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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
47/1996, de 31.10.1996
Data do Parecer: 
31-10-1996
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério das Finanças e da Administração Pública
Relator: 
HENRIQUES GASPAR
Descritores e Conclusões
Descritores: 
REMUNERAÇÃO
VENCIMENTO
RETRIBUIÇÃO
REDUÇÃO
CARGO DIRIGENTE
PESSOAL DIRIGENTE
GESTÃO
GESTÃO CORRENTE
EXERCÍCIO DE FUNÇÕES
COMPETÊNCIA
COMISSÃO DE SERVIÇO
CESSAÇÃO
PROVIMENTO
Conclusões: 
1- A comissão de serviço dos titulares de cargos dirigentes, que não for expressamente renovada, cessa automaticamente no termo do respectivo prazo;
2- Os titulares de cargos dirigentes cuja comissão de serviço não for renovada permanecem no exercício das respectivas funções até à designação do novo titular, nos termos e nas condições definidas no artigo 5, n 3 do Decreto-Lei n 323/89, de 26 de Setembro;
3- Consequentemente, constituindo princípio geral do sistema retributivo a ligação da remuneração à função, devem ser remunerados como titulares de cargo dirigente até a efectiva cessação do exercício de funções.
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Secretário de Estado da Administração Pública,
Excelência:

I

1. Dignou-se Vossa Excelência solicitar parecer deste Conselho Consultivo sobre a questão de saber qual a remuneração que deve ser atribuída a um dirigente que se encontra a exercer funções de gestão corrente, por não ter sido expressamente manifestada a intenção de renovar a comissão de serviço em que estava investido.
É que, segundo refere Vossa Excelência, "o artigo 5º, nº 3, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, dispõe que a comissão de serviço do pessoal dirigente cessa no final do respectivo período, se não for manifestada expressamente a intenção de a renovar.
Nestes casos, esclarece ainda a mesma norma que o dirigente se mantém no exercício de funções de gestão corrente, até à nomeação de novo titular do cargo".
"Sendo certo que o exercício das funções de gestão corrente representa uma significativa redução dos poderes que cabem aos dirigentes, não o é menos que essa redução é imposta por lei, da mesma forma que também o é a permanência na titularidade do cargo".
"Perante este tipo de situações, vem-se mostrando existir uma divergência de entendimento no que diz respeito à remuneração a abonar àquele que, não tendo visto renovada a sua comissão de serviço como dirigente, permanece, nos termos da lei citada, no exercício de funções de gestão; assim, entendem uns que a titularidade do cargo justifica, para não dizer impõe, que o abono se reporte ao mesmo, independentemente da limitação dos seus poderes; pelo contrário, outra corrente sustenta que a limitação aos poderes de gestão corrente implica que o abono se não pode reportar à categoria dirigente já que o complexo de poderes que lhe é inerente não é exercido, devendo por isso reportar-se ao abono que é devido pelo lugar de origem".
2. Definidos, assim, os termos da consulta, cumpre emitir o parecer solicitado.
II
1. O Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública, aprovado pelo Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro (1), foi publicado com a intenção, expressamente afirmada no preâmbulo, de conjugar as necessidades organizativas da Administração com as exigências e necessidades de contínua adaptação, face à evolução tecnológica e às influências endógenas e exógenas, designadamente comunitárias.
A eficácia da Administração pressupõe a existência de dirigentes competentes, dinâmicos, leais, capazes de decidir no momento próprio os múltiplos problemas organizativos que se equacionam diariamente, de prever a evolução das solicitações externas e das necessidades dos públicos que serve, de enfrentar com denodo o desafio da modernidade, (...) de gerir com eficiência crescente os serviços sob a sua responsabilidade (2).
Na resposta às exigências enunciadas, o Estatuto definiu um regime particular e um âmbito próprio de recrutamento, de provimento e de delimitação de competências do pessoal dirigente (3) (4).
As regras sobre "recrutamento dos cargos dirigentes" constam dos artigos 3º e 4º.
Para os cargos de director-geral e subdirector- geral e cargos legalmente equipados o recrutamento - artigo 3º - é feito, por escolha, em regra de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento seja exigível uma licenciatura, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções, podendo ainda fazer-se de entre indivíduos licenciados não vinculados à Administração.
Para os restantes cargos dirigentes (director de serviços e chefe de divisão) o recrutamento - artigo 4º, nº 1 - é feito por escolha, de entre funcionários que detenham licenciatura adequada e se integrem em carreira de grupo de pessoal técnico superior com um tempo mínimo de experiência profissional (seis ou quatro anos, conforme o cargo dirigente a prover).
O regime de provimento consta do artigo 5º, que dispõe:
"1. O pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos.
2. Para efeitos de eventual renovação da comissão de serviço, deve o membro do Governo competente ser informado pelos respectivos serviços, com a antecedência mínima de 90 dias, do termo do período de cada comissão, cessando esta automaticamente no fim do respectivo período sempre que não seja dado cumprimento àquela formalidade.
3. A renovação da comissão de serviço deverá ser comunicada ao interessado até 30 dias do seu termo, cessando a mesma automaticamente no final do respectivo período se o membro do Governo competente não tiver manifestado expressamente a intenção de a renovar, caso em que o dirigente se manterá no exercício de funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular do cargo.
4. (...)
5. O provimento de pessoal dirigente entende-se sempre feito por urgente conveniência de serviço, salvo se o contrário for expressamente declarado no despacho de nomeação".
2. O provimento de pessoal dirigente é, pois, efectuado no regime de comissão de serviço.
A comissão de serviço constitui, por definição, um modo de preenchimento de determinados lugares, sempre que um funcionário titular de um lugar do quadro com investidura definitiva ou vitalícia vai ocupar um lugar de outro quadro ou de outra categoria do mesmo quadro, continuando vinculado ao lugar de origem (5).
A justificação deste modo de provimento é, segundo se refere (6), essencialmente de motivação garantística e pragmática do ponto de vista do interesse público: se alguém, com estabilidade num emprego público, vai, em virtude do interesse público, ocupar um outro lugar com investidura provisória, temporária ou transitória, há que salvaguardar-lhe os direitos adquiridos ao lugar de origem.
A investidura em lugar dirigente é, de acordo com o respectivo regime, e como também já sucedia no regime do Decreto-Lei nº 191--F/79, tendencialmente precária.
A delimitação geral deste regime, significa que a noção é empregue com um sentido que não é conceitualmente rigoroso em todas as hipóteses que o regime prevê.
O preechimento dos lugares dirigentes só revestiria, no rigor do conceito, a natureza de comissão de serviço nos casos em que o funcionário que vai ocupar o lugar dirigente é já titular de um lugar do quadro com investidura definitiva ou vitalícia (7); nos restantes casos (e, como se referiu, o recrutamento para os cargos de director-geral, subdirector-geral ou legalmente equiparados para fazer-se de entre indivíduos não vinculados à Administração), a noção "comissão de serviço" é utilizada como sinónimo de investidura precária, no sentido de temporária.
Na verdade, do respectivo regime resulta que o provimento em comissão de serviço é efectuado por três anos, renováveis por iguais períodos: temporalidade, porque os períodos são temporalmente definidos e delimitados ex vi legis; mas também se reveste de precariedade, no sentido de que a comissão cessa automaticamente se não for expressamente renovada no seu termo (8).
A cessação automática da comissão nos casos de não renovação expressa não determina, porém, uma automática cessação de funções no limite temporalmente definido.
Em tal caso, o dirigente manter-se-á no exercício de funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular de cargo.
Manter-se no exercício de funções até à nomeação do novo titular de cargo supõe, na circunstância, um segundo grau de precariedade que só se compreende por exigências fundamentais de interesse público: não deixar um vazio de direcção no espaço interinário, e por natureza tendencialmente breve, até à designação e início de funções de novo titular. Mas a permanência no cargo também supõe, nesses mesmos termos, que não possam ser, entretanto, retomados o cargo e as funções de que o dirigente é titular (nos casos em que é funcionário titular de um lugar), como supõe que, no caso de indivíduos não vinculados à Administração, só a partir desse momento cessem efectivamente as funções e, consequentemente, os vínculos jurídicos que os ligavam à Administração (9).
Manter-se no exercício de funções significa, pois, continuar no âmbito e no domínio da relação própria do cargo - tanto na subordinação, como no cumprimento pleno dos deveres e exigências, designadamente da disponibilidade e das competências definidas pela lei rectius, nos termos e nas condições que a lei define para a concreta situação (10).
III
1. O funcionário provido num determinado lugar adquire o direito de ser compensado pelo trabalho prestado, mediante a percepção periódica de uma remuneração.
As remunerações são integradas pelo vencimento que visa a retribuição pelo exercício de determinadas funções e englobam, em sentido lato, outros componentes que, no conjunto, constituem o sistema retributivo, legalmente definido: a remuneração base, as prestações sociais e o subsídio de refeição e os suplementos - artigos 15º, 17º, 18º e 19º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.
Os referidos elementos de natureza pecuniária formam, no seu conjunto, o sistema retributivo e são percebidos, periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários ou agentes por motivo da prestação de trabalho - artigo 13º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.
O facto que subjectiva o direito à remuneração (isto é, à percepção dos elementos integrantes de sistema retributivo) é a titularidade do lugar e, por regra, o exercício de funções correspondentes ao lugar ou cargo ocupado.
Provido num cargo, o funcionário integra-se numa relação estatutária e legal em que deve receber, apenas pode receber, mas tem de receber quanto a lei estabelece por esse desempenho; à medida que for exercendo o cargo nasce no seu património um crédito correspondente à parte de vencimento proporcional ao trabalho prestado (11).
2. A relação entre a remuneração (maxime, o vencimento em sentido estrito - remuneração base) e o lugar desempenhado constitui uma relação necessária, no sentido em que o provimento neste constitui um pressuposto directo de atribuição daquela. E nem sequer
é necessário um exercício efectivo das funções (do conjunto de funções), porquanto a lei prevê situações em que a atribuição de certos componentes do sistema retributivo não depende de efectivo exercício de funções (12).
Os princípios essenciais do sistema retributivo, e as noções sucessivamente densificadas, têm correspondência nos diplomas que fixaram o regime retributivo da função pública - o Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro e o já referido Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.
Destaque-se o disposto no artigo 3º daquele diploma: o direito à remuneração devida pelo exercício de funções na Administração Pública constitui-se com a aceitação da nomeação ou, não havendo lugar à aceitação, com o início de exercício efectivo de funções - nº 1 e 2
-, e tal direito cessa com a verificação de qualquer das causas de cessação da relação de emprego público.
3. O regime legal relativo às remunerações dos trabalhadores da Administração Pública estabelece, assim, um princípio base - a ligação necessária da remuneração ao conceito de lugar (isto é, emprego), e tendencial ao exercício efectivo de funções (porque pode haver caso de não exercício efectivo com remuneração: v. g. faltas justificadas, férias, descanso, ou outras situações previstas na lei), e uma regra de concretização do respectivo direito - este nasce com a aceitação e cessa com a verificação de qualquer das causas de cessação da relação de emprego.
A conjugação das regras sobre aquisição e cessação do direito, com o princípio da necessária ligação da remuneração ao lugar, determinará que enquanto um funcionário se mantiver no desempenho e/ou titularidade de um lugar a que corresponda uma dada remuneração, adquire para a sua esfera jurídica o direito a essa remuneração, que só cessa quando cessar o desempenho, nos termos, nas condições e segundo o complexo modelo da relação estatutária definido na lei.
IV
1. Aplicando às hipóteses indicadas na consulta os princípios gerais enunciados e o regime legal sobre remunerações, poder-se-á firmar a conclusão no sentido de que a remuneração pelo cargo dirigente deve acompanhar o exercício do respectivo cargo até à cessação efectiva de funções, no quadro, termos e modalidades expressamente definidos na lei.
E, assim, que o momento da cessação do direito à remuneração pelo lugar dirigente deve coincidir - só pode coincidir - com o momento em que, no complexo regime definido, a lei determina a cessação efectiva do exercício de funções.
Como se viu do respectivo regime , a cessação automática da comissão de serviço no caso de não ser expressamente renovada não tem com efeito, ex vi legis, a cessação do exercício de funções; apenas tem como efeito imediato determinar que a comissão de serviço não é renovada. A cessação de funções só ocorre com a nomeação do novo titular do cargo, mantendo-se o dirigente no exercício de funções até esse momento por expressa imposição legal.
Mantendo-se no exercício de funções por imposição da lei, significa que permanece no lugar em expressa continuidade funcional: por isso, seguindo a remuneração o lugar, deve continuar a ser remunerado pelo exercício do cargo dirigente até a cessação efectiva de funções.
2. O artigo 5º, nº 3, in fine, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, dispõe, é certo, como se referiu, que até à nomeação do novo titular do cargo o dirigente se manterá no exercício de funções de 'gestão corrente'.
Esta referência não altera, todavia, o quadro estatutário funcional, não possuindo por isso qualquer significado autónomo na ausência de consequências expressas que a lei directamente lhe cominasse.
Desde logo, porque, seguindo a remuneração o lugar (necessária ligação da remuneração ao lugar), pode haver situações previstas na lei em que há remuneração independentemente do exercício efectivo de funções, e o direito à remuneração só se suspende, total ou parcialmente, nas situações que constem da lei (13). E, no caso, a lei não refere que aquela circunstância tenha alguma consequência ou projecção no plano remuneratório, sendo que a remuneração tem a ver com a função e não com a concreta qualidade ou quantidade de trabalho.
E também porque, em outros lugares com algum paralelismo (mais ou menos formal, ou mais ou menos substancial), se fala em 'negócios correntes' ou em extensão temporal e precária de funções, sem consequências relevantes no plano remuneratório (14).
Alguns outros argumentos se poderão, porventura, invocar confortando a solução que deriva da aplicação dos princípios.
O artigo 8º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, dispõe que os cargos dirigentes podem ser exercidos em regime de substituição durante a vacatura, ausência ou impedimento do titular - nº 1.
Nestes casos, o substituto terá direito à totalidade dos vencimentos e demais abonos atribuídos pelo exercício de cargo do substituído (nº 8).
E também, mesmo apenas no regime de cessação automática da comissão de serviço dos cargos dirigentes, se pode invocar uma razão de igualdade. Na verdade, a alternativa à definição da remuneração no caso de prolongamento precário do exercício de funções só poderia ser a remuneração devida pelo cargo de origem do funcionário - cargo de origem que não exercia, nem ao qual regressaria enquanto durasse a imposição do artigo 5º, nº 3, in fine do referido diploma.
Mas sendo assim, a solução - interpretação alternativa - apenas podia valer para os casos de dirigentes recrutados na função pública e não já para os casos (artigo 3º, 2ª parte, daquele diploma) em que os dirigentes tivessem sido recrutados de entre indivíduos não vinculados à Administração: estes não têm lugar de origem e, necessariamente, enquanto exercerem funções na Administração (e por imposição legal) devem ser remunerados em conformidade.
E a solução interpretativa não pode deixar de ser a mesma, independentemente do modo e do campo de recrutamento dos titulares dos cargos dirigentes.
V
Termos em que se formulam as seguintes conclusões:
1 - A comissão de serviço dos titulares de cargos dirigentes, que não for expressamente renovada, cessa automaticamente no termo do respectivo prazo;
2 - Os titulares de cargos dirigentes cuja comissão de serviço não for renovada permanecem no exercício das respectivas funções até à designação do novo titular, nos termos e nas condições definidas no artigo 5º, nº 3 do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro;
3 - Consequentemente, constituindo princípio geral do sistema retributivo a ligação da remuneração à função, devem ser remunerados como titulares de cargo dirigente até a efectiva cessação do exercício de funções.
_______________________________
1) Alterado pelos Decretos-Leis nºs 34/93, de 12 de Fevereiro, e 239/94, de 22 de Setembro.
2) Do preâmbulo.
3) Retendo a experiência de mais de uma década de vigência do Decreto-Lei nº 191-F/79, de 26 de Junho.
4) Director-Geral, Subdirector-Geral, Director de Serviços, Chefe de Divisão (artigo 2º, nº 2).
5) Cfr., v.g. João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico de Funcionalismo Público, vol. I, pág. 323-324.
6) Idem, pág. 324.
7) Ibidem, pág. 324-325.
8) Precaridade igualmente saliente em outros pontos do regime: a comissão pode a todo o tempo ser dada por finda, tanto por decisão do membro do Governo competente (artigo 7º, nº 2, aliíneas a) e b)), como por iniciativa e vontade do interessado.
9) Os directores-gerais que exerçam funções por período anual ou superior a 12 anos e não estejam vinculados à função pública podem, nos termos do artigo 19º, nº 2 do Decreto-Lei nº 327/89, optar pelo ingresso na função pública nos pressupostos e nas condições ai previstos.
10) As competências do pessoal dirigente vêm definidas no artigo 11º do Decreto-Lei nº 323/89, e desenvolvidas nos mapas I e II Anexos - descrição de funções e enumeração das competências próprias dos directores-gerais (1 a 40 do mapa III) e directores de serviços e chefes de divisão (41 a 46).
Deve salientar-se, contudo, que da enumeração das competências não se deduz, autonomamente, qualquer elenco que seria qualificado como "de gestão corrente".
11) Cfr., v.g. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 9ª edição, págs. 737 e 738.
12) Cfr. v.g. João Alfaia, op.cit., vol. III, págs. 763-766.
13) Cfr. o artigo 3º, nº 4, do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro: "as situações e as condições em que se suspende o direito à remuneração, total ou parcialmente, constam da lei".
14) Cfr., a propósito das competência do Governo demitido até à posse do novo Governo, o Parecer desse Conselho nº 213/78, de 6 de Outubro de 1978, no Boletim do Ministério da Justiça, nº 285, pág. 69, e sobre gestores públicos, - artigo 7º, nº 1 do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril -, cfr., entre outros, o Parecer nº 95/86, de 29 de Julho de 1987.
Anotações
Legislação: 
DL 323/89 DE 1989/09/26 ART3 ART4 ART5 N3 ART11.
DL 34/93 DE 1993/01/12.
DL 239/94 DE 1994/09/22.
DL 184/89 DE 1989/06/02 ART13 ART15 ART17 ART18 ART19.
DL 353-A/89 DE 1989/10/16 ART3 N4 ART8.
Referências Complementares: 
DIR ADM / FUNÇÃO PUBL.
Divulgação
Número: 
DR284
Página: 
15123
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