Senhor Conselheiro Procurador-Geral da República,
Excelência:
1.
Um assessor do Gabinete de Vossa Excelência elaborou informação acerca do regime de incompatibilidades aplicável aos Directores das Faculdades e aos membros dos Conselhos Directivos das Faculdades da Universidade Nova de Lisboa (1).
Nela se dá conta de que o Reitor dessa Universidade colocou à Procuradoria-Geral da República, em face do novo regime jurídico de incompatibilidades estabelecido pela Lei nº 12/96, de 18 de Abril, o problema de saber se o lugar de Director da Faculdade ou de estabelecimento, com as características legais definidas no Estatuto da Universidade Nova de Lisboa, é equiparável ao cargo de presidente de estabelecimento público.
Como remate daquela informação é proposta a audição, com carácter de muita urgência, desta instância consultiva, tendo presente a relevância prática das questões suscitadas no quadro do universo universitário público.
Cumpre, pois, emitir parecer, com observância da natureza urgente que Vossa Excelência lhe atribuiu.
2.
Podem distinguir-se, na consulta, as seguintes questões fundamentais, a analisar perante o regime constante da referida Lei n º 12/96:
A) o cargo de Director da Faculdade da Universidade de Lisboa da Universidade Nova de Lisboa
(UNL) é ou não equiparável ao de Presidente de um instituto (estabelecimento) público?;
B) os cargos de subdirector e de membro do conselho directivo de uma Faculdade da UNL são, ou não, equiparáveis aos de vice-pesidente ou de vogal da direcção de um instituto (estabelecimento) público?
O labor a desenvolver poderá distribuir-se pelas seguintes etapas: a) síntese dos pontos mais relevantes da elaboração doutrinária deste corpo consultivo no âmbito da definição do regime jurídico dos titulares de altos cargos público; b) balanço da evolução registada no quadro normativo das incompatibilidades de titulares de altos cargos públicos, inventariação dos principais marcos legislativos na matéria, com particular atenção à Lei nº 12/96; c) análise da natureza e evolução da UNL, com especial incidência sobre a qualificação jurídica das suas faculdades e institutos, enquanto unidades orgânicas; d) apreciação das categorias conceptuais das diferentes espécies de institutos públicos, tendo em vista concluir acerca de qualificação (ou não) das faculdades da UNL como institutos (estabelecimentos) públicos para efeitos da aplicação da Lei nº 12/96; e) afloramento da problemática relativa às pessoas colectivas e à tipologia dos seus órgãos, com particular atenção aos órgãos de natureza executiva; f) natureza dos cargos de director da faculdade e de membro do conselho Directivo das faculdades e institutos da UNL e sua caracterização à luz dos correspondentes estatutos.
3.
3.1. A Lei nº 9/90, de 1 de Março, que definiu, pela primeira vez, as incompatibilidades de cargos políticos e altos cargos públicos (2), estabelecia, na alínea j) do nº 1 do seu artigo 1º, que era considerado titular de alto cargo público, para os efeitos da lei, o "gestor público ou presidente de instituto público autónomo".
Subsequentemente, através da Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, foram introduzidas diversas alterações ao articulado da Lei 9/90 (3), tendo o artigo 1º, na parte que ora interessa, passado a dispor que "para os efeitos da presente lei são considerados titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos:
"(.....)
"j) Presidente de instituto público autónomo, de empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos;
"l) Gestor público, membro de conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e vogal de direcção de instituto público autónomo, desde que exerçam funções executivas"
(4).
3.2. Teve esta instância consultiva oportunidade de dedicar a necessária reflexão à interpretação do conceito de "instituto público autónomo", presente, como se viu, nas citadas disposições da Lei nº 9/90, na redacção dada pela Lei nº 56/90 (5).
Assim, no parecer nº 76/91, já referido, concluiu- se que "o conceito "instituto público autónomo", usado nas alíneas j) e l) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90, de 1 de Março, na redacção da Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, abrange na sua previsão, todas as espécies de "institutos públicos" - "serviços personalizados", fundações públicas" e "estabelecimentos públicos", independentemente do grau e tipo de autonomia de que efectivamente disponham -, só não abrangendo as "empresas públicas, em virtude de estas estarem expressa e especificamente previstas nos mesmo preceitos legais"
(6).
3.2.1. Na génese do referido parecer encontravam- se algumas situações de recusa ou de dúvida a propósito da entrega da declaração prevista no artigo 6º da Lei nº 9/90, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 56/90.
Entre os casos elencados na consulta inscrevia-se o dos directores das Faculdades de Economia, Ciências Médicas e Ciências Sociais e Humanas e do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, todos da Universidade Nova de Lisboa.
Questionava-se o conteúdo do conceito de "instituto público autónomo", havendo então quem defendesse para ele um sentido o mais restrito possível, que se aproximaria do de "serviço personalizado".
Fundamentava-se tal entendimento, designadamente, em dois argumentos: por um lado, na circunstância de o artigo 1º da Lei nº 9/90 dele distinguir o de "empresa pública", que a doutrina geralmente inclui na acepção mais ampla de "instituto público"; por outro, no significado do termo "autónomo".
3.2.2. Comecemos, com a brevidade requerida pela economia do presente parecer, por este segundo argumento.
No âmbito do parecer nº 76/91, após extenso percurso efectuado ao redor do conceito de "instituto público", com a subsídio de abundantes contributos doutrinárias, viria a sustentar-se que a expressão "instituto público autónomo" não se afigurava correcta, constituindo mera redundância a inclusão do adjectivo autónomo".
Ali se sustentava, designadamente, que sendo os institutos públicos pessoas distintas do Estado (ou de outras pessoas colectivas públicas menores), têm personalidade jurídica própria, pelo que são autónomos
(do Estado ou de qualquer outra pessoa colectiva pública.
A expressão "instituto público autónomo" apareceu no texto alternativo elaborado pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, acolhendo proposta feita pelo PSD no sentido de ampliar o âmbito das incompatibilidades, mediante o alargamento da disciplina do projecto aos "altos cargos públicos" (7
).
Pode ler-se, a este respeito, no citado parecer nº 76/91:
"Não se conhecem os objectivos do uso dessa expressão, isto é, da inclusão do termo "autónomo".
"Partindo do princípio de que o legislador (a Assembleia da República) lhe atribuiu algum significado, poderá (e deverá) o intérprete admitir que, ao usar-se tal expressão - "autónomo" -, se pretendeu:
- excluir certos serviços públicos que, embora denominados "institutos públicos", não têm, efectivamente, personalidade jurídica, expressa ou implicitamente atribuída, nem consequentemente, qualquer autonomia, não sendo, assim, verdadeiros "institutos públicos", com o sentido corrente adoptado no presente parecer;
- englobar todos os institutos públicos - como pessoas colectivas do tipo institucional que são
- que efectivamente tenham autonomia, mesmo que a sua personalidade jurídica não lhes tenha sido expressamente atribuída por lei, mas, sim, apenas resulte do facto de lhes terem sido atribuídos certos poderes que equivalem à outorga da qualidade de pessoa jurídica (...)".
Após o que se prossegue nos seguintes termos:
"Só nesse sentido poderá compreender-se a inclusão do termo "autónomo", que nada tem a ver com o grau e o tipo de "autonomia" - nomeadamente administrativa e ou financeira (x) - de que gozem tais "institutos públicos" ditos "autónomos".
"E tendo em conta a razão de ser do regime instituído pela Lei nº 9/90 - (...) - não se vê razão para distinguir: a simples autonomia administrativa poderá suscitar questões de isenção e imparcialidade no caso de acumulação de cargos ou de exercício cumulativo de outras actividades não permitidos pelo referido diploma legal".
3.2.3. Passemos ao argumento segundo o qual se justificaria defender o sentido mais restritivo do conceito de "instituto público", que se aproximaria do de "serviço personalizado", atenta a circunstância de o artigo 1º da Lei nº 9/90 dele retirar o de "empresa pública", que a doutrina usualmente inclui na acepção mais ampla conferida àquele conceito.
A consideração, essencialmente, do elemento racional (a razão de ser da lei) e do elemento histórico (os trabalhos preparatórios das Leis 9/90 e 56/90) levaram esta instância consultiva a concluir pela sujeição ao regime dos citados normativos dos titulares de altos cargos em todos os "institutos públicos" e não apenas nos "serviços personalizados". Assim se afastou, com cópia de fundamentação, uma interpretação restritiva dos preceitos em causa, elegendo-se, em contrapartida, o sentido corrente do conceito de "instituto público" por forma de abarcar todas as suas espécies, com excepção das "empresas públicas", estas com previsão própria nas referidas normas
Ou seja, concluiu-se que todas as diferentes espécies de institutos públicos - "serviços personalizados", "fundações públicas", e "estabelecimentos públicos" - têm altos cargos com funções executivas (presidente ou vogais de direcção), merecedores do mesmo tratamento, independentemente da forma de designação dos seus titulares, da sua denominação concreta e da forma de retribuição.
3.2.4. Ponderou-se no parecer nº 73/94 (8) que a personalidade pode ser atribuída pela ordem jurídica, desde que haja "matéria personificável", um substrato centralizado de interesses que possam ser realizados mediante uma vontade ao seu serviço, nada impedindo, por isso, que, "a par das pessoas singulares, cujo substrato
é um ser humano, existam pessoas colectivas tendo por substrato um ser social" 9.
Na personalidade dos "seres sociais" vão assim implicados "interesses colectivos", diferentes dos interesses dos indivíduos que se associam ou são destinatários ou beneficiários do património fundacional e dos serviços institucionais, interesses esses servidos por uma "vontade colectiva" funcionalmente diversa da vontade individual.
É o direito que assegura à pessoa jurídica, que não dispõe de organismo bio-psíquico, nem possui consciência própria ou vontade em sentido psicológico, a possibilidade de uma "volição" diferente da vontade dos indivíduos que gravitam na sua órbita, e condições de "actuação" mediante pessoas físicas que por ela agem.
E fá-lo mediante o recurso a acções humanas e "imputando-as" à pessoa jurídica como se fosse esta que agisse e não as pessoas físicas suas autoras naturais.
Trata-se de uma vontade inspirada e conformada pelos interesses colectivos centrados na pessoa jurídica e, por isso mesmo, de uma "vontade funcional".
Tais pessoas físicas não são meros representantes, mas antes verdadeiros "órgãos" da pessoa colectiva, precisamente porque a esta é normativamente imputada a sua actuação 10
Como escreveu FREITAS DO AMARAL (11):
"Os institutos públicos, como qualquer pessoa colectiva, aliás, são dirigidos por órgãos. Mesmo aqueles que, de origem estadual, menos autonomia possuem face ao Estado, mesmo esses, porque têm personalidade jurídica, são dirigidos pelos seus órgãos próprios, não são dirigidos pelo Governo.
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"No nosso direito, duma maneira geral, os institutos públicos são dotados dos seguintes tipos de órgãos dirigentes: em primeiro lugar, um presidente; depois, um órgão executivo chamado direcção, ou conselho administrativo, ou conselho de gerência, ou comissão executiva; e ainda uma assembleia deliberativa, chamada normalmente conselho geral, que reúne duas ou três vezes por ano para aprovar os planos, os orçamentos e as contas dos organismos, bem como as suas grandes orientações, e, enfim, um órgão de controle, chamado conselho fiscal ou comissão de fiscalização.
"Destes vários órgãos dirigentes destaca-se muitas vezes, pela sua importância e autoridade, a figura do presidente - qualquer que seja a sua denominação concreta: presidente, director, reitor, governador, etc.".
3.3. Antes ainda de analisarmos os princípios fundamentais que informam o regime jurídico dos institutos públicos, continuemos a acompanhar a evolução do quadro normativo respeitante às incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, no que, obviamente, diz respeito à economia deste parecer.
A Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, revogou a Lei nº
9/90, com as alterações introduzidas pela Lei nº 56/90 (artigo 15º).
Atento o disposto no artigo 3º, são considerados, para os efeitos da Lei 64/93:
"O presidente de instituto público, fundação pública, estabelecimento público, bem como de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, qualquer que seja o modo da sua designação alínea a);
"O gestor público, membro do conselho de administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designado por entidade pública, e vogal da direcção de instituto público, nas modalidades referidas na alínea anterior, qualquer que seja a sua titularidade (12), desde que exerçam funções executivas . alínea b) (13);
Cotejando as transcritas normas das alíneas a) e b) do artigo 3º da Lei nº 64/93 com as das alíneas j) e l) do nº 1 do artigo 1º da 9/90, na redacção dada pela
Lei nº 56/90, constatam-se, no que ora interessa, as seguintes diferenças:
- supressão do termo "autónomo", como qualificativo de "instituto público";
- individualização dos conceitos de "fundação pública" e "estabelecimento público", a par dos de "instituto público" e de "empresa pública" (14)
(15).
Em conformidade, continua a exigir-se que o "vogal da direcção do instituto público, nas modalidades referidas na alínea anterior", exerça funções executivas.
Ou seja, passa a ser evidente que, no regime da
Lei nº 64/93, ao conceito de "instituto público", tal como referido na alínea a) do seu artigo 3º, corresponderá, agora sim, um sentido restritivo, aproximado do de "serviço personalizado". E isto porque nessa norma se faz expressamente referência ao presidente de "instituto público, de fundação pública e de estabelecimento público, ou seja, justamente, as diferentes espécies de "institutos públicos" doutrinariamente consagradas (com o aditamento das "empresas públicas", embora de forma não pacífica).
Quer isto dizer que, no regime da Lei nº 64/93, o legislador abandonou o conceito (utilizado em sentido mais amplo) de "instituto público autónomo" e passou a adoptar uma terminologia enunciativa daquela expressão genérica, autonomizando concretamente o estabelecimento público (a par da fundação pública, do instituto público - em sentido restrito -, e da empresa pública).
Ao passar a perfilhar esta terminologia enunciativa, o legislador veio ao encontro, avalizando-a, da interpretação, de que se deu conta, da expressão "instituto público autónomo", perfilhada por esta instância consultiva.
O sublinhado, que ora se faz, da noção "estabelecimento público" explica-se pela particular importância do conceito na economia do presente parecer.
3.4. Prosseguindo no acompanhamento da evolução do quadro normativo das incompatibilidades relativamente ao elenco dos titulares de altos cargos públicos ou equiparados, há que mencionar a nova redacção dada ao artigo 3º da Lei nº 64/93 pela Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1995.
Assim, nos termos do nº 4 do seu artigo 8º, o artigo 3º em apreço passou a ter a seguinte redacção:
"1 - Para efeitos da presente lei, são considerados titulares de altos cargos públicos ou equiparados: a) O presidente do conselho da administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicas, qualquer que seja o modo da sua designação; b) Gestor público ou membro do conselho da administração de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designada por entidade pública, desde que exerçam funções executivas; c) Anterior alínea d) (16).
"2 - Aos presidentes, vice-presidentes e vogais de direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como aos directores-gerais e subdirectores-gerais e àqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das suas funções, é aplicável, em matéria de incompatibilidades e impedimentos, a lei geral da função pública e, em especial, o regime definido para o pessoal dirigente no Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro" (17).
Ou seja, da nova redacção dada ao artigo 3º da Lei nº 64/93, pela Lei do Orçamento do Estado para 1995, resultaram diversas consequências jurídicas, cujo efeitos foram reportados à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 443/93, de 23 de Dezembro.
Assim, e um primeiro lugar, os administradores (presidente, vice-presidente e vogais de direcção) de institutos públicos, (incluindo fundações públicas e estabelecimentos públicos) passaram, na nova versão do artigo 3º da Lei nº 64/93 (nº 2), a ficar sujeitos ao regime de incompatibilidades do pessoal dirigente da função pública, tal como definido na lei geral e no Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro (18).
Por outro lado, deixou de se exigir expressamente aos vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, o exercício de funções executivas (19).
No entanto a exigência contida no segmento normativo "desde que exerçam funções executivas" continua a figurar na alínea b) do nº 1, relativamente ao gestor público e ao membro do conselho de administração da sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designado por entidade pública (20).
Inexistindo razões justificativas para um tratamento díspar relativamente aos vogais de direcção dos institutos públicos, fundações públicas e estabelecimentos públicos, seria admissível aventar a hipótese de a ausência de referência expressa às "funções executivas" se ter ficado a dever a uma eventual desatenção do legislador (da Lei nº 39-B/94).
Mas como se verá, em face dos trabalhos preparatórios da Lei nº 12/96, e do texto do seu artigo
1º, a omissão de referência ao exclusivo exercício de funções executivas, não pode, hoje, ser considerada como um lapso do legislador.
Sem prejuízo da perda, no quadro normativo da Lei nº 12/96, de relevância prática da questão em apreço, valerá a pena reflectir um pouco acerca da determinação do exacto alcance da expressão "desde que exerçam funções executivas".
A intencionalidade de tal exigência era de sentido manifestamente restritivo. O seu alcance consistia em abranger, na noção de "titular de alto cargo público", de entre os "vogais da direcção dos institutos públicos"
(nas suas referidas espécies), apenas os que desempenhem, a título singular, funções executivas (21).
3.5. A Lei nº 64/93 foi ainda alterada pela Lei 28/95, de 18 de Agosto, em termos que, todavia, não assumem particular relevância no âmbito do presente parecer (22), na medida em o artigo 3º não foi objecto de qualquer modificação.
Nos termos do artigo 4º, na sua nova redacção, os titulares dos cargos previstos nos artigos 1º e 2º (de cargos políticos e de altos cargos públicos) exercem as suas funções em regime de exclusividade (nº 1), sendo a titularidade desses cargos incompatível com quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos (nº 2). Exceptuam- se deste regime de incompatibilidade as funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência (nº 3).
O último marco normativo do regime jurídico de incompatibilidades dos titulares de altos cargos públicos é constituído pela Lei nº 12/96, de 18 de Abril, diploma que passaremos a analisar com o devido cuidado.
4.
4.1. Após a apresentação pelo PCP e pelo CDS-PP dos Projectos de Lei nºs. 4/VII e 57/VII, já referenciados supra, na nota (21), veio a ser presente pelo Governo à Assembleia da República a proposta de Lei nº 9/VII, visando estabelecer um novo regime de incompatibilidades (23).
Justifica-se transcrever a respectiva exposição de motivos:
"1 - O Governo apresenta à Assembleia da República numa proposta de lei que estabelece um novo regime de incompatibilidades e impedimentos relativos aos presidentes, vice-presidentes e vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como aos directores-gerais e subdirectores- gerais e àqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das suas funções.
"2 - Deve ter-se presente que a Lei nº 64/93, de
26 de Agosto, veio estabelecer um regime de incompatibilidades e impedimentos que abrangia quer os titulares de cargos políticos quer os titulares de altos cargos públicos, entre os quais se incluíam os que são objecto da presente proposta de lei.
"Posteriormente, a Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 1995), com o apoio exclusivo da maioria parlamentar de então, veio excluir do âmbito da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, os titulares de altos cargos públicos acima referidos, fazendo-os regressar ao regime definido pelo Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro.
Entretanto, a Lei nº 28/95, de 18 de Agosto, manteve essa situação.
"3 - A situação daqui decorrente não é sustentável nem aceitável por razões éticas e por razões de transparência do Estado, pois a exclusividade constitui situação objectiva que o exercício das funções necessariamente exige.
"4 - A presente proposta de lei é, assim, um primeiro passo: o regresso a um regime coerente em termos éticos e em termos de uma administração transparente. Daí que o Governo anuncie, desde já, que apresentará na Assembleia da República novas propostas sobre a matéria.
"5 - ..." (Sublinhado agora).
Em conformidade, o artigo 1º da proposta de lei, sob a epígrafe "Regime de exclusividade" dispunha o seguinte:
"Os presidentes, vice-presidentes e vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como os directores-gerais e subdirectores-gerais e aqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão de natureza das suas funções exercem os cargos em regime de exclusividade, independentemente da sua forma de provimento ou designação" (24).
Por sua vez, o artigo 2º, epigrafado "Incompatibilidades e excepções" desdobrava-se por três números:
- no nº 1 estabelecia-se o princípio de que o referido regime de exclusividade implicava a incompatibilidade dos cargos referidos no artigo 1º com quaisquer outras funções profissionais, remunerados ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos (25).
- no nº 2 elencavam-se, em quatro alíneas, as excepções ao disposto no número anterior (26);
- no nº 3 estabelecia-se que os titulares dos referidos altos cargos públicos poderiam auferir remunerações provenientes de direitos de autor e realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza (27).
A proposta de lei incluía mais três artigos, entre os quais um de remissão para diversos preceitos da Lei nº 64/93 (artigo 4º) e uma norma revogatória do nº 2 do artigo 3º da Lei nº 64/93, na redacção dada pelo nº 4 do artigo 8º da Lei nº 39-B/94 (artigo 5º) (28).
4.2. No parecer, já citado, da CACDLG, sublinhava- se, a propósito das três mencionadas iniciativas legislativas, que, não obstante o conteúdo mas vasto da proposta de lei, que também cria um regime de impedimentos para os titulares de altos cargos públicos e seus cônjuges (29), se verificava que "todas têm em comum o facto de aplicarem o regime de exclusividade aos directores-gerais e outros dirigentes da Administração Pública, pondo assim em crise o artigo 3º da Lei nº 64/93 ..., na redacção dada pela Lei nº 39-
B/94 ...".
Observe-se, no entanto, o facto de, no articulado da Proposta de Lei, mais concretamente no texto do seu artigo 1º, não se conter a exigência de os vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público exercerem funções executivas.
A discussão no Plenário da Assembleia da República não fornece contributo explicativo da razão de ser daquela opção legislativa (30).
Por sua vez, a CACDLG, na reunião de 23 de Fevereiro de 1996, apreciou a proposta de lei e os projectos de lei já referidos, tendo elaborado e apresentado um texto de substituição daquelas iniciativas, que se tiverem por retirados (31).
4.3. Em face da sua relevância no quadro deste parecer e da reduzida extensão do seu texto, justificar- se-á transcrever todo o articulado da Lei nº 12/96:
Artigo 1º
Regime de exclusividade
1 - Os presidentes, vice presidentes e vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como os directores-gerais e subdirectores-gerais e aqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das suas funções, exercem os cargos em regime de exclusividade, independentemente da sua forma de provimento ou designação.
2 - O regime de exclusividade implica a incompatibilidade dos cargos aí referidos com: a) Quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não; b) A integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos ou a participação remunerada em órgãos de outras pessoas colectivas.
Artigo 2º
Excepções
1 - Exceptuam-se do disposto no artigo anterior: a) As actividades de docência no ensino superior, bem como as actividades de investigação, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças da Educação; b) As actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência; c) A participação não remunerada quer em comissões ou grupos de trabalho, quer em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei e no exercício de fiscalização ou controlo do uso de dinheiros públicos; d) As actividades ao abrigo do artigo 32º do Decreto-Lei nº 73/90, de 6 de Março, e do artigo único do Decreto Regulamentar nº 46/91, de 12 de Setembro.
2 - Os titulares de altos cargos públicos referidos no artigo 1º poderão auferir remunerações provenientes de: a) Direitos de autor; b) Realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza.
Artigo 3º
Remissão
Aos titulares de altos cargos públicos referidos no artigo 1º são aplicáveis os artigos
8º, 9º, 11º, 12º e, com as necessárias adaptações, 13º e 14º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, na redacção dada pela Lei nº 28/95, de 18 de Agosto.
Artigo 4º
Norma revogatória
É revogado o nº 2 do artigo 3º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, na redacção dada pelo nº
4 do artigo 8º da Lei nº 39-B/94, de 27 de Dezembro.
Artigo 5º
Aplicação
As situações jurídicas constituídas na vigência da lei anterior serão adequadas ao disposto na presente lei no prazo de 60 dias após a sua entrada em vigor.
Anote-se que, no texto do artigo 1º da Lei, continua a não se exigir, no que se refere aos vogais da direcção dos institutos públicos, o exercício de funções executivas (32).
Assim sendo, importará concluir que, além dos respectivos presidente e vice-presidentes, também os vogais da direcção de instituto público, fundação pública e estabelecimento público, independentemente de exercerem (ou não) funções executivas, e independentemente (também) da sua forma de provimento ou designação, desempenham os respectivos cargos em regime de exclusividade, com as consequente incompatibilidades mencionadas no nº 2 do artigo 1º.
5.
Viu-se como, no quadro normativo relativo às incompatibilidades de titulares de altos cargos públicos, depois de, inicialmente, se fazer referência à expressão, rodeada de ambiguidade, "instituto público autónomo" se veio a optar pela menção enunciativa de "instituto público", "fundação pública" e "estabelecimento público".
Justifica-se, assim, dedicar alguma atenção ao conceito de "instituto público", em sentido amplo, e às modalidades que o integram, maxime, à espécie de "estabelecimento público". Tudo com vista a averiguar se as faculdades e institutos que, como unidades orgânicas, compõem a UNL devem (ou não) ser subsumidas ao referido conceito.
5.1. Os "institutos públicos" integram a "administração estadual indirecta" que, verbi gratia,
FREITAS DO AMARAL define, de um ponto de vista subjectivo ou orgânico, como "o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado" (33).
Prossegue o mesmo autor (34):
"Encarando agora a questão, não já do ponto de vista material, mas do ponto de vista orgânico, vejamos como se caracteriza a administração estadual indirecta.
"Em primeiro lugar, ela é constituída, como sabemos, por um conjunto de entidades públicas que são distintas do Estado, isto é, que têm personalidade jurídica própria.
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"Estas entidades dispõem em regra de autonomia administrativa e financeira isto é, tomam elas as suas próprias decisões, gerem como entendem a sua organização, cobram elas as suas receitas (que não são cobradas através das tesourarias da Fazenda Pública, do Estado), organizam elas próprias as suas contas.
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"Finalmente, o grau de autonomia de que dispõem estas entidades e, portanto, o maior ou menor distanciamento em relação ao Estado, é muito variável.
"Pode atingir um nível máximo, que é o que sucede, por exemplo, nas empresas públicas (35).
"Pode assumir uma posição intermédia, que é a que se verifica, por exemplo, nos chamados organismos de coordenação económica (Junta Nacional das Frutas, Institutos da Qualidade Alimentar,
Instituto do Vinho do Porto), porque a sua actividade não se reveste apenas de carácter técnico ou económico, também comporta funções de autoridade, já que esses organismos têm poderes regulamentares e poderes de coordenação.
"E pode o grau de autonomia ser mínimo quando estes organismos funcionam como verdadeiras direcções-gerais do ministério a que respeitem
(caso do FAOJ - Fundo de Apoio aos Organismos Juvenis, que, embora seja um organismo autónomo, analisadas as suas funções é substancialmente uma verdadeira direcção-geral do Ministério da Educação, hoje na Presidência do Conselho, e que também poderia chamar-se Direcção-Geral dos Assuntos da Juventude). Nestes casos, a personalidade jurídica e a autonomia administrativa e financeira constituem mera aparência - são um expediente técnico, jurídico e contabilístico. Trata-se de verdadeiras direcções- gerais dos ministérios, embora juridicamente sejam organizações distintas do Estado".
5.2. Partindo destes três tipos de ligação entre os mencionados organismos e o Estado, o Autor analisa as espécies ou modalidades de organismos deste género existentes no nosso direito.
Dissertando sobre a temática relativa aos "institutos públicos em geral" escreve em seguida (36).
"Quanto a Portugal, importa esclarecer que nem sempre se utilizou a expressão institutos públicos. Efectivamente, durante muito tempo, as nossas leis, a nossa doutrina e a nossa jurisprudência referiam-se, para abranger estes organismos, a uma outra figura, que era a dos serviços personalizados do Estado. Ainda hoje, aliás, há leis administrativas em vigor no nosso país, que se referem aos institutos públicos como serviços personalizados do Estado. Simplesmente aconteceu que, a partir de certa altura, a doutrina portuguesa, aprofundando a análise da matéria, apercebeu-se de que a expressão "serviços personalizados do Estado" não era correcta, ou não era a mais correcta possível, porque se ajustava, em rigor, apenas a uma das espécies do género institutos públicos (X1).
"Quer dizer, os institutos públicos são um género que abrange várias espécies; e uma dessas espécies são os serviços personalizados do Estado; mas há outras.
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Para FREITAS DO AMARAL, o "instituto público" é uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública.
Analisando a definição, escreve este autor:
"O instituto público é, para começar, uma pessoa colectiva pública. Caracteriza-se, assim, por ser sempre dotado de personalidade jurídica (...).
"O instituto público é, em segundo lugar, uma pessoa colectiva de tipo institucional. Isto é, o seu substracto é uma instituição, não uma associação: assenta sobre uma organização de carácter material e não sobre um agrupamento de pessoas. Por aqui se distinguem, portanto, os institutos públicos das associações públicas, que são, essas, de tipo associativo, como dissemos.
"Por outro lado, o instituto público é uma entidade criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas .................................................
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"Pode inclusivamente acontecer - e acontece - que as funções atribuídas a um dado instituto público sejam, por sua vez, desdobradas e transferidas em parte, para outro instituto público menor. É o que se passa, por exemplo, com os "serviços sociais universitários", que constituem institutos públicos dependentes das Universidades estaduais, as quais por sua vez são também, elas próprias, institutos públicos. Nestes casos pode dizer-se dos institutos públicos surgidos no segundo plano, ou em segunda linha, que se trata de sub-institutos públicos".
Algo muito semelhante acontece, como se verá, entre a UNL e as suas Faculdades e Institutos, como unidades orgânicas, qualificadas por lei como pessoas colectivas de direito público e dotadas de autonomia científica , pedagógica, administrativa e financeira - cfr. artigo 35º, nº 1, dos Estatutos de UNL, homologados pelo Despacho Normativo nº 621/89, de 6 de Julho (37).
5.3. Passando a encarar, com mais pormenor, as principais espécies de institutos públicos, FREITAS DO AMARAL distingue as quatro seguintes:
- os serviços personalizados;
- as fundações públicas;
- os estabelecimentos públicos;
- as empresas públicas.
E começa por analisar os "serviços personalizados"
(38).
5.3.1. "Os serviços personalizados" - diz FREITAS
DO AMARAL - são os serviços administrativos a que a lei atribui a natureza de institutos públicos.
"São serviços a quem a lei dá personalidade jurídica e autonomia para poderem funcionar como se fossem verdadeiras instituições independentes.
Não o são, todavia: já ficou dito que nestes casos existe mais uma aparência do que uma realidade: estes serviços são verdadeiramente departamentos do tipo "direcção-geral", aos quais a lei dá personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira só para que possam desempenhar melhor as suas funções".
Como exemplos de "serviços personalizados" o autor indica a Junta de Crédito Público, a Junta de Energia Nuclear, o Laboratório Nacional de Engenharia Civil e os organismos de coordenação económica, que bem podiam ser direcções-gerais.
5.3.2. Quanto às fundações públicas, diz FREITAS
DO AMARAL (39):
"Enquanto a generalidade das fundações são pessoas colectivas privadas, reguladas pelo Código Civil, há umas quantas fundações que são pessoas colectivas públicas, reguladas pelo Direito Administrativo. Trata-se portanto de patrimónios que são afectados à prossecução de fins públicos especiais.
"Um dos exemplos mais conhecidos era o chamado "Fundo de Abastecimento", um organismo criado há várias décadas, alimentado por receitas provenientes de vários impostos ou taxas - entre os quais os que oneram a gasolina e outros derivados do petróleo -, e destinado a subsidiar os preços de determinados bens essenciais à população (o pão, a carne, o leite, etc.).
Tratava-se afinal de um património, de uma fundação, mas de uma fundação pública, isto é, de um organismo com personalidade jurídica de direito público e autonomia administrativa e financeira, regido pelo Direito Administrativo, destinando-se a desempenhar um certo número de fins do Estado.
"O "Fundo de Abastecimento" foi extinto pelo D.L. nº 95/86, de 13 de Maio. Sucedeu-lhe, sem o substituir em todas as suas funções, o "Instituto Nacional de Garantia Agrícola" (D.L. nº 96/86, de
13 de Maio), que é igualmente uma fundação pública.
"Também as "Caixas de Previdência", incluídas na organização da segurança social, constituem fundações públicas, quer dizer, institutos públicos que revestem a modalidade de fundação; têm, porém, vindo a ser integradas nos Centros Regionais de Segurança Social. Outros exemplos se podem dar, nomeadamente os dos diversos serviços sociais existentes nos vários ministérios (-)".
5.3.3. Escreve o mesmo Autor, quanto aos "estabelecimentos públicos" (40):
"[...] a par dos serviços personalizados - que são direcções-gerais dos ministérios às quais a lei confere personalidade -, das fundações públicas - que são patrimónios autónomos cuja gestão financeira é posta ao serviço de fins sociais -, e das empresas públicas - que são unidades de carácter económico e de fim lucrativo
-, há ainda a considerar um vasto número de entidades públicas que não são direcções-gerais, nem patrimónios, nem empresas.
"Consideramos "estabelecimentos públicos" os institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam
"Exemplos: o primeiro grupo de estabelecimentos públicos, neste sentido, são manifestamente as Universidades públicas (as Universidades privadas não pertencem à Administração, não são pessoas colectivas públicas). Toda a gente compreenderá que não é possível, sobretudo num regime democrático e pluralista que respeite e consagre a autonomia universitária, classificar as Universidades do Estado como simples direcções- gerais, embora personalizadas, do Ministério da Educação: não são, pois, serviços personalizados do Estado. Mas tão-pouco se podem considerar como fundações públicas, porque não consistem basicamente num património, nem a sua missão essencial é gerir financeiramente os respectivos bens. Muito menos se podem encaixar na categoria das empresas públicas. Justificam, pois, uma recondução ao novo conceito de estabelecimento público: têm carácter cultural, estão organizadas como serviços abertos ao público, e destinam-se a fazer prestações individuais, ou seja, a ministrar o ensino aos estudantes".
5.3.3.1.. É distinta a posição de MARCELO REBELO
DE SOUSA, para quem as universidades públicas, mormente após a Lei da Autonomia (Lei nº 108/88, de 24 de Setembro), integram a "Administração Autónoma". De acordo com esta posição e para este Autor, as Universidades públicas cabem naquele elenco de pessoas colectivas públicas sobre os quais o Estado-Administração não pode exercer nem poder de direcção nem poder de superintendência, mas apenas poder de tutela.
Assim, para MARCELO REBELO DE SOUSA, "se se aceita a sua estrutura ou natureza associativa ou corporacional, não podem as universidades públicas ser institutos públicos, porque estes se definem como pessoas colectivas públicas de tipo institucional". Mais concretamente, para este autor, as universidades públicas são pessoas colectivas públicas de natureza associativa e autónomas.
Mas, para MARCELO REBELO DE SOUSA, as universidades públicas não têm a natureza de associações públicas, constituindo uma espécie nova de pessoas colectivas de tipo associativo.
Considera-se dever continuar a acolher, tal como o fez o já citado parecer nº 76/91, o entendimento doutrinário "clássico", que, na esteira do ensinamento de MARCELLO CAETANO, corresponde às posições de autores como FREITAS
DO AMARAL e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, que qualificam as universidades, públicas como institutos públicos, na espécie de estabelecimentos públicos. Sendo que idêntica natureza deverão ter as suas unidades orgânicas - faculdades e institutos -, desde que dotados de personalidade jurídica e de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira. A estrutura institucional predominante da UNL ressalta, desde logo, do artigo 1º, nº 1, dos seus Estatutos (aprovados pelo Despacho Normativo nº 61/89, de 22 de Junho), segundo o qual a UNL
é, no seu conjunto e através de cada uma das suas unidades orgânicas e estabelecimentos integrados, um centro de criação e difusão da ciência, de cultura e de tecnologia, exercidas nos domínios do estudo, da docência e da investigação, privilegiando o intercâmbio entre os vários ramos de saber, ao serviço da identidade e desenvolvimento da comunidade nacional e internacional".
5.3.3.2. Voltemos à lição de FREITAS DO AMARAL, o qual prosseguindo, escreve o seguinte:
"Outra categoria de estabelecimentos públicos, estes de carácter social, são os hospitais do Estado: têm personalidade jurídica e autonomia, são serviços abertos ao público, e efectuam prestações a quem delas careça, isto é, prestam cuidados médicos aos doentes ou acidentados.
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"Por vezes, pode parecer difícil distinguir um estabelecimento público de alguma das outras modalidades de institutos públicos que enumeramos. Um critério prático que se nos afigura adequado pode ser o seguinte:
- se o instituto público pertence ao organograma dos serviços centrais de um Ministério, e desempenha atribuições deste no mesmo plano que as respectivas direcções-gerais, é um serviço personalizado do Estado;
- se o instituto público assenta basicamente num património, existe para o administrar e vive dos resultados da gestão financeira desse património,
é uma fundação pública;
- se o instituto público tem carácter empresarial, desenvolve uma actividade económica e é gerido com fim lucrativo, é uma empresa pública;
- enfim, se o instituto público não é uma direcção-geral personalizada, nem um património, nem uma empresa, mas um estabelecimento aberto ao público e destinado a fazer prestações de carácter cultural ou social aos cidadãos, então é um estabelecimento público".
5.3.4. A quarta espécie de institutos públicos no nosso direito são as empresas públicas. A economia do parecer dispensa-nos de desenvolver o que já foi dito sobre tais "institutos públicos" (41).
6.
6.1. A Universidade Nova de Lisboa foi criada pelo Decreto-Lei nº 402/73, de 11 de Agosto, diploma que criou novas Universidades, Institutos Politécnicos e Escolas Normais Superiores, definiu o regime das suas comissões instaladoras e adoptou providências destinadas a assegurar o recrutamento e a formação do pessoal necessário para o início das respectivas actividades
(42).
Nos termos do seu artigo 8º foram criadas as Universidades Nova de Lisboa, de Aveiro e do Minho e o Instituto Universitário de Évora, tendo sido integrado na UNL o Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa [artigo 9º, alínea a)] (43).
A estrutura das novas Universidades, a orgânica pedagógica e administrativa das unidades de ensino e de investigação, os regimes de estudo, de investigação e de serviço à comunidade, bem como os relativos ao pessoal e
à sua disciplina, serão definidos no diploma orientador do ensino superior e nos estatutos respectivos (artigo
12º, nº 1). Durante o período de instalação, as novas Universidades gozariam de autonomia administrativa e financeira (artigo 12º, nº 2) (44).
Atento o disposto pelo artigo 40º, os quadros de pessoal dos novos estabelecimentos de ensino superior serão aprovados por decreto dos Ministros das Finanças e da Educação Nacional (nº 1). Entretanto, foram desde logo, atribuídos a cada um dos novos estabelecimentos de ensino superior, os contingentes de pessoal constantes dos mapas anexos ao diploma (nº 3).
Os dois mapas publicados em anexo ao Decreto-Lei nº 402/73 referem-se, respectivamente, às Universidades
(Mapa I) e aos Institutos Politécnicos e Escolas Normais Superiores (Mapa II). No Mapa I, único que, para já, interessará mencionar, estão previstos 4 lugares de:
Reitor, Administrador, Director de serviços académicos,
Director de serviços técnicos e Director de Serviços de documentação. Ou seja, prevê-se a dotação de cada uma das quatro novas Universidades criadas pelo artigo 8º, com um lugar correspondente dos referidos cargos (45).
6.2. Entretanto, o Decreto-Lei nº 463-A/77, de 10 de Novembro, criou na UNL as Faculdades de Ciências e Tecnologia, de Ciências Sociais e Humanas e de Economia
- cfr. artigo 1º.
Trata-se de três Faculdades dotadas de "ampla autonomia" nos moldes já institucionalizados na Universidade Técnica de Lisboa", por forma a permitir- lhes "o aproveitamento descentralizado dos edifícios disponíveis e a organização rápida e eficiente dos cursos a ministrar" (46).
Merece particular sublinhado o disposto no artigo
2º:
"As Faculdades ora criadas são, à semelhança da própria UNL, pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira, funcionando em regime de instalação, que poderá ser prorrogado, nos termos previstos no artigo 5º do Decreto-
Lei nº 649/76, de 31 de Julho" (sublinhado agora).
A estrutura, a orientação pedagógica e a orientação administrativa de cada uma das Faculdades serão definidas, de acordo com as normas aplicáveis dos diplomas orientadores do ensino superior, nos respectivos estatutos - artigo 2º.
A constituição de cada uma das comissões instaladoras nomeadas pelo Ministro da Educação para cada Faculdade da UNL era a seguinte (cfr. artigo 6º):
- O presidente, obrigatoriamente professor catedrático ou extraordinário de uma Universidade portuguesa;
- Dois a quatro docentes, habilitados com o título de doutor;
- O secretário da Faculdade, sem direito de voto
(47).
Em cada Faculdade a gestão administrativa, financeira e patrimonial seria assegurada, durante o período de instalação, por um conselho administrativo, composto pelo presidente da comissão administrativa, que presidia, por um docente membro daquela comissão e pelo secretário da Faculdade - (artigo 13º).
A UNL é superiormente coordenada e orientada pelo reitor, pelo vice-reitor, quando o haja, e pelo Conselho da Universidade(artigo 15º).
O Instituto Superior de Ciências do Trabalho e das Empresas deixou de estar integrado na UNL, passando a ficar, até ulterior resolução, na dependência directa da Direcção-Geral do Ensino Superior (artigo 23º).
6.3. Posteriormente, o Decreto-Lei nº 481/77, de
15 de Novembro criou na UNL a Faculdade de Ciências Médicas, "pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia científica, pedagógica e administrativa, sem prejuízo das orientações gerais do Ministério da Educação [...]" - artigo 2º, nº 1, ficando a nova Faculdade também sujeita ao regime de instalação constante do Decreto-Lei nº 402/73 - artigo 2º, nº 2.
Com data de 28 de Maio de 1980, o Decreto-Lei nº 164/80 determinou a transferência para a UNL do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, passando a depender do Ministério da Educação e Ciência - artigo
1º.
Até à publicação do diploma visando a articulação do Instituto com a Faculdade de Ciências Médicas da UNL, o Instituto manteria os regimes jurídico, de administração financeira e do pessoal previstos no Decreto-Lei nº 576/76, de 21 de Julho - artigo 2º. nºs
1, 2 e 3.
6.4. Através da Portaria nº 1137/81, de 31 de Dezembro, foi determinada a cessação de funções das comissões instaladoras das faculdades da UNL, tendo sido postos em funcionamento, a título transitório, novos órgãos de gestão (48). Como se pode ler no preâmbulo, tais novos órgãos enquadrar-se-ão harmonicamente na estrutura global da UNL que vier a ser definida pela legislação definitiva a publicar sobre a orgânica e a gestão da UNL. Nos termos dos nºs II e III da Portaria, as faculdades da UNL continuam a ter autonomia administrativa, científica e pedagógica, sendo nelas criados os seguintes órgãos: Conselho de faculdades;
Conselho directivo (49); Director (50).
Entretanto, o Decreto-Lei nº 35/82, de 4 de Fevereiro deu por findo o regime de instalação das novas universidades criadas pelo Decreto-Lei nº 402/73; com efeitos a partir de 31 de Dezembro de 1981.
Aí se determinou que o Ministro da Educação faria publicar, até ao final de 1982, os estatutos orgânicos das universidades criadas pelo Decreto-Lei nº 402/73 (artigo 2º, nº 2); continuando os referidos estabelecimentos de ensino superior a ter autonomia administrativa, científica e pedagógica (artigo 3º, nº
1).
6.5. Depois de o Decreto-Lei nº 181/83, de 7 de
Maio, ter criado, na Universidade Nova de Lisboa, e na dependência da sua reitoria, o Instituto de Estudos Africanos, dotado de personalidade jurídica e de autonomia administrativa e financeira (artigo 1º, nº 1), o Decreto-Lei nº 417/89, de 30 de Novembro, criou, na mesma UNL, o Instituto Superior de Estatística e Gestão de Informação, pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia científica, administrativa e financeira (artigo 1º), o qual ficou sujeito ao regime de instalação, sendo gerido por uma comissão instaladora (artigo 5º, nº 1) (51).
6.6. Entretanto, foi publicada a Lei da Autonomia das Universidades (Lei nº 108/88, de 24 de Setembro).
Nos termos do seu artigo 5º, sob a epígrafe "Reserva de estatuto", "os estatutos da universidade devem conter as normas fundamentais da sua organização interna, nos planos científico, pedagógico, financeiro e administrativo, bem como o regime das autonomias das respectivas unidades orgânicas" (nº 1). Por sua vez, e de acordo com o prescrito no nº 2 do referido artigo 5º,
"além das faculdades e estabelecimentos equiparados, os estatutos devem definir as restantes unidades orgânicas da universidade" (Sublinhado agora) (52).
6.7. Veio, assim, a ser publicado o Despacho Normativo nº 61/89, de 6 de Julho que homologou os Estatutos da UNL (53). Dos seus 107 artigos, distribuídos por nove capítulos, importará salientar as seguintes notas principais: a) A UNL é uma pessoa colectiva de direito público e goza de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar - artigo 1º, nº 3; b) A UNL tem património próprio - artigos
1º, nº 4, e 2º; c) A UNL é constituída pela Reitoria e, para já, pelas seguintes unidades orgânicas; c)1. Faculdade de Ciências e Tecnologia; c)2. Faculdade de Ciências Sociais e Humanas; c)3. Faculdade de Economia; c) 4. Faculdade de Ciências Médicas; c) 5. Instituto de Higiene e Medicina Tropical (54); d) Para a plena autonomia da Universidade, esta reconhece o princípio da autonomia das faculdades e institutos como unidades orgânicas, nos termos indicados no artigo 5º; e) As faculdades e institutos como unidades orgânicas são pessoas colectivas de direito público e dotadas de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira - artigo 35º, nº 1 (55); f) São órgãos das faculdades e institutos como unidades orgânicas: f) 1. A assembleia de representantes; f) 2. O director; f) 3. O conselho directivo; f) 4. O conselho científico, o conselho pedagógico, ou, em sua substituição, o conselho pedagógico-científico; f) 5. O conselho administrativo; f) 6. O conselho consultivo (artigo
41º, nº 1) (56); g) O director, eleito pela assembleia de representantes [artigo 45º, alínea e)], é nomeado pelo reitor, por um período de três anos, podendo ser reeleito e é coadjuvado por um subdirector (artigo 47º, nºs 1 e 2) (57); h) Compete ao subdirector o exercício de funções que o director nele delegar e substituí- lo nas suas faltas e impedimentos, nomeadamente na presidência do conselho administrativo, acrescendo que o termo do mandato do director determina o termo do mandato ou a exenoração do subdirector - artigo 50º, nºs 1 e 3; i) São membros do conselho directivo, por inerência, o director, que preside, o subdirector, o presidente do conselho científico, o presidente do conselho pedagógico e o secretário - artigo 52º, nº 1.
Podem ainda integrar o conselho directivo até três vogais, de acordo com um sistema de designação a aprovar pela assembleia de representantes, por inerência de dois terços - artigo 52º, nº 2.
As competências do conselho directivo, distribuídas por onze alíneas, constam do artigo 53º
(58).
O mandato dos vogais do conselho directivo é de três anos para os docentos, pessoal técnico, administrativo e auxiliar, e de um ano para os estudantes - artigo 54º.
7.
Os subsídios entretanto recolhidos ajudam a reflectir com a devida profundidade acerca do "punctum saliens" do presente parecer, que consiste na questão de determinar qual a natureza jurídica da UNL e respectivas faculdades e institutos, como unidades orgânicas.
Já se aflorou o problema da natureza jurídica das Universidades públicas, em termos que permitiram evidenciar que não se trata de matéria doutrinariamente pacífica, conquanto esta instância consultiva tenha aderido à tese que as qualifica como "institutos públicos".
Constatou-se, porém, ser distinta a concepção defendida, há já alguns anos, por MARCELO REBELO DE
SOUSA (59), sobre o problema vertente. Nessa medida, justificar-se-á acrescentar alguns elementos complementares acerca da matéria, tendo em vista a fundamentação da posição que se continua a perfilhar, no seguimento da orientação perfilhada sobre o assunto por este Conselho.
7.1. Quanto à sua estrutura interna, há que distinguir, em face da falta de homogeneidade existente, relativamente às diversas Universidades públicas.
Com efeito, segundo REBELO DE SOUSA, algumas delas são pessoas colectivas complexas ou federativas, ao passo que outras são pessoas colectivas simples ou unitárias.
A diferença reside justamente, segundo este Autor,
"no facto de algumas delas integrarem outras pessoas colectivas públicas, sendo verdadeiras federações de Faculdades, Institutos e, excepcionalmente, de centros ou figuras análogas, todos eles personalizados".
Acrescenta o referido autor, a propósito do tema ora em apreciação:
"Outras Universidades públicas são pessoas colectivas simples, já que as unidades que as integram são, todas elas, desprovidas de personalidade jurídica.
"Dentro das Universidades pessoas colectivas federativas é possível, por seu turno, destrinçar as Universidades pessoas colectivas federativas integrais ou parciais, conforme todas as unidades administrativas essenciais nelas inseridas se encontrem personalizadas ou apenas uma parte delas receba tal tratamento jurídico" (60).
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..........................................).
"Temos em Portugal Universidades públicas simples, como as dos Açores, do Algarve ou Trás- os-Montes e Alto-Douro; Universidades públicas complexas ou federativas totais, como a Universidade Nova de Lisboa, e parciais, como a do Porto; Universidades públicas complexas ou federativas perfeitas, como a Universidade Técnica de Lisboa, e imperfeitas, como as de Coimbra, de Lisboa ou do Porto" (61).
Perante esta classificação, e em face dos respectivos Estatutos, de que se dão como referências paradigmáticas os artigos 1º, nº 3, 5º, nº 2, e 35º, nº
1, a UNL será uma pessoa colectiva pública complexa, uma vez que integra unidades orgânicas - faculdades e institutos - que são, elas também, outras pessoas colectivas públicas (62).
Mas de tal constatação não é legítimo extrair argumentos a favor (ou contra) (d)a tese defendida pelo referido Autor, a propósito da natureza "corporativa" ou "associativa" (e não "institucional") das Universidades públicas e da sua inevitável pertença à Administração autónoma (e não à Administração indirecta do Estado).
7.2. Podendo as Universidades públicas ser, todas elas, caracterizadas como pessoas colectivas públicas, o problema que se põe é o de saber como integrá-las dentro das diversas categorais elaboradas no Direito Português.
Ainda aqui se acompanha o trecho de Marcelo Rebelo de Sousa, sobre o tratamento do assunto na doutrina jurídica nacional. Escreve aquele Autor (63):
"Desde há décadas, e sobretudo por influência do magistério do Professor MARCELLO CAETANO, elas foram consideradas serviços públicos personalizados, isto é, aquele tipo de pessoas colectivas públicas integrantes da Administração indirecta do Estado, de feição institucional e mais dependentes do próprio Estado. Administração indirecta do Estado porque constituída por entidades públicas personalizadas mas funcionando como mero desdobramento do Estado-Administração, prosseguindo fins deste, sob sua dependência.
Institutos Públicos, porque o elemento patrimonial prevaleceria sobre o associativo.
"Serviços públicos personalizados, porque, dentro dos institutos públicos, pertenceriam à modalidade mais sujeita ao controlo estadual, diversamente das empresas e das fundações públicas.
"Há cerca de 3 anos (64), o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL alteraria o seu ensino neste ponto, em que, grosso modo, seguia o Professor MARCELLO CAETANO, para optar pela qualificação de estabelecimento público - uma quarta categoria de institutos públicos, a par dos serviços públicos personalizados, das empresas públicas e das fundações públicas, especializada, por dispor de serviços abertos ao público e por efectuar prestações sociais ou culturais individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam.
"Quer o professor DIOGO FREITAS DO AMARAL quer o professor JORGE MIRANDA rejeitaram a hipótese de as Universidades serem associações públicas" (65).
7.3. Não se considera, como já se disse, existirem razões para abandonar o entendimento perfilhado por este Conselho, na senda prosseguida pela orientação dominante, a propósito da qualificação das "Universidades públicas" como "institutos públicos", na espécie que FREITAS DO AMARAL autonomizou com a designação de "estabelecimentos públicos" (66).
Afloram, é certo, por parte de outros autores, algumas dúvidas a propósito da questão em apreço.
Assim, comentando o nº 2 do artigo 76º da CRP segundo a qual "as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira" escrevem GOMES CANOTILHO e
VITAL MOREIRA: "... cabendo à lei definir os limites da autonomia universitária, não pode ela deixar de garantir um espaço mínimo constitucionalmente relevante, de forma a salvaguardar-se o "núcleo essencial" da autonomia universitária (...).
"Constitucionalmente, as universidades não podem pertencer à administração directa do Estado, integrando antes a administração pública autónoma (ou, quando muito, a administração indirecta do Estado), estando sujeitas, portanto, à tutela governamental (ou, porventura, à sua superintendência), mas não à sua direcção cfr. artº 202º (d) (67).
Todavia, a corrente doutrinária largamente dominante continua a ser a que defende a tese "clássica", elaborada por MARCELLO CAETANO e prosseguida por FREITAS DO AMARAL (68).
Também o Supremo Tribunal Administrativo tem qualificado as Universidades públicas como institutos públicos, na espécie de serviços públicos personalizados do Estado (69).
Mais recentemente, o Tribunal Constitucional, no acórdão nº 396/93, de 22 de Junho de 1993, (70) considerou que "as universidades públicas devem ser incluídas, de entre as pessoas colectivas que integram a Administração, no conceito amplo de "instituto público.
Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo"
II, 1973, págs. 175 e segs., maxime, 188 e nota (1); cfr., ainda, FREITAS DO AMARAL, "Direito Administrativo", I vol., pág. 324, que qualifica as universidades como "estabelecimentos públicos".
7.4. Sopesados os argumentos e analisados os Estatutos da generalidade das Universidades públicas, mormente da UNL, não se vê razão para abandonar a tese, acolhida no parecer nº 76/91, que considerou diversas Universidades públicas, incluindo a UNL, bem como as suas Faculdades, subsumíveis ao conceito de "instituto público autónomo," usado nas alíneas j) e l) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90, na redacção dada pela Lei 65/90.
Viu-se como, com a Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, e a partir daí, se abandonou a referida expressão, substituindo-a, na senda aberta pela interpretação feita pelo citado parecer nº 76/91, por uma terminologia enunciativa, onde, ao lado da referência a "instituto público", logo surgia a menção às figuras de "fundação pública" e "estabelecimento público" (71). Isto mesmo acontece na vigente Lei nº 12/96 - cfr. artigo 1º, nº 1
(72).
Assim, em face de qualificação da UNL bem como das faculdades e institutos que a constituem como institutos públicos, na espécie de "estabelecimentos públicos", há que concluir que o cargo de director dessas faculdades e institutos é subsumível ao conceito legal de "presidente de estabelecimento público", referido no nº 1 do artigo
1º da Lei nº 12/96, de 18 de Abril.
Assim sendo, os titulares desse cargo encontram-se sujeitos ao regime de incompatibilidades definido nessa lei.
7.5. Considerando que do conselho directivo faz parte, por inerência, o subdirector (73), este será tratado enquanto vogal do referido órgão.
Vimos como, na Lei nº 12/96, não há qualquer menção à exigência do exercício de funções executivas, impondo-se o regime de exclusividade aos vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, "independentemente da sua forma do provimento ou designação" (artigo 1º, nº 1) (74).
Viu-se ainda que não se pode, hoje, em face do articulado da Lei nº 12/96, atribuir essa omissão a um qualquer lapso ou desatenção do legislador. Até porque, os projectos de lei do PCP e do CDS/PP, que (também) estiveram na génese da Lei nº 12/96, retomavam o segmento "desde que exerçam funções executivas" (75), recuperando o articulado original do artigo 3º da Lei nº 64/93. Tratou-se, pelo contrário, de uma opção legislativa voluntariamente assumida, visando, por certo, abranger todos os vogais da direcção de institutos públicos (lato sensu) (76).
Por outro lado, perante a moldura de competências do conselho directivo das faculdades, deve concluir-se que este órgão constitui a "direcção" do estabelecimento público a que se refere o nº 1 do artigo 1º da Lei nº 12/96.
Ou seja, também os vogais do conselho directivo estão sujeitos ao regime de incompatibilidades definido na referida lei.
7.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª A Universidade Nova de Lisboa (UNL) é uma pessoa colectiva de direito público e goza de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar - artigo 1º, nº 3, dos Estatutos, aprovados pelo Despacho Normativo nº 61/89, de 6 de Julho;
2ª Para a plena autonomia da Universidade, esta reconhece o princípio da autonomia das respectivas faculdades e institutos, como unidades orgânicas, nos termos indicados no artigo 5º dos Estatutos indicados na conclusão anterior;
3ª As faculdades e institutos da UNL são pessoas colectivas de direito público e dotadas de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira - artigo 35º, nº 1, dos referidos Estatutos;
4ª A Universidade Nova de Lisboa, bem como as suas faculdades e institutos, como unidades orgânicas, devem ser incluídas entre as pessoas colectivas que integram a Administração, no conceito amplo de "instituto público", podendo ser qualificadas, para os efeitos da Lei nº 12/96, de 18 de Abril, na espécie de "estabelecimentos públicos";
5ª Nestes termos, o cargo de director dessas faculdades e institutos é subsumível ao conceito legal de "presidente de estabelecimento público", referido no nº
1 do artigo 1º da Lei nº 12/96, pelo que os titulares desse cargo se encontram sujeitos ao regime de incompatibilidades definido nessa lei;
6ª Na Lei nº 12/96, não há qualquer menção à exigência do exercício de funções executivas, impondo-se o regime de exclusividade aos vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, independentemente da sua forma do provimento ou designação, e da natureza das funções que, a título singular, lhes estejam distribuídas;
7ª Perante a moldura de competências do conselho directivo das faculdades e institutos, como unidades orgânicas da UNL, deve entender-se que este órgão constitui a "direcção" do estabelecimento público a que se refere o nº 1 do artigo 1º da Lei nº 12/96, pelo que também os vogais do conselho directivo estão sujeitos ao regime de incompatibilidades definido na citada Lei.
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1) Cfr. Informação nº 43/96, de 30 de Maio de 1996.
2) Este corpo consultivo já analisara algumas situações de "cargos políticos", para os efeitos da Lei nº 4/83, de 2 de Abril, que estabeleceu um regime de controlo público de riqueza dos titulares de "cargos políticos ", e da Lei nº 4/95, de 9 de Abril, que estabeleceu o estatuto remuneratório dos titulares de "cargos políticos" - cfr., no âmbito da Lei nº 4/83, o parecer nº 29/87, de 29/7/87, publicado no "Diário da República", II Série, de 10/12/87, e, no quadro da Lei nº 4/85, os pareceres nºs. 37/86, de 20/11/86, no "Diário da República", II Série, de 16/3/87, 96/90, de 6/12/90, não publicado, e 4/91, de 21/2/91, no "Diário da República", II Série, de 7/5/91.
Na interpretação de disposições da Lei nº 9/90, quer na sua formulação originária, quer na resultante da Lei nº 56/90, podem ver-se os pareceres nºs. 26/90, de 28/7/90, de 11/10/90, publicado no "Diário da República", II Série, de 9/7/91; 121/90, de 10/10/91, não publicado; 76/91, de 5/12/91, inédito; 30/92, de 25 de Junho de 1992, e 35/92, de 9/6/94, ainda não publicado.
3) Tendo sido alterados os artigos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º.
4) Sublinhado agora.
5) Para a análise dos trabalhos preparatórios das Leis nºs. 9/90 e 56/90, veja-se o parecer nº 76/91, já citado na nota (2), nos pontos 2.2. a 2.4.
6) Veja-se, também, na interpretação da noção de "instituto público autónomo" para efeitos de aplicação da Lei nº 9/90, na redacção da a Lei nº 56/90, o parecer nº 30/92, mencionado na nota (7). Neste parecer extraíram-se as seguintes conclusões:
"1º - O conceito de "instituto público autónomo" usado nas alíneas j) e l) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90, de 1 de Março, na redacção de Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, abrange na sua previsão todas as espécies de institutos públicos;
"2º - Os centros de saúde e os hospitais regionais na Região Autónomo dos Açores gozam de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, sendo institutos públicos para os efeitos das normas referidas na conclusão anterior;
"3º - Os presidente e os vogais que exerçam funções executivas nos conselhos de administração dos centros de saúde e dos hospitais regionais na Região Autónoma dos Açores, independentemente de estarem equiparados a director-geral ou subdirector-geral, estão sujeitos às incompatibilidades previstas, respectivamente, nas alíneas j) e l) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90 ..., na redacção da Lei nº 56/90 ...".
7) A Lei nº 9/90 surgiu na sequência do Projecto de Lei nº 277/V, apresentado pelo PS, epigrafado de "Incompatibilidades dos membros do Governo", - cfr. D.A.R., II Série, nº 91, de 9/7/88, págs. 1687/1688.
(x) SÉRVULO CORREIA - "Noções de Direito Administrativo", vol. I, Editora Danúbio, Ldª, pág. 190 - diz poderem as pessoas colectivas públicas diferentes do Estado "gozar", cumulativa ou isoladamente, de diversas formas de autonomia: autonomia política, autonomia de orientação, autonomia normativa, autonomia administrativa e autonomia financeira. E define assim as duas últimas, aqui mais em causa:
"A autonomia administrativa é o poder conferido aos órgãos de uma pessoa colectiva pública de praticar actos administrativos definidos, que serão executórios desde que obedeçam - todos os requisitos para tal efeito exigidos por lei".
"A autonomia financeira" é a titularidade de receitas próprias aplicáveis livremente segundo orçamento privativo às despesas ordenadas por exclusiva autoridade dos órgãos de pessoa colectiva".
8) De 9 de Fevereiro de 1994, ainda inédito, que agora se acompanha de muito perto.
9) MARCELO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", vol. I, 10ª edição (5ª reimpressão), págs. 176 e segs.
10) Para maiores desenvolvimentos dos princípios da teoria organicista, aqui apenas aflorados, veja-se o citado parecer nº 73/94, bem como as abundantes fontes aí citadas.
11) "Direito Administrativo e Ciência da Administração", ob. cit., pág. 21.
12) A expressão "qualquer que seja a sua titularidade", constante da alínea b) do artigo 3º da Lei nº 64/93, na sua versão originária, quereria significar "qualquer que seja o modo de designação para o cargo".
Veja-se, neste sentido, o parecer nº 83/93, de 10 de Maio de 1995, ponto 8.
13) Na sua redacção originária, o artigo 3º da Lei nº 64/93, dispunha ainda nas alíneas c) e d):
"c) O director-geral e subdirector-geral ou o titular de cargo cujo estatuto seja àqueles equiparado em razão da natureza das funções;
"d) O membro em regime de permanência e a tempo inteiro da entidade pública independente prevista na Constituição e na lei".
Abordando a interpretação do conceito de "entidade pública independente", pode ver-se o parecer nº 62/93 (Complementar), de 12 de Maio de 1994, publicado no "Diário da República", II Série, de 19-10-94.
14) Em face da economia de consulta, anota-se apenas de passagem que, onde, no artigo 1º da Lei 9/90, se falava em "sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos", se passou a fazer referência, na Lei nº 64/93, a "sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos...
Acerca das sociedades anónimas contempladas no artigo 3º da Lei nº 64/93, cfr. o parecer nº 83/93, de 10 de Maio de 1995.
15) Analisado a problemática das incompatibilidades de titulares de altos cargos públicos na vigência da Lei nº 64/93, vejam-se os pareceres nºs 62/93, de 14- 10-94, e 62/93 (Compl.). já indicado.
16) Ou seja, "o membro em regime de permanência e a tempo inteiro da entidade pública independente prevista na Constituição e na lei".
17) Os nºs. 5 e 6 do citado artigo 8º da Lei nº 39-B/94 estabelecem, respectivamente, que o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos constantes da Lei nº 64/93, não é aplicável, na parte em que seja inovador, às situações de acumulação validamente constituídas na vigência da lei anterior
(nº 5) e que o disposto nos nºs 4 e 5 reporta os seus efeitos à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 443/93, de 23 de Dezembro.
18) Neste sentido, cfr. o citado parecer nº 83/93 ,de 10 de Maio de 1995.
19) Exigência que, recorde-se, provinha de 1990 - cfr. a alínea l) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 56/90.
20) A utilização da copulativa e entre o "gestor público", e o "membro do conselho de administração da sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos", na alínea b) do nº 1 do artigo 3º da Lei nº 64/93, na redacção dada pela Lei nº 39-B/94, revela tratar-se de duas realidades distintas. Assim se esclareceu neste caso a dúvida resultante da redacção conferida à alínea l) do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 9/90, pela Lei nº 56/90 e da versão originária da alínea b) do artigo 3º da Lei nº 64/93, que poderiam, porventura, sugerir que o segmento de frase iniciado por "membro de (ou de) conselho de administração ...etc." apenas teria por objectivo explicitar perifrasticamente a noção de "gestor público". Veja-se, neste sentido, o mencionado parecer nº 83/93, ponto 6.5.1. e nota (35).
21) Cfr. infra, ponto 7.5. e nota (76). Atente-se no facto de os projectos de lei nºs. 4/VIII e 57/VII, apresentados, respectivamente, pelo PCP e pelo CDS-PP com vista à aplicação do regime de exclusividade aos directores-gerais, subdirectores-gerais e outros titulares de cargos públicos, voltarem a incluir referência expressa à exigência do exercício de funções executivas pelos vogais da direcção de institutos públicos (nas diferentes modalidades já indicadas), retomando o articulado original do artigo
3º da Lei nº 64/93, - Cfr. DAR, II Série-A, número 2, de 8 de Novembro de 1995, pág. 12 (Projecto de Lei nº 4/VII) e D.A.R., II Série-A, número 14, de 16 de Janeiro de 1996, pág. 233 (Projecto de Lei nº 57/VII).
22) A qual introduziu alterações aos artigos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º e 8º da Lei nº 64/93, tendo-lhe aditado o artigo 7º-A, acerca da criação, na Assembleia da República, de um registo de interesses.
23) Cfr. DAR, II Série-A, número 17, de 18 de Janeiro de 1996, pág. 273.
24) Texto que haveria de corresponder, na íntegra, ao nº 1 do artigo 1º da Lei nº 12/96, de 18 de Abril.
25) Com algumas alterações de forma e aperfeiçoamentos de fundo, este nº 1 do artigo 2º da proposta de lei viria a transitar para o nº 2 do artigo 1º da Lei nº 12/96.
26) Em termos praticamente coincidentes com o que viria a ser o nº 1 do artigo 2º da Lei nº 12/96.
27) Texto idêntico ao do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 12/96.
28) Normas a que viriam a corresponder os artigos 3º e 4º da Lei nº 12/96.
29) Referência ao artigo 3º da Proposta de Lei, com a epígrafe "Impedimentos aplicáveis a sociedades e a titulares de altos cargos públicos", disposição que não viria a constar do texto da Lei nº 12/96.
30) Relativamente à discussão conjunta, na generalidade, das três referidas iniciativas legislativas no Plenário da A.R., veja-se o DAR, I Série, nº 30, de 25 de Janeiro de 1996, págs. 847 e segs..
Submetidas à votação, foram os referidos Projectos e Proposta de Lei aprovados, na generalidade , com votos a favor do PS, do CDS-PP, do PCP e de Os Verdes e a abstenção do PSD - cfr. D.A.R., I Série, nº 31, de 26 de Janeiro findo, págs. 893 e 894.
31) Veja-se o D.A.R., II Série-A, nº 25, de 29 de Fevereiro de 1996, págs. 390 e 391. O artigo 1º do referido texto de substituição viria a ser aprovado com votos a favor do PS, PP, e PCP e votos contra do PSD. Quanto ao nº 1 do artigo 2º, as alíneas a) e b) foram aprovadas com votos a favor do PS, PP e PCP e voto contra do PSD e as alíneas c) e d) foram aprovados com votos a favor do PS e PP e contra do PSD e de PCP.
O nº 2 do artigo 2º foi aprovado com votos a favor do PS, PP e PCP e votos contra do PSD, o mesmo acontecendo com os artigos 3º, 4º e 5º.
A declaração de voto do PSD, figura no loc.cit., pág. 399.
A respeito da aprovação, em votação final global, do texto final de substituição apresentada pela CACDLG, veja-se o DAR, I Série, nº 41, de 1 de Março de 1996, págs. 1169 e segs. O referido texto foi aprovado com votos a favor do PS, do CDS-PP, do PCP e de "Os Verdes" e votos contra do PSD, tendo proferido declarações de voto os Deputado Luís Marques Guedes (PSD) e José Magalhães (PS) - cfr. loc. cit., págs 1170 e 1171, respectivamente.
32) Atenta a reiteração de tal solução legislativa, ao arrepio da solução que provinha de 1990, e que era a originariamente adoptada na alínea b) do artigo 3º da lei nº 64/93, não poderá deixar de se entender tratar-se agora de uma opção legislativa voluntária e intencional.
33) "Curso de Direito Administrativo", vol. I, 1987, pág. 305. Sobre esta matéria, vejam-se ainda MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", 10ª edição, 1980, tomo I, pág. 187; MARCELO REBELO DE SOUSA, "Lições de Direito Administrativo", I, Lisboa - 1994/95, págs. 351 e segs.; JOÃO CAUPERS, "Direito Administrativo", Aequitas, Editorial Notícias, 1995, págs. 225 e segs.
34) Págs. 311 e segs.
35) Acerca das "empresas públicas", veja-se MARCELO REBELO DE SOUSA, loc. cit., págs. 357 e seg.
36) Ob. cit., pág. 315 e segs.
(X1) "A transição doutrinal deu-se na 8ª edição do "Manual de Direito Administrativo" do Prof. MARCELLO CAETANO: cfr. págs. 341 e segs. Note-se, entretanto, que a LOSTA ainda falava umas vezes em serviços personalizados e outras em institutos públicos, sem distinguir (artigos 15º, nº 1, e 17º)".
37) Cfr. infra, ponto 6.7.
38) Ob. cit., págs. 320 e segs.
39) Ob. Cit., pág. 323.
40) Ob. Cit., pág. 324.
Não há confusão entre os conceitos de "estabelecimento público" e de "associação pública". Escreve FREITAS DO AMARAL - ob. cit., pág. 370:
"Podemos assim definir "associações públicas" como sendo as pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública.
"Notar-se-á a semelhança desta definição com a que mais atrás propusemos para identificar os institutos públicos - salvo num ponto: é que estes são pessoas colectivas públicas de tipo institucional, ao passo que as associações públicas correspondem ao tipo associativo.
"No mais, as características são idênticas: as associações públicas - tal como os institutos públicos - são pessoas colectivas públicas; são criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados (pessoas colectivas de fins singulares); e servem para administrar interesses públicos que são interesses do Estado, ou de outra pessoa colectiva pública, mas que a entidade titular decide transferir, por devolução de poderes, para um sujeito diferente".
41) MARCELLO CAETANOdistinguia, entre os institutos públicos, "os serviços-departamentos a que chama(va) em sentido restrito serviços personalizados, (as) fundações públicas e (as) empresas públicas". Não distinguia, pois, como faz hoje, FREITAS DO AMARAL, os estabelecimentos públicos, que incluía nos serviços personalizados - cfr. ob. cit., págs. 372 e segs.
Entretanto, autores há, como é o caso de JOÃO CAUPERS, que autonomizam os conceitos de "instituto público" e de "empresa pública" - cfr. "Direito Aministrativo", já citado, págs. 227 e segs.
42) Estabelece o nº 1 do artigo 1º do diploma em apreço que o ensino superior é assegurado, de acordo com a Lei da Reforma do Sistema Educativo, por Universidades, Institutos Politécnicos, Escolas Normais Superiores e outros estabelecimentos equiparados. Significativamente, os artigos 1º a 7º fazem parte do Capítulo I, epigrafado "Dos estabelecimentos do ensino superior". Por sua vez, os artigos 8º a 11º constituem o Capítulo II, sob a epígrafe "Criação de novos estabelecimentos".
43) Foram também criados os Institutos Politécnicos da Covilhã, Faro, Leiria, Setúbal, Tomar e Vila Real (artigo 10º, nº 1), bem como os Institutos Politécnicos de Coimbra, Lisboa, Porto e Santarém, por reconversão e fusão dos institutos industriais e comerciais e escolas de regentes agrícolas existentes nestas ciddades (artigo 10º, nº 2). Além destes estabelecimentos, foram criadas as Escolas Normais Superiores de Beja, Bragança, Castelo Branco, Funchal, Guarda, Lisboa, Ponta Delgada, Portalegre e Viseu (artigo 11º).
44) Os artigos 12º a 36º compõem o Capítulo III "Do regime de instalação dos novos estabelecimentos do ensino superior". Enfim, o Capítulo IV, sob a epígrafe "Disposições comuns e transitórias", é constituído pelos artigos 37º a 45º.
45) No citado mapa, inclui-se ainda a referência a "Profossores" e "Investigadores, cujo número e categorias serão fixadas, para cada Universidade, por despacho do Ministro da Educação, em conformidade com o disposto nos artigos 24º, 25º e 27º.
46) Do preâmbulo.
47) Acerca da competência das comissões instaladoras e dos seus presidentes, cfr., respectivamente, os artigos 7º e 10º.
48) O parecer nº 73/85, de 8 de Janeiro de 1987, considerou a referida Portaria organicamente inconstitucional por versar matéria que contende com as bases do sistema de ensino, da competência legislativa exclusiva da Assembleia da República. Mais se concluiu no citado parecer que o disposto nos nºs
V, VI, VIII e IX da referida Portaria contrariava o artigo 77º, nº 1, da Constituição revista em 1982, pelo que padece de inconstitucionalidade material superveniente.
Todavia, mais se considerou que, enquanto não for declarada pelo Tribunal Constitucional a inconstitucionalidade da Portaria nº 1137/81, a Administração continua obrigada a aplicar o regime nela consagrado (conclusões 1ª e 3ª).
Entretanto, através de ofício do Ministério da Educação e Cultura - Secretaria de Estado do Ensino Superior -, de 28 de Outubro de 1988, foi informado que o parecer nº 73/85 não foi homologado, por razões de oportunidade. Informou ademais de que estava para aprovação a lei orgânica da UNL, que viria resolver as situações controversas. No entanto, o processo relativo à aprovação da lei orgânica arrastou-se por muito tempo no Ministério das Finanças, tendo acabado por ser publicada a "lei da autonomia universitária" (Lei nº 108/88, de 24 de Setembro), sem que o mesmo estivesse concluído.
Nessa conformidade, informava-se que teria que se aguardar a apreciação do projecto de estatutos, o que estava previsto acontecesse até Março de 1989. Isto porque a "lei da autonomia" veio alterar as perspectivas relativas à problemática da "Lei orgânica", remetendo-se, pois, para o âmbito estatutário.
49) Compete, no essencial, ao conselho directivo administrar e dirigir a faculdade; decidir de aquisições de bens e serviços e deliberar sobre qualquer assunto que o Director lhe apresente (nº VII, 1). Acerca da constituição do conselho directivo, veja- se o nº VI.
50) Ao director, que é nomeado por 3 anos, pelo titular da pasta da Educação, compete representar a faculdade um juízo e fora dele; zelar pela observância das normas legais e regulamentares; despachar os assuntos correntes; submeter ao reitor as questões que careçam de resolução superior; presidir ao conselho da faculdade, conselho directivo e conselho administrativo; coordenar e dirigir os serviços de apoio; tomar as iniciativas tendentes ao desenvolvimento da faculdade e ao bom cumprimento das funções a ela cometidas (nº IX).
51) Obedecendo o regime de instalação às normas do Decreto-Lei nº 402/73 e demais legislação complementar (artigo 5º, nº 4).
52) Por sua vez, o artigo 29º tem por objecto a "aprovação dos estatutos", a qual deveria ter lugar nos 180 dias posteriores à entrada em vigor da Lei nº 108/88, incumbindo-se o artigo 30º de definir as condições da sua revisão e alteração. Enfim, o artigo 31º, sobre "regime de instalação", prescreve que tal regime não pode exceder o prazo de dois anos.
53) Elencam-se os outros diplomas que homologaram os estatutos das Universidades criadas pelo Decreto-Lei nº 402/73; Universidade de Aveiro - Despacho Normativo nº 52/89, de 1 de Junho, mais tarde alterado pelo Despacho Normativo nº 10/95, de 24 de Fevereiro;
Universidade do Minho - Despacho Normativo nº 80/89, de 7 de Agosto; Universidade de Évora - Despacho Normativo nº 84/89, de 11 de Agosto.
Por sua vez, os Estatutos das Universidades do Algar e da Madeira foram homologados, respectivamente, pelos Despachos Normativos nº 198/91, de 13 de Setembro, e 22/96, de 31 de Maio.
54) Artigos 3º, nºs 1, 2 e 2.1. O Instituto de Estudos Africanos constituir-se-á como unidade orgânica logo que seja fixada a sua estrutura de acordo com os artigos 95º - cfr. artigo 3º, nº 2.2. Vejam-se ainda os nºs 3 e 4 do mesmo artigo 3º.
55) Vejam-se ainda o nº 2 do artigo 35º, bem como os artigos 36º e 38º sobre "participação em associações e instituições", "objectivos" e "património" (das faculdades e institutos como unidades orgânicas).
56) Nos termos do disposto pelo nº 3 do artigo 41º, o conselho directivo poderá criar outros serviços e gabinetes de apoio nas faculdades e institutos como unidades orgânicas.
57) As competências do director, constantes do artigo 48º, correspondem essencialmente ao elenco previsto no nº IX da Portaria nº 1137/81 - cfr. supra nota (50).
Acerca da proposta de suspensão e destituição do director, a apresentar pela assembleia de representantes, ao reitor, cfr. os artigos 45º, alínea f), e 49º.
O exercício do mandato do director só termina com a entrada em funções do novo director, com excepção do previsto na alínea f) do artigo 45º, em que as respectivas funções serão asseguradas pelo subdirector - artigo 51º.
58) Que estabelece o seguinte:
"Compete ao conselho directivo: a) Elaborar os estatutos da faculdade ou instituto como unidade orgânica, auscultados os diferentes corpos, e propor a sua aprovação à assembleia de representantes; b) Elaborar o seu regulamento; c) Administrar e dirigir a faculdade ou instituto como unidade orgânica em todos os assuntos que não sejam de expressa competência de outros órgãos, assegurando o seu regular funcionamento; d) Dar execução às deliberações dos restantes órgãos, quando no exercício das suas competências próprias; e) Estudar e propor os planos adequados ao desenvolvimento da faculdade ou instituto como unidade orgânica; f) Elaborar os planos de instalação e funcionamento da faculdade ou instituto como unidade orgânica e as acções necessárias à sua execução; g) Promover, através do conselho administrativo, a aquisição de bens e serviços; h) Dar conhecimento ao reitor de todos os assuntos que considere importantes, ou que sejam susceptíveis de afectar o bom andamento dos trabalhos escolares, bem como a qualidade do ensino ou da investigação; i) Elaborar o plano orçamental sob proposta do conselho administrativo, bem como o relatório de actividades do ano transacto e o plano de actividades para o ano seguinte, que serão apreciados nas reuniões ordinárias da assembleia de representantes; j) Promover a realização de eleições para a assembleia de representantes; l) Designar um professor encarregado da direcção dos serviços de informação e documentação".
Embora, atentas as razões já expostas, e como melhor se evidenciará ainda, tal não seja relevante para a solução das dificuldades colocadas pela consulta, anota-se que algumas destas competências, como é o caso das das alíneas c) e d), se concretizam mediante o exercício de funções executivas.
59) Veja-se "A Natureza Jurídica da Universidade no Direito Português", Publicações Europa-América, 1991 (texto da lição, a propósito, proferida em 27 de Abril de 1989, integrada nas provas públicas do concurso para a obtenção do grau de Agregado em Direito (Ciências Jurídico- Políticas), na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa), págs. 31 e segs.
60) Loc. cit. na nota anterior, pág. 41.
61) Loc. cit., pág. 43.
62) Acerca da "Universidade de Lisboa", suas atribuições e competências, cfr., o parecer nº 73/94, de 9 de Fevereiro de 1995, já citado supra na nota (8).
63) Loc. cit., págs. 35 e segs.
64) Recorde-se que a lição a que corresponde o trexto que se está a acompanhar foi proferida em Abril de 1989 - cfr. supra, nota (59).
65) Nas suas "Lições de Direito Administrativo", Lisboa,
1994/95, MARCELO REBELO DE SOUSA considera carecer de rigor o dizer-se, como afirma o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL, que as universidades públicas seriam, da sua óptica, associações públicas. E acrescenta: "São pessoas colectivas de natureza associativa e autónomas. Mas não são associações públicas" - cfr. ob. cit., pág. 377.
66) Com efeito, os argumentos defendidos em apoio da tese oposta não se revelam, a nosso ver, e com o devido respeito, de todo procedentes. Assim:
- o critério baseado no elemento determinante no substracto, é facilmente rebatível, sendo revelador da sua fragilidade a conclusão a que de que algumas Universidades públicas teriam, pelo contrário, natureza institucional;
- relativamente ao argumento do fim prosseguido, o próprio texto que se acompanhou conclui com a afirmação de que "as Universidades públicas são, quanto às suas atribuições, pessoas colectivas de fim específico não lucrativo da categoria estabelecimento público" - cfr. loc.cit., pág. 40.
- por outro lado, já se analisou a inocuidade, nesta sede, do critério da "estrutura interna";
- enfim, não se vê que a Lei nº 108/88 tenha introduzido, na matéria, alterações que justifiquem uma apreciação qualitativamente diversa do conceito de "universidade pública". O próprio Autor que acompanhámos revela as dúvidas que o tema, por certo, lhe suscita, ao acrescentar à tutela de legalidade a que se encontram sujeitas as autarquias locais e as associações públicas, a tutela de mérito, a que as Universidades estarão também subordinadas - cfr. loc. cit., pág. 48.
67) "Constituição da República Portuguesa Anotada",
3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, anotação IV ao artigo 76º, pág. 374.
68) Cfr., v.g., J. CASALTA NABAIS, "Considerações sobre a autonomia financeira das universidades portuguesas", "Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor A.
FERRER-CORREIA", III, Coimbra, 1991, págs. 329 e segs.
O referido autor, em dado passo, escreve o seguinte:
"como estabelecimentos (ou institutos) públicos, as universidades são depositárias de tarefa estaduais - de tarefas transferidas (Auftragangelegenheiten) - que se materializam, sobretudo, na função estadual do ensino superior ..." - cfr. pág. 367.
69) Cfr., verbi gratia, os acórdãos da 1ª Secção do
STA de 7 de Outubro de 1976 e de 7 de Outubro de 1982, publicados no Apêndice ao Diário da República, de 24 de Agosto de 1978 e de 29 de Abril de 1986, respectivamente. Nos mencionados arestos adoptou-se a terminologia correspondente à classificação estabelecida por MARCELLO CAETANO.
70) Publicado no "Diário da República", II Série, nº
226, de 25-9-1993.
71) Cfr. supra, ponto 3.3.
72) Cfr. supra, ponto 4.
73) Cfr. o artigo 52º, nº 1, dos Estatutos da UNL.
74) Cfr. supra, ponto 4.3.
75) Escreveu-se no parecer nº 83/93, a propósito da caracterização das "funções executivas", que a mesma era utilizada como pedra de toque para distinguir, dentro da sociedade, certo tipo de órgãos executivos ou de administração. Segundo PUPO CORREIA, citado no referido parecer, os "órgãos de administração", também chamados "executivos" ou "directivos", são os que praticam os actos materiais ou jurídicos de execução da vontade da sociedade. Mas, prevenia-se no parecer em apreço, "há órgãos que exercem funções de diversa natureza".
Reconhecia-o já o citado autor, ao acrescentar: "Deve notar-se que é corrente que ao mesmo órgão caibam funções de vária ordem ...; já o órgão executivo (gerência ou conselho de administração) tem normalmente também funções representativas, a par de funções deliberativas, em matérias de importância menor ou, então, ligadas à vida corrente da sociedade"
- cfr. "Direito Comercial", Lisboa, 1988, pág. 453.
E acrescentava-se no citado parecer:
"A doutrina recente é, mesmo, mais incisiva neste sentido.
"Eleja-se, como característica, a posição de MANUEL A.
PITA, que salienta que a classificação dos órgãos em deliberativos, executivos e de fiscalização "entrou em crise", e só pode ser utilizada "como tipologia, reveladora dos aspectos prevalentes" - cfr. "Direito Comercial", Lisboa, 1992, pág. 133.
76) Com efeito, o alcance da alínea b) do 1 do artigo
3º da Lei nº 64/93, na sua redacção originária, foi interpretado pelo parecer nº 83/93 como o de "abranger na noção de "titular de alto cargo público", de entre os membros do conselho de administração, apenas os que, em resultado de delegação ou da distribuição de funções ou pelouros no âmbito deste realizada, tenham poderes para praticar actos jurídicos ou materiais de aplicação das deliberações tomadas pela assembleia geral ou por esse mesmo conselho".
E acrescenta-se no mesmo parecer:
"Reconhece-se, é certo, que em bom rigor, todos os membros dos conselhos de administração das sociedades anónimas acabam por participar no exercício de certas funções executivas, na medida em que elas cabem na competência do conselho enquanto órgão colegial (...).
"Só que não foi decerto a essas funções que se quis reportar a norma em causa, sob pena de ficar desprovida de sentido útil Ao falar de "desde que exerçam funções executivas", na norma em apreciação, o legislador há-de ter querido referir-se, pois, apenas àquelas que são levadas a cabo por certos administradores a título singular e não enquanto participantes nas deliberações do Conselho".