Senhor Secretário de Estado do Orçamento,
Excelência:
1.
Foi submetida à apreciação do Conselho Consultivo a questão de saber se é devido o abono de subsídio para despesas de representação, previsto no nº 2 do artigo 98º do Estatuto do Ministério Público (EMP) ([1]), aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores da 1ª secção (contencioso administrativo) e da 2ª secção (contencioso tributário), ambas do Tribunal Central Administrativo.
Cumpre emitir parecer ([2]).
2.
Entre 1930 e 1976, desenvolveu-se entre nós um sistema de tribunais administrativos - protagonizado, a nível local, pelas auditorias administrativas, e, a nível central, primeiro pelo Conselho Superior da Administração Pública, e, a partir de 1933, pelo Supremo Tribunal Administrativo - em que os litígios eram decididos por órgãos independentes não integrados na orgânica dos tribunais comuns, cuja natureza administrativa ou jurisdicional dividiu a doutrina.
A Constituição de 1976 instituiu um sistema de tribunais administrativos plenamente jurisdicionalizado.
Consagra a existência, obrigatória desde a revisão de 1989, de tribunais administrativos e fiscais, integrados numa ordem judicial própria, e estabelece garantias de autonomia e de imparcialidade dos juízes administrativos e fiscais, bem como de autogoverno da respectiva magistratura, atribuído ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais [artigo 212º da Constituição e 98º e segs. do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais ([3])] ([4]).
Sem prejuízo da competência própria do Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal Administrativo é o órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, aos quais compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais [artigos 209º, nº 1, alínea b), e 212º, nºs 1 e 3, da Constituiçã].
A jurisdição administrativa e fiscal constitui uma ordem judiciária autónoma, estatutariamente vertida no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
São tribunais administrativos e fiscais o Supremo Tribunal Administrativo, o Tribunal Central Administrativo e os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários de 1ª instância [artigo 2º, nº 1, do ETAF ([5])].
É complexa a repartição de competências entre os tribunais administrativos e fiscais, pois tanto o Supremo Tribunal Administrativo como o Tribunal Central Administrativo funcionam, em certos casos, como tribunais de 1ª Instância, devendo, por isso, atender-se, sucessivamente, à matéria e à hierarquia e, entre os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários de 1ª Instância, ainda a critérios territoriais.
Tentemos, numa breve síntese, esboçar o quadro actual da jurisdição administrativa e fiscal.
2.1. O Supremo Tribunal Administrativo (STA) tem sede em Lisboa e jurisdição em todo o território nacional.
Funciona em plenário, por secções e por subsecções.
Compreende duas secções: a de contencioso administrativo (1ª secção), que funciona em dois níveis - em pleno da secção e por subsecções (três); e a de contencioso tributário (2ª secção), que funciona igualmente por duas subsecções, uma de contencioso tributário geral, outra de contencioso aduaneiro (artigos 20º e 14º do ETAF).
O Tribunal Central Administrativo (TCA) tem também sede em Lisboa e jurisdição em todo o território nacional.
Compreende igualmente duas secções, uma de contencioso administrativo (1ª secção), que pode funcionar por subsecções, de competência genérica ou especializada em função do meio processual utilizado ou da natureza da questão a conhecer, outra de contencioso tributário (2ª secção), que funciona por duas subsecções, uma de contencioso tributário geral e outra de contencioso aduaneiro, mas a entrada destas em funcionamento fica dependente de portaria do Ministro da Justiça, sob proposta do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (artigo 36º).
Os tribunais administrativos de círculo têm sede em Braga, Coimbra, Faro, Funchal, Lisboa, Ponta Delgada e Porto - cf. artigo 45º do ETAF e, do Decreto-Lei nº 374/84, de 29 de Novembro, o artigo 16º e mapa VII, que estabelece as respectivas áreas de jurisdição ([6]). Funcionam com juiz singular ou em colectivo e têm a competência material definida no artigo 51º do ETAF.
De acordo com o artigo 58º deste diploma, os tribunais tributários de 1ª instância têm a sede e a área de jurisdição dos tribunais tributários de 1ª instância das contribuições e impostos (nº 1), sendo criados tribunais tributários de 1ª instância com sede em Ponta Delgada e no Funchal (nº 2); funcionam com juiz singular (artigo 60º, nº 1) e têm competência em matéria de contencioso tributário geral e de contencioso aduaneiro (artigos 62º e 62º-A, todos do ETAF) ([7]).
2.2. Como já dissemos, a repartição de competência entre os tribunais administrativos e entre os tribunais fiscais é especialmente complexa, na medida em que tanto o TCA como o STA também funcionam, este ao nível das subsecções, como tribunais de 1ª instância, devendo atender-se, por isso, sucessivamente, à matéria, à hierarquia e, entre os tribunais administrativos de círculo e entre os tribunais tributários de 1ª instância, ainda a critérios territoriais.
Ao TCA compete, em matéria de contencioso administrativo, designadamente (artigo 40º do ETAF):
- conhecer dos recursos de decisões dos tribunais administrativos de círculo que versem sobre matéria relativa ao funcionalismo público ou que tenham sido proferidas em meios processuais acessórios;
- conhecer dos recursos de actos administrativos ou em matéria administrativa praticados pelo Presidente da República, Assembleia da República e seu Presidente ([8]), pelo Governo, seus membros, Ministros da República e Provedor de Justiça, todos quando relativos ao funcionalismo público, pelos órgãos de governo regional, pelos órgãos supremos das Forças Armadas e de outros órgãos centrais independentes ou superiores do Estado, «de categoria mais elevada que a de director-geral»;
- conhecer dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da generalidade das normas administrativas, com excepção das emanadas de órgãos da administração regional e local, das associações públicas ou de entidades privadas no exercício de funções públicas, que são impugnáveis perante os tribunais administrativos de círculo;
- conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo e de conflitos de jurisdição entre tribunais administrativos de círculo e autoridades administrativas;
- conhecer dos pedidos de suspensão de eficácia dos actos, de execução dos julgados e dos pedidos de produção antecipada de prova, na medida da competência para o processo principal.
À secção de contencioso tributário do TCA compete, nomeadamente, conhecer (artigos 41º e 42º do ETAF):
- dos recursos de decisões dos tribunais tributários de 1ª instância, salvo os interpostos com exclusivo fundamento em matéria de direito (a competência, nestes casos, pertence à secção de contencioso tributário do STA);
- dos recursos de actos administrativos de membros do Governo respeitantes a questões fiscais e fiscais aduaneiras;
- dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares fiscais e fiscais aduaneiras, salvo o disposto na alínea j) do nº 1 do artigo 62º e na alínea g) do nº 1 do artigo 68º do ETAF;
- dos conflitos de competência e de jurisdição;
- dos pedidos relativos à execução dos julgados e à produção antecipada de prova, na medida da competência para o processo principal.
2.3. Ao Ministério Público, o ETAF dedica o Capítulo VII do Título I (artigos 69º a 71º). De acordo com o artigo 70º, nos tribunais administrativos e fiscais, representam o Ministério Público:
«1 - (...)
a) No Supremo Tribunal Administrativo, o procurador--geral da República, que pode fazer-se substituir por procuradores-gerais-adjuntos;
b) No Tribunal Central Administrativo, procuradores--gerais-adjuntos;
c) Nos tribunais administrativos de círculo, procuradores da República, que podem ser coadjuvados por delegados do procurador da República;
d) Nos tribunais tributários de 1ª instância, procuradores da República.
2 - Os procuradores-gerais-adjuntos em serviço no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo podem ser coadjuvados por procuradores da República.
3 - Os procuradores da República previstos nas alíneas c) e d) do nº 1 estão directamente subordinados ao procurador-geral-adjunto em serviço, respectivamente, na Secção de Contencioso Administrativo ou na de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo.
4 - Os delegados do procurador da República que exerçam funções nos tribunais administrativos de círculo estão directamente subordinados ao procurador da República em serviço no mesmo tribunal ou, na sua falta, ao designado pelo procurador-geral-adjunto referido no número anterior.» ([9]) ([10])
Acentuemos o seguinte: o Ministério Público é representado no TCA por procuradores-gerais-adjuntos; os procuradores-gerais--adjuntos em serviço no TCA podem ser coadjuvados por procuradores da República; os procuradores da República que exercem funções nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários de 1ª instância estão directamente subordinados ao procurador-geral-adjunto em serviço, respectivamente, na secção de contencioso administrativo ou na de contencioso tributário do TCA.
2.4. Ao «Estatuto dos juízes», o ETAF dedica o Título II, integrado por três capítulos ([11]).
Os juízes dos tribunais administrativos e fiscais formam um corpo único e regem-se pelo disposto na Constituição sobre a independência, a inamovibilidade, a irresponsabilidade e as incompatibilidades dos juízes, pelo ETAF e, com as necessárias adaptações, pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais (artigo 77º do ETAF).
No artigo 78º deste diploma estabelece-se, quanto à categoria e aos direitos, uma relação de paralelismo entre os juízes das jurisdições administrativa e fiscal e os da jurisdição comum.
«Artigo 78º
(Categoria e direitos dos juízes)
1. O presidente, os vice-presidentes e os juízes do Supremo Tribunal Administrativo têm as honras, precedências, categorias, direitos, vencimentos e abonos que competem, respectivamente, ao presidente, ao vice--presidente e aos juízes do Supremo Tribunal de Justiça.
2. O presidente, os vice-presidentes e os juízes do Tribunal Central Administrativo têm as honras, precedências, categorias, direitos, vencimentos e abonos que competem, respectivamente, aos presidentes, aos vice--presidentes e aos juízes dos tribunais da relação.
3. Os juízes dos tribunais administrativos de círculo e dos tribunais tributários de 1ª instância têm as honras, precedências, categorias, direitos, vencimentos e abonos que competem aos juízes de círculo.»
2.5. Com os elementos já conhecidos - sobre os seus enquadramento, competências e estatuto dos magistrados - procuremos precisar a natureza do TCA.
No preâmbulo do Decreto-Lei nº 229/96, que o criou, o TCA é qualificado como «um novo tribunal superior da jurisdição administrativa e fiscal», como «uma instância jurisdicional intermédia entre os tribunais administrativos de círculo e o Supremo Tribunal Administrativo, destinada a receber grande parte das competências hoje a cargo deste último, por forma a descongestionar o seu crescente volume de serviço. O novo tribunal, em rigor, só dispõe, ex novo, da Secção de Contencioso Administrativo, uma vez que a sua Secção de Contencioso Tributário resulta da transformação do anterior Tribunal Tributário de 2ª Instância.» ([12]) ([13])
A criação do TCA suscitou na doutrina alguma reservas, quer por surgir desligada de uma reforma global do contencioso administrativo e fiscal, quer por o TCA ser «concebido simultaneamente, como tribunal de 1ª instância e tribunal de recurso, continuando e perpetuando, assim, a ilogicidade do sistema de “desdobramento funcional”, que já se verificava ao nível do STA», quer ainda por, parecendo querer aproximar-se de um tribunal de competência especializada em matéria de funcionalismo público, ter “ficado a meio caminho”, pois nem a sua competência decisória se esgota nesta matéria nem concentra em si o julgamento, em 1ª instância, de todas as questões em matéria de funcionalismo (algumas são da competência dos tribunais administrativos de círculo) ([14]).
Apesar de ocupar uma posição intermédia na jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, o TCA funciona, designadamente, como tribunal de recurso contencioso ou como tribunal de recurso de decisões jurisdicionais ([15]).
Este condicionalismo acaba por lhe conferir uma natureza peculiar: trata-se de «uma organização complexa que não encontra exacto paralelismo» na jurisdição comum ([16]).
Os tribunais da Relação são, em regra, tribunais de 2ª instância; em cada distrito judicial há um ou mais tribunais da Relação (artigo 47º da Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro) ([17]).
Tal como o Supremo Tribunal de Justiça, os tribunais da Relação têm a sua competência repartida por secções - as secções cíveis julgam as causas que não estejam atribuídas a outras secções, as secções criminais julgam as causas de natureza penal e as secções sociais julgam as causas referidas no artigo 85º (artigos 34º e 57º, todos da Lei nº 3/99) ([18]).
Tanto nos tribunais da Relação como no TCA o Ministério Público é representado por procuradores-gerais-adjuntos. As funções de direcção e de coordenação nas respectivas áreas de competência são desempenhadas, no primeiro caso, pelo procurador-geral distrital, no segundo, pelos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores.
É, como vimos, muito grande a desproporção processual existente entre os tribunais da Relação e o TCA, o que se reflecte, por um lado, nos quadros de magistrados ([19]) e nos dos respectivos serviços de apoio ([20]), por outro, no exercício das funções de direcção e coordenação.
Não se trata, em rigor, de diferenças meramente quantitativas, já que têm uma influência determinante na natureza das funções exercidas pelo procurador-geral distrital e pelos procuradores-gerais--adjuntos coordenadores.
Ainda de natureza qualitativa é o tipo de representação do Ministério Público - um modelo, diríamos, bicéfalo -, escolhido pelo legislador para o TCA, que contrasta com o carácter unipessoal de representação adoptado nos tribunais da Relação.
Isto é, sem embargo de se indiciar alguma proximidade com os tribunais da Relação, não existe, entre estes e o TCA, uma equiparação ou parificação, que, em si mesmas, justifiquem ou viabilizem uma transposição tabelar de direitos atribuídos aos respectivos magistrados.
3.
Retomando o enquadramento legal do objecto do parecer, interessa conhecer o teor de outras disposições legais, integradas em diplomas estatutários e/ou de organização judiciária.
3.1. Comecemos pelo Estatuto do Ministério Público (EMP).
Integrado na Parte I («Do Ministério Público»), Título I («Estrutura, funções e regime de intervenção»), o artigo 4º estabelece:
«Artigo 4º
Representação do Ministério Público
1 - O Ministério Público é representado junto dos tribunais:
«a) No Supremo Tribunal de Justiça, no Tribunal Constitucional, no Supremo Tribunal Administrativo, no Supremo Tribunal Militar e no Tribunal de Contas pelo Procurador-Geral da República;
b) Nos tribunais de relação e no Tribunal Central Administrativo por procuradores-gerais-adjuntos;
c) Nos tribunais de 1ª instância por procuradores da República e por procuradores-adjuntos.»
2 - (...)
3 - (...)»
E o artigo 13º dispõe:
«Artigo 13º
Coadjuvação e substituição
«1 - O Procurador-Geral da República é coadjuvado e substituído pelo Vice-Procurador-Geral da República.
2 - Nos tribunais referidos na alínea a) do nº 1 do artigo 4º, a coadjuvação e a substituição são ainda asseguradas por procuradores-gerais-adjuntos em número constante de quadro a fixar por portaria do Ministro da Justiça, sob proposta do Conselho Superior do Ministério Público.
3 - O Procurador-Geral da República designa, bienalmente, o procurador-geral-adjunto que coordena a actividade do Ministério Público em cada um dos tribunais referidos no número anterior.»
A regulamentação das procuradorias-gerais distritais consta do Capítulo V da Parte I do EMP (artigos 55º a 59º) e integra duas secções, a Secção I, com a epígrafe «Procuradoria-geral distrital», e a Secção II, intitulada «Procuradores-gerais distritais» - artigos 57º a 59º. Atentemos no teor destas disposições.
«Artigo 57º
Estatuto
1 - A procuradoria-geral distrital é dirigida por um procurador-geral-adjunto com a designação de procurador-geral distrital.
2 - O procurador-geral distrital é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo procurador-geral-adjunto que indicar ou, na falta de designação, pelo mais antigo.
3 - As disposições da presente secção são aplicáveis, com as necessárias adaptações, aos magistrados que exercem funções no Tribunal Central Administrativo.
4 - O procurador-geral distrital pode propor a designação de um funcionário dos serviços do Ministério da Justiça para, em comissão de serviço, exercer funções de seu secretário.
Artigo 58º
Competência
1 - Compete ao procurador-geral distrital:
a) Dirigir e coordenar a actividade do Ministério Público no distrito judicial e emitir ordens e instruções;
b) Representar o Ministério Público no tribunal da Relação;
c) Propor ao Procurador-Geral da República a adopção de directivas que visem a uniformização de procedimentos do Ministério Público;
d) Coordenar a actividade dos órgãos de polícia criminal;
e) Fiscalizar o exercício das funções do Ministério Público e a actividade processual dos órgãos de polícia criminal e manter informado o Procurador-Geral da República;
f) Velar pela legalidade da execução das medidas restritivas de liberdade e de internamento ou tratamento compulsivo e propor medidas de inspecção aos estabelecimentos ou serviços, bem como a adopção das providências disciplinares ou criminais que devam ter lugar;
g) Conferir posse aos procuradores da República e aos procuradores-adjuntos na comarca sede do distrito judicial;
h) Proceder à distribuição de serviço entre os procuradores da República da mesma comarca, departamento ou círculo judicial, sem prejuízo do disposto na lei do processo;
i) Exercer as demais funções conferidas por lei.
2 - O procurador-geral distrital pode delegar nos demais procuradores-gerais-adjuntos funções de superintendência e coordenação no distrito judicial, segundo áreas de intervenção material do Ministério Público.
3 - O procurador-geral distrital e os procuradores-gerais-adjuntos podem ser coadjuvados por procuradores da República.
Artigo 59º
Procuradores-gerais-adjuntos
Compete aos procuradores-gerais-adjuntos na procuradoria-geral distrital:
a) Assumir, sob a direcção do procurador-geral distrital, a representação do Ministério Público no tribunal da Relação;
b) Superintender e coordenar as áreas de intervenção que lhes forem delegadas.»
Também ao nível das procuradorias da República (Capítulo V da Parte I do EMP), encontramos menção expressa de funções de coordenação.
A procuradoria da República é dirigida por um procurador da República, a quem compete representar o Ministério Público nos tribunais de 1ª instância ([21]), orientar e fiscalizar o exercício das funções do Ministério Público e manter informado o procurador-geral distrital, emitir ordens e instruções, conferir posse aos procuradores--adjuntos, proferir as decisões previstas nas leis de processo, definir formas de articulação com órgãos de polícia criminal, organismos de reinserção social e estabelecimentos de acompanhamento, tratamento e cura, bem como exercer as demais funções conferidas por lei (artigos 62º, nº 1, e 63º, nº 2, do EMP).
Nos tribunais e departamentos onde houver mais de um procurador podem ser nomeados procuradores da República com funções específicas de coordenação (artigo 62º, nº 2), assim explicitadas (artigo 63º, nº 2, do EMP):
«a) Definir, ouvidos os demais procuradores da República, critérios de gestão de serviços;
b) Estabelecer, ouvidos os demais procuradores da República, normas de procedimento, tendo em vista objectivos de uniformização, concertação e racionalização;
c) Garantir a recolha e o tratamento da informação estatística e procedimental relativa à actividade do Ministério Público e transmiti-la ao procurador-geral distrital;
d) Estabelecer mecanismos de articulação com as estruturas do Ministério Público que intervenham nas demais fases processuais, em ordem a obter ganhos de operacionalidade e de eficácia;
e) Coordenar a articulação com os órgãos de polícia criminal, os organismos de reinserção social e os estabelecimentos de acompanhamento, tratamento e cura;
f) Decidir sobre a substituição de procuradores da República, em caso de falta ou impedimento que inviabilize a informação, em tempo útil, do procurador-geral distrital;
g) Proferir decisão em conflitos internos de competência;
h) Assegurar a representação externa da procuradoria.»
Já inseridas na parte II do EMP, no Capítulo II, intitulado «Incompatibilidades, deveres e direitos dos magistrados», encontramos disposições sobre o sistema retributivo dos magistrados do Ministério Público, que é composto pela remuneração base e por suplementos (artigo 95º, nº 1); entre estes, encontra-se o subsídio para despesas de representação, sobre que versa o artigo 98º:
«Artigo 98º
Subsídio para despesas de representação
1 - O Procurador-Geral da República tem direito a um subsídio correspondente a 20% do vencimento, a título de despesas de representação.
2 - O Vice-Procurador-Geral da República e os procuradores-gerais distritais têm direito a um subsídio correspondente a 10% do vencimento, a título de despesas de representação.»
Retomaremos adiante o disposto quer neste nº 2 do artigo 98º quer no nº 3 do artigo 57º, duas normas nucleares para a resolução da questão objecto do parecer. Anote-se tão-só, para já, que a redacção actual de uma e outra foi introduzida pela Lei nº 60/98, última alteração ao EMP ([22]).
3.2. O Estatuto dos Magistrados Judiciais ([23]), no Capítulo II («Deveres, incompatibilidades, direitos e regalias dos magistrados judiciais»), estabelece sobre as despesas de representação:
«Artigo 25º
Despesas de representação
O Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, os vice-presidentes do Supremo Tribunal de Justiça, o Vice-presidente do Conselho Superior da Magistratura e os presidentes das Relações têm direito a um subsídio correspondente a, respectivamente 20%, 10%, 10% e 10% do vencimento, a título de despesas de representação.»
A Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - LOFTJ) ([24]), prevê a existência do Supremo Tribunal de Justiça (artigos 25º e segs.) e de tribunais da Relação, um ou mais em cada distrito judicial, que são, em regra, tribunais de 2ª instância (artigo 47º).
Os juízes que compõem o quadro do Supremo e das Relações elegem, de entre si e por escrutínio secreto, o respectivo presidente (artigos 40º e 58º). O Presidente do Supremo é coadjuvado por dois vice-presidentes e o presidente do tribunal da Relação é coadjuvado por um vice-presidente, num e noutro caso eleitos pelos juízes que compõem o quadro respectivo (artigos 44º e 60º, tal como os anteriores da LOFTJ).
Sobre a representação do Ministério Público nestes tribunais, a Lei nº 3/99 dispõe:
«Artigo 49º
Representação do Ministério Público
1 - Nos tribunais da Relação da sede do distrito judicial, o Ministério Público é representado pelos procuradores-gerais distritais.
2 - Nos restantes tribunais da Relação, o Ministério Público é representado pelo procurador-geral-adjunto que o Conselho Superior do Ministério Público designar.
3 - Os procuradores-gerais-adjuntos mencionados no número anterior são designados em comissão de serviço e integram as procuradorias-gerais distritais da respectiva área territorial, podendo ser coadjuvados por procuradores-gerais-adjuntos ou por procuradores da República.
4 - Os procuradores-gerais-adjuntos referidos no nº 2 dirigem e coordenam a actividade do Ministério Público no respectivo tribunal, conferem posse aos procuradores da República e aos procuradores-adjuntos na comarca sede daquele, podendo ainda ser-lhes delegada pelo procurador-geral distrital a competência a que se referem as alíneas e) e f) do nº 1 do artigo 58º da Lei nº 60/98, de 27 de Agosto.»
A Lei nº 143/99, de 31 de Agosto, que alterou, por último, o Estatuto dos Magistrados Judiciais, estabelece no nº 2 do artigo 4º:
«2 - Os procuradores-gerais-adjuntos a que se refere o nº 2 do artigo 49º da Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro, têm direito a um subsídio igual ao atribuído aos procuradores-gerais distritais, nos termos do nº 2 do artigo 98º da Lei nº 60/98, de 27 de Agosto.»
4.
Conforme o disposto no artigo 76º do Estatuto, os magistrados do Ministério Público são responsáveis e hierarquicamente subordinados (nº 1); a hierarquia «consiste na subordinação dos magistrados aos de grau superior, nos termos da presente lei, e na consequente obrigação de acatamento por aqueles das directivas, ordens e instruções recebidas, sem prejuízo do disposto nos artigos 79º e 80º» (nº 2) ([25]).
Na estrutura do Ministério Público, é possível identificar diversos tipos de coordenação, variáveis em função do nível hierárquico e do respectivo conteúdo.
A individualização destes tipos de coordenação e a densificação do seu conteúdo funcional, mas sobretudo a teleologia do subsídio para despesas de representação ([26]), têm relevância para a resolução da questão que nos ocupa.
Nos Supremos Tribunais, o Ministério Público é representado pelo Procurador-Geral da República, que é coadjuvado e substituído por procuradores-gerais-adjuntos; de entre estes, o Procurador-Geral, por despacho, designa, bienalmente, o procurador-geral-adjunto - um por cada um dos tribunais referidos na alínea a) do nº 1 do artigo 4º do EMP -, que coordenará a actividade do Ministério Público nesse tribunal.
O conteúdo funcional desta coordenação não está definido na lei, limita-se ao âmbito do Supremo Tribunal em causa e assume um carácter peculiar, tendencialmente minimalista, já que a relação existente entre o Procurador-Geral da República e os procuradores-gerais-adjuntos nos Supremos Tribunais, não é de mera hierarquia, mas antes uma relação de substituição, «explicável pelo facto de a representação do Ministério Público nos Tribunais Supremos competir ao procurador-geral da República» ([27]).
Ao nível da 1ª instância, na sede dos círculos judiciais e nas comarcas sede de distrito judicial existem procuradorias da República, que compreendem o procurador ou procuradores da República e procuradores-adjuntos e detêm funções de direcção, coordenação e fiscalização (artigos 60º e 61º).
A procuradoria da República é dirigida por um procurador da República. Nos tribunais e departamentos onde houver mais de um procurador podem ser nomeados procuradores da República com funções específicas de coordenação (artigo 62º).
Tanto as funções dos procuradores da República nas procuradorias, como as dos procuradores coordenadores estão densificadas estatutáriamente (artigo 63º do EMP).
A um nível intermédio, encontramos, em cada sede de distrito judicial uma procuradoria-geral distrital (artigo 55º) - cuja competência está discriminada no artigo 56º -, e que é dirigida por um procurador-geral-adjunto com a designação de procurador-geral distrital, a cujos estatuto e competências se referem os transcritos artigos 57º e 58º do EMP.
Antes das alterações introduzidas pela Lei nº 60/98, «este escalão hierárquico não assentava numa estrutura administrativa própria, existindo, no entanto, nas sedes dos distritos judiciais, com poderes de direcção na área do distrito, procuradores-gerais adjuntos (x). A modificação não representa uma alteração de nomen juris. O Estatuto reconhece às procuradorias-gerais distritais competências próprias e prevê que o procurador-geral distrital possa delegar nos demais procuradores-gerais adjuntos funções de superintendência e coordenação, segundo áreas de intervenção material» ([28]).
A possibilidade de delegação (artigo 58º, nº 3) constitui uma manifestação de desconcentração hierárquica. E esta tendência para a desconcentração da hierarquia constitui uma nota marcante do Estatuto vigente, cuja justificação se poderá encontrar na procura de uma maior eficácia e na necessidade de flexibilizar e adequar estruturas operativas.
Já depois da revisão do EMP pela Lei nº 60/98, veio admitir-se a existência de tribunais da Relação fora das sedes dos distritos judiciais (artigo 47º e segs. da Lei nº 3/99), nos quais a representação do Ministério Público cabe, não a um procurador-geral distrital, mas ao procurador-geral-adjunto que o Conselho Superior do Ministério Público designar (artigo 49º, nº 2, da Lei nº 3/99).
A «hierarquia por degraus» ([29]) consagrada no EMP é objecto de natural afeiçoamento às especificidades da jurisdição administrativa e fiscal.
No STA o Ministério Público é representado pelo Procurador-Geral da República, que se faz substituir por procuradores-gerais--adjuntos e designa, de entre estes, bienalmente, aquele que coordenará a actividade do Ministério Público.
No TCA a representação é assegurada por procuradores-gerais-adjuntos, competindo ao Conselho Superior do Ministério Público, sob proposta do Procurador-Geral, nomear os que irão exercer funções de coordenação (artigos 125º e 126º, tal como os anteriores, do EMP).
Nos tribunais administrativos de círculo o Ministério Público é representado por procuradores da República (que podem ser coadjuvados por procuradores-adjuntos); nos tribunais tributários de 1ª instância é-o por procuradores da República [artigo 70º, nº 1, alíneas c) e d), do ETAF].
Os procuradores da República em funções nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários de 1ª instância estão directamente subordinados ao procurador-geral-adjunto coordenador em serviço, respectivamente, na secção de contencioso administrativo ou na secção de contencioso tributário do TCA (artigo 70º, nº 3, do ETAF).
5.
Atentemos agora na natureza e teleologia do subsídio para despesas de representação, maxime no previsto no artigo 98º do EMP.
5.1. O Conselho Consultivo teve já, em diversas ocasiões, oportunidade de se pronunciar sobre a natureza do subsídio para despesas de representação ([30]).
A distinção entre remuneração base e suplementos não constitui uma particularidade do sistema retributivo dos magistrados.
Está, na sequência da evolução legislativa, consagrada, em termos genéricos, no actual sistema retributivo da função pública, definido pelos Decretos-Leis nº 184/89, de 2 de Junho ([31]), e nº 353-A/89, de 16 de Outubro ([32]).
O sistema retributivo da função pública é composto por remuneração base, por prestações sociais e subsídio de refeição e por suplementos (artigo 15º, nº 1, do Decreto-Lei nº 184/89).
Os suplementos, de acordo com o artigo 19º do mesmo diploma, são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho (nº 1), podendo também ser atribuídos para compensação de despesas feitas por motivos que se fundamentem, designadamente, em situações de representação [nº 2, alínea b); no mesmo sentido, o artigo 11º do Decreto-Lei nº 353-A/89 ].
Recentemente ([33]), afirmou-se sobre as despesas de representação:
«Aos funcionários ou agentes que ocupem uma determinada posição hierárquica no seio de uma pessoa colectiva, podem ser atribuídas funções representativas da instituição que servem.
«(...)
«A representatividade em que são investidos justifica a adopção de um conjunto de cuidados, não exigíveis aos demais funcionários ou agentes, que implicam a realização de despesas tendentes a assegurar a dignidade e o prestígio da instituição representada.
«O suplemento por despesas de representação destina-se, justamente, a compensar o acréscimo de despesas inerente à necessidade do funcionário ou agente representar de forma condigna a pessoa colectiva pública para que trabalha.»
Pode, pois, afirmar-se que o subsídio para despesas de representação se aproxima de outras formas de remuneração próprias e específicas de certas actividades (por ex., os subsídios para falhas, ajudas de custo ou com vista à fixação em zonas da periferia ou para cobrir despesas de deslocação).
Não obstante as suas periodicidade e expressão pecuniária, não constitui remuneração ou vencimento do cargo, destinando-se a indemnizar os respectivos beneficiários de despesas especiais a que o exercício da função os obriga, isto é, a compensar despesas determinadas por motivos de serviço ([34]).
5.2. No caso presente, quais terão sido as razões que justificaram a atribuição aos procuradores-gerais distritais do subsídio para despesas de representação?
Na sede de cada distrito judicial existe uma procuradoria-geral distrital. O procurador-geral distrital é o procurador-geral-adjunto que dirige a procuradoria-geral distrital.
Assim, dirige e coordena a actividade do Ministério Público na área do distrito judicial e no âmbito da jurisdição comum - que, como é sabido, concentra grande parte da litigiosidade judicial -, e relaciona-se com os magistrados que exercem funções nos respectivos departamentos, serviços e comarcas. Aqui releva não apenas o âmbito geográfico do distrito judicial, como sobretudo os âmbitos pessoal e material de exercício de funções.
Projecta, além disso, a sua actuação para fora da organização judiciária, na medida em que lhe compete coordenar a actividade dos órgãos de polícia criminal e fiscalizar a sua actividade processual.
Representa o Ministério Público no Tribunal da Relação, instituição que, no nosso sistema judiciário, tem uma relevante visibilidade social, fruto da natureza das suas funções e do seu lastro histórico, da qual a procuradoria-geral distrital e o procurador-geral distrital se tornam partícipes.
A montante, relaciona-se com a Procuradoria-Geral da República e é membro nato do Conselho Superior do Ministério Público.
No exercício destas funções, o procurador-geral distrital terá obrigatoriamente que participar em reuniões de serviço (dentro ou fora do distrito judicial) e em actos ou cerimónias oficiais (predominantemente na área do distrito). É para compensar o acréscimo de despesas resultante da necessidade de uma eficaz e condigna representação institucional que a lei lhe atribui o subsídio para despesas de representação.
6.
Fixemo-nos agora nas normas estatutárias relativas aos procuradores-gerais-adjuntos no TCA e na sua interpretação ([35]).
6.1. Na interpretação da lei, a disposição fundamental a ter em conta é, como se sabe, o artigo 9º do Código Civil:
«1. A interpretação não deve cingir-se à letra, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.»
Para a determinação do sentido prevalente das normas, deve levar-se em consideração a letra da lei - simultaneamente ponto de partida e limite da interpretação -, e a componente lógica da interpretação, que engloba os elementos racional ou teleológico, sistemático e histórico.
A teleologia da norma reclama a análise das situações reguladas, do interesse que se pretendeu proteger e do âmbito de tal protecção.
Qualquer norma jurídica faz parte de um sistema global que se pretende coerente, não podendo deixar de ser interpretada no âmbito do complexo normativo em que se insere.
As circunstâncias políticas, culturais e sociais em que as normas foram elaboradas, eventualmente constantes de trabalhos preparatórios ou dos preâmbulos dos diplomas legslativos, podem facilitar a sua compreensão.
A final, chega-se, por regra, a um de três resultados.
a) Se os elementos literal e lógico da interpretação concorrem para que à norma seja atribuído o mesmo sentido, estamos perante a interpretação declarativa.
b) Se ao expressar a sua vontade, o legislador ficou aquém do espírito da lei, alarga ou estende o respectivo texto, fazendo corresponder a letra ao espírito da lei. Encontramo-nos, então, perante a interpretação extensiva. Esta assume normalmente a forma de extensão teleológica: a própria razão de ser da lei postula a aplicação a casos que não são directamente abrangidos pela sua letra mas são--no pela sua finalidade. «Os argumentos usados pelo jurista para fundamentar a interpretação extensiva são o argumento de identidade de razão (arg. a pari) e o argumento de maioria de razão (arg. a fortiori). Segundo o primeiro, onde a razão de decidir seja a mesma, a mesma deve ser a decisão. De acordo com o segundo, se a lei explicitamente contempla certas situações, para que estabelece dado regime, há-de forçosamente pretender abranger também outra ou outras que, com mais fortes motivos, exigem ou justificam aquele regime» ([36]).
c) Se o legislador não podia querer dizer tudo o que o elemento literal parece sugerir, o intérprete não se deve deixar arrastar pelo alcance aparente do texto, mas restringi-lo em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo - interpretação restritiva. O argumento aqui utilizado é o de que onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance ([37]).
Em qualquer caso, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não podendo ser considerado um resultado que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (artigo 9º, nºs 2 e 3, do Código Civil).
6.2. O artigo 57º, nº 3, do EMP (norma já conhecida) dispõe.
«3 - As disposições da presente secção são aplicáveis, com as necessárias adaptações, aos magistrados que exercem funções no Tribunal Central Administrativo.»
A secção em causa, Secção II («Procuradores-gerais distritais») do Capítulo V («Procuradorias-gerais distritais») da Parte I do EMP ([38]), engloba os artigos 57º a 59º.
Trata-se de disposições relativas ao estatuto e competências do procurador-geral distrital (artigos 57º e 58º) e à competência dos procuradores-gerais-adjuntos na procuradoria-geral distrital (artigo 59º).
Vejamos então qual o alcance material da remissão. Esta, notemos, tem um duplo limite: abrange tão-só as «disposições da presente secção» - recte, os artigos 57º e 58º, porque estão aqui em causa os procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA - e, mesmo tais artigos, «com as necessárias adaptações».
O legislador utiliza por vezes operadores linguísticos cujo alcance a hermenêutica jurídica vai procurando precisar.
É o caso da expressão «com as necessárias adaptações» constante do nº 3 do artigo 57º do EMP.
Encontramo-nos perante uma norma remissiva. A utilização de uma norma deste tipo significa que os casos regulados pelas normas chamadas não são casos iguais, mas casos análogos, isto é, nas hipóteses em que o legislador recorre a normas remissivas é ele próprio que se dá conta da existência de analogia; fala-se, a este propósito, em analogia de remissão ([39]).
Compete ao intérprete ponderar as adaptações que se torna necessário fazer às disposições que integram a secção em causa e, por essa via, contribuir para a densificação do estatuto funcional do procurador-geral-adjunto coordenador no TCA.
Não são transponíveis para a jurisdição administrativa as competências do procurador-geral distrital referidas nas alíneas d), e) e f) do nº 1 do artigo 58º, em quanto se refere a matéria de natureza penal ou processual penal.
São-no, todavia, as competências mencionadas nas alíneas restantes do artigo 58º do EMP. Assim, no TCA, compete aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores, no âmbito da secção que coordenam:
- Representar o Ministério Público;
- Dirigir, coordenar e fiscalizar a actividade do Ministério Público na área de jurisdição do TCA (que abrange todo o território nacional - artigo 36º, nº 1, do ETAF) e emitir ordens e instruções;
- Propor ao Procurador-Geral da República a adopção de directivas que visem a uniformização de procedimentos do Ministério Público;
- Conferir posse aos procuradores da República nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários de 1ª Instância;
- Coordenar a distribuição de serviço do TCA;
- Exercer as demais funções conferidas por lei.
No contexto do EMP, a remissão efectuada pelo nº 3 do artigo 57º abrange, de acordo com a letra da lei, as disposições da presente secção, isto é, da secção em que tal disposição está inserida (Secção II do Capítulo V do Título II da Parte I - artigos 57º a 59º); a parificação entre os procuradores-gerais distritais e os procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA é, nesta secção, feita na área do estatuto funcional e da competência.
Só para estas matérias vale a equiparação, sujeita, ainda assim, às necessárias adaptações. É, como se vê, uma equiparação mitigada, balizada, desde logo, pelo conteúdo explícito da norma remissiva.
Assim, por exemplo, não se afigura defensável que os procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA possam ser considerados membros natos do Conselho Superior do Ministério Público, à semelhança do que acontece com os procuradores-gerais distritais [artigo 15º, nº 2, alínea b), do EMP] ([40]).
Deparamos também no TCA com uma coordenação bicéfala, que contraria a lógica monocrática que caracteriza a representação do Ministério Público nos tribunais da Relação, bem como a sua representação e coordenação nos Supremos Tribunais ([41]).
Porém, noutro local do Estatuto, em matéria em que o legislador entende existir entre as duas categorias uma relação de proximidade juridicamente relevante, di-lo expressamente. É o que acontece no domínio dos provimentos, onde se prevê, para o procurador-geral distrital e para os procuradores-gerais-adjuntos no TCA, um regime idêntico: nomeação pelo Conselho Superior do Ministério Público de um dos nomes propostos pelo Procurador-Geral da República para cada vaga, de entre um mínimo de três (artigos 125º e 126º).
O mesmo não acontece no campo remuneratório, matéria regulada no Estatuto, na Parte II, Título Único, Capítulo II, com a epígrafe «Incompatibilidades, direitos e deveres dos magistrados» - artigos 81º a 108º.
Em suma, a equiparação entre procurador-geral distrital e procurador-geral-adjunto coordenador no TCA, resultante do nº 3 do artigo 57º do EMP, reporta-se essencialmente às respectivas competências e estatuto funcional, não abrangendo, portanto, a matéria respeitante ao sistema retributivo.
Deste modo, afastada se mostra a aplicação aos procuradores--gerais-adjuntos coordenadores no TCA do artigo 98º, nº 2, do EMP.
O carácter marcadamente formal da argumentação precedente impõe o prosseguimento da indagação.
7.
Vimos, de início, que a argumentação aduzida a favor do processamento do subsídio para despesas de representação se filia num argumento de maioria de razão, assim enunciado: se aos procuradores-gerais distritais a lei atribui o direito a tal subsídio, por maioria de razão, este direito deverá ser atribuído aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA, que têm o estatuto e exercem as funções nos mesmos moldes, com as necessárias adaptações, dos procuradores-gerais distritais, e exercem-nas ademais em todo o território nacional ([42]).
De acordo com o argumento de maioria de razão (argumento a fortiori) «se a lei explicitamente contempla certas situações, para que estabelece dado regime, há-de forçosamente pretender abranger também outra ou outras que, com mais fortes motivos, exigem ou justificam aquele regime» ([43]).
É um dos argumentos (o outro é o argumento de identidade de razão) utilizados para fundamentar a interpretação extensiva.
Na interpretação extensiva, «o intérprete chega à conclusão de que a letra do texto fica aquém do espírito da lei, que a fórmula verbal adoptada peca por defeito, pois diz menos do que aquilo que se pretendia dizer. Alarga ou estende então o texto, dando-lhe um alcance conforme ao pensamento legislativo, isto é, fazendo corresponder a letra da lei ao espírito da lei. Não se tratará de uma lacuna, porque os casos não directamente abrangidos pela letra são indubitavelmente abrangidos pelo espírito da lei.» ([44])
Mas será que no caso em análise é admissível o recurso à interpretação extensiva e, na afirmativa, serão os argumentos de identidade e de maioria de razão suficientemente consistentes para justificar a atribuição aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA do subsídio para despesas de representação?
Vejamos.
O sistema retributivo dos magistrados do Ministério Público é composto por remuneração base e suplementos (artigo 95º, nº 1).
A estrutura da remuneração base é a que se desenvolve na escala indiciária constante do mapa anexo ao Estatuto, de que resulta, para a categoria que nos ocupa, a existência de dois escalões - procurador-geral-adjunto e procurador-geral-adjunto com cinco anos de serviço, a que na escala indiciária correspondem os índices 240 e 250, respectivamente (artigo 96º, nº 1, e mapa anexo).
Ao suplemento subsídio para despesas de representação refere-se o artigo 98º, atrás transcrito ([45]), cujo nº 2 recordamos:
«2 - O Vice-Procurador-Geral da República e os procuradores-gerais distritais têm direito a um subsídio correspondente a 10% do vencimento, a título de despesas de representação.»
É taxativa a enumeração dos magistrados do Ministério Público que têm direito a subsídio para despesas de representação - Procurador-Geral da República (nº 1 do artigo 98º), Vice-Procurador-Geral da República e procuradores-gerais distritais (nº 2).
A redacção actual do artigo 98º e a introdução no EMP da figura do procurador-geral-adjunto coordenador no TCA resultam da Lei nº 60/98.
O legislador, procedeu, então, à reavaliação dos magistrados do Ministério Público com direito ao subsídio para despesas de representação. Fê-lo, aditando o Vice-Procurador-Geral da República aos anteriores beneficiários - quanto a estes, substituiu a designação de «procuradores-gerais-adjuntos que superintendem no Ministério Público nos distritos judiciais» pela de «procuradores-gerais distritais», entretanto generalizada. Se tivesse pretendido atribuir o subsídio de para despesas de representação aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA, não teria dificuldade em exprimir tal propósito - já pela via da sua inclusão no elenco das entidades referidas no artigo 98º do EMP, já pela do alargamento do conteúdo da remissão.
Não é isso que ressalta do contexto do Estatuto.
Na categoria procurador-geral-adjunto, deparamos, como vimos, com conteúdos funcionais diversos, alguns incluindo o exercício de poderes de coordenação, mesmo o exercício de poderes hierárquicos; uns com funções alargadas a todo o território nacional, outros com funções restritas à área do distrito judicial, mesmo a uma área inferior (como acontece com os procuradores-gerais-adjuntos que exerçam funções nos tribunais da Relação que não são sede de distrito judicial).
Acontece que, neste patamar hierárquico, o legislador elegeu como beneficiários do subsídio para despesas de representação apenas os procuradores-gerais distritais, sub-categoria unívoca, que a própria lei se encarrega de definir - procurador-geral distrital é a designação do procurador-geral-adjunto que dirige a procuradoria-geral distrital existente na sede de cada distrito judicial (artigos 57º, nº 1, e 55º, nº 1, do EMP).
Afigura-se, portanto, que é com este alcance que o conceito procurador-geral distrital deve ser interpretado, e que o elenco dos beneficiários do subsídio para despesas de representação, constante do artigo 98º do EMP, constitui uma enumeração fechada.
Decerto se invocará que, muito recentemente, o direito ao subsídio para despesas de representação foi atribuído aos procuradores-gerais-adjuntos que representam o Ministério Público nos tribunais da Relação que não são sede de distrito judicial. Porém, tal atribuição é feita justamente por via legislativa e em termos que mantêm, alargando-o, o carácter taxativo dos beneficiários do subsídio (artigos 4º, nº 2, da Lei nº 143/99, e 49º, nº 2, da Lei nº 3/99).
Importa, aliás, frisar que os sucessivos alargamentos do âmbito pessoal dos beneficiários do subsídio para despesas de representação, bem como a alteração do respectivo quantitativo, foram sempre concretizados por via legislativa ([46]).
Poderemos aqui concluir que a interpretação extensiva só é possível quando uma situação não está contemplada na letra, mas é ainda abrangida pelo espírito da lei.
No caso presente, não há qualquer razão para se concluir que o legislador tenha querido atribuir aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA o subsídio para despesas de representação. A eventualidade de tal propósito não encontra na letra da lei um mínimo de correspondência nem se afigura justificada pela teleologia do subsídio.
«Anotemos ainda - com OLIVEIRA ASCENSÃO ([47]) - que, aqui como sempre, o intérprete não valora a situação em pura abstracção, mas procura antes de mais surpreender os juízos de valor legais. Por isso, quando há razões para concluir que uma hipótese mais vasta não pode deixar de ter sido ponderada pelo legislador, que consagrou todavia a solução restrita, não pode o intérprete, invocando uma idêntica justificação, ultrapassar a opção legal. Não há nenhuma infelicidade de expressão que careça de ser corrigida (-)».
8.
Pode ainda assim questionar-se se não nos encontraremos perante uma lacuna que seja preciso integrar ou, se assim não for, se não será aconselhável a adopção de providência legislativa a prever a atribuição aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA do subsídio para despesas de representação.
8.1. A lacuna é sempre uma incompletude, uma «incompletude contrária ao plano» da lei ([48]).
Mas, lacuna «não é tudo o que não está na lei» ([49]). Isto é, para além das questões estranhas ao âmbito da regulação jurídica intentada pela lei, que caem no espaço livre do Direito ou respeitam a qualquer outra ordem normativa, nem todos os silêncios, omissões ou falhas da lei constituem lacunas. Há «silêncios eloquentes» da lei, que são significativos e traduzem a resposta a certa questão de direito ([50]).
A existência ou não de lacuna - escreve LARENZ ([51]) - «há-de aferir-se do ponto de vista da própria lei, da intenção reguladora que lhe serve de base, dos fins com ela prosseguidos e do ‘plano’ legislativo».
Para BAPTISTA MACHADO ([52]), existirá uma lacuna «quando a lei (dentro dos limites de uma interpretação ainda possível) e o direito consuetudinário não contêm uma regulamentação exigida ou postulada pela ordem jurídica global - ou melhor: não contêm a resposta a uma questão jurídica».
Segundo KARL ENGISCH ([53]), «não podemos falar de uma lacuna no direito (positivo) logo que neste não exista uma regulamentação cuja existência nos representamos. Não nos é lícito presumir pura e simplesmente uma determinada regulamentação, antes temos de sentir a sua falta, se queremos apresentar a sua não existência como uma ‘lacuna’. Mas a inexistência da regulamentação em causa pode corresponder a um plano do legislador ou da lei e então não representa uma ‘lacuna’ que tenha de se apresentar sempre como uma ‘deficiência’ que estamos autorizados a superar.»
Há, portanto, casos em que a inexistência de regulamentação corresponde a um propósito deliberado do legislador ou da lei e então a mesma não constitui uma ‘deficiência’ que o intérprete esteja autorizado a superar.
Assim - continua ENGISCH -, a inexistência de regulamentação planeada, consciente e deliberada por parte do legislador, «se nos cai mal» podemos falar de uma «lacuna político-jurídica», «lacuna crítica» ou «lacuna imprópria», ou seja, de uma lacuna do ponto de vista de um futuro direito mais perfeito (de lege ferenda), não de uma lacuna autêntica e própria, ou seja, de uma lacuna do direito vigente (de lege lata).
Uma lacuna de lege ferenda apenas pode motivar o poder legislativo a uma reforma do direito, mas não o intérprete ao preenchimento da dita «lacuna». A colmatação das lacunas pelo intérprete pressupõe uma lacuna de lege lata.
Há, pois, que distinguir entre lacunas da lei e falhas de política legislativa.
«A fronteira entre uma lacuna da lei e uma falha da lei na perspectiva da política legislativa só pode traçar-se na medida em que se pergunta se a lei é incompleta comparada com a sua própria intenção reguladora ou se somente a decisão nela tomada não resiste a uma crítica de política legislativa. (...) Mas a pauta de valoração posta como base é diferente em cada passo: num caso é a intenção reguladora e a teleologia imanente à própria lei; no outro caso são pautas de uma crítica, fundamentada em termos de política legislativa, dirigida à lei. Se a lei não está incompleta mas defeituosa, então o que está indicado é não uma integração de lacunas, mas, em última instância, um desenvolvimento do direito superador da lei.» ([54])
Enfim, não basta, para a existência de uma lacuna jurídica em sentido próprio, que «a situação se possa considerar, em abstracto, susceptível de tratamento jurídico, mas é preciso que este seja exigido pelo ordenamento jurídico concreto. Bem pode acontecer, com efeito, que certo caso não encontre cobertura normativa no sistema, sem que isso fruste as intenções ordenadoras deste. Razões político-jurídicas ponderosas podem estar na base da abstenção do legislador. Esses “silêncios eloquentes da lei” não têm de ser supridos pelo juiz, ainda que este, porventura, em seu critério, entenda o contrário. Diz-se, por isso, que tais faltas de regulamentação constituem lacunas impróprias (de lege ferenda, de jure constituendo, político-jurídicas, críticas, etc.), que eventualmente poderão vir a desaparecer em futuros desenvolvimentos do sistema, a cargo dos órgãos competentes.» ([55])
A integração de uma lacuna jurídica supõe a interpretação, quer no momento da determinação da lacuna, quer no do respectivo preenchimento ([56]). De outro modo: a questão de saber se «numa dada hipótese a lei deve ser entendida em termos de se concluir que certos factos pertencem ao domínio do jurídico, é novamente uma questão de interpretação» ([57]).
Vejamos então se nos encontramos perante uma lacuna ([5).
8.2. O legislador (referimo-nos ao EMP) enfrenta e resolve a questão da atribuição do subsídio para despesas de representação aos magistrados do Ministério Público no campo próprio, o dos direitos dos magistrados.
Na definição dos respectivos beneficiários, ponderou naturalmente a teleologia do subsídio - compensação do acréscimo de despesas inerente à necessidade de o magistrado representar de forma condigna o tribunal ou instituição em que trabalha - através de factores como a natureza das funções exercidas, o modelo de representação, a espécie de tribunal ou instituição em que se presta serviço, o âmbito, não só geográfico como pessoal e material, do exercício de funções.
São qualitativa e quantitativamente diferentes as funções exercidas pelos procuradores-gerais distritais e pelos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA; é diferente o modelo de representação do Ministério Público num e noutro caso, bem como a natureza do tribunal em que exercem funções; sobretudo, o legislador entendeu que não se verifica, no caso dos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores, o circunstancialismo que condiciona e determina a atribuição do subsídio para despesas de representação.
Trata-se de um critério que, partindo da liberdade de conformação do legislador, tem um fundamento material consistente e não enferma de contradições lógicas ou valorativas.
Isto é, a atribuição do subsídio para despesas de representação aos procuradores-gerais distritais e a sua não atribuição aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA não é uma medida arbitrária, antes se afigura, no quadro global da organização judiciária e no contexto do EMP, como uma medida razoável e materialmente fundada à luz dos parâmetros acima enunciados ([59]).
Objectar-se-á, ainda assim, que - tendo o presidente do TCA direito a subsídio para despesas de representação -, se mostra desrespeitado o princípio do paralelismo entre magistraturas, consagrado no artigo 75º do EMP - «A Magistratura do Ministério Público é paralela à magistratura judicial e dela independente» (nº 1). É verdade. Todavia, tal príncipio ([60]) não constitui, em si mesmo, um parâmetro de validade de normas. O que não significa que não nos encontremos perante um desvio ou uma incoerência legislativa (tal como o será o carácter bicéfalo da representação do Ministério Público no TCA).
Ora, sempre que reavaliou esta questão, o legislador não incluiu os procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA no universo dos beneficiários do subsídio para despesas de representação ([61]).
Entendemos, enfim, que não se divisam razões para reputar lacunar o Estatuto do Ministério Público, na medida em que se absteve de atribuir aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA o direito ao subsídio para despesas de representação.
Citando o parecer nº 93/88 do Conselho Consultivo ([62]), dir-se-á, também aqui, que «os caracteres da generalidade e abstracção das normas jurídicas e as necessidades de certeza e segurança do direito obrigam o legislador a uma “hierarquização de valores” originando a exclusão de situações que, embora apresentando-se originalmente como que carecidas de tutela, não foram realmente na hipótese contempladas.
«E como o intérprete há-de presumir, em princípio, que o legislador elaborou um “sistema completo”, não poderá, sem risco de subversão das regras hermenêuticas, recuperar por sua conta aquelas situações.
«No caso sujeito à nossa apreciação não se vislumbram, portanto, “indícios normativos” que permitam concluir no sentido de o sistema jurídico reclamar a atribuição, por via interpretativa ou integrativa, dos benefícios remuneratórios citados na consulta.
«Não nos cumpre, aliás, pronunciar-nos quanto a eventual adopção de uma providência legislativa destinada a responder à situação, dependendo semelhante iniciativa, obviamente, do exercício de critérios de política legislativa para cuja ponderação em concreto esta instância consultiva não se acha estatutariamente vocacionada.»
9.
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª A remissão legal constante do nº 3 do artigo 57º não abrange o disposto no nº 2 do artigo 98º, ambos do Estatuto do Ministério Público;
2ª O Estatuto do Ministério Público, ao conferir no nº 2 do artigo 98º, aos procuradores-gerais distritais o direito a um subsídio para despesas de representação, omitindo a atribuição de idêntico direito aos procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no Tribunal Central Administrativo, não enferma, na óptica desta omissão, de lacuna a integrar segundo os ditames heurísticos;
3ª Assim, os procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no Tribunal Central Administrativo não têm direito ao abono de subsídio para despesas de representação, previsto no nº 2 do artigo 98º do Estatuto do Ministério Público.
([1]) Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, com as modificações introduzidas pelas Leis nºs 2/90, de 20 de Janeiro, 23/92, de 20 de Agosto, 10/94, de 5 de Maio, 33-A/96, de 26 de Agosto, e, por último, 60/98, de 27 de Agosto, que adopta a designação de Estatuto do Ministério Público e procede, em anexo, à sua republicação integral.
([2]) Como antecedentes próximos do pedido de consulta, poderá referir-se o seguinte.
Em Abril de 1999 a 5ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento devolveu ao Tribunal Central Administrativo boletins mecanizados onde - ao abrigo dos artigos 57º e 98º do EMP -, era solicitado o pagamento de subsídio para despesas de representação.
A pretensão foi recusada com fundamento naquele artigo 98º (em que é referido que o abono se destina ao Vice-Procurador Geral da República e aos procuradores-gerais distritais) e no artigo 37º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, «em que se refere que o TCA tem dois vice-presidentes, categorias a que o artº 98º da Lei 60/98, não atribui qualquer subsídio».
Pelos interessados foi então interposto recurso hierárquico necessário, neste momento pendente de decisão de Vossa Excelência.
Na respectiva fundamentação, os recorrentes invocam, no que importa realçar, o vício de violação de lei: «têm o estatuto e exercem as funções nos mesmos moldes, com as necessárias adaptações, dos Procuradores-Gerais Distritais» e exercem-nas «no âmbito de todo o território nacional», pelo que «por maioria de razão, se poderia, portanto dizer que têm direito às despesas de representação»; referem ainda que «o art. 126º do actual Estatuto do Ministério Público - que entrou em vigor em Setembro de 1998, com a epígrafe ”Procuradores-Gerais Distritais e equiparados”, reporta-se ao provimento dos lugares de Procurador-Geral Distrital e de Procurador-Geral Adjunto no Tribunal Central Administrativo».
Na “Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral do Orçamento” foi emitido parecer, em 4 de Agosto de 1999, no sentido do provimento do recurso: referencia-se, assumindo-a, «a posição do Senhor Auditor Jurídico deste Ministério em ofício de 16-09-99, junto ao processo, suscitado a pedido do Secretário do TCA», de que se transcreve:
«(...) se aos Procuradores-gerais distritais a lei atribui o direito a despesas de representação, parece que, por maioria de razão, tal direito deverá ser conferido também aos Procuradores-gerais adjuntos coordenadores em funções no (...) TCA.
«A não se entender assim, parece que se justificaria a adopção de uma providência legislativa que, expressamente, contemplasse a situação vertente.»
Afirma-se, nesse parecer, a terminar, que no artigo 98º, nº 2, do EMP «o legislador disse menos do que queria dizer, e por isso, através da técnica de interpretação extensiva somos levados a concluir que assiste razão aos recorrentes, uma vez que a lei tem tratado em paralelismo de estatuto e funções os procuradores gerais distritais e os adjuntos coordenadores colocados no Tribunal Central Administrativo».
O Subdirector-Geral (com a anuência posterior do Director-Geral) questiona que o argumento «por maioria de razão» se aplique ao caso concreto e que o legislador tenha dito menos do que queria dizer; considera, por isso, adequada a manutenção do acto, mas face às dúvidas que se colocam sugere que a questão seja colocada ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (despachos, respectivamente, de 24 e 29 de Setembro de 1999).
([3]) Este diploma foi alterado, por ratificação, pela Lei nº 4/86, de 21 de Março; foi, posteriormente, alterado pela Lei nº 46/91, de 3 de Agosto, e pelos Decretos-Leis nºs 229/96, de 29 de Novembro, e 301-A/99, de 5 de Agosto.
Salvo menção em contrário, as referências ao ETAF reportam-se à sua versão actual.
([4]) Cf. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa (Lições), 2ª edição, Almedina, Coimbra, 1999, pp. 44-49; e Direito Administrativo e Fiscal, Lições ao 3º Ano do Curso de 1992-1993, pp. 38-39.
([5]) Admite-se também (nº 2 do artigo 2º) a existência de tribunais arbitrais, no domínio do contencioso dos contratos administrativos e da responsabilidade civil por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o contencioso das acções de regresso.
([6]) Redacção do Decreto-Lei nº 301-A/99. Os Tribunais Administrativos de Círculo de Braga e Faro não foram ainda instalados.
([7]) Redacção do Decreto-Lei nº 301-A/99, cujo nº 3 do artigo 2º aditou ao Decreto-Lei nº 374/84 o capítulo IV-A, com a epígrafe «Tribunais agregados» - artigos 27º-B a 27º-F; o artigo 27º-B estabelece: «São agregados os Tribunais Administrativos de Círculo e os Tribunais Tributários de 1ª Instância, respectivamente, do Funchal e de Ponta Delgada.»
Os tribunais fiscais aduaneiros foram extintos pelo artigo 3º do Decreto-Lei nº 301-A/99.
([8]) Apesar de não incluídos na alínea b) do artigo 40º do ETAF, tem-se entendido que a competência para o conhecimento dos recursos dos actos do Presidente da República, da Assembleia da República e do seu Presidente em matéria de funcionalismo público cabe ao TCA, «por ser este o tribunal comum em matéria de funcionalismo público» (VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa..., p. 99, nota 3).
([9]) Redacção dos Decretos-Leis nºs 229/96 e 301-A/99.
Na sua redacção originária, o artigo 70º do ETAF dispunha:
«1- Representam o ministério público:
a) No Supremo Tribunal Administrativo, o procurador-geral da República, que pode fazer-se substituir por procuradores-gerais-adjuntos;
b) No Tribunal Tributário de 2ª Instância, um procurador-geral-adjunto;
c) Nos tribunais administrativos de círculo, procuradores da República, que podem ser coadjuvados por delegados do procurador da República;
d) Nos tribunais tributários de 1ª instância e nos tribunais fiscais aduaneiros, magistrados designados pelo procurador-geral da República para desempenharem as funções que lhes forem especialmente cometidas por lei.
2 - Os procuradores-gerais-adjuntos em serviço no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Tributário de 2ª Instância podem ser coadjuvados por procuradores da República.
3 - Os procuradores da República que exerçam funções nos tribunais administrativos de círculo estão directamente subordinados ao procurador-geral-adjunto em serviço na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo ou, havendo mais de um, ao designado pelo procurador-geral da República.
4 - Os delegados do procurador da República que exerçam funções nos tribunais administrativos de círculo estão directamente subordinados ao procurador da República em serviço no mesmo tribunal ou, na sua falta, ao designado pelo procurador-geral-adjunto referido no número anterior»
([10]) Uma leitura actualista deste artigo não deixará de ter em conta a substituição, no EMP, da designação delegado do procurador da República pela de procurador-adjunto.
([11]) O Capítulo I (artigos 77º a 80º) contém «Disposições gerais»; o Capítulo II (artigos 81º a 97º) versa sobre o recrutamento e provimento dos juízes dos tribunais administrativos e fiscais; o Capítulo III (artigos 98º a 102º) regula a competência, composição e funcionamento do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, «órgão de gestão e disciplina dos juízes da jurisdição administrativa e fiscal» (nº 1 do artigo 98º).
([12]) Estas qualificação e intencionalidade constavam já da proposta de lei nº 53/VII (cf. Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 55, pp. 1281-1283), que está na origem da Lei nº 49/96, de 4 de Setembro - que autoriza o Governo a criar o TCA e a alterar o ETAF e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos -, diploma habilitante do Decreto-Lei nº 229/96.
([13]) Ao Tribunal Tributário de 2ª Instância referiam-se os artigos 36º a 41º do ETAF, constando as suas competências dos artigos 41º e 42º; o Ministério Público era, nesse tribunal, representado por um procurador-geral-adjunto - artigos 70º, nº 1, alínea b), do ETAF, e 13º e mapa VI do Decreto-Lei nº 374/84 (ambos na redacção anterior aos Decretos-Leis nºs 229/96 e 301-A/99).
([14]) VASCO PEREIRA DA SILVA, “Breve Crónica de uma Reforma Anunciada”, em Cadernos de Justiça Administrativa, nº 1, Janeiro/Fevereiro 1997, pp. 3-7; cf. também CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, “Ainda a Reforma do Contencioso Administrativo”, em Cadernos..., nº 2, Março/Abril 1997, pp. 3-8, e MÁRIO TORRES, “A reforma do contencioso administrativo: Que metodologia” Cadernos..., nº 9, Maio/Junho 1998, pp. 3-10.
([15]) O TCA foi instalado em 15 de Setembro de 1997, com extinção, nessa data, do Tribunal Tributário de 2ª Instância.
Em 31 de Dezembro de 1998, encontravam-se pendentes na Secção de Contencioso Administrativo do TCA, 1804 processos, entre os quais 1399 recursos contenciosos e 365 recursos jurisdicionais; entraram, nesse ano, 1668 processos, sendo 998 recursos contenciosos e 578 recursos jurisdicionais. Na Secção de Contencioso Tributário, estavam pendentes 1332 processos, sendo que 1012 eram recursos de decisões jurisdicionais; entraram no ano em causa 1163 processos (cf. Procuradoria-Geral da República, Relatório dos Serviços do Ministério Público - 1998, p. 208; cf. também Ministério da Justiça / Gabinete de Estudos e Planeamento, Estatísticas da Justiça - 1998, p. 76).
([16]) CUNHA RODRIGUES, Em Nome do Povo, Coimbra Editora, 1999, p. 246.
([17]) Para além dos tribunais da Relação existentes na sede do distrito judicial, foram, entretanto, criados (mas ainda não instalados) tribunais da Relação em Faro e em Guimarães (artigo 2º, nº 2, e mapa V anexo, do Decreto-Lei nº 186-A/99, de 31 de Maio).
([18]) Em 31 de Dezembro de 1998, encontravam-se pendentes nos tribunais da Relação 12145 processos, tendo entrado nesse ano 20868 (Estatísticas da Justiça - 1998, p. 68).
([19]) Na área das procuradorias-gerais distritais, para além do respectivo procurador-geral distrital, os quadros compreendem: 8 procuradores-gerais-adjuntos e 36 procuradores da República (Coimbra); 7 procuradores-gerais-adjuntos e 31 procuradores da República (Évora); 19 procuradores-gerais-adjuntos e 113 procuradores da República (Lisboa); e 14 procuradores-gerais-adjuntos e 80 procuradores da República (Porto). Em todo o território nacional, o Decreto-Lei nº 186-A/99 - que aprova o regulamento da Lei nº 3/99 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais) - prevê a existência de 755 procuradores-adjuntos.
O quadro de magistrados do Ministério Público no TCA é constituído por dois procuradores-gerais-adjuntos coordenadores e por 9 procuradores-gerais-adjuntos ou procuradores da República [artigo 13º e mapa VI do Decreto-Lei nº 374/84, de 29 de Novembro - este diploma estabelece disposições complementares e regulamenta o ETAF, tendo sido alterado pela Lei nº 4/86, de 21 de Março (por ratificação), e pelos Decretos -Leis nºs 114/97, de 12 de Maio, e 301-A/99, de 5 de Agosto]. Nos tribunais administrativos de círculo, o quadro de magistrados do Ministério Público é constituído por 19 procuradores da República (os lugares de procuradores -adjuntos são extintos quando vagarem - artigo 6º do Decreto-Lei nº 301-A/99); para os tribunais tributários de 1ª instância, estabelece-se um quadro de 24 procuradores da República (artigo 13º, nº 1, do Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril, e Portaria nº 116/92, de 24 de Fevereiro).
([20]) A estrutura administrativa de apoio varia em função da área e tribunais envolvidos, do volume de serviço, dos quadros, etc. A título de exemplo, refira-se que os serviços do Ministério Público no Tribunal da Relação de Lisboa englobam 1 chefe de secção, 2 assistentes administrativos principais, 4 assistentes administrativos, 1 técnico de justiça principal, 4 técnicos de justiça-adjuntos e 8 técnicos de justiça auxiliares. Em Évora, englobam 1 chefe de secção, 1 assistente administrativo principal, 3 assistentes administrativos, 1 técnico de justiça-adjunto e 1 técnico de justiça auxiliar (cf. Mapa Anexo à Portaria nº 467-A/99, de 28.6).
Comparativamente, o quadro dos serviços do Ministério Público no TCA prevê a existência de 1 técnico de justiça-adjunto e 3 técnicos de justiça auxiliares (artigo 3º, nº 2, e mapa IV-A, do Decreto-Lei nº 374/84, e mapa anexo à Portaria nº 467-A/99, de 28 de Junho).
([21]) A representação do Ministério Público na 1ª instância compete também aos procuradores-adjuntos (artigo 64º, nº 2, do EMP).
([22]) O nº 3 do artigo 57º tem carácter inovatório (cf., sobre os «procuradores-gerais-adjuntos nas sedes dos distritos judiciais», o anterior artigo 45º). Ao artigo 98º correspondia o artigo 76º, que, com idêntica epígrafe, dispunha:
«O procurador-geral da República e os procuradores-gerais adjuntos que superintendem no Ministério Público nos distritos judiciais têm direito a um subsídio correspondente a, respectivamente, 20% e 10% do vencimento a título de despesas de representação.»
Os trabalhos preparatórios da Lei nº 60/98 nada esclarecem sobre a motivação, o sentido e o alcance das específicas normas referidas - cf. Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 47, de 31 de Maio de 1997, p. 957; II Série-A, nº 53, de 23 de Maio de 1998, p. 1151; I Série, nº 71, de 21 de Maio de 1998, passim; I Série, nº 86, de 30 de Junho de 1998, p. 2991; e II Série-A, nº 71, de 31 de Julho de 1998, p. 1656.
Na vigência da Lei nº 39/78, de 5 de Julho - primeira Lei Orgânica do Ministério Público -, apenas o Procurador-Geral da República tinha direito a subsídio para despesas de representação (artigo 90º).
([23]) Lei nº 21/85, de 30 de Julho, alterada pelo Decreto-Lei nº 342/88, de 28 de Setembro, e pelas Leis nºs 2/90, de 20 de Janeiro, 10/94, de 5 de Maio, 44/96, de 3 de Setembro, 81/93, de 3 de Dezembro, e 143/99, de 31 de Agosto.
([24]) Cujos artigos 73º e 118º foram alterados pela Lei nº 101/99, de 26 de Julho.
([25]) Os artigos 79º e 80º versam, respectivamente, sobre o limite dos poderes directivos e sobre os poderes do Ministro da Justiça.
Sobre a organização e estruturação hierárquicas do Ministério Público, v. CUNHA RODRIGUES, ob. cit., pp. 113-114; ANTÓNIO CLUNY, Pensar o Ministério Público Hoje, Edições Cosmos, 1997, p. 88 e segs.; e RUI PEREIRA, “Ministério Público: hierarquia e autonomia”, e ANTÓNIO HENRIQUES GASPAR, “Ministério Público, hierarquia e processo penal”, ambos em Ministério Público: Instrumento do Executivo ou Órgão do Poder Judicial, Cadernos da Revista do Ministério Público, nº 6, 1994, respectivamente pp. 73-77 e 79-91.
([26]) Infra, nº 5.
([27]) CUNHA RODRIGUES, ob. cit., p. 131.
«(x) Reminiscências do sistema anterior e uma leitura funcional da sua inserção levavam a que se tornasse corrente a designação de “procuradorias-gerais distritais”.»
([28]) CUNHA RODRIGUES, ob. cit., pp. 146-147.
([29]) A expressão reporta-se à primitiva Lei Orgânica do Ministério Público (Lei nº 39/78, de 5 de Julho) e é de ALBERTO PINTO NOGUEIRA e MANUEL SIMAS SANTOS, Lei Orgânica do Ministério Público anotada, Porto Editora, 1979, p. 111, nota III.
([30]) Cf., entre os mais recentes, os pareceres nºs 20/92, de 28 de Maio de 1992, 47/92, de 14 de Julho de 1993 (Diário da República, II Série, nº 76, de 30 de Novembro de 1993), 23/93, de 10 de Fevereiro de 1994, e 40/98, de 24 de Setembro de 1998 (Diário da República, II Série, nº 90, de 17 de Abril de 1999).
([31]) Alterado pelas Leis nº 30-C/92, de 28 de Dezembro, e nº 25/98, de 26 de Maio.
([32]) Rectificado no Diário da República, I Série, nº 299 (Suplemento), de 30 de Dezembro de 1989, mediante declaração rectificada, por sua vez, no mesmo Diário, nº 49 (2º Suplemento), de 28 de Fevereiro de 1990; alterado pelos Decretos-Leis nº 393/90, de 11 de Dezembro, nº 420/91, de 29 de Outubro, 137/92, de 16 de Junho, nº 109/96, de 1 de Agosto, nº 404-A/98, de 18 de Dezembro, e 412-A/98, de 30 de Dezembro.
([33]) PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública - Regime jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, 1º volume, Coimbra Editora, 1999, p. 359.
([34]) Assim, por último, o parecer nº 40/98, ponto IV-2.
([35]) Valemo-nos, no desenvolvimento subsequente, de repetidas explanações do Conselho Consultivo sobre esta matéria, seguindo de perto os pareceres nº 10/91, de 21 de Março de 1991 (Diário da República, II Série, nº 172, de 28 de Julho de 1992), 61/91, de 14 de Maio de 1992 (Diário..., nº 274, de 26 de Novembro de 1992), e nº 24/98, de 2 de Dezembro de 1998, inédito. Da literatura jurídica destacamos: J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1990, pp. 175 e segs.; JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 10ª edição, Almedina, 1997, pp. 385 e segs.; e KARL LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, 3ª edição, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, pp. 439 e segs.
([36]) BAPTISTA MACHADO, ob. cit., pp. 185-186.
([37]) Cessante ratione legis cessat eius dispositio.
([38]) O Capítulo tem apenas mais uma secção, a Secção I, com o título «Procuradoria-geral distrital», que compreende os artigos 55º e 56º.
([39]) Cf. BAPTISTA MACHADO, ob. cit., p. 107.
([40]) O mesmo se diga quanto aos representantes do Ministério Público nos tribunais da Relação que não são sede de distrito judicial. Lateralmente, v., sobre a composição do Conselho Superior do Ministério Público, o acórdão nº 254/92 do Tribunal Constitucional(Diário da República, I-A Série, nº 175, de 31 de Julho de 1992), comentado por J. J. GOMES CANOTILHO, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 125º, nº 3818, p. 154 e segs.
([41]) A circunstância de a bicefalia não significar coordenação conjunta ou colegial - cada procurador-geral-adjunto coordena uma secção do TCA -, não desvaloriza a especificidade apontada: também nas Relações e em alguns Supremos, maxime no Supremo Tribunal de Justiça, existem secções em razão da matéria, mantendo-se a unicidade da representação ou da coordenação.
([42]) Supra, nº 1, nota 2.
([43]) BAPTISTA MACHADO, ob. cit., pp. 185-186.
([44]) Autor, ob. e loc. cits.
([45]) Supra, ponto 3.1., in fine.
([46]) Supra, ponto 3.1. e nota 22.
([47]) Ob. cit., p. 420.
([48]) A expressão - recorda LARENZ (ob. cit., p. 530, nota 17) - provém de ELZE, Lücken im Gesetz, 1916, p. 3.
([49]) J. OLIVEIRA ASCENSÃO, “Interpretação das leis. Integração das lacunas. Aplicação do princípio da analogia”, em Revista da Ordem dos Advogados, Ano 57, Lisboa, Dezembro de 1997, p. 918. Do mesmo Autor, v. O Direito...., pp. 433-435.
([50]) LARENZ, ob. cit., p. 525.
([51]) Ob. cit., pp. 529-530.
([52]) Ob. cit., p. 194.
([53]) Introdução ao Pensamento Jurídico, 6ª edição, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1988, p. 281.
([54]) LARENZ, ob. cit., pp. 530-531.
([55]) MÁRIO BIGOTTE CHORÃO, Temas Fundamentais de Direito, Livraria Almedina, Coimbra, 1991, p. 225.
([56]) OLIVEIRA ASCENSÂO, ob. cit., p. 435.
([57]) ENGISCH, ob. cit., pp. 282-283.
([58]) Sobre as lacunas e a sua integração, v., do Conselho Consultivo, entre outros, os pareceres nºs 90/88, de 9 de Março de 1989 (Diário da República, II Série, nº 129, de 29 de Março de 1989), 93/88, de 23 de Fevereiro de 1990 (Diário..., nº 111, de 14 de Maio de 1992), 35/93, de 27 de Janeiro de 1994 (Diário..., nº 116, de 19 de Maio de 1994), 64/94, de 12 de Janeiro de 1995.
No parecer nº 93/88, foi analisada a questão de saber se os membros do Conselho Superior de Medicina Legal tinham direito a uma gratificação (senhas de presença) por cada sessão em que participassem, à semelhança do que se encontrava legalmente previsto para os membros dos conselhos médico-legais; formularam-se neste parecer as seguintes conclusões:
«1ª. O Decreto-Lei nº 387-C/87, de 29 de Dezembro, ao conferir no artigo 84º aos membros dos conselhos médico-legais o direito a uma gratificação por cada sessão em que participem (senhas de presença), omitindo do mesmo passo homólogo preceito no concernente aos membros do Conselho Superior de Medicina Legal, não enferma, na óptica desta omissão, de lacuna a integrar segundo os ditames heurísticos;
2ª. Consequentemente, não têm, os titulares do Conselho Superior de Medicina Legal, segundo o mesmo Decreto-Lei, direito à aludida gratificação pelas reuniões a que assistem.»
([59]) Cremos, por isto - e apesar de esta questão não ser aflorada no processo de consulta -, que a norma do nº 2 do artigo 98º do EMP, na interpretação segundo a qual os procuradores-gerais-adjuntos coordenadores no TCA não beneficiam do subsídio para despesas de representação não enferma de inconstitcuionalidade, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição.
Em sentido material, o princípio da igualdade pressupõe tratamento igual do que é igual e tratamento diferente do que é diferente, de acordo com a medida da diferença. Daí que, uma diferenciação de tratamento fundada em motivações objectivas, razoáveis e justificadas, não é atentatória do princípio da igualdade. Nesta formulação, tratamentos legais diferentes traduzem uma diferenciação arbitrária quando, para tal diferenciação, «não é possível encontrar um motivo razoável decorrente da natureza das coisas, ou que, de alguma forma, seja concretamente compreensível» (ROBERT ALEXY, Theorie der Grundrechte, Suhrkamp-Verlag, 1986, p. 376, apud acórdão nº 252/95 do Tribunal Constitucional, Diário da República, II Série, nº 140, de 20 de Junho de 1995; cf., do mesmo tribunal, os acórdãos nºs 44/84, 425/87, 42/95 e 468/96, Diário da República, II Série, respectivamente, nº 159, de 11 de Julho de 1984, nº 3, de 5 de Janeiro de 1988, nº 98, de 27 de Abril de 1995, e nº 111, de 13 de Maio de 1996).
([60]) CUNHA RODRIGUES (ob. cit., p. 124), fala, a este propósito, em «ideia de paralelismo».
([61]) Referimo-nos às alterações legislativas ocorridas aquando ou depois da criação da figura do procurador-geral-adjunto coordenador no TCA (Leis nºs 60/98 e 143/99). Note--se, todavia, que antes disso, também não tinham direito a tal subsídio nem o procurador--geral-adjunto no antigo Tribunal Tributário de 2ª Instância (que exercia funções de coordenação dos tribunais tributários de 1ª instância), nem o procurador-geral-adjunto em funções na 1ª Secção do STA (que exercia funções de coordenação dos tribunais administrativos de círculo). Nem mesmo o Vice-Procurador-Geral da República - que só com a Lei nº 60/98 viu reconhecido o direito ao subsídio para despesas de representação -, mas que, desempenhava antes (artigo 11º, nº 1, da Lei nº 39/78) e desempenha hoje (artigo 13º, nº 1, do EMP), as mesmas funções de coadjuvação e subsituição do Procurador-Geral da República.
([62]) Cf. também o parecer nº 90/88.