Senhor Procurador-Geral da República,
Excelência:
1.
Dignou-se Vossa Excelência suscitar a apreciação pelo Conselho Consultivo das questões abordadas em Informação elaborada por um Assessor do Gabinete, sob a epígrafe «Pagamento das dívidas ao Fisco por parte dos clubes de futebol. Despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII, de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 4 e 23 de Março de 1998» ([1]).
Cumpre emitir parecer, com as limitações de investigação e análise decorrentes da circunstância de lhe ter sido atribuída «prioridade e urgência».
2.
Na génese daquela Informação está uma tomada de posição do grupo parlamentar do Partido Social Democrata, cujo presidente representou junto de Vossa Excelência ([2]), quanto ao «despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que aprovou o novo esquema de pagamento das dívidas ao Fisco por parte dos Clubes de Futebol», «várias dúvidas de legalidade»:
«1 - Todo o despacho (*) assenta na ideia dos Clubes de Futebol devedores como um todo e não cada um de per si considerado. Ou seja, englobam-se em grupo todos os clubes devedores, tratando-os em bloco, como um todo.
Por outro lado, as receitas dos jogos - designadamente as do Totobola, o único jogo já existente - são, nos termos da Lei, pertença de todos os Clubes, os que têm dívidas fiscais e os que não têm dívidas fiscais.
Segundo o despacho, todas as receitas do Totobola a que os clubes têm direito - incluindo os não devedores - são afectadas ao pagamento das dívidas que, todavia, só alguns têm.
Conclusão: Assim sendo, parece óbvio que os Clubes efectivamente devedores são beneficiados - porque pagam dívidas mesmo com receitas que também pertencem aos Clubes que nada devem - enquanto estes, cumpridores e não devedores, são prejudicados porque lhes são retiradas receitas a que legalmente têm direito.
É, a nosso ver, uma situação abusiva e ilegal.
2 - Por outro lado, nos termos do Decreto-Lei nº 125/96, de 10 de Agosto, na nova redacção dada aos artigos 109º e 284º do Código do Processo Tributário, a dação em pagamento para extinção de dívidas fiscais só é admissível:
a) Se se tratar de bens móveis ou imóveis. É no mínimo duvidoso que seja este o caso;
b) Quando exista descrição pormenorizada dos bens dados em pagamento.
Não parece também ser o caso, tanto mais que o novo Jogo não existe, ninguém pode juridicamente garantir que vai existir e muito menos quais são os moldes de que, a existir, se virá a revestir. O que, portanto, também não permite a avaliação correcta do seu valor.
3 - Ainda quanto à dação em pagamento oferece-nos, no mínimo, as maiores das dúvidas que ela possa, de facto incorporar eventuais receitas futuras, incertas e imprevisíveis - quer quanto à sua criação, quer quanto aos seus montantes e destinatários - uma vez que o único Jogo existente é o Totobola.
Então, a ser legalmente possível, não seria mais sério, mais seguro e mais transparente, que a decisão só fosse tomada depois da efectiva criação do novo Jogo?
4 - Outra dúvida que se coloca é esta - pretende o Estado, ao que diz, criar um novo jogo e já “consagrar” no despacho, para considerar que as receitas dele resultantes se destinarão também ao pagamento de dívidas dos Clubes de Futebol. Será legítimo e legal que o Estado crie um novo Jogo expressamente destinado a criar condições para que ele mesmo, o Estado, na prática, se pague a si próprio?
5 - Por outro lado, o artigo 5º do Decreto-Lei nº 124/96, de 10 de Agosto, exige que as prestações sejam individualizadas e que sejam prestações mensais iguais.
Ora, no caso vertente, não parece ser assim.
O carácter de prestações mensais iguais não está acautelado. Analisando os pontos 6, 7 e 8 do despacho em apreço resulta mesmo o oposto. A sua leitura é obvia - não se trata de prestações iguais, como a lei exige, razão pela qual até no ponto 6 se chega a afirmar que “a Comissão...........quantificará as importâncias recebidas”.
É óbvio que se as prestações fossem mensais e iguais tal quantificação estaria automaticamente feita. Só tem de ser feita, como se prevê no citado ponto 6 do despacho, porque o carácter de prestações mensais e iguais não está assegurado.
Logo, há violação de lei.
6 - Concluindo, apenas no que julgamos ser o essencial:
a) O chamado Totonegócio, rejeitado pelo Parlamento em 1996 era, claramente, um regime de excepção, tanto que carecia de Lei especial;
b) A decisão agora tomada pelo Governo tem, formalmente, a cobertura do Decreto-Lei nº 124/96, de 10 de Agosto, aplicável à generalidade dos contribuintes, mas afigura-se-nos que, do ponto de vista substantivo, incorre em ilegalidades várias, acabando por criar, de forma diferente mas igualmente notória, situações de excepção quer relativamente à generalidade dos contribuintes quer mesmo, dentro dos contribuintes Clubes de Futebol, situações de privilégio para uns (os devedores) e de desfavor para outros (os não devedores).» (Sublinhados na origem.) ([3])
3.
Os despachos - são dois -, sobre a matéria referida, proferidos pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, apresentam o seguinte teor:
3.1. Despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março de 1998:
«Considerando que, em 31 de Janeiro de 1997, a Liga e a Federação aderiram, como gestores de negócios dos clubes das 1ª, 2ª divisão de honra, 2ª divisão B e 3ª divisão, ao plano de regularização de dívidas ao fisco constante do D.L. nº 124/96, de 10 de Agosto;
Considerando que a Liga e a Federação ofereceram, em dação em pagamento para liquidação do valor das dívidas ao fisco existentes até 31 de Julho de 1996, as receitas futuras das apostas mútuas desportivas a que os clubes tenham direito;
Considerando que a dação em pagamento está prevista no Código Civil e nos artigos 109º-A e 284º do Código de Processo Tributário, na redacção que lhe foi dada pelo D.L. nº 125/96, de 10 de Agosto;
Considerando que nada obsta, no plano jurídico, à aceitação de bens de montante relativamente indeterminado, como os supra-referidos, ou mesmo de bens futuros, já que podem ser dados em pagamento todos os bens mobiliários ou imobiliários sem excepção;
Considerando que, por razões de uniformidade de tratamento, o prazo de arrecadação das receitas oferecidas em dação em pagamento se deve aproximar do prazo máximo permitido no regime prestacional previsto no D.L. nº 124/96 (12,5 anos);
Considerando que, por despacho de 28 de Outubro de 1997, foi nomeada uma Comissão Técnica para avaliar as receitas das apostas mútuas desportivas para um período de doze anos e meio;
Considerando que, segundo o relatório da Comissão Técnica, a árvore de cenários construídos permite identificar uma “banda de sensibilidade” em torno do valor de tais receitas em que o valor mínimo será de 8,2 e o máximo de 13,1 milhões de contos;
Considerando que, segundo o mesmo relatório, o valor médio de tais receitas, para uma taxa provável de actualização de 3%, é de 10,902 milhões de contos;
Considerando que o valor global das dívidas fiscais de todos os clubes, até 31 de Julho de 1996, apurado nos respectivos processos de regularização e calculado nos termos do artigo 4º do D.L. nº 124/96, de 10 de Agosto e do Código do IVA, é de 11.367.198 contos;
Considerando que os clubes aderentes, constantes da lista em anexo, devem ter, à data da certificação das condições de adesão, a sua situação tributária, posterior a 31 de Julho de 1996, regularizada, de acordo com a lei geral e com as orientações administrativas constantes do Despacho nº 17/97, de 14 de Março (*) ;
Considerando que as dívidas dos clubes à Segurança Social têm vindo a ser pagas, no quadro da lei, por mecanismos próprios;
Considerando que a Liga e a Federação se comprometem a respeitar cláusulas de salvaguarda que neutralizem qualquer risco financeiro da dação em cumprimento,
DETERMINO:
1. A aceitação como forma de extinção das dívidas fiscais globais dos clubes existentes até 31 de Julho de 1996, no valor de 11367198 contos, da dação em pagamento das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas pela Liga e pela Federação, durante o período que vai de 1 de Julho de 1998 a 31 de Dezembro de 2010, sem prejuízo da manutenção e consideração dos pagamentos por conta já efectuados ou a efectuar até à data do início daquele período.
2. A aceitação do montante de 10902000 contos como valor de avaliação das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas.
3. A aceitação em regime de pronto pagamento ou em 150 prestações do pagamento da dívida remanescente, no valor de 465198 contos.
4. A nomeação de uma Comissão de acompanhamento, constituída por um representante da Inspecção-Geral de Finanças, um representante da Direcção de Serviços de Justiça Tributária da DGCI e um representante dos Serviços de Inspecção Tributária da DGCI, para análise da situação tributária dos clubes ao longo do período referido em 1.
5. À Comissão de acompanhamento compete, nomeadamente:
a) Certificar que os clubes constantes da lista anexa satisfazem, em 1 de Junho de 1998, as condições de adesão previstas no D.L. nº 124/96, de 10 de Agosto;
b) Verificar o cumprimento pontual das entregas dos valores das apostas mútuas a efectuar pela Liga e pela Federação;
c) Propor os mecanismos de inspecção necessários para garantir o cumprimento integral do presente despacho;
d) Certificar, sempre que necessário, que os clubes em anexo mantêm, ao longo do período referido no ponto 1, a sua situação tributária regularizada, nos termos do nº 5 do artigo 6º da Lei nº 103/97, de 3 de Setembro (*), cumprindo as suas obrigações tributárias principais e acessórias.
6. A Comissão avaliará, no segundo semestre de 2004 e de 2010, o cumprimento do presente despacho e quantificará as importâncias recebidas.
7. No caso de metade do valor arrecadado ser insuficiente para o pagamento de metade da dívida global ao fisco apurada no segundo semestre de 2004 e 2010, a Liga e a Federação deverão proceder ao pagamento da diferença até ao valor dessas metades.
8. No caso do montante apurado no segundo semestre de 2004 ser superior à metade da dívida global ao fisco apurada, devem os serviços proceder ao reescalonamento da dívida remanescente ou ao encurtamento dos prazos de entrega da dação em pagamento.»
Anexa a este Despacho está uma relação dos clubes aderentes, da qual constam 18 clubes da 1ª Divisão, 15 da 2ª Divisão de Honra, 36 da 2ª Divisão B e 44 da 3ª Divisão, 113 clubes, portanto ([4]).
3.2. Despacho nº 9/98-XIII, de 23 de Março de 1998:
Considerando que, através do Despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março, o Governo aceitou, como forma de extinção das dívidas fiscais globais dos clubes existentes até 31 de Julho de 1996, no valor de 11367198 contos, a dação em pagamento das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas pela Liga e pela Federação, na qualidade de gestores de negócios, durante o período que vai de 1 de Julho de 1998 a 31 de Dezembro de 2010, sem prejuízo da manutenção e consideração dos pagamentos por conta já efectuados ou a efectuar até à data do início daquele período;
Considerando que o remanescente da dívida, tendo em conta o valor por que foi aceite o montante global das receitas, orçado em 465.198 contos, deverá ser liquidado em regime de pronto pagamento ou em 150 prestações mensais;
Considerando que é necessário que os clubes aderentes tenham, em 1 de Junho de 1998, a sua situação tributária, posterior a 31 de Julho de 1996, regularizada, de acordo com a lei geral e com as orientações administrativas constantes do Despacho nº 17/97, de 14 de Março;
Considerando que é necessário garantir o cumprimento das cláusulas de salvaguarda que neutralizem eventuais riscos financeiros da dação em pagamento,
DETERMINO O SEGUINTE:
1. A Comissão de Acompanhamento criada pelo Despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março, integra os seguintes membros:
(...) (*).
2. A Comissão deverá:
a) Actualizar a lista dos clubes de que a Liga e a Federação assumiram a gestão de negócios, conformando-se com o interesse e a vontade, real ou presumível daqueles, e certificar se os mesmos clubes satisfazem, em 1 de Junho de 1998, as condições de adesão previstas no D.L. nº 124/96 de 10 de Agosto, procedendo à actualização da Lista anexa ao Despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março.
b) Contabilizar os pagamentos por conta efectuados até 1 de Julho de 1998, abatendo-os ao montante global da dívida;
c) Excluir dos montantes da avaliação efectuada as receitas dos clubes que, em 1 de Junho de 1998, eventualmente não satisfaçam as condições de adesão ou não tenham aprovado a gestão de negócios, bem como abater as eventuais dívidas destes clubes ao montante global da dívida;
d) Rever o remanescente da dívida, tendo em conta as diferenças entre o montante global da dívida e o montante da avaliação das receitas apuradas nos termos da alínea anterior;
e) Solicitar mensalmente à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa a indicação do montante das receitas das apostas mútuas desportivas a que os clubes têm direito;
f) Verificar o cumprimento pontual das entregas dos valores das apostas mútuas a efectuar pela Liga e pela Federação;
g) Propor os mecanismos de inspecção necessários para garantir o cumprimento integral do Despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março:
h) Certificar, sempre que necessário, que os clubes que aderiram a este plano, mantêm, ao longo do período de doze anos e meio, a sua situação tributária regularizada, nos termos do nº 5 do artº 6º da Lei nº 103/97, de 13 de Setembro, cumprindo as suas obrigações tributárias principais e acessórias.
i) Avaliar, no segundo semestre de 2004 e de 2010, o cumprimento do Despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março, e quantificar as importâncias recebidas, devendo:
1. No caso de metade do valor arrecadado ser insuficiente para o pagamento de metade da dívida global ao fisco apurada no segundo semestre de 2004 e de 2010, notificar a Liga e a Federação para procederem ao pagamento da diferença até ao valor dessas metades.
2. No caso do montante apurado no segundo semestre de 2004 ser superior à metade da dívida global ao fisco apurada, informar os serviços para procederem ao reescalonamento da dívida remanescente ou ao encurtamento dos prazos de entrega da dação em pagamento.
j) Elaborar mensalmente um relatório sobre os resultados da sua actividade e apresentá-lo ao Director-Geral dos Impostos para que este tome as medidas que entender por conveniente;
l) Levar a cabo todas as medidas que lhe sejam cometidas por despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais ou do Director-Geral dos Impostos.» ([5])
3.3. Na origem dos despachos e da anterior tentativa de solucionar o problema das dívidas dos clubes de futebol está o reconhecimento de que o futebol profissional constitui uma realidade social que, em todos os seus aspectos, não tem sido encarada com rigor pelo poder político, o que, com o decurso do tempo e com o tradicional enquadramento jurídico dos clubes ([6]), gerador da irresponsabilidade dos respectivos dirigentes e sócios, originou o acumular de vultuosas dívidas, designadamente ao Fisco e à Segurança Social.
Referindo-se à passagem dos clubes a sociedades desportivas, escreve JOSÉ MANUEL MEIRIM ([7]):
«Portugal não podia ficar indiferente ao rumo que na Europa se vinha seguindo quando ao aparecimento de novas formas de organização primária do futebol profissional.
As razões que ditaram o iniciar deste percurso - dos clubes às sociedades desportivas - são também comuns às de países como a França ou a Espanha.
Por um lado, a manifesta falta de correspondência entre o quadro associativo tradicional - de associação sem fins lucrativos - e a nova realidade de grandes orçamentos existentes nos principais clubes de futebol.
Há que acertar a forma à realidade, procurando nova roupagem que cubra adequadamente outro “ser”.
Por outro lado, motivado por diversas causas, particularmente por uma gestão apenas interessada na vitória a todo o custo, o crescente endividamento público dos clubes de futebol profissional.
O Estado, nomeadamente nas suas vestes de administração fiscal e de segurança social, acumula créditos perante esses clubes, ajudando mesmo, pela sua passividade, a desvirtuar a competição desportiva.
(...)
Pretende-se, pois, mais e melhor responsabilidade económica e jurídica dos dirigentes dos clubes desportivos e, de alguma forma, caminhar para um saneamento económico do futebol profissional.»
4.
4.1. Em 27 de Julho de 1976, foi publicado o Decreto-Lei nº 619/76, que definiu várias infracções fiscais e estabeleceu as respectivas punições com vista a combater com maior eficácia os fenómenos da evasão e da fraude fiscais. Este propósito tem, desde então, sido erigido em objectivo programático de sucessivos Governos, tendo a matéria, neste momento, como diploma fundamental, o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, que aprovou o Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras ([8]) e revogou o Decreto-Lei nº 619/76.
Paralelamente, procurou-se incentivar os contribuintes a regularizarem as suas dívidas fiscais, mediante o estabelecimento de mecanismos de carácter excepcional: assim, o Decreto-Lei nº 225/94, de 5 de Setembro (vulgarmente conhecido por «plano Catroga») procurou incentivar a regularização das dívidas mediante o pagamento em prestações, com redução substancial de juros e custas, em prazos que iam dos 18 meses aos 10 anos, dependendo do valor da dívida e acentuando-se a redução com a antecipação do pagamento ([9]).
4.2. Mais recentemente, no artigo 53º da Lei nº 10-B/96, de 23 de Março (Orçamento do Estado para 1996), com a epígrafe «Dação em pagamento», estabelece-se o seguinte:
«Fica o Governo autorizado a legislar no sentido de:
a) Estender a possibilidade de aceitação de dação em pagamento das dívidas a que se refere o artigo 233º do Código de Processo Tributário, não obstante não estar em curso quanto ao devedor processo de execução fiscal ou os bens serem de valor superior ao das dívidas, e definir as condições materiais ou processuais de aceitação;
b) Flexibilizar os procedimentos relativos à alienação dos bens aceites em pagamento.»
E nos termos no nº 1 do artigo 59º da mesma Lei nº 10-B/96, de 23 de Março, foi o Governo autorizado, através do Ministro das Finanças, com faculdade de delegar, a proceder a determinadas «operações de mobilização de créditos, incluindo créditos de natureza fiscal, em termos a definir por decreto-lei, e outros activos financeiros do Estado»; entre tais operações refere-se [alínea c)] a «Transformação de créditos e outros activos, podendo, excepcionalmente aceitar a dação em cumprimento de bens imóveis e valores mobiliários, no âmbito da recuperação de créditos do Estado»
E o nº 4 também do artigo 59º estabelece, designadamente, o seguinte:
«4 - Relativamente às operações de mobilização de activos e recuperação de créditos a seguir considerados deverá ter-se em conta:
(...)
b) A transformação de créditos do Estado em capital e a negociação de prazos e condições excepcionais para a sua liquidação com os respectivos devedores, ou com pessoas ou entidades cujo interesse patrimonial seja assimilável ao dos primeiros, dependerão da verificação de critérios de avaliação da situação das entidades devedoras, devendo considerar-se como circunstâncias impeditivas as seguintes:
i) Acusação da prática de crimes fiscais conexos com as dívidas em causa, imputáveis aos devedores em caso de pessoas singulares ou, em caso de pessoas colectivas, a quem os represente e permaneça em funções;
ii) (...)
iii) (...)
(...).»
4.3. No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido no artigo 59º da Lei nº 10-B/96, veio a ser publicado o Decreto-Lei nº 124/96, de 10 de Agosto (conhecido vulgarmente por «plano Mateus») ([10]), que, de acordo com o respectivo sumário oficial, «Define as condições em que se podem realizar as operações de recuperação de créditos fiscais e da segurança social previstas no artigo 59º da Lei nº 10-B/96, de 23 de Março» ([11]).
Continua a ser preocupação do Governo - expressa no preâmbulo do diploma - a «regularização das dívidas fiscais e à segurança social», objectivo não conseguido através do acima referido Decreto-Lei nº 225/94, que deixou «de fora muitos contribuintes que, com outro contexto normativo, poderiam ter regularizado a sua situação tributária».
Justifica-se, pois, «uma intervenção extraordinária e rigorosa do Governo, que, simultaneamente, permita recuperar parte importante dos créditos dos entes públicos e contribuir para um reenquadramento das entidades devedoras nos circuitos económicos normais, criando ao mesmo tempo condições para a viabilização económica das que evidenciem uma situação financeira desequilibrada dificilmente reversível sem o recurso a medidas excepcionais».
Em suma, aproveitando a experiência anterior, pretende-se agora «definir um novo quadro global para a regularização das dívidas ao Estado, que constitua um regime mais simples e flexível» mas não menos rigoroso ou exigente nas condições de acesso
Estipulam-se dois grandes grupos de medidas:
- umas, destinadas à generalidade dos contribuintes devedores do Estado e entes públicos, traduzidas num «regime geral de pagamento em prestações mensais iguais, até um máximo de 150, com redução, nos casos normais de juros de mora vencidos e vincendos, à taxa média de juros praticada na colocação da dívida pública interna»;
- outras, voltadas para os casos que envolvam processos especiais de recuperação de empresas ou contratos de consolidação financeira e restruturação empresarial, estabelecendo um regime extraordinário de mobilização de activos e de recuperação de créditos.
Entremos na apreciação do articulado do Decreto-Lei nº 124/96, no que sobretudo interessa à economia do parecer.
O Capítulo I versa sobre o «objecto, procedimento e condições de acesso». Delimitando o objecto, o artigo 1º estabelece que o diploma visa nomeadamente «regular as condições em que, sem prejuízo dos regimes previstos no Código de Processo Tributário e nos diplomas relativos aos vários impostos e contribuições para a segurança social, os créditos por dívidas de natureza fiscal ou à segurança social cujo prazo de cobrança voluntária tenha terminado até 31 de Julho de 1996, adiante designados como créditos, podem ser objecto de medidas excepcionais de diferimento de pagamento, de redução de valor, de conversão em capital das entidades devedoras ou de alienação» (nº 1).
E o artigo 2º, com a epígrafe «Procedimentos», estabelece:
«1 - As medidas previstas no nº 1 do artigo anterior poderão ser adoptadas no âmbito de:
a) Regularização de dívidas de natureza fiscal, nos termos do disposto no capítulo II deste diploma;
(…)
2 - As medidas consagradas no âmbito de cada uma das alíneas referidas no número anterior poderão ser conjugadas entre si, sendo também possível a sua articulação com a aceitação, nos termos da legislação aplicável, da dação de bens em pagamento.»
O artigo 3º estabelece as condições de acesso a qualquer das medidas excepcionais previstas no diploma.
De acordo com o disposto no Capítulo II («Regimes prestacionais»), a regulamentação das dívidas pode consistir:
- na redução de créditos relativos a juros de mora vencidos e vincendos a que se refere o artigo 4º;
- no diferimento do pagamento dos créditos, incluindo os créditos por juros vencidos e vincendos, mediante o pagamento em prestações mensais iguais, no máximo de 150, dependendo o número de prestações da capacidade financeira do devedor, do montante da dívida, do risco financeiro envolvido e das circunstâncias determinantes da origem das dívidas (cfr. artigo 5º).
Os artigos 6º e 7º versam respectivamente sobre garantias e sobre a assunção de dívidas por terceiros.
O Capítulo III trata da mobilização de activos e recuperação de créditos, com realce para a conversão de créditos em capital (artigo 9º), alienação de créditos (artigo 10º) e suas condições específicas de acesso (artigo 11º).
O Capítulo IV (artigos 13º a 17º) contém normas de natureza procedimental - forma das decisões, trâmites dos pedidos de adesão, pagamento, custas e emolumentos.
Com excepção da medida de conversão de créditos em capital - a decidir por decreto-lei (artigo 9º) -, as restantes medidas são autorizadas mediante despacho dos ministros das Finanças ou da Solidariedade e Segurança Social, conforme os casos (artigo 14º).
4.4. Atentemos no teor do Decreto-Lei nº 125/96, de 10 de Agosto ([12]) - emitido no «uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 53º da Lei nº 10-B/96, de 23 de Março, e nos termos das alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 201º da Constituição» - que, de acordo com o sumário oficial «Altera diversas disposições do Código de Processo Tributário, revendo as condições materiais e processuais da dação de bens em pagamento» ([13]).
Pelo seu interesse e na parte que interessa, transcreve-se do respectivo preâmbulo:
«O pagamento das dívidas fiscais efectua-se, em regra geral, em numerário. O Decreto-Lei nº 52/84, de 15 de Fevereiro, admitiu, no entanto, a dação em pagamento como causa da extinção da obrigação tributária, embora a título excepcional, já que a dação depende de efectivação em processo de execução fiscal e de os bens dados em pagamento não terem valor superior ao da dívida exequenda e acrescido. A referida disciplina foi transposta para o actual artigo 284º do Código de Processo Tributário.
Justifica-se, no entanto, em casos de interesse público relevante ou quando se torne necessário assegurar a continuidade da actividade empresarial, o alargamento e flexibilização dos pressupostos da dação em pagamento, bem como dos poderes de disposição dos bens dados em pagamento, aspectos que ora se disciplinam.»
O decreto-lei procede, depois, nesta parte, ao aditamento dos artigos 109º-A e 284º-A ao Código de Processo Tributário e à alteração do seu artigo 284º, disposições referentes à «dação de bens em pagamento»; esta, antes das alterações, apenas era objecto de menção no agora alterado artigo 284º ([14]) ([15]).
4.5. Importa conhecer o teor das disposições legais que, no Código de Processo Tributário se referem agora à «dação de bens em pagamento».
«Artigo 109º-A
Dação em pagamento antes da execução fiscal
1. A dação em pagamento antes da instauração do processo de execução fiscal só é admissível no âmbito de processo conducente à celebração de acordo de recuperação de créditos do Estado.
2. O requerimento da dação em pagamento pode ser apresentado a partir do início do prazo do pagamento voluntário e é dirigido ao Ministro das Finanças, que decidirá, ouvida a Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, designadamente sobre o montante da dívida e acrescido e os encargos que incidam sobre os bens.
3. À dação em pagamento efectuada nos termos do presente artigo aplicam-se os requisitos materiais ou processuais da dação em pagamento na execução fiscal, com as necessárias adaptações.
4. Tendo sido já instaurado processo de execução fiscal, a dação em pagamento efectua-se por auto no referido processo; caso contrário, efectua-se por auto no processo administrativo previsto no presente artigo.
5. O pedido de dação em pagamento não suspende a cobrança da obrigação fiscal.
6. As despesas de avaliação entram em regra de custas do processo administrativo de dação em pagamento, salvo se já tiver sido instaurado processo de execução fiscal, caso em que serão consideradas custas deste processo.»
«Artigo 284º
Dação em pagamento. Requisitos
1. Nos processos de execução fiscal, o executado ou terceiro podem, no prazo referido no nº 3 do artigo 273º, requerer ao Ministro das Finanças a extinção da dívida exequenda e acrescido, com a dação em pagamento de bens móveis ou imóveis, nas condições seguintes:
a) Descrição pormenorizada dos bens dados em pagamento;
b) Os bens dados em pagamento não terem valor superior à dívida exequenda e acrescido, salvo o caso de se demonstrar a possibilidade de imediata utilização dos referidos bens para fins de interesse público ou social, ou o caso de a dação se efectuar no âmbito do processo conducente à celebração de acordo de recuperação de créditos do Estado.
2. Apresentado o requerimento, o chefe de repartição de finanças enviará, no prazo de 10 dias, aos serviços centrais da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos cópia do requerimento, bem como o resumo do processo e dos encargos que incidam sobre os bens, com conhecimento, no mesmo prazo, à direcção distrital de finanças.
3. Recebido o processo, a Direcção-Geral das Contribuições e Impostos ordenará a avaliação dos bens oferecidos em pagamento, através de uma comissão constituída pelo chefe de repartição de finanças, que presidirá, e dois louvados designados pelo director-geral das Contribuições e Impostos, que serão, no caso de bens móveis, pessoas com especialização técnica adequada, devendo a comissão efectuar a avaliação no prazo máximo de 30 dias após ser determinada a sua realização.
4. Em situações de especial complexidade técnica, a Direcção-Geral das Contribuições e Impostos solicitará a avaliação dos bens, conforme os casos, às Direcções-Gerais do Património do Estado ou do Tesouro, ao Instituto de Gestão do Crédito Público ou a entidade especializada designada por despacho do Ministro das Finanças.
5. A avaliação é efectuada pelo valor de mercado dos bens, tendo em conta a maior ou menor possibilidade da sua realização.
6. (…)
7. Reunidos os elementos referidos nos números anteriores, o processo será remetido, para despacho, ao Ministro das Finanças, que, poderá, antes de decidir, determinar a junção de outros elementos no prazo de 10 dias, sob pena de o pedido não ter seguimento, salvo se o atraso não for imputável ao contribuinte.
8. O despacho que autorizar a dação em pagamento definirá os termos da entrega dos bens oferecidos, podendo seleccionar, entre os propostos, os bens a entregar em cumprimento da dívida exequenda e acrescido.
9. (…)
(…)
17. (…).»
«Artigo 284º-A
Bens dados em pagamento
1. No despacho que autorizar a dação pode o Ministro das Finanças determinar aos serviços sob a sua dependência a venda por arrematação em hasta pública, ou por proposta em carta fechada, dos bens dados em pagamento, em prazo a fixar.
2. Em caso de urgência na venda dos bens, designadamente pelo seu risco de desvalorização, ou de estes serem de valor reduzido, ou quando seja essa a solução mais adequada à continuidade da utilização produtiva dos bens, pode o Ministro das Finanças determinar que a venda seja efectuada por negociação particular.
3. Pode também o Ministro das Finanças autorizar os serviços referidos no nº 1 a locarem ou a onerarem, nos termos previstos na lei, os bens dados em pagamento.
4. O produto das vendas e as receitas referidas nos números anteriores são contabilizados como receitas fiscais, de acordo com a proveniência das dívidas ou como receitas das entidades credoras das obrigações extintas com a dação em pagamento, mesmo quando excedam o montante destas.
5. Os direitos emergentes da locação ou da oneração referidas no nº 3 só podem ser penhorados em processo de execução fiscal.»
5.
Sendo certo que nos encontramos perante um processo de regularização de dívidas ao Fisco ([16]), ao abrigo do Decreto-Lei nº 124/96, cujo regime abrange, como dissemos, a generalidade dos contribuintes e devedores do Estado e entes públicos, a questão que, desde já, se coloca é a de determinar o sentido exacto das expressões «dação de bens em pagamento», «dação em pagamento» e «bens dados em pagamento», utilizadas no Decreto-Lei nº 125/96 e nas disposições do Código de Processo Tributário citadas; concretamente, a questão de saber se no direito tributário apenas é admitida a dação em cumprimento ou se também o é a dação em função do cumprimento.
É uma questão de interpretação, portanto (que adiante analisaremos).
Como se refere no 3º considerando do Despacho nº 7/98-XIII (e a referência assume naturalmente carácter remissivo) «a dação em pagamento está prevista no Código Civil».
É, efectivamente, este diploma que prevê e regula a matriz da dação em cumprimento (tal como é pelo Código e pela generalidade dos autores designada).
A dação em cumprimento constitui - com a consignação em depósito, a compensação, a novação, a remissão e a confusão - uma das causas de extinção das obrigações, além do cumprimento, previstas e reguladas no Capítulo VIII do Título I do Livro II do Código Civil.
A dação em cumprimento está regulada e constitui a epígrafe da secção I deste Capítulo VIII, que contém quatro artigos:
«Artigo 837º
(Quando é admitida)
A prestação de coisa diversa da que for devida, embora de valor superior, só exonera o devedor se o credor der o seu assentimento.
Artigo 838º
(Vícios da coisa ou do direito)
O credor a quem for feita a dação em cumprimento goza de garantia pelos vícios da coisa ou do direito transmitido, nos termos prescritos para a compra e venda; mas pode optar pela prestação primitiva e reparação dos danos sofridos.
Artigo 839ª
(Nulidade ou anulabilidade da dação)
Sendo a dação declarada nula ou anulada por causa imputável ao credor, não renascem as garantias prestadas por terceiro, excepto se este conhecia o vício na data em que teve notícia da dação.
Artigo 840º
(Dação “pro solvendo”)
1. Se o devedor efectuar uma prestação diferente da devida, para que o credor obtenha mais facilmente, pela realização do valor dela, a satisfação do seu crédito, este só se extingue quando for satisfeito, e na medida respectiva.
2. Se a dação tiver por objecto a cessão de um crédito ou a assunção de uma dívida, presume-se feita nos termos do número anterior.»
No âmbito dos trabalhos preparatórios do Código Civil de 1966, afirmava VAZ SERRA que o devedor, para facilitar ao credor a satisfação do crédito, podia fazer-lhe «uma prestação em função do cumprimento ou pro solvendo»; e explicitava:
«Para esse efeito, entrega-lhe uma coisa, cede-lhe um crédito ou outro direito, assume uma nova dívida.
Em virtude disso, o credor pode procurar a satisfação do seu crédito, por exemplo, vendendo a coisa, cobrando o crédito cedido, obtendo o cumprimento da nova dívida; mas a antiga dívida, cuja satisfação a prestação em função do cumprimento se destina a facilitar, não fica extinta pelo simples facto da entrega, da cessão, da constituição da nova dívida, só o ficando pela realização efectiva do valor devido e na medida em que tal se alcançar com aqueles meios (-).
Esta convenção tem a vantagem de facilitar ao credor a satisfação, sem ele perder os benefícios, e, entre estes, as garantias, do seu crédito.» ([17])
Acrescentava VAZ SERRA que a cedência de um direito a longo prazo podia ser de molde a convencer que se quisesse a extinção do crédito originário; tudo, porém, dependeria, das circunstâncias do caso concreto. Considerava, todavia, aceitável (seguindo a solução dos códigos alemão, suíço e grego da época) que, «na dúvida, não é de crer que, assumindo o devedor uma nova obrigação para com o credor, se queira a extinção da antiga: há, assim, em regra, uma dação em função do cumprimento, não uma dação em cumprimento. A antiga obrigação pode ter para o credor benefícios (por exemplo, garantias), que a nova lhe não oferece» ([18]).
Esta presunção veio a ser acolhida no nº 2 do artigo 840º do Código Civil.
Procuremos caracterizar, com recurso à doutrina mais recente, a dação em cumprimento e a dação em função do cumprimento.
A dação em cumprimento ou datio in solutum «consiste na realização de uma prestação diferente da que é devida, com o fim de, mediante acordo do credor, extinguir imediatamente a obrigação (artigo 837º). (…) pode ter por objecto, quer a transmissão (da propriedade) duma coisa, quer a transmissão de um (outro) direito (x), costumando os autores indicar, entre os direitos cuja transmissão é capaz de integrar a figura da dação, tanto o usufruto, como o crédito que o devedor tenha sobre terceiro.» ([19])
São elementos essenciais da dação em cumprimento:
«1º - Que haja uma prestação diferente da que é devida;
2º - Que essa prestação (diferente da devida) tenha por fim extinguir imediatamente a obrigação.» ([20])
A dação em função do cumprimento ou datio pro solvendo (artigo 840º do Código Civil) tem também por objecto a realização de uma prestação diferente da que é devida. «O seu fim não é, no entanto, o de extinguir imediatamente a obrigação, mas o de facilitar apenas o seu cumprimento.» Assim, a obrigação mantém-se e, neste caso, «só se extingue se e à medida que o respectivo crédito for sendo satisfeito, à custa do novo meio ou instrumento jurídico para o efeito proporcionado ao credor» ([21]).
Segundo PESSOA JORGE, a dação em função do cumprimento (que não se achava regulada no Código Civil de 1867) «consiste na transmissão pelo devedor ao credor de uma coisa ou direito, com o encargo de o credor realizar o respectivo valor, pelo qual satisfará o seu crédito» (sublinhado na origem) ([22]).
E sobre a natureza da dação em função do cumprimento, o mesmo Autor afirma ([23]):
«A dação em função de cumprimento distingue-se da dação em pagamento por esta implicar a extinção imediata e incondicional da dívida, ao passo que, naquela, esse efeito extintivo acha-se condicionado à efectiva satisfação do interesse do credor. Assim, se o devedor cede ao credor, em pagamento, um crédito que tinha sobre outra pessoa, a extinção da dívida opera-se imediatamente, ainda que depois o credor não consiga satisfazer o seu interesse por se lhe deparar um devedor (o do crédito cedido) insolvente; mas se a cessão foi em função de pagamento, esse efeito extintivo só se opera se o credor obtiver satisfação pela cobrança efectiva do crédito cedido.
A datio pro solvendo é assim uma dação em pagamento condicional, uma dação em pagamento sujeita à condição de pela venda da coisa ou cobrança do crédito, o credor obter efectiva satisfação.
(...)
A dação pro solvendo implica concessão ao credor de poderes para alienar a coisa ou cobrar o crédito; há aqui uma autorização, concedida no interesse conjunto do autorizado (que pode fazer seu o resultado desses actos na medida do respectivo crédito) e do autorizante (que terá direito a receber o excesso do produto da venda ou cobrança sobre o montante da dívida).» (Sublinhados na origem.)
Como adverte ANTUNES VARELA ([24]), na prática «torna-se alguma vezes particularmente difícil saber se em determinada convenção negocial há uma novação, uma dação em cumprimento ou uma dação pro solvendo, visto que a cessão (ao credor) de um crédito do devedor sobre terceiro, por exemplo, tanto pode integrar uma, como qualquer outra dessas figuras jurídicas, consoante a intenção dos contraentes». Mas, o mesmo Autor logo adverte que, conhecido «o verdadeiro recorte de cada uma delas, absolutamente distintas entre si, as dúvidas de qualificação das diferentes situações só podem resultar das hesitações relativas à vontade real ou presumível dos contraentes (x).Trata-se, portanto de puros problemas de interpretação ou de integração das declarações dos outorgantes e não de questões específicas do direito das obrigações.»
Uma nota ainda para - confrontando-a com a dação -, afastar a existência de novação, outra das causas de extinção das obrigações além do cumprimento.
«Dá-se a novação objectiva quando o devedor contrai perante o credor uma nova obrigação em substituição da antiga» (artigo 857º do Código Civil).
A novação pode também ser subjectiva: «A novação por substituição do credor dá-se quando um novo credor é substituído ao antigo, vinculando-se o devedor para com ele por uma nova obrigação; e a novação por substituição do devedor, quando um novo devedor, contraindo nova obrigação, é substituído ao antigo, que é exonerado pelo credor» (artigo 858º do Código Civil).
Na dação em cumprimento há também a extinção da obrigação por meio de uma prestação diferente da devida, mas não a criação de obrigação nova; e na dação em função do cumprimento, a par da obrigação primitiva, que se mantém, surge uma nova obrigação.
Na dação em cumprimento a obrigação extingue-se por meio de prestação diferente da que era devida; na dação em função do cumprimento, a obrigação inicial mantém-se e extinguir-se-á mediante uma prestação diversa da devida, se e na medida em que esta for satisfeita ([25]).
Não resulta do teor dos despachos a intenção de substituir uma dívida por outra. E, de acordo com o disposto no artigo 859º, ainda do Código Civil, «A vontade de contrair a nova obrigação em substituição da antiga deve ser expressamente manifestada». O que não acontece.
6.
6.1. A análise do teor dos Despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII e o seu enquadramento jurídico conduzem-nos à conclusão de que houve o propósito de utilizar a figura da dação em função do cumprimento ou dação pro solvendo como meio de saldar as dívidas dos clubes de futebol ao Fisco - tais dívidas não se extinguem imediatamente, mas apenas se e à medida que vão sendo entregues as receitas das apostas mútuas desportivas acordadas. Donde a programação do pagamento faseado da dívida, a criação de uma Comissão de Acompanhamento para, nomeadamente, verificar o cumprimento das entregas, quantificar as quantias recebidas e propor os mecanismos de correcção adequados (nºs 5 a 8 do 1º despacho).
Não se questionando que a dação em cumprimento constitui uma das formas de solver dívidas fiscais, as duas questões que, aqui importa abordar são, por um lado, a de saber se idêntica virtualidade tem no direito tributário a dação em função do cumprimento e, na afirmativa e por outro, se, em concreto, se verificam os respectivos pressupostos.
6.2.1. Após vicissitudes várias, a orientação que defende a aplicabilidade à interpretação das leis fiscais dos princípios gerais sobre interpretação das leis é, entre nós, largamente dominante ([26]).
Nos termos do artigo 9º do Código Civil, a interpretação da lei não deve cingir-se à sua letra mas «reconstituir o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada».
Escreveu-se, a propósito da interpretação, no parecer nº 61/91 do Conselho Consultivo ([27]):
«Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
O elemento sistemático compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regula a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o “lugar sistemático” que compete à norma interpretada no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico.
O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.»
Socorrendo-se o intérprete dos elementos ou subsídios mencionados, chegará a um dos seguintes resultados ou modalidades essenciais de interpretação:
a) interpretação declarativa - o intérprete limita-se a eleger um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta;
b) interpretação extensiva - a letra ficou aquém do espírito da lei, pelo que o intérprete alarga ou estende então o texto, por forma a fazer corresponder a letra da lei ao seu espírito;
c) interpretação restritiva - o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer, pelo que o intérprete o deve restringir em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo ([28]).
6.2.2. Vejamos, com os elementos já disponíveis, se a dação em função do cumprimento ou dação pro solvendo é admissível como forma de extinção da obrigação de impostos.
Entendemos que sim.
Por um lado, tem-se assistido, como vimos ([29]), à progressiva admissão no direito fiscal da aqui predominantemente chamada dação em pagamento: à sua admissão pontual, segue-se a sua consagração, embora em casos excepcionais e só durante a fase da execução fiscal, primeiro, em diploma avulso (o Decreto-Lei nº 52/84), depois, no Código de Processo Tributário (artigo 284º, na redacção originária).
Por outro, e mais recentemente, o legislador fiscal assume claramente esta progressão no Decreto-Lei nº 125/96 e nas alterações que este diploma introduziu no Código de Processo Tributário. Afirma-se no preâmbulo do decreto-lei que se justifica «em caso de interesse público ou quando se torne necessário assegurar a continuidade da actividade empresarial, o alargamento e flexibilização dos pressupostos da dação em pagamento»; estes objectivos - alargamento e flexibilização dos pressupostos da dação em pagamento - vão reflectir-se no aditamento dos artigos 109º-A (admissão da dação em pagamento antes da execução fiscal) e 284º-A (bens dados em pagamento) e na alteração do artigo 284º (definição dos requisitos da dação em pagamento), todos do Código de Processo Tributário ([30]).
Depois, aquele artigo 284º-A vem consagrar uma figura inominada com afinidades com a dação em função do cumprimento, quando permite a locação dos bens dados em pagamento e a contabilização como receitas fiscais das receitas assim obtidas.
Pode ainda afirmar-se, tendo em vista a situação presente, que o Decreto-Lei nº 124/96, ao definir as condições em que se podem realizar as operações de recuperação de créditos fiscais e da segurança social, prevê, nomeada e expressamente, a articulação da dação com o pagamento em prestações [artigos 2º, nºs 1, alínea a), e 2, e 5º].
Por último, a dação em cumprimento está regulada no Código Civil, Livro II, Título I, Capítulo VIII, Secção I; esta secção, com a epígrafe «Dação em cumprimento» contém quatro artigos (837º a 840º), os três primeiros relativos à dação em cumprimento, o último específico da dação em função do cumprimento ou dação pro solvendo; esta, portanto, em termos de sistematização normativa é abrangida, pela dação em cumprimento.
Em suma, quando o Código de Processo Tributário - após as alterações do Decreto-Lei nº 125/96 -, nos artigos 109º-A, 284º e 284º-A, fala em dação de bens em pagamento, dação em pagamento e bens dados em pagamento, tais expressões não devem ser entendidas em termos estritos - como abrangendo apenas a dação em cumprimento -, antes devem ser interpretadas extensivamente, por forma a abranger quer a dação em cumprimento, quer a dação em função do cumprimento. Isto, em síntese, quer por virtude da evolução histórica do regime jurídico da dação em pagamento no direito tributário, quer por razões de ordem sistemática, quer por razões de ordem teleológica - como afirma J. BAPTISTA MACHADO ([31]), a interpretação extensiva «assume normalmente a forma de extensão teleológica: a própria razão de ser da lei postula a aplicação a casos que não são directamente abrangidos pela letra da lei mas são abrangidos pela finalidade da mesma» (itálico na origem).
Tentemos fazer, de seguida, uma aproximação das normas de direito tributário aplicáveis aos pressupostos da dação em função do cumprimento.
6.3. A dação em função do cumprimento (datio pro solvendo) consiste - vimo-lo já ([32]) -, na transmissão pelo devedor ao credor de uma coisa ou direito através do qual o primeiro realizará o seu crédito; é uma dação em pagamento condicional, sujeita à condição de pela venda da coisa ou pela obtenção do direito, o credor lograr a efectiva satisfação do seu crédito.
Implica a cedência efectiva da coisa ou do direito, a efectivação de uma prestação diferente da devida, eventualmente materializável na tradição de uma coisa ou de um título.
O fim da dação em função do cumprimento não é o de extinguir imediatamente a obrigação, mas o de facilitar ao credor a satisfação do crédito ([33]); eventualmente, pode resultar dos termos do negócio que a dação em função do cumprimento tenha sido realizada também no interesse do devedor ([34]).
A obrigação não se extingue imediatamente, mas apenas se e à medida que o crédito for sendo satisfeito. E a antiga dívida, cuja satisfação a prestação em função do cumprimento se destina a facilitar não fica extinta pelo simples facto da cedência do crédito ou do direito, só o ficando pela realização efectiva do valor devido e na medida em que tal se alcançar com aqueles meios; o que, como vimos, tem a vantagem de facilitar ao credor o pagamento, sem perda dos benefícios, designadamente as garantias, do seu crédito ([35]).
6.3.1. Nos termos do artigo 109º-A do Código de Processo Tributário, a dação em (função do) pagamento, antes da instauração da execução fiscal, «só é admissível no âmbito conducente à celebração de acordo de recuperação de créditos do Estado», como acontece no caso presente, em que os devedores resolvem aderir a um plano de regularização de dívidas em matéria fiscal. Tem lugar a requerimento do interessado e aplicam-se-lhe os requisitos materiais e processuais da dação em (função do) pagamento na execução fiscal, com as necessárias adaptações.
Tais requisitos constam do artigo 284º daquele Código, cujo nº 1 estabelece que o executado pode requerer ao Ministro das Finanças a extinção da dívida exequenda e acrescido com a dação em (função do) pagamento de bens móveis ou imóveis nas seguintes condições:
a) descrição pormenorizada dos bens dados em pagamento;
b) os bens dados em pagamento não terem valor superior à dívida exequenda e acrescido, salvo o caso de se demonstrar a possibilidade de imediata utilização dos referidos bens para fins de interesse público ou social, ou o caso de a dação se efectuar no âmbito do processo conducente à celebração de acordo de recuperação de créditos do Estado.
A tramitação posterior do requerimento implica necessariamente a avaliação dos bens oferecidos em pagamento através de uma comissão em cuja constituição participarão, no caso de bens móveis, «pessoas com especialização técnica adequada» (nº 3); em casos de «especial complexidade técnica», a Direcção-Geral das Contribuições e Impostos solicitará a avaliação dos bens a entidades especializadas (nº 4); a avaliação é efectuada pelo valor de mercado dos bens, tendo em conta a maior ou menor possibilidade da sua realização (nº 5); segue-se o processo decisório devendo o despacho que autorizar a dação definir «os termos da entrega dos bens oferecidos, podendo seleccionar, entre os propostos, os bens a entregar em cumprimento da dívida exequenda e acrescido» ([36]).
6.3.2. Do seu confronto com o quadro legal referido, resulta essencialmente dos despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII:
a) Em 31 de Janeiro de 1997, a Liga e a Federação aderiram, como gestores de negócios dos clubes de futebol constantes da lista anexa ao despacho nº 7/98-XIII, ao plano de regularização de dívidas ao fisco, nos termos constantes do Decreto-Lei nº 124/96, de 10 de Agosto.
b) Ofereceram ao Estado, para liquidação das dívidas ao fisco existentes até 31 de Julho de 1996 - no valor de 11367198 contos -, as receitas das apostas mútuas desportivas a que os clubes têm direito, receitas avaliadas por uma comissão técnica adrede nomeada em 10902000 contos para um período de 12,5 anos (de 1 de Julho 1998 a 31 de Dezembro de 2010), período de tempo equivalente às 150 prestações mensais previstas no nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 124/96.
c) O Estado aceita, como forma de extinção gradual daquelas dívidas a dação das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas pela Liga e pela Federação, durante aquele período, sem prejuízo da manutenção e consideração dos pagamentos por conta já efectuados ou a efectuar até à data do seu início.
d) O Estado aceita também o montante de 10902000 contos como valor de avaliação das receitas das apostas mútuas desportivas oferecidas.
e) Aceita igualmente, em regime de pronto pagamento ou em 150 prestações mensais, a satisfação da dívida remanescente, no valor de 465198 contos.
f) Os bens oferecidos para pagamento constituem um direito de crédito dos clubes, um bem mobiliário, portanto (artigos 205º, nº 1, e 204º do Código Civil), a que os clubes têm direito, nos termos do artigo 17º-A, nº 2, alíneas a) a d), do Decreto-Lei nº 84/85. Não se trata, em rigor, de coisas futuras - «as que não estão em poder do disponente, ou a que este não tem direito, ao tempo da declaração negocial» (artigo 211º do Código Civil), mas de um bem actual, de um bem a que os clubes têm legalmente direito e que lhes vai sendo entregue, periodicamente, na medida em que os concursos se vão realizando. Trata-se da cedência, a longo prazo ([37]) de um direito de crédito actual, cujo conteúdo se vai concretizar em prestações futuras, em conformidade com a realização dos concursos.
Entendemos mostrarem-se aqui preenchidos os requisitos da dação em função do pagamento (datio pro solvendo).
A Liga e a Federação ([38]), como gestores de negócios dos clubes aderentes e devedores oferecem ao Estado a dação de um direito de crédito actual e periódico, o direito de crédito a uma quota parte das receitas das apostas mútuas desportivas a que os clubes têm legalmente direito, e o Estado, enquanto credor, assume tal direito e aceita essa forma de satisfação do seu crédito, o qual se extinguirá se e na medida em que as receitas forem sendo percebidas.
O oferecimento e a respectiva aceitação concretizam a efectivação duma prestação diferente da inicialmente devida, transferindo-se para o Estado o direito às receitas.
A efectivação do direito de crédito oferecido para pagamento e a disponibilidade das receitas por parte do Estado ficam submetidas a uma periodicidade mensal, como resulta quer do Despacho nº 7/98-XIII (5º considerando) - o prazo de arrecadação das receitas oferecidas em dação deve aproximar-se do prazo máximo permitido no regime prestacional previsto no artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 124/96 (150 prestações mensais) - quer do Despacho nº 9/98-XIII [nº 2, alíneas e) e j)] - a Comissão de Acompanhamento deve solicitar mensalmente à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa a indicação do montante das receitas das apostas mútuas desportivas a que os clubes têm direito e deve, também mensalmente, elaborar um relatório sobre a sua actividade.
Apenas o início da concretização (mensal) da dação fica diferido para a data acordada e a sua concreta tramitação sujeita, a nível procedimental, ao regime legalmente previsto, no nº 1 do artigo 17º-A do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março. Isto pela própria natureza do direito em causa, pela especificidade da situação e pela necessidade de viabilizar os mecanismos de controlo e acompanhamento instituídos, quer por parte da Federação e da Liga (por exemplo, identificação dos clubes aderentes, controlo dos abatimentos às respectivas dívidas, satisfação do direito às receitas do totobola por parte dos clubes não devedores), quer por parte da Comissão de Acompanhamento (actualização da lista dos clubes aderentes, solicitação mensal à Misericórdia da indicação do montante das receitas das apostas mútuas desportivas a que os clubes têm direito, quantificação das quantias recebidas e procedimentos subsequentes - cfr. o Despacho nº 9/98-XIII).
A finalidade pretendida pelo Estado é a de procurar, por uma via facilitada, obter a satisfação do seu crédito. As dívidas dos clubes não se extinguem, pois, imediatamente, mas apenas se e à medida em que a obrigação for sendo satisfeita. Aliás, importa reter ([39]) que, nos termos dos despachos, as dívidas fiscais dos clubes serão pagas mediante a articulação da dação em função do cumprimento com o pagamento a pronto ou em prestações (150) da diferença entre o seu montante e o das receitas previstas. E a manutenção da obrigação inicial, isto é, das dívidas fiscais, assegura ao Estado a manutenção das garantias inerentes a este tipo de dívidas ([40]).
Nos Despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII (último considerando) diz-se também que «a Liga e a Federação se comprometem a respeitar cláusulas de salvaguarda que neutralizem qualquer risco financeiro da dação em cumprimento». Ignora-se o teor e a natureza de tais cláusulas (cfr., todavia, quanto à não essencialidade de garantias nos regimes prestacionais, o disposto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 124/96).
Quanto aos requisitos de natureza tributária, também estes se mostram preenchidos: a dação é obtida no «âmbito de processo conducente à celebração de acordo de recuperação de créditos do Estado» (artigo 109º-A do Código de Processo Tributário); os bens dados em pagamento são bens móveis (o direito de crédito é um bem móvel - cfr. artigos 205º, nº 1, e 204º do Código Civil), estão suficientemente individualizados, foram objecto de avaliação por uma Comissão Técnica adrede nomeada, e o seu valor não excede a dívida exequenda e acrescido, definindo o despacho de deferimento «os termos de entrega dos bens oferecidos» (artigo 284º do mesmo diploma), que serão controlados e acompanhados pela referida Comissão, cuja competência global é definida pelo nºs 5 e 6 do Despacho nº 7/98-XIII e pelo Despacho nº 9/98-XIII.
6.3.3. Um outro aspecto importa acentuar: o da articulação da dação em função do cumprimento com o pagamento a pronto ou em 150 prestações iguais da dívida remanescente, no valor de 465198 contos; esta possibilidade de articulação está expressamente prevista no nos artigos 2º, nº 2, e 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 124/96, de 10 de Agosto.
É nesta parte que a lei fala em «prestações mensais iguais» e não quando estão em causa as quantias periodicamente pagas, no âmbito da dação em função do cumprimento, mediante a utilização de receitas das apostas mútuas desportivas; aqui, não sendo iguais as quantias referentes a cada concurso, não podem ser iguais as prestações pagas; donde o mecanismo dos acertos previstos nos nºs 7 e 8 do Despacho nº 7/98-XIII, e no nº 2, alínea i), do Despacho nº 9/98-XIII.
7.
Outra causa de ilegalidade é mencionada na Informação nº 29/98 e merecedora de atenção: a de que os despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII contrariam o preceituado nos artigos 16º e 17º-A do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março, porquanto «ao aceitarem a dação em pagamento de todas as receitas das apostas mútuas desportivas, afectas à promoção e desenvolvimento do futebol, que se destinam a ser distribuídas por todos os clubes de futebol das quatro divisões nacionais, tenham ou não dívidas ao Fisco, aqueles despachos retiram aos clubes não devedores de impostos receitas que lhes são legalmente devidas».
7.1. As normas relativas à organização e exploração dos concursos de apostas mútuas denominados «totobola» e «totoloto» constam do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março ([41]).
Comecemos por conhecer o teor das normas deste diploma ora implicadas:
«Artigo 16º
1. Os resultados da exploração dos concursos do totobola e do totoloto serão distribuídos, percentualmente, de acordo com o estabelecido nos nºs 3 e 4 do presente artigo.
(...)
3. A distribuição dos resultados de exploração do totobola é feita de acordo com as seguintes normas:
a) Para promoção e desenvolvimento do futebol, nos termos fixados no presente diploma - 50%;
(...).»
«Artigo 17º-A
1. O montante previsto na alínea a) do nº 3 do artigo 16º será entregue ao Fundo de Fomento do Desporto, que o transferirá para a federação desportiva de futebol que for titular do estatuto de utilidade pública desportiva ou, enquanto este não estiver regulamentado, do estatuto de mera utilidade pública.
2. As verbas referidas no número anterior serão repartidas da seguinte forma:
a) 20% para os clubes de futebol da I Divisão;
b) 20% para os clubes de futebol da II Divisão de Honra;
c) 20% para os clubes de futebol da II Divisão B;
d) 20% para os clubes de futebol da III Divisão
e) 20% para a federação de futebol referida no número anterior.
3. A verba referida a cada divisão nacional será repartida equitativamente entre os clubes que dela façam parte, salvaguardando-se que cada clube concessionário do bingo receba um terço do que caiba a cada clube não concessionário, respeitando-se ainda os factores de correcção referidos nos números seguintes.
(...).»
O nº 4 contém factores de correcção a partir do montante das receitas do jogo do bingo; o nº 5 estabelece que a verba afecta aos clubes de futebol da III Divisão suportará os encargos inerentes às deslocações, nas regiões autónomas ou no continente, das equipas abrangidas pela série que compreende as equipas das regiões autónomas; e o nº 6 estabelece mecanismos de informação entre a Inspecção-Geral de Jogos e a Federação Portuguesa de Futebol, sobre as receitas do jogo do bingo.
O Fundo de Fomento do Desporto (FFD) foi extinto pelo Decreto-Lei nº 143/93 (artigo 26º, nº1), surgindo em sua substituição o Instituto do Desporto (INDESP), extinto, por sua vez, pelo Decreto-Lei nº 62/97, de 26 de Março, que aprova a Lei Orgânica do Instituto Nacional do Desporto (IND), «pessoa colectiva pública, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, superintendida pelo membro do Governo responsável pela área do desporto» (artigo 1º deste último diploma) ([42]).
Nesta sucessão orgânica, consignou-se que as referências ao FFD se consideravam feitas ao INDESP, e estabelece-se agora que todas as referências feitas ao INDESP constantes da lei, contrato ou documento de outra natureza consideram-se feitas ao IND (artigo 26º do Decreto-Lei nº 62/97).
Assim, o montante previsto na alínea a) do nº 3 do artigo 16º será, nos termos do artigo 17º-A, ambos do Decreto-Lei nº 84/85, entregue, presentemente, ao IND, que «o transferirá para a federação desportiva de futebol que for titular do estatuto de utilidade pública desportiva».
O regime jurídico das federações desportivas e o estatuto de utilidade pública desportiva constam do Decreto-Lei nº 144/93, de 26 de Abril ([43]).
«O estatuto de utilidade pública desportiva atribui a uma federação desportiva, em exclusivo, a competência para o exercício, dentro do respectivo âmbito, de poderes de natureza pública, bem como a titularidade de direitos especialmente previstos na lei» (artigo 7º do Decreto-Lei nº 144/93).
No caso do futebol, essa federação desportiva é a Federação Portuguesa de Futebol, entidade a que pelos Despachos nº 44/93, de 29 de Novembro de 1993, e nº 56/95, de 1 de Setembro de 1995, ambos do Primeiro-Ministro, foi concedido o estatuto de utilidade pública desportiva ([44]).
As federações desportivas dotadas de utilidade pública têm, entre os órgãos estatutários, o presidente, a quem, desde logo, compete representar a federação junto da Administração Pública [artigo 27º, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 144/93], e a direcção, com competência para administrar a federação, incumbindo-lhe, designadamente, organizar as selecções nacionais, organizar as competições desportivas não profissionais e garantir a efectivação dos direitos e deveres dos associados [artigo 28º, nº 2, alíneas a), b) e c) do mesmo decreto-lei].
Falta ver o que de mais relevante contém o Decreto-Lei nº 144/93, quanto à organização do sector profissional aqui em causa, o futebol.
«Artigo 34º
(Liga profissional de clubes)
1 - No seio das federações unidesportivas em que se disputem competições desportivas de natureza profissional, deverá constituir-se uma liga de clubes, integrada obrigatória e exclusivamente por todos os clubes que disputem tais competições, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa, técnica e financeira.
2 - A Liga será o órgão autónomo da federação para o desporto profissional.
3 - Cabe à liga profissional de clubes exercer, relativamente às competições de carácter profissional, as competências da federação em matéria de organização, direcção e disciplina, nos termos dos artigos seguintes.
(...).»
Os artigos 35º a 38º tratam do reconhecimento do carácter profissional das competições desportivas e da respectiva homologação; e do artigo 39º, sobre as competências da liga profissional de clubes, destacamos:
«1 - Sem prejuízo de outras competências previstas nos estatutos da federação, cabe à liga profissional de clubes:
a) Organizar e regulamentar as competições de natureza profissional (...);
b) Exercer, relativamente aos clubes seus associados, as funções de tutela, controlo e supervisão que forem estabelecidas legalmente pelos estatutos e regulamentos desportivos;
c) Exercer o poder disciplinar e gerir o específico sector de arbitragem (...);
d) Definir critérios de afectação e assegurar a supervisão das receitas directamente provenientes das competições profissionais;
e) Definir regras de gestão e fiscalização de contas aplicáveis aos clubes nela integrados;
(...)
h) Exercer as demais competências que lhe sejam atribuídas por lei ou pelos estatutos federativos.
2 - (...).»
7.2. Perante este quadro legal, analisemos a causa de ilegalidade mencionada que, em si mesma, se pode desdobrar em duas questões específicas:
- uma prende-se com o tratamento uniforme de clubes, eventualmente, com situações distintas, o que originaria desigualdades e situações discriminatórias;
- outra traduz-se no «desvio», para o pagamento das dívidas dos clubes de futebol, de verbas que lhes são atribuídas com uma finalidade específica: a «promoção e desenvolvimento do futebol» ([45]).
7.2.1. Da leitura conjugada dos Despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII, e designadamente de funções que são atribuídas à Comissão de Acompanhamento, conclui-se que os dois despachos apenas se aplicam aos clubes de futebol (constantes da relação anexa ao primeiro despacho) que aderiram ao plano de regularização de dívidas ao Fisco previsto no Decreto-Lei nº 124/96.
É o que resulta de trechos diversos dos dois despachos. Assim:
a) os clubes aderentes, constantes da lista em anexo, devem ter em 1 de Junho de 1998, data da certificação das condições de adesão, a sua situação tributária posterior a 31 de Julho de 1996, regularizada (10º considerando do Despacho 7/98-XIII e 3º do Despacho 9/98-XIII);
b) a verificação deste requisito constitui a primeira das incumbências atribuídas à Comissão de Acompanhamento [nº 5, alínea a), do Despacho nº 7/98-XIII];
c) a Comissão deverá actualizar a lista dos clubes de que a Liga e a Federação assumiram a gestão de negócios e certificar se os mesmos satisfazem em 1 de Junho de 1998 as condições de adesão previstas no Decreto-Lei nº 124/96, procedendo à actualização da lista anexa ao Despacho nº 7/98-XIII [nº 2, alínea a), do segundo despacho];
d) a Comissão de Acompanhamento deve excluir dos montantes da avaliação efectuada as receitas dos clubes que, em 1 de Junho de 1998, não satisfaçam as condições de adesão ou não tenham aprovado a gestão de negócios, bem como abater as eventuais dívidas destes clubes ao montante global da dívida ao Fisco [nº 2, alínea c), do Despacho nº 9/98-XIII];
e) a Comissão deve rever o remanescente da dívida, tendo em conta as diferenças entre o montante global da dívida e o montante da avaliação das receitas apuradas nos termos da alínea anterior [nº 2, alínea d), do Despacho 9/98-XIII].
Portanto, os clubes de futebol não aderentes ao plano de regularização de dívidas ao fisco, ou porque não têm dívidas, ou porque não satisfazem as condições de adesão previstas no Decreto-Lei nº 124/96, ou porque não querem, ficam naturalmente excluídos do plano. Assim, nem as receitas do totobola a que terão direito são contabilizadas nas receitas globais previstas, nem as suas dívidas ao Fisco são contabilizadas no montante global das dívidas.
Tais clubes, continuando, por um lado, a ter direito às receitas do totobola, assumem, por outro, uma relação individualizada com o Fisco; e, se devedores, sujeitar-se-ão às medidas que a Administração Fiscal não deixará de desencadear para cobrança coerciva das dívidas.
Os despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII têm como clubes destinatários apenas os clubes aderentes ao plano de pagamento de dívidas ao Fisco e, face aos seus próprios termos, não poderá falar-se em tratamento preferencial dos clubes devedores e em tratamento desigual dos clubes não devedores. Nem poderá concluir-se que clubes que nada devem sejam obrigados a pagar as dívidas dos clubes devedores.
Pelo contrário, os clubes não devedores continuarão a ter direito a receber as verbas que lhes cabem das receitas do totobola.
E o mesmo deverá passar a acontecer com os clubes agora devedores, se e à medida em que, com o decurso dos pagamentos, deixarem de o ser; também estes, face à extinção das suas dívidas, deverão passar a receber as verbas que lhes caibam das receitas do totobola.
O meio de as alcançarem dependerá do que for acordado entre tais clubes e a Federação e a Liga ([46]).
7.2.2. As verbas resultantes da exploração do totobola e entregues aos clubes de futebol das diversas divisões destinam-se à «promoção e desenvolvimento do futebol nos termos fixados no presente diploma» [artigo 16º, nº 3, alínea a), do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março]. Os «termos fixados no presente diploma» são, como vimos, os constantes do seu artigo 17º-A ([47]).
A promoção e o desenvolvimento são, por um lado, termos com uma insuficiente densificação jurídica e, por outro, termos vagos que, no contexto em que são utilizados, de algum modo, se aproximam e equivalem: trata-se de divulgar, impulsionar, incrementar o futebol ([48]).
Ora, o desenvolvimento pretendido não pode deixar de ser, para utilizarmos a linguagem económica, um desenvolvimento sustentado, um desenvolvimento assente numa gestão realista ponderada e equilibrada; e não há desenvolvimento sustentado a partir do incumprimento generalizado de obrigações fiscais, económicas e financeiras e do endividamento progressivo dos clubes, nem a partir de gestões exclusivamente preocupadas com o êxito desportivo, menos ainda quando tais situações são encaradas com surpreendentes tolerância complacência por parte do Estado.
Isto é, uma das condições mais importantes para promover e desenvolver o futebol será a de procurar assegurar e manter o saneamento e o equilíbrio económico e financeiro dos clubes.
O programa do XIII Governo constitucional (o actual), preocupado com esta matéria, enunciava, entre outros objectivos, a necessidade de encarar o financiamento, a gestão e a organização do desporto profissional no âmbito das sociedades desportivas, que permitam e incentivem a canalização para estas de meios de investimento privados e a introdução de novas formas de gestão ([49]).
O regime das sociedades desportivas veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei nº 67/97, de 3 de Abril.
De acordo com o preâmbulo, «os clubes desportivos que participem em competições de natureza profissional e que não optem por este novo figurino jurídico, ficam, nos termos do presente diploma, sujeitos a um regime especial que visa, essencialmente, estabelecer regras mínimas que assegurem a indispensável transparência e rigor na sua gestão. De tal regime são de realçar o princípio da responsabilização pessoal dos executivos dos clubes por certos actos de gestão efectuados, a exigência de transparência contabilística, através da certificação das contas por um revisor oficial; a adopção obrigatória do plano oficial de contabilidade; a prestação de garantias bancárias ou seguros de caução que respondam pelos actos praticados em prejuízo daqueles clubes».
Estabelece-se, ainda, para estas sociedades, um regime fiscal «que tenha em conta as especificidades que, em medida decisiva, as distinguem das demais sociedades comerciais» ([50]).
Pretende-se, por um lado, um enquadramento jurídico dos clubes diverso do tradicional e, paralelamente, a responsabilização económica e jurídica dos clubes e dos dirigentes desportivos, para ou como condição essencial de obtenção e manutenção do saneamento económico do futebol profissional.
Trata-se, no fundo, de trilhar caminhos e de adoptar medidas e procedimentos já experimentados, com resultados positivos, noutros países ([51]) ([52]).
Em suma, a evolução verificada em países com grandes afinidades desportivas com Portugal demonstra que dificilmente haverá promoção e desenvolvimento do futebol sem que previamente se não viabilize o saneamento e o equilíbrio económico-financeiro dos clubes e sem que se não crie um enquadramento jurídico e institucional que responsabilize os clubes e os seus dirigentes, bem como as entidades que superintendem na organização do futebol.
Assim, a utilização das receitas futuras das apostas mútuas desportivas a que os clubes devedores tenham direito, com a adesão dos respectivos beneficiários, para pagamento das suas dívidas ao Fisco constituirá, nos termos referidos, uma maneira de promover e desenvolver o futebol, porquanto visa o saneamento e o equilíbrio económico e financeiro dos clubes que praticam tal modalidade, condição essencial para a sua própria sobrevivência institucional.
8.
Uma última crítica ao Despacho nº 7/98-XIII prende-se com os valores da irrenunciabilidade e da inalienabilidade da competência dos órgãos administrativos, consagrados no artigo 29º do Código do Procedimento Administrativo.
Em síntese afirma-se que a aceitação por parte do Estado, como dação em (função do) pagamento, de 1 de Julho de 1998 a 31 de Dezembro de 2010, de verbas que se encontram legalmente consignadas a uma federação desportiva, que é titular do estatuto de utilidade pública desportiva (e que só receberá tais verbas enquanto mantiver esta qualidade), levaria à conclusão de que o Despacho nº 7/98-XIII, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, representaria uma renúncia ao exercício de competências (de fiscalização do circunstancialismo de que depende a atribuição e manutenção do estatuto de utilidade pública desportiva, e eventual sancionamento), legalmente estabelecidas no Decreto-Lei nº 144/93, por um período que vai até ao ano 2010 ([53]).
Que dizer desta crítica?
8.1. A renúncia reporta-se ao órgão administrativo titular «da competência que lhe está legalmente conferida (tanto da sua titularidade como do seu exercício)» ([54]). A competência de fiscalização e de sancionamento estabelecida no Decreto-Lei nº 144/93 pertence ao «membro do Governo responsável pela área do desporto» (presentemente, o Secretário de Estado do Desporto).
Assim, cremos não poder concluir-se que o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, com a prolação dos Despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII, esteja a renunciar ao exercício de uma competência que, por lei, pertence ao Secretário de Estado do Desporto.
Mas o que, nesta parte, sobretudo se deverá acentuar é a circunstância de a actividade da Administração Pública se encontrar sujeita a um conjunto de princípios fundamentais, designadamente ao princípio da legalidade, com as consequências que daqui decorrem.
Vejamos.
O montante das verbas destinadas à promoção e desenvolvimento do futebol será entregue ao Instituto Nacional do Desporto, que o transferirá para a federação desportiva de futebol que for titular do estatuto de utilidade pública desportiva, no caso a Federação Portuguesa de Futebol. Esta transferência de verbas ocorrerá, e só ocorrerá, enquanto a Federação Portuguesa de Futebol for titular do estatuto de utilidade pública desportiva.
O estatuto de utilidade pública desportiva e os inerentes poderes públicos cessam os seus efeitos (a) com a extinção da federação desportiva; (b) por decisão da entidade competente para a atribuição de tal estatuto (artigo 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 144/93) ([55]).
A lei prevê, depois, a suspensão e/ou o cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva, se, designadamente, as federações desportivas incorrerem «por acção ou omissão em ilegalidade grave ou em prática continuada de irregularidades, quando no exercício de poderes públicos ou na utilização de dinheiros públicos, verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância» [artigos 18º, nº 1, alínea a), e 18º-A, nº 1, do mesmo decreto-lei].
A suspensão e o cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva serão determinados por despacho do membro do Governo responsável pela área do desporto «ou conjuntamente com o membro do Governo responsável pela área do turismo, no caso das concessões de exploração de salas de jogo do bingo» (artigos 18º-A, nº 1, e 18º-B, nº 2, do Decreto-Lei nº 144/93).
A suspensão da utilidade pública desportiva e o processo de cancelamento do respectivo estatuto têm carácter oficioso (artigos 18º-A e 19º, nº 1, ainda daquele decreto-lei) e o Estado, através dos órgãos competentes, deve suspender ou cancelar o estatuto de utilidade pública desportiva quando e sempre que para tal exista fundamento legal, ainda que tal medida seja susceptível de lhe causar transtornos, incómodos ou prejuízos numa outra área da Administração.
Ainda que, neste caso, a eventual suspensão ou cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva da Federação Portuguesa de Futebol viesse a pôr em causa a execução dos Despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, inviabilizando a dação em função do cumprimento, ou o seu prosseguimento, e, portanto, a arrecadação de receitas por parte do Fisco.
E isto é assim porque a Administração se encontra, na sua actuação, sujeita, entre outros, ao princípio da legalidade, expressamente consagrado, quer no nº 2 do artigo 266º da Constituição - «Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei (...)» -, quer no nº 1 do artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo:
«Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.»
Em anotação ao artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo, já se escreveu ([56]):
«O princípio da legalidade aparece aqui na sua acepção mais ampla, abrangendo quer poderes discricionários quer vinculados, e implicando não a mera submissão à lei em sentido formal ou material, mas a todo o direito. O princípio da legalidade deixa assim de ter uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa. Por outro lado, a submissão ao direito vai muito além de um entendimento positivista da ordem jurídica, implicando submissão a princípios de direito, à Constituição, a normas internacionais, a disposições de carácter regulamentar, a actos constitutivos de direitos, etc.»
O nº 2 do artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo permite, verificado certo condicionalismo, a prática de actos administrativos em estado de necessidade; a previsão desta excepção, de acordo com os Autores acabados de citar, tem como objectivo limitar o seu âmbito «consagrando uma espécie de “mínimo regime legal” da necessidade, que abrange a exigência da proporcionalidade das medidas e a necessidade de indemnização dos particulares lesados» ([57]).
Todavia, a normação do Decreto-Lei nº 144/93 não permite, em matéria de suspensão e cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva, o afastamento da aplicação do princípio da legalidade, quer com fundamento na existência de estado de necessidade, quer com base no entendimento de que estaria em causa um acto político ou o exercício de um poder discricionário da Administração ([58]).
8.2. Esta circunstância pode é levar-nos a suscitar a questão de saber quais as consequências de, no decurso da satisfação gradual da dívida mediante a dação em função do cumprimento, ser suspenso ou cancelado o estatuto de utilidade pública desportiva à Federação Portuguesa de Futebol.
Correndo o risco de, simultaneamente, ir além do objecto do parecer e de entrar num domínio conjectural, poderá dizer-se o seguinte.
Primeiro, nos Despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII (último considerando) diz-se que «a Liga e a Federação se comprometem a respeitar cláusulas de salvaguarda que neutralizem qualquer risco financeiro da dação em cumprimento». Ignora-se o teor e a natureza de tais cláusulas, que deverão estar relacionadas com sanções de natureza desportiva (v.g., descidas de divisão).
Depois, o artigo 18º, nº 3, do Decreto-Lei nº 144/93 estabelece que a suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva implicará a impossibilidade de, durante o respectivo período, a federação desportiva ser beneficiária de quaisquer apoios ou fundos públicos decorrentes nomeadamente de verbas que lhe estejam legalmente consignadas, «devendo estas ser reafectadas aos fins que forem fixados pelo membro do Governo responsável pela área do desporto».
Este poderia, portanto, afectar à satisfação da dação, que os clubes devedores continuariam a honrar, a verba proveniente do totobola e destinada à promoção e desenvolvimento do futebol.
Finalmente, numa situação de incumprimento da dação em função do cumprimento, retomar-se-iam, «com todas as suas garantias e acessórios» ([59]), as obrigações primitivas dos clubes, que são os reais devedores, desencadeando a Administração Fiscal, com vista à cobrança das quantias ainda em dívida, os procedimentos adequados a cada situação concreta.
9.
Em face do exposto, conclui-se:
1º- A dação em cumprimento (datio in solutum) e a dação em função do cumprimento (datio pro solvendo) constituem meios de extinção da obrigação tributária, nos termos dos artigos 109º-A, 284º e 284º-A do Código de Processo Tributário, e 837º a 840º do Código Civil.
2º - Os Despachos nºs 7/98-XIII, de 4 de Março de 1998, e 9/98-XIII, de 23 de Março de 1998, ambos do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, proferidos no âmbito do Decreto-Lei nº 124/96, de 10 de Agosto, prefiguram, por preenchimentos dos respectivos requisitos, uma hipótese de satisfação de dívidas fiscais por meio de dação em função do cumprimento, não violando, por isso, o disposto nos artigos 109º-A, 284º e 284º-A do Código de Processo Tributário.
3º - A dação em função do cumprimento do direito às receitas futuras das apostas mútuas desportivas a que os clubes de futebol com dívidas ao Fisco tenham direito, para pagamento de tais dívidas, constitui, na medida em que contribui para o saneamento económico e financeiro dos clubes, uma forma de promover e desenvolver o futebol, nos termos do estatuído nos artigos 16º e 17º-A do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março.
4º - Os Despachos nºs 7/98-XIII e 9/98-XIII do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, porque não implicam a renúncia ao exercício de quaisquer competências por parte de órgãos ou agentes do Estado, não violam o disposto no artigo 29º, nº 2, do Código do Procedimento Administrativo
VOTO
(Eduardo de Melo Lucas Coelho) - Votei o parecer com a declaração seguinte.
Na minha opinião, os despachos governamentais apreciados pelo Conselho Consultivo, consubstanciando a aceitação de uma proposta de dação relativa a determinado complexo de obrigações fiscais dos clubes de futebol - proposta cujo teor seria, aliás, importante conhecer -, constituem instrumentos difíceis de examinar e que, pela formulação utilizada, imprecisa e lacunar na revelação das vontades negociais, deixam na mente do intérprete não despiciendas dúvidas de legalidade.
Privilegiaria prototipicamente apenas dois aspectos.
1. O primeiro implica com a própria concepção do negócio como negócio de dação.
Sabe-se apenas que o objecto desta - o que os “gestores de negócios” dos sujeitos passivos das obrigações tributárias oferecem ao Estado, e aquilo que o Estado aceita, por conseguinte, mercê dos despachos em causa - são “as receitas futuras das apostas mútuas desportivas a que os clubes tenham direito” num período de 12 anos e meio.
Tudo ponderado, fica, porém, sem se saber exactamente o que é que em derradeiro termo é oferecido e aceite.
Que são juridicamente, na intencionalidade negocial, as receitas futuras das apostas mútuas desportivas a que os clubes tenham direito?
São os direitos de crédito dos clubes ao produto das apostas mútuas desportivas?
Em que momento surgem então esses direitos de crédito na titularidade dos clubes?
Creio que não basta uma previsão abstracta da lei (artigos 16º e 17º-A do Decreto-Lei nº 84/85, de 28 de Março) estatuindo a distribuição percentual dos resultados da exploração das apostas por um conjunto indiferenciado de clubes - e sem falar já do carácter aleatório desses resultados e da sua projecção na eficácia do negócio - para que na esfera jurídica dos concretos clubes devedores surjam juridicamente os correspectivos direitos de crédito.
Consistirá o objecto da dação, bem ao invés, nas próprias receitas pecuniárias enquanto tais, auferidas por aplicação dos mecanismos de distribuição previstos?
Sublinhe-se que a questão não é meramente académica, porque neste segundo caso não poderia sequer afirmar-se a existência de dação, em qualquer das modalidades estudadas no parecer.
Com efeito, elemento típico essencial da figura - e perfeitamente em harmonia, acrescente-se, com a sua natureza real quoad constitutionem - é a substituição da prestação inicialmente devida por outra de natureza diversa, “a prestação de coisa diversa da que for devida”, nos dizeres do artigo 837º do nosso Código Civil.
Pois bem. Se a oferta aceite é de prestações pecuniárias oriundas da exploração das apostas mútuas desportivas, não existe, obviamente, diferença de natureza, posto que também as prestações fiscais devidas pelos clubes se cifram em quantias monetárias.
Neste caso poderia configurar-se um negócio de novação objectiva, com a substituição das antigas obrigações pelas obrigações delineadas nos despachos, mas desprovidas das garantias que àquelas por lei assistiam. Não um negócio de dação.
Só na primeira hipótese, se as coisas oferecidas forem os direitos de crédito dos clubes ao produto da exploração das apostas mútuas desportivas, pode configurar-se um negócio de dação. Embora com as dificuldades relativas à determinação do momento em que surgem os direitos de crédito na titularidade dos clubes e, mais do que isso, respeitantes à actualidade do objecto da dação.
2. Só naquela primeira hipótese, portanto, tem pertinência o outro aspecto que me propûs exemplificar.
A tratar-se de uma dação, o que é duvidoso, que espécie de dação?
Datio in solutum ou datio pro solvendo?
O parecer responde que o negócio em questão se apresenta como dação pro solvendo.
Mas - é mais uma dificuldade de interpretação das declarações de vontade negocial - a letra dos despachos não deixa de ser impressiva no sentido da extinção imediata das obrigações tributárias, sem embargo da subsistência, ao longo do tempo, do esquema de prestações em que se traduz a dação (frisado agora): “Determino (...) a aceitação como forma de extinção das dívidas fiscais globais dos clubes (...) da dação em pagamento das receitas das apostas mútuas (...)”; “Considerando que, através do Despacho nº (...) o Governo aceitou, como forma de extinção das dívidas fiscais globais dos clubes (...), a dação em pagamento (...) idem”.
Uma semelhante interpretação apontaria para a qualificação datio in solutum, modalidade, aliás, regulada no artigo 284º do Código de Processo Tributário, aplicável antes da execução fiscal ex vi do artigo 109º-A do mesmo Código.
Isto não significa, no entanto, que as obrigações fiscais não possam ser solvidas mercê de mecanismos caracterizáveis como dações pro solvendo.
Basta pensar na possibilidade de pagamento dos impostos através de cheque.
Tais, exemplificativamente, algumas razões das reservas que os questionados despachos deixam no meu espírito.
_________
([1]) Informação nº 29/98, de 11 de Maio de 1998, que não deixaremos de ter em conta no desenvolvimento do parecer.
([2]) Ofício datado de 27 de Março de 1998.
(*) Resulta do respectivo contexto que o ofício do PSD se reporta exclusivamente ao Despacho nº 7/98-XIII, de 4 de Março de 1998.
([3]) A única referência que encontrámos ao novo Jogo referido no ofício, consta do preâmbulo da Portaria nº 291/98, de 6 de Maio (posterior, portanto, ao próprio ofício e aos despachos implicados na consulta), que fixou, para entrar em vigor em 23 de Agosto de 1998, o preço de cada aposta do totobola e totoloto em 50$, nada estabelecendo quanto a um novo jogo. Porém, no preâmbulo, faz-se-lhe uma lacónica referência, em termos que não relevam para a economia do parecer; afirma-se:
«Considerando que o preço da aposta no totobola e totoloto não sofre alteração desde Março de 1996;
Considerando que a introdução do sistema de exploração de jogos em tempo real (vulgo on-line) aconselha, desde já, um aumento do preço da aposta;
Considerando que o lançamento do novo jogo de apostas mútuas desportivas denominado “totogolo” ocorrerá em Agosto de 1998, em simultâneo com o início do Campeonato Nacional de Futebol da I Divisão;
(...).»
(*) Diário da República, II Série, nº 78, de 3 de Abril de 1997.
(*) Do seguinte teor:
«5 - Entende-se por situação tributária regularizada o pagamento integral de impostos e contribuições, a inexistência de situações de mora ou a sua regularização ao abrigo do Código de Processo Tributário e legislação complementar e o cumprimento de planos de regularização de dívidas nos termos da legislação em vigor.»
([4]) Constitui facto notório que a 1ª Divisão e a 2ª Divisão de Honra, integram, cada uma, 18 clubes, a 2ª Divisão B, 54, subdivididos por três zonas (Norte, Centro e Sul) e a 3ª Divisão, 108 clubes integrados em seis séries (A, B, C, D, E e F), cada uma com 18 clubes. Isto é, num total de 198 clubes aderiram ao plano de regularização de dívidas, constante do Decreto-Lei nº 124/96, 113 clubes.
(*) Segue-se o nome dos membros da Comissão, constituída de acordo com o disposto no nº 4 do Despacho nº 7/98-XIII.
([5]) Já antes da aprovação dos Decretos-Leis nºs 124/96 e 125/96, ambos de 10 de Agosto - nestes despachos referidos -, o Governo apresentara na Assembleia da República as propostas de lei nº 39/VII (que estabelecia critérios relativos à atribuição de verbas destinadas a certas entidades provenientes da exploração do totobola), nº 40/VII (que alterava o regime jurídico relativo à distribuição das receitas do totobola, passando a promoção e o desenvolvimento do futebol a receber a sua totalidade, sendo que 50% desta verba seria afectada ao pagamento das dívidas referentes a impostos e contribuições para a segurança social contraídas pelos clubes até 31 de Maio de 1996) e nº 41/VII (que alterava os estatutos da Santa Casa da Misericórdia) - Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 48, de 12 de Junho de 1996.
Tais propostas constituíam no seu conjunto uma tentativa de solucionar o problema das dívidas dos clubes de futebol ao Fisco e à Segurança Social.
Após debate na generalidade, as propostas foram submetidas a votação, tendo sido rejeitadas (Diário da Assembleia da República, I Série, nº 87, de 27 de Junho de 1996, e nº 88, de 28 de Junho de 1996).
([6]) O nº 1 do artigo 20º da Lei de Bases do Sistema Desportivo (Lei nº 1/90, de 13 de Janeiro) continha a seguinte definição de clubes desportivos: «pessoas colectivas de direito privado cujo objecto seja o fomento e a prática directa de actividades desportivas e que se constituam sob a forma associativa e sem intuitos lucrativos, nos termos gerais do direito»; donde, a qualificação tradicional dos clubes desportivos, como pessoas colectivas privadas, de utilidade pública, de fim interessado ou egoístico, consistente num interesse de ordem ideal (não económica) (cfr. parecer nº 17/93, de 17 de Junho de 1993).
A Lei nº 1/90 foi objecto de rectificação (Diário da República, I Série, nº 64, de 17 de Março de 1990) e de relevantes alterações pela Lei nº 19/96, de 25 de Junho, que adiante referiremos.
([7]) A Lei de Bases do Sistema Desportivo e o Desporto Profissional, separata do Boletim do Ministério da Justiça, nº 469, pág. 18.
([8]) Alterado, por último, pelo Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro.
([9]) Cfr. o respectivo preâmbulo.
([10]) O Decreto-Lei nº 124/96 foi alterado pelo Decreto-Lei nº 235-A/96, de 9 de Dezembro.
([11]) Seguimos aqui de perto o parecer nº 76/96, de 14 de Outubro de 1996, do Conselho Consultivo.
([12]) Objecto da Declaração de Rectificação nº 16-C/96, Diário da República, I-A Série, nº 278(S), de 30 de Novembro de 1996.
([13]) O Código de Processo Tributário foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril, e sucessivamente alterado pelos Decretos-Leis nºs 282/92, de 19 de Dezembro, 132/93, de 23 de Abril, 303/93, de 1 de Setembro, Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro, Decretos-Leis nºs 47/95, de 10 de Março, 165/95, de 15 de Julho, 7/96, de 7 de Fevereiro, Leis nºs 4/96, de 27 de Fevereiro, 10-B/96, de 23 de Março, Decreto-Lei nº 125/96, de 10 de Agosto, Lei nº 52-C/96, de 27 de Dezembro, Decretos-Leis nºs 20/97, de 21 de Janeiro, e 23/97, de 23 de Janeiro.
([14]) Em cuja redacção originária se dispunha:
«1 - Nos processos de execução fiscal, o executado pode, no prazo referido no nº 3 do artigo 273º, requerer ao Ministro das Finanças a extinção da dívida exequenda e acrescido com a dação em pagamento de móveis ou imóveis nas condições seguintes:
a) Descrição pormenorizada dos bens a dar em pagamento;
b) Os bens terão os valores que lhes forem atribuídos por avaliação efectuada através das Direcções-Gerais do Património do Estado, do Tesouro e da Junta de Crédito Público:
c) Os bens dados em pagamento não podem ter valor superior à dívida exequenda e acrescido.
2 - A avaliação dos bens será efectuada no prazo de 20 dias a contar do pedido feito pelos serviços centrais da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos.
3 - Apresentado o requerimento, o chefe da repartição de finanças onde correr o processo enviará, através da direcção distrital de finanças, no prazo de 20 dias, à Direcção-Geral das Contribuições e Impostos fotocópia do requerimento, bem como informação detalhada do processo e dos encargos que incidem sobre os bens, para ser levado a despacho do Ministro das Finanças, devidamente informado, para apreciação do pedido, o qual poderá determinar a junção de outros elementos num prazo não superior a 10 dias, sob pena de o pedido não ter seguimento, salvo se o atraso não for imputável ao contribuinte.
4 - O despacho que autorizar a dação em pagamento definirá os termos da entrega dos bens oferecidos, podendo seleccionar de entre os propostos os bens a entregar em cumprimento da dívida exequenda e acrescido.
5 - A dação em pagamento operar-se-á através de auto lavrado no processo.
6 - Na dação de bens imóveis lavrar-se-á um auto por cada prédio.
7 - O auto referido nos números anteriores valerá, para todos os efeitos, como título de transmissão.
8 - O executado poderá desistir da dação em pagamento até decorrerem cinco dias após a notificação do despacho ministerial que a autorizar.
9 - Autorizada a dação em pagamento, seguir-se-ão, na parte aplicável, os nºs 7 e 8 do artigo 326º deste Código.»
([15]) No nosso ordenamento fiscal, a dação em cumprimento começou por ser admitida apenas em alguns casos pontuais: o do artigo 129º-A do Código da Sisa e do Imposto sobre Sucessões e Doações (aprovado pelo Decreto-Lei nº 41969, de 24 de Novembro de 1958, tendo o artigo 129º-A sido aditado pelo Decreto-Lei nº 757/75, de 31 de Dezembro), quanto ao imposto sobre sucessões e doações referente às transmissões por morte, cuja dívida pudesse ser extinta pela entrega ao Estado de valores englobados na transmissão; o do artigo 30º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, que facultava aos titulares do direito à indemnização por nacionalização de acções ou outras partes de capital de empresas privadas ou por nacionalização ou expropriação de prédios efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, a utilização dos títulos representativos desse direito para extinguir obrigações por impostos directos nascidas antes de 1 de Janeiro de 1977, bem como os correspondentes juros de mora ou outros encargos que acresçam àqueles. Por fim, o Decreto-Lei nº 52/84, de 15 de Fevereiro, veio estabelecer, com carácter geral, as condições em que nos processos de execução fiscal os executados podiam requerer a extinção da dívida exequenda e acrescido através da dação em pagamento de bens móveis ou imóveis (v. ANTÓNIO BRAZ TEIXEIRA, Princípios de Direito Fiscal, volume I (Reimpressão), 3ª edição actualizada e revista, Livraria Almedina, Coimbra, 1995, págs. 332-334).
([16]) As dívidas dos clubes de futebol à Segurança Social «têm vindo a ser pagas, no quadro da lei, por mecanismos próprios» (penúltimo considerando do Despacho nº 7/98-XIII).
([17]) ADRIANO PAES DA SILVA VAZ SERRA, “Dação em função do cumprimento e dação em cumprimento”, em Dação em cumprimento, consignação em depósito, confusão, e figuras afins, Separata do Boletim do Ministério da Justiça, nºs 39, 40, e 41, Lisboa, 1954, págs. 3-5.
([18]) Autor e ob. cit., pág. 11.
«(x) Com esse preciso alcance dispõe o § 365 do Código alemão que “sendo dada em cumprimento uma coisa, um crédito contra terceiro ou qualquer outro direito, responde o devedor por qualquer falta (defeito) no direito ou na coisa nos mesmos termos que o vendedor”.»
([19]) ANTUNES VARELA, Das obrigações em geral, vol. II, 4ª ed., Livraria Almedina, Coimbra, 1991, pág. 161.
([20]) Autor e ob. cit., pág. 162.
([21]) Idem, ibidem, pág. 164. No mesmo sentido, MÁRIO JÚLIO DE ALMEIDA COSTA, Direito das Obrigações, 5ª ed., Livraria Almedina, Coimbra, 1991, pág. 935.
([22]) FERNANDO PESSOA JORGE, Direito das Obrigações, I, Lições proferidas no ano lectivo de 1971-72, Edição dos Serviços Sociais da Universidade de Lisboa, pág. 446. V. também ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Direito das Obrigações, 2º vol., Edição da Associação Académica, 1979, pág. 797 e segs.
([23]) Ob. cit., págs. 448-449.
([24]) Ob. cit., pág. 167.
«(x) As dificuldades de ordem prática na qualificação das situações descritas no texto, são bastante aplanadas pela presunção constante do nº 2 do artigo 840º.
Tendo a dação por objecto a cessão de um crédito ou a assunção de uma dívida, presume-se, nos termos desse preceito, que se trata de uma dação «pro solvendo». É disposição paralela à do § 364 do B.G.B., mas mais explícita e mais ampla.»
([25]) Cfr. ANTUNES VARELA, ob. cit., pág. 163, e PESSOA JORGE, ob. cit., págs. 441-442.
([26]) Para mais desenvolvimentos e evolução dos antecedentes históricos desta posição, v. JOSÉ MANUEL M. CARDOSO DA COSTA, Curso de Direito Fiscal, Livraria Almedina, Coimbra, 1970, págs. 184-197; ANTÓNIO BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., págs. 123-135; NUNO SÁ GOMES, Manual de Direito Fiscal, vol. II (1ª reimpressão), Editora Rei dos Livros, 1997, p. 361 e segs. CLOTILDE CELORICO PALMA, “A Interpretação das Normas Fiscais”, em Fisco, nº 68, Ano VI, págs. 31 e 37-43. V. também, SOARES MARTINEZ, Direito Fiscal, 7ª edição (reimpressão), Almedina, Coimbra, 1995, págs. 140 e segs.
([27]) Diário da República, II Série, nº 274, de 26 de Novembro de 1992.
([28]) Cfr. parecer nº 65/97 do Conselho Consultivo, votado em 14 de Maio de 1998.
([29]) Supra, nºs 4.4. e 4.5.
([30]) Os preâmbulos dos diplomas legislativos, não sendo fonte de direito, contêm habitualmente um resumo sintético das principais disposições normativas que os integram ou o enunciado justificativo do texto legislativo; e, não tendo força vinculativa, podem ter, todavia, assinalável relevância interpretativa acerca do diploma em causa, quer os consideremos como elemento histórico útil para entender a lei, quer lhe atribuamos uma autoridade superior à dos elementos históricos - cfr. JOÃO DE CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pág. 251; JOSÉ OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 6ª edição revista, Coimbra, 1991, pág. 380; ANTÓNIO VITORINO, “Preâmbulo e nota justificativa”, em Feitura das Leis, vol. II, Instituto Nacional de Administração, pág. 129; e os pareceres nºs 51/95, Diário da República, II Série, de 13 de Setembro de 1996, 11/95 (nota 24), Diário da República, II Série, nº 3, de 4 de Janeiro de 1997, e 51/97, de 12 de Fevereiro de 1998.
([31]) Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1990, págs. 185-186.
([32]) Supra, nº 5.
([33]) Esta perspectiva finalística da dação em função do cumprimento, além de expressamente referida no artigo 840º do Código Civil e na doutrina recenseada, tem sido igualmente acentuada pela jurisprudência - cfr., por exemplo, os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 11 de Dezembro de 1980, Boletim do Ministério da Justiça, nº 302, pág. 285, e de 26 de Abril de 1994.
([34]) Cfr. ANTUNES VARELA, ob. e vol. cits., pág. 166, e acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 3 de Dezembro de 1981, Boletim do Ministério da Justiça, nº 312, pág. 269.
([35]) VAZ SERRA, como na nota 17.
([36]) As passagens aqui em itálico constituem alterações do Decreto-Lei nº 125/96 e manifestações do «alargamento e flexibilização dos pressupostos da dação em pagamento». Antes, as avaliações eram efectuadas pelos serviços centrais da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos (v. nota 14).
([37]) Cfr. VAZ SERRA, ob. cit., págs. 10-11.
([38]) Sobre as funções da Federação e da Liga relativamente aos seus associados, cfr., respectivamente, os artigos 28º, nº 2, alínea c), e 39º, nº 1, alíneas b), d), e e), do Decreto-Lei nº 144/93.
([39]) V. infra, 6.3.3.
([40]) Cfr. ponto 5.
([41]) Este diploma foi objecto de múltiplas alterações (que são aqui levadas em consideração), constando as mais recentes dos Decretos-Leis nºs 64/95, de 7 de Abril, e 258/97, de 30 de Setembro.
([42]) Agora o Ministro Adjunto do Primeiro-Ministro e o Secretário de Estado do Desporto [artigos 2º, alínea r), 6º, nºs 1, alínea e), e 3, e 9º-B do Decreto-Lei nº 296-A/95, de 17 de Novembro (Lei Orgânica do XIII Governo), alterado, pelos Decretos-Leis nºs 23/96, de 20 de Março, 43/96, de 10 de Março, e 55/98, de 16 de Março, contendo este último diploma em anexo a republicação integral do Decreto-Lei nº 296-A/95]
([43]) Rectificado pela Declaração nº 129/93, Diário da República, I-A Série, nº 178(S), de 31 de Julho, e alterado pelo Decreto-Lei nº 111/97, de 9 de Maio - cfr. o texto actual e a redacção originária em JOSÉ MANUEL MEIRIM, Colectânea de Legislação do Desporto, Coimbra Editora, 1997, pág. 253 e segs.
([44]) Diário da República, II Série, respectivamente, nº 288, de 11 de Dezembro de 1993, e nº 213, de 14 de Setembro de 1995.
([45]) Assim, JOSÉ MANUEL MEIRIM, “ Totodespacho - a ilegalidade de um despacho”, em Desporto - Madeira, Ano 6, nº 301, de 15 a 21 de Maio de 1998.
([46]) Não obstante a carência de dados de facto sobre esta matéria, a imprensa deu conta da assinatura, no Porto, no dia 29 de Maio de 1998, na presença do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pelos presidentes da Federação Portuguesa de Futebol e da Liga de Clubes de «protocolo pelo qual fica ressalvado que os clubes que não têm dívidas continuarão a receber os dinheiros que lhes cabem do totobola» (Público, de 30 de Maio de 1998; v. também A Bola, da mesma data e de 5 de Junho de 1998).
([47]) À promoção e desenvolvimento do futebol são agora atribuídos, como vimos, 50% dos resultados de exploração do totobola. Na versão originária do Decreto-Lei nº 84/85 [artigo 16º, nºs 1 e 2, alíneas f), g), i) e j)], o futebol beneficiava, no seu conjunto, de 11% da «soma do produto líquido das explorações do totobola e do totoloto».
No jogo do bingo assiste-se, desde a sua criação, em 1982 - momento em que as verbas do clube concessionário deveriam ser aplicadas na construção e conservação de infra-estruturas desportivas e no apoio às modalidades amadoras - a «uma linha de preferência, dir-se-ia mesmo de privilegiamento dos clubes desportivos, e num segundo momento, quanto ao destino das receitas, de liberdade de aplicação das mesmas, destacando-se ainda um tratamento especial para a modalidade desportiva futebol» (JOSÉ MANUEL MEIRIM, entrada “Jogo do bingo”, em Dicionário Jurídico do Desporto, Edições Record, 1995, pág. 123 e segs.
([48]) V. os vocábulos respectivos em JOSÉ PEDRO MACHADO (coord.), Grande Dicionário da Língua Portuguesa, e ANTÓNIO MORAIS SILVA, Novo Dicionário Compacto da Língua Portuguesa.
([49]) Cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº 2(S), de 8 de Novembro de 1995.
([50]) Sobre a génese e o regime jurídico das sociedades desportivas entre nós, v. JOSÉ MANUEL CHAMBERT, “As Sociedades Desportivas”, em Revista Jurídica, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, nº 22, Março 1998 (Nova série), pág. 451 e segs.
([51]) Em Espanha, a situação crítica da maioria dos clubes de futebol profissional, atribuída, por uma lado, a gestões carentes de prudência suficiente e de controlo económico e, por outro, ao facto de o futebol profissional ser composto por um número de clubes que excedia em despesas a capacidade de gerar receitas suficientes para a sua manutenção, conduziu à assinatura, em 11 de Junho de 1985, entre o Consejo Superior de Deportes e a Liga Nacional de Futbol Profesional, de um Convénio de Ordenação e Saneamento do Futebol Profissional, entre cujos objectivos se salientavam o saneamento económico do futebol profissional, o equilíbrio orçamental e um adequado controlo económico dos clubes por parte da Liga, contando-se, para atingir aqueles objectivos nomeadamente com o aumento da participação dos clubes nas apostas desportivas do Estado.
A aplicação do Convénio foi um fracasso, continuando os clubes a endividar-se.
Posteriormente, a Lei nº 10/90, de 15 de Outubro, cria as sociedades anónimas desportivas e um novo Convénio é assinado, em 18 de Janeiro de 1991, entre as mesmas entidades, ainda com o objectivo de regularizar a situação económica e financeira dos clubes profissionais de futebol. A Liga assumiu as dívidas dos clubes, afectou ao seu pagamento receitas provenientes das apostas desportivas, previu sanções para o incumprimento de obrigações assumidas e exigiu dos clubes o cumprimento das dívidas tributárias e para com a segurança social.
Um último Convénio foi assinado em 19 de Maio de 1995: neste, a par de modificações do Convénio sobre o saneamento do futebol profissional, com vista à amortização das dívidas públicas ainda existentes, determina-se - “aprovechando el espectacular incremento de la recaudación que experimentaron las quinielas” - a afectação da parte restante das receitas das apostas à adaptação e melhoria dos recintos desportivos. (cfr., para mais desenvolvimentos, ANTONIO AGUILERA FERNANDEZ, Estado y Deporte - Legislación, Organización y Administración del Deporte, Granada, 1992, pág., 345 e segs.; LUIS Mª CAZORLA PRIETO, Las Sociedades Anónimas Deportivas, págs. 23-33; e RAMÓN TEROL GÓMEZ, Las Ligas Profesionales, Aranzadi Editorial, 1998, pág. 278 e segs., maxime, pág. 302).
([52]) Em França, após um momento - a «era mítica do desporto totalmente amador» -, em que a quase totalidade dos 110 a 120 mil clubes desportivos assumiam um modelo associativo, a intervenção do poder público - como forma de evitar desvios financeiros que pusessem em causa a sua sobrevivência -, obrigou os clubes ou secções suas relativas a certas modalidades desportivas a adoptarem regras de gestão rigorosas e transparentes e a constituírem-se em sociedades anónimas de fim desportivo ou em sociedades de economia mista - 37 em 1992 (cfr. JEAN-PIERRE KARAKILLO, Le Droit du Sport, Dalloz, 1993, págs. 26-30).
([53]) Cfr. JOSÉ MANUEL MEIRIM, artigo referido na nota 45.
([54]) MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, 1997, pág. 192.
([55]) O nº 2 deste artigo 17º - «Cessa, de imediato, o estatuto de utilidade pública desportiva se nos 180 dias subsequentes à publicação do despacho da atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva não estiverem cumpridas as regras de organização previstas nos artigos 20º a 40º» - foi revogado pelo artigo 3º do Decreto-Lei nº 111/97, de 9 de Maio.
([56]) DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA E VASCO PEREIRA DA SILVA, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 1995, pág. 32.
([57]) Ibidem.
([58]) Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume II, 1988, pág. 60 e segs.
([59]) ANTUNES VARELA, ob. e vol. cits., págs. 169-170.