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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
2/1997, de 10.04.1997
Data do Parecer: 
10-04-1997
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério das Finanças
Relator: 
ESTEVES REMÉDIO
Descritores e Conclusões
Descritores: 
IAPMEI
INTERPRETAÇÃO
INSTITUTO PÚBLICO
INTERPRETAÇÃO DECLARATIVA
REGIME DE PESSOAL
INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA
CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
MEMBRO
GESTOR PÚBLICO
CENTRO TECNOLÓGICO
PESSOA COLECTIVA DE UTILIDADE PÚBLICA
ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES
REMUNERAÇÃO ADICIONAL
ACTIVIDADE DERIVADA DO CARGO
INERÊNCIA
INCOMPATIBILIDADE
INCOMPATIBILIDADE ABSOLUTA
INCOMPATIBILIDADE RELATIVA
Conclusões: 
1- O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao investimento (IAPMEI) é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio que tem por objecto a promoção do desenvolvimento industrial e o apoio, directo ou indirecto, ao fortalecimento e modernização da estrutura empresarial do País, nos sectores secundário e terciário, em especial no que se refere às pequenas e médias empresas (artigos 1, n 1, e 4 do Decreto-Lei n 387/88, de 25 de Outubro);
2- Na prossecução do objecto estatutário do IAPMEI, compete ao conselho de administração, designadamente, orientar a actividade do instituto e gerir os seus recursos humanos, materiais e financeiros, deliberar sobre a concessão de apoiosfinanceiros e de incentivos ou estímulos ao investimento, de representar ou assegurar e gerir a representação do IAPMEI (artigo 8, alíneas a), d), f), g), e m) do Decreto-Lei n 387/88);
3- Os centros tecnológicos são pessoas colectivas de utilidade pública sem fins lucrativos, têm funções de apoio técnico e tecnológico a empresas de um mesmo sector industrial ou de sectores afins ou complementares e são constituídos pela associação de empresas e ou respectivas associações com serviços públicos dotados de personalidade jurídica e com atribuições neste domínio (artigo 1 do Decreto-Lei n 249/86, de 25 de Agosto, na redacção do Decreto-Lei n 312/95, de 24 de Novembro);
4- Os apoios financeiros prestados pelo IAPMEI a empresas serão prestados nas condições e para os fins que forem fixados em diploma legal ou despacho ministerial, podendo assumir, nomeadamente, a forma de participações no capital (artigo 5, n 1, alíneas e) e h), e 2, alínea f), ainda do Decreto-Lei n 387/88);
5- Os membros do conselho de administração do IAPMEI exercem os cargos em regime de exclusividade, estabelecido, designadamente, no artigo 1 e 2 da Lei n 12/96, de 18 de Abril;
6- As funções de representação do IAPMEI na administração de centros tecnológicos e de empresas suas participadas não são inerentes nem constituem actividades derivadas do cargo de membro do conselho de administração daquele Instituto, para os efeitos do disposto na alínea b) do n 1 do artigo 2 da Lei n 12/96;
7- O exercício do cargo de membro do conselho de administração do IAPMEI é incompatível com o exercício das funções de representação referidas na conclusão anterior, atento o disposto no n 2 do 1 da Lei n 12/96, de 18 de Abril.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Ministro das Finanças,
Excelência:

I

Dignou-se Vossa Excelência solicitar ao Conselho Consultivo parecer urgente sobre a discordância existente entre o Ministério da Economia e o Ministério das Finanças relativamente a um «projecto de Despacho Conjunto que visa fixar o valor da remuneração adicional correspondente ao exercício de funções em acumulação, a abonar a membros do Conselho de Administração do IAPMEI
- Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento:.
O dissídio vem, no pedido de parecer, enunciado pela forma seguinte:
«1. A Lei nº 12/96, de 18 de Abril, estabelece um novo regime de incompatibilidades, impondo o exercício de determinados cargos em regime de exclusividade, nomeadamente o de presidente, vice-presidente e vogais da direcção de instituto público (cfr. artigo 1º, nº 1 da Lei nº 12/96);
2. Aquele regime implica incompatibilidades desses cargos com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não (cfr. artigo
1º, nº 2, alínea a) da Lei nº 12/96);
3. O artigo 2º, nº 1, alínea b) do mesmo diploma prevê, entre as excepções à regra geral, "as actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência";
4. O IAPMEI é um instituto público ao qual compete "a promoção do desenvolvimento e o apoio, directo ou indirecto, ao fortalecimento e modernização da estrutura empresarial do
País" (cfr. artigo 4º do Decreto-Lei nº 387/88, de 25 de Outubro), tendo representação estatutária em empresas e Centros Tecnológicos;
5. A Resolução do Conselho de Ministros nº 29/89, de 26 de Agosto, que actualizou os níveis de remuneração mensal ilíquida dos membros dos conselhos de gestão ou de administração de empresas públicas, estabelece no seu nº 17, que "os gestores públicos que exerçam, em regime de acumulação, funções de gestão em empresas interligadas ou participadas poderão auferir, por esse facto, uma remuneração adicional, a qual não poderá exceder, para o conjunto das acumulações que mantenham, 30% do valor padrão referido no nº
1, desde que previamente autorizada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela";
6. Sustenta o Ministério da Economia que a representação do IAPMEI em determinadas empresas pode ser exercida por membros do Conselho de Administração daquele Instituto, não havendo motivo para temer a emergência de alguma incompatibilidade, com os seguintes fundamentos: a) Interpretando o disposto no artigo
2º, nº 1, alínea b) da Lei nº 12/96, de 18 de Abril, se liminarmente é de excluir que as actividades exercidas nos Conselhos de Administração de sociedades participadas pelos membros do Conselho de Administração do IAPMEI o sejam por inerência (uma vez que só por determinação legal tal seria, no caso, concebível), já quanto ao facto de tal exercício derivar do cargo pareceria plausível defender este entendimento, desde que essa seja a forma de assegurar a gestão dos recursos a seu cargo, conforme compete ao Conselho de Administração daquele Instituto (cfr. artigo 8º do Decreto-Lei nº 387/88, de 25 de Outubro) e, sendo matéria da competência do Conselho de Administração do IAPMEI, deliberado validamente que seja nesse sentido (cfr. artigo 22º do Decreto-Lei nº 387/88, de 25 de Outubro), não se veria como opôr-lhe orientação diversa fundada ainda em disposição da lei; b) Seria de entender estarem verificados os pressupostos do ponto 17. da Resolução do Conselho de Ministros nº 29/89, de
26 de Agosto que, no caso vertente, corresponderiam unicamente a uma deliberação nesse sentido do Conselho de Administração do IAPMEI no uso dos poderes de gestão que lhe estão atribuídos;
7. Discordando de tal entendimento, os serviços deste Ministério fundamentam-se na seguinte ordem de razões: a) As inerências ou derivações são, por definição, situações indissociáveis de determinado cargo ou função, não se confundindo com as atribuições mas com elas de tal modo relacionadas que a assunção de uma implicará necessariamente o conjunto de direitos e obrigações de outras. Esta relação intrínseca deverá reflectir-se na forma de designação ou exoneração dos cargos inerentes, de tal modo que a posse de um implicará a investidura no outro e bem assim a exoneração do lugar principal determinará necessariamente a cessação do segundo. Esta indissociabilidade terá certamente sido determinante para se elencar estas situações como excepção à disciplina fortemente restritiva das acumulações constantes da Lei nº 12/96, de 18 de Abril, tendo o legislador definido minuciosamente cada uma das circunstâncias admitidas; b) O novo regime de incompatibilidades estabelecido na Lei nº 12/96, de 18 de Abril, impõe o exercício de determinados cargos em regime de exclusividade, nomeadamente o de presidente, vice-presidente e vogais da direcção de instituto público; este regime implica incompatibilidades desses cargos com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não; c) Embora estando previstas no artigo
2º da Lei nº 12/96, de 18 de Abril, excepções à regra geral, designadamente quanto às actividades derivadas do cargo e às que são exercidas por inerência (cfr. artigo 2º, nº 1, alínea b), a situação em análise não configura essas excepções já que, no caso do IAPMEI, não parece haver também qualquer derivação entre as funções de membro do Conselho de Administração e a representação destes membros em determinadas empresas.
Em síntese, a questão em causa é a de saber se deriva do próprio cargo de membro do Conselho de Administração do IAPMEI o exercício da administração nas empresas e Centros Tecnológicos seus participados, por obrigação estatutária destes.:
Cumpre emitir parecer, sem deixar de tomar em consideração a urgência com que é solicitado.
II
1. O sistema económico consagrado na Constituição da República Portuguesa, face à articulação e à conjugação que deverá existir entre o princípio do mercado e o princípio do plano (o planeamento público), poderá ser classificado como uma «economia de mercado corrigida pela regulação pública: (1).
No domínio da regulação pública da economia (2), o Estado, em função dos objectivos a prosseguir, adopta medidas que, tendencialmente, se podem agrupar em duas categorias: as que visam restringir a liberdade de iniciativa económica e as que «contêm indicações, incentivos, apoios ou auxílios aos agentes económicos para que assumam determinados comportamentos favoráveis ao desenvolvimento de políticas públicas, designadamente económicas ou sociais: (3).
É nesta segunda categoria que se enquadram as acções desenvolvidas, antes, pelo Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresa Industriais, agora, pelo Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (4).
2. O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Industriais foi criado pelo Decreto-Lei nº 51/75, de 7 de Fevereiro, e incumbia-lhe basicamente estudar e promover a execução das medidas que integravam a política de apoio às pequenas e médias empresas (artigo 2º, nº 1, daquele diploma) (5) (6).
O Instituto foi progressivamente concretizando e consolidando a sua acção, quer em termos geográficos, quer relativamente ao seu âmbito de actuação (7).
E «a protecção às pequenas e médias empresas económica e socialmente viáveis: chegou a ser objecto de consagração constitucional, tendo sido erigida em «incumbência prioritária do Estado: [artigo 81º, alínea j), da versão originária da Constituição] 8; apesar de eliminada na 1ª revisão [cfr. a actual alínea f) do artigo 81º da Constituição], tal incumbência continua a ter expressão constitucional - artigos 87º, nº 1, 97º, nº 2, 100º e 103º, alínea d), da Constituição (9).
3. As novas exigências empresariais, o facto de o sector terciário (comércio e serviços) ocupar uma posição cada vez mais relevante na actividade produtiva nacional e a necessidade de adaptação das pequenas e médias empresas deste sector às exigências decorrentes da construção do mercado interno comunitário conduziram
à «criação de uma outra entidade, habilitada a prosseguir a acção do actual IAPMEI, acrescida das novas tarefas que o futuro imediato aconselha e exige: - essencialmente, o alargamento da sua acção às empresas do sector terciário e a possibilidade de participar em sociedades, conceder empréstimos e atribuir auxílios provenientes de fundos comunitários.
Surge, assim, o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (doravante IAPMEI), criado pelo Decreto-Lei nº 387/88, de 25 de Outubro (10).
3.1. Justifica-se agora fazer referência ao articulado do Decreto-Lei nº 387/88, restrita naturalmente às disposições mais directamente relacionadas com o objecto da consulta.
O diploma desdobra-se em sete capítulos, assim epigrafados:
- Capítulo I: Denominação, natureza e regime (artigos 1º a 3º);
- Capítulo II: Objecto e atribuições (artigos 4º e
5º);
- Capítulo III: Órgãos do IAPMEI (artigos 6º a
24º);
- Capítulo IV: Vinculação do IAPMEI (artigo 25º);
- Capítulo V: Gestão patrimonial e financeira (artigos 26º a 30º);
- Capítulo VI: Pessoal (artigos 31º a 35º); e
- Capítulo VII: Disposições finais e transitórias (artigos 36º a 38º).
Integrado no Capítulo I, o artigo 1º estabelece que o IAPMEI «é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio: (nº 1), exercendo «a sua actividade na dependência tutelar do Ministro da Indústria e Energia, sem prejuízo da competência do Ministro do Comércio e Turismo nas matérias que concernem ao sector do comércio e serviços: (nº 2) (11).
O Capítulo II contém dois artigos, do seguinte teor:
«Artigo 4º
Objecto
O IAPMEI tem por objecto a promoção do desenvolvimento industrial e o apoio, directo ou indirecto, ao fortalecimento e modernização da estrutura empresarial do País, nos sectores secundário e terciário, em especial no que se refere às pequenas e médias empresas.
Artigo 5º
Atribuições
1 - Para a realização do seu objecto estatutário, compete especialmente ao IAPMEI: a) Colaborar activamente no estudo e definição de medidas de política industrial; b) Colaborar no estudo e definição de medidas de apoio às pequenas e médias empresas dos sectores industrial, comercial e de serviços, com excepção da construção civil, das comunicações, transportes e turismo; c) Promover a execução das medidas de política económica que se enquadrem no seu âmbito de competência; d) Assegurar o funcionamento dos sistemas de incentivos ou estímulos ao investimento, nos termos da legislação aplicável; e) Prestar apoio técnico e financeiro, directa ou indirectamente, às empresas de pequena e média dimensão; f) Cooperar com outras entidades, públicas ou privadas, em acções que possam contribuir para a realização do seu objecto estatutário; g) Promover a criação de novas empresas, o fortalecimento, modernização e aumento de competitividade de empresas existentes e a cooperação entre elas; h) Participar em institutos, sociedades, associações ou outras entidades que possam contribuir para o desenvolvimento económico.
2 - Os apoios financeiros a empresas ou outras entidades serão prestados nas condições e para os fins que forem fixados em diploma legal ou em despacho do Ministro da Indústria e Energia ou ainda em despacho conjunto dos Ministros da Indústria e Energia e do Comércio e Turismo, no caso de se dirigirem a empresas do sector terciário, e poderão assumir, designadamente, uma ou mais das seguintes formas: a) Comparticipações financeiras directas; b) Empréstimos, nomeadamente em regime de co-financiamento com instituições de crédito ou parabancárias; c) Subscrição de obrigações e de fundos consignados; d) Bonificação de juros; e) Prestação de garantias; f) Participações no capital.: (12)
O Capítulo III (artigos 6º a 24º) versa, como referimos, sobre os Órgãos do IAPMEI - o conselho de administração, o conselho geral e a comissão de fiscalização.
Registe-se o conteúdo das disposições relativas ao conselho de administração:
«Artigo 7º
Composição
O conselho de administração do IAPMEI é constituído por um presidente e quatro vogais, nomeados e exonerados pelo Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da Indústria e Energia.
Artigo 8º
Competência
Compete ao conselho de administração: a) Orientar a actividade do IAPMEI e gerir os seus recursos humanos, materiais e financeiros, de modo a assegurar a realização do seu objecto estatutário e o cumprimento do plano de actividades e orçamento anuais; b) Elaborar e submeter à aprovação do Ministro da Indústria e Energia o relatório e contas, o plano de actividades e o orçamento anuais; c) Executar e fazer cumprir os preceitos legais relacionados com a actividade do IAPMEI, as ordens e instruções transmitidas pelo Ministro da Indústria e Energia e as orientações do Ministro do Comércio e Turismo no âmbito do comércio e serviços; d) Deliberar sobre a concessão de apoios financeiros e de incentivos ou estímulos ao investimento, nos termos da legislação aplicável; e) Submeter à aprovação do Ministro da Indústria e Energia o quadro e os regulamentos de pessoal; f) Exercer a gestão do pessoal; g) Deliberar sobre a abertura ou o encerramento de delegações, núcleos ou outras formas de representação; h) Definir a estrutura interna e as funções dos diferentes serviços do IAPMEI e decidir sobre a afectação a cada um deles dos meios humanos e materiais disponíveis; i) Adquirir, onerar ou alienar quaisquer bens e direitos, móveis ou imóveis, precedendo, quanto a estes, de parecer do conselho geral e da comissão de fiscalização, e aceitar donativos, heranças ou legados; j) Arrecadar as receitas e autorizar a realização de despesas; l) Representar o IAPMEI em juízo ou fora dele, activa e passivamente, podendo transigir ou confessar em quaisquer litígios e comprometer-se em convenções arbitrais; m) Constituir mandatários ou procuradores para a prática de determinados actos, definindo a extensão dos respectivos mandatos.
Artigo 9º
Reuniões
O conselho de administração reúne ordinariamente uma vez por semana e extraordinariamente sempre que convocado pelo presidente, por sua iniciativa ou por solicitação de, pelo menos, dois membros.
Artigo 10º
Competência do presidente
1 - Compete especialmente ao presidente do conselho de administração: a) Convocar e dirigir as reuniões do conselho de administração e do conselho geral; b) Assegurar as relações do IAPMEI com o Governo.
2 - Considera-se delegada no presidente do conselho de administração a competência para representar o IAPMEI, excepto em juízo.
3 - O presidente do conselho de administração poderá praticar todos os actos que pela sua natureza e urgência excepcionais não possam aguardar reunião daquele órgão, os quais serão sujeitos a ratificação na primeira seguinte à prática de tais actos.
4 - O presidente será substituído, nas suas ausências e impedimentos, pelo vogal para esse efeito por ele designado.
Artigo 11º
Remuneração e regime
Os membros do conselho de administração ficam sujeitos ao Estatuto do Gestor Público e têm remunerações e regalias idênticas às dos gestores das empresas públicas do grupo A.:
O conselho geral e a comissão de fiscalização têm competências de natureza consultiva e fiscalizadora, de cujas explicitação e análise cremos, atento o objecto do parecer, se poder aqui prescindir (13).
Em suma, o IAPMEI é um instituto público (14), dotado de personalidade jurídica e de autonomia administrativa e financeira, e património próprio, que desenvolve uma actividade dirigida à prossecução de tarefas e atribuições do próprio Estado.
Na definição de FREITAS DO AMARAL (15), o instituto público é «uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública:.
A generalização da figura do instituto público é atribuída ao favor, motivado por razões de eficiência, de que goza a fórmula da devolução de poderes, traduzida na entrega a pessoas colectivas de actividades que, em princípio, deveriam considerar-se do Estado (16).
O IAPMEI integra-se, quer do ponto de vista objectivo ou material, quer do ponto de vista subjectivo ou orgânico, na administração estadual indirecta (17).
3.2. Questão diversa é a da natureza do regime jurídico-laboral do pessoal do IAPMEI. Nesta parte, o artigo 32º do Decreto-Lei nº 387/88 dispõe:
«O pessoal do IAPMEI rege-se, na generalidade, pelas normas aplicáveis ao contrato individual de trabalho e, na especialidade, pelo disposto em regulamento interno, aprovado pelo Ministro da Indústria e Energia.:
A opção, quanto ao estatuto do pessoal dos institutos públicos, por um regime jurídico-laboral de natureza privada tem sido ultimamente assumida pelo legislador, com alguma frequência, essencialmente por razões de ordem pragmática (18).
Na transição do regime do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Industriais para o do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento estabeleceu-se que a integração dos funcionários do primeiro nos quadros do segundo seria precedida de requerimento dos interessados nesse sentido, o qual implicaria a opção pelo regime do contrato individual de trabalho e a consequente cessação do vínculo à função pública (artigo 36º, nºs 2 e 3, do Decreto-Lei nº 387/88).
Especificamente quanto às questões da remuneração e do regime funcional dos membros do conselho de administração, o já citado artigo 11º daquele decreto- lei estabelece que «ficam sujeitos ao Estatuto do Gestor Público e têm remunerações e regalias idênticas às dos gestores das empresas públicas do grupo A:.
É, desde logo, por via da sujeição dos membros do conselho de administração do IAPMEI ao Estatuto dos Gestores Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 464/82, de 9 de Dezembro, que se pretende atribuir-lhes a remuneração adicional prevista no nº 17 da Resolução do Conselho de Ministros nº 29/89, de 3 de Agosto de 1989
(19).
Esta resolução actualiza os níveis de remuneração mensal ilíquida dos membros dos conselhos de gestão ou de administração de empresas públicas, considerando, entre outros factores, que é «imperativo que na gestão do sector empresarial do Estado se potenciem os factores de dinâmica, flexibilidade e motivação, tendo em vista a resposta mais eficaz aos desafios que se colocam no quadro de uma economia moderna e onde a oportunidade das opções se tem de conjugar com a optimização de recursos:
(itálico nosso).
E o apontado nº 17 da Resolução estabelece:
«Os gestores públicos que exerçam, em regime de acumulação, funções de gestão em empresas interligadas ou participadas poderão auferir, por esse facto, uma remuneração adicional, a qual não poderá exceder, para o conjunto das acumulações que mantenham, 30% do valor padrão referido no nº
1, desde que previamente autorizada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela.:
4. A criação e a estrutura orgânica dos centros tecnológicos são presentemente reguladas pelo Decreto-
Lei nº 249/86, de 25 de Agosto, alterado pelo Decreto-
Lei nº 312/95, de 24 de Novembro (20).
Interessa ao desenvolvimento do parecer fazer, à respectiva normação, uma referência sucinta.
Na sua redacção actual, o artigo 1º do Decreto-Lei nº 249/86 estabelece, sobre a natureza e âmbito dos centros tecnológicos, o seguinte:
«1 - Os centros tecnológicos, adiante designados 'centros', são organismos de apoio técnico e tecnológico a empresas de um mesmo sector industrial ou de sectores afins ou complementares.
2 - Os centros visam a promoção técnica e tecnológica no quadro da política industrial prosseguida pelo sector respectivo, a consolidação da infra-estrutura industrial no contexto da região em que se localizam e ainda a participação das associações empresariais na orientação das actividades de desenvolvimento e demonstração relativas ao sector.
3 - Os centros são constituídos pela associação de empresas industriais e ou respectivas associações com serviços públicos dotados de personalidade jurídica e com atribuições neste domínio.
4 - Nos termos do presente diploma, os centros são pessoas colectivas de utilidade pública sem fins lucrativos, gozando de autonomia técnica e financeira e dispondo de património próprio.:
E o artigo 2º, sob a epígrafe Finalidade e objectivos dos centros, dispõe, entre o mais, o seguinte:
«1 - É finalidade essencial dos centros contribuir para o aumento da competitividade das empresas industriais, disponibilizando para o efeito adequadas estruturas de apoio técnico e tecnológico.
2 - São objectivos dos centros: a) Promover a valorização industrial do conhecimento tendente à introdução de novos produtos e processos industriais através de actividades de assistência técnica e tecnológica; b) Promover a melhoria dos produtos e processos tendo em conta a sua qualidade, design, conformidade com normas, compatibilidade com o meio ambiente e eficiência energética; c) Promover a difusão de técnicas e tecnologias, proceder à sua demonstração e generalizar a utilização de práticas adequadas; d) Promover a formação especializada do pessoal das empresas e dos seus futuros quadros no domínio da tecnologia e da gestão empresarial.:
O processo de criação dos centros tecnológicos é desencadeado por proposta feita, nesse sentido, agora ao Ministro da Economia (21), pelas associações industriais ou de grupos de empresas suficientemente representativos de um sector de actividade económica, passa pelo funcionamento de uma comissão instaladora de nomeação ministerial, e culmina na subscrição do acordo constitutivo e dos estatutos «por uma associação industrial ou por um grupo de empresas suficientemente representativo do sector, bem como por um serviço público com personalidade jurídica designado pelo Ministro: (artigos 4º e 5º).
O acordo constitutivo será homologado pelo Ministro e, tal como os estatutos, publicado no Diário da República; os centros adquirem personalidade jurídica com a publicação do acordo e dos estatutos (artigo 5º, nºs 4 e 5).
Os órgãos sociais dos centros são o conselho geral, o conselho de administração e o conselho de fiscalização, podendo os estatutos prever ainda a existência de órgãos consultivos (artigo 17º).
Atentemos também no teor dos seguintes dispositivos:
«Artigo 21º
(Conselho de administração)
1 - O conselho de administração é composto por representantes dos sócios, em número a definir pelos estatutos, designando o conselho geral, de entre os representantes do sector privado, o presidente.
2 - Os representantes do sector privado no conselho de administração são eleitos em conselho geral pelos sócios privados, sendo os representantes do sector público designados pelo Ministro, até à data daquele conselho geral.
3 - O número de representantes do sector público no conselho de administração é calculado em função das unidades de participação detidas no centro, devendo este sector estar representado desde que detenha um valor não inferior a 20% do total.
4 - Para efeitos do número anterior, a participação do sector público corresponde à existente até às duas semanas anteriores à realização do conselho geral em que tiver lugar a respectiva eleição, não devendo a variação daquele valor no decorrer de um mandato causar alteração da composição no conselho de administração.
5 - O conselho de administração designa o director-geral, ou um administrador executivo, que assegura a acção executiva do centro.
Artigo 22º
(Competência do conselho de administração)
Competirá ao conselho de administração a prática dos actos necessários a uma correcta gestão do centro, nos termos da lei e no âmbito das orientações definidas pelo conselho geral, e o exercício das competências específicas que lhe forem atribuídas pelos estatutos.:
«Artigo 28º
(Cargos sociais)
1 - Os titulares dos órgãos sociais dos centros terão a remuneração e as regalias que lhes forem fixadas pelo conselho geral nos termos prescritos nos estatutos.
2 - Os estatutos definirão os cargos e funções que poderão ser exercidos a tempo parcial.:
No regime jurídico actual dos centros tecnológicos o destaque - a par do reforço da sua acção «na vertente dos factores dinâmicos de competitividade, nomeadamente na qualidade, no design industrial e na introdução das ecotecnologias nas empresas: (22) - vai para a re-dução da intervenção pública nos processos de formação e gestão (23).
Mas, o que sobretudo importa frisar é que os centros tecnológicos são pessoas colectivas de utilidade pública sem fins lucrativos e que os representantes do sector público no respectivo conselho de administração são «designados pelo Ministro: e têm «a remuneração e as regalias que lhes forem fixadas pelo conselho geral:
(artigos 21º, nº 2, e 28º, nº 1, do Decreto-Lei nº 249/86) (24).
5. Ao contrário do que acontece quanto aos centros tecnológicos, não existe um quadro legal autónomo, específico e sistemático relativo à participação do IAPMEI em empresas. A possibilidade e modos de participação decorrem genericamente do Decreto-Lei nº 387/88 e são, depois, concretizados por diplomas legais avulsos dirigidos, uns ao suprimento de deficiências económicas estruturais, outros à satisfação de necessidades conjunturais e/ou sectoriais, frequentemente relacionados, em qualquer dos casos, com a utilização de apoios e verbas comunitárias.
Para a realização do seu objecto estatutário, compete, especial e nomeadamente, ao IAPMEI prestar apoio técnico e financeiro, directa ou indirectamente,
às empresas de pequena e média dimensão, promover a criação de novas empresas, o fortalecimento, modernização e aumento de competitividade de empresas existentes e a cooperação entre elas, e participar em institutos, sociedades, associações ou outras entidades que possam contribuir para o desenvolvimento económico [alíneas e), g) e h) do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 387/88].
Os apoios financeiros a empresas «serão prestados nas condições e para os fins que forem fixados em diploma legal ou em despacho: (artigo 5º, nº 2, do mesmo decreto-lei) (25), como já frisámos, do Ministro da Economia, podendo assumir, designadamente, a forma de comparticipações financeiras directas, subscrição de obrigações e de fundos consignados e participações no capital [alíneas a) e f) do nº 2 do mesmo artigo 5º].
O desenvolvimento destas acções não poderá deixar de estar subordinado ao objecto estatutário do IAPMEI - promoção do desenvolvimento industrial e apoio, directo ou indirecto, ao fortalecimento e modernização da estrutura empresarial do País, nos sectores secundário e terciário, em especial no que se refere às pequenas e médias empresas (artigo 4º do Decreto-Lei nº 387/88), isto é, a prestação dos apoios obedece a uma lógica de desenvolvimento económico e de fortalecimento e modernização da estrutura empresarial do País, não a uma lógica de mercado e de lucro.
Esta teleologia dos apoios não deixa de ter importância para a questão da representação subjectiva dos interesses que ao IAPMEI compete prosseguir.
Por regra, nos diplomas, e são muitos, que prevêem a intervenção do IAPMEI em programas ou regimes de apoio, não deparamos - mesmo quando é o próprio IAPMEI que assume as funções de gestor do programa -, com qualquer tipo de funções atribuídas ao conselho de administração ou aos seus membros.
As funções cometidas ao IAPMEI são deferidas ao próprio Instituto, sem individualização do órgão ou agente que as deve desempenhar. São, em geral, funções relacionadas com a execução de programas de apoio ou sistemas de incentivos, que, ora assumem natureza fiscalizadora, consultiva ou selectiva (ao nível das candidaturas), ora consistem na prestação de apoio logístico e administrativo, ora se traduzem na execução do programa, sendo então o IAPMEI a respectiva entidade gestora (26).
Mas ainda que se individualize o órgão do IAPMEI competente para o desempenho de certas funções, não deixará de se poder/dever confrontar a norma atributiva de competência com o regime de incompatibilidades aplicável.
Compete, pois, ao IAPMEI a prestação de apoios financeiros a empresas, apoios que, entre outras modalidades, podem assumir a forma de participações no capital.
A haver, nestes casos, lugar à representação do IAPMEI na administração das empresa participadas, competirá ao conselho de administração do Instituto garantir e gerir o exercício dessas funções, por forma a assegurar a representação, o que não significa, como veremos, que a mesma tenha que ser assumida pessoalmente pelos membros do conselho de administração do IAPMEI.
III
1. O tema das acumulações e incompatibilidades na função pública tem sido objecto de reiterada preocupação do legislador, da doutrina e da jurisprudência, e o Conselho Consultivo, «chamado repetidamente a avaliar as mais diversas situações deste domínio, teve há muito o ensejo de comprovar o persistente desfavor com que o exercício simultâneo de cargos e lugares públicos ou destes e de empregos privados é olhado pela evolução legislativa (27).
A acumulação de funções «verifica-se quando o funcionário ou agente desempenha, além das abrangidas no cargo correspondente ao lugar que ocupa, outras funções (públicas ou privadas): (28).
A incompatibilidade consiste na «impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas actividades ou se encontre em alguma das situações, públicas ou particulares, enumeradas na lei: (29).
Noutra formulação:
«Denomina-se incompatibilidade a impossibilidade de desempenhar, além do cargo correspondente ao lugar ocupado, outras funções, ou de ocupar outro lugar.
As incompatibilidades - que geram, em relação aos funcionários ou agentes, por elas atingidos, deveres negativos, ou seja a omissão de preenchimento de novo lugar ou desempenho de outras funções - constituem, assim, um limite em relação à matéria das acumulações. Isto é, a acumulação só poderá verificar-se quando não há incompatibilidade ou esta pode ser removida; logo que haja incompatibilidade ou ela não possa ser removida, não poderá haver acumulação.: (30)
Distingue a doutrina entre diversos tipos de incompatibilidades, de que interessa aqui destacar as incompatibilidade relativas - aquelas que são susceptíveis de ser removidas mediante autorização da entidade competente -, e as incompatibilidades absolutas
- as que são irremovíveis; estas podem ainda ser legais
(as fixadas na lei) e naturais (as que resultam de uma impossibilidade ligada ao tempo ou ao espaço) (31).
O fundamento material das normas sobre incompatibilidades e acumulações reside, por um lado, na preocupação de fazer consagrar a total actividade do funcionário ao seu cargo, evitando-se dispersões funcionais prejudiciais para o serviço, e, por outro, na necessidade de evitar que o funcionário seja confrontado com situações de conflito entre a prossecução do interesse público e a defesa de interesses particulares em que esteja envolvido (32); a preocupação pela garantia da inexistência de conflitos de interesses tem mesmo obtido consagração legal expressa (33).
Visa-se genericamente proteger a independência e a transparência do exercício de funções públicas, bem como o respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade da administração pública (cfr. artigo 266º da Constituição).
Escreveu-se recentemente, a este propósito, que «o movimento de modernização administrativa que se tem feito sentir nos últimos anos, nas suas vertentes de abertura e transparência da administração pública e de maior aproximação aos cidadãos, vem tornando progressivamente mais candentes os problemas da garantia do interesse público, da isenção, da imparcialidade dos respectivos órgãos, funcionários e agentes: (34).
E não apenas entre nós, naturalmente. No estrangeiro assiste-se, desde há alguns anos, à implantação e desenvolvimento de "programas de ética pública", visando áreas tão importantes como a direcção administrativa, as competências do gestor público, a condução de políticas públicas, a direcção de pessoal, o ambiente de trabalho e a responsabilidade de funcionários (35).
2. Uma descrição circunstanciada da evolução do regime de incompatibilidades, a partir da consideração de diversas situações de facto, pode ver-se em múltiplos pareceres do Conselho Consultivo (36).
É essa análise, que, sem repetições dispensáveis, importa aqui retomar, fixando o actual quadro legal desta matéria e os seus antecedentes próximos, ainda que, por razões de celeridade e economia, por forma perfunctória e com natural incidência no que mais de perto interessa ao objecto da consulta e ao seu âmbito subjectivo de incidência.
2.1. O artigo 269º da Constituição, com a epígrafe Regime da função pública, dispõe nos nºs 1, 4 e 5:
«1. No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.
(...)
4. Não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei.
5. A lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras activida-des.: (37)
Em anotação ao artigo 269º, escrevem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (38):
«Um dos problemas que se suscita é, desde logo, o de saber se o conceito de função pública está utilizado em sentido restrito, referindo-se apenas aos trabalhadores ligados por uma relação jurídica de emprego a pessoas colectivas de direito público, organicamente inseridas na Administração pública, ou se está utilizado em sentido amplo, abrangendo não só todos os funcionários e agentes do Estado e demais pessoas de direito público mas também os titulares de cargos públicos, incluindo os próprios titulares de órgãos de soberania. A clara distinção conceitual pressuposta nos arts. 47º e 50º entre função pública e cargo público (...) conduz a restringir o primeiro conceito ao sentido indicado em primeiro lugar, exigindo uma relação de trabalho subordinado, sem prejuízo da possibilidade legal de estender aos titulares de cargos públicos o regime dos funcionários públicos propriamente ditos quanto a um ou mais aspectos (regime de segurança social, regime fiscal, etc.). Registe-se, todavia, que os nºs 5 e 6 deste preceito contêm normas aplicáveis não apenas aos funcionários públicos (titulares de "empregos públicos") mas também aos titulares de "cargos públicos".: (39)
Noutro passo, os mesmos autores referem expressamente, entre os titulares de cargos públicos,
«os dirigentes de institutos ou serviços públicos, seja quando corporativamente eleitos (v. g., órgãos de gestão de escolas), ou designados pelo Governo (v. g., gestores públicos, directores gerais): (40).
O princípio constitucional da proibição de acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei, quando consagrado na Constituição (41), aplica-se não apenas aos funcionários públicos (titulares de «empregos públicos:) mas também aos titulares de «cargos públicos:.
Também ANTÓNIO GANHÃO (42) aborda, com algum pormenor e o apoio doutrinal de MARCELLO CAETANO (43) e
JOÃO ALFAIA (44), a questão da distinção entre funções públicas e funções privadas, defendendo a prevalência do critério da natureza do organismo no qual são exercidas as funções, sobre os critérios da natureza das funções e da natureza do vínculo.
A distinção não tem, todavia, face à incidência subjectiva do parecer, uma importância decisiva. É que, os membros do conselho de administração do IAPMEI, ainda que excluídos do âmbito da função pública, continuam, enquanto titulares de cargos públicos e por determinação legal expressa, submetidos ao regime de incompatibilidades constante, por último, da Lei nº 12/96.
2.2. A Constituição não proíbe, portanto, em absoluto, nem a acumulação de cargos públicos, nem a acumulação de cargos públicos com actividades privadas.
O legislador ordinário goza, nesta como noutras matérias, de uma considerável margem de discricionaridade - não de arbitrariedade - no uso da qual irá concretizar os regimes de permissão e proibição de acumulações e de incompatibilidades.
É a sucessão dos mais recentes destes regimes que, com as restrições já referidas, se passa a abordar.
2.2.1. O Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, veio estabelecer «o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local do Estado e regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos: (artigo 1º, nº 1). O artigo 2º define os conceitos de «Pessoal e cargos dirigentes: e o artigo
9º, com a epígrafe «Regime de exclusividade:, estabelece sob o nº1:
«O pessoal dirigente exerce funções em regime de exclusividade, não sendo permitido, durante a vigência da comissão de serviço, o exercício de outros cargos ou funções públicas remunerados, salvo os que resultem de inerências ou de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos e, bem assim, do exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.:
O nº 2 deste artigo 9º enumera outras situações de excepção; o nº 3 proíbe o exercício de actividades privadas pelos titulares de cargos dirigentes, admitindo excepções mediante autorização ministerial, só concedida se a actividade privada se não mostrar «susceptível de comprometer ou interferir com a isenção exigida para o exercício dos mencionados cargos:; e o nº 4, ainda do artigo 9º, sanciona a violação do regime de incompatibilidades com a cessação da comissão de serviço
(45).
2.2.2. A Lei nº 9/90, de 1 de Março, na concretização da norma constante do nº 2 do artigo 120º da Constituição, versa sobre incompatibilidades de cargos políticos e altos cargos públicos, enumera no artigo 1º, entre os titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, o «Gestor público ou presidente de instituto público autónomo: [artigo 1º, nº 1, alínea j)] e no artigo 2º estabelece, designadamente:
«Artigo 2º
Incompatibilidades
A titularidade dos cargos enumerados no artigo antecedente implica, durante a sua pendência, para além das previstas na Constituição, as seguintes incompatibilidades: a) O exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo e o exercício de actividades de representação profissional; b) A integração em corpos sociais de empresas ou sociedades concessionárias de serviços públicos, instituições de crédito ou parabancárias, seguradoras, sociedades imobiliárias ou quaisquer outras empresas intervenientes em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas de direito público; c) O desempenho de funções em órgão executivo de fundação subsidiada pelo Estado; d) A detenção de partes sociais de valor superior a 10% em empresas que participem em concursos públicos de fornecimento de bens ou serviços no exercício de actividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público.:
A Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, alterou a Lei nº
9/90. No que nos interessa, deixou intocado o regime de incompatibilidades constante do artigo 2º, mas reformulou o elenco dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, constante do artigo 1º, nº 1, desta lei, entre os quais explicitamente passou a incluir:
«j) Presidente de instituto público autónomo, de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos; l) Gestor público, membro de conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e vogal da direcção de instituto público autónomo, desde que exerçam funções executivas;
(...).: (46)
2.2.3. A Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, veio estabelecer um novo regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, revogando a
Lei nº 9/90, com as alterações introduzidas pela Lei nº 56/90.
Atentemos no disposto nos artigos 3º e 7º da Lei nº 64/93:
«Artigo 3º
Titulares de altos cargos públicos
Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos ou equiparados: a) O presidente de instituto público, fundação pública, estabelecimento público, bem como de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, qualquer que seja o modo de designação; b) O gestor público, membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designado por entidade pública, e vogal da direcção de instituto público, nas modalidades referidas na alínea anterior, qualquer que seja a sua titularidade, desde que exerçam funções executivas;
(...).:
«Artigo 7º
Regime geral e excepções
1 - A titularidade de altos cargos públicos implica a incompatibilidade com quaisquer outras funções remuneradas.
2 - As actividades de docência no ensino superior e de investigação não são incompatíveis com a titularidade de altos cargos públicos, bem como as inerências a título gratuito.
(...).:
A Lei nº 64/93 foi, sucessivamente, alterada pela
Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro, pela Lei nº 28/95, de
18 de Agosto, pela Lei nº 12/96, de 18 de Abril, e, por último, pela Lei nº 42/96, de 31 de Agosto. (47)
Ao artigo 3º da Lei nº 64/93, o nº 4 do artigo 8º da Lei nº 39--B/94 deu a seguinte redacção:
«Artigo 3º
1 - Para os efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos ou equiparados: a) O presidente do conselho de administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, qualquer que seja o modo da sua designação; b) Gestor público e membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designada por entidade pública, desde que exerçam funções executivas; c) O membro em regime de permanência e a tempo inteiro de entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei.
2 - Aos presidentes, vice-presidentes e vogais de direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como aos directores-gerais e subdirectores-gerais e àqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das suas funções é aplicável, em matéria de incompatibilidades e impedimentos, a lei geral da função pública e, em especial, o regime definido para o pessoal dirigente no Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
(...).: (48)
A Lei nº 28/95 alterou também diversas disposições da Lei nº 64/93: a enumeração dos titulares de cargos políticos passou a constar do artigo 1º; o artigo 2º passa a estabelecer que «O regime constante do presente diploma é ainda aplicável aos titulares de altos cargos públicos: (a que continua a referir-se o artigo 3º); e o artigo 4º (que originariamente continha o regime de exclusividade dos titulares de cargos políticos) unifica o regime de exclusividade dos titulares de cargos políticos e dos titulares de altos cargos públicos, passando a dispor:
«Artigo 4º
Exclusividade
1 - Os titulares dos cargos previstos nos artigos 1º e 2º exercem as suas funções em regime de exclusividade, sem prejuízo do disposto no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República e do disposto no artigo 6º quanto aos autarcas a tempo parcial.
2 - A titularidade dos cargos a que se refere o número anterior é incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos.
3 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência.:
2.2.4. A Lei nº 12/96 procurou aperfeiçoar, explicitando-o, o regime de incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos.
Os artigos 1º e 2º desta lei estabelecem:
«Artigo 1º
Regime de exclusividade
1 - Os presidentes, vice-presidentes e vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como os directores-gerais e subdirectores-gerais e aqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das funções, exercem os cargos em regime de exclusividade, independentemente da sua forma de provimento ou designação.
2 - O regime de exclusividade implica a incompatibilidade dos cargos aí referidos com: a) Quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não; b) A integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos ou a participação remunerada em órgãos de outras pessoas colectivas.
Artigo 2º
Excepções
1 - Exceptuam-se do disposto no artigo anterior: a) As actividades de docência no ensino superior, bem como as actividades de investigação, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação: b) As actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência; c) A participação não remunerada quer em comissões ou grupos de trabalho, quer em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei e no exercício de fiscalização ou controlo do uso de dinheiros públicos; d) As actividades ao abrigo do artigo
32º do Decreto-Lei nº 73/90, de 6 de Março, e do artigo único do Decreto Regulamentar nº 46/91, de 12 de Setembro.
2 - Os titulares de altos cargos públicos referidos no artigo 1º poderão auferir remunerações provenientes de: a) Direitos de autor; b) Realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza.:
O artigo 3º manda aplicar aos titulares de altos cargos públicos diversos preceitos da Lei nº 64/93, alguns posteriormente alterados pela Lei nº 42/96, em termos que se torna despiciendo assinalar.
Com a Lei nº 12/96 procurou-se autonomizar o regime de incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos, ainda que por forma não exaustiva face, nomeadamente, às remissões para o regime dos titulares de cargos políticos, constante ainda da Lei nº 64/93.
É este o regime a que estão sujeitos os membros do conselho de administração do IAPMEI.
Não se colocando ao nível da consulta qualquer questão relacionada com a sucessão de leis no tempo é, em última análise, no âmbito da interpretação dos artigos 1º e 2º da Lei nº 12/96 e na sua articulação com o enquadramento legal dos centros tecnológicos e das empresas participadas pelo IAPMEI que terá que se buscar a resposta para a questão que constitui objecto da consulta.
IV
1. Estamos agora na posse dos elementos indispensáveis a uma tomada de posição sobre o objecto concreto da consulta - «saber se deriva do próprio cargo de membro do Conselho de Administração do IAPMEI o exercício da administração nas empresas e Centros Tecnológicos seus participados, por obrigação estatutária destes:.
Do estatuído no artigo 1º da Lei nº 12/96 resulta que os membros do conselho de administração do IAPMEI exercem os cargos em regime de exclusividade, o que implica a incompatibilidade absoluta do cargo com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não e com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos ou a participação remunerada em órgãos de outras pessoas colectivas.
Este regime geral comporta as excepções do artigo
2º da Lei nº 12/96 - os membros do conselho de administração do IAPMEI podem cumular o exercício de tais funções com o exercício de actividades derivadas do cargo e daquelas que são exercidas por inerência.
A lei não define o que são actividades derivadas do cargo nem o que são actividades exercidas por inerência.
Incumbe ao intérprete a tarefa de fixar o sentido e alcance de tais expressões.
2. Interpretar uma lei é fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, ou seja, determinar os seus sentido e alcance decisivos.
O preceito fundamental a ter em consideração é o artigo 9º do Código Civil.
A matéria da interpretação da lei tem sido objecto de repetida atenção por parte do Conselho Consultivo
(49).
Escreve-se no parecer nº 61/91:
«5.2.1 - O limite da interpretação é a letra, o texto da norma (x1).
A apreensão literal do texto, ponto de partida de toda a interpretação, é já interpretação, embora incompleta, pois será sempre necessária uma 'tarefa de interligação e valoração que escapa ao domínio literal (x2).
Nesta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica.
O elemento sistemático 'compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o [lugar sistemático] que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico (x3).
O elemento histórico compreende todas as matérias relacionadas com a história do preceito material da mesma ou de idêntica questão, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.
5.2.2 - Segundo a doutrina tradicional, o intérprete, socorrendo-se dos elementos interpretativos acabados de referir, acabará por chegar a um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa, interpretação extensiva, interpretação restritiva, interpretação revogatória e interpretação enunciativa.
Na interpretação declarativa, o intérprete limita-se a eleger um dos sentidos que o texto directa e claramente comporta por ser esse aquele que corresponde ao pensamento legislativo
(x4). Ou seja: há interpretação declarativa quando o sentido da lei cabe dentro da sua letra, quando o intérprete fixa à norma, como seu verdadeiro sentido, o sentido ou um dos sentidos literais, nada mais fazendo que declarar o sentido linguístico coincidente com o pensar legislativo
(x5).
A interpretação declarativa pode ser restrita ou lata, segundo toma em sentido limitado ou em sentido amplo as expressões que têm vários significados: tal distinção, como adverte FRANCESCO FERRARA (x6), não deve confundir-se com a de interpretação extensiva ou restritiva, pois nada se restringe ou se estende quando entre os significados possíveis da palavra se elege aquele que parece mais adaptado à mens legis.
A interpretação restritiva aplica-se quando se reconhece que o legislador, posto se tenha exprimido em forma genérica e ampla, quis referir-se a uma classe especial de relações, e
'tem lugar particularmente nos seguintes casos: 1º se o texto, entendido no modo tão geral como está redigido, viria a contradizer outro texto de lei;
2º se a lei contém em si uma contradição íntima (é o chamado argumento ad absurdum); 3º se o princípio, aplicado sem restrições, ultrapassa o fim para que foi ordenado (x7)
Por outras palavras: 'o intérprete não deve deixar-se arrastar pelo alcance aparente do texto, mas deve restringir este em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo', se chegar 'à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer (x8); o intérprete limita a norma aparente, por entender que o texto vai além do sentido (x9)"
3. Têm regimes jurídicos diversos a representação do IAPMEI nos centros tecnológicos e nas empresas suas participadas.
E constituem excepções distintas ao princípio geral do exercício de altos cargos públicos em regime de exclusividade as actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência.
3.1. O Ministério da Economia e o Ministério das Finanças reconhecem que a representação do IAPMEI nos centros tecnológicos e nas empresas participadas não constituem inerências do cargo de membro do conselho de administração do Instituto.
Assim é, na verdade.
Para MARCELLO CAETANO (50), a inerência consiste na «investidura obrigatória num cargo por disposição legal, em virtude do exercício de outro cargo:.
Está, nestes casos, em causa o exercício de funções que não justificam a existência de um lugar ou cargo com provimento próprio e que a lei considera como uma obrigação proveniente do desempenho de outro cargo
(51).
Não há disposição legal que imponha ou de que resulte que os membros do conselho de administração do IAPMEI tenham que assumir pessoalmente a representação do Instituto na administração dos centros tecnológicos e das empresas suas participadas. Não há também, entre o exercício daquele cargo e a função de representação, uma qualquer relação de intimidade funcional e de indissociabilidade. Tal representação não constitui, portanto, uma actividade inerente àquele cargo.
3.2. Mas a representação do IAPMEI - quer nos centros tecnológicos, quer nas empresas suas participadas - também não deriva do cargo de membro do conselho de administração do Instituto.
Vejamos porquê.
O conceito de actividade derivada do cargo é, relativamente ao de inerência, um conceito bastante mais recente, doutrinalmente menos elaborado, portanto.
Encontramo-lo, com uma designação não exactamente coincidente com a actual, na alínea a) do artigo 2º da
Lei nº 9/90, de 1 de Março, onde se estabelece que a titularidade dos cargos políticos implica a incompatibilidade com o «exercício remunerado de quaisquer outras actividades profissionais ou de função pública que não derive do seu cargo:.
É retomado pela Lei nº 64/93 (artigo 4º, nº 3), já na formulação actual - actividades derivadas do cargo -, na versão originária apenas quanto aos titulares de cargos políticos e, na versão subsequente às alterações da Lei nº 28/95, também quanto aos titulares de altos cargos públicos.
Consta agora quer do nº 3 do artigo 4º da Lei nº 64/93, quer da alínea b) do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 12/96.
O que deve entender-se por actividades derivadas do cargo?
O Conselho Consultivo, no parecer nº 125/90 (52), em que analisou a questão de saber se existia ou não incompatibilidade entre o cargo de presidente de câmara e o de membro do conselho directivo do Centro de Estudos e Formação Autárquica (CEFA), formulou as seguintes conclusões:
«1ª Só é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos quando a lei expressamente o admitir - artigo 269º, nº 4 da Constituição da República - interpretando-se a lei mediadora de acordo com as regras adquiridas pela hermenêutica jurídica;
2ª A norma do nº 1 do artigo 3º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, ao ressalvar do sistema de incompatibilidades o disposto em legislação especial, conjugada com o Decreto-Lei nº 62/85, de
13 de Março, permitia que um presidente de câmara em regime de não exclusividade fosse designado para exercer funções de membro do Conselho Directivo do Centro de Estudos e Formação Autárquica;
3ª Tal regime foi, porém, alterado pela
Lei nº 9/90, de 1 de Março - redacção última dada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro -, não sendo agora permitida a designação a que se refere a conclusão anterior, embora se mantenham as situações em curso nos termos do direito transitório salvaguardado pelo artigo 8º daquela lei.:
Na fundamentação - ao indagar se a designação como membro do conselho directivo do CEFA configura, face ao disposto na alínea a) do artigo 2º da Lei nº 9/90, uma actividade de função pública derivada do cargo de presidente de câmara - o parecer nº 125/90 reafirma o entendimento de que por actividade de função pública deve entender-se «a que é desenvolvida no âmbito da administração central do Estado, incluindo os seus serviços personalizados e os fundos públicos, e a da administração pública local e regional: e, logo a seguir, responde: «Parece claro que as funções de membro do Conselho Directivo do CEFA não derivam, não se apresentam como decorrentes do cargo de presidente de câmara:.
Este juízo conclusivo é inquestionavelmente correcto e, por evidente na hipótese em que foi formulado, não precisava de maior justificação.
Mas no caso agora em apreciação a solução não apresenta o mesmo grau de evidência, razão por que o conceito de actividades de-rivadas do cargo carece de algum desenvolvimento interpretativo (53).
A interpretação requer um cuidado particular e implica a devida valoração do quadro legal em que a norma se integra, o qual, como se procurou acentuar, é dominado pelo propósito de proteger a independência e a transparência do exercício de cargos públicos.
Em termos gerais, o vocábulo actividades compreende tanto tarefas pontuais ou esporádicas como actuações de carácter regular e duradouro (54); cremos ser nesta segunda acepção que é utilizado no conceito actividades derivadas do cargo.
Derivar significa ter origem, vir, provir, resultar, depender, proceder, estando implícita, em qualquer destes significados, uma relação que vai além da existência de uma simples conexão, para implicar uma relação mais intensa, um nexo de proveniência das actividades relativamente ao cargo, uma relação de indissociabilidade entre umas e outro.
Para se poder falar em actividades derivadas do cargo não basta, pois, uma qualquer conexão, lassa que seja, não basta que as actividades estejam, por qualquer forma, relacionadas com o cargo; é preciso que haja entre elas e o cargo uma relação de proveniência, i. e.,
é preciso que elas decorram ou se desprendam do conteúdo funcional do cargo em questão.
3.2.1. Não existe esta relação de proveniência entre o cargo de membro do conselho de administração do IAPMEI e o exercício de funções de administração nos centros tecnológicos.
Como já se frisou (55), os representantes do sector público no conselho de administração dos centros tecnológicos são «designados pelo Ministro: e «terão a remuneração e as regalias que lhes forem fixadas pelo conselho geral nos termos prescritos nos estatutos:
(artigos 21º, nº 2, e 28º, nº 1, do Decreto-Lei nº 249/86).
Ao cometer ao Ministro a designação dos representantes do sector público no conselho de administração dos centros tecnológicos, a própria literalidade da lei afasta ou menoriza a existência de uma relação de dependência, ou mesmo de uma relação de conexão, entre o exercício do cargo de membro do conselho de administração do IAPMEI - quando tenha sido este o serviço público com personalidade jurídica designado pelo Ministro para subscrever o acordo constitutivo e os estatutos do centro tecnológico - e o exercício das funções de representante do Instituto no conselho de administração do centro.
A competência ministerial para a designação dos representantes do sector público nos centros tecnológicos resulta expressa e claramente da lei. Tal competência está, portanto, excluída do âmbito das funções do conselho de administração do IAPMEI relativamente aos centros em cuja constituição intervém: não tem competência para designar o representante do IAPMEI nos centros tecnológicos e menos ainda detém competência própria para exercer essa representação.
Não deriva, portanto, do cargo de membro do conselho de administração do IAPMEI o exercício de funções na administração dos centros tecnológicos.
A lei não define o universo pessoal dos que podem ser designados. Porém, a entidade competente para efectuar a designação não pode, ao fazê-la, deixar de ter em consideração o regime de incompatibilidades que, no caso, for aplicável.
E, sendo os centros tecnológicos pessoas colectivas de utilidade pública sem fins lucrativos (artigo 1º, nº 4, do Decreto-Lei nº 249/86), poderia pensar-se que a integração da respectiva administração por membro do conselho de administração do IAPMEI ainda seria possível se revestisse carácter gratuito artigo
1º, nº 2, alínea b), 2ª parte, da Lei nº 12/96, a contrario.
Mas não.
Ao conselho de administração nos centros tecnológicos compete «a prática dos actos necessários a uma correcta gestão do centro, nos termos da lei e no âmbito das orientações definidas pelo conselho geral, e o exercício das competência específicas que lhe forem atribuídas pelos estatutos: (artigo 22º do Decreto-Lei nº 249/86). O desempenho destas funções implica o desenvolvimento de uma actividade regular, habitual, permanente e estável, implica, por outras palavras, o exercício de «outras funções profissionais: (56).
O regime de exclusividade a que estão sujeitos os membros do conselho de administração do IAPMEI implica a incompatibilidade dos cargos com «quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não: artigo 1º, nº
2, alínea a), da mesma lei. Há, portanto, incompatibilidade entre o cargo do membro do conselho de administração do IAPMEI e o exercício de funções de administração nos centros tecnológicos.
3.2.2. Cremos também não existir a apontada relação de proveniência entre o cargo de membro do conselho de administração do IAPMEI e o exercício de funções de administração nas empresas participadas pelo Instituto.
Estas não são, portanto, actividades derivadas daquele cargo. Isto é, não deriva verdadeiramente do cargo de membro do conselho de administração do IAPMEI nem faz parte do respectivo conteúdo funcional, a participação pessoal do seu titular na administração de empresas participadas pelo Instituto.
Mas faz parte do conteúdo funcional desse cargo a orientação da actividade global do IAPMEI e a gestão dos seus recursos humanos, no estrito cumprimento do objecto estatutário do Instituto artigos 8º, alíneas a) e f), e
4º do Decreto-Lei nº 387/88.
Significa isto, em concreto, que não competindo pessoalmente aos membros do conselho de administração do IAPMEI a própria representação na administração de empresas participadas devem, todavia, assegurá-la e geri- la pela forma mais consentânea com a defesa dos interesses públicos cuja prossecução está deferida ao Instituto.
Objectar-se-á que constitui também competência do conselho de administração «Representar o IAPMEI em juízo ou fora dele, activa e passivamente, podendo transigir ou confessar em quaisquer litígios e comprometer-se em convenções arbitrais: artigo 8º, alínea m), do Decreto-
Lei nº 387/88. Porém, esta competência, expressa em vulgarizada formulação tabelar, é dirigida à representação externa do IAPMEI e fica aquém da integração por membro do conselho de administração do Instituto da administração de pessoas jurídicas dele distintas, que dele se apartam, desde logo, pela diversidade da natureza e dos interesses e fins prosseguidos.
Na concretização da subjectivação desta última função, deverá ter-se em conta a natureza do IAPMEI e das empresas participadas, o tipo de laços que entre uma e outros se estabelecem e a razão de ser e a inserção sistemática das normas que prevêem e regulam a prestação de apoios financeiros.
O IAPMEI é um instituto público que tem por objecto a promoção do desenvolvimento industrial e o apoio, directo ou indirecto, ao fortalecimento e modernização da estrutura empresarial do País, nos sectores secundário e terciário, em especial no que se refere às pequenas e médias empresas.
Para melhor desempenhar as suas funções tem uma estrutura descentralizada com «delegações e núcleos ou outras formas de representação: espalhados pelo País
(57).
As normas que regulam a atribuição de apoios financeiros visam a correcção de assimetrias e a redução de disparidades de desenvolvimento, a que acresce, quanto aos instrumentos comunitários de apoio, a coesão económica e social no interior da Comunidade Europeia.
As empresas participadas são empresas privadas inseridas no tecido económico produtivo, que prosseguem fins lucrativos.
A lógica de relacionamento entre o IAPMEI e as empresas suas participadas não é unívoca: é uma lógica empresarial e lucrativa, por parte das empresas, é uma lógica de desenvolvimento apoiado e integrado, por parte do IAPMEI.
Ao contrário das empresas participadas, integradas no sector privado, este integra-se no sector público administrativo, que compreende a «actuação económica própria do Estado e outras entidades públicas não lucrativas, que desempenham uma actividade pública segundo critérios não empresariais: (58).
Este e aquelas não constituem entre si um grupo económico-financeiro (59). Ora, é a ideia de trabalho adicional levado a cabo no âmbito de um grupo económico que justifica a remuneração adicional referida no nº 17 da Resolução do Conselho de Ministros nº 28/89 e atribuível aos «gestores públicos que exerçam, em regime de acumulação, funções em empresas interligadas ou participadas:.
Em suma, a diferente natureza do IAPMEI e das empresas suas participadas, a diversidade dos fins prosseguidos por um e por outras, a consideração da coerência do sistema a partir do lugar paralelo dos centros tecnológicos, em que a representação do IAPMEI depende de designação ministerial, a par do carácter restritivo do regime legal de incompatibilidades aplicável aos titulares de altos cargos públicos, levam- nos a considerar que não deriva do cargo de membro do conselho de administração do IAPMEI o exercício de funções na administração das empresas suas participadas.
V
Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI)
é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que tem por objecto a promoção do desenvolvimento industrial e o apoio, directo ou indirecto, ao fortalecimento e modernização da estrutura empresarial do
País, nos sectores secundário e terciário, em especial no que se refere às pequenas e médias empresas (artigos 1º, nº 1, e 4º do Decreto-Lei nº 387/88, de 25 de Outubro);
2ª Na prossecução do objecto estatutário do IAPMEI, compete ao conselho de administração, designadamente, orientar a actividade do Instituto e gerir os seus recursos humanos, materiais e financeiros, deliberar sobre a concessão de apoios financeiros e de incentivos ou estímulos ao investimento, e representar ou assegurar e gerir a representação do IAPMEI [artigo 8º, alíneas a), d), f), g), l) e m) do Decreto-
Lei nº 387/88];
3ª Os centros tecnológicos são pessoas colectivas de utilidade pública sem fins lucrativos, têm funções de apoio técnico e tecnológico a empresas de um mesmo sector industrial ou de sectores afins ou complementares e são constituídos pela associação de empresas e ou respectivas associações com serviços públicos dotados de personalidade jurídica e com atribuições neste domínio (artigo 1º do Decreto-Lei nº 249/86, de 25 de Agosto, na redacção do Decreto-Lei nº 312/95, de 24 de Novembro);
4ª Os apoios financeiros prestados pelo IAPMEI a empresas serão prestados nas condições e para os fins que forem fixados em diploma legal ou despacho ministerial, podendo assumir, nomeadamente, a forma de participações no capital [artigo 5º, nºs 1, alíneas e) e h), e 2, alínea f), ainda do Decreto-Lei nº 387/88];
5ª Os membros do conselho de administração do IAPMEI exercem os cargos em regime de exclusividade, estabelecido, designadamente, no artigo 1º e 2º da Lei nº 12/96, de 18 de Abril;
6ª As funções de representação do IAPMEI na administração de centros tecnológicos e de empresas suas participadas não são inerentes nem constituem actividades derivadas do cargo de membro do conselho de administração daquele Instituto, para os efeitos do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 12/96;
7ª O exercício do cargo de membro do conselho de administração do IAPMEI é incompatível com o exercício das funções de representação referidas na conclusão anterior, atento o disposto no nº 2 do artigo 1º da Lei nº 12/96, de 18 de Abril.


_______________________________

1) J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituição, Coimbra Editora, 1991, p. 167.
2) A expressão é de ANTÓNIO CARLOS SANTOS, MARIA EDUARDA GONÇALVES e MARIA MANUEL LEITÃO MARQUES (Direito Económico, 2ª edição, Coimbra, Livraria Almedina,
1995, p. 223), que a definem como o «conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionadas através das quais o Estado, por si ou por delegação, determina, controla, ou influencia o comportamento de agentes económicos, tendo em vista evitar efeitos desses comportamentos que sejam lesivos de interesses socialmente legítimos e orientá-los em direcções socialmente desejáveis:.
3) Ibidem, pp. 225-226.
4) Ibidem, pp. 258-260.
5) Já antes, fora criada a Comissão de Apoio às Pequenas e Médias Empresas (Decreto-Lei nº 217/74, de 27 de
Maio) e haviam sido instituídos mecanismos de apoio a tais unidades de produção (cfr., por ex., o Despacho do Ministro da Coordenação Económica de 26 de Junho de
1974, sobre as pequenas e médias empresas dos sectores das indústrias extractivas, transformadoras, construção e obras públicas e transportes, e o Despacho Ministerial de 10 de Julho de 1974, sobre as pequenas e médias empresas do sector do turismo).
6) Durante o «Estado Novo: haviam sido criados diversos organismos especiais cuja função específica era o fomento económico, expressão então utilizada para designar a política dos auxílios ou ajudas do Estado ao desenvolvimento económico (v. g., Fundo de Fomento Industrial, Fundo de Fomento à Exportação, Fundo de Fomento Florestal e Aquícola, Fundo do Turismo e Fundo de Fomento à Habitação).
Depois de 1974, esses institutos especializados foram sendo extintos e as suas funções atribuídas a outros organismos afins ou multifuncionais: por exemplo, o
Fundo de Fomento Industrial foi declarado extinto em
14 de Maio de 1976 (artigo 24º do Decreto-Lei nº 358/76, de 14 de Maio) e as suas funções distribuídas por vários departamentos do Ministério da Indústria, entre os quais o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Industriais (ANTÓNIO CARLOS SANTOS et alii, ob. cit., pp. 258-259).
7) V., a título de exemplo, o Decreto-Lei nº 381/75, de
18 de Julho, que cria em Coimbra uma delegação do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresa Industriais, os Decretos-Leis nºs 127/80, de 17 de
Maio, e 268/80, de 9 de Agosto, que transferem para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, respectivamente, atribuições e competências antes cometidas ao Instituto, e os Decretos-Leis nºs 624/76, de 28 de Julho, e 331/79, de 24 de Agosto, que criam no Instituto novas direcções de serviços - Promoção do Investimento e Análise de Projectos (o primeiro) e
Apoio à Cooperação Internacional entre Empresas (o segundo).
8) Cfr. CARLOS FARREIRA DE ALMEIDA, Direito Económico,
1ª parte, edição da A.A.F.D.L., 1979, pp. 34-35.
9) A relevância do apoio do Estado às pequenas e médias empresas deriva quer do seu elevado número, quer da sua importância no tecido económico. Entre nós, as pequenas e médias empresas «são legalmente definidas em função do número de trabalhadores (não mais de 500) e do volume de negócios (entre nós fixado, periodicamente, por portaria), não podendo nem possuir nem ser possuídas em mais de 50% por outra empresa que ultrapasse qualquer dos dois mencionados limites, a não ser que as duas empresas em conjunto se mantenham aquém deles: (ANTÓNIO CARLOS SANTOS et alii, ob. cit., p. 259, nota 22).
10) As precedentes referências ao enquadramento justificativo do IAPMEI são extraídas do preâmbulo deste diploma, cujo artigo 37º estabelece: «São automaticamente transferidos para o Instituto de Apoio
às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, na data de entrada em vigor do presente diploma, todos os direitos e obrigações de que era titular o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Industriais, o qual se considera extinto a partir daquela data:.
11) Tal como outros serviços e organismos, o IAPMEI, na orgânica do XIII Governo Constitucional, transitou para o então criado Ministério da Economia [artigo
16º, nºs 1 e 4, alínea i), do Decreto-Lei nº 296-A/95, de 17 de Novembro - diploma que aprovou a Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional e foi, posteriormente, alterado pelos Decretos-Leis nºs 23/96, de 20 de Março, e 43/96, de 10 de Maio - e artigo 8º, alínea a), do Decreto-Lei nº 222/96, de 25 de Novembro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Economia].
12) Na já referida orgânica do XIII Governo Constitucional, os Ministérios da Indústria e Energia e do Comércio e Turismo foram extintos, tendo os respectivos serviços e organismos transitado para o Ministério da Economia [artigos 28º, alíneas b) e c), e 16º, nºs 3 e 4, do Decreto-Lei nº 296-A/95].
13) Prescinde-se igualmente da expressa abordagem do restante articulado do Decreto-Lei nº 387/88, sem prejuízo de referências pontuais consideradas oportunas.
14) A qualificação resulta agora directamente da lei e do enquadramento legal do IAPMEI; mas já se aceitava relativamente ao Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Industriais, cujo diploma criador (o Decreto-Lei nº 51/75, de 7 de Fevereiro), era menos explícito quanto à natureza de tal organismo [cfr. o parecer nº 31/81 do Conselho Consultivo, de 28 de Maio de 1981 (Diário da República, II Série, nº 220, de 24 de Setembro de 1981, e Boletim do Ministério da Justiça, nº 312, p. 131)].
15) Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra,
Livraria Almedina, 1990, p. 317.
16) Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, "A Função Presidencial nas Pessoas Colectivas de Direito Público", em Estudos de Direito Público em Honra do Professor Marcello Caetano, Lisboa, Edições Ática, 1973, pp. 21 e 31;
MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª edição (Reimpressão), revista e actualizada por Diogo Freitas do Amaral, Coimbra,
Almedina, pp. 187-190.
17) Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso..., vol. cit., pp. 303-
306; MARCELLO CAETANO, ob. e loc. cits.
18) Cfr., por ex., o artigo 30º do Decreto-Lei nº 388/86, de 18 de Novembro (aprova a orgânica do ICEP - Instituto do Comércio Externo de Portugal); o artigo
66º dos Estatutos do Instituto Nacional para Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores - INATEL (aprovados pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 61/89, de 23 de Fevereiro); o artigo 30º, nº 1, do Decreto-Lei nº 280/89, de 23 de Agosto, alterado pelo Decreto-Lei nº 118/94, de 5 de Maio (aprova os Estatutos do Instituto Nacional de Estatística); o artigo 24º do Decreto-Lei nº 283/89, de 23 de Agosto (aprova os novos Estatutos do Instituto das Comunicações de Portugal); e o artigo 25º dos Estatutos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (aprovados pelo Decreto-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto).
19) Diário da República, I Série, nº 196, de 26 de Agosto de 1989.
20) Os centros tecnológicos haviam sido criados pelo Decreto-Lei nº 461/83, de 30 de Dezembro, diploma revogado pelo artigo 31º do Decreto-Lei nº 249/86.
Antes, em 27 de Outubro de 1983, o Conselho de Ministros aprovara as «iniciativas necessárias: à criação de centros tecnológicos nas áreas da metalurgia e metalomecânica, cerâmica e vidro, têxteis, madeira, cortiça, calçado e indústrias alimentares (Resolução do Conselho de Ministros nº 60-
A/83 - Diário da República, I Série, nº 300, de 30 de Dezembro de 1983).
Antes ainda, o Decreto-Lei nº 180/73, de 19 de Abril, regulara a criação de «centros técnicos de cooperação industrial:, que tinham como objectivo incentivar o progresso tecnológico e o aumento da produtividade.
Sem preocupação de exaustão, pode referenciar-se a existência dos seguintes centros tecnológicos e o ano da respectiva criação:
- Centro Tecnológico do Calçado (1986);
- Centro de Apoio Tecnológico à Indústria Metalomecânica (1987);
- Centro Tecnológico da Cerâmica e do Vidro (1987);
- Centro Tecnológico da Cortiça (1987);
- Centro Tecnológico das Indústrias de Madeira e Mobiliário (1987);
- Centro Tecnológico da Indústria Têxtil e do Vestuário (1989);
- Centro Tecnológico para Aproveitamento e Valorização de Rochas Ornamentais e Industriais (1990);
- Centro Tecnológico e Industrial de Moldes e Ferramentas (1991);
- Centro Tecnológico das Indústrias do Couro (1992).
Com um estatuto próximo ou, para certos efeitos, equivalente ao dos centros tecnológicos é ainda possível referir os seguintes organismos:
- Centro para a Conservação da Energia (1985);
- Centros de Desenvolvimento Industrial do Interior (1984);
- Centro Nacional de Design (1985).
21) Cfr., supra, notas 11 e 12.
22) Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 312/95.
23) Por um lado, quando antes se exigia que o acordo constitutivo e os estatutos do centro fossem «no mínimo subscritos pelo LNETI, pelo IAPMEI e por uma associação industrial ou, em alternativa, por um grupo de empresas suficientemente representativo do sector:, passou a exigir-se a subscrição daqueles documentos
«por uma associação industrial ou por um grupo de empresas suficientemente representativo do sector, bem como por um serviço público com personalidade jurídica designado pelo Ministro: (artigo 5º, nº 2, do Decreto-
Lei nº 249/86, na redacção originária, e na resultante do Decreto-Lei nº 312/95, respectivamente). Por outro, proíbe-se que o número de unidades de participação detidas globalmente pelo sector público exceda 40% do respectivo total e alarga-se de 20% para 40% do total a soma das unidades de participação detidas por empresas de um grupo económico-financeiro (artigo 11º, nºs 2 e 4, do Decreto-Lei nº 249/86, na redacção actual) . Por último, assiste-se a uma assumida diminuição dos poderes ministeriais: o ministro deixa de nomear todos os membros do conselho de administração (artigo 21º, nº 6, do Decreto-Lei nº 249/86, na versão originária) para designar apenas os representantes do sector público (artigo 21º, nº 2, do mesmo diploma, na redacção actual), sendo certo que o presidente de tal órgão é (já era) designado pelo conselho geral, mas agora é-o apenas «de entre os representantes do sector privado: (artigo 21º, nº 1, do Decreto-Lei nº 249/86, na redacção do Decreto-Lei nº 312/95); deixa também de poder indicar entidades para participarem nas reuniões do conselho geral (artigo 18º, nº 3, da versão originária do Decreto-Lei nº 249/86); finalmente, o ministro continua a designar um dos três membros do conselho de fiscalização, mas o presidente é agora eleito pelo conselho geral, quando antes o presidente era o membro designado pelo ministro (cfr. artigo 24º, nº 1, ainda do Decreto-Lei nº 249/86, na versão originária e na versão actual).
24) Aliás, já assim acontecia no domínio do Decreto-Lei nº 461/83 (artigos 15º, nº 2, e 20º, nº 2) e no da redacção originária do Decreto-Lei nº 249/86 (artigos
21º, nº 5, e 28º, nº 3).
25) Censurando esta forma de mediação legislativa, JORGE MANUEL COUTINHO DE ABREU (Da Empresarialidade - As Empresas no Direito, Colecção Teses, Coimbra, Livraria Almedina, 1996, p. 98), defende que pelo facto de estarmos em presença de matérias importantes, o mais razoável seria tratá-las ao nível de «actos legislativos:, e que a norma do nº 2 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 387/88, «na parte em que remete para despacho:, é inconstitucional, por violação dos nºs 6 e 7 do artigo 115º da Constituição.
26) Contrariando a afirmação de que as funções são genericamente deferidas ao IAPMEI, o nº 1 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 177/94, de 27 de Junho (cria o Programa Estrutural de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa - PEDIP-II) engloba na comissão de orientação e acompanhamento do PEDIP-II «o membro do conselho de administração do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI) responsável pela gestão financeira do Programa:. O exercício destas funções, ainda assim, nada tem a ver com o exercício de funções de administração em empresas participadas pelo IAPMEI.
27) Parecer nº 45/87, de 28 de Janeiro de 1988 (Diário da República, II Série, nº 289, de 16 de Dezembro de
1988, e Boletim do Ministério da Justiça, nº 382, p.
143).
28) JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. I, Coimbra,
Livraria Almedina, 1985, p. 168.
29) MARCELLO CAETANO, ob. cit., vol. II, p. 721.
30) JOÃO ALFAIA, ob. e vol. cits., p. 171.
31) Ibidem, pp. 171-172; MARCELLO CAETANO, ob. e loc. cits.
32) Cfr. os pareceres do Conselho Consultivo nºs 100/82, de 22 de Julho de 1982 (Diário da República, nº 144, de 25 de Junho de 1983, e Boletim do Ministério da Justiça, nº 326, p. 224), 45/87 (referido na nota 27),
54/90, de 11 de Outubro de 1990 (Diário da República,
II Série, nº 161, de 16 de Julho de 1991), 125/90, de
10. De Outubro de 1991 (Diário da República, nº 116, de 20 de Maio de 1992) 28/92, de 11 de Junho de 1992, e 41/92, de 11 de Fevereiro de 1993, e 128/96, de 13
Março de 1997; cfr. também, além dos Autores referidos nas notas antecedentes, VICTOR SILVERA e SERGE SALON,
La fonction publique et ses problèmes, 2ª ed. Paris,
1976, p. 113 e segs.).
33) Cfr. artigo 1º, nº 2, in fine, da Lei nº 56/90, de 5 de Setembro.
34) ANTÓNIO GANHÃO, "Acumulação de funções no funcionalismo público", em Revista do Ministério Público, Ano 17º, nº 67, Julho/Setembro 1996, p. 57.
35) JAIME RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ, Princípios de Ética Pública - Corrupción o servicio?, Madrid, Editorial Montecorvo, S.A., 1993, p. 19 e segs.
36) Cfr. nota 32.
37) Especificamente quanto ao estatuto dos titulares dos cargos políticos, o artigo 120º, nº 2, da Constituição estabelece: «A lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades:.
38) Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra Editora, 1993, pp. 944-945.
39) A referência ao nº 6 constitui um lapso material evidente: já pelo conteúdo dos preceitos, já pelo contexto em que são referidos, já pela circunstância de os nºs 4 e 5 do artigo 269º da Constituição corresponderem, sem alterações, aos nºs 4 e 5 do mesmo artigo 269º na versão resultante das 1ª e 2ª revisões, e aos nºs 4 e 5 do artigo 270º da versão originária, nunca em qualquer deles tendo havido um nº 6; assim, na anotação, onde se refere «os nºs 5 e 6 deste preceito:, ter-se-á querido dizer «os nºs 4 e 5 deste preceito:.
40) Ibidem, p. 272.
41) Com formulação idêntica à actual, o princípio constava já da versão originária da Constituição - artigo 270º, nº 4.
42) Ob. cit., pp. 60-66.
43) Ob. cit., vol. II, pp. 641-643.
44) Ob. cit., vol I, pp. 115-117.
45) Este preceito mantém-se em vigor para o pessoal dirigente que não se enquadre na categoria de altos cargos públicos, abrangida por legislação posterior (parecer nº 128/96, referido na nota 32).
46) Cfr., para mais desenvolvimentos, o parecer nº 54/90 (referido na nota 32), e os acórdãos nºs 256/90 e 473/92 do Tribunal Constitucional (Diário da República, II Série, nº 148-S, de 10 de Agosto de
1990, e I-A Série, nº 18, de 22 de Janeiro de 1993, respectivamente).
47) Não directamente relacionado com o objecto da consulta, merece referência o Decreto--Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro, que reforça as garantias de isenção da Administração Pública.
48) A requerimento de um grupo de Deputados à Assembleia da República, o Tribunal Constitucional apreciou a norma do nº 2, na redacção transcrita, não a declarando inconstitucional (acórdão nº 468/96, Diário da República, II Série, nº 111, de 13 de Maio de 1996).
49) Cfr., por exemplo, os pareceres nºs 12/81 (Diário da República, II Série, nº 202, de 3 de Setembro de 1981, e Boletim do Ministério da Justiça, nº 307, p. 52),
92/81 (Diário da República, II Série, nº 97, de 27 de
Abril de 1982, e Boletim do Ministério da Justiça, nº
315, p. 33), 103/87 (Diário da República, II Série, nº
129, de 6 de Junho de 1989), 10/91, de 21 de Março de
1991 (Diário da República, II Série, nº 172, de 28 de
Julho de 1992), 61/91, de 14 de Maio de 1992 (Diário da República, II Série, nº 274, de 26 de Novembro de
1992) 30/92, de 25 de Junho de 1992, 66/95, de 20 de
Março de 1996, 60/95, de 23 de Janeiro de 1997, e 43/96, de 6 de Fevereiro de 1997. x1) Sobre a matéria, cf. KARL LARENZ, Metodologia da Ciência do Direito, 2ª ed., tradução, pp. 369 e segs. e 399-400; BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 4ª reimpr., Coimbra, 1990, pp. 183-188; FRANCESCO FERRARA, Introdução e Aplicação das Leis, tradução de Manuel de Andrade, 2ª ed., 1963, pp. 138 e segs.; JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito,
Introdução e Teoria Geral, 4ª ed. revista, Editorial Verbo, 1987, pp. 345 e segs.; JOÃO DE CASTRO MENDES,
Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pp. 252-
254. x2) JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, ob. cit. e loc. cit. x3) BAPTISTA MACHADO, ibidem, p. 183. x4) BAPTISTA MACHADO, ibidem, p. 185. x5) JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, JOÃO DE CASTRO MENDES e FRANCESCO FERRARA, ob. cit. e loc. cit., pp. 348, 252 e 174, respectivamente. x6) Ob. cit e loc. cit., pp. 147-148. x7) FRANCESCO FERRARA, ibidem, p. 149. x8) BAPTISTA MACHADO, ibidem, p. 186. x9) JOÃO DE CASTRO MENDES, ibidem, p. 254.
50) Ob. cit., vol. II, p. 654.
51) Cfr. ANTÓNIO JOSÉ SIMÕES DE OLIVEIRA, Estatuto da Aposentação Anotado e Comentado, Coimbra, Atlântida Editora, 1973, p. 38, e os pareceres nºs 157/80 (Boletim do Ministério da Justiça, nº 310, p. 66) e
45/87 do Conselho Consultivo.
52) Referido já na nota 32.
53) Leva-se, nesta parte, em conta o teor da Informação nº 97/96, de 20 de Janeiro de 1997, subscrita por Assessor do Gabinete do Procurador-Geral da República e elaborada no âmbito da fiscalização pela Procuradoria-Geral do cumprimento dos regimes legais sobre incompatibilidades e acumulações (artigos 11º e
12º da Lei nº 64/93, e 3º da Lei nº 12/96).
54) Cfr. parecer nº 52/94, de 17 de Agosto de 1995.
55) Supra, II.4.
56) Cfr., para a densificação deste conceito os pareceres do Conselho Consultivo nº 56/92 e 128/96, referidos na nota 32.
57) Cfr. artigo 8º, alínea g), do Decreto-Lei nº 387/88.
58) ANTÓNIO L. DE SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4ª ed., Coimbra, Livraria Almedina, 1993, p. 143.
59) Podemos aqui aproveitar a noção de grupo económico- financeiro que consta do nº 4 do artigo 11º do Decreto-
Lei nº 249/86, na redacção do Decreto-Lei nº 312/95 (regime jurídico dos centros tecnológicos): «conjunto de empresas ligadas por formas de controlo ou associação, com uma unidade de decisão comum:.
Anotações
Legislação: 
CONST76 ART81 F ART87 N1 ART97 N2 ART100 ART103 D ART120 N2 ART266 ART269. CCIV66 ART9. DL 51/75 DE 1975/02/07 ART2 N1.
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DL 127/80 DE 1980/05/17. DL 268/80 DE 1980/08/09.
DL 624/76 DE 1976/07/28. DL 331/79 DE 1979/08/24.
DL 387/88 DE 1988/10/25 ART1 ART4 ART5 ART7 ART8 ART9 ART10 ART11 ART32 ART36 N2 N3 ART37.
DL 296-A/95 DE 1995/11/17 ART16 N1 N4 I.
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Divulgação
Número: 
DR283
Data: 
09-12-1997
Página: 
15060
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