Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
I
1. No Gabinete de Vossa Excelência foi elaborada informação a propósito do exercício do direito à greve pelo pessoal do corpo da guarda prisional, a qual, enfocando a problemática da definição dos “serviços mínimos” a prestar em tal eventualidade, concluiu pela necessidade de esclarecimento das seguintes questões:
“A correcta interpretação do artigo 27º do Decreto-Lei nº 174/93, de 12 de Maio, conjugada com o nº 3 do artigo 57º da Constituição permite que se considerem “serviços mínimos”:
a) O recebimento de presos e detidos nos estabelecimentos prisionais, por ordem das autoridades competentes?
b) A permanência a céu aberto, uma hora por dia, dos reclusos?”
Dignou-se Vossa Excelência, nestes termos, solicitar o parecer do Conselho Consultivo, ao qual veio a ser atribuída urgência.
2. A bem da inteligência da consulta, conheça-se desde já o teor do artigo 27º do Decreto-Lei nº 174/93, de 12 de Maio, diploma que aprovou - diz o sumário da folha oficial - o “Estatuto dos Guardas Prisionais”:
“Artigo 27º
Exercício do direito à greve
O exercício do direito à greve do pessoal do corpo da guarda prisional rege-se pela lei geral, devendo ser assegurados, porém, a vigilância dos reclusos, o acompanhamento dos detidos ao juiz, nas situações previstas no nº 1 do artigo 221º ([1]), na alínea c) do nº 4 do artigo 223º ([2]) e na alínea c) do artigo 254º ([3]), todos do Código de Processo Penal, e no nº 4 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 265/79, de 1 de Agosto ([4]), a segurança das instalações prisionais e dos serviços, a chefia dos efectivos que estiverem ao serviço e o funcionamento dos serviços mínimos de alimentação, higiene e assistência médica, medicamentosa e religiosa aos reclusos.”
O nº 3 do artigo 57º, da Constituição, também citado, dispõe, por sua vez, actualmente:
“Artigo 57º
(Direito à greve e proibição de lock-out)
1. É garantido o direito à greve.
2. Compete aos trabalhadores definir o âmbito de interesses a defender através da greve, não podendo a lei limitar esse âmbito.
3. A lei define as condições de prestação, durante a greve, de serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ([5]).
4. É proibido o lock-out.”
Aduz-se na informação do Gabinete, em elucidação da primeira das questões colocadas - centrando-se o problema na remissão para o nº 4 do artigo 7º do Decreto–Lei nº 265/79, que veio restruturar os estabelecimentos dependente do Ministério da Justiça encarregados da execução de medidas privativas de liberdade -, que o artigo 27º do Decreto-Lei nº 174/93 de modo expresso apenas procura assegurar o acompanhamento dos detidos ao juiz.
Mas isto pressupõe o seu prévio acolhimento ou recebimento no estabelecimento prisional, assim como a subsequente recondução ao mesmo no caso de manutenção da prisão, serviços, por conseguinte, necessariamente compreendidos na estatuição do mesmo normativo.
E então, fora da hipótese aludida, por maioria de razão o pessoal em greve deverá proceder ao recebimento de quaisquer presos e detidos por ordem das autoridades competentes.
A boa compreensão da segunda questão aconselha, por seu turno, a ter presente o artigo 106º - inserido sistematicamente no Título X, sob a epígrafe “Assistência médico-sanitária”-, do Decreto-Lei nº 265/79, de 1 de Agosto:
“Artigo 106º
Permanência a céu aberto
1 - Os reclusos que não realizem trabalho ao ar livre são autorizados a permanecer a céu aberto pelo menos durante duas horas diárias.
2 - O período referido no número anterior só pode ser reduzido, em casos excepcionais, a nunca menos de uma hora por dia.
3 - A permanência a céu aberto é dedicada, sempre que possível, aos exercícios físicos e à realização de actividades desportivas, culturais ou recreativas, podendo ainda ser dedicada à ocupação de parte do tempo livre.
4 - Os espaços destinados à permanência a céu aberto devem oferecer possibilidade de protecção relativamente às condições climáticas e ser equipados para a realização das actividades referidas no número anterior.”
A informação anota de passagem que uma hora por dia de “recreio” dos reclusos, tal como prevê o nº 2 do artigo 106º, é o mínimo estipulado em certos instrumentos internacionais, para concluir que a prestação da inerente actividade de parte dos guardas prisionais em greve se deve entender abrangida nos serviços mínimos de higiene e assistência médica aludidos no artigo 27º do Decreto-Lei nº 174/93.
3. Clarificados os termos da consulta, o seu objecto não se circunscreve, porém, aos dois temas apresentados.
Um extenso rol de interrogações foi entretanto inventariado na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, com a sugestão de audição desta instância consultiva.
Dignando-se Vossa Excelência determinar o seu envio ao Conselho, importa desde já conhecê-las.
1. O artigo 27º do Decreto-Lei nº 174/93, de 12 de Maio, pretende fazer uma enumeração exaustiva e taxativa dos serviços mínimos face à especificidade dos serviços em presença?
2. Independentemente da resposta positiva ou negativa, aplicar--se-ão ao sistema prisional as normas que prevêem os serviços mínimos na lei geral (artigo 8º da Lei nº 65/77)?
3. Poderão ser considerados serviços mínimos a prática de todos os actos destinados a evitar situações que, avaliadas com objectividade, possam colocar em risco a ordem, a segurança, a tranquilidade dos estabelecimentos prisionais e a garantir os direitos fundamentais dos reclusos, nomeadamente:
3.1. A alimentação, designadamente nos termos dos artigos 24º, nºs 3 e 4, e 26º, nº 3, ambos do Decreto-Lei nº 265/79, de 1 de Agosto ([6])?
3.2. As visitas, designadamente nos termos dos artigos 30º, nº
1, 32º, nº 1, 33º, 38º e 39º, nº 2, do mesmo Decreto-Lei ([7])?
3.3. A execução das ordens de autorização de saída de reclusos do estabelecimento prisional, de acordo com o disposto nos artigos 49º e segs. do citado Decreto-Lei, bem como o seu regresso ao estabelecimento, e as saídas previstas no artigo 62º-A em certas circunstâncias ([8])?
3.4. A prática dos actos necessários à realização dos Conselhos Técnicos marcados pelo juiz do tribunal de execução das penas para os dias de greve?
3.5. A saúde, nomeadamente o recebimento de reclusos cujo internamento - com transferência - haja sido determinado por razões de ordem clínica nas unidades de internamento do sistema prisional, por exemplo no Hospital Prisional?
3.6. Permitir a prática de acções absolutamente indispensáveis ao equilíbrio psicológico dos reclusos cujo tratamento comprometa a evolução futura da doença e, em concreto, garantir a medicação dos toxicodependentes em tratamento com produtos de substituição (v.g., metadona)?
3.7. Os actos necessários ao cumprimento do disposto no artigo 107º do Decreto-Lei nº 265/79 ([9])?
3.8. Um conjunto de situações, tendo em vista a satisfação de necessidades humanas normais dos reclusos, podem, num primeiro momento ficar impedidas pelo exercício da greve (v.g., acesso aos bares prisionais, às visitas, à correspondência, etc.), sendo, só por si, susceptíveis de desencadear grave perturbação da ordem e segurança.
Em que medida deverão essas situações considerar-se integradas no conceito de serviços mínimos?
4. Das questões que dizem respeito ao exercício de funções por outras pessoas que não pertencem ao corpo da guarda prisional, mas ligadas directa ou indirectamente ao sistema prisional, podem ser considerados serviços mínimos, nomeadamente:
4.1. A permissão de entrada nos estabelecimentos prisionais de membros do Governo, magistrados, pessoal dirigente dos Serviços Prisionais, serviços de Inspecção, advogados e, de um modo geral, todos os funcionários em serviço no estabelecimento que não pertençam ao corpo da guarda prisional?
4.2. Assegurar o funcionamento do fax e do telefone do estabelecimento, dando sequência aos documentos ou telefonemas recebidos, encaminhando-os para os destinatários (v.g., para o Director, Técnicos Superiores de Reeducação, pessoal não aderente à greve)?
4.3. Poderá um elemento da guarda prisional, afecto ao serviço de telecomunicações, aderente à greve, recusar-se a passar um telefonema?
4.4. No caso afirmativo, como e por quem deverá ser feita a classificação do telefonema (ou do fax) como urgente?
5. Poderá ser designado como piquete de greve elemento do corpo da guarda prisional que não esteja escalado para o serviço no dia da greve, sendo certo que de acordo com o regime de escalas existente em diversos estabelecimentos prisionais, após o serviço consecutivo de 24 horas existe o direito a 48 horas de folga consecutivas?
6. Poderá, por outro lado, considerar-se aderente à greve um trabalhador que no dia da greve se encontre de folga?
7. É legal, e compatível com a natureza específica das funções que lhe competem, a adesão às greves nacionais do corpo da guarda prisional, por parte do Grupo de Intervenção e Segurança Prisional “criado” por despacho do Ministro da Justiça, nº 120/MJ/96, de 3 de Maio de 1996, e “regulamentado” por despacho do Director-Geral dos Serviços Prisionais nº 11045/97 (2ª série), de 29 de Outubro de 1997 ([10])?
Em caso afirmativo, como são aferidos os respectivos serviços mínimos?
8. Quem fixa os serviços mínimos?
9. Quais são os procedimentos para determinar quantos e quais trabalhadores devem prestar os serviços mínimos?
10. Quem designa esses trabalhadores?
11. Apresentando o sistema prisional dificuldades de resposta, por os meios necessários para assegurar situações de normalidade - em períodos de acalmia - serem diferentes dos serviços necessários nos períodos de quebra da ordem e segurança e ainda na hipótese de divergência entre os serviços da Administração Prisional e as Associações Sindicais - como aliás, aconteceu nas greves recentes, acrescenta-se - quer na fixação dos serviços mínimos, quer na sua execução, com o consequente incumprimento, como reagir a essas situações?
12. Com referência à determinação do pagamento da retribuição, quem procede à necessária comunicação superior a fixar em concreto o nível e quantidade dos serviços efectivamente prestados e a disponibilidade efectiva de cada trabalhador?
13. Como corolário das questões enunciadas, e no caso de incumprimento das determinações, quer legais, quer das que eventualmente resultem do sentido do presente parecer, e nas hipóteses extremas de quebra efectiva da ordem e segurança de elevada repercussão e dada a premência das situações em causa, será o instituto legal da requisição civil, previsto no artigo 8º, nº 4, da Lei nº 65/77, regulamentado pelo Decreto–Lei nº 637/74, de 20 de Novembro, a única solução legal para ultrapassar uma situação de greve?
E será essa a solução adequada à resolução de tais situações?
4. Cumpre, nos termos expostos, emitir parecer, no condicionalismo da urgência que lhe foi conferida.
II
1. Garantindo, assim o vimos, o direito à greve, o artigo 57º da Constituição consagra-o como direito fundamental no capítulo dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores.
E a teoria constitucional, perscrutando o significado desta qualificação, esboça o seguinte perfil: trata-se de um direito subjectivo negativo, mercê do qual não podem os trabalhadores ser proibidos ou impedidos da greve, tão-pouco ver-se compelidos a pôr-lhe termo; com eficácia externa imediata, não constituindo violação do contrato de trabalho, nem sendo susceptível de neutralização prática; e com eficácia imediata no sentido da directa aplicabilidade, independentemente de qualquer lei concretizadora ([11]).
Foi, não obstante, publicada a Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, regulando determinados aspectos do direito à greve, que haverá a ocasião de estudar dentro de momentos, em medida consentânea com o objecto do presente parecer.
2. Contudo, nenhum dos textos normativos disponíveis, nem a Constituição nem a citada Lei, oferecem um conceito de greve.
Basta, porém, como base de trabalho, recordar aqui noções doutrinárias precedentemente recenseadas por este corpo consultivo.
A greve, numa dessas acepções, é a “abstenção da prestação de trabalho, por um grupo de trabalhadores, como instrumento de pressão para realizar objectivos comuns” ([12]).
Abstenção da prestação de trabalho - precisa-se - como “omissão do comportamento contratualmente devido”, enquanto “fenómeno colectivo, no sentido de solidário, pré-acordado ou concertado”, como “instrumento e actuação de força para realizar objectivos comuns”.
Observa-se, é certo, que esta “noção clássica” de greve fica aquém da amplitude conceptual induzida pelas formulações do artigo 57º da Constituição e da Lei nº 65/77.
Pelo menos “não se demonstra que o tratamento jurídico–positivo do exercício do direito de greve estabelecido por este diploma seja incompatível com todas as modalidades de conduta conflitual colectiva dos trabalhadores não estritamente coincidentes com o aludido conceito “clássico” ([13]).
O melhor entendimento preconiza, em suma, atender “à progressiva diversificação dos tipos de conduta conflitual”, tomando como “referência básica aquilo que, à luz da história social, contradistingue a greve de outras modalidades de coacção directa”, devendo nesta tónica considerar-se “cobertos pelo direito de greve, constitucionalmente reconhecido e garantido, comportamentos colectivos diversos que evidenciem o denominador comum da recusa colectiva da prestação de trabalho devida, sejam quais forem a duração, o escalonamento temporal e o número e a inserção social funcional dos participantes” ([14]).
A noção de greve, tendo assim como elemento nuclear uma actuação colectiva concertada dos trabalhadores referida essencialmente à paralisação do trabalho ([15]), é suficiente para se prosseguir na dilucidação da problemática que nos ocupa.
3. Acentua-se por vezes que o direito à greve surge constitucionalmente garantido como direito de todos os trabalhadores, inclusive da função pública.
Neste sentido dispõe o artigo 12º da Lei nº 65/77:
“Artigo 12º
(Função pública)
1. É garantido o exercício do direito à greve na função pública.
2. Sem prejuízo do disposto no número anterior, o exercício do direito à greve na função pública será regulado no respectivo estatuto ou diploma especial.” ([16])
A normação prevista no nº 2 - até a data não editada - parece pressupor “a existência de particularidades das tarefas públicas e dos interesses colectivos que lhes estão subjacentes, a exigirem um regime adaptado, embora respeitador do núcleo essencial do direito à greve” ([17]).
Na falta dessa específica regulação vêm, todavia, sendo consideradas aplicáveis à função pública as disposições da Lei da Greve, com as necessárias adaptações ([18]).
Da discussão parlamentar acerca desta Lei resulta, aliás, “inequivocamente que se pretendeu garantir de imediato o direito de greve e a legitimidade do seu exercício pelos trabalhadores da função pública, mesmo sem a publicação de qualquer diploma especial” ([19]).
4. Advém a propósito ao espírito a questão da titularidade do direito de greve e da própria natureza jurídica da greve, temática já abordada pelo Conselho noutro ensejo ([20]), em termos de que convém desde já adiantar tópicos essenciais.
A fenomenologia da greve apresenta-se no ordenamento jurídico como realidade bifronte, projectando uma dupla dimensão individual e colectiva.
Colectiva, porque, justamente, visa tutelar interesses colectivos que não se resumem à soma dos interesses singulares dos trabalhadores envolvidos.
Individual, porque essa tutela supõe necessariamente a actuação de comportamentos individuais, embora concertados.
A partir daqui, há quem ponha o acento na dimensão individual, atribuindo às organizações dos trabalhadores, aos sindicatos, nomeadamente, um papel instrumental, simples condição de efectivação do “direito colectivo de cada trabalhador” singular ([21]).
Pondera-se, todavia, ex adverso, que esta óptica não reflecte com propriedade a participação no processo grevista de sindicatos e organizações similares.
Os poderes que na realidade o ordenamento jurídico intencionalmente confere a essas formações sócio-laborais, com relevo para o programa genético impresso na “declaração de greve”, permite colher uma “visão orgânica” da greve apontando no sentido de que a titularidade do direito, “na sua expressão colectiva”, pertence, antes de mais, às associações sindicais ([22]).
Em síntese dialéctica, o Conselho acentuou não se poder «reduzir a greve aos momentos individuais que irrecusavelmente comporta”, sob pena de se “desfigurar um fenómeno que, por natureza e definição, participa de uma dimensão colectiva igualmente irrecusável”.
“Pela sua matriz histórica, pela sua natureza e por definição, a greve é um acto do homem solidário que pressupõe a existência de um grupo e o concurso dos membros desse grupo.”
Compreendida, por conseguinte, a greve nessa dupla dimensão, a concepção que melhor traduz no plano jurídico a estrutura sociológica do fenómeno é a que o apreende como “um direito (potestativo) reconhecido a cada trabalhador enquanto membro de um determinado grupo portador de interesses próprios, cujo exercício não dispensa, por isso, antes pressupõe, o concurso dos membros desse mesmo grupo”.
Esta a “concepção unitária do direito de greve” que emerge da ordem jurídica portuguesa.
A Constituição e a Lei nº 65/77 «reconhecem-no como um direito dos trabalhadores»; “reservam aos trabalhadores a competência para definir o âmbito de interesses a defender com a greve”; “condicionam o seu exercício a uma decisão colectiva (da associação sindical ou da assembleia de trabalhadores da empresa)»; «mas consideram a adesão à greve como um direito indelegável, irrenunciável e incondicionável de cada trabalhador, cujo exercício colocam na sua disponibilidade».
Nesta perspectiva, sufragada pela maioria da doutrina, a greve seria, em suma, «um direito colectivo de cada trabalhador, ou, noutra formulação, «um direito individual de exercício colectivo».
5. Consagrado pela Constituição como direito fundamental, o direito à greve não é, porém, um direito de carácter absoluto que se sobreponha, enquanto tal, a todos os demais.
Qualquer direito fundamental tem os seus «limites imanentes», que se revelam com acuidade em caso de conflito com outros constitucionalmente previstos, obrigando à sua harmonização e conciliação prática ([23]).
5.1. Recorde-se o paradigma capital de limites fundamentais ao direito de greve consubstanciado precisamente no nº 3 do artigo 57º da lei básica:
«A lei define as condições de prestação, durante a greve, de serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis.»
A Lei nº 65/77 já preceituava no seu artigo 8º, nºs. 1 e 3, a necessidade da prestação, não obstante a greve, dos serviços aludidos:
«Artigo 8º
(Obrigações durante a greve)
1 . Nas empresas ou estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades.
2 . Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:
a) Correios e telecomunicações;
b) Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos;
c) Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;
d) Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis;
e) Abastecimento de águas;
f) Bombeiros;
g) Transportes, cargas e descargas de animais e géneros alimentares deterioráveis.
3. As associações sindicais e os trabalhadores ficam obrigados a prestar, durante a greve, os serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações.
4. No caso de não cumprimento do disposto neste artigo, o Governo poderá determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável.» ([24])
Conforme os normativos transcritos, decretada a greve nas empresas ou estabelecimentos que se destinem a satisfazer necessidades sociais impreteríveis, impende sobre as associações sindicais e os trabalhadores - sobre aquelas, no plano organizatório ([25]) - a obrigação de assegurar a prestação dos serviços mínimos indispensáveis à satisfação dessas necessidades e bem assim dos serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações.
Interessa esclarecer o significado desses elementos, com destaque para o conteúdo dos serviços mínimos que está no cerne da consulta.
5.2. Anote-se, em primeiro lugar, que a obrigação de serviços mínimos só existe nas empresas e estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis.
Por outro lado, os serviços que devem ser prestados pelos trabalhadores em greve nessas empresas ou estabelecimentos não são, em princípio, os serviços normalmente prestados fora de greve para a satisfação daquelas necessidades; de contrário, volver-se-iam os serviços mínimos, por via de regra, em serviços máximos, passe a expressão.
De todo o modo, em consequência da imposição constitucional e legal de serviços mínimos nas mesmas empresas e estabelecimentos, a paralisação do trabalho característica da greve não é total.
Nestas condições, é manifesto que a amplitude da paralisação laboral, teleologicamente orientada para a consecução de reivindicações laborais, ou seja, o núcleo essencial da greve, se encontra originalmente condicionado pela incidência de dois factores.
Desde logo, pela natureza da empresa ou estabelecimento em que a greve é declarada.
Naquelas empresas ou estabelecimentos que não se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis a paralisação é total, não o sendo, porém, nas demais, justamente pela exigência, juridicamente inelutável, de prestação dos serviços mínimos ([26]).
E daí o segundo factor influente na amplitude da paralisação do trabalho e do conteúdo da greve.
O conceito constitucional e legal de «serviços mínimos» é fluido e indeterminado, pelo que as variações de amplitude envolvidas na sua concretização implicam por necessidade variações inversamente proporcionais do conteúdo da greve.
Em suma, a definição e concretização dos serviços mínimos pode redundar numa restrição ou compressão do núcleo essencial do direito à greve.
Se, todavia, importa conciliar o exercício do direito de greve com a protecção de interesses colectivos essenciais e impreteríveis, da aplicação dos textos constitucional e legal de forma alguma pode resultar a inutilização prática daquele direito.
«Se, de facto, não se quis imolar quaisquer direitos fundamentais ao direito de greve, muito menos se quis sacrificar este àqueles: visou-se apenas atingir o necessário ponto de equilíbrio entre um e outros» ([27]).
Interessa, nesta tónica, precisar de algum modo os contornos dos factores aludidos.
5.3. Na elaboração teórica precedentemente desenvolvida, o Conselho construiu uma noção de empresas, estabelecimentos - ou serviços ([28]) - que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis: «aqueles cuja actividade se proponha facultar aos membros da comunidade aquilo que, sendo essencial ao desenvolvimento da vida individual ou colectiva, envolvendo, portanto, uma necessidade primária, careça de imediata utilização ou aproveitamento, sob pena de irremediável prejuízo daquela» ([29]).
«A vida, a liberdade, a saúde, a tranquilidade pública, a segurança dos cidadãos, a preservação dos suportes do emprego e da economia - ponderou-se bem recentemente ([30]) - têm sido apresentados como direitos e valores cuja protecção o sistema constitucional garante e que podem entrar em rota de colisão com certas condições de exercício em concreto do direito de greve».
Afirmando-se igualmente que «a essencialidade dos bens e serviços se liga ao respeito pelos direitos fundamentais, pelas liberdades públicas e pelos bens constitucionalmente protegidos» ([31]).
A economia de urgência dispensa no tema maiores desenvolvimentos, tanto mais que se trata de aspecto não controverso da consulta.
Aliás, os serviços da administração prisional e penitenciários têm sido qualificados sem divergência como serviços essenciais, maxime no tocante especificamente «à guarda da população prisional e às decorrentes exigências de ordem, segurança e tranquilidade nos estabelecimentos prisionais» ([32]).
5.4. Mais embaraçosa porventura se apresenta a tarefa de circunscrever com precisão os limites dos «serviços mínimos» destinados a acorrer à satisfação daquelas necessidades sociais impreteríveis.
Serviços mínimos em geral, na doutrina do Conselho, «serão todos aqueles que se mostrem necessários e adequados para que a empresa ou o estabelecimento ponha à disposição dos utentes aquilo que, como produto da sua actividade, eles tenham necessidade de utilizar ou aproveitar imediatamente por modo a não deixar de satisfazer, com irremediável prejuízo, uma necessidade primária» ([33]).
A lei aponta para «um conjunto de tarefas que garantam o nível mínimo de actividade indispensável a um funcionamento que não é possível interromper».
O que não poderá é determinar-se aprioristicamente «a qualidade e a quantidade das prestações mínimas».
Porque o direito de greve é também um direito fundamental, «haverá que fazer um juízo de adequação (-) que parta da premissa de que a limitação deve ser o menos gravosa possível».
De qualquer modo deve fixar-se «o nível indispensável para que um serviço preste a sua actividade e dê satisfação iniludível aos direitos ou bens com os quais pode colidir» ([34]).
Sendo certo, porém, em princípio, como se adiantou há momentos, que «manter os serviços mínimos não poderá (salvo excepcionalidade técnica) entender-se como funcionamento normal, já que, por natureza, os sacrifícios e inconvenientes estão inexoravelmente ligados ao exercício do direito de greve».
Admite-se que nos «casos extremos em que não seja possível uma redução a certo limite de nível de produção, a satisfação, mesmo dos ‘standard’ mínimos, só poderá ocorrer através da manutenção da normalidade de produção» ([35]).
Por outro lado, «estando em causa sector ou sectores particularizados, com atribuições específicas e legalmente delimitadas, a definição dos serviços mínimos, tendo por finalidade assegurar aos membros da comunidade o livre exercício dos direitos e liberdades constitucionalmente protegidos, pautar-se-á pela matriz de referência necessária das respectivas atribuições» ([36]).
5.5. O Conselho vem, no entanto, advertindo não se poder ir além da enunciação destes critérios interpretativos e chegar à individualização em geral, quer das necessidades a satisfazer, quer dos serviços mínimos indispensáveis à sua satisfação ([37]).
Por um lado, a «multiplicidade dessas necessidades e a forma multifacetada como se apresentam obstam à sua catalogação prévia sem graves riscos de omissão (-), além de que a premência da sua satisfação dependerá, em grande parte dos casos, das circunstâncias concretas em que se apresentam».
Por outro, «a especificação dos serviços impostos pela satisfação imediata dessas necessidades depende da consideração das exigências concretas de cada situação que, em larga medida, serão condicionantes da adequação do serviço a prestar em concreto, não deixando de figurar, entre essas mesmas circunstâncias, como elementos relevantes, por exemplo, o próprio evoluir do processo grevista que as determine, designadamente a sua extensão e a sua duração, e a existência de actividades sucedâneas».
Neste condicionalismo, os serviços mínimos a considerar são os que, «em função das circunstâncias concretas de cada caso, forem adequados para que a empresa, estabelecimento ou serviço onde a greve decorre e no âmbito da sua acção não deixe de prestar aos membros da comunidade aquilo que, sendo essencial para a vida individual ou colectiva, careça de imediata utilização ou aproveitamento para que não ocorra irremediável prejuízo».
Trata-se, portanto, de formular «um juízo de oportunidade que pode conduzir a resultados divergentes dentro do mesmo sector ou até em relação a diferentes greves numa mesma empresa».
A «amplitude desses serviços mínimos é, também ela, naturalmente, muito variável», revestindo-se «a sua definição em concreto de muita relatividade».
5.6. As considerações expendidas relevam, mutatis mutandis, no que respeita aos serviços necessários à segurança e manutenção dos equipamentos e instalações.
Neste caso visa-se imediatamente impedir que a paralisação da empresa, estabelecimento ou serviço em consequência da greve afecte a futura operacionalidade do material, redundando na sua inutilização por falta da devida assistência, com os inerentes prejuízos para a economia e para os trabalhadores ([38]).
Mas essas eventualidades só nos casos concretos, em função das circunstâncias ocorrentes, podem ser precisadas, em termos de habilitarem à programação dos procedimentos a adoptar e dos serviços a desempenhar.
III
Delimitados parâmetros teóricos fundamentais à luz dos quais deve ponderar-se a casuística da consulta, é o momento de volver a atenção para os estabelecimentos prisionais e da guarda prisional a que aquela especialmente concerne.
1. O cosmos da administração penitenciária encontra-se estruturado na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais (DGSP), do Ministério da Justiça, cuja orgânica consta substancialmente do Decreto–Lei nº 268/81, de 16 de Setembro - recentemente revisto pelo Decreto–Lei nº 10/97, de 14 de Janeiro, quanto aos serviços centrais.
Nos termos daquele diploma - publicado com o objectivo declarado de possibilitar a execução integral da nova reforma prisional operada mediante o Decreto–Lei nº 265/79, de 1 de Agosto -, incumbe em geral à DGSP «orientar os serviços de detenção e execução das penas e medidas de segurança, superintender na sua organização e funcionamento e efectuar estudos e investigações referentes ao tratamento dos delinquentes» (artigo 1º; cfr. também o artigo 3º).
Os órgãos e serviços vêm regulados no Capítulo II (artigos 4º a 66º), respeitando ao pessoal o Capítulo III (artigos 67º a 85º) e também o derradeiro Capítulo IV em matéria de transição de situações.
1.1. À testa dos órgãos da DGSP (artigo 4º) está o director–geral, ao qual são atribuídas vocacionais competências executivas que vão desde a direcção e a superintendência dos serviços, ao exercício da autoridade administrativa e disciplinar, e à presidência dos demais órgãos da Direcção-Geral (artigos 5º e segs.).
Assim, o conselho técnico, dotado de competências designadamente nos capítulos das normas de trabalho, métodos e técnicas de tratamento penitenciário, regulamentos dos estabelecimentos prisionais, etc. (artigo 8º e 9º); o conselho administrativo, encarregado de aspectos da gestão financeira e patrimonial (artigo 10º e 12º); e o conselho consultivo com missões relativas à análise do estado dos serviços, à ponderação do seu aperfeiçoamento e à apreciação de propostas de reformas legislativas (artigo 13º).
1.2. Além dos órgãos, há que considerar os serviços da DGSP - serviços centrais (artigos 14º a 36º-F, na redacção do artigo 1º do Decreto–Lei nº 10/97) e externos (artigo 43º a 66º) - e o Fundo de Fomento e Assistência Prisional (artigos 37º a 42º), incumbido da arrecadação de receitas e da satisfação de encargos relacionados com os serviços prisionais.
Revestem para nós interesse primacial, como se compreende, os serviços externos, que englobam precisamente os estabelecimentos prisionais (artigo 43º, nº 1) - e os institutos de criminologia, de relevo despiciendo na óptica da consulta.
Esses estabelecimentos, que na fórmula sintética do nº 2 do artigo 43º se destinam «à detenção e execução das penas e medidas de segurança», podem ser centrais, especiais e regionais.
Os estabelecimentos prisionais centrais e especiais têm estrutura idêntica (artigos 45º a 60º).
Por um lado, os mesmos tipos de órgãos (artigo 45º): o director, directamente dependente do director-geral e equiparado para todos os efeitos legais a director de serviços (artigo 46º), dispondo das competências de direcção, orientação e coordenação consignadas no artigo 47º; o conselho técnico (artigo 48º e 49º), a que dentro em pouco dedicaremos atenção; e o conselho administrativo (artigos 50º e 51º).
Por outro lado, serviços das mesmas espécies, operativos e de apoio (artigo 52º, nº 1).
São serviços operativos: os de educação e ensino, de serviço social e de vigilância e segurança (artigo 52º , nº 2).
Os serviços de apoio compreendem, por seu turno, entre outros, o Serviço de Assistência Médica e o Serviço de Assistência Religiosa (artigo 52º, nº 3).
As competências do Serviço de Vigilância e Segurança estão definidas no artigo 56º:
«Artigo 56º
(Serviço de Vigilância e Segurança)
Compete ao Serviço de Vigilância e Segurança:
a) Manter a segurança do estabelecimento prisional e exercer a necessária vigilância sobre os reclusos que nele se encontrem;
b) Vigiar e acompanhar os reclusos nas saídas para o exterior;
c) Cumprir e fazer executar as determinações superiores no que se refere especialmente à segurança e vigilância;
d) Colaborar com os restantes serviços do estabelecimento, designadamente os de educação e assistência, na execução global dos planos de tratamento dos reclusos.»
Compete, por sua vez, ao Serviço de Assistência Médica, segundo o artigo 59º, «dar satisfação às exigências de profilaxia e tratamento dos reclusos».
E ao Serviço de Assistência Religiosa «dar assistência moral e espiritual aos reclusos, celebrar os actos de culto e colaborar, eventualmente, com o Serviço de Educação e Ensino e com o Serviço Social» (artigo 60º).
Isto quanto aos estabelecimentos prisionais centrais e especiais.
Os estabelecimentos regionais apresentam uma estrutura mais aligeirada.
Organicamente possuem apenas um director e um conselho técnico (artigos 61º, 62º e 63º).
No que concerne a serviços, o artigo 64º limita-se a prever que os aludidos estabelecimentos «disporão do pessoal necessário para assegurar a direcção, administração, vigilância, educação e ensino e a assistência médica, social e religiosa dos reclusos».
1.3. Por último, o pessoal da DGSP agrega-se em seis grupos - pessoal dirigente, técnico superior, técnico, técnico-profissional e administrativo, pessoal de vigilância, pessoal operário e auxiliar -, conforme o quadro constante dos mapas anexos ao diploma (artigo 67º, nºs. 1 e 2; cfr. a versão introduzida pela Portaria nº 316/87, de 16 de Abril - nº 9º e mapas constantes do Anexo VII -, com alterações aqui de relevo secundário).
Todavia, o artigo 110º remete para diploma autónomo a regulação da carreira do pessoal de vigilância.
Com este objectivo foi publicado o Decreto–Lei nº 399-D/84, de 28 de Dezembro, mas o diploma actualmente em vigor é o Decreto–Lei nº 174/93, de 12 de Maio, que o revogou ([39]), aprovando, na terminologia do sumário da folha oficial, já o notámos, o «Estatuto dos Guardas Prisionais» ([40]).
Vejamos alguns dos normativos que mais de perto concernem aos temas da consulta.
«O pessoal integrado na carreira do corpo da guarda prisional - dispõe introdutoriamente o artigo 1º - está sujeito ao regime jurídico dos funcionários civis do Estado, com as especialidades constantes do presente diploma» ([41]).
Por isso mesmo fica o aludido pessoal sujeito ao regime do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (artigo 9º, nº 1).
A carreira do pessoal do corpo da guarda prisional desenvolve–se pelas seguintes categorias (artigo 12º, nº 1, na redacção do artigo 1º do Decreto–Lei nº 100/96, e mapa constante do Anexo II a este diploma):
- chefe principal da guarda prisional
- chefe da guarda prisional
- subchefe principal da guarda prisional
- subchefe-ajudante da guarda prisional
- primeiro-subchefe da guarda prisional
- segundo-subchefe da guarda prisional
- guarda prisional principal
- guarda prisional de 1ª classe
- guarda prisional de 2ª classe
Em princípio, nos estabelecimentos prisionais centrais e especiais este pessoal é chefiado por elementos com categoria igual ou superior a chefe da guarda prisional (artigo 5º, nº 1), e nos estabelecimentos regionais por elemento com categoria superior a guarda prisional principal (nº 4).
O serviço do pessoal do corpo da guarda prisional «considera–se de carácter permanente e obrigatório» (artigo 3º, nº 1), sendo «dias normais de trabalho todos os dias da semana, incluindo sábados e domingos» (nº 2).
Ademais, o mesmo pessoal, «ainda que se encontre em período de folga ou de descanso, deve tomar todas as providências adequadas para prevenir ou resolver situações que ponham em perigo a ordem e a segurança dos estabelecimentos prisionais ou para fazer cessar evasões de reclusos» (nº 3).
A própria «deslocação entre a residência e o local de trabalho considera-se em serviço» (nº 4).
Aliás, segundo o nº 1 do artigo 104º do Decreto–Lei nº 268/81, de 16 de Setembro, os elementos do pessoal de vigilância, entre outros, «têm residência obrigatória junto dos estabelecimentos prisionais».
O artigo 2º do Estatuto define, numa fórmula geral, as competências do corpo da guarda prisional, enquanto os artigos 7º e 8º elencam, respectivamente, a «competência genérica do pessoal do corpo da guarda prisional» e a «competência do pessoal de chefia».
Convém transcrevê-los na íntegra:
«Artigo 2º
Competências
1 - Ao pessoal do corpo da guarda prisional compete garantir a segurança e a ordem nos estabelecimentos prisionais, velar pela observância da lei e dos regulamentos penitenciários, exercer custódia sobre detidos no exterior dos estabelecimentos prisionais mas ao cuidado da administração penitenciária e participar nos planos da ressocialização dos reclusos.
2 - Além das funções referidas no número anterior, pode ser atribuído ao pessoal do corpo da guarda prisional, devidamente habilitado para o efeito, o desempenho de actividades com carácter formativo, designadamente de monitor, de orientação de serviços ou sectores produtivos e de ocupação dos tempos de lazer dos reclusos.
«Artigo 7º
Competência genérica do pessoal
do corpo da guarda prisional
Ao pessoal do corpo da guarda prisional compete, genericamente:
a) Exercer vigilância sobre toda a área das instalações afectas aos serviços durante o serviço diurno ou nocturno que lhe competir por escala;
b) Observar os reclusos nos locais de trabalho, recintos ou zonas habitacionais, com a discrição possível, a fim de detectar situações que atentem contra a ordem e segurança dos serviços ou contra a integridade física e moral de todos os que se encontrem no estabelecimento;
c) Manter relacionamento com os reclusos em termos de justiça, firmeza e humanidade, procurando, simultaneamente e pelo exemplo, exercer uma influência benéfica;
d) Colaborar com os demais serviços e funcionários em tarefas de interesse comum, nomeadamente prestando, de forma exacta, detalhada e imparcial, as informações que forem adequadas à realização dos fins de execução da pena, da prisão preventiva e das medidas de segurança;
e) Transmitir imediatamente ao superior hierárquico competente as petições e reclamações dos reclusos;
f) Participar superiormente, e com a maior brevidade, as infracções à disciplina de que tenha conhecimento;
g) Acompanhar e custodiar os reclusos que sejam transferidos ou que, por outro motivo, se desloquem ao exterior do estabelecimento prisional;
h) Capturar e reconduzir ao estabelecimento prisional mais próximo reclusos evadidos ou que se encontrem fora do estabelecimento sem autorização;
i) Prestar assistência e manter segurança e vigilância durante o período de visita aos reclusos, bem como verificar e fiscalizar os produtos ou artigos pertencentes ou destinados aos mesmos;
j) Desenvolver as actividades necessárias ou úteis para um primeiro acolhimento dos reclusos, esclarecendo-os sobre as disposições legais e regulamentares em vigor no estabelecimento.
«Artigo 8º
Competência do pessoal de chefia
Ao pessoal de chefia referido no artigo 5º compete:
a) Organizar o serviço de segurança e vigilância e distribuir, de forma racional e equitativa, as respectivas tarefas, de acordo com as determinações e orientações do seu superior hierárquico;
b) Instruir os subordinados no cumprimento das respectivas funções e orientá-los no desempenho das mesmas;
c) Fiscalizar a execução do serviço dos subordinados de modo a garantir o perfeito cumprimento das leis e dos regulamentos prisionais;
d) Coadjuvar os superiores hierárquicos no permanente aperfeiçoamento do serviço e da disciplina do pessoal do corpo da guarda prisional, fomentando o reforço da sua qualidade profissional e do seu espírito de corpo;
e) Participar, com brevidade, ao superior hierárquico competente todos os incidentes ou situações que possam fazer perigar a ordem e a segurança do estabelecimento prisional;
f) Informar o superior hierárquico competente dos compor-tamentos dignos de louvor ou de censura dos seus subordinados;
g) Dar parecer, quando solicitado, nos casos de licenças de saída do estabelecimento, liberdades condicionais e regimes abertos dos reclusos;
h) Dar parecer, quando solicitado, sobre sanções disciplinares a aplicar aos reclusos;
i) Apresentar sugestões e dar parecer sobre as alterações do funcionamento do estabelecimento em matéria de segurança e vigilância;
j) Tomar medidas especiais de segurança nas situações de ausência ou impedimento do director ou de quem o substitua, sempre que perigue a ordem e a segurança do estabelecimento, devendo procurar obter, com a maior brevidade possível, junto do director ou do seu substituto, a homologação das medidas adoptadas;
l) Colaborar na distribuição dos reclusos pelas actividades profissionais mais adequadas às suas aptidões e características;
m) Colaborar na elaboração ou alteração dos regulamentos internos;
n) Participar na comissão prevista no nº 1 do artigo 14º deste diploma ;
o) Pronunciar-se ou participar, nas situações em que tal lhe seja exigido, nos termos previstos neste diploma.
No capítulo dos direitos e deveres destaca-se o artigo 27º, alusivo ao exercício do direito à greve, que se transcreveu introdutoriamente, a que se retornará dentro de momentos.
2. Um dos objectivos, relembre-se, da Lei Orgânica da DGSP aprovada pelo Decreto–Lei nº 268/81, de 16 de Setembro, foi, como se lê no preâmbulo, o de possibilitar a execução da reforma prisional levada a efeito mediante o Decreto–Lei nº 265/79, de 1 de Agosto, diploma que, efectivamente, chamou a si a reestruturação dos serviços encarregados da execução de medidas privativas de liberdade.
Diferentes preceitos deste instrumento legal são expressamente aludidos na consulta, mas reserva-se a sua ponderação para a abordagem, dentro em pouco, das concretas questões equacionadas.
Por agora justifica-se mais procurar obter uma visão integrada do diploma e tentar aperceber alguns princípios rectores da reforma.
2.1. A sistemática do Decreto–Lei nº 265/79, compreendendo 227 artigos, organiza-se em 21 Títulos, cuja vistoria proporciona imediata elucidação das matérias reguladas.
Assim, o Título I (artigo 1º) circunscreve, sob esta mesma epígrafe, o «Âmbito de aplicação» aos estabelecimentos dependentes do Ministério da Justiça.
O Título II (artigos 2º a 16º) consigna os «Princípios gerais».
O Título III (artigos 17º a 28º) disciplina em três capítulos, respectivamente, aspectos do «Alojamento, vestuário e alimentação».
O Título IV (artigos 29º e 48º) regula, em dois capítulos, as «Visitas e correspondência».
O Título V (artigos 49º a 62º-B) - muito alterado pelo artigo 2º do Decreto–Lei nº 49/80, de 22 de Março - rege, em quatro capítulos, acerca das «Licenças de saída do estabelecimento»
O Título VI (artigos 63º a 79º) contém a normação relativa ao «Trabalho, formação e aperfeiçoamento profissionais» - três capítulos, sobre essas duas vertentes e sobre o regime da remuneração.
O Título VII (artigos 80º a 82º) ocupa-se do «Ensino».
O Título VIII (artigos 83 a 88º) estatui acerca do «Tempo livre» .
O Título IX (artigos 89º a 94º) prescreve as regras concernentes à «Assistência moral e espiritual».
O Título X (artigos 95º a 107º) as relativas à «Assistência médico-sanitária».
E o Título XI (artigos 108º a 121º) as respeitantes ao importante domínio da «Segurança e ordem».
O Título XII (artigos 122º a 127º) providencia quanto aos «Meios coercivos».
Enquanto o Título XIII (artigos 128 a 137º) estabelece o regime das «Medidas disciplinares».
O Título XIV (artigos 138º a 151º) procura, por sua vez, assegurar a defesa dos reclusos mercê do «Direito de exposição, de queixa e de interposição de recurso».
O Título XV (artigos 152º a 155º) provê sobre o instituto da «Libertação».
O Título XVI (artigos 156º a 198º) vai especialmente dedicado aos «Serviços prisionais» - regulando em outros tantos capítulos, desde a «Inspecção», os «Estabelecimentos para a execução das medidas privativas de liberdade», e os «Estabelecimentos especiais, centros de observação e anexos psiquiátricos», passando pela «Estrutura e lotação dos estabelecimentos», até aos «Serviços, direcção e órgãos dos estabelecimentos» e ao «Pessoal».
O Título XVII (artigo 199º) rege os denominados conselhos de «Assessores» formados por pessoas, estranhas aos estabelecimentos, movidas por um sentimento comum de solidariedade.
O Título XVIII (artigo 200º) prevê o desenvolvimento de actividade científica com intervenção dos institutos de criminologia na tónica «Investigação criminal e execução da pena».
O Título XIX (artigo 201º a 216º) compendia um conjunto de «Regras especiais» nos capítulos do «internamento em centros de detenção de maiores imputáveis até 25 anos», do internamento de «mulheres para a execução das medidas privativas de liberdade», e da «execução da prisão preventiva».
O Título XX (artigos 217º a 222º) disciplina a «Execução das medidas de segurança privativas de liberdade».
E por fim o Título XXI, contendo as «Disposições finais e transitórias» dos artigos 223º a 227º.
Em suma, um vasto complexo normativo, cuja análise detalhada transcenderia os limites razoáveis do presente parecer.
Apenas se pode, pois, aspirar a pôr em evidência determinados princípios estruturantes do sistema, na óptica de conexões relevantes com os temas da consulta.
2.2. Vejamo-los.
2.2.1. O artigo 2º enuncia, nos nºs 1 e 2, as finalidades da execução das medidas privativas de liberdade em dois planos.
A execução destas medidas há-de, por um lado, «orientar-se de forma a reintegrar o recluso na sociedade, preparando-o para, no futuro, conduzir a sua vida de modo socialmente responsável, sem que pratique crimes» (nº 1).
Por outro lado, «serve também a defesa da sociedade, prevenindo a prática de outros factos criminosos» (nº 2).
Os mesmos fins assinala, de resto, o preceito simétrico do artigo 217º à execução das medidas de segurança privativas de liberdade: a defesa da sociedade, e a reintegração do internado na vida livre.
Em sintonia dispõe o nº 1 do artigo 40º do Código Penal que «a aplicação de penas e de medidas de segurança visa a protecção de bens jurídicos e a reintegração do agente na sociedade» ([42]).
Aproveite-se apenas o ensejo para evocar aqui os factores condicionantes do núcleo essencial da greve oportunamente averiguados (supra, II, 5.2.)
Se os fins das penas cuja execução se desenvolve nos estabelecimentos em greve implicam ambientes sociais essencialmente separados, então, quer no universo da sociedade em geral, quer no orbe da prisão emergem as necessidades sociais impreteríveis que mediante as estabelecimentos prisionais se visam satisfazer.
Por conseguinte, também a determinação dos serviços mínimos tendentes a supri-las deverá necessariamente perspectivar-se em função dos dois vectores.
Prossiga-se, posto isto, na enunciação de princípios basilares da reforma.
2.2.2. A execução das medidas privativas de liberdade deve, em segundo lugar, ser «modelada» à luz dos fins aludidos, segundo as directrizes afirmadas no artigo 3º: o respeito pela personalidade do recluso e pelos seus direitos e interesses jurídicos não afectados pela condenação (nº 1); a aproximação da execução às condições da vida livre, evitando as consequências nocivas da privação da liberdade (nº 2); o desfavorecimento, em contraponto, das situações que envolvam sérios perigos para a defesa da sociedade ou da própria comunidade prisional (nº 3); o estímulo à participação do recluso na sua reinserção social, especialmente na elaboração do seu plano individual de readaptação - regulado no artigo 9º - e a colaboração da sociedade na consecução desse escopo (nº 4); a absoluta imparcialidade, enfim, na execução, e a proibição de discriminações fundadas, nomeadamente, em qualquer dos factores descritos matricialmente no artigo 13º, nº 2, da Constituição.
2.2.3. Acresce que, dentro de certas condições, a posição do recluso não se altera no tocante a direitos fundamentais compatíveis com a sua situação.
Assim, o artigo 4º é categórico ao assegurar-lhe «a titularidade dos direitos fundamentais do homem, salvo as limitações resultantes do sentido da sentença condenatória, bem como as impostas em nome da ordem e segurança do estabelecimento» (nº 1).
Sem deixar de especificar, entre eles, o «direito a um trabalho remunerado, aos benefícios da segurança social, assim como, na medida do possível, ao acesso à cultura e ao desenvolvimento integral da sua personalidade» (nº 2).
Permita-se, todavia, observar, em brevíssima reflexão, que a solenidade e a generosidade da declaração pouco podem fazer pela original compressão dos direitos proclamados.
Constituindo a liberdade pessoal, em plano culminante, pressuposto necessário do exercício de outros direitos fundamentais, a privação de liberdade reflecte-se indubitavelmente na dimensão prática desses direitos.
E daí um novo parâmetro determinante dos serviços mínimos a prestar durante a greve, pese a tónica de relatividade omnipresente no labor de concretização.
A definição, em concreto circunstancialismo, do nível, conteúdo e amplitude desses serviços não deveria, se bem pensamos, abstrair da natureza concentracionária do mundo prisional e redundar em agravação intolerável da situação de reclusão.
IV
As considerações desenvolvidas colocam–nos já em posição de ensaiar resposta à consulta.
Não será, todavia, despiciendo repetir que essa resposta, metodicamente, não tem que consistir numa afirmativa ou negativa rotunda.
A natureza fluida do conceito de serviços mínimos só por si o explicaria.
Acrescem, porém, os peculiares contornos das necessidades ocorrentes, tal como se projectam na ambiência circundante.
E, bem assim, a específica incidência das circunstâncias particulares em que se desenvolve uma greve virtualmente extensiva a todo um complexo muito diversificado de estabelecimentos prisionais.
Tudo variáveis insusceptíveis de apreensão pelo Conselho, cujo domínio apenas verdadeiramente é facultado a intervenientes no conflito laboral em presença.
Configura-se, em todo o caso, uma greve do corpo da guarda prisional.
Os serviços mínimos a prestar nesta hipótese hão-de, por conseguinte, recortar-se no perímetro das funções adstritas às competências dos guardas prisionais, designadamente as de vigilância e de intervenção, a favor da ordem e da segurança, nos diversos sectores e actividades dos estabelecimentos.
De modo algum poderiam esses guardas ser chamados a serviços da competência de pessoal dos estabelecimentos excluído da greve, serviços que este deva, por sua parte, assegurar em níveis de normalidade.
O que pode tornar-se mister é o desempenho, pelos guardas em greve, dos serviços mínimos das suas funções em necessária coadjuvação e acessoriedade a esses outros não atingidos pela paralisação de trabalho.
Trata-se, numa palavra, de exigências do carácter pressuponente das competências e atribuições na definição dos serviços mínimos, oportunamente salientado (supra, II, 5.4.).
Tal o condicionalismo em que se abordam as questões colocadas à nossa apreciação.
1. Privilegiando uma formulação de maior generalidade, eis a primeira das perguntas da DGSP:
«O artigo 27º do Decreto–Lei nº 174/93, de 12 de Maio, pretende fazer uma enumeração exaustiva e taxativa dos serviços mínimos face à especificidade dos serviços em presença?»
Recorde-se o teor do preceito:
“Artigo 27º
Exercício do direito à greve
O exercício do direito à greve do pessoal do corpo da guarda prisional rege-se pela lei geral, devendo ser assegurados, porém, a vigilância dos reclusos, o acompanhamento dos detidos ao juiz, nas situações previstas no nº 1 do artigo 221º, na alínea c) do nº 4 do artigo 223º e na alínea c) [cfr. supra, nota 3]do artigo 254º, todos do Código de Processo Penal, e no nº 4 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 265/79, de 1 de Agosto, a segurança das instalações prisionais e dos serviços, a chefia dos efectivos que estiverem ao serviço e o funcionamento dos serviços mínimos de alimentação, higiene e assistência médica, medicamentosa e religiosa aos reclusos.”
Segundo cremos, o normativo transcrito teve a sua fonte próxima no artigo 30º do Decreto–Lei nº 399-D/84, de 28 de Dezembro, em vigor até à edição do Decreto–Lei nº 174/93 e por este revogado nos termos há pouco referidos (supra, III, 1.3.).
Anotem-se as diferenças de redacção entre os dois artigos:
«Artigo 30º
Exercício do direito à greve
O exercício do direito à greve do pessoal de vigilância rege-se pela lei geral em vigor na função pública devendo ser assegurados, porém, a vigilância dos presos, a segurança das instalações prisionais e dos serviços, a chefia dos efectivos que estiverem ao serviço e o funcionamento dos serviços essenciais, nomeadamente de alimentação, higiene e assistência médica e religiosa aos presos.»
Descontando pormenores despiciendos, relevam, no plano em que nos situamos, as divergências seguintes:
a) o aditamento no artigo 27º de certos casos de acompanhamento dos detidos ao juiz;
b) a substituição do segmento «serviços essenciais» por «serviços mínimos»;
c) a supressão da palavra «nomeadamente».
Quanto à primeira, observe-se a gravidade dos casos enumerados, quer em razão de ilegalidade da prisão ou detenção, quer da urgência da apresentação do detido à autoridade judicial para julgamento sumário, primeiro interrogatório ou aplicação de medida de coacção.
Tais as circunstâncias imperiosas que em estrita objectividade permitem considerar justificada a previsão legal.
Afigura-se inclusivamente que as situações referidas esgotam as possíveis hipóteses típicas de «apresentação ao juiz» de detidos ou reclusos em estabelecimento prisional previstas na lei, pelo que a enumeração seria nesse sentido exaustiva apenas indirectamente e, por isto mesmo, não excludente de qualquer outra.
A nova menção, por outro lado, aos serviços mínimos, deixando de se aludir a serviços essenciais - isto é, às necessidades sociais impreteríveis a que os serviços mínimos devem acorrer -, será em si mesma pouco significativa, embora possa incutir um certo sentido à eliminação da palavra «nomeadamente».
Na óptica da dicotomia enumeração taxativa versus exemplificativa, salta realmente à vista, em terceiro lugar, a ablação deste vocábulo indiciário, em regra, de enumerações ou enunciações não exaustivas no seio do tipo legal.
Daí que se pudesse argumentar ser esse o sinal revelador da conversão da anterior enumeração exemplificativa numa enumeração taxativa.
O argumento não é, por si só, decisivo.
A supressão pode ter sido motivada por outras razões.
Se o objectivo fosse deliberadamente o de modificar a natureza da enumeração, por certo se teria encontrado outra expressão de tal suficientemente elucidativa.
Vejamos, na verdade, mais de perto.
Qual o sentido de uma enumeração taxativa?
No caso do artigo 27º, ela significaria que a prestação de serviços mínimos se restringe aos enumerados, com exclusão de quaisquer outros.
Contudo, o artigo 30º não enumerava serviços mínimos, mas serviços essenciais, ou seja necessidades sociais impreteríveis.
Carece então de rigor lógico, pelo menos, hipotizar a conversão da enumeração exemplificativa de uma certa espécie em enumeração taxativa de outra.
O máximo que se pode dizer é que deixou de haver a enumeração de necessidades impreteríveis e passou a haver uma enumeração de serviços mínimos - ainda que referidos estes às mesmas necessidades.
De qualquer modo, o que importa sublinhar é que a exemplificação do artigo 30º, justamente, implicava a existência de outras necessidades impreteríveis não enumeradas que não pode ter–se como prejudicada pela actual redacção do artigo 27º.
Mas se, por força do nº 3 do artigo 57º da Constituição e do nº 1 do artigo 8º da Lei nº 65/77, devem ser prestados os serviços mínimos indispensáveis à satisfação de todas as necessidades sociais impreteríveis que as empresas, estabelecimentos ou serviços em greve normalmente satisfazem, segue-se que, além dos serviços mínimos enumerados no artigo 27º, subsiste ainda o dever de assegurar serviços mínimos destinados a acorrer àquelas outras necessidades impreteríveis que o artigo 30º já sugeria.
No raciocínio exposto, podia o vocábulo «nomeadamente» eliminar-se por inutilidade ou redundância.
A verdade, numa palavra, é que não se vislumbram razões substanciais a sufragar a tese da enumeração taxativa, mercê da qual, aliás, se insinuaria uma nota de rigidez insuportável pelo sistema da greve.
Parece, bem ao invés, que, para obviar à insegurança jurídica, se quiseram garantir os mais elementares serviços enumerados, sem excluir, porém, que outros, atentas as específicas condições ocorrentes, devam igualmente ser prestados.
Tal a leitura teleológica do preceito consentânea, porventura, com os interesses conflituantes em dinâmica de greve, na tónica de relatividade, função de circunstâncias concretas dificilmente apreensíveis nas malhas de módulos legais abstractos, que vai implicada na definição de serviços mínimos.
Tanto mais que, tratando-se de guardas prisionais em greve, estes nem sequer são convocados, mercê do parâmetro condicionante das competências, à prestação propriamente dita dos serviços mínimos enumerados no artigo.
Seria, na verdade, absurdo que os elementos do corpo da guarda prisional tivessem que prestar serviços mínimos na confecção da alimentação ou nos cuidados de saúde que aos reclusos devem ser providenciados quotidianamente.
Para a satisfação destas impreteríveis necessidades existem os médicos, e os cozinheiros, previstos nos quadros comuns de pessoal da DGSP e dos estabelecimentos prisionais.
Aos funcionários do corpo da guarda prisional impor-se-á apenas a prestação dos serviços mínimos acessórios e não autónomos relativos à vigilância - especialmente também aludida no artigo 27º -, compreendendo a condução e circulação no acesso às instalações de saúde e refeitórios, ao controlo de ingresso de abastecimentos e actividades semelhantes.
Propende-se, por todo o exposto, no sentido de uma enunciação não exaustiva pelo artigo 27º dos serviços mínimos a assegurar em caso de greve do corpo da guarda prisional.
2. A segunda questão encontra-se resolvida por antecipação:
«Independentemente da resposta positiva ou negativa, aplicar–se–ão ao sistema prisional as normas que prevêem os serviços mínimos da lei geral (artigo 8º da Lei nº 65/77)?»
Resulta positivamente do que se disse a propósito do regime da greve na função pública (supra, II, 3.) que a Lei nº 65/77, incluindo o seu artigo 8º, não pode deixar de se aplicar também ao sistema prisional - o próprio artigo 27º para ela remete.
Os estabelecimentos prisionais configuram-se como serviços externos da DGSP e esta, por seu turno, é uma direcção-geral do Ministério da Justiça (supra, III, 1.2.).
Por outro lado, a disciplina definida nos artigos 67º e segs. da Lei Orgânica da DGSP aprovada pelo Decreto–Lei nº 268/81 não suscita dúvidas de que o seu pessoal e o dos estabelecimentos prisionais, do corpo da guarda prisional, inclusive, pertence ao funcionalismo público.
Não se vê razão, por conseguinte, de iure constituto, para exceptuar o sistema prisional do regime de serviços mínimos da lei geral, sendo certo não estar na vocação do Conselho Consultivo emitir opiniões de política-legislativa a esse respeito.
Isto não significa que na definição dos serviços mínimos não devam intervir juízos de ponderação das especificidades características do mundo prisional.
Mas esse é um parâmetro válido, como se sabe, para todas as situações.
3. As interrogações seguintes procuram indagar se podem ser considerados serviços mínimos determinados actos destinados a evitar situações susceptíveis de fazer perigar a ordem, segurança e tranquilidade dos estabelecimentos prisionais, ou visando garantir direitos fundamentais dos reclusos, a saber:
«3.1. A alimentação, designadamente nos termos dos artigos 24º, nºs 3 e 4, e 26º, nº 3, ambos do Decreto-Lei nº 265/79, de 1 de Agosto?»
Nos termos dos preceitos citados, introdutoriamente transcritos, «será ministrada a alimentação especial adequada de que o recluso careça por indicação médica» (artigo 24º, nº 3) e «respeitar-se-ão, sempre que possível, as regras alimentares impostas pelas convicções filosóficas ou religiosas do recluso» (nº 4); quando não for possível observar esta segunda regra, «o director pode autorizar o recebimento de géneros e alimentos confeccionados fora do estabelecimento» (artigo 26º, nº 3).
Ainda há momentos vimos, exemplificando o tópico referencial da competência, que os guardas prisionais não têm que prestar serviços de alimentação propriamente dita, mas apenas os serviços mínimos acessórios da satisfação, em regime de reclusão, dessa necessidade impreterível, maxime a vigilância de reclusos e de terceiros.
Que vigilância?
Depende das circunstâncias concretas.
O mais que se pode afirmar é que deve ser assegurado durante a greve um nível de serviços que permita salvaguardar os objectivos de ordem e segurança prosseguidos mediante a função de vigilância, ainda que excepcionalmente situando-se à altura dos padrões habituais.
O que não pode é reduzir-se o grau de vigilância de modo a tornar prováveis desordens ou evasões, em prejuízo irremediável dos escopos de ressocialização e da paz e segurança social, dentro e fora do estabelecimento.
«3.2. As visitas, designadamente nos termos dos artigos 30º, nº 1, 32º, nº 1, 33º, 38º e 39º, nº 2, do mesmo Decreto–Lei?»
Recorde-se o teor destes normativos (supra, nota 7.).
Nos termos do artigo 30º, nº 1, «o recluso pode receber regularmente visitas, nunca podendo a duração total das mesmas ser inferior a uma hora por semana».
E o nº 2 acrescenta deverem «ser autorizadas as visitas que favoreçam o tratamento ou a reinserção social do recluso ou que sejam necessárias para a resolução de assuntos pessoais, jurídicos ou económicos, insusceptíveis de serem tratados por carta, por terceiro ou de serem adiados até à data da libertação».
Segundo o nº 1 do artigo 32º, «são permitidas as visitas dos advogados de defesa, de notários e de outros advogados que se destinem a tratar de assuntos jurídicos respeitantes à pessoa do recluso».
«Fora das horas e dias regulamentares» - dispõe o artigo 33º -, «as visitas dos advogados dos reclusos e de outras pessoas que forem consideradas de interesse urgente e legítimo podem ser autorizadas pelo director do estabelecimento.»
O artigo 38º define o regime de visitas aplicável aos reclusos estrangeiros e apátridas, estatuindo: «Mediante prévia autorização do Ministério da Justiça, pode o recluso de nacionalidade estrangeira e o apátrida receber visitas, respectivamente, dos representantes diplomáticos ou consulares competentes ou de quaisquer outras autoridades nacionais ou estrangeiras que tenham por missão a protecção dos seus interesses.»
Por último, o artigo 39º, nº 2 faculta aos directores dos estabelecimentos «excepcionalmente autorizar visitas de interesse humanitário ou científico quando a urgência não permitir prévio pedido ao Ministério da Justiça ou ao director-geral dos Serviços Prisionais».
Que dizer?
Afigura-se que no regime das visitas vão essencialmente implicados actos de vigilância e de controlo por parte dos guardas prisionais, cuja falta absoluta determinaria a impossibilidade prática daquelas.
Não parece, por isso, que a necessária conciliação do direito de greve com o exercício do direito de visita possam autorizar uma isenção total de deveres de vigilância em prejuízo terminante da consistência prática deste segundo direito.
O problema é o de saber qual o grau de vigilância exigível, o que equivale a perguntar que visitas aos reclusos serão admissíveis em tempo de greve do corpo da guarda prisional.
Trata-se uma vez mais de resposta impossível de precisar na generalidade, à revelia das circunstâncias prisionais concretas e das particularidades dialécticas da greve.
Todavia, os próprios normativos citados abstraem situações em que a imperiosidade da visita indubitavelmente sobressai.
Similares situações apresentam-se normativamente caracteri-zadas por topoi qualificativos do seguinte estilo: as visitas não podem ter duração inferior a uma hora por semana; visitas que favoreçam o tratamento ou a reinserção social do recluso; visitas para a resolução de assuntos pessoais inadiáveis até à data da libertação; visitas para tratar de assuntos jurídicos pessoais, por advogados de defesa ou notários; visitas de interesse urgente e legítimo; visitas de representantes diplomáticos ou consulares a reclusos estrangeiros; visitas urgentes de interesses humanitário ou científico.
Admite-se, como critério orientador tendencial, sem prejuízo de correcções aconselhadas pelos condicionalismos concretamente existentes, que devam ser assegurados os serviços de vigilância indispensáveis à realização de todas ou algumas das aludidas visitas.
É verdade que os serviços mínimos não se medem, em princípio, pelos serviços normalmente prestados.
Mas também, não deve esquecer-se, na harmonização do direito de greve com outros direitos conflituantes, que o exercício da greve não pode traduzir-se em gravame intolerável da condição de reclusão.
«3.3. A execução das ordens de autorização de saída de reclusos do estabelecimento prisional, de acordo com o disposto nos artigos 49º e segs. do citado Decreto–Lei, bem como o seu regresso ao estabelecimento, e as saídas previstas no artigo 62º-A em certas circunstâncias?»
Esta questão suscita a atenção do Conselho para o instituto das «licenças de saída do estabelecimento» regulado, como a sistemática do diploma revelou, no Título V do Decreto–Lei nº 265/79 (artigos 49º a 62º-A; cfr. supra, III, 2.1.).
Prevêem-se, além dos «Princípios comuns» esmaltados no Capítulo I (artigos 49º e 57º), três grandes grupos de licenças de saída nos Capítulos II, III e IV, matéria que a urgência da consulta permite apenas passar em sumária revista.
Entre os princípios comuns às diversas espécies de licença de saída destacam-se as regras de competência.
As licenças de saída prolongadas competem ao juiz do tribunal de execução das penas (artigo 49º, nº 1; cfr. também o artigo 23º, nº 4, do Decreto–Lei nº 783/76, de 29 de Outubro), competindo as demais à DGSP ou ao director do estabelecimento (artigo 49º, nº 3).
Os requisitos de concessão constam do artigo 50º, nº 1, que, salientando não constituírem as licenças de saída um direito do recluso, manda na sua atribuição tomar em conta determinados factores relativos à situação criminógena do mesmo.
Nos termos do artigo 52º as licenças de saída prolongadas não podem ser concedidas relativamente a determinados tipos de reclusos - v.g., os sujeitos a prisão preventiva e aqueles que se encontram em cumprimento de penas de duração inferior a seis meses.
Tais licenças podem, de resto, ser revogadas se o recluso não regressar ao estabelecimento sem justificação ou deixar de cumprir as condições fixadas.
A não concessão de licenças de saída em caso algum deve ser considerada como medida disciplinar (artigo 55º, nº1), sendo, tanto quanto possível, dadas ao recluso explicações sobre os motivos da não concessão (nº 2).
A rematar, o artigo 57º debruça-se sobre a «colaboração da sociedade e avaliação dos resultados», prevendo: a cooperação dos organismos sociais vocacionados; a divulgação através dos meios de comunicação social, em sensibilização da opinião pública, das licenças e seus resultados; o estudo destes sob o ponto de vista criminológico e penitenciário; a elaboração prévia, na medida do possível, de um plano global das licenças de saída.
Os capítulos seguintes regulam respectivamente as «licenças de saída de estabelecimento ou secção de regime aberto» (Capítulo II, artigos 58º a 60º); ou «de regime fechado» (Capítulo III, artigo 61º); e as «licenças de saída por motivos especiais» e «de preparação para a liberdade» (Capítulo IV, artigos 62º a 62º-B).
Quanto aos reclusos internados em regime aberto, concebe o Capítulo II três tipos de licenças de saída.
Em primeiro lugar, a propósito das chamadas medidas de flexibilidade na execução nos aspectos referentes ao restabelecimento generalizado e progressivo de relações com a sociedade, previstas no artigo 58º.
Verificadas certas condições (nº 2), pode o recluso ser autorizado pela DGSP a «sair do estabelecimento, com ou sem custódia, a fim de trabalhar ou frequentar estabelecimentos de ensino e aperfeiçoamento profissional»; ou simplesmente a «sair do estabelecimento durante determinadas horas do dia, com ou sem custódia» (nº 1, alíneas a) e b)).
Em segundo lugar, as licenças de saída prolongadas durante um máximo de dezasseis dias por ano, seguidos ou interpolados, que podem ser concedidas uma vez cumpridos seis meses da medida privativa da liberdade, ou um quarto da pena se for este o prazo mais favorável - dois meses da medida no caso de delinquentes primários (artigo 59º).
Terceiro, as licenças de saída de curta duração, permitindo ao recluso, autorizado pelo director, sair do estabelecimento sem custódia pelo prazo máximo de 48 horas, uma vez por trimestre (artigo 60º).
Relativamente aos internados em regime fechado, o Capítulo III prevê apenas a concessão de licenças de saída prolongadas aos reclusos em cumprimento de pena ou medida de segurança privativa da liberdade de duração superior a seis meses, desde que tenham cumprido um quarto da pena ou seis meses da medida de segurança, sendo a licença renovável de semestre a semestre (artigo 61º, nºs. 1, 2 e 4).
Restam as licenças de saída por motivos especiais e de preparação para a liberdade reguladas no Capítulo IV.
Nos termos do artigo 62º, nº 1 pode a DGSP, independentemente do consentimento do recluso - sem o qual não é possível a concessão de qualquer licença, salvo no caso presente ([43]) e na hipótese do artigo 62º-A a seguir aludida (artigo 50º, nº 2) -, «determinar a sua saída do estabelecimento, sob custódia, por motivos especiais, nomeadamente quando deva receber cuidados médicos que não seja possível prestar no estabelecimento, ou, de uma maneira geral, sempre que um acto compatível com a situação do recluso deva ser executado por absoluta necessidade e não o possa ser num estabelecimento».
Para além destes casos, o recluso pode ainda ser autorizado pela DGSP «a sair do estabelecimento, sob custódia, por tempo não superior a doze horas, quando deva comparecer em juízo ou por outro motivo justificado, nomeadamente sérias razões familiares ou profissionais que não sejam incompatíveis com a ordem e a segurança públicas» (artigo 62º-B).
Sendo estas as licenças de saída por motivos especiais, vejamos, para terminar, as licenças de preparação para liberdade.
«A fim de preparar a libertação - reza apenas o artigo 62º-B - pode a Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, sob proposta do director do estabelecimento, autorizar as saídas previstas nas alíneas b), c) e d) do artigo 15º».
Dispõem as alíneas remitidas do artigo 15º do Decreto–Lei nº 265/79 - na redacção do artigo 1º do Decreto–Lei nº 49/80, de 22 de Março -:
«Artigo 15º
Preparação para a liberdade
1 - A fim de preparar a libertação pode:
a) (...)
b) Recorrer-se às medidas de flexibilidade na execução previstas no artigo 58º;
c) Autorizar-se o recluso a sair do estabelecimento pelo período máximo de oito dias, sem custódia, durante os últimos três meses do cumprimento da pena;
d) Autorizar-se o recluso que trabalhe ou frequente local de ensino no exterior a sair do estabelecimento seis dias por mês, seguidos ou interpolados, sem custódia, nos últimos nove meses do cumprimento da pena.
2 - (...)».
Resulta com nitidez do regime que vem de se esboçar a ideia fundamental de que nem todas as licenças de saída se situam no mesmo plano de impreterível necessidade.
Nesta linha relevam de modo especial aquelas licenças que exprimem em grau elevado interesses e valores apreciáveis, quer no cosmos do estabelecimento prisional, quer no universo da sociedade em geral, que possam ser irremediavelmente prejudicados pela retenção do recluso no estabelecimento.
Merecem nesta tónica indubitável destaque as denominadas licenças de saída por motivos especiais - cuja imperiosidade objectiva leva, inclusivamente, a prescindir do consentimento do recluso - e também, porventura em nível de menor exigibilidade, as licenças preparatórias da liberdade, horizonte teleologicamente implicado na moderna filosofia de todo o sistema prisional.
Isto não significa que o capítulo das medidas de flexibilização da execução fique necessariamente excluído dessa ponderação.
A falta a um exame escolar por motivo de paralisação da vigilância prisional, eis aí um possível exemplo de danos irreparáveis que bem podem justificar um esforço de protecção.
Tais eventualmente os contornos do núcleo essencial das licenças de saída a preservar em tempo de greve, envolvendo a consequente prestação de serviços de custódia e vigilância por parte do corpo da guarda prisional.
Mais uma vez, porém, se torna difícil ultrapassar o plano dos critérios gerais e tentar precisar soluções sem reversamente correr o risco de atingir o núcleo essencial da greve.
Recorde-se que a lei vai ao ponto de excluir o entendimento da licença de saída como um direito do recluso, cuja recusa almejasse alcançar justificação em sede disciplinar.
Por outro lado, a concessão de licenças releva, em medida não despicienda, de discricionaridade das entidades competentes para a sua concessão.
À luz das directrizes expostas, só as circunstâncias concretas poderão em derradeiro termo ditar as soluções adequadas à casuística conciliação dos interesses em confronto.
«3.4. A prática dos actos necessários à realização dos conselhos-técnicos marcados pelo juiz do tribunal de execução das penas para os dias de greve?»
Já sabemos que o conselho técnico é um dos órgãos dos estabelecimentos prisionais (cfr. supra, III, 1.2.).
É composto pelo director do estabelecimento, que preside, e por cinco vogais, funcionários dos serviços mais representativos do estabelecimento, em princípio, designados pelo Ministro da Justiça sob proposta do director-geral, ouvido o director do estabelecimento; ou apenas pelo director e três daqueles funcionários quando o Ministro da Justiça o reputar conveniente (artigo 48º, nºs. 1, 2 e 3, da Lei Orgânica da DGSP - Decreto–Lei nº 268/81, de 16 de Setembro ([44]); cfr. também os artigos 183º, nº 2, alínea b), e 186º do Decreto–Lei nº 265/79).
À competência do conselho técnico refere-se o nº 1 do artigo 49º, consignando os nºs. 2 e 3 regras de funcionamento (artigo 187º do Decreto–Lei nº 265/79):
«Artigo 49º
Competência
1 - Compete especialmente ao conselho técnico:
a) Dar parecer sobre os programas de tratamento, designadamente sobre o plano individual de readaptação, apreciar os seus resultados e sugerir as alterações reputadas convenientes;
b) Emitir parecer sobre a conveniência de propor aos tribunais alterações das situações prisionais;
c) Pronunciar-se sobre a aplicação de medidas disciplinares aos reclusos, quando a lei o exija ou sempre que o director do estabelecimento o considere necessário;
d) Dar parecer sobre os assuntos que sejam submetidos à sua apreciação pelo juiz do tribunal de execução das penas;
e) Deliberar sobre as pretensões dos reclusos referidos no nº 2 do artigo 23º do Decreto–Lei nº 783/76, de 29 de Outubro.
2 - O conselho técnico delibera por maioria simples, tendo o presidente voto de qualidade;
3 - O conselho técnico reunirá sempre que necessário e obrigatoriamente uma vez por mês.»
Naturalmente, a convocação do conselho técnico pertence, como seu presidente, ao director do estabelecimento respectivo.
O Código do Procedimento Administrativo é hoje expresso no sentido precisamente de que a convocação dos órgãos colegiais administrativos compete ao presidente (artigos 16º e 17º).
Logo, porém, dos termos da questão formulada se deduz que o juiz do tribunal de execução das penas o pode também convocar.
De facto, dispõe o artigo 23º do Decreto–Lei nº 783/76, de 29 de Outubro:
«Artigo 23º
Compete ao juiz do tribunal de execução da penas:
1º - (...)
(...)
5º - Convocar o conselho técnico dos estabelecimentos sempre que o entenda necessário ou este diploma o determine;
6º - Presidir aos conselhos técnicos referidos no nº 5º.»
Incumbe, portanto, ao juiz de execução das penas convocar o conselho técnico, em primeiro lugar quando o entenda necessário, justamente para que o órgão se pronuncie sobre determinadas matérias da sua competência. Neste caso a presidência pertence ao juiz e não ao director do estabelecimento.
Estabelece a este propósito o artigo 24º do mesmo Decreto–Lei, inserido no Capítulo IV sob a epígrafe «Conselhos técnicos dos estabelecimentos prisionais» (artigos 24º a 27º):
«Artigo 24º
Para efeitos deste diploma compete ao conselho técnico dos estabelecimentos:
1º - Dar parecer sobre os assuntos que lhe sejam submetidos e cuja decisão seja da competência exclusiva do juiz, bem como nos casos em que seja convocado nos termos do nº 5º do artigo 23º;
2º - Deliberar sobre as pretensões dos reclusos referidas no nº 2º do artigo 23º (...)
(...) (...)»
Cabe, por outro lado, ao juiz de execução das penas convocar o conselho técnico sempre que o Decreto–Lei nº 783/76 o determine, competindo-lhe também presidir então ao órgão.
O diploma prevê especialmente duas situações desse tipo.
A primeira surge na tramitação do processo gracioso de concessão da liberdade condicional regulado nos artigos 90º e seguintes.
Prescindindo de pormenores despiciendos, refira-se apenas que o processo se desencadeia mediante a remessa oficiosa pela administração prisional ao tribunal de execução de penas, com determinada antecedência relativamente ao momento em que a liberdade condicional pode ser concedida, de um extracto do processo individual do condenado, acompanhado eventualmente de outros elementos considerados úteis (artigo 92º).
Recebido o processo, o juiz de execução das penas «convoca para um dos trinta dias imediatos o conselho técnico do estabelecimento, a fim de ser examinada a situação do recluso» (artigo 93º, nº 1).
Os membros do conselho técnico «devem prestar os necessários esclarecimentos acerca do recluso e dos pareceres e inquéritos que forem elaborados» (artigo 94º, nº 1).
O juiz pode «suspender a sessão do conselho técnico para ordenar quaisquer diligências complementares» (nº 3).
Finda a sessão, «o juiz dita a sentença para a acta do processo, ou terá de a proferir, por escrito, no prazo de oito dias» (nº 4).
«Os termos posteriores à sentença são processados pela secretaria judicial» (nº 5).
A segunda hipótese de convocação do conselho técnico verifica-se no recurso disciplinar regulado nos artigos 118º seguintes.
Nos termos dos artigos 118º e 119º, o recluso a quem tenha sido aplicada sanção de internamento em cela disciplinar por tempo superior a oito dias (cfr. o artigo 133º, nº 1, alínea i), do Decreto–Lei nº 265/79) pode interpor recurso, com efeito suspensivo, para o juiz de execução das penas.
Autuado o documento que consubstancia a interposição do recurso, a secretaria judicial conclui o processo ao juiz, o qual «convoca o conselho técnico do estabelecimento e marca a audiência do recorrente para as quarenta e oito horas seguintes» (artigo 120º).
A decisão pode ser proferida verbalmente, consignando-se na acta, ou posteriormente, por escrito, no prazo de vinte e quatro horas, prosseguindo na secretaria judicial os termos ulteriores à sentença (artigo 123º).
Pergunta-se, portando, se os actos necessários à realização dos conselhos técnicos convocados, nos termos descritos, pelo juiz de execução das penas para os dias de greve podem ser considerados serviços mínimos.
Não vêm, todavia, exemplificados sequer os actos - a praticar nomeadamente por elementos do corpo da guarda prisional - que estão na mente da consulta.
Realizando-se as reuniões no estabelecimento prisional, admite-se estarem em causa, entre outros, os actos relacionados com o acesso e o abandono do estabelecimento por parte do juiz; com a logística predisposta à disponibilidade e funcionalidade do lugar da reunião; com a escrituração da acta; com a execução de diligências complementares ordenadas pelo juiz durante a suspensão da reunião.
De entre esses actos, nem todos, provavelmente, estarão na competência funcional dos guardas prisionais.
Por outro lado, a liberdade de trabalho dos não aderentes à greve está salvaguardada (artigo 4º da Lei nº 65/77), mas a greve reflecte-se desfavoravelmente na realização de reunião do conselho técnico coincidente com dias de greve, circunstância que pode eventualmente determinar o juiz a convocá-la para outra data.
Não sendo possível o adiamento por motivo de urgência, admite-se que devam ser prestados os serviços mínimos da competência dos guardas prisionais, designadamente os serviços acessórios, de vigilância e controlo de segurança, indispensáveis à realização da reunião.
Este juízo deve, no entanto, ser entendido em termos prudenciais, e num plano de relatividade que só as concretas circunstâncias da greve e da efectivação in casu das reuniões dos conselho técnico vão permitir superar.
«3.5. A saúde, nomeadamente o recebimento de reclusos cujo internamento - com transferência - haja sido determinado por razões de ordem clínica nas unidades de internamento do sistema prisional, por exemplo no Hospital Prisional?»
Dissemos incidentalmente, a propósito da análise do artigo 27º do Decreto–Lei nº 174/93 (supra, 1.), que os cuidados de saúde se situam no círculo das necessidades impreteríveis dos reclusos a cuja satisfação em tempo de greve não pode deixar de se acorrer mediante a prestação de serviços mínimos.
E, no caso dos funcionários do corpo da guarda prisional, mediante os serviços mínimos acessórios relativos à vigilância, condução e circulação no acesso às instalações de saúde.
Viu-se igualmente (supra, 3.3.) que a necessidade de assistência médica indisponível no interior do estabelecimento pode constituir motivo especial de licença de saída e de prestação dos mesmos serviços acessórios de vigilância.
Os artigos 103º e 104º do Decreto–Lei nº 265/79 precisam o regime das situações que podem ocorrer:
«Artigo 103º
Transferência dos reclusos
por razões de tratamento médico
1 - O tratamento dos reclusos doentes é feito no quarto de internamento, quando possível, e na enfermaria ou anexo psiquiátrico dos estabelecimentos, quando for caso disso.
2 - Se o estabelecimento não tiver enfermaria ou anexo psiquiátrico ou se estes não dispuserem das condições necessárias para o diagnóstico ou tratamento da doença, a Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, sob proposta fundamentada do director do estabelecimento, ordenará o internamento do recluso, conforme os casos, em enfermaria ou anexo psiquiátrico de outro estabelecimento, hospital prisional, hospital psiquiátrico prisional ou em estabelecimento para reclusos sujeitos a actividades de ergoterapia.»
«Artigo 104º
Internamento em estabelecimento hospitalar não prisional
1 - O Ministro da Justiça, em casos excepcionais e quando for absolutamente necessário, pode autorizar o internamento de reclusos em qualquer estabelecimento hospitalar não prisional, mediante proposta fundamentada do director do estabelecimento, instruída com o parecer do respectivo médico.
2 - Do parecer do médico devem sempre constar a natureza da doença, a razão por que não pode o recluso ser tratado em estabelecimento prisional e o tempo provável de internamento.
3 - Em caso de urgência e quando houver perigo iminente para a saúde do recluso, o director do estabelecimento toma as medidas que julgar convenientes, designadamente a referida no nº 1, comunicando o caso à Direcção-Geral dos Serviços Prisionais para ser decidido se tais medidas são de confirmar ou alterar.
4 - O director do estabelecimento a que o recluso estiver afecto dá conhecimento ao tribunal competente do internamento em hospital não prisional, da decisão ministerial que o autorizou e da data do seu termo.
5 - O recluso regressa ao estabelecimento prisional logo que cessem as razões do internamento, sendo dado imediato conhecimento do facto à Direcção-Geral dos Serviços Prisionais.
6 - O internamento que se prove ter sido determinado por doença simulada suspende a execução da medida privativa de liberdade, não sendo por isso computado na sua duração.
7 - O Ministro da Justiça pode delegar, total ou parcialmente, no director-geral dos Serviços Prisionais, por períodos renováveis não superiores a três anos, a competência prevista neste artigo.»
Precisamente, o nº 5 do artigo 104º (redacção do artigo 5º do Decreto–Lei nº 49/80, de 22 de Março) prescreve o regresso do recluso ao estabelecimento logo que cessem as razões do internamento externo.
Cremos, pois, que de todo se frustaria e defraudaria a teleologia das saídas pelos motivos apontados e do imperativo da prestação dos respectivos serviços mínimos acessórios de vigilância, se aos guardas prisionais assistisse depois o direito de recusarem equivalentes serviços aquando do reingresso do recluso no estabelecimento, uma vez satisfeitas as necessidades de saúde que haviam justificado a saída.
«3.6. Permitir a prática de acções absolutamente indispensáveis ao equilíbrio psicológico dos reclusos cujo tratamento comprometa a evolução futura da doença e, em concreto, garantir medicação dos toxicodependentes com produtos de substituição (v.g., metadona)?»
Acerca deste aspecto específico dos cuidados de saúde são pertinentes, mutatis mutandis, as considerações precedentemente aduzidas.
Não cabendo ao Conselho Consultivo pronunciar-se acerca do tratamento de toxicodependentes com produtos de substituição, metadona ou qualquer outro, observe-se apenas, também aqui, não competirem, se bem se pensa, ao corpo da guarda prisional a prescrição ou administração propriamente dita de medicamentos e fármacos aos reclusos doentes (cfr. os artigos 95º e segs. do Decreto–Lei nº 265/79), mas, quando muito, os serviços acessórios de controlo e vigilância indispensáveis.
Parece, por isso, evidente, no domínio de necessidades impreteríveis de saúde em que as terapêuticas se inserem, que os actos do foro farmacológico, a cargo dos funcionários competentes, devem ser acompanhados, se for caso disso, dos serviços mínimos de vigilância da alçada dos guardas prisionais em greve.
«3.7. Os actos necessários ao cumprimento do disposto no artigo 107º do Decreto–Lei nº 265/79?»
Oportunamente se deixou consignado em síntese (supra, nota 9) que o preceito citado respeita a notificações a efectuar em caso de falecimento ou grave enfermidade do recluso, quer ao cônjuge e a parentes - e o inverso -, quer a certas entidades oficiais.
Importa neste momento transcrever na íntegra o seu teor:
«Artigo 107º
Notificação em caso de doença ou de óbito
1 - No caso de falecimento ou de grave enfermidade física ou psíquica de um recluso, devem ser, tempestiva e sucessivamente, notificados o cônjuge, os parentes, o seu representante legal ou as pessoas eventualmente indicadas por aquele.
2 - O disposto no número anterior compete à direcção do estabelecimento, que procederá à notificação através de telegrama ou telefone, a expensas da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais.
3 - Em caso de grave enfermidade, a direcção do estabelecimento não fará as comunicações referidas no nº 1 quando o recluso previamente o solicite e apresente motivos atendíveis.
4 - Quando a direcção do estabelecimento tome conhecimento da grave enfermidade física ou psíquica ou do falecimento de alguma das pessoas referidas no nº 1 deve imediatamente dar do facto conhecimento ao recluso, pelo modo mais conveniente.
5 - Em caso de falecimento, deve também o facto ser comunicado, pela direcção do estabelecimento:
a) Ao conservador do registo civil competente;
b) Ao tribunal da condenação ou à autoridade à ordem de quem estiver o recluso;
c) À Direcção-Geral dos Serviços Prisionais.
6 - Se o recluso não tiver cônjuge nem parente conhecidos, o óbito é participado à autoridade administrativa da sua última residência, sendo enviada relação do espólio, para ser averiguada a possível existência de herdeiros.
7 - Se o recluso for estrangeiro ou apátrida, o óbito é comunicado ao competente representante diplomático ou consular e ao director do Serviço de Estrangeiros, do Ministério da Administração Interna.»
Flui claramente do artigo 107º que as comunicações de doenças ou óbitos a que haja lugar competem à direcção do estabelecimento prisional.
Os actos de execução que, por seu turno, se torna mister praticar serão, muito provavelmente, das funções do pessoal do grupo técnico-profissional e administrativo e do pessoal auxiliar - oficiais, escriturários-dactilógrafos e telefonistas - do quadro comum do serviços centrais e dos serviços externos da DGSP.
Admite-se, contudo, que algum espaço reste, neste conspecto, para a intervenção dos guardas prisionais com respeito à execução das comunicações em apreço que se revistam de carácter urgente.
«3.8. Um conjunto de situações tendo em vista a satisfação de necessidades humanas normais dos reclusos, podem, num primeiro momento ficar impedidos pelo exercício da greve (v.g., acesso aos bares prisionais, às visitas, à correspondência, etc.), sendo, só por si, susceptíveis de desencadear grave perturbação da ordem e segurança.
Em que medida deverão essas situações considerar-se integradas no conceito de serviços mínimos?»
Entre as necessidades que na presente questão se equacionam, susceptíveis de justificar a prestação de serviços mínimos, especificam-se o acesso aos bares prisionais, às visitas e à correspondência.
A temática das visitas foi há momentos abordada (supra, 3.2.) em termos que nos permitimos dar aqui como reproduzidos.
O tema da correspondência está, por sua vez, regulado, ao lado das visitas, no Capítulo II (artigos 40º a 48º) do mesmo Título IV do Decreto–Lei nº 265/79 (cfr. supra, III, 2.1.), regime de que importa conhecer apenas rasgos essenciais.
Sobreleva o princípio fundamental de que a recepção e o envio de correspondência é um direito dos reclusos (artigo 40º, nº 1, na redacção do artigo 1º do Decreto–Lei nº 49/80).
Todavia, em homenagem a determinados valores, tais como a segurança e a ordem do estabelecimento, o de evitar efeitos nocivos no plano pessoal e dificuldades quanto à reinserção social, este direito pode sofrer limitações que vão desde o controlo, fiscalização e censura da correspondência escrita pelo funcionário que o director designar (artigo 42º), até à sua retenção (artigo 43º) e proibição pelo director (artigo 40º, nº 2).
A correspondência dos reclusos analfabetos ou que não possam ler e escrever pode ser escrita e lida, a pedido dos interessados, por funcionários ou visitadores também designados pelo director (artigo 41º).
Observe-se que «os serviços do estabelecimento devem diligenciar no sentido de serem postas à disposição dos reclusos que os não possuam ou não possam adquirir os objectos de papelaria necessários» (artigo 40º, nº 3), devendo a expedição e a recepção da correspondência, asseguradas, em princípio, «por intermédio do estabelecimento», ser encaminhadas sem demora (artigo 44º, nºs. 1 e 2) - as despesas com a expedição ficam, no entanto, a cargo dos reclusos (nº 3).
Ademais da correspondência escrita, «pode o recluso ser autorizado, a expensas suas, a efectuar chamadas telefónicas e a expedir telegramas, particularmente quando se trate de contactos com familiares», sendo àqueles meios de comunicação aplicáveis, por analogia, «as disposições legais e regulamentares em matéria de, respectivamente, visitas e correspondência» (artigo 48º).
Duvida-se, face ao regime sumariado, de que os serviços relativos à correspondência escrita, telefónica e telegráfica sejam da competência específica do corpo da guarda prisional.
Na medida em que, todavia, o sejam, admite-se que outros serviços mínimos visando a satisfação de necessidades mais prementes devam preferencialmente ser desempenhados pelos guardas prisionais em greve.
Trata-se, em todo o caso, de um direito cuja supressão representaria indubitável agravação da situação de reclusão.
Deve, por isso, cuidar-se de que o serviço de correspondência funcione em condições tanto quanto possível próximas do normal, privilegiando-se a nomeação de funcionários alheios à greve para a prática dos actos inerentes.
É este um novo domínio em que só as peculiaridades da greve e das necessidades emergentes permitirão concretizar as soluções adequadas.
Em quanto concerne aos serviços de bar, o Decreto–Lei nº 265/79 é completamente omisso.
O artigo 178º, nº 3 alude apenas a «salas de convívio».
E o artigo 28º proíbe «aos reclusos o uso de bebidas alcoólicas, excepto de vinho ou cerveja, cujo consumo pode ser autorizado nas quantidades e observados os requisitos previstos pelo regulamento interno do estabelecimento».
Admite-se que os bares prisionais se apresentem como unidades funcionalmente análogas aos refeitórios, embora vocacionadas para a satisfação de exigências muito menos preeminentes, alheias, inclusivamente, a nosso ver, ao conceito de «necessidades sociais impreteríveis».
Aos guardas prisionais competem aí, com toda a probabilidade, tão-somente serviços acessórios de vigilância.
E mesmo estes serviços, na óptica de harmonização prática entre o direito de greve e a preservação dos interesses em causa, deveriam, em princípio, ceder totalmente lugar, se necessário, a outros direccionados para as necessidades impreteríveis, de que a consulta, aliás, oferece significativos exemplos.
4. Sucede-se um conjunto de dúvidas respeitantes ao exercício de funções por outras pessoas que não pertencem ao corpo da guarda prisional, mas ligadas directa ou indirectamente ao sistema prisional, domínio em que se questiona a qualificação como serviços mínimos dos actos seguidamente descritos.
«4.1. A permissão de entrada nos estabelecimentos prisionais de membros do Governo, magistrados, pessoal dirigente dos Serviços Prisionais, serviços de Inspecção, advogados e, de um modo geral, todos os funcionários em serviço no estabelecimento que não pertençam ao corpo da guarda prisional?»
A questão deve ser entendida no sentido de que as pessoas e entidades aludidas acedem ao estabelecimento no exercício das suas funções, todas elas conexas de um modo ou de outro, mais ou menos estreitamente, com o universo prisional na sua diversificada polimorfia.
E, neste sentido, há-de necessariamente considerar-se legitimado o acesso.
O artigo 39º, nº 1, do Decreto–Lei nº 265/79 confere precisamente valor a esta ideia ao dispor que podem visitar os estabelecimentos: o Presidente da República, os Ministros e suas comitivas; os docentes de Direito Penal das Faculdades de Direito; os funcionários superiores dos institutos de criminologia; as pessoas especialmente autorizadas pelo Ministro da Justiça ou pelo director--geral dos Serviços Prisionais.
As dificuldades não residem propriamente aí, mas nos serviços mínimos a prestar em relação ao acesso.
Ainda há pouco se deixou registado, a propósito do regime das visitas (supra, 3.2.), que estas e, na verdade, qualquer ingresso no estabelecimento prisional implica essencialmente, de parte dos guardas prisionais, actos de vigilância e de controlo.
O problema é, no entanto, o de saber qual o nível exigível.
Cremos, como a própria interrogação sugere, que se trata em derradeiro termo de franquear a entrada e saída do estabelecimento prisional e pouco mais.
Nesta tónica, seja pelas mais altas funções na hierarquia do Estado ou na hierarquia dos Serviços Prisionais desempenhadas, seja pela íntima conexão funcional com os valores da liberdade e da ressocialização dos reclusos, ou pela ideia da liberdade de trabalho dos não aderentes à greve, cara à Lei nº 65/77, cremos que todos esses valores pesam na harmonização de direitos, em termos de ao corpo da guarda prisional se poder impor a prestação daquele mínimo de serviços de vigilância e controlo.
«4.2. Assegurar o funcionamento do fax e do telefone do estabelecimento, dando sequência aos documentos ou telefonemas recebidos, encaminhando-os para os destinatários (v.g., para o Director, Técnicos Superiores de Reeducação, pessoal não aderente à greve)?
«4.3. Poderá um elemento da guarda prisional, afecto ao serviço de telecomunicações, aderente à greve, recusar-se a passar um telefonema?
«4.4. No caso afirmativo, como e por quem deverá ser feita a classificação do telefonema (ou do fax) como urgente?».
Não se afigura à primeira vista próprio das funções que cabem ao corpo da guarda prisional, tal como em momento oportuno se descreveram (cfr. supra, III, 1.2. e 1.3.), o serviço de comunicações telefónicas ou por fax dos estabelecimentos prisionais.
Para o desempenho daquele existem os telefonistas do grupo do pessoal auxiliar do quadro comum dos serviços centrais e dos serviços externos da DGSP previstas no Mapa II anexo à sua Lei Orgânica (Decreto–Lei nº 268/81; cfr., todavia, as alterações resultantes da Portaria nº 316/87).
O fax, por seu turno, funciona na Administração Pública normalmente nos serviços administrativos, sendo operado por pessoal destes serviços.
Não é, porém, de excluir em absoluto a hipótese configurada na consulta de elementos da guarda prisional aderentes à greve, mercê de circunstâncias que não interessa aprofundar, se encontrarem afectos a qualquer desses serviços de telecomunicações.
Pois bem. Os grevistas podem nessa situação ser substituídos por funcionários do estabelecimento prisional não aderentes à greve (cfr. o artigo 6º da Lei nº 65/77) ([45]).
Independentemente, porém, dessa saída, cremos que o sistema de telecomunicações de um estabelecimento prisional, transcendendo o plano puramente privado das comunicações de carácter pessoal, assume a natureza de necessidade impreterível desse mundo encerrado à sociedade exterior, cuja satisfação tem de ser assegurada mediante a prestação de serviços mínimos.
Sob pena de a paralisação do sistema acarretar prejuízos irremediáveis de direitos fundamentais da população concentrada no estabelecimento.
Por tal razão é que os «correios e telecomunicações» figuram à cabeça do elenco não exaustivo de empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades desse tipo, vertido no nº 2 do artigo 8º da Lei da Greve.
Admite-se que o nível dos serviços mínimos a prestar em semelhante eventualidade deva aferir-se pelo parâmetro das comunicações urgentes.
A urgência é que não pode ser definida em abstracto, à revelia dos concretos condicionalismos que rodeiam a comunicação.
O autor desta é o seu primeiro intérprete, e os operadores dos serviços mínimos têm ao seu alcance critérios empíricos de avaliação.
Ao nível organizatório intervirá ainda o sindicato ou a comissão de greve.
Em caso de divergência surgirão, porventura, no limite situações de impasse, quiçá insusceptíveis de solução momentânea, assumindo os prestadores dos serviços mínimos e os organismos referidos as suas responsabilidades.
5. Intercala-se neste passo uma questão alheia à matéria dos serviços mínimos, concebida como segue:
«Poderá ser designado como piquete de greve elemento do corpo da guarda prisional que não esteja escalado para o serviço no dia da greve, sendo certo que, de acordo com o regime de escalas existente em diversos estabelecimentos prisionais, após o serviço consecutivo de 24 horas existe o direito a 48 horas de folga consecutivos?»
Aos piquetes de greve refere-se o artigo 4º da Lei nº 65/77, do seguinte teor:
«Artigo 4º
(Piquetes de greve)
A associação sindical ou a comissão de greve podem organizar piquetes para desenvolver actividades tendentes a persuadir os trabalhadores a aderirem à greve, por meios pacíficos, sem prejuízo do reconhecimento da liberdade de trabalho dos não aderentes.»
Atenta a sua natureza, os piquetes são constituídos necessariamente por aderentes à greve ([46]).
Sendo da essência da greve a paralisação do trabalho, dir–se–ia, numa primeira aproximação, que os guardas prisionais de folga por 48 horas, consecutivas a serviço de escala de 24 horas, não podem aderir à greve nem, por consequência, ser designados para integrar piquetes.
Rememore-se, todavia, o regime de prestação de serviço do corpo da guarda prisional que flui do artigo 3º do seu Estatuto, consubstanciado no Decreto–Lei nº 174/93, de 12 de Maio (supra, III, 1.3.).
«Artigo 3º
(Serviço permanente)
1 - O serviço do pessoal do corpo da guarda prisional considera-se de carácter permanente e obrigatório.
2 - São considerados dias normais de trabalho todos os dias da semana, incluindo sábados e domingos.
3 - O pessoal referido no nº 1, ainda que se encontre em período de folga ou de descanso, deve tomar todas as providências adequadas para prevenir ou resolver situações que ponham em perigo a ordem e a segurança dos estabelecimentos prisionais ou para fazer cessar evasões de reclusos.
4 - A deslocação entre a residência e o local de trabalho considera-se em serviço.»
O serviço dos guardas é, por conseguinte, permanente e obrigatório, sendo considerados dias normais de trabalho todos os dias da semana, incluindo os sábados e domingos.
Mesmo nos dias de folga ou de descanso estão os guardas prisionais disponíveis para a prática de actos de serviço graves e momentosos.
Mesmo nesses dias, vale dizer, se encontram os guardas prisionais em disponibilidade de serviço capaz de justificar paralisação laboral e legitimar a greve ([47]).
Nada parece, nesta perspectiva, impedir a sua designação para piquetes de greve.
6. Nestes termos se deverá considerar respondida a interrogação seguinte, pelo menos em quanto aos guardas prisionais concerne:
«Poderá, por outro lado, considerar-se aderente à greve um trabalhador que no dia de greve se encontre de folga?»
7. Uma nova questão parece, porém, extravasar do domínio subjectivo do corpo da guarda prisional, embora bem vistas as coisas não seja exactamente assim:
«É legal, e compatível com a natureza específica das funções que lhe competem, a adesão às greves nacionais do corpo da guarda prisional, por parte do Grupo de Intervenção e Segurança Prisional criado por despacho do Ministro da Justiça nº 120/MJ/96, de 3 de Maio de 1996 e regulamentado por despacho do Director-Geral dos Serviços Prisionais nº 11045/97 (2ª série), de 29 de Outubro de 1997?
Em caso afirmativo, como são aferidos os respectivos serviços mínimos?»
É mister inteirarmo-nos minimamente do conteúdo dos citados instrumentos.
O despacho ministerial nº 120/MJ/96, de 3 de Maio de 1996, proferido em «execução da política criminal definida pelo Ministério da Justiça, com reflexos, designadamente, no conteúdo do Programa de Acção para o Sistema Prisional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 62/96, de 22 de Março ([48])», considerou «imprescindível criar um agrupamento de operações especiais no âmbito do Corpo da Guarda Prisional dependente da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais».
Pretendeu-se assim «dotar os serviços prisionais de meios «próprios, humanos e materiais, capazes de fazer face a situações anómalas, designadamente no âmbito das alterações da ordem no interior dos estabelecimentos prisionais ou das remoções e escoltas de reclusos considerados perigosos ou de alto risco».
E, ponderando-se que «o pessoal do Corpo da Guarda Prisional, face à preparação específica que lhe é ministrada, é aquele que melhor corresponde às exigências dos objectivos pretendidos», determinou-se o seguinte:
«1 - É criado, no âmbito do Corpo da Guarda Prisional da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, o Grupo de Intervenção e Segurança Prisional, doravante designado por GISP.
2 - O GISP fica na dependência directa do director-geral dos Serviços Prisionais ou de quem ele designar para o efeito.
3 - Compete, designadamente, ao GISP:
a) Adoptar acções preventivas ou repressivas antidistúrbio nos estabelecimentos prisionais;
b) Tomar medidas protectivas de escolta a reclusos perigosos ou de alto risco;
c) Efectuar remoção de reclusos, designadamente as de longa distância.
4 - O GISP organiza-se em unidades tácticas, designadas por Esquadrões de Intervenção e Segurança, cujo número, orgânica e distribuição territorial constam de despacho do director-geral dos Serviços Prisionais.
5 - Por despacho do director-geral dos Serviços Prisionais são definidos os métodos de selecção e de treino e a permanência do pessoal que venha a ser afecto ao GISP, bem como os meios materiais de que este deva ser dotado, designadamente fardamento, material de defesa e de segurança e viaturas» ([49]).
Em cumprimento dos nºs. 4 e 5, o despacho do director-geral dos Serviços Prisionais nº 11045 (2ª Série), de 29 de Outubro ([50]), aprovou um «Regulamento do GISP» que interessa percorrer nas linhas estruturais do articulado, 38 artigos agrupados em sete capítulos, a saber: «Disposições gerais» (Capítulo I; artigos 1º a 5º); «Estrutura orgânica» (Capítulo II; artigos 6º a 13º); «Condições de admissão no GISP» (Capítulo III; artigos 14º a 18º); «Prestação de serviço no GISP» (Capítulo IV; artigos 19º a 21º); «Operacionalidade» (Capítulo V; artigos 22º a 26º); «Disposições finais» (Capítulo VI; artigos 27º a 35º); «Disposições transitórias» (Capítulo VII; artigos 36º a 38º).
Segundo o artigo 1º, nº 2, sob a epígrafe «Natureza e características», o GISP «está preparado para fazer face a situações anómalas, designadamente no âmbito das alterações da ordem no interior dos estabelecimentos prisionais ou das remoções e escoltas de reclusos considerados perigosos ou de alto risco, dispondo de grande mobilidade, baseada em adequados meios auto, de defesa e de segurança, que permitem a intervenção das suas unidades tácticas em qualquer estabelecimento prisional do País».
O GISP «é um grupo especialmente preparado» - prossegue o nº 1 do artigo 2º -, ao qual incumbem as missões enunciadas nas quatro alíneas do nº 3 do despacho ministerial nº 120/MJ/96.
Por determinação do director-geral ou da entidade por ele designada, o GISP «pode prestar apoio aos estabelecimentos prisionais em situações de crise, designadamente através do fornecimento de material, equipamento de segurança e pessoal» (artigo 2º, nº 2).
Dependendo «directamente do director-geral ou da entidade por ele designada» (artigo 3º), o GISP tem a sua sede nas instalações da Divisão de Acompanhamento e Acções Especiais (DAAE) existentes na área do Estabelecimento Prisional do Monsanto, em Lisboa ( artigo 4º).
Prevê-se, ademais, a implantação de unidades tácticas do GISP nos Açores e na Madeira, a qual levará em consideração as especificidades dos estabelecimentos prisionais das duas Regiões Autónomas (artigo 5º).
No capítulo da «estrutura orgânica», Capítulo II, interessará apenas destacar que «as categorias correspondentes às funções exercidas pelos elementos do GISP, bem como o número daqueles que as integram, são as constantes dos mapas I e II anexos» (artigo 13º), que prevêem um total de 113 efectivos.
No tocante às «condições de admissão», «o universo de recrutamento para o GISP abrange todos os elementos da Guarda Prisional» (artigo 14º), de acordo com os requisitos físicos, psíquicos e profissionais estabelecidos mormente no artigo 15º (cfr. também o Anexo I), e os métodos de selecção definidos no artigo 16º - análise documental, inspecção médica, provas físicas e psicológicas, entrevistas.
A «prestação de serviço» no GISP «é voluntária, na sequência de aviso endereçado para o efeito ao pessoal do Corpo da Guarda Prisional» (artigo 19º).
O artigo 20º providencia acerca das condições de «permanência» - período mínimo obrigatório de dois anos, prorrogações, suspensões, desistências - e o artigo 21º esboça um quadro de «regalias» que assistem aos elementos do GISP.
No domínio da «operacionalidade» o nº 1 do artigo 22º formula um «princípio operacional» nos termos do qual a actuação do GISP «só será exequível, em princípio, quando se enquadrar em acções de segurança prisional e em apoio de qualquer estabelecimento prisional, com o efectivo mínimo de uma unidade operacional» (nº 1), enquanto os nºs 2, 3 e 4 especificam as regras operacionais aplicáveis, respectivamente, nas acções preventivas ou repressivas antidistúrbio nos estabelecimentos prisionais, nas acções de escolta a reclusos perigosos ou de alto risco e nas remoções de reclusos (cfr. também o artigo 23º).
O pessoal do GISP está sujeito a uma prontidão operacional de trinta minutos e fica submetido a programas trimestrais de instrução permanente e a uma manutenção operacional semestral (artigos 24º a 26º).
O GISP tem um dia anual comemorativo e dispõe de divisa, código de honra, brasão e distintivo (artigos 27º e segs.).
Constituiu-se, portanto, no seio do corpo da guarda prisional, ao abrigo dos poderes administrativos do Ministro da Justiça e do Director-Geral dos Serviços Prisionais, uma unidade táctica de intervenção preventiva e repressiva «antidistúrbio» prisional, com incumbências extensivas ainda a missões operacionais de escolta e remoção de presos.
Pergunta-se, em primeiro lugar, se é legal, e compatível com a natureza específica das funções que lhe competem, a adesão do GISP às greves do corpo da guarda prisional.
A resposta não pode deixar de ser decididamente afirmativa.
Observe-se, em resumo, que o pessoal a quem são distribuídas as missões especialmente adstritas ao GISP por virtude dos poderes hierárquico-administrativos de direcção e organização exercidos mediante os despachos do Ministro da Justiça e do Director-Geral, há pouco analisados, tem um vínculo à função pública através dos quadros do corpo da guarda prisional que não se modifica nos seus momentos essenciais - carreira, categorias, antiguidade, estatuto remuneratório (cfr. infra), etc. - pelo facto do desempenho das concretas missões incumbidas.
Através do exercício dos aludidos poderes administrativos não se criou ex novo na Administração Pública nenhuma unidade ou serviço original dotado de uma estrutura orgânica e de quadros de pessoal próprios a preencher segundo regras especiais e as regras comuns de provimento do funcionalismo em geral, o que só por via normativa poderia ser operado ([51]).
Sendo, assim, o pessoal do GISP pessoal do corpo da guarda prisional com específicas funções de vigilância, controlo e segurança, e não existindo excepção constitucional ou legal que lhe vede o exercício da greve, há-de necessariamente concluir-se que assiste aos funcionários que o integram toda a legitimidade para aderirem às greves do corpo da guarda prisional a que pertencem.
O problema que se coloca adjuvantemente é o de saber como são aferidos os serviços mínimos a prestar pelo aludido pessoal.
Com efeito, os distúrbios e anomalias de alteração da ordem no interior dos estabelecimentos prisionais, e bem assim a remoção e escolta de reclusos perigosos constituem irrecusavelmente necessidades impreteríveis dos estabelecimentos às quais, verificando-se eventualmente durante a greve, se deve acorrer mediante a prestação de serviços mínimos.
Tratando-se de missões e tarefas confiadas aos guardas prisionais em serviço do GISP, e sendo os mesmos dotados de preparação adequada a realizá-las, a eles pertence vocacionalmente a prestação dos respectivos serviços mínimos.
Ora, estes serviços aferem-se pelos critérios gerais oportunamente formulados, sem que se divisem especialidades paramétricas susceptíveis de aqui encontrarem campo de aplicação.
Mais uma vez, porém, não é possível aceder a um grau densificado de concretização que só as circunstâncias particulares da greve e a concreta modelação das eventualidades a enfrentar permitiria atingir.
O que pode inclusivamente acontecer é que o nível dos serviços mínimos a desempenhar, atentas as especificidades das situações de alteração da ordem e de escolta e remoção de reclusos perigosos, tenha, por excepção, de equivaler ao nível das prestações normalmente efectuadas, fora de greve, em idênticas condições.
8. Prossiga-se, posto isto, com a questão de saber «quem fixa os serviços mínimos?»
Estando em causa serviços públicos essenciais, como é o presente caso, a doutrina do Conselho Consultivo vai no sentido de que a definição do nível, conteúdo e extensão dos serviços mínimos compete ao Governo.
Ponderando-se em recente parecer([52]) expressões representativas dessa doutrina, conferiu-se destaque à conclusão 11ª do parecer nº 22/89 - «A definição do nível, conteúdo e extensão dos serviços mínimos indispensáveis, releva de interesses fundamentais da colectividade, depende em cada caso da consideração de circunstâncias específicas, segundo juízos de oportunidade e compete ao Governo» -, argumentando-se com a ideia de que a decisão sobre o conteúdo dos serviços mínimos pode transformar-se em factor de conflito entre as partes, e não deveria, por isso, ser deixada na disponibilidade de nenhumas delas, «mas submetida à decisão de uma entidade, em princípio, imparcial».
Assim, estando em causa «valores implicando considerações de ordem pública, apareceria o Governo, até por razões constitucionais de defesa da legalidade democrática e de tomada das providências necessárias à satisfação das necessidades colectivas - então o disposto nas alíneas f) e g) do artigo 202º da Constituição, hoje do artigo 199º - como a entidade adequada».
Argumentou-se, ademais, com o nº 4 do artigo 8º da Lei da Greve, «a qual permite ao Governo determinar a requisição ou mobilização se os serviços mínimos não estiverem a ser assegurados, o que teria implícita a competência prévia para definição do âmbito e nível daqueles serviços mínimos».
Antecipando ainda determinadas objecções, o parecer que estamos a acompanhar prossegue:
«Não deixará de se admitir que a decisão de considerar certo departamento como prestador de serviços essenciais e a consequente fixação de serviços mínimos, tomada pelos órgãos de direcção de um serviço directamente dependente do Governo, ou mesmo de um serviço personalizado, de um instituto público ou empresa pública, é susceptível de revestir a aparência de menos imparcialidade.
«Dará, em menor grau, o flanco à crítica a decisão tomada pelo próprio Governo.
«De qualquer modo, não se vê razão para abandonar a posição que vem sendo seguida por este Conselho, nos termos da qual é ao Governo que compete, em última instância, tomar as providências necessárias à satisfação das necessidades colectivas, bem como à defesa da legalidade democrática, tal como advém das alíneas f) e g) do artigo 199º da Constituição, e que se sublinhou anteriormente ([53]).
«É certo que o novo n.º 3 do artigo 57º remete para a lei a definição das condições de prestação desses serviços mínimos, o que não se encontra cabalmente conseguido com o dispositivo actual.»
E acrescenta, a finalizar:
«(...) não será despiciendo assinalar que a Administração, ao prosseguir o interesse público, deve fazê-lo no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Resulta do n.º 2 do artigo 266º da Constituição que os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar nas suas funções com observância dos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade.
«Por outro lado, a participação dos cidadãos nas decisões ou deliberações que lhes disserem respeito é um princípio também com inscrição constitucional - n.º 5 do artigo 267º.
«Ademais, as decisões tomadas pelo Governo não deixam de estar sujeitas à possibilidade de controlo jurisdicional.
«O que quer dizer que embora seja o Governo a usar do poder de fixar quais sejam os serviços essenciais e a determinar a medida dos serviços mínimos, não deve fazê-lo sem audição das associações sindicais ou comissões de greve, ainda quando haja trabalhadores disponíveis, não aderentes à greve, já que a situação pode alterar-se.
(...)
«Isto independentemente do poder-dever que assiste ao Governo de determinar a requisição civil dos trabalhadores necessários ao seu cumprimento, de acordo com o disposto no n.º4 do artigo 8º da Lei n.º 65/77, que se colocará numa fase seguinte.»
9. E «quais são os procedimentos para determinar quantos e quais trabalhadores devem prestar serviços mínimos», inquire ainda a consulta?
De harmonia com o artigo 8º, nº 1, da Lei nº 65/77, a obrigação de assegurar os serviços mínimos é cometida directamente às associações sindicais e aos trabalhadores em greve - os serviços só podem ser prestados pelos trabalhadores, competindo às associações sindicais a organização.
Ponderou-se a propósito no parecer nº 100/89 (ponto 7):
«No decurso do processo de greve, a representação e a coordenação dos trabalhadores em greve é assegurada, nos termos do artigo 3º da Lei nº 65/77, pela associação ou associações sindicais que hajam decretado a greve, ou por uma comissão expressamente eleita, nos casos em que a greve tenha sido decretada por uma assembleia de trabalhadores.
«À associação, ou, se for o caso, à comissão de greve, compete a representação dos trabalhadores, nomeadamente quanto às negociações para a superação do conflito, e também à gestão da greve: organização de piquetes, designação de trabalhadores afectados à prestação de serviços mínimos indispensáveis (-).
«Expressamente referidos na lei como sujeitos passivos da obrigação de prestação de serviços mínimos, e uma vez definidos estes, às associações sindicais compete, como gestoras do processo, designar os trabalhadores em greve, que se revelem necessários para o cumprimento eficaz da respectiva obrigação.»
Competindo, portanto, às associações sindicais a gestão da greve e a designação dos trabalhadores afectados ao desempenho dos serviços mínimos, a elas pertence instrumentalmente definir os procedimentos adequados a essa designação.
10. Nos termos expostos se deve, pois, responder à questão, autonomamente colocada em conexão com a anterior, de saber «quem designa esses trabalhadores» que devem prestar os serviços mínimos.
11. A Direcção-Geral pondera adicionalmente a hipótese de faltas de meios para acorrer às situações anómalas e de divergências na fixação e execução dos serviços mínimos, e formula esta outra interrogação:
«Apresentando o sistema prisional dificuldades de resposta, por os meios necessários para assegurar situações de normalidade - em períodos de acalmia - serem diferentes dos serviços necessários nos períodos de quebra da ordem e segurança e ainda na hipótese de divergência entre os serviços da Administração Prisional e as Associações Sindicais - como, aliás, aconteceu nas greves recentes, acrescenta-se - quer na fixação dos serviços mínimos, quer na sua execução, com o consequente incumprimento, como reagir a essas situações?»
Quanto ao aspecto das insuficiências infraestruturais eventualmente verificadas nos períodos de quebra da ordem e segurança, apenas pode observar-se que se trata de necessidades a equacionar na sede da normal gestão político-administrativa do sistema, em ordem à consecução de soluções tendentes a suprir e complementar carências, nos planos dos recursos humanos e dos meios materiais, organizativos e financeiros, porventura detectadas.
No tocante a divergências concernentes ao âmbito e execução dos serviços mínimos, cabe reafirmar as considerações há momentos desenvolvidas.
Fixados os serviços mínimos pelo Governo, incumbe às associações sindicais e aos trabalhadores organizar e providenciar a sua execução.
Ocorrendo insanáveis divergências de entendimento com a Administração Prisional, esgotadas as vias de concertação, resta o recurso a tribunal, previsto no artigo 16º da Lei nº 65/77:
«Artigo 16º
(Tribunais competentes)
Compete aos tribunais judiciais competentes, nos termos gerais de direito, julgar todos os efeitos [sic] decorrentes da aplicação desta lei.»
Sem prejuízo, evidentemente, do disposto no nº 4 do artigo 8º, que confere ao Governo o poder-dever de determinar a requisição civil do corpo da guarda prisional em greve.
12. Uma outra preocupação da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais relaciona-se com um aspecto das remunerações do corpo da guarda prisional em tempo de greve:
«Com referência à determinação do pagamento da retribuição, quem procede à necessária comunicação superior a fixar em concreto o nível e a quantidade dos serviços efectivamente prestados e a disponibilidade efectiva de cada trabalhador?»
O problema foi estudado no parecer nº 22/89 (ponto 7.) a propósito de greve do pessoal de investigação da Policia Judiciária, que por isso nos limitamos a recordar nos passos pertinentes.
Em hipóteses típicas, não se desenhará a necessidade da comunicação em causa.
«A adesão à greve e a constatação efectiva do exercício do direito por parte dos trabalhadores resulta da própria abstenção ao trabalho e é material e directamente determinável.»
Isso não bastará, porém, em todas as situações, de modo que «a referida comunicação pode ser necessária e constituir mesmo um dever de quantos dêem ao processo a sua adesão».
A complexidade do processo de greve, nas suas implicações e consequências, constitui «manifestação extrema de conflitualidade laboral», e representa o «exercício de um direito fundamental», situando-se numa «dimensão axiológica» que exige o respeito de princípios essenciais de lealdade, probidade e boa-fé» ([54]).
«A greve constitui, por natureza, um comportamento abstencionista, concertado e colectivo» na sua «dimensão processual, global e externa».
Mas exprime-se intrinsecamente mediante «comportamentos individuais, voluntários, determinados e responsáveis».
Exigência de boa-fé, por conseguinte, é o conhecimento do âmbito e do sentido «do comportamento abstencionista ou da indisponibilidade de serviço relativamente a cada funcionário».
A greve implica, por definição, «perturbação no trabalho provocada pelos trabalhadores», introduzindo na relação de trabalho «um elemento de patologia».
Por isso, «efectiva-se sempre a nível individual», posto que «individual é o plano da prestação de trabalho» ([55]).
Elemento relevante no processo de greve é, assim, a «adesão do trabalhador», qualificável como «acto jurídico unilateral», expresso ou tácito, que «tem o empregador por destinatário, devendo, por ele, ser cognoscível» ([56]).
«Declaração receptícia», de «sentido e significado inequívoco», muitas vezes «resultará da pura e simples abstenção de trabalhar», mas «especiais situações exigirão uma declaração de sentido mais explícito», por exemplo, quanto «a trabalhadores dispensados de horário - ou de folga, acrescentamos agora - em que a sua simples ausência do local de trabalho nada permitirá concluir» ([57]).
Configura-se, pois, «uma obrigação de informação» dos trabalhadores em greve «quanto ao sentido do seu comportamento, quanto à sua permanência ou ausência ao trabalho» ([58]), exigência imputável à «boa-fé, probidade e lealdade no exercício do direito».
A doutrina exposta, centrada na adesão a greve, é perfeitamente aplicável ao aspecto especial da prestação dos serviços mínimos pelos funcionários em greve, até pelas exigências de certeza implicadas no processamento das remunerações respectivas.
As associações sindicais detentoras de funções organizatórias da greve e os guardas prisionais prestadores dos serviços mínimos têm, portanto, a obrigação de prestar à Administração Prisional as necessárias informações nesse domínio.
13. Falta abordar a última questão apresentada pela Direcção–Geral:
«Como corolário das questões enunciadas, e no caso de incumprimento das determinações, quer legais, quer das que eventualmente resultem do sentido do presente parecer, e nas hipóteses extremas de quebra efectiva da ordem e segurança de elevada repercussão e dada a premência das situações em causa, será o instituto legal da requisição civil, previsto no artigo 8º, nº 4, da Lei nº 65/77, regulamentado pelo Decreto–Lei nº 637/74, de 20 de Novembro, a única solução legal para ultrapassar uma situação de greve?
E será essa a solução adequada à resolução de tais situações?»
O nº 4 do artigo 8º preceitua: «No caso do não cumprimento do disposto neste artigo, o Governo poderá determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável».
Isto significa que a requisição civil só pode ser determinada quando as associações sindicais ou os guardas prisionais não cumprirem a obrigação de prestar, durante a greve, os serviços a que aludem os nºs 1 e 3 do mesmo artigo ([59]).
Essa hipótese é que pode dar lugar à requisição nos termos do Decreto–Lei nº 637/74, de 20 de Novembro, que a regula.
Sendo a requisição, por outro lado, a única forma de tutela directamente prevista para o incumprimento de tais deveres.
Escreve MONTEIRO FERNANDES ([60]), reflectindo sobre a indefinição da Lei da Greve quanto aos meios de garantia das obrigações impostas no artigo 8º, nºs. 1 e 3:
«Não deixará com efeito de assinalar-se que a inobservância de tais deveres de actividade não tem expressa contrapartida, para além da possibilidade de ser ordenada, pelo Governo, «a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável» (nº 4).
«E esta possibilidade depende, naturalmente, de um juízo de oportunidade e conveniência, de uma escolha política, que depende, não só da necessidade social e económica da intervenção, mas também (como se tem visto) da presumível eficácia dela.»
Tal não obsta, porém, segundo o mesmo autor, a que, apesar do silêncio da Lei da Greve, «reunidos os elementos tipificantes, a violação desses deveres dê lugar à aplicação de sanções penais (ao menos para o caso de danos causados aos equipamentos e instalações) - cfr. hoje, v.g., o artigo 277º do Código Penal - e ao funcionamento de responsabilidade civil extracontratual»; «mas, ainda assim, ficará de lado a dimensão colectiva da infracção e tornar-se-á, praticamente, muito difícil atingir de modo adequado e eficaz a associação sindical».
A requisição civil configura-se, pois, como forma privilegiada pela lei para acorrer às situações de incumprimento dos serviços que devem ser prestados durante a greve.
Não é, todavia, viável emitir um juízo de adequação da medida de requisição às situações de incumprimento desses deveres.
Os temas ventilados na consulta comportam um elevado coeficiente de indeterminação e estão em jogo coordenadas e factores do plano político-legislativo estranhas à vocação deste Conselho.
14. Estudadas, na medida permitida pelo condicionalismo de urgência, as questões arroladas pela DGSP, é o momento de reverter às duas questões equacionadas na informação do Gabinete, com a formulação seguinte:
«A correcta interpretação do artigo 27º do Decreto–Lei nº 174/93, de 12 de Maio, conjugada com o nº 3 do artigo 57º da Constituição permite que se considerem «serviços mínimos»;
a) O recebimento de presos e detidos nos estabelecimentos prisionais, por ordem das autoridades competentes?
b) A permanência a céu aberto, uma hora por dia, dos reclusos?»
14.1. Quanto à primeira, vimos introdutoriamente em que termos se propendeu para a sua resolução na informação do Gabinete.
Destacando do artigo 27º em especial o dever de assegurar «o acompanhamento dos detidos ao juiz» na situação prevista no nº 4 do artigo 7º do Decreto–Lei nº 265/79, concluiu-se que tal supõe o prévio acolhimento ou recebimento no estabelecimento prisional, assim como a subsequente recondução ao mesmo mantida a prisão, serviços necessariamente compreendidos na estatuição do citado normativo.
Fora dessa nuclear hipótese, por maioria de razão o pessoal em greve deverá receber quaisquer presos ou detidos sujeitos a internamento a mandado das autoridades competentes.
Mediante despacho de 27 de Maio de 1998, junto ao processo, Vossa Excelência exprime, aliás, um ponto de vista coincidente, que lhe permitiu concluir:
«Não pode deixar de entender-se como serviço mínimo, durante greve do pessoal do corpo da guarda prisional, o recebimento de presos e detidos apresentados nos estabelecimentos prisionais, por ordem das autoridades competentes.»
A fundamentação do despacho pondera o nº 4 do artigo 7º do Decreto–Lei nº 265/79 - «Quando se apresente alguém que declare ter cometido um crime ou que contra ele haja ordem de prisão, ficará detido, sendo lavrado o competente auto na presença de duas testemunhas» -, aduzindo:
«Assim, em situação de greve do pessoal do corpo da guarda prisional, deve ser assegurado o acompanhamento de tais detidos (no caso previsto na primeira parte da previsão da norma) ou reclusos (quando se trate de cidadão contra o qual tenha sido tomada decisão de prisão) à presença da autoridade judicial.
«Tal serviço ou actividade pressupõe necessariamente - no plano fáctico - a execução de um serviço ou actividade anterior: o acolhimento ou recebimento de tal cidadão no estabelecimento prisional.
«Não se argumente com o facto da lei não o prever expressamente na sua letra: não o prevê, nem é necessário. É um pressuposto, é uma condição básica que deve ser concretizada para que o comando legal de acompanhamento ao juiz possa ser cumprido.
«Por outro lado, na sequência do acompanhamento ao juiz e caso seja tomada decisão de manutenção ou confirmação da detenção ou prisão, necessariamente terá de ser executado um serviço ou actividade que execute tal decisão: o acompanhamento, de novo, de tal cidadão ao estabelecimento prisional e o seu recebimento neste. Não o fazer seria frustrar o comando legislativo central que agora é objecto de análise.»
E, logo adiante, globalizando:
«Ora, se a lei expressamente prevê que, em situação de greve, o pessoal do corpo da guarda prisional deve assegurar o acompanhamento ao juiz de cidadão nas situações referidas, com a realização necessária - como se viu - das demais actividades que lhe antecedem ou dão execução imediata, por maioria de razão, e porque são os mesmos valores da liberdade e da segurança individual e colectiva constitucionalmente consagrados (artigos 27º e 28º da Constituição) que estão em causa, o mesmo pessoal, em situação de greve, deve proceder ao recebimento de presos e detidos, apresentados nos estabelecimentos prisionais, por ordem das autoridades competentes.
«Ainda que a lei não o diga na sua literalidade, é claro que só tal interpretação permite salvaguardar os valores que o legislador prossegue: «a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico» (artigo 9º do Código Civil).»
«Uma interpretação teleológica de tal preceito» do artigo 27º do Decreto–Lei nº 174/93, «inclui, como se observou - remata-se - o recebimento dos presos e detidos nos estabelecimentos prisionais».
Permita-se representar que a interpretação expressa no despacho merece a nossa concordância.
A letra do artigo 27º e das normas para que remete constitui suporte confortável da interpretação teleológica sustentada e tanto basta no plano literal para que a mesma possa ser perfilhada (artigo 9º, nº 2, do Código Civil).
«Acompanhando» os detidos ao juiz, ficam os guardas prisionais investidos in itinere na sua guarda, não se podendo considerar desta dispensados enquanto decorre a diligência judicial, como se a mesma se transferisse para o magistrado.
Finda esta e tendo por resultado a recondução do recluso à prisão, retomam os guardas prisionais a operacionalidade da custódia até ao reingresso do justiciado no estabelecimento.
A análise da diligência hipotizada na lei em momentos separados de ida e volta, como se apenas os primeiros recebessem a credencial do direito, traduziria uma visão estreita do normativo em apreço e uma concepção deformadora da unidade do acto.
Cremos, pois, que os guardas prisionais em greve deverão assegurar o mínimo dos serviços de vigilância e controlo vocacionados para acorrer à impreteríveis necessidades de acompanhamento sub iudicio.
14.2. A segunda questão concita a atenção para o artigo 106º do Decreto–Lei nº 265/79, inserido no Título X relativo à «Assistência médico-sanitária», em conexão com o artigo 27º do mesmo diploma, que estatui a necessidade de assegurar os serviços mínimos de «higiene e assistência médica».
Tendo presente o teor do artigo 106º (supra, I, 1.2.), bem se compreende que um sistema de reclusão tenha impreterivelmente de garantir um mínimo de permanência diária dos internados ao ar livre.
Salvaguardados os desideratos da segurança, trata-se, efectivamente, de exigência humanitária e de preservação dos direitos fundamentais da saúde física e psíquica, se não da própria vida.
Entende-se, pois, que o artigo 106º assegure aos reclusos que não realizam trabalho ao ar livre a permanência a céu aberto durante duas horas diárias, pelo menos.
Sendo esta a regra, o período referido só pode ser reduzido em casos excepcionais e, mesmo nesses - impressiona o estilo peremptório da estipulação -, a nunca menos de uma hora por dia.
A informação do Gabinete salienta ser este o mínimo estabelecido em recomendações de organizações internacionais de que Portugal é membro, citando as «Regras Mínimas para o Tratamento de Delinquentes», da O.N.U., e as «Regras Penitenciárias Europeias», do Conselho da Europa.
Considerando, na verdade, que a permanência ao ar livre é uma das medidas de atenuação da situação de reclusão que vão ao encontro de necessidades impreteríveis da população prisional, e os parâmetros normativos seleccionados, entende-se que devem ser assegurados pelos guardas prisionais os serviços mínimos de controlo e vigilância indispensáveis à sua satisfação, no nível, imbuído de toda a razoabilidade, de pelo menos uma hora diária a céu aberto.
V
Do exposto se conclui:
1. O direito de greve reconhecido como direito fundamental pelo artigo 57º da Constituição é garantido aos trabalhadores da função pública;
2. Não havendo ainda sido editada a legislação relativa ao exercício do direito de greve na função pública, prevista no nº 2 do artigo 12º da Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, aplicam-se as normas gerais deste diploma com as necessárias adaptações;
3. O direito de greve tem a natureza jurídica de direito colectivo de cada trabalhador;
4. O direito de greve, enquanto direito fundamental, sofre os limites resultantes da necessária conciliação com outros direitos constitucionalmente protegidos, com afloração no artigo 57º, nº 3, da Constituição e nos nºs. 1 e 3 do artigo 8º da Lei nº 65/77: as associações sindicais e os trabalhadores em greve devem assegurar a prestação dos serviços mínimos indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis;
5. Empresas, estabelecimentos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis são aqueles cuja actividade se propõe facultar aos membros da comunidade aquilo que, sendo essencial ao desenvolvimento da vida individual ou colectiva, envolvendo, portanto, uma necessidade primária, careça de imediata utilização ou aproveitamento, sob pena de irremediável prejuízo daquela;
6. O conceito de serviços mínimos é indeterminado e depende de aferições concretas de oportunidade e relatividade, sendo o núcleo essencial do seu conteúdo constituído pelos serviços que se mostrem necessários e adequados para que necessidades impreteríveis sejam satisfeitas sob pena de irremediável prejuízo;
7. Atingindo a greve um sector ou sectores particularizados da empresa, estabelecimento ou serviço dotados de atribuições ou competências específicas e legalmente delimitadas, a definição dos serviços mínimos a prestar deve pautar-se pela matriz referencial dessas atribuições e competências;
8. Os serviços da administração prisional devem ser qualificados como serviços essenciais no sentido da conclusão 5., quer na vertente do cosmos prisional, quer na do universo da sociedade em geral;
9. Nos termos genéricos do artigo 2º, nº 1, do Estatuto dos Guardas Prisionais aprovado pelo Decreto–Lei nº 179/93, de 12 de Maio, compete nuclearmente ao pessoal do corpo da guarda prisional «garantir a segurança e a ordem nos estabelecimentos prisionais, velar pela observância da lei e dos regulamentos penitenciários, exercer custódia sobre os detidos no exterior dos estabelecimentos prisionais mas ao cuidado da administração penitenciária e participar nos planos da ressocialização dos reclusos»;
10. Em caso de greve do pessoal do corpo da guarda prisional devem as associações sindicais e os guardas prisionais aderentes assegurar a prestação dos serviços mínimos destinados a acorrer, a título principal ou acessório, às necessidades impreteríveis de vigilância e segurança, nomeadamente, aludidas na conclusão 9.;
11. A definição em concreto do nível, conteúdo e amplitude desses serviços não deve abstrair da natureza própria do mundo prisional e redundar em agravação intolerável da situação de reclusão;
12. As concretas questões submetidas à apreciação do Conselho Consultivo - conforme enumeração do ponto I, 3. do presente parecer -, com acento na prestação de serviços mínimos em caso de greve do corpo da guarda prisional e do denominado Grupo de Intervenção e Segurança Prisional (GISP), devem ser solucionadas de acordo com os princípios vertidos nos pontos IV, 1. a 14.2.
VOTOS
(Eduardo de Melo Lucas Coelho) Vencido como relator quanto ao ponto IV, e, englobado na conclusão 12.
Continuo de facto a entender - pelas razões aduzidas em voto de vencido no parecer 100/89, nomeadamente, que os condicionalismos de urgência não permitem desenvolver - que o Governo não dispõe de competência para definir os serviços mínimos nas greves da função pública, conclusão hoje reforçada pela reserva de lei formal teor explicitada no nº 3 do artigo 57º da Constituição revista em 1997.
(Maria Cândida Guimarães Pinto de Almeida) - Votei vencida porquanto toda a doutrina do parecer se estrutura no entendimento de que a enumeração dos serviços que se impõem ao pessoal do corpo da guarda prisional em greve, previstos no artigo 27º do Estatuto dos guardas prisionais, - aprovado pelo Decreto-Lei nº 174/93, de 12 de Maio - não é exaustiva.
Pelo contrário, entendo que tal enumeração é taxativa e, consequentemente, ao pessoal do corpo da guarda prisional apenas se lhe impõe a realização dos serviços discriminados no referido normativo, bem como aqueles de cuja omissão resultaria a violação de direitos fundamentais de aplicação imediata, e não meramente programáticos, protegidos na Constituição e aos quais, no confronto com o direito à greve, tenha de ser dada prevalência, atentos os interesses fundamentais protegidos. (Cfr. nota VII ao artigo 57º da Constituição da República Portuguesa, Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira).
Há que retirar as necessárias consequências da alteração do conteúdo do artigo 30º do diploma que procedeu à reestruturação do quadro do pessoal de vigilância dos serviços prisionais, aprovada pelo Decreto-Lei nº 399-D/84 de 28 de Dezembro, entretanto revogado pelo Decreto-Lei nº 174/93, já citado.
Neste normativo, e conforme bem se releva no parecer, referiam-se os serviços que os guardas prisionais em greve deviam assegurar, exemplificando com o termo “nomeadamente” aqueles que integravam o conceito ”de serviço essencial”.
Com a nova regulamentação do exercício do direito à greve constante do artigo 27º do estatuto do guarda prisional ora em vigor, e já citado, faz-se constar, a meu ver, o núcleo “duro” dos serviços considerados mínimos a garantir pelos guardas prisionais em greve, retirando do normativo a expressão de “nomeadamente”, e explicitando, por forma clara e afirmativa, aqueles que considera serviços mínimos.
A redacção do preceito é, a meu ver, imperativa no sentido de não permitir uma interpretação de enunciação meramente exemplificativa daqueles serviços.
Por outro lado, o estatuto do guarda prisional em vigor é de 12 de Maio de 1993, posterior à alteração introduzida pela Lei nº 30/92 de 20 de Outubro à chamada lei da greve, - Lei nº 65/77 de 26 de Agosto.
Na redacção inicial do artigo 8º deste diploma não se estabeleciam regras sobre a qualificação e quantificação dos serviços mínimos e a quem competia essa definição.
E daí que, conforme dá notícia Abílio Neto, (em Contrato de Trabalho notas práticas, 10ª edição de 1990, da Livraria Petroni, Lda.), em comentário ao artigo 8º da Lei nº 65/77, a doutrina nacional - e a jusrisprudência portuguesa, acrescento - se dividiam quanto à entidade a quem competia a definição e fixação dos serviços mínimos, entendendo uns que seriam os sindicatos e, outros, as entidades patronais.
A questão só veio a ser ultrapassada pela já citada Lei nº 30/92, de 20 de Outubro, que em artigo único, alterou, para além de outro, o conteúdo do artigo 8º da Lei nº 65/77, estabelecendo no seu nº 4, a possibilidade de os serviços mínimos referidos no nº 1 do mesmo preceito poderem serem definidos por convenção colectiva ou por acordo com os representantes dos trabalhadores.
No caso de não haver acordo anterior ao pré-aviso de greve quanto àquela definição, prevê o nº 5 do mesmo artigo que “...o Ministério do Emprego e de Segurança Social convocará os representantes dos trabalhadores referidos no nº 3 e os representantes dos empregadores, tendo em vista a negociação de um acordo quanto aos serviços mínimos e quanto aos meios necessários para os assegurar”.
Os números seguintes prevêem as situações em que de todo não foi possível alcançar acordo entre os interessados - entidade patronal/associações sindicais e representantes dos trabalhadores em greve.
O legislador do actual Estatuto dos Guardas Prisionais não ignorava aquela discussão e a solução legal encontrada no âmbito geral da lei da greve.
No caso do estatuto dos guardas prisionais o Estado surge, na relação com estes, como “entidade patronal”.
Ao elaborar, discutir, ouvindo as associações sindicais dos guardas, aprovar e fazer publicar o referido estatuto, pelo Decreto-Lei nº 174/93, de 12 de Maio, o legislador teve necessariamente em conta a solução encontrada para a lei geral, para a qual, aliás se remete no artigo 27º do referido Estatuto.
Assim, tendo presente todos estes antecedentes e a alteração substancial da redacção do normativo sobre exercício do direito à greve pelos guardas prisionais, que antes era previsto no artigo 30º do Decreto-Lei nº 399-D/84, de 28 de Dezembro e actualmente no artigo 27º do Decreto-Lei 174/93, de 22 de Maio, parece-me forçoso ter de concluir que o Estado (entidade patronal) e guardas prisionais, (trabalhadores) através das respectivas Associações sindicais, acordaram, pelo meio próprio - a Lei que aprovou o estatuto do guarda prisional - a definição dos serviços mínimos em tempo de greve.
Aliás, da análise do artigo 27º, que vimos citando, constata-se assegurado o núcleo “fundamental” dos “serviços sociais relevantes que não podem sofrer quebras ou desgastes pelo exercício do direito de greve”. Para além desses serviços, taxativamente discriminados, aos guardas prisionais competirá garantir aqueles de cuja omissão resultaria violação de direitos fundamentais protegidos na Constituição da República, nomeadamente os que se referem aos direitos humanos, e os que se dirigem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, “desde que um e outros não sejam desproporcionados”, (Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa, local citado).
A natureza sui generis das funções dos guardas prisionais e o cosmos em que se desenvolvem, impõem cautelas acrescidas na delimitação e fixação dos serviços mínimos de molde a não desvirtuar ou esvaziar de todo o conteúdo útil o direito à greve constitucionalmente protegido. Como dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira na Constituição citada, “o problema constitucional da greve é sobretudo uma questão das garantias do direito à greve e não de restrições dele”.
Sendo o direito à greve um direito constitucionalmente protegido e que só tem por limites aqueles que a própria Constituição prevê, a interpretação de lei ordinária, no âmbito de eventuais limitações daquele direito, terá de ser feita sempre em conformidade constitucional, o que no caso só me parece alcançável se for efectuada por modo a não ampliar os limites do direito à greve, o que, com o devido respeito, se me afigura ter sido a solução do Parecer.
Anote-se que no caso do direito à greve, o limite constitucional específico é tão só a previsão de serviços mínimos, conforme foi consagrada no nº 3 do artigo 57º da Constituição da República Portuguesa, pela última revisão Constitucional.
De todo o exposto, ao interpretar o artigo 27º do Estatuto do Guarda Prisional, concluo pelo elencar taxativo dos serviços mínimos que àquele compete garantir em período de greve.
Consequentemente, e no que concerne a algumas das questões concretas colocadas a este corpo consultivo, a solução alcançada no Parecer é por mim subscrita, no estrito entendimento de que a não realização de alguns desses serviços violaria direitos constitucionalmente protegidos e prevalentes sobre o direito de greve, como são os casos do recebimento dos presos e detidos e a garantia de permanência a céu aberto, uma hora por dia, dos reclusos.
____________
[1]) O artigo 221º regula o “procedimento” de habeas corpus em virtude de detenção ilegal, preceituando o nº 1: “Recebido o requerimento, o juiz, se não o considerar manifestamente infundado, ordena, por via telefónica, se necessário, a apresentação imediata do detido, sob pena de desobediência qualificada”.
[2]) Do seguinte teor, regendo acerca do sentido da deliberação do Supremo Tribunal de Justiça sobre a petição de habeas corpus em virtude de prisão ilegal: “Mandar apresentar o preso no tribunal competente e no prazo de 24 horas, sob pena de desobediência qualificada”.
[3]) Que se transcreve na parte útil:
«Artigo 254º
Finalidades
A detenção a que se referem os artigos seguintes é efectuada:
a) Para, no prazo máximo de 48 horas, o detido ser submetido a julgamento sob forma sumária ou ser presente ao juiz competente para primeiro interrogatório judicial ou para aplicação de uma medida de coacção;
ou
b) Para assegurar a presença imediata do detido perante o juiz em acto processual.»
Cita-se no artigo 27º a alínea c), por lapso cuja rectificação não se detectou. Provavelmente a remissão correcta é para a alínea a).
[4]) Dispõe este normativo:
“Artigo 7º
Internamento dos reclusos
1 - (...)
2 - (...)
3 - (...)
4 - Quando se apresente alguém que declare ter cometido um crime ou que contra ele haja ordem de prisão, ficará detido, sendo lavrado o competente auto na presença de duas testemunhas.
Se for preventivo, é presente à autoridade judicial no prazo de vinte e quatro horas; se for condenado, é imediatamente informada a Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, competindo ao director do estabelecimento esclarecer a situação penal do recluso.
5 - (...)”
[5]) O nº 3 do artigo 57º foi aditado pelo nº 2 do artigo 31º da Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro - “Quarta revisão constitucional” -, em vigor a 5 de Outubro de 1997 (artigo 198º), passando o anterior nº 3 a nº 4 (artigo 31º, nº 1).
[6]) Os citados preceitos estatuem:
“Artigo 24º
Alimentação
1 - (...)
2 - (...)
3 - Será ministrada a alimentação especial adequada de que o recluso careça por indicação médica.
4 - Respeitar-se-ão, sempre que possível, as regras alimentares impostas pelas convicções filosóficas ou religiosas do recluso.
5 - (...)”
“Artigo 26º
Géneros ou alimentos confeccionados fora do estabelecimento
1 - (...)
2 - (...)
3 - O director pode autorizar o recebimento de géneros e alimentos confeccionados fora do estabelecimento quando não for possível observar o disposto no nº 4 do artigo 24º.
4 - (...).”
Na transcrição destes normativos tomam-se em atenção as alterações de redacção introduzidas na versão original pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 49/80, de 22 de Março.
[7]) Reproduzam-se estas outras normas:
“Artigo 30º
Direito a receber visitas
1 - O recluso pode receber regularmente visitas, nunca podendo a duração total das mesmas ser inferior a uma hora por semana.
2 - (...)
3 - (...)
4 - (...)
5 - (...)”
“Artigo 31º
Proibição de visitas
O director do estabelecimento pode proibir a visita das pessoas que ponham em perigo a segurança e ordem do estabelecimento, que possam ter influência nociva relativamente ao recluso ou dificultar a sua reinserção social.”
“Artigo 32º
Visitas de advogados e notários
1 - São permitidas as visitas dos advogados de defesa, de notários e de outros advogados que se destinem a tratar de assuntos jurídicos respeitantes à pessoa do recluso.
2 - (...)
3 - (...)”
“Artigo 33º
Visitas em dias e horas não regulamentares
As visitas dos advogados dos reclusos e de outras pessoas que forem consideradas de interesse urgente e legítimo podem ser autorizadas pelo director do estabelecimento fora das horas e dias regulamentares.”
“Artigo 38º
Visitas a recluso estrangeiro
Mediante prévia autorização do Ministro da Justiça, pode o recluso de nacionalidade estrangeira e o apátrida receber visitas, respectivamente, dos representantes diplomáticos ou consulares competentes ou de quaisquer outras autoridades nacionais ou estrangeiras que tenham por missão a protecção dos seus interesses.”
“Artigo 39º
Visitas especialmente autorizadas
1 - (...)
2 - Os directores dos estabelecimentos podem excepcionalmente autorizar visitas de interesse humanitário ou científico quando a urgência não permitir prévio pedido ao Ministro da Justiça ou ao director-geral dos Serviços Prisionais.
3 - (...)”
[8]) Observe-se apenas que os artigos 49º e segs. e 62º-A se integram no Título V, “Licenças de saída do estabelecimento”, substancialmente modificado pelo artigo 2º, do Decreto-Lei nº 49/80, dispensando a compreensão da consulta perfeitamente a sua transcrição neste momento.
[9]) Diga-se apenas que o citado artigo respeita grosso modo às notificações a efectuar em caso de falecimento ou grave enfermidade do recluso, quer ao cônjuge e a parentes - e ao conhecimento do recluso, na hipótese inversa -, quer a determinadas entidades oficiais.
[10]) Adiante haverá ocasião de abordar os citados instrumentos.
[11]) GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra, 1993, pág. 309. Tópicos, aliás, acolhidos nos mais recentes pareceres do Conselho Consultivo nºs 54/87, de 22 de Outubro de 1987, não homologado; 22/89, de 29 de Março de 1989, homologado e não publicado; 100/89, de 5 de Abril de 1990, “Diário da República”, II Série, nº 276, de 29 de Novembro de 1990, págs. 13043 e segs., e “Boletim do Ministério da Justiça”, nº 399, págs. 5 e segs.; 52/92, de 14 de Julho de 1993, “Diário” citado, nº 114, de 17 de Maio de 1994, págs. 4812 e segs.; 45/97, de 16 de Dezembro de 1997, “Diário”, nº 67, de 20 de Março de 1998.
[12]) BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, Direito da Greve, Lisboa, 1984, págs. 55/56, apud, entre outros, parecer nº 45/97, que ora pontualmente se acompanha.
[13]) ANTÓNIO MONTEIRO FERNANDES, Direito de Greve. Notas e Comentários à Lei nº 65/77, de 26 de Agosto, Coimbra, 1982, págs. 18/19, apud parecer nº 45/97.
[14]) MONTEIRO FERNANDES, ibidem; pareceres do Conselho citados na nota 12 do parecer nº 45/97; cfr. também o recente parecer nº 18/98, de 30 de Março de 1998, homologado por despacho de Vossa Excelência, de 2 de Abril, pendente de publicação.
[15]) Significativamente, o artigo 7º da Lei nº 65/77, sob a epígrafe “Efeitos da greve”, estabelece, no nº 1, que “a greve suspende, no que respeita aos trabalhadores que a ela aderirem, as relações emergentes do contrato de trabalho, nomeadamente o direito à retribuição e, em consequência, desvincula-os dos deveres de subordinação e assiduidade”.
[16]) O artigo 13º exclui, todavia, do universo do funcionalismo em matéria de greve as “forças militares e militarizadas”.
O pessoal de vigilância dos serviços prisionais é equiparado ao pessoal da Polícia de Segurança Pública, mas só para efeitos de “vencimentos e respectivos suplementos, diuturnidades, gratificações e outros abonos, aposentação, transporte e demais regalias sociais” (artigo 19º, nº 1, do Decreto-Lei nº 399-D/84, de 28 de Dezembro, ressalvado de revogação pelo artigo 44º, alínea a), do Decreto-Lei nº 174/93, de 12 de Maio).
Conforme se informa na nota 19 do parecer nº 22/89, na administração penitenciária francesa não vigora o direito à greve.
[17]) Parecer nº 18/98.
[18]) Parecer nº 45/97, com os pareceres e a bibliografia citados na sua nota 17.
[19]) Parecer nº 18/98. Os debates parlamentares aludidos foram analisados com certo detalhe no parecer nº 41/86, de 19 de Março de 1987, inédito, para que se remete.
[20]) Parecer nº 41/86 (ponto 6.), que por momentos se segue.
[21]) É a posição de MONTEIRO FERNANDES recenseada no parecer que estamos acompanhando.
[22]) Este o entendimento de LOBO XAVIER, explanado no mesmo parecer.
[23]) Cfr. os pareceres nºs. 45/97 e 18/98.
[24]) Na transcrição do artigo 8º tiveram-se em conta as alterações introduzidas nas alíneas c) e d) do nº 2 pela Lei nº 30/92, de 20 de Outubro, e bem assim as consequências da declaração de inconstitucionalidade de que esta foi objecto mercê do acórdão do Tribunal Constitucional nº 868/96, proc. nº 613/92, de 4 de Julho de 1996, «Diário da República», I Série-A, nº 240, de 16 de Outubro de 1996.
Veja-se, com outros pormenores, o parecer nº 18/98 (ponto 3.1.).
[25]) Parecer nº 100/89 (ponto 7), citando MENEZES CORDEIRO.
[26]) Abstrai-se, em qualquer dos casos, dos trabalhadores não aderentes, numa perspectiva do universo da greve, propriamente dita, já circunscrito subjectivamente por um certo número de adesões.
[27]) Tópico recortado do parecer nº 86/82, de 8 de Julho de 1982, «Diário da República», II Série, nº 131, de 8 de Junho de 1983, págs. 4758 e segs. (ponto 3.), ciclicamente rememorado em pareceres ulteriores.
[28]) No parecer nº 41/86 concluiu-se efectivamente que ao conceito de empresa, para efeitos do artigo 2º da Lei nº 65/77, corresponderá, na Administração Pública, o de serviço, entendido este como «unidade de organização funcional com individualidade suficiente para gerar conflitos colectivos específicos».
[29]) Cfr., v.g., os pareceres nºs. 86/82 (ponto 4.), 45/97 (ponto 5.) e 15/98 (ponto 3.2.).
[30]) Parecer nº 18/98 (ibidem).
[31]) Parecer nº 18/98 (ibidem, e nota 23), remetendo adicionalmente para informações comparatísticas recolhidas no parecer nº 45/97.
[32]) Pareceres nºs. 22/89 (ponto 5.), 45/97 (ponto 5.) e 18/98 (ponto 3.3.).
Estes serviços e estabelecimentos não constam, é verdade, do elenco vertido no nº 2 do artigo 8º da Lei nº 65/77, mas o carácter não taxativo desta enunciação é indiscutível, como desde cedo demonstrou o parecer nº 86/82 (ponto 3.).
[33]) Parecer nº 86/82 (ponto 4.).
[34]) Parecer nº 18/98 (ponto 5.).
[35]) No sentido exposto, o parecer nº 22/89 (ponto 8.). No parecer nº 18/98 chegou, neste plano, a concluir-se que os serviços mínimos a desempenhar correspondiam aos serviços normais de todo o sector em greve - os tribunais de turno, considerados nessa tónica como «uma modalidade de serviços mínimos da Administração da Justiça» em geral.
[36]) Parecer nº 22/89, (ibidem).
[37]) Pareceres nºs 86/82 (ibidem) e 22/89 (ibidem).
[38]) Parecer nº 86/82 (ponto 5.).
[39]) Com excepção do artigo 19º, como se notou supra, nota 16.
[40]) O Decreto–Lei nº 174/93 foi alterado pelo Decreto–Lei nº 100/96, de 23 de Julho, em matéria de carreira, regime de provimento e estatuto remuneratório.
[41]) Recorde-se a este propósito, uma vez mais, que o Estatuto manteve em vigor a equiparação para determinados efeitos ao pessoal da Polícia de Segurança Pública - sem reflexos, se bem se pensa, no presente parecer -, estabelecida no artigo 19º, nº 1, do Decreto–Lei nº 399-D/84.
[42]) Texto inexistente na versão originária do Código, foi nele introduzido pela revisão levada a efeito pelo Decreto–Lei nº 48/95, de 15 de Março, com inspiração precisamente no artigo 2º do Decreto–Lei nº 265/79.
«Não houve, porém, o propósito - observa MAIA GONÇALVES, Código Penal Português, Anotado e Comentado e Legislação Complementar, 9ª edição, Coimbra, 1996, pág. 291 - de solucionar por via legislativa a questão dogmática dos fins das reacções criminais.Trata-se, como é bem sabido, de controvérsia tão velha quanto o próprio direito criminal, e que certamente continuará o seu curso, atraindo e mobilizando os penalistas para debates no foro próprio da reflexão dogmática. O dispositivo ora inserto no CP tem uma intencionalidade empenhadamente pragmática: oferecer ao intérprete e ao aplicador do direito critérios seguros e normativamente estabilizados para o efeito de escolha e de medida da reacção criminal. Isto se deduz inevoquivamente da discussão travada no seio da CRCP e dos textos preparatórios da revisão do CP, maxime da exposição de motivos de Proposta de Lei nº 92/VI.»
Cfr., sobre o inciso aludido, a nótula crítica, rica de sugestões dogmáticas, de TAIPA DE CARVALHO, As Penas no Direito Português após a Revisão de 1995, «Jornadas de Direito Criminal. Revisão do Código Penal», edição do Centro de Estudos Judiciários, Lisboa, 1998, págs. 18/19.
Para uma explanação da teoria dos fins das penas, também numa perspectiva histórica, veja-se, por todos, a lição clássica de EDUARDO CORREIA, Direito Criminal, com a colaboração de FIGUEIREDO DIAS, vol. I, Reimpressão, Coimbra, 1971, págs. 39 e seguintes.
[43]) Mesmo neste caso, a licença não pode ser determinada sem o consentimento do visado «quando represente uma intromissão na sua esfera jurídica» (artigo 62º, nº 2). Igualmente não pode ser determinada esta saída «quando der lugar a manifesto desvio de poder» (nº 3).
[44]) Os vogais são nomeados bienalmente e podem ser reconduzidos (nº 5).
Pode também ser chamado a participar nas reuniões, sem direito de voto, qualquer funcionário que possa prestar colaboração útil em virtude do conhecimento pessoal dos assuntos a debater (nº 4).
[45]) Neste sentido o parecer nº 100/89 (ponto 7, in fine). Sobre o instituto do ius variandi na função pública, que deste modo se implicaria, cfr., v.g., o parecer nº 22/89 (ponto 9.) e os elementos bibliográficos a que se acolhe.
Acerca do artigo 6º da Lei nº 65/77 cfr., v.g., MONTEIRO FERNANDES, op.cit., págs. 43 e seguintes.
[46]) Acerca dos piquetes de greve veja-se o parecer nº 54/89 (ponto 11.), recenseando outros pareceres desta instância consultiva.
[47]) Cfr. o parecer nº 22/89 onde se concluiu (conclusões 5ª e 7ª) que a suspensão da relação laboral atinge a mera disponibilidade para o serviço em que funcionários podem estatutariamente encontrar-se nos sábados, domingos e dias feriados.
[48]) «Diário da República», I Série-B, nº 100/96, de 27 de Abril de 1996.
[49]) Verificando que as missões genéricas adstritas ao GISP pelo nº 3 não incluíam «a condução do director-geral dos Serviços Prisionais, actividade que envolve um risco de segurança agravado pelo facto de a entidade transportada poder ser alvo preferencial de acções violentas» e considerando, ademais, «que o director-geral tem segurança pessoal atribuída e assegurada pelos competentes corpos do Estado», o despacho do Ministro da Justiça nº 494/97 (2ª série), de 3 de Abril de 1997, «Diário da República», II Série, nº 113, de 16 de Maio de 1997, págs. 5672 e seg., aditou ao aludido número uma alínea d) do seguinte teor:
«d) Assegurar a condução da viatura oficial em que é transportado o director-geral dos Serviços Prisionais».
[50]) «Diário da República», II Série, nº 263, de 13 de Novembro de 1997, págs. 14058 e seguintes.
[51]) Assim é que, dando nova redacção ao artigo 28º do Estatuto dos Guardas Prisionais consubstanciado no Decreto–Lei nº 174/93, o artigo 1º, do Decreto–Lei nº 100/96, de 23 de Julho, lhe aditou, entre outros, um nº 5 assim concebido:
«Artigo 28º
Estatuto remuneratório
1 - A escala remuneratória do pessoal do corpo da guarda prisional é a constante do mapa anexo II ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
2 - (...)
(...)
5 - O pessoal do corpo da guarda prisional que venha a ser afecto ao Grupo de Intervenção e Segurança Prisional, cuja constituição, organização e funcionamento constam do Despacho do Ministro da Justiça nº 12/MJ/96 (...), tem direito a um suplemento de risco agravado no montante de 20% do índice 195 da escala remuneratória referida no nº 1.
6 - (...)»
[52]) Parecer nº 18/98 (ponto 6.), que vamos acompanhar muito de perto por momentos, como manifestação mais actual da posição do Conselho sobre o tema.
[53]) Em favor da solução cita-se neste passo jurisprudência inédita do Supremo Tribunal de Justiça e da Relação de Lisboa.
[54]) ROGER LATOURNERIE, Le Droit Français de la Grève, Sirey, 1972, págs. 114 e segs., apud parecer nº 22/89, nota 30.
[55]) MENEZES CORDEIRO, Direito do Trabalho, 1º volume, edição da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1987, pág. 718, apud parecer nº 22/89, nota 30-A.
[56]) MENEZES CORDEIRO, ibidem.
[57]) MENEZES CORDEIRO, ibidem.
[58]) Cita-se neste sentido (nota 31) LOBO XAVIER, Direito da Greve, págs. 195/196.
[59]) Nesta linha, ao que se afigura, o parecer nº 86/82 (ponto 6).
[60]) MONTEIRO FERNANDES, op. cit., págs. 61 e seguintes.