Senhor Conselheiro Procurador-Geral da República,
Excelência:
I
No seio do Gabinete de Vossa Excelência suscitou-se a questão da aplicabilidade da Lei nº 12/96, de 18 de Abril – «Estabelece um novo regime de incompatibilidades» de altos cargos públicos –, aos membros dos conselhos de administração dos denominados «centros protocolares» de formação profissional.
Na verdade, a considerarem-se esses titulares abrangidos no âmbito pessoal de aplicação daquela Lei, daí fluiria em primeira linha a obrigação de apresentarem na Procuradoria-Geral da República a «declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos» prevista no artigo 11º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto ([1]) – «Regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos» –, com vista ao procedimento de fiscalização da sua situação gizado na lei.
Em face das dúvidas emergentes acerca da natureza jurídica dos centros protocolares foi proposta a audição deste corpo consultivo ([2]), cujo parecer veio efectivamente a ser solicitado ([3]).
Cumpre por isso emiti-lo.
II
1. Considerem-se introdutoriamente em breve esboço os aspectos da mais recente evolução do regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos que interessam à determinação da disciplina vigente na matéria com respeito ao problema da consulta.
1.1. A Lei nº 9/90, de 1 de Março – «Incompatibilidades de cargos políticos e altos cargos públicos» –, compreendia no seu universo pessoal, como a própria epígrafe elucida, os titulares das duas espécies de cargos.
O artigo 1º, nº 1, desenhava nas suas alíneas a) a k) o elenco fechado dos considerados titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos para os efeitos dessa Lei, desde o Primeiro-Ministro, membros do Governo, presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais ([4]), até aos gestores públicos, presidentes de institutos públicos autónomos, directores-gerais e equiparados ([5]).
A titularidade dos cargos aludidos implicava diversas incompatibilidades delineadas, inter alia, no artigo 2º e bem assim os impedimentos enunciados no artigo 3º, com excepções taxadas no artigo 4º.
A infracção de semelhantes prescrições podia implicar a inibição do exercício das funções por quatro anos a contar da sentença condenatória acrescida de multa, sem prejuízo de outra sanção penal, assim como a perda de mandato ou a demissão, consoante se tratasse de cargos de natureza electiva ou não electiva (artigo 5º).
Isto para além da anulabilidade dos actos praticados ou dos contratos celebrados em violação dos citados preceitos (artigo 6º).
Sobre o tribunal competente e as regras de processo providenciava o artigo 7º, ocupando-se o artigo 8º especialmente dos sujeitos e entidades dotadas de legitimidade processual, com relevo para o Ministério Público.
A verificação do cumprimento da Lei nº 9/90 era, por seu turno, confiada à Procuradoria-Geral da República, quer se tratasse de cargos políticos, quer de altos cargos públicos, sentido em que os respectivos titulares deveriam depositar naquela Instituição, nos 60 dias posteriores à posse, uma «declaração de inexistência de incompatibilidade ou impedimento» (artigo 9º).
1.2. O regime descrito sofreu alterações mediante a Lei nº 56/90, de 5 de Setembro – «Alteração à Lei nº 9/90, de 1 Março (incompatibilidades de cargos políticos e altos cargos públicos)» –, despiciendas, na tónica da consulta, até que a Lei nº 64/93, de 26 de Agosto – «Regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos» –, revogou expressamente ambos os diplomas (artigo 15º), regulando em globo a matéria em causa.
Isto não significa, porém, que esta Lei fosse inovatória em todos os seus normativos, e por isso se registarão apenas novidades com interesse na economia do parecer.
Uma das mais significativas traduziu-se na separação entre as duas categorias de cargos – até então agregados e concitando grosso modo identidade de tratamento em sede de incompatibilidades.
O elenco dos cargos políticos passa a figurar no artigo 2º, enquanto o artigo 3º enumera, por sua vez, os altos cargos públicos ou equiparados.
E esta autonomização reflecte-se em aspectos relevantes do regime aplicável respectivamente a uns e outros cargos.
Assim, a matéria das incompatibilidades próprias dos cargos políticos centra-se nos artigos 4º («Exclusividade») e 5º («Regime aplicável após cessação de funções»), provendo o artigo 6º em especial quanto aos autarcas; com respeito aos altos cargos públicos rege especificamente a artigo 7º («Regime geral e excepções»).
Mas já os artigos 8º e 9º se ocupam de impedimentos, activos e passivos, determinados indiferentemente pelo exercício dos cargos de qualquer uma das duas categorias.
A diversificação entre estas projecta-se, porém, de forma sobressaliente no regime de fiscalização.
Esta é agora atribuída ao Tribunal Constitucional no tocante aos cargos políticos, instância onde, por conseguinte, deve a declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos ser depositada (artigo 10º), mantendo-se a competência de fiscalização da Procuradoria-Geral da República apenas com respeito aos altos cargos públicos (artigo 11º).
O regime que vem de se delinear sofreu seguidamente a evolução cujos passos mais importantes vão descrever-se.
1.3. Em primeiro lugar, o nº 4 do artigo 8º da Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro – «Orçamento do Estado para 1995» –, deu nova redacção ao artigo 3º da Lei nº 64/93, passando a configurar em moldes diferentes, nos únicos incisos nºs 1 e 2 desse artigo, o elenco dos altos cargos públicos ou equiparados – recte, os «altos cargos públicos» a que alude o nº 2 ficam nomeadamente sujeitos a um regime especial de incompatibilidades estranho à Lei nº 64/93.
1.4. Depois assiste-se à publicação da Lei nº 28/95, de 18 de Agosto – «Altera a Lei nº 64/93, de 26 de Agosto (regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos)» –, diploma que, mercê da redacção dada aos artigos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º e 8º da citada Lei de 1993 (artigo 1º), introduz mutações ao respectivo sistema nas coordenadas seguintes ([6]).
O universo pessoal de aplicação concentra-se nos titulares dos órgãos de soberania e de outros cargos políticos (alteração do nº 1 do artigo 1º), procedendo-se à sua enumeração (nº 2 do mesmo artigo).
Todavia, pelo novo artigo 2º o regime constante do diploma é declarado «aplicável aos titulares de altos cargos públicos» – enunciados, recorde-se, no artigo 3º da Lei nº 64/93, conforme a redacção da Lei do Orçamento para 1995 que subsiste intacta.
No tocante às incompatibilidades e impedimentos propriamente ditos, a disciplina da Lei nº 64/93 resultou, mediante as alterações de 1995, modificada como segue.
O nº 1 do artigo 4º reafirma o regime de exclusividade no exercício de funções, agora expressamente declarado aplicável, quer aos titulares de órgãos de soberania e de outros cargos políticos, quer aos titulares de altos cargos públicos.
E o nº 2 do referido artigo continua a especificar, em diversa formulação, que a titularidade de todos esses cargos «é incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos», permanecendo, no entanto, exceptuadas pelo nº 3 dos domínios assim delimitados «as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência».
No artigo 5º, mantém-se, com alterações, o regime inibitório após cessação de funções dos titulares de órgãos de soberania e de outros cargos políticos ([7]).
O artigo 6º redefine, por seu turno, as incompatibilidades dos autarcas, enquanto o artigo 8º revê o esquema de impedimentos passivos de empresas em cujo capital, a partir de certo montante, participem os titulares de cargos das duas categorias consideradas ou pessoas a eles estreitamente ligadas.
Resta notar, em quanto à economia do parecer directamente concerne, que a Lei nº 28/95 não retocou nem revogou expressamente o artigo 7º da Lei nº 64/93 relativo às incompatibilidades dos altos cargos públicos (supra, 1.2) ([8]).
Consideramos, no entanto, se o normativo citado não resultou tacitamente revogado, no todo ou em parte, pelo artigo 4º na nova redacção, que a revogação tácita pode ter-se verificado em face dos artigos 1º e 2º da Lei nº 12/96, aludida na consulta, onde têm actualmente assento as mesmas incompatibilidades, como se vai ver (infra. 1.5).
1.5. O texto da Lei nº 12/96, de 18 de Abril, um dos derradeiros passos, com relevo na economia do parecer, do percurso legislativo que vimos efectuando ([9]), compõe-se de apenas cinco artigos, entre os quais sobressaem, efectivamente, os artigos 1º e 2º acerca do regime de incompatibilidades dos altos cargos públicos.
Conheça-se, porém, o articulado na íntegra:
"Artigo 1º
Regime de exclusividade
1 – Os presidentes, vice-presidentes e vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como os directores-gerais e subdirectores-gerais e aqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das suas funções, exercem os cargos em regime de exclusividade, independentemente da sua forma de provimento ou designação.
2 – O regime de exclusividade implica a incompatibilidade dos cargos aí referidos com:
a) Quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não;
b) A integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos ou a participação remunerada em órgãos de outras pessoas colectivas.
«Artigo 2º
Excepções
1 – Exceptuam-se do disposto no artigo anterior:
a) As actividades de docência no ensino superior, bem como as actividades de investigação, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação;
b) As actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência;
c) A participação não remunerada quer em comissões ou grupos de trabalho, quer em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei e no exercício de fiscalização ou controlo do uso de dinheiros públicos;
d) As actividades ao abrigo do artigo 32º do Decreto-Lei nº 73/90, de 6 de Março e do artigo único do Decreto-Regulamentar nº 46/91, de 12 de Setembro ([10]).
2 – Os titulares de altos cargos públicos referidos no artigo 1º poderão auferir remunerações provenientes de:
a) Direitos de autor;
b) Realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza.
«Artigo 3º
Remissão
Aos titulares de altos cargos públicos referidos no artigo 1º são aplicáveis os artigos 8º, 9º, 11º, 12º e, com as necessárias adaptações, 13º e 14º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, na redacção dada pela Lei nº 28/95, de 18 de Agosto.
«Artigo 4º
Norma revogatória
É revogado o nº 2 do artigo 3º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, na redacção dada pelo nº 4 do artigo 8º da Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro.
«Artigo 5º
Aplicação
Às situações jurídicas constituídas na vigência da lei anterior serão adequadas ao disposto na presente lei no prazo de 60 dias após a sua entrada em vigor.»
Resulta, em primeiro lugar, inequivocamente dos normativos transcritos que a Lei nº 12/96 se aplica em exclusivo aos titulares de altos cargos públicos, continuando os titulares de órgãos de soberania e de outros cargos políticos – com excepção dos Deputados, como sabemos – submetidos à Lei nº 64/93, com as modificações introduzidas pela Lei nº 28/95.
Os altos cargos públicos vêm enumerados no nº 1 do artigo 1º, porventura de forma não exaustiva.
De facto, o artigo 3º da Lei nº 64/93 enunciava nas suas quatro alíneas os titulares desses altos cargos (supra, 1.2), mas o nº 4 do artigo 8º da Lei do Orçamento para 1995 (supra, 1.3) emendou o mesmo artigo consignando nos seus nºs 1 e 2 um elenco algo diferente – embora os cargos aludidos no nº 2 ficassem, já se registou, sujeitos transitoriamente, como agora se pode confirmar, a um diverso regime de incompatibilidades estranho à Lei nº 64/93 –:
«Artigo 3º
1 – Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos ou equiparados:
a) O presidente do conselho de administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, qualquer que seja o modo da sua designação;
b) Gestor público e membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusivas ou maioritariamente públicos, designada por entidade pública, desde que exerçam funções executivas;
c) [Anterior alínea d)] ([11]).
2 – Aos presidentes, vice-presidentes e vogais de direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público bem como aos directores-gerais e subdirectores-gerais e àqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das suas funções é aplicável, em matéria de incompatibilidades e impedimentos, a lei geral da função pública e, em especial, o regime definido para o pessoal dirigente no Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.»
Sucede que o artigo 4º da presente Lei nº 12/96 revogou expressamente o nº 2, parecendo, por conseguinte, permanecer em vigor o nº 1 e deverem os cargos descritos neste inciso ser igualmente considerados como altos cargos públicos, além dos indicados no nº 1 do artigo 1º da Lei nº 12/96, para os efeitos desta mesma Lei ([12]).
O Conselho julga-se, todavia, exonerado do imperativo de assumir a este respeito um compromisso formal, posto que os membros dos conselhos de administração dos denominados «centros protocolares» de formação profissional, a que o parecer respeita, não se afigura merecerem a qualificação de titulares de altos cargos públicos – como dentro em pouco se constatará – pelo exercício de funções em qualquer dos entes enunciados nas alíneas do nº 1 do artigo 3º da Lei nº 64/93 na actual redacção.
Resta, nesta óptica, a sua identificação como tais por referência aos cargos em abstracto hipotizados no nº 1 do artigo 1º da Lei nº 12/96.
Circunscrito assim o âmbito de aplicação pessoal desta Lei na perspectiva da problemática submetida à nossa apreciação, interessa seguidamente anotar que os titulares de que se trata estão sujeitos a um regime de incompatibilidades definido mediante uma cláusula geral e determinadas especificações.
Na primeira vertente prescreve o nº 1 do artigo 1º que os titulares em causa «exercem os cargos em regime de exclusividade, independentemente da sua forma de provimento ou designação».
Quanto à segunda vertente, polarizada no nº 2 do mesmo artigo, o regime de exclusividade implica especificamente a incompatibilidade dos aludidos cargos: com «quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não» [alínea a)]; e com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos ou a participação remunerada em órgãos de outras pessoas colectivas» [alínea b)].
O artigo 2º exceptua, contudo, das interdições referidas as actividades descritas nas alíneas a) a d) do nº 1, esclarecendo no seu nº 2 que os titulares abrangidos podem auferir remunerações oriundas de outras determinadas fontes: «direitos de autor» [alínea a)]; «conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza» [alínea b)].
Esboçado o quadro normativo emergente dos artigos 1º e 2º, recorde-se agora o teor do artigo 7º da Lei nº 64/93 (supra, nota 8).
O cotejo entre os preceitos permite reconhecer incompatibilidades e substituições de regime determinantes da revogação tácita deste artigo, maxime dos seus nºs. 1 e 2 (artigo 9º, nº 2, do Código Civil; cfr. supra, 1.4 ) – e, bem assim, do artigo 4º da mesma Lei, na redacção da Lei nº 28/95, quanto aos altos cargos públicos (supra, 1.4).
Significativo, aliás, neste sentido que o artigo 3º da Lei nº 12/96 apenas estatua a aplicabilidade aos titulares destes cargos dos artigos 8º, 9º, 10º, 11º e 12º e, com as necessárias adaptações, dos artigos 13º e 14º, mas não do artigo 7º, da Lei nº 64/93.
Os trabalhos parlamentares da Lei nº 12/96, há momentos recenseados, não oferecem, de resto, nenhum contributo útil acerca deste ponto.
Dúvidas podem, no entanto, suscitar-se acerca dos nºs 3 e 4 do artigo 7º relativos à titularidade de altos cargos nas sociedades anónimas de capitais maioritária ou exclusivamente públicos aludidos no nº 1 do artigo 3º.
Não estando, porém, estes cargos implicados no objecto da consulta, como acaba de se anotar, consideramos não se jutificar neste momento um compromisso formal acerca da revogação tácita daqueles incisos.
Observe-se de todo o modo para finalizar que assim se acolheu, por remissão da Lei nº 12/96, a disciplina da Lei nº 64/93, concernente a «impedimentos aplicáveis a sociedades» (artigo 8º) e em matéria de «arbitragem e peritagem» (artigo 9º), à «fiscalização pela Procuradoria-Geral da República» (artigo 11º), ao «regime aplicável em caso de incumprimento» (artigo 12º) e ao «regime sancionatório» (artigo 13º), bem como à «nulidade e inibições» resultantes de certas infracções (artigo 14º).
2. Justamente, a fiscalização da Procuradoria-Geral da República tem como instrumento essencial a declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos referida no artigo 11º (cfr. supra, 1.2), cuja apresentação pelos membros dos conselhos de administração dos centros protocolares de formação profissional suscitou as dúvidas que estão na origem da consulta.
Falta, por conseguinte, apurar a natureza dos referidos centros, o que pressupõe a análise do seu regime jurídico.
É o passo que seguidamente se ensaiará.
III
1. Tratando-se de organismos vocacionados no domínio das acções de formação profissional relativas aos diversos sectores da economia, compreende-se a ligação dos centros protocolares ao Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), pessoa colectiva de direito público com atribuições genéricas de execução das políticas de emprego e formação profissional definidas e aprovadas pelo Governo, nos termos do seu Estatuto, aprovado pelo Decreto–Lei nº 247/85, de 12 de Julho, e publicado em anexo a este diploma ([13]).
Basta atentar na disposição estatutária da alínea d) do artigo 4º, que entre outras atribuições comete ao IEFP:
«d) Promover a melhoria da produtividade na generalidade das empresas mediante a realização, por si ou em colaboração com outras entidades nacionais ou estrangeiras, das acções de formação profissional, nas suas várias modalidades, que se revelem em cada momento as mais adequadas à prossecução daquele objectivo.»
2. Em sintonia com similares incumbências do IEFP e procurando responder às preocupações políticas governamentais na matéria, o Decreto-–Lei nº 165/85, de 16 de Maio, definiu precisamente o regime jurídico dos apoios técnico-financeiros do Instituto «à formação profissional em cooperação com outras entidades» (artigo 1º, nº 1).
Na filosofia do diploma, a denominada «formação profissional em cooperação estabelece-se através da celebração de acordos e protocolos» (artigo 1º, nº 2).
O artigo 2º define na alínea b) a figura do protocolo – que na economia do parecer mais nos interessa – como «contrato celebrado entre o IEFP e quaisquer entidades do sector público, cooperativo ou privado com a finalidade de responder às necessidades permanentes de formação profissional de um ou vários sectores da economia» ([14]).
«A cooperação emergente da celebração de protocolos – continua o artigo 4º, nº 1 – será prosseguida através de centros protocolares sectoriais, intersectoriais, regionais, inter-regionais e interempresas» ([15]).
E, nos termos do nº 2 daquele artigo, para «suporte técnico-–pedagógico da rede de centros protocolares», deverá ainda «ser criado um centro protocolar de formação de formadores e de desenvolvimento curricular» com os objectivos aí indicados.
A formação profissional a promover através dos acordos e protocolos é desenvolvida através dos programas enunciados nas alíneas a) a r) do artigo 5º ([16]), ficando reservado ao IEFP «o controle pedagógico, técnico e financeiro, sem prejuízo da competência da Inspecção-Geral do Trabalho» (nº 2).
Os artigos 6º e 9º regulam as condições e os termos a observar no processo de concessão do apoio técnico-financeiro do IEFP às entidades que a ele se pretendam candidatar, revestindo-se de interesse secundário relativamente ao cerne da temática que nos ocupa.
Centre-se por isso a atenção no mais importante Capítulo II do diploma (artigos 10º a 19º), precisamente subordinado à epígrafe «Do protocolo e centros protocolares».
O nº 1 do artigo 10º configura os centros protocolares como «organismos dotados de personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira e património próprio».
Pode eventualmente considerar-se excessiva a personificação pública dos centros protocolares, mas a reflexão não vai dispensar-nos de oportunamente os procurarmos arrumar categorialmente com mais precisão.
A sua criação emana do protocolo que os institui – prossegue o nº 2 – e adquirem «personalidade jurídica pela respectiva homologação por portaria do Ministro do Trabalho e Segurança Social».
A estrutura orgânica dos centros protocolares integra quatro órgãos – o conselho de administração, o director, o conselho técnico–pedagógico e a comissão de fiscalização e verificação de contas (artigo 11º) –, cujos membros são nomeados e exonerados por despacho do ministro da tutela, sob proposta das entidades outorgantes do protocolo (artigo 12º).
Na verdade, a composição dos órgãos – e bem assim as respectivas competências – é definida no protocolo que institui o centro, como preceitua o nº 1 do artigo 13º, mas logo o nº 2 adianta, imperativo, que o IEFP dispõe no conselho de administração de um «número de representantes igual a metade do total dos membros» – nos demais órgãos colegiais a composição é «proporcional ao número de grupos outorgantes do protocolo» (nº 3) –, do mesmo passo que, conforme o nº 4, os «presidentes do conselho de administração e da Comissão de Fiscalização e Verificação de Contas serão sempre representantes do IEFP».
O regime de representação é, aliás, desenvolvido nos protocolos, inclusive quanto aos outorgantes diferentes do IEFP, a avaliar pelo protocolo respeitante ao Centro de Formação Profissional da Reparação Automóvel (CEPRA), adiante examinado.
Um regime, de resto, assaz compreensível atendendo aos interesses públicos prosseguidos pelo IEFP mediante os centros protocolares e às responsabilidades financeiras que todos os outorgantes e o IEFP, em especial, assumem pelo seu funcionamento.
A asserção pode desde já ser ilustrada com o artigo 17º do Decreto-–Lei 165/85, sem prejuízo da concretização que veremos ter assumido, por exemplo, no protocolo do CEPRA.
O IEFP e demais entidades outorgantes «comparticipam no orçamento dos centros protocolares nos termos a definir em cada protocolo» (nº 1), mas a comparticipação financeira do primeiro pode atingir «95% das despesas correntes e 100% das despesas de capital» (nº 2).
E adite-se, a propósito, que, além destas comparticipações, podem «constituir receitas dos centros protocolares quaisquer outras, previstas no respectivo protocolo» (nº 3).
Posto isto, anote-se de passagem que o artigo 14º sujeita o funcionamento dos centros protocolares «às regras aplicáveis às empresas públicas em tudo quanto não estiver especialmente previsto em contrário no protocolo que os institui», e aluda-se a finalizar ao sistema de desempenho de funções e remuneratório gizado nos artigos 15º e 16º.
O pessoal, em primeiro lugar, incluindo o director, está sujeito «ao regime do contrato individual de trabalho» (artigo 15º, nº 1), competindo ao conselho de administração estabelecer os regulamentos respectivos (nº 5).
Por outro lado, proíbe-se «o exercício pelos trabalhadores dos centros protocolares – conceito que parece não incluir os membros dos órgãos, como se conclui do confronto paralelo dos nºs 2 e 3 do subsequente artigo 16º – de quaisquer outras funções remuneradas, salvo autorização especial nos termos da legislação em vigor» (nº 2).
Acresce que as remunerações, inclusive dos membros dos órgãos, estavam já nessa altura sujeitas a tributação, nos termos legais (nº 3), e na sua fixação e actualização atendia-se «ao nível e condições praticado no sector empresarial público na área dos serviços» (nº 4) ([17]).
«Os funcionários e agentes do Estado, dos institutos públicos e das autarquias locais, bem como os trabalhadores das empresas públicas – estipula o artigo 16º, nº 1 – podem ser chamados a desempenhar funções nos centros protocolares em regime de requisição ou de comissão de serviço com as garantias do seu lugar de origem e dos direitos nele adquiridos».
No plano da previdência, «os trabalhadores dos quadros dos centros protocolares serão inscritos na respectiva instituição de segurança social, salvo se, à data da admissão, estiverem inscritos na Caixa Geral de Aposentações e na ADSE, caso em que poderão optar pela manutenção do regime destas» (artigo 16º, nº 2).
Mas os membros dos órgãos «ficam sujeitos ao regime de segurança social dos trabalhadores independentes, salvo se exercerem as suas funções em regime de requisição ou comissão de serviço, caso em que poderão optar pelo regime que tinham na entidade requisitada».
3. A normação descrita aufere, pois, concretização prática nos protocolos de criação dos centros.
E sendo-nos presente o protocolo relativo ao Centro de Formação Profissional da Reparação de Automóvel (CEPRA), há pouco aludido ([18]), oferece-se através desse modelo o ensejo propício à auscultação deste tipo de instrumentos.
Outorgantes no protocolo são o IEFP e as associações patronais «Associação Nacional do Ramo Automóvel (ARAN)» e «Associação Nacional das Empresas de Comércio e de Reparação Automóvel (ANECRA).
Sobre a natureza do CEPRA, a cláusula II esclarece tratar-se de «organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e financeira e património próprio» (nº 1), cujas atribuições vão endereçadas à promoção de «actividades de formação profissional para valorização dos recursos humanos no sector» (nº 2).
A cláusula III circunscreve em quatro alíneas, por ordem de prioridade, os destinatários desta formação e valorização, aos quais é facultada a frequência do centro: empresários e trabalhadores das empresas associadas das outorgantes ARAN e ANECRA; candidatos às profissões que se enquadrem no âmbito do sector de actividade das mesmas outorgantes; empresários e trabalhadores do sector automóvel ainda que não membros das Associações outorgantes; dirigentes e trabalhadores dos outorgantes ou indicados pelo IEFP.
A estrutura orgânica coincide grosso modo com a prevista no artigo 11º do Decreto-Lei nº 165/85 (cláusula VI).
O conselho de administração, nomeadamente, tem a composição definida na cláusula VII: «quatro elementos, sendo dois em representação do IEFP e os restantes em representação do segundo outorgante», ou seja, se bem se interpreta, a ARAN e a ANECRA (nº 1).
O presidente é, «necessariamente, um dos representantes do primeiro outorgante e, nas suas faltas ou impedimentos, será substituído pelo seu outro representante» (nº 2).
Os membros do conselho administrativo são nomeados – e exonerados – pelo ministro da tutela, sob proposta dos outorgantes, para um mandato de três anos renováveis (nºs. 3 e 4).
Compete ao conselho «exercer os poderes de administração, praticando todos os actos tendentes à realização das atribuições do Centro», nomeadamente:
«a) Admitir, promover ou despedir o pessoal necessário ao funcionamento do organismo, sob proposta do director;
b) Analisar e aprovar o plano de actividades, o orçamento ordinário e o relatório e contas do exercício ([19]);
c) Aprovar e fazer cumprir os regulamentos internos;
d) Delegar no director as competências que entender necessárias para o bom funcionamento do centro e fiscalizar o exercício dessas competências;
e) Definir as linhas de orientação que deverão pautar as acções do Centro;
f) Responder pela gestão financeira das verbas concedidas para a instalação e equipamento, bem como para o funcionamento do Centro.»
Sobre o funcionamento do conselho da administração do CEPRA rege a cláusula IX.
O Conselho reúne «ordinariamente uma vez por mês e extraordinariamente sempre que o presidente o convocar, por iniciativa própria ou a pedido de qualquer dos seus membros ou do director do Centro» (nº 1), com sujeição a um quorum constitutivo de dois membros, «um representante do primeiro outorgante e um representante dos restantes» (nº 4).
As reuniões são dirigidas pelo presidente ou substituto, «que serão sempre representantes do IEFP» (nº 2).
O IEFP, especifica o nº 3 da cláusula IX quase desnecessariamente, tem no conselho administrativo «um número de votos correspondente a 50% do total», e as deliberações são «tomadas por maioria de votos», gozando o presidente de voto de qualidade quando se trate da aprovação do programa de actividades e do orçamento (nº 5).
Duas palavras apenas acerca dos demais órgãos do CEPRA.
O director, órgão singular quanto à composição, é nomeado e exonerado pelo ministro da tutela sob proposta conjunta dos outorgantes, ouvido o conselho administrativo (cláusula X).
Superior hierárquico de todo o pessoal do Centro, responsabiliza-se pela execução das deliberações do conselho de administração, a cujas reuniões assiste sem direito de voto, quando convocado (nº 1 da cláusula XI), e tem a seu cargo a gestão corrente analiticamente delineada nas alíneas a) a j) do nº 2 da mesma cláusula.
O conselho técnico-pedagógico – órgão de natureza consultiva (cláusula XIII ) – é composto pelo director e por um representante de cada outorgante (cláusula XII, nº 1), nomeados – e, bem assim, exonerados – por três anos renováveis pelo ministro da tutela, «mediante proposta dos outorgantes que representam» (nº 2).
Em terceiro lugar, a comissão de fiscalização (cláusula XV), constituída também «por um representante de cada um dos outorgantes» (nº 1), sob presidência do «representante do IEFP» (nº 2), nomeados e exonerados pelo mesmo membro do Governo «sob proposta dos outorgantes que representam» (nº 4).
As suas competências vêm fixadas nas alíneas a) a d) da cláusula XVI, sobressaindo a apreciação e parecer sobre os orçamentos e contas, os relatórios de actividades e o mérito da gestão financeira, o exame da contabilidade.
Restam, a concluir a revista do protocolo do CEPRA, breves considerações no âmbito das «Disposições financeiras» que integram o Capítulo II (cláusulas XVIII a XXIII) e uma alusão às «Disposições diversas» do derradeiro Capítulo IV (cláusulas XXIV a XXXI).
A cláusula XVIII consigna os «princípios da gestão económico-–financeira».
O Centro adopta «uma organização financeira e contabilística do tipo empresarial, tomando como referencial o Plano Oficial de Contabilidade e aplicando a legislação referente às empresas públicas para amortizações, reintegrações e reavaliações do activo» (nº 1), e implementa «um sistema de contabilidade analítica que permita o apuramento do custo da formação por especialidade ou por formando» (nº 2).
Por outro lado, o IEFP e os demais outorgantes «pagarão a comparticipação financeira que lhes competir para a cobertura das actividades do Centro, de acordo com as necessidades deste devidamente comprovadas» (nº 3).
No Capítulo das «receitas e despesas», a cláusula XXIII prevê, por um lado, que as «despesas com instalações e equipamentos» sejam «suportadas até 100% pelo IEFP» (nº 1), e, por outro, que a «cobertura das despesas de funcionamento do Centro», a suportar por este Instituto, «não poderá exceder 95%, competindo aos demais elementos outorgantes assumir a restante comparticipação» (nº 2).
«As receitas provenientes da venda de produtos ou da prestação de serviços – hipotiza o nº 5 da cláusula XXIII – constituem receitas do Centro», sendo «deduzidas na devida proporção da comparticipação dos outorgantes» que vem de se referir.
Finalmente o Capítulo IV regula determinadas vicissitudes e figurações modificativas do protocolo e da instituição do Centro que interessa destacar.
Assim, a «resolução unilateral do protocolo por qualquer das entidades outorgantes», admitida pela cláusula XXV, que «não confere direito a qualquer indemnização, sem prejuízo do dever de ressarcir eventuais danos» quando injustificada.
Em segundo lugar, o «incumprimento não justificado por qualquer dos outorgantes das obrigações assumidas», o qual, nos termos da cláusula XXVI, «pode determinar a sua exclusão por deliberação do CA do IEFP, sujeita a homologação do Ministro do Trabalho e da Segurança Social» – hoje Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social.
O protocolo é susceptível de alteração em conformidade com a cláusula XXVIII: o «CA do IEFP poderá propor aos outorgantes as necessárias alterações e aditamentos», «devendo, em caso de acordo, celebrar-se o respectivo adicional, a homologar e publicar nos mesmos termos» do protocolo original.
E mediante «proposta fundamentada do CA do Centro, poderão os outorgantes autorizar futuras adesões de outras entidades» (cláusula XXIX).
Por último, a extinção do Centro.
Em caso de «manifesta impossibilidade da realização dos fins essenciais do Centro o Ministro do Trabalho e Segurança Social poderá determinar a cessação da sua actividade e consequente extinção, mediante proposta de qualquer outorgante, aprovada pelo CA do IEFP» (nº 1).
Nessa hipótese, «o património do Centro – de cuja composição, valha a verdade, nenhum normativo especialmente se ocupa em detalhe – será rateado pelos outorgantes, em partes proporcionais às respectivas comparticipações financeiras» (nº 2).
IV
1. Ao cabo do excurso que antecede é oportuno reverter ao artigo 10º, nº 1, do Decreto-Lei nº 165/85, de 16 de Maio, acerca da natureza dos centros protocolares: organismos dotados de personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira e património próprio.
Na verdade, os subsídios de regime coligidos permitem neste momento recordar o universo pessoal de aplicação da lei de incompatibilidades de altos cargos públicos e colocar a questão de saber como classificar os centros protocolares adentro do vasto domínio das pessoas colectivas de direito público.
Problema, como veremos, imbuído de não despiciendas dificuldades, bem justificativas das dúvidas que suscitaram a consulta.
Na sua dilucidação interessa, aliás, esboçar a panorâmica das categorias que neste domínio se firmaram com autonomia dogmática, a começar pela denominada administração estadual indirecta, posto não poder estar aqui em causa a administração directa.
2. Com efeito, a «fim de aliviar o Estado, cada vez mais interventor, da multiplicidade de tarefas a que vai ficando obrigado – já se ponderou no seio desta instância consultiva ([20]) –, surgiu o expediente de confiar «o desempenho de alguma antiga ou nova tarefa a entidades jurídicas especialmente criadas para certo fim e cuja actividade fica sob a orientação e tutela do Governo».
«Na administração directa o Estado desempenha as atribuições «sob a gestão imediata dos seus órgãos e através dos serviços integrados na sua pessoa», enquanto na administração indirecta certas atribuições são transferidas para pessoas colectivas de direito público distintas do Estado, embora a este ligadas, agora de forma mais ténue que no primeiro caso».
Configurando-se a segunda hipótese, então «os fins do Estado são prosseguidos por outras entidades que não o Estado: o Estado confia a outros sujeitos de direito a realização dos seus próprios fins» ([21]).
Compreende-se nesta ordem de ideias que a administração indirecta do Estado, por força até do artigo 199º, alínea d), da Constituição, fique sujeita à superintendência e tutela do Governo.
Teoricamente distinguem-se dois tipos fundamentais de organismos de administração indirecta: os institutos públicos e as empresas públicas ([22]).
2.1. Quanto às empresas públicas, o Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, definia-as como «empresas cridas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas, para a exploração de actividades de natureza económica ou social, de acordo com o planeamento económico nacional, tendo em vista a construção e desenvolvimento de uma sociedade democrática e de uma economia socialista».
Em superação dir-se-ia de reservas epistemológicas a uma semelhante noção da lei de bases das empresas públicas, estas vêm definidas doutrinariamente como «organizações económicas de fim lucrativo criadas com capitais públicos e sob a direcção e superintendência de órgãos da Administração Pública».
No plano da ciência do direito administrativo concebem-se, possa a ideia não ser unívoca, como unidades de produção visando um fim lucrativo, e tendo mesmo «obrigação de dar lucro» ([23]).
Adiante-se, a propósito, não parecer que o perfil normativo dos centros protocolares corresponda de algum modo a este desiderato lucrativo.
Como resulta da respectiva disciplina, atrás examinada, os centros nem sequer foram concebidos em abstracto para gerar receitas que cubram as despesas, quanto mais para dar lucros – a cláusula II do protocolo relativo ao CEPRA refere inclusive que se trate de pessoa jurídica sem fins lucrativos (supra, III, 3.) –, o que equivalerá a reconhecer a ausência de escopo empresarial materialmente fundado.
É certo que o Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro, estabeleceu novas bases gerais das empresas públicas, revogando o Decreto-Lei nº 260/76 ([24]).
Todavia, consoante se mostrou em precedente oportunidade neste Conselho ([25]), a realidade substantiva que a lei de bases de 1976 normativizava sob a denominação «empresa pública» continua a receber acolhimento no Capítulo III (artigos 23º a 34º) do novo diploma como categoria das empresas públicas (artigo 3º, nº 2), mas agora sob a designação «entidades públicas empresariais».
E nos termos do nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 558/99 (supra, nota 24) as remissões de quaisquer diplomas para o regime do Decreto-Lei nº 260/76 – «para a realidade empresa pública» neste regulada ([26]) –, entendem-se feitas para as disposições do citado Capítulo III.
Ora, a disciplina jurídica dos centros protocolares de modo algum se sintoniza ponto por ponto, bem pelo contrário se podendo dizer conflituante, com aspectos do regime legal das empresas públicas que flui não só do Decreto-Lei nº 260/76, mas também daquele Capítulo do Decreto-Lei nº 558/99.
Refiram-se, exemplificativamente, o procedimento de criação, elaboração e alteração dos estatutos (artigo 4º do Decreto-Lei nº 260/76), a denominação (artigo 5º, nº 2 do mesmo diploma; artigo 24º do Decreto-Lei nº 558/99), intervenção dos trabalhadores no controlo da actividade da empresa (artigo 6º do primeiro diploma), capital estatutário (artigos 17º e 26º, respectivamente, dos dois diplomas citados) e extinção (artigos 37º e 38º do primeiro e 34º do segundo).
Neste conspecto, propendemos a pensar que as remissões pontuais dos instrumentos reguladores dos centros para as regras aplicáveis às empresas públicas ([27]) – por vezes, aliás, a título subsidiário - não devem ser entendidas como aflorações da natureza empresarial pública desses organismos, antes se justificando pelas necessidades emergentes de a não possuírem.
É claro, por último, que os centros protocolares também não podem ser qualificados como empresas públicas do tipo a que se refere o artigo 3º, nº 1, do Decreto-Lei nº 558/99.
Basta rememorar o regime jurídico dos centros em confronto com a noção vertida neste preceito:
«Artigo 3º
Empresas públicas
1 - Consideram-se empresas públicas as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante em virtude de alguma das seguintes circunstâncias:
a) detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto;
b) direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização.
2 - São também empresas públicas as entidades com natureza empresarial reguladas no Capítulo III.»
Justifica-se neste momento breve pausa de reflexão e síntese.
Se os centros protocolares não têm a natureza jurídica de empresas públicas, são por esse lado estranhos à alínea a) do nº 1 do artigo 3º da Lei nº 64/93, na redacção da Lei do Orçamento para 1995 ([28]).
E é por outro lado manifesto que não podem ser qualificados como «sociedades anónimas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos» ([29]), nem como «entidades públicas independentes previstas na Constituição ou na lei», no sentido das alíneas a), b) e c) do mesmo normativo.
Daí a asserção prudencial oportunamente formulada a propósito do citado preceito da lei de incompatibilidades (supra, III, 1.5).
2.2. Não merecendo, nos termos expostos, a qualificação de empresas públicas, será que os centros protocolares podem ser considerados institutos públicos?
No pensamento que se vinha acompanhando trata-se agora de pessoas colectivas públicas de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, funções pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública.
O carácter não empresarial diferencia, pois, os institutos públicos das empresas públicas.
Vejamos um pouco mais precisamente, considerando três espécies distintas de entes jurídicos que, sem demérito de outras construções, é possível analisar na categoria dos institutos públicos: os serviços personalizados, as fundações públicas e os estabelecimentos públicos ([30]).
Serviços personalizados são «serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira».
Verdadeiros departamentos do tipo «direcção-geral», confere-lhes a lei personalidade e autonomia tão-só para poderem desempenhar cabalmente as suas funções – v.g., a antiga Junta de Crédito Público, hoje Instituto de Gestão do Crédito Público, o Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial, o Laboratório Nacional de Engenharia Civil ([31]).
As fundações públicas, por seu turno, traduzem-se essencialmente em patrimónios de afectação à prossecução de fins públicos especiais – v.g., o Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, sucessor do velho Fundo de Abastecimento, os serviços sociais existentes em diversos ministérios ([32]).
Por fim, os denominados estabelecimentos públicos configuram-se como institutos públicos de carácter cultural e social, organizados em serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam, tais as Universidades e os Hospitais públicos.
Nos casos concretos pode, porém, acontecer – escusado seria adverti-lo – que determinados organismos existentes no cosmos da administração estadual não directa apresentem especificidades que os inibem de se ajustar com precisão à geometria desses modelos abstractos que unitariamente intentam apreendê-los.
Um critério prático pode em situações limite proporcionar adjuvante contributo ([33]).
Se o organismo pertence ao organograma dos serviços centrais de um ministério, e desempenha atribuições deste no mesmo plano que as respectivas direcções-gerais, tratar-se-á de um serviço personalizado.
Mas não é este o caso dos centros protocolares, à luz, designadamente, do Estatuto do IEFP, aprovado pelo Decreto-Lei nº 247/85, de 12 de Julho (cfr. supra, nota 13), e da Portaria nº 297/97, de 6 de Maio, que aprovou a estrutura orgânica dos seus serviços centrais.
Se o ente sub iudicio assenta, porém, basicamente num património, existe para o administrar, subsistindo pelos resultados da respectiva gestão financeira, trata-se então de uma fundação pública.
Contudo, é manifesto que os caracteres jurídico-funcionais e estruturais dos centros não reflectem a imagem de fundações públicas.
Não se estando perante uma direcção-geral personalizada, nem perante um património de afectação pública, caso, no entanto, se trate de estabelecimento aberto ao público e destinado a efectuar prestações de carácter cultural ou social, estar-se-á ainda em face de um instituto público na modalidade estabelecimento público.
Poderia pensar-se que os centros protocolares de certo modo não deixam de realizar sectorialmente prestações em benefício de determinados agentes económicos, mas já estarão longe de se configurar, salvo melhor entendimento, como estabelecimentos de acesso aberto à procura sócio- –cultural da generalidade dos cidadãos.
Apesar desse vislumbre propendemos, em suma, a concluir que os centros protocolares regulados no Decreto-Lei nº 165/85 não devem ser qualificados como institutos públicos.
2.3. Aliás a qualificação preferível, sufragada até sem hesitação por alguma doutrina que os tem observado, é a de associações públicas, pessoas jurídicas integradas na administração autónoma a que alude o artigo 199º, alínea d), da Constituição ([34]).
Procuremos sumariamente caracterizar esta outra categoria de entes públicos.
Se a natureza empresarial diferencia os institutos públicos das empresas públicas, o vector institucional distingue-os das associações públicas.
O substrato destas é uma associação, não uma instituição; assentam num agrupamento de pessoas singulares ou colectivas e não sobre uma organização de carácter material como os institutos públicos ([35]).
Definem-se como «pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecução» ([36]).
Ou, noutra acepção concordante quanto ao fundamental elemento associativo, «a pessoa colectiva de tipo corporacional constituída para prossecução de interesses públicos e dotada dos necessários poderes jurídico-administrativos» ([37]).
Crê-se que as noções dadas se ajustam à medida dos centros protocolares de formação profissional no perfil delineado pelos instrumentos que os regem.
Mas é mister avançar um pouco mais.
A tensão dialéctica entre o elemento associativo e o carácter publicístico das associações públicas permitiu revelar ser possível e necessária a articulação e a síntese da estrutura associativa e da finalidade administrativa.
Daí as manifestações, ora do elemento pessoal, ora do elemento finalístico, decerto, mas sobretudo o próprio enlace entre os dois momentos ([38]).
Índices de relevância do elemento pessoal seriam, entre outros: o acordo de vontades como base da constituição, ou a existência de uma expressão de vontade tendente à constituição da pessoa colectiva; a participação na formação e na alteração das normas estatutárias; a gestão ou a preponderância na gestão, por órgãos representativos dos associados, e não uma mera participação a título de utentes, beneficiários ou funcionários.
A incidência do elemento finalístico resultaria, por sua vez, nomeadamente: da intervenção necessária do Estado ou de outra entidade pública na constituição da associação; de a alteração dos estatutos depender de intervenção do Estado; da impossibilidade de dissolução por mera deliberação dos associados; da sujeição a outras formas de intervenção ou tutela do Estado; da aplicabilidade do regime da função pública.
A conexão entre os dois elementos apontados emergiria, além do mais: da não sujeição às regras civilísticas da tipicidade das formas de constituição e extinção; do reconhecimento individualizado da personalidade jurídica; do princípio da unicidade (uma só associação para uma determinada área de interesses); da não coincidência entre o sistema de órgãos, aliás variável com a espécie de associação pública, e o sistema de órgãos da lei civil ([39]).
Tudo, por conseguinte, elementos presentes assaz impressivamente no regime dos centros protocolares, se recordarmos a necessária participação dos associados/outorgantes na elaboração do protocolo estatutário, prévia ao acto de homologação governamental que formaliza a constituição da pessoa jurídica; o modus faciendi de alteração do protocolo, sujeito a similar procedimento; o exercício da gestão dos centros, confiado a órgãos titulados por representantes dos entes associados, assim o vimos também nitidamente, inconfundíveis com os destinatários da formação e os trabalhadores; a forma, enfim, de dissolução do ente público, vinculadamente dependente da chancela ministerial; a dissociação de parâmetros civilísticos tais como os mencionados.
E precisem-se teoreticamente, pela sua importância, o momento genético e o momento terminal de extinção.
O acto de constituição assenta irrecusavelmente em acto de vontade livre e autónomo dos sujeitos jurídicos que integram o substrato pessoal dos centros – o IEFP, a ARAN e a ANECRA, no modelo do CEPRA acima examinado.
Em semelhantes hipóteses fala a doutrina italiana na figura do acordo ([40]), conceito surgido no domínio do «Völkerrecht» em finais do século XIX e objecto de elaboração ulterior por autores alemães (JELLINEK, TRIEPEL e outros), que o fizeram chegar à teoria do direito administrativo e mesmo ao direito civil ([41]).
O acordo fora originalmente caracterizado como acto pelo qual se opera a fusão, em uma vontade unitária, de uma pluralidade de vontades com idêntico conteúdo e significado, nesse mesmo sentido de unificação orientadas ([42]).
Tal seria o acto propriamente constitutivo do novo ente, embora este em rigor apenas receba vida jurídica mercê da intervenção do Estado ([43]), ou seja, no caso dos centros protocolares, mediante a homologação do protocolo através de portaria governamental.
Em quanto concerne à extinção, vale o princípio de que as pessoas colectivas públicas não são susceptíveis de se autodissolverem, nem estão sujeitas a falência ou insolvência, apenas podendo ser extintas por acto do poder público – lei ou acto administrativo ([44]) –, com observância das prescrições ao respeito constantes do estatuto, desideratos que demos como verificados no tocante aos entes públicos em apreço.
Resulta, em suma, do exposto que os centros protocolares devem preferencialmente ser qualificados como associações públicas.
A doutrina que nos tem acompanhado distingue, com efeito, na base do critério atinente ao substrato pessoal, associações públicas constituídas por pessoas colectivas públicas (v.g., as associações e federações de municípios, as regiões de turismo), por pessoas singulares e colectivas privadas (v.g., as ordens e câmaras profissionais, as academias científicas), e de carácter misto, constituídas por entidades públicas e privadas, incluindo os centros protocolares de formação profissional regulados pelo Decreto-Lei nº 165/85 nesta última espécie ([45]).
3. A doutrina explanada nos números antecedentes sintetiza-se, na tónica nuclear da consulta, em poucas proposições.
Os centros protocolares não têm a natureza de empresas públicas, nem podem ser qualificados, quer como «sociedades anónimas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos», quer como «entidades públicas independentes previstas na Constituição ou na lei», no sentido das alíneas a), b) e c) do nº 1 do artigo 3º da Lei nº 64/93 (supra, 2.1).
Em segundo lugar, os mencionados centros não merecem a qualificação de institutos públicos em qualquer das modalidades doutrinariamente admitidas – serviços personalizados, fundações públicas e estabelecimentos públicos (supra, 2.2) –, devendo antes ser classificados, atendendo aos elementos pessoal e teleológico do substrato, tal como fluem do respectivo regime, na categoria das associações públicas (supra, 2.3.).
Nestas condições, os membros do conselho de administração dos centros protocolares não são titulares dos altos cargos públicos enunciados no nº 1 do artigo da Lei nº 12/96 ([46]).
V
Do exposto se conclui:
1. Os centros protocolares de formação profissional previstos no Decreto-Lei nº 165/85, de 16 de Maio, têm a natureza jurídica de associações públicas;
2. Os membros do conselho de administração dos aludidos centros não podem consequentemente ser considerados titulares dos cargos de direcção de instituto público a que alude o nº 1 do artigo 1º da Lei nº 12/96, de 18 de Abril, pelo que, enquanto tais, não se encontram sujeitos ao regime de incompatibilidades definido neste diploma;
3. Os referidos administradores estão consequentemente isentos da apresentação da declaração de incompatibilidades prevista no artigo 11º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, aplicável aos titulares de altos cargos públicos por remissão do artigo 3º da Lei nº 12/96.
VOTO
(Carlos Alberto Fernandes Cadilha)
Suscitei reservas quanto às duas primeiras conclusões e subscrevi a terceira nos termos da declaração que segue:
Numa acepção estrita – como a que é defendida por Vital Moreira -, o conceito de associação pública abrange apenas as associações de particulares, deixando de fora os entes corporacionais formados por entidades públicas (associações interadministrativas) ou por entidades públicas e privadas com a finalidade de cooperação ou colaboração na prossecução de tarefas administrativas (Administração Autónoma e as Associações Públicas, Coimbra, 1997, pág. 393).
Acresce que na hipótese concreta, os centros de formação profissional, partilhando comuns às entidades públicas – criação por acto público e prossecução interesses públicos -, ostentam outras que os afastam da específica natureza de associações públicas, com destaque para a ausência de autogoverno e de autodeterminação (os membros dos respectivos órgãos são nomeados por despacho do ministro da tutela, que exerce igualmente a superintendência sobre a actividade dos centros e poderá determinar a sua extinção).
Nesse contexto, o aspecto que mais especificamente distingue essas entidades dos institutos públicos é a sua base associativa – utilizada com uma finalidade de cooperação com interesses imediatos do Estados (idem, pág. 360) -, que, desprovida de outros elementos nucleares de definição do ente associativo, não consente a qualificação como associação pública.
Os centros de formação profissional caracterizam-se, assim, com maior rigor, como instituições híbridas, que o citado autor designa como “consórcios administrativos” (ibidem).
Não obstante a impossibilidade de catalogar os referidos organismos segundo a tipologia dos entes públicos tradicionalmente aceite, há-se notar-se que os membros do conselho de administração se encontram numa situação estatutária equivalente à dos restantes cargos públicos a que se refere o artigo 1º, nº 1, da Lei nº 12/96.
É particularmente significativo, nessa perspectiva, que o presidente do conselho de administração e um certo número de membros desse mesmo conselho sejam designados pelo Instituto de Emprego e da Formação Profissional e aí figurarem em representação da Administração Pública, e, portanto, dos interesses estaduais que àquela entidade cabe prosseguir.
Na verdade, do ponto de vista do fundamento teleológico da Lei nº 12/96, - que se destina a garantir a observância de um princípios de exclusividade em relação ao exercício de cargos públicos -, a posição de um membro de conselho de administração que, nesse órgão, representa os interesses próprios do ente institucional consorciado, não é muito diversa da de outro dirigente de um departamento ministerial ou de um instituto público, a quem, nos mesmos termos, compete a cabal defesa do interesse público, e de quem se exige, concomitantemente, uma actuação empenhada, imparcial e isenta.
O parecer invoca, porém, circunstancialmente, que os membros do conselho de administração dos centros de formação profissional auferem, apenas, uma gratificação, que, actualmente, não vai além de 56 150$00, e que corresponde à obrigação de comparecerem às reuniões ordinárias desse órgão que, em média, se realizam uma vez por mês. Ainda que não se retire daí qualquer elemento interpretativo, a menção dá azo a considerar, face à manifesta exiguidade da retribuição, a desrazoabilidade da equiparação dessas funções às dos altos cargos públicos, para efeito da aplicação do regime de incompatibilidades.
De salientar é que a gratificação é também o modo de remuneração dos membros do conselho de administração do IEFP – órgão com uma composição de cariz representativo e um regime de funcionamento algo similar àquele -, o que não impediu este Conselho de definir esse organismo como instituto público, colocando idênticas dificuldades quanto a saber se, apesar da unívoca qualificação jurídica, os referidos administradores se encontram sujeitos à disciplina desenhada na Lei 12/96.
O específico condicionalismo do desempenho funcional sugere, pois, um diferente enfoque analítico.
O regime de exclusividade previsto na Lei nº 12/96, como resulta com evidência do seu artigo 1º, nº 2, implica a incompatibilidade dos cargos aí referidos com outras funções profissionais, remuneradas ou não. Este mesmo princípio é enunciado no artigo 4º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, no que concerne ao exercício de funções dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos.
Poderia assim admitir-se que o regime se aplica a cargos que devam ser exercidos com carácter de proficionalidade, e não a outros cujo desempenho seja meramente esporádico ou ocasional ou não pressuponham uma ocupação do titular a tempo inteiro, pois só em relação àquelas situações é que operam as exigências de eficiência, empenhamento e dedicação à causa pública que, no interesse colectivo, legitimam a restrição à liberdade de profissão.
Deste modo, a resposta à questão suscitada na consulta, ainda que coincidente com formulada na conclusão 3ª, poderia tomar como fundamento, não a natureza corporacional dos centros de formação, em si discutível, mas considerações relativas à especificidade das funções em causa.
NOTAS
[1]) Ao caso aplicável por remissão do artigo 3º da Lei nº 12/96.
[2]) Informação nº GI 66/99, Proc. Nº Lº Geral, Lº T, de 9 de Junho de 1999, subscrita por um Assessor do Gabinete.
[3]) O processo foi consequentemente distribuído em 8 de Julho de 1999, e objecto ainda de redistribuição a 23 de Março de 2001.
[4]) O regime de incompatibilidades dos Deputados à Assembleia da República era reenviado para lei especial (artigo 11º).
[5]) O nº 2 do mesmo artigo definia, por outro lado, uma cláusula geral de equiparação a titulares de altos cargos públicos, para os mesmos efeitos, daqueles cuja nomeação, assente em livre designação pelas entidades enumeradas no nº 1, se fundasse em razões de especial confiança ou responsabilidade e como tal fossem declarados na lei.
[6]) Anote-se de passagem, com utilidade lateral quanto ao tema da consulta, que o artigo 2º da Lei nº 28/95 aditou ao articulado da Lei nº 64/93 um artigo 7º-A relativo à criação de um «registo de interesses» na Assembleia da República – de carácter facultativo nas autarquias – concernente aos deputados e membros do Governo.
[7]) Com efeito, na técnica do diploma o artigo 5º menciona apenas os titulares destes cargos, ao invés do artigo 4º que, não obstante o disposto no artigo 2º, se declara expressamente aplicável, como se disse, também aos titulares de altos cargos públicos. A questão é, todavia, sem interesse directo na temática da consulta, dispensando-nos de tomar posição a seu respeito neste momento.
[8]) Do seguinte teor:
«Artigo 7º
Regime geral e excepções
1 – A titularidade de altos cargos públicos implica a incompatibilidade com quaisquer outras funções remuneradas.
2 – As actividades de docência no ensino superior e de investigação não são incompatíveis com a titularidade de altos cargos públicos, bem como as inerências a título gratuito.
3 – Os titulares de altos cargos públicos em sociedades anónimas de capitais maioritária ou exclusivamente públicos podem requerer que lhes seja levantada a incompatibilidade, solicitando autorização para o exercício de actividades especificamente discriminadas, às entidades que os designaram.
4 – As situações previstas no número anterior devem ser fundamentadamente autorizadas pela assembleia geral da empresa, devendo a acta, nessa parte, ser publicada na 2ª série do Diário da República.»
[9]) Na verdade, posteriormente foi ainda publicada a Lei nº 42/96, de 31 de Agosto – «Altera o regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos» –, sem incidência na temática da consulta, da qual, por conseguinte, se abstrairá. O seu artigo 1º aditou à Lei nº 64/93 um artigo 9º-A concernente a impedimentos relacionados com actividades anteriores à investidura no cargo, enquanto o artigo 2º deu nova redacção aos artigos 10º, nº 3, 13º, nº 2, e 14º da mesma Lei, por forma a contemplarem o preceito aditado. Também a Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro – «Regime de incompatibilidades e impedimentos dos autarcas» –, alterou a Lei nº 64/93, em termos de interesse despiciendo na economia do parecer.
Não directamente relacionado ainda com o objecto da consulta, merece igualmente referência o Decreto-Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro, que veio reforçar as garantias de isenção da Administração Pública.
[10]) Os normativos citados regem acerca do exercício da medicina privada nos estabelecimentos de saúde por determinados titulares das carreiras médicas e membros dos conselhos de administração dos hospitais.
[11]) A alínea d) do artigo 3º na versão original da Lei nº 64/93 era do seguinte teor: «d) O membro em regime de permanência e a tempo inteiro da entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei».
[12]) A questão foi abordada no debate na generalidade acerca da Proposta de Lei nº 7/VII, um dos instrumentos fontes da Lei nº 12/96, em interpelação da oposição ao membro do Governo que a apresentou (págs. 849/850, e ainda págs. 853, 854 e 866 do «Diário» respectivo, infra recenseado), parecendo resultar da resposta que aos cargos aludidos no texto não se aplicaria a Lei nº 12/96, mas a Lei nº 64/93.
Sobre os trabalhos parlamentares da Lei nº 12/96, veja-se, efectivamente, o «Diário da Assembleia da República», VII Legislatura, 1ª Sessão Legislativa, II Série-A, nº 2, de 8 de Novembro de 1995, pág.12 (Projecto de Lei nº 4/VII); nº 14, de 6 de Janeiro de 1996, pág. 233 (Projecto de Lei nº 57/VII); nº 17, de 18 do mesmo mês, págs. 273/274 (Proposta de Lei nº 7/VII); nº 19, de 25 do mesmo mês, págs. 292/293 (Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias); I Série, nº 30, de 25 de Janeiro de 1996, págs. 847 e segs. (discussão na generalidade dos três instrumentos); nº 31, de 26 do mesmo mês, págs. 893/894 (votação na generalidade); II Série-A, nº 25, de 29 de Fevereiro de 1996, págs. 390/391 (texto de substituição dos referidos instrumentos preparatórios elaborado e votado na especialidade na Comissão); I Série, nº 41, de 1 de Março de 1996, pág. 1169 (votação final global); II Série-A, nº 28, de 16 de Março do mesmo ano, pág. 486 (Decreto da Assembleia nº 12/VII).
[13]) Alterado pelos Decretos-Leis nº 58/86, de 20 de Março, e 374/97, de 23 de Dezembro. A estrutura orgânica dos serviços centrais foi, por sua vez, aprovada pela Portaria nº 297/97, de 6 de Maio. No tocante, por fim, ao Estatuto do Pessoal do IEFP, têm interesse as Portarias nºs 66/90, de 27 de Janeiro, e 409/93, de 15 de Abril. Acerca da natureza e regime do IEFP, cfr., v.g., os pareceres do Conselho nºs. 93/91, de 11 de Junho de 1992, e 65/98, de 11 de Fevereiro de 1999, que o qualificaram como instituto público, na modalidade «serviço personalizado» adiante examinada.
[14]) Os acordos, de que abstrairemos, vêm, por seu lado, definidos na alínea a) do mesmo artigo como contratos celebrados entre as mesmas entidades, mas visando «o objectivo de desenvolver acções específicas de formação profissional.»
[15]) Segundo comunicação, de 25 de Maio de 1999, do Presidente da Comissão Directiva do IEFP, junta ao processo, a rede de centros protocolares sectoriais compreendia 27 centros.
[16]) A alínea m) – «acções de formação visando a inserção dos deficientes no mercado de trabalho» – foi, todavia, compreensivelmente revogada pelo artigo 51º, nº 1, do Decreto–Lei nº 247/89, de 5 de Agosto, já que este diploma veio providenciar especialmente acerca da concessão de apoio técnico e financeiro por parte do IEFP aos promotores dos programas relativos à reabilitação profissional das pessoas deficientes.
[17]) Segundo a comunicação referenciada na anterior nota 15, as funções de membros do conselho de administração dos centros protocolares «obrigam, apenas, a deslocações àqueles centros para reuniões ordinárias que se realizam, em média, uma vez por mês». «Por isso mesmo – esclarece a mesma comunicação – o seu exercício confere direito, apenas, a uma gratificação», aliás regulamentada por Despacho nº 13/88, do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, de 8 de Fevereiro de 1988, «Diário da República», II Série, nº 47, de 26 do mesmo mês, pág. 1917, no valor actual de 56.150$00.
[18]) A comunicação citada supra, notas 15 e 17, vem de facto documentada, a título exemplificativo, com este protocolo – homologado pela Portaria nº 16/88, de 7 de Janeiro, do então Ministro do Emprego e Segurança Social – e com o protocolo relativo à criação do Centro de Formação Profissional para o Comércio e Afins (CECOA), este homologado pela Portaria nº 510/86, de 10 de Setembro de 1986, e publicado no «Diário da República», I Série, nº 225, de 30 do mesmo mês (Suplemento), págs. 2810 (8), e seguintes. Obedecem a um idêntico esquema básico, embora apresentem diferenças quiçá secundárias, justificadas decerto pela diversidade das realidades sectoriais a regular, examinando-se deste modo o primeiro protocolo por ser o mais recente.
[19]) Relatório e contas do exercício que compete ao director elaborar e submeter à sua apreciação [cláusula I, nº 2, alínea f)]. Registe-se o diverso sistema congeminado no protocolo do CECOA, referido na nota anterior, segundo o qual a aprovação do relatório e contas é da competência dos outorgantes e não do conselho de administração [cláusula VIII, nº 1, alínea c)].
[20]) Parecer nº 14/85, de 11 de Novembro de 1985, inédito; cfr. também os pareceres nº 93/91, citado supra, nota 13, e 57/96, de 25 de Junho de 1998.
[21]) FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2ª edição (4ª Reimpressão), Almedina, Coimbra, Setembro de 2000, pág. 333.
[22]) FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 341 e seg., 343 e segs. e 358 e segs., que estamos a acompanhar. No pensamento actual deste cultor do Direito Administrativo e da Ciência da Administração, as denominadas associações públicas, entes públicos de natureza associativa também estranhos ao perímetro da administração directa do Estado, a que adiante se aludirá, ficam, a par das autarquias locais e das regiões autónomas – pessoas colectivas de administração e território –, em teoria classificadas no sector da chamada administração autónoma, a terceira das modalidades da administração pública admitidas pelo artigo 199º, alínea d), da Constituição (págs. 393 e segs.).
[23]) Em justificação do asserto, FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 366/369. Para uma análise neste plano cfr. também o parecer do Conselho nº 2/2000, de 6 de Abril de 2000 (ponto 3.5.2), objecto da Directiva nº 4/00, publicada no «Diário da República», II Série, nº 177, de 2 de Agosto de 2000, pág. 12771.
[24]) Mediante o artigo 40º, que se reproduz:
«Artigo 40º
Revogação
1 – É revogado o Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, com as alterações que lhe foram introduzidas.
2 – As remissões constantes de quaisquer diplomas, legais ou regulamentares, para o regime do Decreto-Lei nº 260/76 entendem-se feitas para as disposições do capítulo III, sem prejuízo da aplicação, quando for o caso, das demais disposições previstas no presente diploma.»
[25]) Cfr. neste sentido o citado parecer nº 2/2000 (pontos 3.5, 3.5.4 e 3.5.5):
[26]) Tal como precisava o parecer nº 2/2000 (ponto 3.5.6) ao detectar a ratio do citado normativo na «identidade substancial da natureza das empresas públicas» do diploma de 76 «e das entidades públicas empresariais» do Decreto-Lei de 99.
[27]) Assim, por exemplo, quanto ao funcionamento (artigo 14º do Decreto-Lei nº 165/85, supra, III, 2.) e no tocante à adopção de uma organização financeira e contabilística do tipo empresarial, às amortizações, reintegrações e reavaliações do activo (cláusula XVIII, nº 1, do protocolo do CEPRA, supra, III, 3.).
[28]) O parecer nº 2/2000 pronunciou-se, efectivamente, no sentido de que o conceito «empresa pública» vertido no citado inciso da Lei nº 64/93 deve em abstracto ser entendido actualizadamente, à luz do Decreto-Lei nº 558/99, de forma a abranger a espécie regulada em especial no seu Capítulo III, sob a denominação «entidades públicas empresariais», única modalidade, de resto, aqui com interesse, posto que os centros protocolares, como acabámos de ver, são de todo insusceptíveis de subsunção à noção de empresa publica desenhada no nº 1 do artigo 3º deste último diploma.
[29]) Acerca dessa outra noção veja-se o parecer nº 83/93, de 10 de Maio de 1995, inédito, apud parecer nº 2/2000 (ponto 4.).
[30]) Continua a acompanhar-se, em unidade teorética, o pensamento de FREITAS DO AMARAL, op. cit., págs. 347 e seguintes. A classificação fora utilizada, por exemplo, no parecer nº 17/89, de 22 de Março de 1990 – conforme os ensinamentos do mesmo autor, que propendia então ainda a incluir no conceito de institutos públicos as empresas públicas, agora deles autonomizadas – e, posteriormente, no parecer nº 57/96 (citado supra, nota 20), que ora temos presente, o qual evocava igualmente, com certas particularidades, PAULO OTERO, Institutos Públicos, «Dicionário Jurídico da Administração Pública», vol. v, Lisboa, 1993, págs. 225 e seguintes.
[31]) Também o Instituto de Meteorologia, para cuja qualificação como serviço personalizado se propendeu no parecer nº 57/96.
[32]) Cfr. FAUSTO DE QUADROS, Fundação de Direito Público, «Polis. Enciclopédia Verbo da Sociedade do Estado», vol. 2, Lisboa, 1984, cols. nºs 1624 e seguintes.
[33]) FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 353, e parecer nº 57/96.
[34]) Neste sentido, além de FREITAS DO AMARAL (supra, nota 22), MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, vol. I, LEX, Lisboa, 1999, pág. 311; NUNO VASCONCELOS DE SOUSA, Direito Administrativo, vol. I, ELCLA, Porto, 2001, pág. 335. Em sentido algo diferente, VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, Coimbra, 1997, págs. 363 e segs., 382 e segs. e passim (cfr. infra, nota 45).
[35]) Parecer nº 24/88, de 9 de Fevereiro de 1989, «Diário da República», II Série, nº 232, de 9 de Outubro de 1989 (ponto III), que neste passo seguimos muito de perto, por vezes textualmente.
[36]) FREITAS DO AMARAL, op.cit., pág. 400. Numa noção quiçá mais restritiva, MARCELO REBELO DE SOUSA, ibidem: «pessoas colectivas públicas de natureza associativa de fins específicos altruísticos e não lucrativos, que prosseguem atribuições, nas quais coexistem interesses dos associados e interesses comuns com o Estado-Administração, prevalecendo aqueles sobre estes».
[37]) JORGE MIRANDA, As Associações Públicas no Direito português, «Estudos de Direito Público», nº 10, Cognitio, Lisboa, 1985, pág. 14.
[38]) JORGE MIRANDA, op. cit., págs. 15 e seguintes.
[39]) JORGE MIRANDA, op. cit., págs. 16 e seguinte. Acerca da teorização das associações públicas que em breve resenha vem de se esboçar, vejam-se os pareceres do Conselho nºs. 24/88, já citado supra, nota 35, 90/90, de 25 de Outubro de 1990, com outros desenvolvimentos inclusive no plano constitucional, 13/91, de 29 de Maio de 1991, 11/92, de 25 de Fevereiro de 1993, 41/93, de 22 de Outubro de 1993, este inserindo adicional recensão na nota 35, e 21/95, de 12 de Outubro de 1995.
[40]) ZANOBINI, Corso di Diritto Amministrativo, vol, I, 8ª edição, 1958, pág. 130; BERNARDI Consorzi fra enti locali, «Enciclopedia del Diritto», IX, pág. 421; SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, vol. 1, XIV edição, Casa Editrice Dott. Eugenio Jovene, Napoli, 1984, págs. 205/206.
[41]) G.A. WALZ, Die «Vereinbarung» als Rechtsfigur des öffentlichen Rechts, «Archiv des öffentlichen Rechts», vol. 14 da nova série, vol. 53 da série integral, Tübingen, 1928, págs. 163 e seguintes.
[42]) WALZ, op. cit., pág. 178.
[43]) ZANOBINI, op. cit., pág.131; SANDULLI, ibidem.
[44]) FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 588; parecer nº 14/85, citado supra, nota 20, na esteira deste autor (nota 15); ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, págs. 218 e segs., com outros desenvolvimentos; ZANOBINI, op. cit., págs. 132 e segs.; SANDULLI, op. cit., págs. 207 e seguintes.
[45]) FREITAS DO AMARAL, op. cit., pág. 405; MARCELO REBELO DE SOUSA, op. cit., págs. 314/315; NUNO VASCONCELOS SOUSA, op. cit., pág. 335.
Mais restritivo, VITAL MOREIRA, op. cit., pág. 363, limita o conceito de associação pública à segunda das configurações apontadas. Com efeito, segundo o autor, a Constituição «parece reservar a noção de 'associação pública' para as associações particulares, porquanto o art. 267º - 1 e 3 tem a ver claramente com a participação dos administrados na Administração Pública», critério, no entanto, que se nos afigura tornar admissível a extensão do conceito pelo menos às associações de entes públicos e privados - e no sentido da qualificação como associações públicas das próprias associações de entes públicos, tais as associações de municípios, haviam-se precedentemente pronunciado GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 1993, págs. 929/930. No seu pensamento actual, este último autor, op. cit., págs. 359 e segs. reserva para muitas dessas associações de entes públicos, ou mistas, de entes públicos e privados - exemplificando entre estas, precisamente, os centros protocolares sub iudicio (pág. 362) -, a denominação genérica de «consórcios», definidos na doutrina comparada como «associações de direito público entre duas ou mais pessoas jurídico-públicas, constituídas com o objectivo de realizar mais eficazmente um ou vários fins da sua competência respectiva e comuns de algum modo a todas elas». Conceber-se-iam, em suma, como «entes corporacionais de tipo cooperativo» (ibidem), de qualquer forma estranhos, se bem vemos, ao enunciado subjectivo do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 12/96, que está no cerne da consulta.
[46]) Nem sequer como titulares de cargo «equiparado em razão da natureza das suas funções», na acepção do citado normativo. Desde logo, porque a equiparação teria que resultar da lei, assim o cremos, e não se vislumbra, inserida no regime jurídico dos centros, qualquer norma de semelhante conteúdo. Ademais, a equiparação legal teria que ser definida «em razão da natureza das funções», não bastando que o fosse a outro título – v.g., para efeitos de remuneração. Desligado, ao invés, de suporte normativo de equiparação, o mero recurso ao parâmetro hermenêutico da «natureza das funções», aberto à pluralidade – e variabilidade – de critérios que lhe vai necessariamente implicada na ponderação de uma multiplicidade de realidades funcionais, geraria situações «de insegurança deveras intolerável», desconsiderando «um dos valores básicos do Direito», e, concretamente, as exigências de precisão de uma lei de incompatibilidades. Insegurança impendente sobre os interessados, que «precisam de saber se estão ou não afectados pelas incompatibilidades ou impedimentos» e «se podem ou não exercer as actividades por estes abrangidas». Insegurança, ainda, respeitante à acção do órgão fiscalizador, que «tem de apurar com precisão a verificação ou não de infracção ao regime em análise, para poder decidir acerca do desencadeamento do processo sancionatório legalmente previsto» – parafraseámos o parecer nº 83/93, citado supra, nota 29 (pontos 3.1 e 3.2), onde questão análoga foi apreciada.