos;
b) Comandante naval;
c) Comandante operacional do Exército;
d) Comandante operacional da Força Aérea;
4 – As nomeações e exonerações referidas no número anterior devem ser confirmadas pelo Presidente da República, sem o que não produzem quaisquer efeitos.
5 – Compete ao Ministro da Defesa Nacional, sob proposta do Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas ou do chefe de estado-maior respectivo, conforme os casos, nomear e exonerar os titulares dos seguintes cargos:
a) Comandante dos comandos operacionais dependentes directamente do Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas;
b) Comandantes da Academia Militar, da Escola Naval e da Academia da Força Aérea.
6 – As nomeações pelo Presidente da República para os cargos referidos na alínea e) do n.º 4 do artigo 38.º, bem como as nomeações para os cargos referidos nas alíneas a) e b) do n.º 2 e nos n.os 3 e 5, só podem incidir sobre almirantes, vice-almirantes, generais ou tenente-generais, quando outro posto não resultar da lei, na situação de activo.
7 – (…).» ([11])
A LDNFA dedica os artigos 34.º a 36.º ao Ministério da Defesa Nacional, departamento governativo da administração central ao qual incumbe preparar e executar a política de defesa nacional, bem como assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas (artigo 34.º).
O artigo 35.º dispõe que as Forças Armadas se inserem na administração directa do Estado através do Ministério da Defesa Nacional e que do Ministro da Defesa Nacional dependem, nomeadamente, o Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e os Chefes de Estado-Maior da Armada, do Exército e da Força Aérea.
No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 111/91, de 29 de Agosto, foi editado o Decreto-Lei n.º 48/93, de 26 de Fevereiro, que aprova a Lei Orgânica do Estado-Maior-General das Forças Armadas (EMGFA).
O EMGFA tem por atribuições planear, dirigir e controlar o emprego das Forças Armadas no cumprimento das missões e tarefas operacionais que a estas incumbem (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 48/93).
Compreende o Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, o Estado-Maior Coordenador Conjunto, o Centro de Operações das Forças Armadas e os comandos operacionais e os comandos-chefes que eventualmente se constituam na dependência do CEMGFA (artigo 2.º do mesmo diploma).
4
O Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho ([12]), aprovou e publicou em anexo o Estatuto dos Militares das Forças Armadas (doravante Estatuto ou EMFAR) ([13]).
O Estatuto desenvolve a Lei de Bases do Estatuto da Condição Militar e decorre da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas e da Lei do Serviço Militar (artigo 1.º).
O EMFAR de 1999 sucedeu ao Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34-A/90, de 24 de Janeiro.
No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 236/99 dá-se conta de que «o novo EMFAR procura adaptar-se às reformas em curso», e tem como objectivos fundamentais a harmonização do texto com diplomas publicados desde 1990, o reequacionamento do desenvolvimento da carreira militar e o reforço da garantia das expectativas em fim de carreira.
Mais adiante afirma-se:
«Foi também propósito do legislador a criação de condições para a institucionalização do ensino e formação nas Forças Armadas, com vista a uma mais perfeita harmonização com o sistema educativo e formativo nacionais mediante a previsão do seu regime em diploma próprio, bem como para institucionalização dos cursos relevantes da carreira, através da sua definição conceptual, remetendo para diplomas complementares a regulamentação das estruturas curriculares, organização e funcionamento.
«Prevê-se ainda um novo enquadramento da área funcional da saúde, através de diploma próprio, e é dada uma nova sistematização no tratamento dos quadros especiais da Força Aérea com vista a facilitar uma melhor gestão dos seus recursos humanos.
«(…).
«De realçar ainda que se procedeu à alteração da designação tradicional dos postos de oficiais generais, harmonizando-a com a adoptada pela maioria das Forças Armadas dos países membros da NATO.
«Por outro lado, consagrou-se uma norma de acesso ao posto de vice-almirante e tenente-general dos contra-almirantes e majores-generais que venham a desempenhar cargos a que corresponda o exercício de funções em serviços comuns dos três ramos das Forças Armadas, independentemente do seu quadro de origem.
«Questão também importante é sem dúvida a da criação do posto de comodoro ou brigadeiro-general, para o desempenho de cargos internacionais no País e no estrangeiro, ou no País em forças de segurança, a que terão acesso, apenas por graduação, os capitães-de-mar-e-guerra e coronéis habilitados com o curso de promoção a oficial general.»
A consulta prende-se directamente com a interpretação do n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR. Importa ver, ainda que em linhas gerais, qual o enquadramento sistemático desta disposição.
O EMFAR é um diploma extenso (313 artigos e três anexos), que, na versão actual, está dividido em três livros.
O Livro I (Parte geral – artigos 1.º a 107.º) está subdividido em nove títulos, sendo de realçar que o título I versa sobre disposições gerais (artigos 1.º a 8.º), o título II sobre deveres e direitos (artigos 9.º a 25.º) e o título III sobre hierarquia, cargos e funções (artigos 26.º a 41.º) ([14]).
As disposições deste título estão repartidas por dois capítulos, um sobre hierarquia, outro sobre cargos e funções.
A hierarquia militar «tem por finalidade estabelecer, em todas as circunstâncias, relações de autoridade e subordinação entre os militares e é determinada pelos postos, também designados por patentes, antiguidades e precedências previstas na lei» (artigo 26.º, n.º 1); a hierarquia funcional «decorre dos cargos e funções militares, devendo respeitar a hierarquia dos postos e antiguidade dos militares, ressalvados os casos em que a lei determine de forma diferente» (artigo 26.º, n.º 2).
O artigo 27.º define a carreira militar como «o conjunto hierarquizado de postos, desenvolvida por categorias, que se concretiza em quadros especiais e a que corresponde o desempenho de cargos e o exercício de funções diferenciadas entre si».
O artigo 28.º tem como epígrafe categorias, subcategorias e postos: os militares agrupam-se, por ordem decrescente de hierarquia, nas categorias de oficiais, sargentos e praças (n.º 1); as subcategorias correspondem a subconjuntos de postos que se diferenciam por um aumento da autonomia, da complexidade funcional e da responsabilidade (n.º 2); o posto é a posição que, na respectiva categoria o militar ocupa no âmbito da carreira militar fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções (n.º 3); as categorias, subcategorias e postos dos três ramos das FA são os constantes do anexo I ao Estatuto (n.º 4).
Nos termos do anexo I, nos três ramos das Forças Armadas, a categoria dos oficiais compreende as subcategorias de oficiais generais, oficiais superiores e oficiais subalternos.
A subcategoria de oficiais generais compreende, na Marinha, os postos de almirante, vice-almirante, contra-almirante e comodoro, e, no Exército e na Força Aérea, os de general, tenente-general, major-general e brigadeiro.
A subcategoria de oficiais superiores compreende, na Marinha, os postos de capitão-de-mar-e-guerra, capitão-de-fragata e capitão-tenente, e, no Exército e na Força Aérea, os de coronel, tenente-coronel e major.
Atentemos no teor de algumas disposições relativas a cargos e funções (capítulo II do título III).
Segundo o artigo 33.º consideram-se cargos militares «os lugares fixados na estrutura orgânica das Forças Armadas, a que correspondem as funções legalmente definidas» (n.º 1) e ainda «os lugares existentes em qualquer departamento do Estado ou em organismos internacionais a que correspondem funções de natureza militar» (n.º 2); o desempenho de cargos militares inicia-se com a tomada de posse, suspende-se com o afastamento temporário do titular e cessa com a sua exoneração (n.º 3).
As disposições subsequentes versam sobre as funções militares e respectiva explicitação:
«Artigo 34.º
Funções militares
1 – Consideram-se funções militares as que implicam o exercício de competências legalmente estabelecidas para os militares.
2 – As funções militares classificam-se em:
a) Comando;
b) Direcção ou chefia;
c) Estado-maior;
d) Execução.»
A função comando traduz-se no exercício da autoridade que é conferida a um militar para dirigir, coordenar e controlar comandos, forças, unidades e estabelecimentos (artigo 35.º, n.º 1).
A função direcção ou chefia traduz-se no exercício da autoridade que é conferida a um militar para dirigir, coordenar e controlar estabelecimentos e órgãos militares (artigo 36.º, n.º 1).
A função estado-maior consiste na prestação de apoio e assessoria ao comandante, director ou chefe e traduz-se, designadamente, na elaboração de estudos, informações, directivas, planos, ordens e propostas tendo em vista a preparação e a transmissão da tomada de decisão e a supervisão da sua execução (artigo 37.º).
A função execução traduz-se na realização das acções praticadas pelos militares integrados em forças, unidades, estabelecimentos e órgãos tendo em vista, principalmente, a preparação para o combate, o combate e o apoio ao combate no âmbito da defesa militar da República, bem como na satisfação dos compromissos internacionais assumidos, neles se incluindo a participação em operações de apoio à paz e acções humanitárias, a colaboração em tarefas de interesse público e a cooperação técnico-militar (artigo 38.º, n.º 1).
Ainda no Livro I, o título V dispõe sobre promoções e graduações.
O acesso em cada categoria da carreira militar faz-se por promoção, a qual consiste, em regra na mudança para o posto seguinte da respectiva categoria (artigo 48.º).
As modalidades de promoção são: diuturnidade, antiguidade, escolha, distinção e a título excepcional (artigo 49.º).
Pondo de parte, as modalidades diuturnidade, antiguidade e a título excepcional ([15]), vejamos em que se traduzem as outras duas.
A promoção por escolha consiste no acesso ao posto imediato, mediante a existência de vacatura e desde que satisfeitas as condições de promoção, nos termos previstos neste Estatuto e independentemente da posição do militar na escala de antiguidades; visa seleccionar os militares considerados mais competentes e que se revelem com maior aptidão para o exercício de funções inerentes ao posto imediato (artigo 52.º, n.os 1 e 2).
A promoção por distinção consiste no acesso a posto superior, em regra, ao posto imediato, independentemente da existência de vacatura, da posição do militar na escala de antiguidade e da satisfação das condições especiais de promoção (n.º 1); premeia excepcionais virtudes e dotes de comando, direcção ou chefia demonstrados em campanha ou em acções que tenham contribuído para glória da Pátria ou para o prestígio da instituição militar (n.º 2); a promoção por distinção é aplicável a todos os postos previstos nas respectivas classes, armas, serviços e especialidades e sem alteração da forma de prestação de serviço efectivo (n.º 3, todos do artigo 53.º).
O Livro II do EMFAR tem como epígrafe «Dos militares dos quadros permanentes» ([16]).
O título I (artigos 108.º a 207.º) contém uma parte comum com disposições de carácter geral e disposições que versam, sucessivamente, sobre direitos e deveres, carreira militar, nomeações e colocações, situações e efectivos, antiguidade e tempo de serviço, promoções e graduações, avaliação e licenças.
Não se justifica o conhecimento detalhado destas matérias.
O título II é dedicado aos oficiais (artigos 208.º a 259.º) ([17]) e está dividido em quatro capítulos:
– Capítulo I, Parte Comum (artigos 208.º a 220.º);
– Capítulo II, Da Marinha (artigos 221.º a 234.º);
– Capítulo III, Do Exército (artigos 235.º a 246.º);
– Capítulo IV, Da Força Aérea (artigos 247.º a 259.º).
O capítulo I trata, na secção I, das chefias militares (designadamente, Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, chefe do estado-maior do ramo e presidente do Supremo Tribunal Militar).
A secção II versa sobre o ingresso e promoção na categoria.
Sobre o ingresso dispõe o artigo 213.º: o ingresso na categoria de oficiais faz-se por habilitação com curso adequado, nos postos de guarda-marinha, subtenente ou alferes e de segundo tenente ou tenente, consoante os ramos e quadros especiais.
Sobre promoção dispõem os restantes artigos da secção, a começar pelo artigo 214.º:
«Artigo 214.º
Promoção a oficial general e de oficiais generais
1 – As promoções a oficial general e de oficiais generais realizam-se por escolha de entre os oficiais que satisfaçam as condições gerais e especiais para acesso aos postos, de acordo com o disposto na LDNFA.
2 – São promovidos ao posto de almirante ou general os vice-almirantes ou tenentes-generais que forem nomeados para ocuparem os cargos de CEMGFA, de CEM dos ramos ou de presidente do STM, sendo o diploma de nomeação, simultaneamente, o da promoção.
3 – São promovidos ao posto de vice-almirante ou de tenente-general os contra-almirantes ou majores-generais, independente-mente do quadro especial a que pertencem, que forem nomeados para o desempenho de cargos a que corresponda o exercício de funções de direcção ou chefia em estruturas de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das Forças Armadas, nas áreas do ensino, da saúde, da administração e da logística.
4 – A antiguidade no novo posto reporta-se à data, respectivamente, da deliberação do CCEM, no caso previsto no n.º 1, e do diploma de nomeação que é simultaneamente de promoção, nos casos previstos nos n.os 2 e 3.»
O n.º 3 do artigo 214.º – a par do artigo 215.º – constituem inovações do EMFAR de 1999, como tais destacadas no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho.
O artigo 215.º do EMFAR prevê que sejam graduados no posto de comodoro ou brigadeiro-general os capitães-de-mar-e-guerra ou coronéis habilitados com o curso superior naval de guerra, o curso superior de comando e direcção ou o curso superior de guerra aérea, nomeados para o desempenho de cargos internacionais no país (n.º 1) ou «para o exercício de funções de natureza militar fora da estrutura das Forças Armadas» (n.º 2). ([18]).
Nos capítulos dedicados a cada um dos ramos das Forças Armadas faz-se menção do n.º 3 do artigo 214.º, em termos e contexto que importa conhecer.
No capítulo relativo à Marinha, o artigo 221.º estipula:
«Artigo 221.º
Classes e postos
1 – Os oficiais da Armada distribuem-se pelas seguintes classes e postos:
a) Marinha (M): almirante, vice-almirante, contra-almirante, capitão-de-mar-e-guerra, capitão-de-fragata, capitão-tenente, primeiro-tenente, segundo-tenente e guarda-marinha;
b) Engenheiros navais (EN): contra-almirante, capitão-de-mar-e-guerra, capitão-de-fragata, capitão-tenente, primeiro-tenente, segundo-tenente e guarda-marinha;
c) Administração naval (NA): contra-almirante, capitão-de-mar-e-guerra, capitão-de-fragata, capitão-tenente, primeiro-tenente, segundo-tenente e guarda-marinha;
d) Fuzileiros (FZ): contra-almirante, capitão-de-mar-e-guerra, capitão-de-fragata, capitão-tenente, primeiro-tenente, segundo-tenente e guarda-marinha;
e) Médicos navais (MN): contra-almirante, capitão-de-mar-e-guerra, capitão-de-fragata, capitão-tenente, primeiro-tenente, segundo-tenente e guarda-marinha;
f) (…);
g) (…);
h) (…);
i) (…).
2 – A distribuição prevista no número anterior não prejudica o disposto no n.º 3 do artigo 214.º do presente Estatuto.
3 – Os oficiais da Armada podem ser graduados no posto de comodoro, em conformidade com o conjugadamente disposto no n.º 4 do artigo 129.º e no artigo 215.º deste Estatuto.»
No capítulo relativo ao Exército, o artigo 235.º dispõe:
«Artigo 235.º
Corpo de oficiais generais, armas e serviços
1 – Os oficiais do QP do Exército distribuem-se pelo corpo de oficiais generais, armas e serviços e pelos seguintes quadros especiais e postos:
a) Corpo de oficiais generais: general, tenente-general e major-general;
b) Infantaria (INF), artilharia (ART), cavalaria (CAV), engenharia (ENG), transmissões (TM), medicina (MED), medicina dentária (DENT), farmácia (FARM), medicina veterinária (VET), administração militar (ADMIL), material (MAT), juristas (JUR) e superior de apoio (SAP): coronel, tenente-coronel, major, capitão, tenente e alferes;
c) (…);
d) (…).
2 – A alimentação do corpo de oficiais generais, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 214.º, é feita de acordo com as seguintes condições de acesso:
a) Ao posto de general, tenente-general e major-general, pelos oficiais provenientes dos quadros de infantaria, artilharia, cavalaria, engenharia e transmissões;
b) Ao posto de major-general, pelos oficiais provenientes dos quadros de material, administração militar, medicina e juristas.
3 – Os oficiais dos QP do Exército podem ser graduados no posto de brigadeiro-general em conformidade com o conjugadamente disposto no n.º 4 do artigo 129.º e no artigo 215.º deste Estatuto.
4 – Para efeitos do disposto no presente Estatuto as armas são infantaria, artilharia, cavalaria, engenharia e transmissões.»
A estes preceitos corresponde, no capítulo relativo à Força Aérea, o artigo 247.º:
«Artigo 247.º
Especialidades, grupos de especialidades e postos
1 – Os oficiais do QP da Força Aérea distribuem-se por especialidades, grupos de especialidades e postos, a que correspondem as áreas funcionais de desempenho e quadros especiais que se indicam:
a) Área de operações:
Quadro especial de pilotos aviadores – pilotos aviadores (PILAV): general, tenente-general, major-general, coronel, tenente-coronel, major, capitão, tenente e alferes;
Quadro especial de técnicos de operações (…);
b) Área de manutenção:
Quadro especial de engenheiros – engenheiros aeronáuticos (ENGAER), de aeródromos (ENGAED) e electrotécnicos (ENGEL): major-general, coronel, tenente-coronel, major, capitão, tenente e alferes;
Quadro especial de técnicos de manutenção (…);
c) Área de apoio:
Quadro especial de recursos humanos e financeiros – médicos (MED), administração aeronáutica (ADMAER), juristas (JUR) e psicólogos (PSI): major-general, coronel, tenente-coronel, major, capitão, tenente e alferes;
Quadro especial de técnicos de apoio (…);
Quadro especial de chefes de banda de música (…).
2 – A distribuição prevista no número anterior não prejudica o disposto no n.º 3 do artigo 214.º do presente Estatuto.
3 – (…).
4 – Os oficiais dos QP da Força Aérea podem ser graduados no posto de brigadeiro-general em conformidade com o conjugadamente disposto no n.º 4 do artigo 129.º e no artigo 215.º do presente Estatuto.»
A articulação entre o disposto nos artigos 221.º, n.º 2, 235.º, n.º 2, e 247.º, n.º 2, por um lado, e o disposto no artigo 214.º, n.º 3, por outro, ajudar-nos-á a compreender o sentido e alcance desta última disposição.
5
O artigo 214.º do EMFAR (artigo 215.º na versão originária do estatuto) tem como específico antecedente normativo o artigo 234.º do EMFAR de 1990 ([19]).
Todavia, o n.º 3 do artigo 214.º não tem correspondência no Estatuto de 1990 e a introdução de tal disposição foi uma das inovações do Estatuto vigente, tendo como tal sido destacada no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, onde se afirma que se consagrou «uma norma de acesso ao posto de vice-almirante e tenente-general dos contra-almirantes e majores-generais que venham a desempenhar cargos a que corresponda o exercício de funções em serviços comuns dos três ramos das Forças Armadas, independentemente do seu quadro de origem».
O n.º 3 do artigo 214.º é naturalmente mais explícito do que o propósito manifestado do preâmbulo ([20]).
Na sua interpretação, importa ter em conta que as normas contidas num diploma com a ambição e a vocação do EMFAR obedecem a um desígnio comum, no caso, o de regular o regime jurídico aplicável aos militares das Forças Armadas «em qualquer situação e forma de prestação de serviço» (artigo 2.º), com o sentido que estas expressões assumem no Estatuto ([21]).
Esta ideia do relevo do elemento sistemático da interpretação assenta «no postulado da coerência intrínseca do ordenamento», designadamente no facto de que as normas contidas numa codificação ou num diploma estatutário como o EMFAR, «obedecem por princípio a um pensamento unitário», que o intérprete tem de respeitar ([22]).
O n.º 3 do artigo 214.º deve, portanto, ser interpretado no contexto do EMFAR e da legislação que regula a defesa nacional e a organização e funcionamento das Forças Armadas.
Daqui deriva uma consequência relevante: os termos e conceitos constantes dessa disposição são utilizados em sentido preciso, com a conotação que lhes atribui o diploma em que se inserem. Esta asserção aplica-se, de modo tabelar, a conceitos como cargos e exercício de funções de direcção ou chefia e pode contribuir para o esclarecimento do conceito mais complexo de estruturas de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das Forças Armadas.
O EMFAR utiliza abundantes vezes os termos cargos e cargos militares, quase sempre numa relação de sinonímia ([23]).
Cargos militares, segundo o artigo 33.º do EMFAR, são «os lugares fixados na estrutura orgânica das Forças Armadas, a que correspondem as funções legalmente definidas» (n.º 1) e ainda «os lugares existentes em qualquer departamento do Estado ou em organismos internacionais a que correspondem funções de natureza militar».
O n.º 3 do artigo 214.º pressupõe, pois, em primeiro lugar, a nomeação para o desempenho de cargos militares, isto é, para o preenchimento de lugares integrados na estrutura orgânica das FA.
Pressupõe, em segundo lugar, que a esses cargos militares corresponda o exercício de funções de direcção ou chefia. Estamos, também aqui, perante, não só, funções militares, como funções militares do tipo direcção ou chefia.
Consideram-se funções militares «as que implicam o exercício de competências legalmente estabelecidas para os militares» (artigo 34.º, n.º 1, do EMFAR). A função direcção ou chefia «traduz-se no exercício da autoridade que é conferida a um militar para dirigir, coordenar e controlar estabelecimentos e órgãos militares» (artigo 36.º, n.º 1).
Em terceiro lugar, o cargo em causa há-de traduzir-se na direcção ou chefia de estruturas de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das Forças Armadas.
Uma estrutura de coordenação há-de promover a articulação de serviços em domínios ou campos de actividades funcionais comuns à Marinha, Exército e Força Aérea.
Por último, essas estruturas de coordenação hão-de reportar-se às áreas do ensino, da saúde, da administração e da logística. Apenas nestas específicas áreas opera o n.º 3 do artigo 214.º
Verificados os pressupostos indicados, os contra-almirantes e majores-generais, independentemente do quadro especial a que pertencem, são promovidos ao posto de vice-almirante ou de tenente-general.
É sabido que os ramos possuem estruturas próprias e autónomas nos campos do ensino, da saúde, da administração e da logística ([24]).
E, por regra, nestas áreas, a carreira militar não ultrapassa os postos de contra-almirante ou major-general.
De facto, na Marinha, os oficiais da Armada das classes engenheiros navais (EN), administração naval (AN), fuzileiros (FZ) e médicos navais (MN) atingem o topo da carreira no posto de contra-almirante [artigo 221.º, n.º 1, alíneas b), c), d), e e)], sendo certo que a distribuição prevista no n.º 1 deste artigo «não prejudica o disposto no n.º 3 do artigo 214.º do presente Estatuto» (n.º 2 do artigo 221.º).
No Exército, os oficiais provenientes dos quadros de material, administração militar, medicina e juristas apenas ascendem na carreira até ao posto de major-general [artigo 235.º, n.º 2, alínea b)], mas «sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 214.º» (corpo do n.º 2 do artigo 235.º).
E na Força Aérea, os oficiais do quadro especial de engenheiros da área de manutenção – engenheiros aeronáuticos (ENGEAR), de aeródromos (ENGAED) e electrotécnicos (ENGEL) –, tal como os oficiais do quadro especial de recursos humanos da área de apoio – médicos (MED), administração aeronáutica (ADMAER), juristas (JUR) e psicólogos (PSI) – terminam a carreira no posto de major-general [artigo 147.º, n.º 1, alíneas b) e c)], mas este princípio «não prejudica o disposto no n.º 3 do artigo 214.º do presente Estatuto» (n.º 2 do mesmo artigo).
Quando o legislador utiliza operadores linguísticos como «não prejudica» ou «sem prejuízo de», acabados de pôr em destaque, quer significar que a norma a que faz referência – no caso, o n.º 3 do artigo 214.º – «tem primazia» ([25]) sobre as normas pressupostas – o artigo 221.º, n.º 1 (que enuncia a distribuição dos oficiais da Armada por classes e postos), o artigo 235.º, n.º 2 (que define os termos da alimentação do corpo de oficiais generais do QP do Exército), e o artigo 247.º, n.º 1 (relativo à distribuição dos oficiais do QP da Força Aérea por especialidades e postos).
Quer isto dizer que, apesar de em certas áreas funcionais das FA, a carreira militar terminar nos postos de contra-almirante ou major-general, quando estes forem nomeados para o desempenho de cargos a que corresponda o exercício de funções de direcção ou chefia em estruturas de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das FA, nas áreas do ensino, da saúde, da administração e da logística, são promovidos ao posto de vice-almirante ou major-general.
Trata-se, digamos, de uma norma especial – no sentido de que consagra uma disciplina específica para circunstâncias particulares ([26]), isto é, uma promoção atípica para a hipótese de desempenho de um dado cargo – cuja teleologia reside na garantia da eficácia da coordenação e na salvaguarda do princípio da hierarquia.
Na verdade, a coordenação só é eficaz se o coordenador dispuser, na hierarquia militar, em relação aos coordenados, do ascendente proporcionado por um posto mais elevado na carreira.
Parece-nos ser justamente esta a razão de ser do n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR.
6
A questão colocada à apreciação do Conselho Consultivo reside em saber «se o artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR se aplica ou não ao exercício de funções na estrutura do Ministério, nomeadamente na Secretaria-Geral, nas demais Direcções-Gerais, na Polícia Judiciária Militar e na Inspecção da Defesa Nacional, bem como ao exercício de outros cargos noutros Ministérios, nomeadamente no Ministério da Administração Interna, ou se se deve entender como de aplicação estritamente aos cargos de natureza militar ou necessariamente ocupados por militares».
Com um âmbito mais restrito – saber se tal disposição se aplicava no caso de nomeação de major-general do Exército para o exercício do cargo de secretário-geral do Ministério da Defesa Nacional – a questão mereceu parecer negativo do respectivo Auditor Jurídico ([27]).
Face ao já referido no plano da interpretação do n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR, não seria porventura ousado optar, desde já, pelo segundo termo da opção atrás enunciada, o da aplicação daquela disposição «aos cargos de natureza militar ou necessariamente ocupados por militares», num resultado interpretativo que não restringe o âmbito de aplicação da norma, antes elege «um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta por ser esse o que corresponde ao pensamento legislativo» ([28]).
Apesar disso e da natureza urgente da consulta, não nos eximiremos a uma análise mais aprofundada da matéria, que passa pelo conhecimento da orgânica do Ministério da Defesa Nacional, da Polícia Judiciária Militar, da Inspecção-Geral da Defesa Nacional, bem como dos «outros cargos noutros Ministérios, nomeadamente no Ministério da Administração Interna».
7
Nos termos da Constituição, o Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública (artigo 182.º).
A competência do Governo no exercício de funções administrativas está discriminada no artigo 199.º, cumprindo destacar a direcção dos serviços e da actividade da administração directa do Estado, civil e militar [alínea d)].
Segundo o artigo 183.º, o Governo é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado (n.º 1). Os Ministros são os membros do Governo a quem cabe a direcção política e administrativa de um determinado departamento governamental.
Os ministérios são, pois, «os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos Ministros respectivos» ([29]).
Freitas do Amaral agrupa os ministérios em quatro categorias: ministérios de soberania, ministérios económicos, ministérios sociais e ministérios técnicos.
Ministérios de soberania são «aqueles em que as atribuições políticas são predominantes, por lhes estar confiado o exercício das principais funções de soberania do Estado (Administração Interna, Justiça, Negócios Estrangeiros, Defesa Nacional)» ([30]).
Cada ministério compreende o conjunto de serviços que preparam e executam as decisões dos respectivos membros do Governo.
A Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro, veio estabelecer os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado ([31]).
Os serviços da administração directa do Estado são definidos, de acordo com a sua função dominante, em
– Serviços executivos,
– Serviços de controlo, auditoria e fiscalização e
– Serviços de coordenação (artigo 11.º, n.º 2).
Os serviços executivos garantem a prossecução das políticas públicas da responsabilidade de cada ministério, prestando serviços no âmbito das suas atribuições ou exercendo funções de apoio técnico aos membros do Governo nos domínios da concretização daquelas políticas, estudos e concepção ou planeamento, gestão de recursos organizacionais, relações com a União Europeia e relações internacionais (artigo 13.º).
Os serviços executivos designam-se direcções-gerais ou direcções regionais, quando periféricos (artigo 14.º, n.º 1); aqueles cuja missão dominante consiste no desenvolvimento de actividades de apoio técnico nos domínios previstos no artigo anterior são centrais e designam-se gabinetes ou secretarias-gerais (artigo 14.º, n.º 2).
Na categoria dos serviços de controlo, auditoria e fiscalização destacam-se os serviços com funções predominantemente inspectivas, que se designam inspecções-gerais ou inspecções regionais, conforme se trate de serviços centrais ou periféricos (artigos 15.º e 16.º).
Os serviços de coordenação promovem a articulação em domínios onde esta seja permanente (artigo 17.º, n.º 1); para o efeito, harmonizam a formulação e execução de políticas públicas governamentais, asseguram a utilização racional, conjugada e eficiente de recursos na Administração Pública e emitem pareceres sobre as matérias que, no âmbito da acção coordenadora, lhes forem pedidos pelos membros do Governo (artigo 17.º, n.º 2).
De acordo com o artigo 18.º – com a epígrafe «dependência hierárquica» – os serviços de coordenação podem ser intra ou interministeriais, devendo o diploma que os cria «especificar qual o membro do Governo de que directamente dependem, no caso de terem natureza interministerial» (n.º 1) e qual «o nível de direcção a que corresponde o estatuto do respectivo coordenador» (n.º 2) ([32]).
Os serviços executivos e os serviços de controlo e fiscalização podem adoptar uma estrutura interna hierarquizada ou matricial (artigo 20.º). No primeiro caso, as unidades nucleares correspondem a direcções de serviços, a que se podem adicionar unidades flexíveis, chamadas divisões; no seio das direcções de serviços ou das divisões podem ser criadas secções, com funções de carácter predominantemente administrativo (artigo 21.º) ([33]).
A orgânica do Governo actual – o XVII Governo Constitucional – foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de Abril ([34]).
No quadro exposto, importa conhecer a orgânica do Ministério da Defesa Nacional (com destaque para a secretaria-geral e direcções-gerais), da Polícia Judiciária Militar e da Inspecção-Geral da Defesa Nacional, bem como ponderar em relação a cada um desses serviços a aplicabilidade do n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR.
8
Comecemos pelo Ministério da Defesa Nacional (MDN).
8.1. De acordo com a respectiva lei orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro ([35]), o MDN é o departamento governamental responsável pela preparação e execução da política de defesa nacional no âmbito das atribuições que lhe são conferidas pela LDNFA, bem como por assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas e dos demais órgãos e serviços nela integrados (artigo 1.º).
Segundo o artigo 2.º, constituem atribuições do MDN, em especial:
«a) Participar na definição da política de defesa nacional e elaborar e executar a política relativa à componente militar da defesa nacional;
b) Assegurar e fiscalizar a administração das FA nos termos da LDNFA e da Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA);
c) Assegurar a preparação dos meios ao dispor das FA e acompanhar e inspeccionar a respectiva utilização;
d) Definir, executar e coordenar as políticas dos recursos humanos, materiais e financeiros;
e) Coordenar e orientar as acções relativas à satisfação de compromissos militares decorrentes de acordos internacionais e, bem assim, as relações com organismos internacionais de carácter militar, sem prejuízo das atribuições próprias do Ministério dos Negócios Estrangeiros;
f) Elaborar o orçamento do MDN e orientar a elaboração dos projectos de propostas de lei de programação militar (LPM), coordenando e fiscalizando a respectiva execução;
g) (…);
h) Promover e dinamizar o estudo, a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a divulgação das matérias com interesse para a defesa nacional;
i) (…);
j) (…);
l) (…).»
Vejamos qual a estrutura orgânica do MDN, com destaque primordial para os artigos 3.º e 9.º:
«Artigo 3.º
Estrutura
1 – O MDN integra:
a) O Conselho Superior Militar (CSM);
b) O Conselho de Chefes de Estado-Maior (CCEM);
c) As FA;
d) Os órgãos e serviços centrais (OSC).
2 - O MDN integra ainda:
a) A Polícia Judiciária Militar (PJM);
b) O Sistema da Autoridade Marítima (SAM);
c) Os Serviços Sociais das Forças Armadas (SSFA).
3 – Junto do MDN funciona a Comissão de Direito Marítimo Internacional.»
«Artigo 9.º
Órgãos e serviços centrais
1 – O MDN integra os seguintes órgãos e serviços centrais:
a) A Secretaria-Geral (SG);
b) A Direcção-Geral de Política de Defesa Nacional (DGPDN);
c) A Direcção-Geral de Pessoal e Recrutamento Militar (DGPRM);
d) A Direcção-Geral de Infra-Estruturas (DGIE);
e) A Direcção-Geral de Armamento e Equipamento de Defesa (DGAED);
2 – O MDN integra ainda:
a) A Inspecção-Geral das Forças Armadas (IGFAR);
b) O Instituto de Defesa Nacional (IDN).» ([36]) ([37])
Alguns destes órgãos e serviços constam do enunciado da consulta, pelo que importa prosseguir o conhecimento da lei orgânica do MDN.
A Secretaria-Geral «é o serviço de concepção, execução e coordenação no âmbito do planeamento e gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais do MDN, sem prejuízo das competências próprias de outros órgãos e serviços, cabendo-lhe ainda assegurar o apoio administrativo, protocolar e de informação e relações públicas aos gabinetes dos membros do Governo» (n.º 1 do artigo 10.º).
Compete, em especial, à Secretaria-Geral (n.º 2 do artigo 10.º):
«a) Elaborar o planeamento relativo às previsões orçamentais e à gestão financeira do MDN;
b) Coordenar a elaboração dos projectos de orçamento anuais do MDN e os projectos de propostas de LPM, no que respeita às implicações de natureza orçamental;
c) Acompanhar e coordenar a execução do Orçamento do Estado afecto ao MDN e das LPM, mantendo permanentemente disponível e actualizada informação relativa aos níveis dessa execução;
d) Assegurar, nos termos da legislação em vigor, o financiamento de acções através da atribuição de subsídios e da efectivação de transferências no âmbito dos programas a desenvolver pelo MDN;
e) Apoiar os órgãos e serviços centrais, sem prejuízo da autonomia administrativa dos mesmos, no âmbito dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais, técnicos e informáticos e coordenar a aplicação das medidas decorrentes;
f) Desenvolver programas de aperfeiçoamento organizacional e de modernização e racionalização administrativa no âmbito do MDN;
g) Assegurar e coordenar as actividades inerentes à política de informação e relações públicas, assim como o protocolo do MDN;
h) Prestar apoio administrativo aos gabinetes dos membros do Governo, bem como aos órgãos e serviços centrais que não disponham de serviços administrativos próprios;
i) (…).»
A Secretaria-Geral é dirigida por um secretário-geral, coadjuvado por dois secretários-gerais-adjuntos (n.º 5 do artigo 10.º).
A Direcção-Geral de Política de Defesa Nacional «é o serviço de estudo e de assessoria técnica no âmbito das grandes linhas de acção de política de defesa nacional, especialmente no quadro estratégico das relações internacionais» (artigo 11.º, n.º 1).
Compete-lhe, em especial, realizar estudos pluridisciplinares sobre a situação da defesa nacional; acompanhar e elaborar estudos sobre a situação estratégica nacional e a evolução da conjuntura internacional; elaborar estudos e apresentar propostas sobre os parâmetros orientadores da organização, emprego e sustentação de forças militares; promover e acompanhar o desenvolvimento das relações externas de defesa, apoiando a participação do MDN em reuniões e outros actos de relacionamento internacional; assegurar, sem prejuízo das competências próprias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, os contactos com outros países, em particular com os países lusófonos, com vista à celebração de acordos bilaterais no âmbito da defesa (n.º 2).
É dirigida por um director-geral, coadjuvado por um subdirector-geral (n.º 3, ainda do artigo 11.º).
A Direcção-Geral de Pessoal e Recrutamento Militar – diz o artigo 12.º ([38]) – «é o serviço do MDN de concepção, harmonização e apoio técnico à definição e execução da política de recursos humanos necessários às FA, à qual incumbe o planeamento, direcção e coordenação do processo de recrutamento militar e dos incentivos à prestação de serviço militar em regime de voluntariado (RV) e em regime de contrato (RC)» (n.º 1).
Tem como atribuições, em especial (n.º 2 do mesmo artigo):
a) Estudar, propor e assegurar a concretização das medidas de política de recursos humanos, civis e militares, respectivos regimes jurídicos e demais legislação aplicável;
b) Estudar e propor medidas relativas às carreiras e sistema retributivo do pessoal militar, militarizado e civil;
c) Dirigir e coordenar o processo de recrutamento militar (…);
d) (…);
e) Promover as medidas adequadas e assegurar a execução dos incentivos de adesão ao voluntariado militar (…);
f) Coordenar estudos relativos às certificações académica e profissional da formação ministrada pelas FA, em articulação com as entidades competentes;
g) (…);
h) Executar o orçamento anual relativo ao Dia da Defesa Nacional;
i) Conceber e preparar, em colaboração com os ramos das FA, os suportes de informação escrita para publicitação do Dia da Defesa Nacional, nos termos do n.º 2 do artigo 11.º da LSM;
j) Desenvolver estudos e elaborar pareceres sobre os regimes jurídicos aplicáveis ao pessoal das FA;
k) Estudar e propor medidas de política nos domínios do ensino, formação e desenvolvimento profissional;
l) Contribuir para a definição e desenvolvimento da política assistencial e de apoio sanitário no âmbito do sistema de saúde militar;
m) Contribuir para a definição e desenvolvimento da política social no âmbito das FA;
n) Estudar e propor medidas de política e de apoio à reabilitação dos deficientes das FA;
o) Assegurar as relações com o Conselho Internacional do Desporto Militar e coordenar a participação portuguesa nas actividades daquele organismo.»
A DGPRM é dirigida por um director-geral, coadjuvado por dois subdirectores-gerais (n.º 3).
À Direcção-Geral de Infra-Estruturas refere-se o artigo 13.º: trata-se do serviço de concepção, coordenação e apoio técnico no domínio da gestão do património e das infra-estruturas necessários às Forças Armadas (n.º 1).
Compete-lhe, em especial (n.º 2): elaborar os estudos conducentes ao estabelecimento das políticas de logística e de infra-estruturas militares e civis necessárias à defesa nacional [alínea a)]; participar na elaboração dos planos globais de logística e de infra-estruturas das FA [alínea b)]; emitir pareceres sobre a constituição, modificação ou extinção de servidões militares, e sobre o licenciamento de obras nas áreas por elas condicionadas [alínea c)]; coordenar os aspectos relativos à definição e apreciação de normas de funcionalidade e racionalização de recursos, designadamente nos domínios energético, do ambiente e do ordenamento do território [alínea f)]; assegurar a coordenação dos aspectos normativos e funcionais no âmbito das actividades relativas ao conhecimento do mar e aos serviços de cartografia e sistemas de informação geográfica [alínea g)]; promover os estudos necessários e coordenar a elaboração dos planos e programas, bem como a execução das medidas e normas técnicas de enquadramento dos sistemas de informação e das tecnologias associadas [alínea h)]; propor e executar a política de defesa nacional e o respectivo planeamento estratégico no âmbito dos sistemas de comunicações, comando e controlo e informação, assegurando a ligação com organizações nacionais e internacionais [alínea i)]; coordenar e executar, em colaboração com os serviços competentes, as acções relativas à aquisição e disposição do património do Estado afecto ao MDN [alínea j)].
É dirigida por um director-geral, coadjuvado por um subdirector-geral (n.º 3).
O artigo 14.º ([39]) regula a Direcção-Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa:
«Artigo 14.º
Direcção-Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa
1 – A DGAED é o serviço de estudo, execução e coordenação das actividades relativas ao armamento e equipamentos de defesa.
2 – À DGAED compete, em especial:
a) Participar na elaboração dos planos globais de reequipamento das Forças Armadas e dos programas deles decorrentes, designadamente os projectos de propostas da Lei de Programação Militar;
b) Elaborar os estudos necessários à definição das políticas de defesa, nomeadamente no que se refere às actividades de logística de produção e, em coordenação com os ramos das Forças Armadas, de logística de consumo, bem como participar na definição da política de investigação e desenvolvimento;
c) Avaliar projectos de investigação e desenvolvimento (I&D), ou de produção de armamento e equipamentos de defesa, e coordenar a participação nos respectivos grupos de projecto, quer no âmbito nacional quer no âmbito internacional;
d) Promover o debate de questões no âmbito das ciências e tecnologias de defesa;
e) Dar parecer sobre a representação portuguesa em organismos e em actividades no âmbito da investigação e desenvolvimento na área da defesa;
f) Acompanhar e apoiar tecnicamente a participação portuguesa em programas internacionais de exploração e domínio do espaço;
g) Proceder à qualificação periódica das empresas do sector da defesa e apoiar a instrução do seu processo de credenciação;
h) Superintender a actividade de ensaio de controlo de produção e intermutabilidade OTAN das munições fabricadas em Portugal, bem como de ensaio de vigilância das existências armazenadas;
i) Coordenar a participação nacional no âmbito da normalização OTAN e participar na definição dos conceitos de normalização nacional e internacional em matéria de armamento, munições e equipamentos de defesa;
j) Promover o estudo e aplicação das políticas e orientações técnicas de garantia de qualidade, normalização e catalogação no âmbito do armamento e equipamentos de defesa;
l) Promover, supervisionar ou coordenar os processos de reutilização e alienação do material de guerra das Forças Armadas;
m) Estabelecer normas relativas à negociação e administração de contratos de aquisição e de alienação de armamentos, equipamentos e aquisição de serviços de defesa e ao controlo de importações e exportações e prestar assessoria técnica nestes domínios;
n) Participar na programação e controlo financeiro dos projectos de I&D, produção e aquisição de armamento, equipamentos e serviços de defesa, quer no âmbito nacional quer no âmbito internacional;
o) Supervisionar, executar ou participar na administração de contratos de aquisição e alienação de armamento, equipamentos e aquisição de serviços de defesa que lhe sejam cometidos, ou, em cooperação com os ramos das Forças Armadas e forças de segurança, coordenar a sua negociação, bem como participar, com as entidades envolvidas, nas negociações dos contratos de contrapartidas;
p) Promover o estudo e propor as políticas relativas a aquisições conjuntas das Forças Armadas e participar na elaboração dos protocolos necessários à sua elaboração;
q) Executar ou coordenar, em cooperação com os ramos ou as forças de segurança, a negociação de contratos relativos a projectos de I&D, produção e aquisição de armamento, equipamentos e serviços;
r) Participar na definição das políticas nacionais relativas ao controlo das importações e exportações de armamento, equipamentos e serviços e outros produtos de carácter estratégico;
s) Analisar e processar os pedidos de autorização de exportação e importação de armamento, equipamentos e serviços e supervisionar o cumprimento dos procedimentos legais.
3 – ……………………………………………………………………
4 – A DGAED é dirigida por um director-geral, que exerce as funções de director nacional de armamento, coadjuvado por um subdirector-geral.» ([40])
Além da Secretaria-Geral e das diversas direcções-gerais, o MDN integra ainda a Polícia Judiciária Militar e a Inspecção-Geral das Forças Armadas (hoje designada Inspecção-Geral da Defesa Nacional), que serão objecto de tratamento autónomo ([41]).
Em capítulo dedicado ao pessoal, o Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro, estipula no n.º 2 do artigo 20.º que o pessoal dirigente dos órgãos e serviços centrais do MDN que desempenha cargos de director-geral e subdirector-geral, ou equiparados, é o constante do mapa anexo ao diploma, do qual faz parte integrante ([42]).
Uma outra disposição, sobre pessoal dirigente, interessa conhecer:
«Artigo 21.º
Pessoal dirigente
1 – Os lugares de pessoal dirigente afectos aos órgãos e serviços centrais do MDN a que se refere o presente diploma podem ser providos por civis ou militares.
2 – Sempre que a nomeação para os cargos a que se refere o número anterior recaia em pessoal civil, é este provido nos termos da lei geral.
3 – Quando o provimento nos cargos dirigentes recaia em militares das FA, é feito de entre oficiais generais ou superiores, sem prejuízo da posse de licenciatura ou curso superior equiparado.
4 – Os militares providos em cargos dirigentes poderão exercer as suas funções na situação de activo em comissão normal, ou na situação de reserva na efectividade de serviço ou desligados deste.
5 – (…).
6 – (…).
7 – O provimento dos cargos dirigentes pode também recair em deficientes das FA, aos quais serão aplicáveis os termos da lei geral da função pública e as disposições legais relativas à acumulação das remunerações com as pensões previstas no artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 203/87, de 16 de Maio.
8 – Nos casos em que o provimento recaia em militares das FA, a nomeação é feita por um período de três anos, prorrogável por igual período, podendo cessar, a qualquer tempo, por iniciativa do Ministro da Defesa Nacional ou a pedido atendível do interessado.»
8.2. A Secretaria-Geral e as diversas direcções-gerais que integram a orgânica do MDN são serviços executivos que garantem a prossecução das políticas públicas da responsabilidade deste Ministério.
Uma e outras prestam serviços no âmbito das suas atribuições e competências e exercem funções de apoio com vista à concretização daquelas políticas.
A Secretaria-Geral tem uma missão mais abrangente, alargada a actividades de todo o Ministério, por ex., no plano da elaboração, coordenação e execução orçamental; no apoio aos órgãos e serviços centrais; ou no desenvolvimento de programas de aperfeiçoamento organizacional e de modernização e racionalização administrativas.
As direcções-gerais têm um campo de actuação mais delimitado, centrado em áreas circunscritas da actividade do Ministério.
Na medida em que as Forças Armadas se encontram integradas no MDN, a Secretaria-Geral e as direcções-gerais têm atribuições e competências relacionadas com o desenvolvimento da sua actividade.
Aliás as direcções-gerais – como vimos pela discriminação das suas competências – desenvolvem um trabalho naturalmente carecido de apoio técnico dos ramos das FA.
Apesar disso, nem a Secretaria-Geral nem as direcções-gerais podem ser consideradas «estruturas de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das Forças Armadas» ([43]).
Por outro lado, nem o secretário-geral nem os directores-gerais, sem embargo de exercerem funções de direcção, desempenham cargos de natureza militar, a que corresponda o exercício de funções de natureza militar.
Pelo contrário, encontramo-nos perante cargos dirigentes (civis), cargos de direcção superior de 1.º grau, com conteúdos funcionais concretizados na lei orgânica do MDN a partir da matriz constante presentemente dos artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro ([44]). Trata-se, em qualquer caso, de cargos com «feição de cargo público» ou «ditos de agentes de confiança política», situados na confluência «entre a esfera política e a administração pública» ([45]), o que se reflecte nas respectivas formas de provimento e recrutamento.
Na verdade, estes são feitos num quadro legal próprio, que nada tem a ver com os mecanismos de acesso e promoção na carreira militar.
Os lugares de secretário-geral e director-geral podem ser providos por civis ou militares e, nesta segunda hipótese, o provimento é feito de entre oficiais generais ou superiores ([46]), sem prejuízo da posse de licenciatura ou curso superior equiparado (artigo 21.º, n.os 1 e 3, do Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Janeiro).
Os titulares dos cargos de direcção superior são recrutados nos termos do artigo 18.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro; os cargos de secretário-geral e de director-geral, como cargos de direcção superior de 1.º grau, são providos por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente, em regime de comisso de serviço, por períodos de três anos (artigo 19.º, n.º 1, da mesma lei) ([47]).
A estrutura orgânica do MDN acaba por reflectir, em termos de organização administrativa do Estado, o princípio da subordinação das FA ao poder civil legitimamente constituído.
Em conclusão, o disposto no artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR não se aplica ao exercício de funções na estrutura orgânica do Ministério da Defesa Nacional, nomeadamente em relação aos cargos de secretário-geral e de director-geral.
9
A Polícia Judiciária Militar encontra-se integrada na estrutura orgânica do Ministério da Defesa Nacional [artigo 3.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro].
A reforma do sistema de justiça militar, «na sua lógica de horizontalização do direito penal comum», não podia deixar de ter incidência sobre o órgão de polícia criminal ao qual é cometida a investigação dos crimes estritamente militares, a Polícia Judiciária Militar.
Na respectiva reformulação estatutária – operada pelo Decreto-Lei n.º 200/2001, de 13 de Julho ([48]) – houve a «especial preocupação de assegurar a aproximação entre modelos previsto para a Polícia Judiciária Militar e para a Polícia Judiciária, uma vez que são os únicos órgãos de polícia criminal que têm a investigação criminal como actividade não só principal como exclusiva»; logo, «a similitude dos modelos, atentas as especificidades, mais do que desejável, é imprescindível» ([49]).
Do Decreto-Lei n.º 200/2001, destacam-se os aspectos seguintes.
A Polícia Judiciária Militar (PJM) «é um corpo superior de polícia criminal auxiliar da administração da justiça, organizado hierarquicamente na dependência do Ministro da Defesa Nacional e fiscalizado nos termos da lei» (artigo 1.º) ([50]).
Compete à PJM coadjuvar as autoridades judiciárias na investigação e desenvolver e promover as acções de prevenção e investigação da sua competência ou que lhe sejam cometidas pelas autoridades judiciárias competentes (artigo 2.º).
Segundo o artigo 5.º, é da competência específica da PJM a investigação dos crimes estritamente militares (n.º 1); a PJM tem ainda competência reservada para a investigação de crimes cometidos no interior de unidades, estabelecimentos e órgãos militares (n.º 2) ([51]).
Na sua estrutura, a PJM integra o director, o subdirector, uma direcção de serviços, duas divisões de investigação criminal e uma divisão de apoio técnico (artigo 18.º).
O artigo seguinte dispõe sobre o director:
«Artigo 19.º
Director
A Polícia Judiciária Militar é dirigida por um director, equiparado a director-geral, ao qual compete, em geral, exercer as competências que lhe são conferidas por lei e em especial:
a) Orientar e coordenar superiormente a Polícia Judiciária Militar;
b) Orientar a elaboração do orçamento da Polícia Judiciária Militar e dirigir a sua execução;
c) Propor ao Ministro as medidas adequadas ao funcionamento dos serviços e prestar as informações e os pareceres que aquele lhe solicitar;
d) Apresentar ao Ministro, até 31 de Março de cada ano, o relatório anual da Polícia Judiciária Militar;
e) Corresponder-se directamente com quaisquer entidades, em matéria do interesse da Polícia Judiciária Militar;
f) Prestar as informações de serviço do pessoal militar e homologar as do pessoal civil.»
Relevam ainda os artigos 29.º, 30.º e 31.º, sobre pessoal:
«Artigo 29.º
Quadro de pessoal
1 – O pessoal dirigente da Polícia Judiciária Militar é o constante do mapa anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
2 – O quadro único de pessoal da Polícia Judiciária Militar é aprovado por portaria conjunta dos Ministros da Defesa Nacional, das Finanças e da Reforma do Estado e da Administração Pública.» ([52])
«Artigo 30.º
Provimento de pessoal
1 – Os cargos dirigentes e os lugares de pessoal não dirigente da Polícia Judiciária Militar são providos nos termos da lei geral e da Lei Orgânica do Ministério da Defesa Nacional, com as especificidades previstas no presente diploma.
2 – Os militares providos podem prestar serviço na situação de activo, em comissão normal, ou na situação da reserva e ainda nos regimes de voluntariado e contrato.
3 – Os oficiais investigadores são oficiais dos três ramos das Forças Armadas, aprovados em curso de formação regulado por despacho do Ministro.
4 – Os sargentos investigadores são sargentos dos três ramos das Forças Armadas, aprovados em curso de formação regulado por despacho do Ministro.
Artigo 31.º
Regime do pessoal militar
1 – O regime do pessoal militar que exerça funções na Polícia Judiciária Militar é, além do que decorre da legislação específica aplicável, o definido no presente diploma.
2 – Os encargos decorrentes do exercício de funções por militares em lugares de pessoal não dirigente na Polícia Judiciária Militar, em qualquer situação ou regime, são suportados pelas verbas orçamentais próprias dos ramos a que pertençam.»
A PJM é um corpo superior de polícia criminal auxiliar da administração da justiça, organizado hierarquicamente na dependência do Ministro da Defesa Nacional.
O facto de desenvolver a sua competência de modo transversal não converte a PJM em estrutura de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das Forças Armadas
Aliás, a justiça não figura sequer entre áreas abrangidas pela previsão do n.º 3 do artigo 214.º do EMFA.
Acresce que o cargo de director da PJM não é um cargo militar nem envolve o exercício de funções militares.
O cargo de director é equiparado a director-geral e o respectivo provimento é feito nos termos da lei geral e da lei orgânica do MDN.
Trata-se de um cargo de direcção superior de 1.º grau provido por civil ou militar, sendo que nesta hipótese o provimento «é feito de entre oficiais generais ou superiores» (artigo 21.º, n.os 1 e 3, do Decreto-Lei n.º 47/93) ([53]).
Em suma, o disposto no artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR não se aplica ao exercício do cargo de director da Polícia Judiciária Militar.
10
Também a Inspecção-Geral da Defesa Nacional se encontra integrada na estrutura orgânica do Ministério da Defesa Nacional [artigo 9.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro] ([54]).
O artigo 16.º deste diploma dispõe que a Inspecção-Geral «é o órgão de apoio técnico e de controlo da correcta administração dos meios humanos, materiais e financeiros postos à disposição das FA, demais organismos e serviços integrados no MDN ou sob tutela do Ministro da Defesa Nacional» (n.º 1) e que «funciona na directa dependência do Ministro da Defesa Nacional e é dirigida por um inspector-geral, equiparado para todos os efeitos a director-geral».
A actual lei orgânica da Inspecção-Geral da Defesa Nacional (IGDN) foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 72/2001, de 26 de Fevereiro, de cujo articulado relevam alguns preceitos.
A IGDN «é um serviço central de inspecção, auditoria, fiscalização e de apoio técnico do Ministério da Defesa Nacional, dotado de autonomia administrativa, que funciona na dependência directa do Ministro» (artigo 1.º).
O âmbito de actuação da IGDN «abrange as Forças Armadas e os demais organismos e serviços integrados no Ministério da Defesa Nacional ou sob a superintendência ou tutela do Ministério da Defesa Nacional» (artigo 2.º).
As competências da IGDN constam do artigo 3.º:
«Artigo 3.º
Competência
1 – À IGDN compete, em geral, velar pela rigorosa observância da legalidade e controlar a utilização dos recursos humanos, materiais e financeiros, tendo em vista a sua eficiência, eficácia, métodos e procedimentos de gestão, bem como a salvaguarda do interesse público.
2 – No âmbito da acção inspectiva e fiscalizadora compete, em especial, à IGDN:
a) Verificar, de forma sistemática o cumprimento da lei pelos organismos e serviços a que se refere o artigo anterior;
b) Emitir parecer sobre os relatórios de actividades e contas dos organismos e serviços referidos no artigo anterior;
c) Realizar inspecções ordinárias e utilizar métodos de auditoria com vista à regular avaliação da eficiência e eficácia dos organismos e serviços inspeccionados, de acordo com o respectivo plano de actividades;
d) Realizar inspecções extraordinárias superiormente determinadas, com os objectivos e utilizando os métodos referidos na alínea anterior;
e) Efectuar os inquéritos, sindicâncias e peritagens necessários à prossecução das respectivas competências;
f) Acompanhar a resolução de faltas, deficiências e anomalias reveladas no decurso das actividades inspectivas e de análise, até à respectiva conclusão;
g) Colaborar com as inspecções-gerais de outros ministérios e, quando superiormente acordado, com entidades estrangeiras e organismos internacionais em matéria do seu âmbito.
3 – No âmbito da acção de apoio técnico ao Ministro, compete à IGDN, em especial:
a) (…).
b) (…).
c) (…).
d) (…).»
A IGDN é dirigida por um inspector-geral, coadjuvado por um subinspector-geral (artigo 4.º, n.º 1).
Ao inspector-geral compete, designadamente, dirigir, coordenar e fiscalizar a actividade da IGDN e emitir directivas, ordens e instruções a que deve obedecer a actuação dos inspectores [alínea a)]; submeter a aprovação superior o plano anual de inspecções ordinárias e propor a realização de inspecções extraordinárias [alíneas c) e e)]; aprovar os relatórios elaborados pelas equipas de inspecção [alínea f)]; distribuir o pessoal pelos serviços [alínea h)] e requisitar aos ramos das Forças Armadas pessoal destinado à constituição de equipas de inspecção [alínea i), como as anteriores, do n.º 1 do artigo 5.º].
Na sua estrutura, a IGDN compreende estes serviços de inspecção: Inspecção de Análise de Programas e Sistemas, Inspecção da Administração dos Meios Humanos, Inspecção da Administração dos Meios Materiais e Inspecção da Administração dos Meios Financeiros (artigo 7.º).
As inspecções são serviços operativos responsáveis pelas actividades de inspecção e são dirigidas por um inspector-director (equiparado a director de serviços), cada um deles coadjuvado por dois inspectores-coordenadores (equiparados a chefes de divisão) (artigos 8.º, n.º 2, e 9.º, n.º 2).
Em relação a esta última competência do inspector-geral, o artigo 28.º (requisição de pessoal militar) prevê que o plano de requisição de pessoal das Forças Armadas destinado à constituição de equipas de inspecção é elaborado pelo inspector-geral e dirigido aos chefes de estado-maior dos ramos, até ao final de cada ano, para vigorar no ano seguinte (n.º 1); os militares requisitados ficam apresentados na IGDN durante o tempo necessário à preparação e realização das inspecções, bem como à elaboração dos relatórios, se tal for julgado necessário (n.º 2).
As equipas de inspecção de que falámos são constituídas pelo pessoal que integra os serviços de inspecção competentes em razão da matéria, que pode ser coadjuvado por «pessoal requisitado para o efeito às Forças Armadas ou a outros organismos e serviços do Estado, designadamente de carácter inspectivo ou de investigação» (artigo 22.º, n.º 2).
O pessoal dirigente da IGDN consta de mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 72/2001 ([55]) e o quadro de pessoal de portaria ministerial ([56]).
Os inspectores-directores e os inspectores-coordenadores são nomeados, precedendo concurso público nos termos do Estatuto do Pessoal Dirigente ([57]) entre (a) os oficias superiores das Forças Armadas com pelo menos, seis anos na categoria de oficial superior, desde que possuidores de licenciatura; (b) os inspectores superiores principais e os inspectores superiores da carreira de inspecção superior da defesa nacional (artigo 31.º).
O regime do pessoal civil é o constante das leis da função pública (n.º 1); o do pessoal militar é, além do que decorre da legislação específica que lhe é aplicável, o definido no Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro, e nas leis gerais da função pública que lhe sejam aplicáveis (n.º 2, ambos do artigo 32.º).
A IGDN, como qualquer inspecção-geral, integra-se na categoria dos serviços de controlo, auditoria e fiscalização.
Pode ser definida como o serviço central de inspecção, auditoria, fiscalização e apoio técnico MDN, «ao qual compete velar pela rigorosa observância da legalidade e controlar a utilização dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados à disposição das Forças Armadas e dos demais organismos e serviços centrais do MDN ou sob a superintendência ou tutela do Ministério da Defesa Nacional» ([58]).
A IGDN é dirigida por um inspector-geral, cargo de direcção superior de 1.º grau (artigo 2.º, n.º 3, da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro).
A nomeação para tal cargo pode recair em pessoa civil ou em militar das Forças Armadas, sendo que nesta hipótese o provimento «é feito de entre oficiais generais ou superiores» (artigo 21.º, n.os 1 e 3, do Decreto-Lei n.º 47/93).
A natureza da IGDN, conjugada com o leque de competências que lhe estão cometidas, e a prudência podem aconselhar – como tem, de resto, sucedido – que o inspector-geral seja um tenente-general (general, na nomenclatura anterior). Isso, todavia, não constitui, em termos legais, uma inevitabilidade.
Face ao exposto, a estatuição do artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR também se não aplica ao exercício do cargo de Inspector-Geral da Defesa Nacional.
11
Em relação a «cargos noutros ministérios, nomeadamente no Ministério da Administração Interna», a dificuldade primeira reside na identificação desses «outros cargos», uma vez que, só perante cargos concretos, se poderá continuar a ponderar a sua subsunção à previsão do n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR.
O carácter urgente do parecer aconselha a que nos mantenhamos nos limites conhecidos do pedido, isto é, nos limites do Ministério da Administração Interna (MAI).
Por tudo quanto já foi dito, não se descortina, a priori, a possibilidade de neste Ministério encontrarmos cargos «a que corresponda o exercício de funções de direcção ou chefia em estruturas de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das Forças Armadas, nas áreas do ensino, da saúde, da administração e da logística».
Apesar de tudo, também aqui não nos furtaremos a uma análise, ainda que perfunctória, da estrutura e da orgânica do MAI nem ao confronto entre a previsão do artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR e cargos plausíveis de por ela poderem ser abarcados.
A Lei Orgânica do MAI consta do Decreto-Lei n.º 203/2006, de 27 de Outubro.
O MAI «é o departamento governamental que tem por missão a formulação, coordenação, execução e avaliação das políticas de segurança interna, de administração eleitoral, de protecção e socorro e de segurança rodoviária, bem como assegurar a representação desconcentrada do Governo no território nacional» (artigo 1.º).
São atribuições do MAI (artigo 2.º):
«a) Manter a ordem e tranquilidade públicas;
b) Assegurar a protecção da liberdade e da segurança das pessoas e seus bens;
c) Prevenir e a reprimir a criminalidade;
d) Controlar a circulação de pessoas nas fronteiras, a entrada, permanência e residência, saída e afastamento de estrangeiros no território nacional, no quadro da política de gestão da imigração e apreciar e decidir a concessão do estatuto de igualdade e de refugiado;
e) Controlar as actividades de importação, fabrico, comercialização, licenciamento, detenção e uso de armas, munições e explosivos, sem prejuízo das atribuições próprias do Ministério da Defesa Nacional;
f) (…);
g) (…);
h) Prevenir catástrofes e acidentes graves e prestar protecção e socorro às populações sinistradas;
i) Promover a segurança rodoviária e o assegurar controlo do tráfego;
j) Assegurar a representação desconcentrada do Governo no território nacional;
l) Adoptar as medidas normativas adequadas à prossecução das políticas de segurança interna definidas pela Assembleia da República e pelo Governo, bem como estudar, elaborar e acompanhar a execução das medidas normativas integradas na área da administração interna;
m) Assegurar a manutenção de relações no domínio da política de administração interna com a União Europeia, outros governos e organizações internacionais, sem prejuízo das atribuições próprias do Ministério dos Negócios Estrangeiros e no âmbito dos objectivos fixados para a política externa portuguesa.»
O MAI prossegue as suas atribuições através dos governos civis, das forças e serviços de segurança, e de outros serviços de administração directa (artigo 3.º).
O artigo seguinte estabelece:
«Artigo 4.º
Administração directa do Estado
1 – Integram a administração directa do Estado, no âmbito do MAI, os seguintes serviços centrais de natureza operacional:
a) As forças de segurança;
b) O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras;
c) A Autoridade Nacional de Protecção Civil;
d) A Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária.
2 – Integram ainda a administração directa do Estado, no âmbito do MAI, os seguintes serviços centrais de suporte:
a) A Direcção-Geral de Administração Interna;
b) A Inspecção-Geral da Administração Interna;
c) A Secretaria-Geral;
d) A Direcção-Geral de Infra-estruturas e Equipamentos.
3 – Integram-se orgânica e hierarquicamente no MAI os governos civis.»
Em relação à Secretaria-Geral, às direcções-gerais e à Inspecção-Geral, à sua natureza e ao provimento dos cargos de secretário-geral, director-geral e inspector-geral, aplicam-se as considerações expendidas no âmbito do MDN, aqui com a particularidade de estes serviços não se encontrarem relacionados com as Forças Armadas.
Quanto aos restantes serviços centrais aludiremos tão-só à situação das forças de segurança Guarda Nacional Republicana e Polícia de Segurança Pública ([59]).
11.1. A Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (LOGNR) foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 231/93, de 26 de Junho ([60]).
A Guarda Nacional Republicana (GNR) é uma força de segurança constituída por militares organizados num corpo especial de tropas (artigo 1.º da LOGNR).
Os artigos 18.º e 19.º deste diploma estipulam:
«Artigo 18.º
Relacionamento com as Forças Armadas
1 – A Guarda colabora com as Forças Armadas em missões que por estas lhe sejam solicitadas, recebendo das mesmas a cooperação necessária, para a qual podem ser estabelecidos, quando conveniente, protocolos que a regulem.
2 – A cooperação referida no número anterior traduz-se, designadamente, na cedência de pessoal e na frequência de institutos, escolas ou unidades dos ramos das Forças Armadas para a formação dos quadros da Guarda ou de cursos de especialização.
Artigo 19.º
Relacionamento com autoridades civis, judiciárias e aduaneiras
1 – As ordens relativas ao serviço da Guarda são dadas pelo Ministro da Administração Interna ao Comandante-Geral.
2 – A coordenação relativa aos serviços que importem a outros ministérios faz-se, em regra, por intermédio do Gabinete da Administração Interna.
3 – (…).
4 – (…).»
O comandante-geral da GNR «é um general nomeado pelos Ministros da Administração Interna e da Defesa Nacional, ouvido o Conselho de Chefes de Estado-Maior» (artigo 36.º, n.º 1, da LOGNR).
Por se tratar de cargo em absoluto desligado dos pressupostos enunciados no n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR, não vislumbramos que ao cargo de comandante-geral da GNR se possa ter a pretensão de aplicar aquela disposição legal.
Aliás, importa lembrar que, devendo o comandante-geral da GNR ser um general, a este posto corresponde agora o de tenente-general ([61]), o posto de destino na previsão do n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR.
11.2. A Lei n.º 5/99, de 27 de Janeiro ([62]), aprova a Lei de Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública (PSP).
A PSP «é uma força de segurança com a natureza de serviço público dotado de autonomia administrativa, que tem por funções defender a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, nos termos do disposto na Constituição e na lei» (artigo 1.º, n.º 1); depende do membro do Governo responsável pela administração interna e a sua organização é única para todo o território nacional (artigo 1.º, n.º 2).
O comando da PSP cabe ao director nacional, cujo provimento – segundo o artigo 83.º – é feito por escolha, de entre superintendentes-chefes, ou indivíduos licenciados de reconhecida idoneidade e experiência profissional, vinculados ou não à Administração Pública (n.º 1), mediante despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro da Administração Interna (n.º 2).
Mais do que no caso da GNR, o cargo de director nacional da PSP não tem conexão com o disposto no artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR.
E na estrutura orgânica do MAI não descortinamos a existência outros cargos que, com alguma margem de plausibilidade, possam vir a ser considerados como subsumíveis ao disposto no n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR.
12
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª – O n.º 3 do artigo 214.º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, deve ser interpretado no contexto do próprio diploma e da legislação que regula a defesa nacional e a organização e funcionamento das Forças Armadas;
2.ª – A promoção de contra-almirante ou major-general ao posto de vice-almirante ou de tenente-general a que se refere o n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR depende da verificação cumulativa dos pressupostos seguintes:
(a) nomeação para o desempenho de cargo de natureza militar,
(b) a que corresponda o exercício de funções de direcção ou chefia,
(c) em estruturas de coordenação de actividades funcionais comuns aos ramos das Forças Armadas,
(d) nas áreas do ensino, da saúde, da administração e da logística;
3.ª – O disposto no n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR não se aplica, no âmbito da estrutura orgânica do Ministério da Defesa Nacional, aos cargos de secretário-geral e de director-geral;
4.ª – O disposto no n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR também se não aplica ao exercício dos cargos de director da Polícia Judiciária Militar e de inspector-geral da Defesa Nacional;
5.ª – Em primeira aparência, não se descortina na orgânica do Ministério da Administração Interna a existência de cargos susceptíveis de serem abrangidos pelo disposto no n.º 3 do artigo 214.º do EMFAR.
([1]) Ofício n.º 3500/CG, P.º 2014/90(11), de 11 de Junho de 2007, com entrada na Procuradoria-Geral da República no dia imediato.
([2]) Os títulos restantes versam sobre princípios gerais (Título I), Presidente da República (Título II), Assembleia da República (Título III), Governo (Título IV), Tribunais (título V), Tribunal Constitucional (Título VI), Regiões autónomas (Título VII), Poder local (Título VIII) e Administração Pública (Título IX).
([3]) Estivemos a seguir J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, pp. 962-963.
([4]) Alterada pelas Leis n.os 41/83, de 21 de Dezembro, 111/91, de 29 de Agosto, 113/91, de 29 de Agosto, 18/95, de 13 de Julho, e pelas Leis Orgânicas n.os 3/99, de 18 de Setembro, 4/2001, de 30 de Agosto, e 2/2007, de 16 de Abril.
([5]) Na origem da Lei n.º 29/82 esteve a proposta de lei n.º 129/II, de 30 de Setembro Diário da Assembleia da República, II série, n.º 141, de 2 de Outubro de 1982, em cuja memória descritiva são identificados os grandes princípios orientadores em matéria de Forças Armadas. Sobre o processo legislativo da LDNFA, v. Diogo Freitas do Amaral, A Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (Textos, discursos e trabalhos preparatórios), Coimbra Editora, Limitada, 1983.
([6]) Alterada pela Lei n.º 18/95, de 13 de Julho.
([7]) Cf. infra, n.º 8.
([8]) José Manuel Sardinha, As Forças Armadas e as Autarquias Locais na Ordem Jurídica Portuguesa. Dois Estudos de Direito Público, Coimbra Editora, Limitada, 1991, pp. 18-19.
([9]) Redacção da Lei Orgânica n.º 2/2007, de 16 de Abril.
([10]) Redacção da Lei Orgânica n.º 2/2007, de 16 de Abril.
([11]) Os cargos referidos na alínea e) do n.º 4 do artigo 38.º são o Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e os Chefes de Estado-Maior dos ramos.
([12]) O Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, foi alterado pela Lei n.º 12-A/2000, de 24 de Junho, e depois, por apreciação parlamentar, pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto; foi ainda alterado pelos Decretos-Leis n.os 66/2001, de 22 de Fevereiro, e 232/2001, de 25 de Agosto.
([13]) O EMFAR foi objecto da Declaração de Rectificação n.º 10BI/99 (Diário da República, I série-A, n.º 177, de 31 de Julho de 1999). O EMFAR foi alterado, por apreciação parlamentar, pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto; foi também alterado pelo Decreto-Lei n.º 197-A/2003, de 30 de Agosto (diploma que procedeu à sua renumeração e republicação), e pelos Decretos-Leis n.os 70/2005, de 17 de Março, e 166/2005, de 23 de Setembro.
([14]) Os títulos restantes do Livro I dispõem sobre as seguintes matérias: o IV sobre efectivos, situações e tempos de serviço (artigos 42.º a 47.º), o V sobre promoções e graduações (artigos 48.º a 70.º), o VI sobre ensino e formação nas Forças Armadas (artigos 71.º a 79.º), o VII sobre avaliação (artigos 80.º a 92.º), o VIII sobre licenças (artigos 93.º a 101.º) e o título IX sobre reclamações recursos (artigos 102.º a 107).
([15]) Esta última é regulada em diploma próprio (artigo 54.º, n.º 3).
([16]) Do Livro III (artigos 290.º e ss.), o último livro do EMFAR, diremos apenas que trata dos regimes de contrato e de voluntariado nas Forças Armadas.
([17]) Os títulos restantes dispõem sobre os sargentos (título III – artigos 260.º a 280.º) e sobre as praças da Marinha (título IV – artigos 281.º a 289.º).
([18]) De acordo com o preâmbulo do diploma, esta última previsão reporta-se ao exercício de funções «no País em forças de segurança».
([19]) Dispunha o referido artigo 234.º:
«Artigo 234.º
Promoção a oficial general
1 – São promovidos ao posto de almirante ou general de quatro estrelas os vice-almirantes ou generais que forem nomeados para ocuparem os cargos de CEMGFA, de CEM dos ramos, de presidente do STM ou de VCEMGFA, sendo o diploma de nomeação simultaneamente o da promoção.
2 – As promoções aos postos de vice-almirante ou general e contra-almirante ou brigadeiro realizam-se por escolha de entre os oficiais dos QP que satisfaçam às condições, gerais e especiais, para ascenderem a estes postos, em conformidade com o disposto na LDNFA.
3 – A data da antiguidade dos oficiais a que se referem os n.os 1 e 2 é, no primeiro caso, a do diploma de nomeação e, no segundo, a da deliberação do CCEM.»
([20]) Os preâmbulos são um importante meio de auxílio na procura do sentido da lei, mas não têm, claro está, o «sentido de determinação» da própria lei. Cf., sobre a natureza e função interpretativa dos preâmbulos, José de Oliveira Ascensão, O Direito – Introdução e Teoria Geral, 10.ª ed., Almedina, Coimbra, 1997, pp. 402-403; António Vitorino, “Preâmbulo e nota justificativa”, em A Feitura das Leis, vol. II, p. 129; e o Parecer do Conselho Consultivo n.º 21/2002, de 10 de Julho de 2003 (Diário da República, II série, n.º 305, de 31 de Dezembro de 2004.
([21]) As formas de prestação de serviço são serviço efectivo nos quadros permanentes, serviço efectivo em regime de contrato, serviço efectivo em regime de voluntariado e serviço efectivo decorrente de convocação ou mobilização (artigo 3.º); quanto a situações, distingue-se entre activo, reserva e reforma (artigo 140.º).
([22]) Cf. J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 4.ª reimpressão, Livraria Almedina, Coimbra 1997, p. 183.
([23]) Cf., sem preocupação de exaustão, os artigos 20.º, 26.º, 27.º, 31.º, 40.º, 41.º, 43.º, 60.º, 74.º, 82.º, 85.º, 118.º, 129.º, 135.º, 136.º, 137.º, 155.º, 163.º, 169.º, 208.º, 209.º, 219.º, 220.º, 225.º, 226.º, 231.º, 237.º, 251.º, 252.º, 269.º, 273.º, 278.º e 285.º, bem como as epígrafes do título III (e do seu capítulo II) do Livro I.
([24]) Por exemplo, cada ramo das FA possui estabelecimentos militares próprios de ensino superior, sendo os mais importantes a Escola Naval, na Marinha (Decreto-Lei n.º 48/86, de 13 de Março, e Decreto Regulamentar n.º 22/86, de 11 de Julho); a Academia Militar, no Exército (Decreto-Lei n.º 302/88, de 2 de Setembro); e a Academia da Força Aérea, na Força Aérea (Decreto-Lei n.º 27/78, de 27 de Janeiro). O mesmo se passa no campo da saúde: a par do Hospital da Marinha (artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 49/93, de 26 de Fevereiro, e Decreto Regulamentar n.º 37/94, de 1 de Setembro), existem no Exército hospitais e centros de saúde militares, designadamente o Hospital Militar Principal (artigo 13.º do Decreto Regulamentar n.º 75/2007, de 3 de Julho), e, na Força Aérea, o Hospital da Força Aérea. Nas áreas da administração e da logística as especificidades de cada ramo são ainda mais evidentes.
([25]) Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, cit., p. 107.
([26]) Cf. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, cit., p. 95, e Oliveira Ascensão, O Direito – Introdução e Teoria Geral, cit., p. 519.
([27]) Parecer n.º 1/06, de 17 de Fevereiro de 2006, onde se conclui, no essencial, que tal nomeação, «efectuada nos termos dos artigos 10.º do DL n.º 47/93, de 26 de Fevereiro (Lei Orgânica do MDN), 3.º do Dec. Reg. n.º 14/95, de 23 de Maio (Orgânica da secretaria-geral do MDN) e dos artigos 2.º, n.º 3, 18.º e 19.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro (Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado) não preenche os pressupostos exigidos» para a promoção referida no artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR.
([28]) Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, cit., p. 185.
([29]) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª edição, com a colaboração de Luís Fábrica, Carla Amado Gomes e J. Pereira da Silva, Almedina, 2006, p. 278.
([30]) Curso de Direito Administrativo, vol. I, cit., pp. 279-280, advertindo o Autor que a distinção entre «ministérios políticos» e «ministérios técnicos» deve ser entendida cum grano salis, uma vez que «todos os ministérios, sem excepção, são simultaneamente políticos e técnicos».
([31]) Antes, a matéria era regulada pelo Decreto-Lei n.º 26 115, de 23 de Novembro de 1935, e pela directiva sobre a organização dos ministérios civis, aprovada pelo Conselho de Ministros em Dezembro de 1972.
([32]) Esta última estatuição corresponde ao que prescreve o artigo 2.º, n.º 6, da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro (Estatuto do Pessoal Dirigente), nos termos do qual os diplomas orgânicos ou estatutários dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado e dos institutos públicos devem estabelecer expressamente a qualificação e grau dos respectivos cargos dirigentes, bem como a sua designação.
([33]) Sobre a estrutura interna da administração estadual e dos ministérios, v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, cit. pp. 281-284, e João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 8.ª edição, Âncora Editora, pp. 94-98.
([34]) Alterado pelos Decretos-Leis n.os 135/2006, de 26 de Julho, 201/2006, de 27 de Outubro, e 240/2007, de 21 de Junho.
([35]) Alterado pelos Decretos-Leis n.os 211/97, de 16 de Agosto, 217/97, de 20 de Agosto, 263/97, de 2 de Outubro, 290/2000, de 14 de Novembro, e 171/2002, de 25 de Julho.
([36]) Redacção do Decreto-Lei n.º 290/2000, de 14 de Novembro.
([37]) A Inspecção-Geral das Forças Armadas passou a designar-se Inspecção-Geral da Defesa Nacional, cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 72/2001, de 26 de Fevereiro (voltaremos ao assunto no n.º 10).
([38]) Na redacção do Decreto-Lei n.º 290/2000, de 14 de Novembro.
([39]) Redacção dos Decretos-Leis n.os 263/97, de 2 de Outubro, e 171/2002, de 25 de Julho.
([40]) O n.º 3 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 171/2002, de 25 de Julho.
([41]) Infra, n.os 9 e 10.
([42]) Na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 290/2000, de 14 de Novembro, o mapa prevê a existência de 1 secretário-geral, 4 directores-gerais, 1 inspector-geral e um cargo equiparado a director-geral (o de director do Instituto de Defesa Nacional).
([43]) Esta asserção não obsta a que – como refere o Senhor Auditor Jurídico – «possam ser criados, na dependência do secretário-geral, estruturas ou serviços com o objectivo de desenvolver actividades em estreita harmonia com os restantes órgãos e serviços do MDN, com o Estado-Maior-General das Forças Armadas e com os três ramos das Forças Armadas». É o que sucede com a Comissão de Políticas e Auditorias do Sistema de Informação da Defesa Nacional (CPASI), com a missão de elaborar as políticas de sistemas de informação e tecnologias de informação e comunicações [Despacho n.º 2579/2006 (2.ª série) – Diário da República, II série, n.º 24, de 2 de Fevereiro de 2006]; ou com a estrutura de projecto, denominada «Central de Compras.MDN», com competências no âmbito da aquisição de bens e serviços não militares [Despacho conjunto n.º 1030/2003 – Diário da República, II série, n.º 264, de 14 de Novembro de 2006].
([44]) A data da edição do Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro, o estatuto do pessoal dirigente constava do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro (cf., deste diploma, o artigo 2.º e os mapas I e II).
([45]) Cf. Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, 1999, pp. 219-221.
([46]) Em observação lateral, alheia à substância das coisas, deve frisar-se que, a defender-se a aplicação do artigo 214.º, n.º 3, do EMFAR ao desempenho dos cargos em causa, essa aplicação – numa incompreensível diferença de regime – não podia ter lugar no caso de o cargo ser deferido (e pode sê-lo) a oficial superior.
([47]) A nomeação de major-general para o cargo de secretário-geral do MDN, a que atrás aludimos (supra, n.º 6), foi feita justamente ao abrigo destas disposições do Estatuto do Pessoal Dirigente.
([48]) Objecto da Declaração de Rectificação n.º 14-B/2001 (Diário da República, I série-A, n.º 176 (3.º Suplemento), de 31 de Julho de 2001; foi alterado pela Lei n.º 100/2003, de 15 de Novembro, que aprovou o Código de Justiça Militar.
([49]) Do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 200/2001.
([50]) Reproduz a norma equivalente (artigo 1.º) do Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro, que aprova a Lei Orgânica da Polícia Judiciária.
([51]) Também estas normas de competência constituem aproximações adaptadas do disposto quanto à Polícia Judiciária (cf. artigos 2.º e ss. do Decreto-Lei n.º 275-A/2000).
([52]) O pessoal dirigente é constituído por um director (equiparado a director-geral), um subdirector (equiparado a subdirector-geral), um director de serviços e três chefes de divisão. O pessoal a que se refere o n.º 2, na falta de edição da portaria conjunta, parece continuar a ser o previsto no anterior regime do Serviço de Polícia Judiciária Militar (cf. Decreto-Lei n.º 520/75, de 23 de Setembro, e Portarias n.os 778/76, de 31 de Dezembro, e 1146/90, de 21 de Novembro).
([53]) Já era assim no regime do Serviço de Polícia Judiciária Militar, em que as funções de director eram desempenhadas – mas nessa altura só podiam ser desempenhadas – por um oficial general de qualquer ramo das Forças Armadas ou por um coronel ou capitão-de-mar-e-guerra [n.º 1) da Portaria n.º 778/76, de 31 de Dezembro].
([54]) No Decreto-Lei n.º 47/93 surge ainda a designação Inspecção-Geral das Forças Armadas (IGFAR), alterada pelo novo diploma orgânico para Inspecção-Geral da Defesa Nacional, o que ficou a dever-se à «inserção da IGFAR no nível sectorial de controlo interno – com funções de verificação, acompanhamento e informação perspectivados preferencialmente sobre a avaliação do controlo operacional e sobre a adequação da inserção de cada unidade operacional e respectivo sistema de gestão no plano global do Ministério da Defesa Nacional» (do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 72/2001, de 26 de Fevereiro).
([55]) Compreende um inspector-geral, um subinspector-geral, quatro inspectores-directores (equiparados a directores de serviços), um director de serviços, oito inspectores-coordenadores (equiparados a chefes de divisão) e dois chefes de divisão.
([56]) Trata-se da Portaria n.º 249/2005 (2.ª série), de 1 de Março.
([57]) A remissão – dinâmica – feita para a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, deve hoje considerar-se feita para a Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro.
([58]) Nestes termos, o preâmbulo do Decreto Regulamentar n.º 39/2002, de 12 de Junho, que aplica à IGDN o regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril (fixa o enquadramento e define a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública).
([59]) O artigo 14.º da Lei n.º 20/87, de 12 de Junho (Lei de Segurança Interna), enumera, entre as forças e serviços de segurança que exercem funções de segurança interna, a Guarda Nacional Republicana, a Polícia de Segurança Pública, a Polícia Judiciária, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, os órgãos dos sistemas de autoridade marítima e aeronáutica e o Serviço de Informações de Segurança.
([60]) A LOGNR foi rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 138/93 (Diário da República, I série-A, n.º 178, de 31 de Julho de 1993) e alterada pelos Decretos-Leis n.os 298/94, de 24 de Novembro, 188/99, de 2 de Junho, e 15/2002, de 29 de Janeiro.
([61]) Cf. os artigos 260.º e 276.º do EMFAR, na versão originária, e os artigos 235.º e 247.º do EMFAR, na versão actual.
([62]) Objecto da Declaração de Rectificação n.º 6/99 (Diário da República, I série-A, n.º 39, de 16 de Fevereiro de 1999) e de alteração pelo Decreto-Lei n.º 137/2002, de 16 de Maio.