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Dados Administrativos
Número do Parecer: 
4/1995, de 29.03.1995
Data do Parecer: 
29-03-1995
Número de sessões: 
1
Tipo de Parecer: 
Parecer
Votação: 
Unanimidade
Iniciativa: 
Governo
Entidade: 
Ministério do Comércio e Turismo
Relator: 
GARCIA MARQUES
Descritores e Conclusões
Descritores: 
FUNDO DE TURISMO
PATRIMÓNIO
COBRANÇA COERCIVA DE CRÉDITOS
ALIENAÇÃO
IMÓVEL
HASTA PÚBLICA
CONCURSO PÚBLICO
NEGOCIAÇÃO PARTICULAR
FUNDAÇÃO PÚBLICA
INSTITUIÇÃO DE CRÉDITO DO ESTADO
AQUISIÇÃO DE IMÓVEL
EMPRÉSTIMO
GARANTIA
PROCESSO DE EXECUÇÃO FISCAL
ARREMATAÇÃO JUDICIAL
VENDA JUDICIAL
DESERÇÃO
PATRIMÓNIO DE ESTADO
DOMÍNIO PÚBLICO DO ESTADO
DOMÍNIO PRIVADO DO ESTADO
DOMÍNIO PRIVADO INDISPONÍVEL DO ESTADO
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO
ORGANISMO AUTÓNOMO
REGIME FINANCEIRO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PRINCÍPIO DA PROSSECUÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO
PRINCÍPIO DA JUSTIÇA
PRINCÍPIO DA IMPARCIALIDADE
VALOR DOS PARECERES DO CONSELHO CONSULTIVO
Conclusões: 
1 - O Fundo de Turismo, criado pela Lei n 2082, de 4 de Junho de 1956 tem personalidade jurídica distinta do Estado, sendo enquadrável na categoria doutrinária dos institutos públicos, na espécie fundação pública;
2 - O Fundo de Turismo dispõe de autonomia administrativa e financeira e de património privativo, sendo dotado de órgãos próprios a quem cabe a responsabilidade da gestão desse património;
3 - Os imóveis adquiridos em processo de execução fiscal movido para cobrança de dívidas ao Fundo de Turismo passam a integrar temporariamente o respectivo património próprio, posto que se destinam a ser alienados com vista ao efectivo reembolso dos créditos para cuja cobrança foi movido o processo executivo;
4 - O Decreto-Lei n 34050, de 21 de Outubro de 1944, tem por objecto a alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado, mais concretamente, de bens adquiridos pelo Estado em processo de execução fiscal;
5 - O Decreto-Lei n 309/89, de 19 de Setembro, apenas abrange no seu âmbito de aplicação os imóveis do domínio privado indisponível do Estado que se encontrem afectos aos ministérios ou que se integrem na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou nalguma das situações previstas no n 1 do artigo 1 do referido diploma;
6 - Os Decretos-Leis n 34050 e n 309/89 prevêem a hasta pública como forma típica de alienação dos imóveis que constituem o seu objecto;
7 - Nenhum dos diplomas indicados nas conclusões 4 e 5 é aplicável à alienação dos bens imóveis próprios do Fundo de Turismo, seja qual for a sua forma de aquisição, incluindo, designadamente, os imóveis adquiridos através da venda judicial em processo executivo, para ressarcimento dos respectivos créditos;
8 - Atento o disposto no n 2 do artigo 46 do Decreto-Lei n 155/92, de 28 de Julho, os órgãos próprios de gestão do Fundo de Turismo em administrar e dispor livremente dos bens que integram o seu património, sem sujeição às normas relativas ao domínio privado do Estado;
9 - Para a alienação dos bens imóveis a que se refere a conclusão 3, devem ser observados os princípios da prossecução do interesse público, da justiça e da imparcialidade da Administração - artigo 266, ns 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa e artigos 4 e 6 do Código do Procedimento Administrativo;
10- O Fundo de Turismo pode, assim, promover a alienação dos imóveis em questão através de concurso público, procedimento adequado à garantia do tratamento justo e imparcial de todos os interessados na respectiva aquisição;
11- Ficando o concurso deserto, não obstante a sua publicação e adequada tramitação, nada obsta, do ponto de vista legal, a que o Fundo de Turismo, através dos seus órgãos competentes, por decisão devidamente fundamentada, proceda à venda por negociação particular;
12- Ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República compete emitir parecer restrito à matéria de legalidade nos casos de consulta obrigatória previstos na lei e naqueles em que o Governo o solicite sendo os pareceres sobre disposições de ordem genérica quando homologados publicados no Diário da República para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer (artigos 34, alínea a), e 40, n 1, da Lei n 47/86, de 15 de Outubro - Lei Orgânica do Ministério Público);
13- Todavia, essa interpretação não vincula os tribunais, os quais são independentes e apenas estão sujeitos à lei, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades (artigos 206 e 208, n 2, da Constituição da República).
Texto Integral
Texto Integral: 
Senhor Secretário de Estado do Turismo,


Excelência:

1.

Cumpre emitir parecer sobre as seguintes questões que V. Exª se dignou submeter à apreciação desta instância consultiva (1):

1. A alienação dos imóveis adquiridos pelo Fundo de Turismo, em processo de execução dos seus créditos, deve obedecer ao disposto no Decreto-Lei nº 34050, de 21 de Outubro de 1944, ou no Decreto-Lei nº 309/89, de 19 de Setembro, ou, pelo contrário, tais diplomas não se lhe aplicam?

2. Em caso afirmativo, como se conjuga a aplicação de um daqueles diplomas com a natureza do Fundo de Turismo, enquanto pessoa colectiva distinta do Estado, e com a índole privada das dívidas ao mesmo, enquanto emergentes de contratos de mútuo?

3. Ainda em caso afirmativo, como se articula a aplicação de um daqueles diplomas com o disposto no artigo 46º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho?
4. Não sendo aplicável o regime previsto em qualquer um daqueles diplomas, pode o Fundo de Turismo promover a alienação dos imóveis em questão através de concurso público?
5. Ficando aquele concurso deserto, pode o Fundo de Turismo proceder à venda dos imóveis por negociação particular?

2.

Por serem susceptíveis de esclarecer a génese e a razão de ser das questões enunciadas, acompanhemos as considerações fundamentais constantes do ofício já citado.
2.1. Para a prossecução das suas atribuições, o Fundo de Turismo dispõe de receitas próprias, em grande parte aplicadas na concessão de empréstimos para a realização de empreendimentos turísticos.

Os créditos emergentes dos contratos de mútuo podem ser garantidos por hipoteca, fiança bancária, ou, excepcionalmente, por qualquer outra garantia admitida em Direito.

Como consequência da actividade creditícia do Fundo de Turismo, este depara com frequência com devedores inadimplentes, o que conduz à cobrança coerciva desses créditos com recurso ao processo tributário.
Como em qualquer execução, não se verificando o pagamento voluntário da dívida exequenda, procede-se à penhora dos bens dados em garantia, tudo culminando na sua venda judicial.

2.2. Frequentemente, a fim de ver ressarcidos os seus créditos, o Fundo de Turismo tem que adquirir judicialmente os imóveis dados em garantia. Nessas circunstâncias, os mesmos bens passam a integrar o património do Fundo de Turismo, o que acontece a título temporário, posto que os imóveis se destinam a ser alienados com vista ao efectivo reembolso dos créditos para cuja cobrança foi instaurado o processo executivo.
2.3. É justamente em sede de definição do regime aplicável à alienação dos imóveis que entram no património do Fundo através da aquisição judicial em processo de execução movido para cobrança de dívidas àquele que se situa a problemática da consulta.
Efectivamente, entendendo inexistir diploma legal específico que estabeleça o regime jurídico da alienação daqueles imóveis, o Fundo de Turismo tem vindo a adoptar o processo de concurso público. Todavia, quando o concurso fica deserto, o Fundo tem procedido à abertura da fase de negociação particular dos imóveis, anunciando publicamente a sua intenção de vender e contratando com a entidade que apresentar a proposta considerada mais favorável.

2.4. Com a publicação do Decreto-Lei nº 309/89, levantaram-se dúvidas quanto à legalidade do descrito procedimento de alienação dos imóveis adquiridos pelo Fundo de Turismo em processo de execução fiscal.
Não obstante o parecer de três jurisconsultos consultados pelo Fundo (2), no sentido da inaplicabilidade do referido diploma às alienações em causa, entendimento que pareceria confirmado com a publicação do Decreto-Lei nº 155/92 (artigo 46º, nº 2), o certo é que, na sequência de acção instaurada por um particular que se considerou lesado por uma venda efectuada pelo Fundo de Turismo a uma terceira entidade, no âmbito de um procedimento de negociação particular, o Supremo Tribunal de Justiça proferiu, em 22 de Outubro de 1994, acórdão anulatório da venda.
Para tanto, o acórdão sustentou que a venda deveria ter sido feita em hasta pública, por força do Decreto-Lei nº 34050, cujo conteúdo teria sido confirmado pelo referido Decreto-Lei nº 309/89.

Apesar das discordâncias suscitadas pelo entendimento acolhido no acórdão, maxime, por se entender incompatibilizável a intencionalidade que preside à aquisição judicial dos imóveis e a sua posterior venda pelo Fundo de Turismo - ressarcimento dos respectivos créditos - com o regime estabelecido nos diplomas em apreço, quanto ao procedimento previsto para a alienação dos imóveis ou relativamente ao destino atribuído ao produto da alienação, ponderou Vossa Excelência a possibilidade de a tese perfilhada no citado aresto poder vir a ter acolhimento em ulteriores decisões judiciais, o que, a acontecer, poderia pôr em causa a própria política de crédito e de garantias que vem sendo seguida pelo Fundo de Turismo.

Termos em que se dignou formular consulta a esta instância consultiva.


3.

3.1. Justifica-se uma observação prévia.
Ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República compete emitir parecer restrito à matéria de legalidade nos casos de consulta obrigatória previstos na lei e naqueles em que o Governo o solicite, sendo os pareceres sobre disposições de ordem genérica, quando homologados, publicados no Diário da República para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer (artigo 34º, alínea a), e 40º, nº 1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro - Lei Orgânica do Ministério Público).
Todavia, como se sabe, essa interpretação não vincula os tribunais, os quais são independentes e apenas estão sujeitos à lei, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades (artigos 206º e 208º, nº 2, da Constituição da República) (3).
3.2. A fisionomia jurídica do Fundo de Turismo já foi analisada com suficiente detalhe por este Conselho
(4).
Depois de distinguir entre a administração directa e indirecta do Estado, de enunciar os principais critérios utilizados pela doutrina para caracterizar as pessoas colectivas de direito público e de analisar as disposições legais respeitantes ao Fundo de Turismo, desde a sua criação pela Base XVI da Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956 (5), escreveu-se no parecer nº 14/85, que primeiramente traçou o quadro jurídico do Fundo, em termos que os demais pareceres indicados em nota vieram retomar:

"...gerido por uma comissão administrativa dotada de autonomia administrativa, o Fundo de Turismo dispõe de amplas receitas (incluindo participação em impostos, como é o caso do jogo), receitas a aplicar segundo os termos referidos expressamente na lei.

"Face aos poderes conferidos aos órgãos de gerência do Fundo de Turismo, nomeadamente para praticar actos jurídicos, tais como ampla capacidade de recepção de receitas diversas ligadas à exploração do turismo e de rendimentos de bens próprios, realização de contratos, em especial empréstimos, capacidade de estar em juízo, a doutrina não tem hesitado em classificar o Fundo de Turismo como instituto público, mais precisamente como fundação pública (x1)".

Em conformidade, extraíu-se nos pareceres nºs 14/85 e 30/86 uma conclusão do seguinte teor: "O Fundo de Turismo, criado pela Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956, tem personalidade jurídica distinta do Estado, sendo enquadrável na categoria doutrinária dos institutos públicos, na espécie fundação pública".

Também se poderá dizer, de forma tecnicamente menos rigorosa, usando uma expressão muitas vezes utilizada pelo legislador, que o Fundo de Turismo se insere no conceito de "fundo público", ainda que se saiba existirem fundos públicos que não são dotados de personalidade jurídica (e que não são, portanto, institutos públicos), já que dispõem apenas de autonomia administrativa e financeira.
3.3. Ainda que dito de modo algo incidental, é a própria lei que refere o Fundo de Turismo como detentor de personalidade jurídica e autonomia.

Dispõe-se, com efeito, no artigo 3º do Decreto-Lei nº 545/74, de 19 de Outubro: "A superintendência atribuída à extinta Secretaria de Estado da Informação e Turismo, relativamente ao Fundo de Turismo e ao Centro Nacional de Formação Turística e Hoteleira, é exercida pela Secretaria de Estado do Comércio Externo e Turismo, sem prejuízo da personalidade jurídica e autonomia conferida a estes serviços, nos termos da legislação em vigor a eles respeitante".

Também o artigo 1º do Decreto-Lei nº 93-A/82, de
24 de Março, diploma que autorizou o Fundo de Turismo a recorrer ao mercado de capitais através da emissão de um empréstimo obrigacionista, dispõe que: "Para financiamento de investimentos no sector turístico é o Fundo de Turismo, organismo autónomo com personalidade jurídica, autorizado a emitir...".
Aliás, já o Decreto-Lei nº 48449, de 24 de Junho de 1968, que autorizou o Fundo de Turismo a contrair, para o financiamento de investimentos no sector turístico programados no III Plano de Fomento, um empréstimo interno amortizável até à importância de 360.000 contos, qualificava o Fundo como organismo autónomo com personalidade jurídica (artigo 1º).

Por outro lado, aos seus órgãos foram (e são) conferidos por lei os poderes necessários à prossecução das suas atribuições - cfr. infra, ponto 3.5., a propósito do disposto pelo artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 49266, de 26 de Setembro de 1969, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 341/87, de 21 de Outubro.

Quanto à existência de património próprio, bastará ter-se presente o disposto na Base XVII , mormente nos nºs 12 e 14 da Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956, segundo os quais constituem receitas do Fundo de Turismo
"os rendimentos de bens próprios, mobiliários e imobiliários" e "o produto da alienação de bens próprios".
Trata-se, ademais, de um verdadeiro instituto de crédito do Estado, posto que a sua actividade se desenvolve fundamentalmente no sector financeiro, especializado no sector do turismo (Decreto-Lei nº 203/89, de 22 de Junho).
Foi a própria lei que como tal o qualificou.
Assim, pode ler-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 138/72, de 29 de Abril, que definiu os quadros de pessoal do Fundo, que tal definição se impõe a fim de permitir maior celeridade e eficiência nas soluções e melhor fiscalização dos empreendimentos financiados, motivo por que se procurou, não empolando os quadros e na maior economia, "reorganizar e racionalizar os serviços com o menor número de funcionários, sem esquecer, no entanto, as delicadas atribuições que cabem ao Fundo como instituto de crédito do Estado".
E outra não é a intencionalidade de disposições que mandam aplicar à cobrança coerciva de todas as dívidas de que o Fundo de Turismo seja credor a legislação respeitante às execuções por dívidas à Caixa Geral de Depósitos - cfr. o artigo 2º do Decreto-Lei nº 203/89, de 22 de Junho.

Dir-se-á, a propósito, embora a questão se coloque a montante da problemática suscitada pela consulta, pelo que não releva para a solução da mesma, que tal legislação (cfr., nomeadamente, o artigo 61º do Decreto-
Lei nº 48953, de 5 de Abril) foi revogada pelo Decreto-
Lei nº 287/93, de 20 de Agosto, que transformou a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos - artigo 9º, nº 1, alínea a), do citado diploma.

3.4. Justifica-se que passemos ainda em revista mais alguma legislação editada a propósito do regime de
funcionamento do Fundo de Turismo.
Actualmente, o Fundo rege-se por disposições dispersas por vários diplomas legais, não dispondo de uma lei orgânica em sentido formal, ou seja, de um diploma orgânico que, de forma sistematizada e tendencialmente plena, condense as normas fundamentais que disciplinam a sua organização, funcionamento e actividade. O que não impede que se diga que dispõe de uma lei orgânica em sentido material.
A Lei nº 2082 criou, como se disse (cfr. supra, ponto 3.3. e nota 5), o Fundo de Turismo (Base XVI), definiu as suas receitas (Base XVII) (6), a aplicação das suas disponibilidades (Base XVIII), a forma da sua gerência e o controlo do respectivo orçamento e contas, extinguindo o Fundo dos Serviços de Turismo, criado em 1928, pelo Decreto nº 14890, de 14 de Janeiro (Bases XIX a XXIII).
Mais tarde, e passando por cima de outros diplomas de menor projecção no contexto da consulta, o Decreto-
Lei nº 49266, de 26 de Setembro, visou dinamizar o Fundo, dotando-o dos meios legais necessários para lhe permitir melhorar e ampliar a sua acção, pretendendo-se tornar possível a realização de mais e maiores financiamentos, alargando-se o âmbito do crédito a conceder pelo Fundo e introduzindo-se no seu processo de actuação as correcções que pareceram adequadas (do preâmbulo).

Depois de, nos artigos 1º e 2º, se ter definido a composição da comissão administrativa e a atribuição de uma gratificação mensal aos respectivos membros, o artigo 3º providenciava sobre a aplicação a dar às disponibilidades do Fundo (7).

3.5. Dispõe, hoje, em alguns dos seus números, o artigo 1º do Decreto-Lei nº 49266, na redacção que lhe foi dada pelo artigo único do Decreto-Lei nº 341/87:
"1 - A comissão administrativa é o órgão que assegura a gestão do Fundo de Turismo, exercendo as competências fixadas na lei e as que lhe forem delegadas pelo Ministro do Comércio e Turismo.
2 - A comissão administrativa é composta por um presidente e dois vogais, nomeados, em regime de comissão de serviço, por um período de três anos, renovável, por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Comércio e Turismo.
3-.............
4-.............
5 - Haverá uma comissão de fiscalização, composta por três membros, sendo um deles o presidente, nomeados por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Comércio e Turismo, que exercem as suas funções pelo período de três anos renovável.
6 - Compete à comissão de fiscalização: a) Fiscalizar a execução do orçamento; b) Dar parecer sobre a conta anual de gerência; c) Proceder à verificação dos fundos em caixa e em depósito e analisar as contas; d) Manter informada a comissão administrativa do resultado das verificações e exames a que proceder.
7-..........".
O artigo 2º, também na redacção do Decreto-Lei nº 341/87, continua a prescrever a respeito dos vencimentos do presidente e dos vogais da comissão administrativa do Fundo, em termos que, todavia, não relevam para a inteligência do presente parecer.
Já se antolha, porém, de algum interesse o estabelecido no nº 1 do artigo 2º-A do Decreto-Lei nº 49266, aditado pelo Decreto-Lei nº 36/83, de 25 de Janeiro, do seguinte teor:
"Compete, em especial, ao presidente da comissão administrativa: a) Dirigir superiormente todos os serviços do Fundo de Turismo e assegurar as medidas necessárias ao seu funcionamento; b) Convocar a comissão administrativa e presidir às respectivas reuniões; c) Representar o Fundo de Turismo em juízo e fora dele; d) Representar o Fundo de Turismo em quaisquer actos ou contratos em que haja de intervir, podendo delegar a representação em qualquer dos outros membros da comissão administrativa ou em funcionários especialmente designados para o efeito; e) Submeter à comissão administrativa todas as operações activas e passivas incluídas nas atribuições do Fundo de Turismo, além de todos os assuntos que entenda conveniente; f) Promover a elaboração e organização dos orçamentos de receita e despesa anual do Fundo de Turismo, bem como do relatório e contas anuais de gerência".
A amplitude dos poderes conferidos permite reafirmar estar-se em presença de verdadeiros órgãos de uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e património próprio (8).

Vejamos enfim o disposto, hoje, pelo artigo 3º (sempre do Decreto-Lei nº 49266), agora na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 203/89:

"1 - As receitas do fundo são aplicadas: a) Na concessão de empréstimos para a realização de empreendimentos turísticos que preencham as condições legalmente fixadas, designadamente estabelecimentos hoteleiros e similares, meios complementares de alojamento turístico, conjuntos turísticos e equipamentos de animação turística; b) Na prestação de garantias a estabelecimentos de crédito para segurança do cumprimento de obrigações assumidas junto deles por terceiros no âmbito de operações com finalidade idêntica à da prevista na alínea anterior; c) Na concessão de subsídios destinados a promover a realização de iniciativas turísticas e a financiar projectos de obras de interesse turístico no âmbito das concessões das zonas de jogo; d) Na concessão de bonificações de juros aos empréstimos bancários destinados ao financiamento dos empreendimentos referidos na alínea a), nos termos a regulamentar por portaria...; e) No financiamento da instalação de empreendimentos turísticos em imóveis ou equipamentos do património do Estado; f) No financiamento de promoção turística, no
País ou no estrangeiro... (9); g) Na realização ou financiamento de estudos técnico-económicos ou de investigação ou planeamento...; h) Na satisfação dos encargos com o pessoal e outros resultantes da administração do Fundo; i) Na participação, com autorização do Ministro das Finanças e do membro do Governo da tutela, no capital de sociedades de desenvolvimento regional, de capital de risco ou sociedades de fomento empresarial...".
Assinale-se, enfim, o estabelecido pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 203/89, que, reeditando o que já dispunha o artigo 2º do Decreto-Lei nº 223/71, prescreve que "é aplicável à cobrança coerciva de todas as dívidas de que seja credor o Fundo de Turismo a legislação respeitante às execuções por dívidas à Caixa Geral de Depósitos".
Recorde-se que, segundo se deduz da consulta, a aquisição judicial pelo Fundo de Turismo dos imóveis que constituem garantia dos seus créditos ocorre em processo de execução fiscal que se pauta pela legislação respeitante às execuções por dívidas à Caixa Geral de Depósitos, nos termos do citado artigo 2º do Decreto-Lei nº 203/89, de 22 de Junho.
Os imóveis em causa passam a integrar temporariamente o património do Fundo de Turismo, já que se destinam a ser alienados com vista ao efectivo reembolso dos créditos para cuja cobrança foi movido o processo executivo.

3.6. O Decreto-Lei nº 149/80, de 23 de Maio, redefiniu as condições para a concessão de empréstimos pelo Fundo de Turismo, tendo revogado o Decreto-Lei nº 519-B1/79, de 29 de Dezembro (10).

De harmonia com o nº 2 do artigo 1º do citado diploma, para os empréstimos a conceder pelo Fundo de Turismo, nos termos do Decreto-Lei nº 49266, a respectiva taxa de juro será calculada anualmente pelo Secretário de Estado do Turismo, tendo em consideração a política de crédito (11), sem prejuízo das correcções que a política de fomento do turismo justificar.

Entretanto, o Despacho Normativo nº 469/94, de 4 de Julho, aprovou, ao abrigo do indicado nº 2 do artigo
1º do Decreto-Lei nº 149/80, o Regime dos Financiamentos Directos a Conceder pelo Fundo de Turismo (12), anexo ao referido Despacho Normativo, do qual faz parte integrante (13).

Dispõe o nº 5 do mencionado Anexo que "as obrigações decorrentes dos financiamentos concedidos serão garantidas por hipoteca ou fiança bancária, podendo, em casos excepcionais, ser aceite pelo Fundo de Turismo qualquer outra garantia admitida em direito".

3.7. Sintetizando:

- O Fundo de Turismo é uma pessoa colectiva pública, mais concretamente, um instituto público, na modalidade de fundação pública (14), integrando a administração indirecta do Estado;

- O Fundo de Turismo dispõe de autonomia administrativa e financeira e de património privativo (15), sendo dotado de órgãos próprios a quem cabe a responsabilidade da gestão desse património;
- Não obstante, o Fundo de Turismo, como sucede com a generalidade dos institutos públicos, encontra-se sujeito à superintendência por parte do Governo (artigo 202º, alínea d), da Constituição da República), exercida pelo membro do Governo que tem a seu cargo o sector do turismo e ainda, no domínio financeiro, pelo ministro das Finanças.

4.

4.1. A temática da consulta justifica a abordagem do conteúdo e alcance do conceito de "património do Estado".
Tarefa facilitada pelo facto de a própria lei a ter versado, ainda que para os concretos efeitos que aí se propôs, no âmbito do Decreto-Lei nº 477/80, de 15 de Outubro, que criou o inventário geral do património do Estado.
Pode, com efeito, ler-se, a dado trecho, no preâmbulo do diploma: "Outra questão fundamental consiste em delimitar o conceito da expressão «património do Estado:.
"Deve adoptar-se a acepção estrita e teoricamente controversa que certa legislação tem acolhido e considerar nesta expressão apenas aquilo que constitui o domínio do Estado, isto é, o seu domínio público e o seu domínio privado? Ou, pelo contrário, deve considerar-se que a expressão «património do Estado: deve abarcar não só o seu domínio, ou o seu património real, mas também o que pode ser designado por «património obrigacional:, e que inclui os créditos, os débitos, as participações e as disponibilidades monetárias do Estado?

"Inserida na mesma questão, é ainda importante a da delimitação do conceito de Estado para o efeito de elaboração do inventário.

"A alternativa é considerar que o Estado abrange a totalidade do sector público, com a exclusão do que se enquadra no âmbito das autarquias locais, ou que, pelo contrário, não devem considerar-se abrangidos no conceito de Estado os organismos do sector público dotados de personalidade jurídica diferenciada do Estado".
Convocado a esclarecer a questão, e sob a epígrafe "definição do património do Estado", o artigo 2º do diploma dispõe o seguinte:

"Para efeitos de inventário, entende-se por património do Estado o conjunto de bens do seu domínio público e privado, e dos direitos e obrigações com conteúdo económico de que o Estado é titular, como pessoa colectiva de direito público".

Ou seja, respondendo à primeira questão, o legislador optou por um sentido amplo para a expressão "património do Estado", por forma a abarcar não só o seu domínio (o seu património real), mas também o património financeiro do Estado (16).

E, quanto à segunda questão, o Estado é considerado no sentido de pessoa colectiva de direito público, não se incluindo na expressão "património do Estado" o património dos institutos públicos (17).

Dentro de tal orientação, a lei, ao regular a aquisição de imóveis pelo Estado e pelos institutos públicos, estabelece a correspondente distinção. Assim, enquanto o Decreto-Lei nº 27/79, de 22 de Fevereiro (18), estabelece normas relativas à aquisição, pelo Estado, do direito de propriedade ou de outros direitos reais de gozo sobre imóveis, o Decreto-Lei nº 74/80, de 15 de Abril, disciplina a aquisição de imóveis a efectuar pelas empresas públicas e demais pessoas colectivas de direito público, com excepção das regiões autónomas e autarquias locais. Aí se estabelece, no essencial, o seguinte regime: a) A aquisição onerosa dos referidos direitos sobre imóveis, de valor igual ou superior a 80 000 contos, a efectuar pelos institutos públicos e empresas públicas estaduais para instalação dos seus serviços, fica sujeita a autorização do Conselho de Ministros, a conceder mediante resolução - artigo 1º; b) O correspondente processo de aquisição será organizado pela Direcção-Geral do Património do Estado (DGPE), devendo, para o efeito, a pessoa colectiva interessada enviar a esta Direcção-Geral os elementos indispensáveis à sua elaboração, depois de obtido o parecer favorável do Ministério da tutela - artigo 2º.
Registe-se ainda a Resolução do Conselho de Ministros nº 20/83, de 31 de Janeiro, que fez depender de prévia realização de concurso público a aquisição onerosa de imóveis por parte do Estado, de institutos públicos e de empresas públicas.

Pode ler-se na nota introdutória da Resolução:
"Neste contexto, assume especial relevância a aquisição onerosa do direito de propriedade sobre imóveis com vista à instalação de serviços públicos. Importa, pois, assegurar de acordo com os princípios da eficácia, da pertinência e da imparcialidade da gestão pública, que as decisões dos órgãos e agentes da Administração em matéria de aquisição a título oneroso do direito de propriedade sobre imóveis com vista à instalação de serviços públicos sejam precedidas de oferta pública, permitindo às entidades legalmente competentes escolher de entre as várias propostas alternativas que se lhes ofereçam as que, do ponto de vista técnico, económico e financeiro, melhor sejam capazes de servir o interesse público" (sublinhado agora).

Ou seja, não obstante a distinção de regimes vertidos nos diplomas atrás indicados no concernente à aquisição onerosa de imóveis pelo Estado ou pelos institutos públicos, a citada Resolução do Conselho de Ministros entendeu por bem sujeitar ambos os procedimentos a um modelo sensivelmente próximo - cfr., designadamente, os pontos 1 a 3 da Resolução, respectivamente, sobre a precedência da realização de um processo de oferta pública com vista à aquisição onerosa do direito de propriedade sobre imóveis para o Estado (ponto 1), para os institutos públicos e empresas públicas (ponto 2) e sobre a possibilidade de, excepcionalmente, ser dispensada a realização da oferta pública (ponto 3).

4.2. Faz parte da tradição legislativa e da praxe administrativa a distinção entre domínio público e domínio privado do Estado.

4.2.1 A lei define os bens do domínio público através de uma enumeração específica, sendo de referir, para os fins próprios do diploma, o disposto no artigo
4º do Decreto-Lei nº 477/80.

Segundo Marcello Caetano, domínio público significa quer a categoria das coisas públicas, quer os poderes da Administração sobre os bens apropriados, sobre certos espaços sujeitos à mera soberania do Estado e, em sentido lato, sobre as próprias coisas particulares (servidões administrativas) (19).

José Pedro Fernandes define o domínio público como o conjunto das coisas que, pertencendo a uma pessoa colectiva de direito público de população e território, são submetidas por lei, dado o fim de utilidade pública a que se encontram afectadas, a um regime jurídico especial caracterizado fundamentalmente pela sua incomerciabilidade, em ordem a preservar a produção dessa utilidade pública (20).

O domínio (público) é composto por bens naturais e por coisas devidas à acção do homem: os primeiros formam o domínio público natural; as segundas o domínio público artificial.
O domínio público natural compreende o domínio hídrico, o domínio aéreo e o domínio mineiro, ao passo que o domínio público artificial compreende o domínio da circulação, o domínio monumental, cultural e artístico e ainda o domínio militar (21).

Em Itália afirma-se que o primeiro atributo do regime do domínio público é o da inalienabilidade (artigo 823º do Código Civil italiano).

Este é o "princípio constitutivo absorvente" do regime do domínio. Formulado de forma positiva, o princípio significa que os bens dominiais apenas são susceptíveis do domínio do Estado. A sua inalienabilidade é absoluta.
4.2.2. Por contraste com os do domínio público, os bens do domínio privado são os que, "ao menos em princípio, estão sujeitos a um regime de direito privado e inseridos no comércio jurídico correspondente" (22).

Para José Pedro Fernandes, o domínio privado, na sua acepção objectiva, é o conjunto de bens que, por não se encontrarem integrados no domínio público, estão, em princípio, sujeitos ao regime de propriedade estatuído na lei civil e, consequentemente,submetidos ao comércio jurídico correspondente.

O regime a que se encontra sujeito o domínio privado é, em princípio, o do direito privado, como resulta do disposto no artigo 1304º do Código Civil:
"O domínio das coisas pertencentes ao Estado ou a quaisquer outras pessoas colectivas públicas está igualmente sujeito às disposições deste Código em tudo o que não for especialmente regulado e não contrarie a natureza própria deste domínio".

Ou seja, enquanto ao domínio público é aplicável um regime de direito público, ao domínio privado aplica- se, em princípio, um regime de direito privado.
Torna-se, no entanto, necessário não esquecer as duas excepções previstas na parte final do citado artigo 1304º, por via das quais o princípio "cede, não só perante legislação especial que dispuser de maneira diferente, mas também sempre que a sua aplicação ao domínio privado contrarie a natureza própria deste domínio. Esta última restrição deve entender-se no sentido de que o domínio, mesmo privado, de uma pessoa colectiva de direito público sobre os bens que lhe pertencem pode ser influenciado pelos fins de interesse público do sujeito e escapar, nessa medida, à aplicação pura e simples do direito privado" (23).

Como se observa no citado parecer nº 30/85, constituíu-se ao longo do tempo "uma teia de diplomas avulsos que integram uma multiplicidade de excepções e especialidades em sede de tratamento dos direitos que fazem parte do domínio privado do Estado, destinadas à salvaguarda dos interesses públicos, formando o que Marcello Caetano chama «um regime administrativo do domínio privado:, preservados na sua vigência pelo próprio Código Civil - cfr., v. g., além do artigo 1304º, os artigos 1083º, nº 2, alínea a), e 1527º.
Resulta daqui que o direito privado só se aplicará se e quando «o interesse público não puder ser posto em cheque com essa aplicação:.

Ao domínio privado do Estado refere-se o artigo 5º do Decreto-Lei nº 477/80, estabelecendo que, para efeitos do diploma, integram o inventário geral os seguintes bens e direitos do domínio privado do Estado:
"a) os imóveis, nomeadamente os prédios rústicos e urbanos do Estado, e dos direitos a eles inerentes; b) Os direitos de arrendamento de que o Estado é titular como arrendatário; c) Os bens móveis corpóreos, com excepção das coisas consumíveis e daquelas que, sem se destruirem imediatamente, se depreciam muito rapidamente (...); d) Quaisquer outros direitos reais sobre as coisas".

4.2.3. A circunstância de só pertencerem ao domínio público os bens que a lei expressamente indicar faz com que entre nós não possam considerar-se coisas públicas muitos bens que como tais são classificados à face de outras ordens jurídicas.
Como escreve Marcello Caetano, "no domínio privado coexistem bens que desempenham um papel deveras relevante na prossecução das atribuições administrativas e bens que apenas vieram à posse da Administração ocasionalmente (sucessão hereditária, execução fiscal) ou cuja utilidade pública é a de produzir rendimentos" (24).
Os primeiros carecem de uma protecção mais apertada do que os segundos, enquanto e na medida em que se acharem afectados a uma função de interesse público.
Como observa o Autor ora citado, "é fácil de compreender que a Administração queira, ou deva, alienar bens que só fortuitamente lhe vieram parar às mãos ou que sem dificuldade poderá substituir por outros de igual ou superior rendimento; o que já se não compreende nem aceita é que a lei não imponha restrições à competência dos órgãos administrativos a fim de evitar que estes possam livremente dispor daqueles bens do domínio privado de algum modo necessários à realização dos interesses colectivos".
Parte daqui a distinção entre o domínio privado disponível e o domínio privado indisponível, sendo de considerar indisponíveis os bens que se encontrem afectados a fins de utilidade pública - cfr. o artigo 823º, nº 1, alínea a), do
Código de Processo Civil.

Significa a indisponibilidade que nenhum acto jurídico pode ser validamente praticado com prejuízo da finalidade a que os bens estiverem afectados - nem a alienação ou a oneração, pela Administração, nem a penhora, pelos tribunais.

Os bens do património privado indisponível do Estado têm de comum com os bens dominiais (ou do domínio público) a sua destinação ao serviço público. Daí que, segundo tratadistas italianos, deva essencialmente parificar-se o regime dos bens dominiais e dos bens indisponíveis, pelo menos quando estes últimos estejam afectados ao uso directo e imediato do público.
É justamente porque, e na medida em que, os bens indisponíveis cumprem uma função de serviço público e podem estar afectos ao uso directo do público, que não podem ser alienados.

Mas a inalienabilidade desta classe de bens não deve entender-se como inalienabilidade em sentido absoluto e geral, sendo, no plano teórico, de admitir a alienação dos bens patrimoniais indisponíveis, desde que ela não importe a subtracção dos bens ao seu destino de serviço público e uso público.

A inalienabilidade significará então a impossibilidade de os bens serem subtraídos à sua destinação. E não parece, pois, em princípio, que a alienação do bem sem subtracção à sua destinação possa ter lugar fora das hipóteses de transmissão a favor de um ente público, ou, ao menos, de um concessionário de serviço público (25).
Assim, como ensina Marcello Caetano, desde que se trate de uma alienação, mesmo através de um acto de direito privado, que não altere a afectação dos bens ao fim a que estavam aplicados (como, por exemplo, na transmissão de edifícios do Estado para um instituto público ao qual tenham sido devolvidos os poderes de gestão de um serviço estadual) a alienação é válida.
Ou seja, vistas estas hipóteses de alienação dos bens patrimoniais indisponíveis, mais correcto será falar de uma inalienabilidade relativa dos bens em causa, o que representa, decerto, um índice que os diferencia dos bens dominiais, cujo regime jurídico se caracteriza, como se viu, por uma absoluta indisponibilidade.
A disponibilidade, por seu lado, não significa necessariamente uma sujeição total ao direito privado, sem quaisquer condicionamentos impostos pelas leis administrativas: significa, sim, que não havendo afectação a nenhum fim de utilidade pública, os bens podem ser alienados ou onerados pela Administração, ainda que tão-somente pelas formas prescritas na lei administrativa (26).

O artigo 7º do Decreto-Lei nº 477/80, cujas disposições nucleares temos vindo a convocar à medida que o desenvolvimento do excurso o justifica, dispõe, sob a epígrafe "âmbito do domínio do Estado", o seguinte:
"Quanto ao regime legal a que se encontram submetidos os bens do domínio do Estado e a natureza dos serviços e organismos a que estão afectos, o inventário abrange:
1º O domínio público, qualquer que seja a entidade encarregada da gestão;
2º O domínio privado indisponível, compreendendo: a) Bens e direitos do Estado afectos aos departamentos e organismos da Administração Pública estadual desprovidos de personalidade jurídica; b) Bens e direitos do Estado português no estrangeiro afectos a missões diplomáticas, consulados, delegações, etc; c) Bens e direitos do Estado afectos aos serviços e fundos autónomos dotados de personalidade jurídica própria, que não pertençam aos respectivos patrimónios privativos; d) Bens do Estado expropriados (...); e) Bens e direitos do Estado afectos a quaisquer outras entidades".
Escreve Robin de Andrade no parecer indicado supra, na nota (2): "Este enquadramento dos bens afectados revela com clareza que tais bens não perdem a característica de bens do Estado pelo facto de serem objecto de direitos reais de uso e fruição de certos serviços específicos ou até de pessoas colectivas públicas, em cuja esfera jurídica se passam a integrar.
O Estado mantém sobre tais bens direitos equiparáveis aos direitos de nua propriedade no usufruto, e sobre os bens incidem novos direitos reais por parte dos serviços ou dos organismos afectatários. E precisamente porque o Estado não dispõe do direito de uso e fruição de tais bens, deles não pode dispor livremente. Trata-se, pois, de bens indisponíveis, já que só poderão ser alienados pelo Estado uma vez cessada a afectação e esta, em regra, só cessará quando os órgãos dirigentes dos organismos afectatários declararem que os bens afectos deixam de ser necessários à prossecução das atribuições do organismo em causa.
"Estes bens do Estado afectos a outros organismos distinguem-se claramente dos bens que pertencem a organismos diferentes do Estado, e que não são, por isso mesmo, enquadráveis na categoria de património do Estado".
Os imóveis a que se reporta a consulta não cabem obviamente em qualquer das categorias referidas nas alíneas c) e e) do nº 2 do artigo 7º.
Resulta do que se expôs a propósito da natureza jurídica do Fundo de Turismo e da circunstância de os imóveis em causa terem sido adquiridos em processo de execução fiscal (27), que os referidos bens passaram a integrar temporariamente o património do Fundo, posto que se destinam a ser alienados com vista ao efectivo reembolso dos créditos para cuja cobrança foi movido o processo executivo.

Não são, assim, bens do domínio privado do Estado; integram, antes, o património privativo do Fundo de
Turismo.

5.

Vejamos os princípios aplicáveis à alienação dos bens do domínio privado do Estado.

5.1. O Decreto-Lei nº 307/94, de 21 de Dezembro, procedeu à reformulação do regime aplicável ao património mobiliário do Estado, estabelecendo os princípios gerais de aquisição, gestão e alienação dos bens móveis do domínio privado do Estado (28).
Vejamos, sucintamente, os princípios fundamentais a que obedece a alienação dos referidos bens: a) Compete aos dirigentes máximos dos serviços promover a avaliação dos bens, autorizar a sua alienação e estabelecer a forma que esta deve revestir. Quando tal se mostre necessário, a avaliação pode ser feita pela Direcção-Geral do Património do Estado (29) - artigo 8º; b) A alienação dos bens móveis do domínio privado do Estado considerados disponíveis faz-se, em regra, em hasta pública ou por concurso público - artigo 9º, nº 1; c) A alienação pode, porém, fazer-se por negociação directa com pessoa determinada quando o adquirente for uma pessoa colectiva pública; em casos de reconhecida urgência, devidamente fundamentada; quando o valor seja inferior ao valor fixado em portaria do Ministro das Finanças (30); quando se presuma que das formas previstas na alínea precedente não resulte melhor preço; quando não tenha sido possível alienar os bens por qualquer dessas formas (ou seja, em hasta pública ou por concurso público) - artigo 9º, nº 2; d) Por razões de interesse público devidamente fundamentadas e mediante parecer favorável da DGPE pode ser autorizada a alienação a título gratuito - artigo
9º, nº 3; e) A alienação em hasta pública ou por concurso público será publicitada na 3ª Série do "Diário da República", através de anúncio que contenha as condições da alienação, designadamente a base de licitação ou o preço dos bens a alienar (31), e por qualquer outro meio considerado adequado em função do valor e do tipo dos bens - artigo 10º, nº 2; f) Salvo disposição legal em contrário, 25% do produto da alienação dos bens constitui receita do serviço alienante, sendo o restante entregue nos Cofres do Estado após deduzidos os encargos de alienação - artigo 11º; g) Os bens móveis considerados disponíveis que não sejam alienados nos termos sumariados são entregues à DGPE, ficando sob sua administração directa - artigo
13º, nº 1; h) Os bens móveis do Estado que à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 307/94 se encontrem afectos a outras pessoas colectivas públicas passam a integrar os respectivos patrimónios, excepto se fizerem parte do património cultural português ou lhes for reconhecido valor cultural.
Entretanto, regulamentando os princípios gerais da aquisição, gestão e alienação dos bens móveis do domínio privado do Estado, foi publicada a Portaria nº 1152- A/94, de 27 de Dezembro, entrada em vigor em 1 de Janeiro do corrente ano, de cujo conteúdo dispositivo interessará relevar as disposições respeitantes à alienação por concurso público e em hasta pública (pontos 6º e 7º).
Em síntese, o "concurso público é a forma de alienação em que qualquer interessado pode apresentar, por escrito, proposta de preço para cada lote, a partir de um preço base" (ponto 6º, nº 1). Por sua vez, a "hasta pública é a forma de alienação em que há sempre licitação verbal entre os interessados, sendo cada lote arrematado por quem ofereça maior lanço" (ponto 7º, nº
1).
5.2. Acompanhemos agora, na medida do necessário, o regime jurídico relativo à alienação dos bens imóveis pertencentes ao domínio privado do Estado.
5.2.1. O princípio fundamental na matéria é o de que a desamortização (32) de bens imóveis do domínio privado do Estado deve ser realizada por hasta pública.
O Decreto com força de lei de 25 de Janeiro de 1911 regulava a venda em hasta pública até à quarta forma ou tentativa, com sucessivos abatimentos de dez por cento, não podendo, todavia, tal desconto ultrapassar trinta por cento em relação à importância fixada pela primeira vez como base de licitação.
Mais tarde, o Decreto-Lei nº 31972, de 13 de Abril de 1942 veio providenciar para o caso de não ser possível a desamortização de bens imóveis na 4ª forma, preenchendo tal omissão de modo a impedir que certos bens ficassem indefinidamente no património do Estado, sem qualquer utilidade para este. Dispôs em conformidade o artigo 1º que os bens e direitos imobiliários do Estado que não tiverem lançador na quarta forma de venda, nos termos do artigo 1º do Decreto com força de lei de 25 de Janeiro de1911, serão desamortizados com base em nova avaliação por inspecção directa ou informação da Secção de Finanças, podendo anunciar-se em mais duas praças sucessivas, com o desconto de dez por cento em cada uma, ou mediante propostas em carta fechada, com os mesmos descontos, imediatamente ou quando a Direcção Geral da Fazenda Pública o entenda mais conveniente. Se, ainda assim, não se conseguir concretizar a alienação, o parágrafo único do referido artigo 1º do Decreto-lei nº 31972, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo único de Decreto-Lei nº 49095, de 3 de Julho de 1969, prevê a possibilidade de o Secretário de Estado do Tesouro autorizar a cessão, a título definitivo e gratuito, a certas entidades, nomeadamente, às Casas do Povo. Estar-se-á então perante uma verdadeira doação, solução distinta da cessão prevista no Decreto-Lei nº 97/70, de 13 de Março, ao qual se voltará.
5.2.2. Invocando a necessidade de novas providências com vista a activar o serviço de desamortização e a simplificar as respectivas formalidades, e atendendo à necessidade de despertar o interesse do público pelas praças de bens do Estado, o Decreto-Lei nº 34050, de 21 de Outubro de 1944, veio disciplinar o regime de alienação aplicável aos bens adquiridos pelo Estado em processo de execução fiscal.
São as seguintes as linhas fundamentais desse regime: a) As secções de finanças tomam posse imediata dos imóveis adjudicados à Fazenda Nacional (ou seja, ao Estado) por motivo de execução fiscal, por intermédio da autoridade administrativa ou policial competente, inexistindo posse judicial, sendo os bens entregues a um fiel depositário - artigo 1º e seu § 1º; b) Em seguida, os referidos prédios serão anunciados para venda com a base de licitação correspondente ao seu valor presumível estabelecido pela secção de finanças - artigo 2º; c) As listas e os editais para venda de bens do Estado serão afixados à porta dos serviços de finanças onde se realizar a arrematação e também à porta da sede da junta de freguesia do lugar em que os bens forem situados - artigo 3º; d) Quando haja urgência ou se trate de bens que pelo seu reduzido valor não suportem as despesas da hasta pública, poderá a Direcção Geral da Fazenda Pública determinar que a venda se faça por meio de recebimento de propostas em carta fechada, seguida ou não de licitação verbal entre os proponentes - artigo
7º; e) Neste caso, o dia e a hora para abertura das propostas serão designados com a antecipação necessária para, mediante editais e anúncios, se dar ao facto a maior publicidade (33).

O Decreto-Lei nº 34050 tem, assim, por objecto a alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado, mais concretamente, de bens adquiridos pelo Estado em processo de execução fiscal.

Não é, portanto aplicável (ao menos directamente) aos bens imóveis adquiridos pelo Fundo de Turismo. É certo que tais imóveis vieram a ingressar no património do Fundo em consequência da cobrança coerciva dos créditos que se destinavam a garantir com recurso ao processo tributário, ao abrigo do disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 203/89, de 22 de Junho.

O que, no entanto, releva, para efeitos da aplicação (ou não) do Decreto-Lei nº 34050 é, obviamente, o facto de se tratar (ou não) de bens do domínio privado do Estado, onde, in casu, ingressaram em virtude de adjudicação à Fazenda Nacional por motivo de execução fiscal.
Oportunamente se analisará o problema de saber se a disciplina vertida no citado diploma poderá ser aplicada por analogia para integração de eventual lacuna relativa ao regime jurídico da alienação dos referidos bens imóveis do Fundo de Turismo (34).

5.2.3. Pode ler-se no relatório preambular do Decreto-Lei nº 97/70, de 13 de Março, que "as leis em vigor não prevêem, salvo em casos excepcionais, a possibilidade de alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado senão mediante hasta pública, circunstância que embaraça e retarda a solução de casos em que manifestamente se impõe o ajuste directo da transmissão da propriedade para entidades que se proponham afectar esses bens a fins de interesse público".
A intencionalidade confessada do diploma consiste em regular o assunto de forma genérica, para evitar a publicação de um decreto-lei sobre cada caso concreto em que se justifique a dispensa de hasta pública. Em simultâneo importa garantir de forma adequada que os bens cedidos pelo Estado não sejam desviados do fim que determinou a cessão.

Dispõe, em conformidade, o artigo 1º:

"1- A alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado para fins de interesse público pode ser realizada, independentemente de hasta pública, mediante cessão a título definitivo, precedendo autorização fundamentada do Secretário de Estado do Tesouro sob a forma de portaria.
"2- Na portaria de autorização far-se-á expressa menção ao fim de interesse público justificativo da cessão e da natureza desta, bem como das condições e encargos a que porventura fique sujeita.

"3- Se não for determinado, por razões ponderosas, devidamente fundamentadas, que a cessão seja gratuita, indicar-se-á também a importância devida como retribuição".
Trata-se, neste caso, de verdadeira transferência da propriedade do imóvel, ainda que sob condição resolutiva, posto que, se o bem for desviado do destino que que justificou a cessão, pode ser ordenada a sua reversão para o domínio privado do Estado - artigo 2º, nº 1.
5.2.4. Com data de 1 de Julho foi publicado o Decreto-Lei nº 309/83, cujo preâmbulo começa por referir, sob o ponto 1, que "além dos imóveis do seu domínio privado disponível, o Estado possui outros prédios que deixaram de satisfazer aos requisitos de funcionalidade e operacionalidade dos serviços públicos afectatários" (sublinhado agora).

Observa Freitas do Amaral, no parecer citado na nota (2), que, do trecho preambular acabado de transcrever, se pode, desde logo, inferir a não aplicação do diploma aos imóveis do domínio privado disponível do Estado, posto que o segmento ora sublinhado parece querer limitar o seu âmbito de aplicação aos "outros prédios" que o Estado possui, "além dos imóveis do seu domínio privado disponível".

Continuemos a acompanhar o intróito do diploma:
"2. Por outro lado, existem áreas consideráveis do património imobiliário do Estado que se encontram há dezenas de anos a aguardar aplicação, o que é manifestamente inaceitável (...).

"3. Considera, por isso, o Governo que uns e outros imóveis devem ser devolvidos ao comércio jurídico privado e, para tanto, alienados em hasta pública (...)".
Prosseguindo o seu raciocínio, pondera Freitas do Amaral que essa mesma ideia (de que o diploma não se aplicava aos imóveis do domínio privado disponível do Estado) recebe confirmação através da leitura da expressão "uns e outros imóveis", a qual só pode referir-se aos prédios que "se encontram há dezenas de anos a aguardar aplicação", referidos no nº 2 do preâmbulo, e aos prédios que "deixaram de satisfazer os requisitos de funcionalidade e operacionalidade dos serviços públicos afectatários", mencionados no nº 1, deixando justamente de fora os imóveis do domínio privado disponível.

Veremos como entendimento idêntico pode ser construído e sustentado para a determinação do âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 309/89, de 19 de Setembro, diploma que, diga-se, desde já, revogou expressamente o Decreto-Lei nº 309/83 - cfr. artigo 5º.
Antes, porém, de se passar à análise do diploma de 1989, directamente implicado na resposta à consulta, vejamos ainda, com a brevidade justificada pela sua posterior revogação, o essencial das previsões dos dois artigos que integravam o conteúdo dispositivo do Decreto-Lei nº 309/83.

No artigo 1º autorizava-se a DGPE a promover a alienação urgente, em hasta pública, dos imóveis do Estado que se encontrassem numa das duas seguintes situações:
- não estarem a ser efectivamente utilizados;
- ou que os serviços afectatários considerem disponíveis, por terem deixado de satisfazer aos indispensáveis requisitos de funcionalidade e operacionalidade.
Pode constatar-se a correspondência entre a previsão do referido artigo 1º e as situações enunciadas na nota preambular do diploma.

O artigo 2º, por sua vez, estabelecia o princípio de que o produto da desamortização dos referidos bens imóveis do Estado dava entrada nos cofres do Estado, podendo 50% ser consignados, por portaria conjunta, ao reforço de dotações inscritas no orçamento do departamento que colocou os bens na situação de disponíveis.

6.

6.1. Chegados, enfim, ao Decreto-Lei nº 309/89, vejamos as linhas essenciais do seu preâmbulo, para, em seguida, analisarmos as principais providências que o diploma adoptou.

6.1.1. Escreve-se no relatório preambular:
"O Estado possui alguns imóveis afectos aos seus ministérios ou que se integram na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou institutos públicos sob a sua tutela que não estão a ser utilizados por não servirem os seus fins e outros onde se encontram instalados serviços que, devido ao seu estado de degradação, necessitam, a muito curto prazo, de investimentos de elevado montante para que possam reunir os requisitos mínimos de operacionalidade e funcionalidade.
"Outros imóveis há ainda que, pelas suas características, não correspondem nem se adaptam às novas concepções organizacionais de cada ministério, para cuja execução se tornam indispensáveis empreendimentos ou construções de características diferentes e que melhor permitam alcançar os fins em vista".
Em tal conformidade, preceitua o artigo 1º:
"1- Ficam os ministros autorizados a promover a alienação, em hasta pública, dos imóveis do Estado afectos aos seus ministérios ou que se integrem na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou institutos públicos sob a sua tutela que se encontrem numa das seguintes situações: a) Não estejam a ser utilizados; b) Estando a ser utilizados, necessitem, pelo seu estado de degradação, de investimentos demasiado elevados para poderem funcionar em condições de segurança e operacionalidade; c) Não correspondam, pelas suas características ou localização ou pela evolução tecnológica ou científica, às novas concepções dos planos e linhas de política em execução dos quais se exijam construções ou empreendimentos com características que melhor se adaptem aos fins em vista.
"2- A alienação referida no número anterior processar-se-á através da Direcção-Geral do Património do Estado, nos termos da lei" (sublinhado agora).
Por sua vez, o artigo 2º preceitua que o produto da alienação constitui na sua totalidade receita do Estado
(nº 1), sem prejuízo do regime específico aplicável às forças armadas e às de segurança (nº 2).
6.1.2. Apreciando as três situações elencadas nas alíneas do artigo 1º, não parece arriscado entender que correspondem, no essencial, às (duas) enunciadas no Decreto-Lei 309/83. Com efeito, a primeira das referidas situações era coincidente - não estarem os imóveis a ser utilizados. Quanto às duas restantes (alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 1º do diploma de 89) eram facilmente subsumíveis à hipótese de os imóveis serem considerados disponíveis pelos serviços afectatários, "por terem deixado de satisfazer aos indispensáveis requisitos de funcionalidade e operacionalidade".
A diferença, não despicienda em termos práticos, consiste em que, no novo regime, se dispensa a efectiva declaração, por parte dos serviços afectatários, de que os prédios em apreço são considerados disponíveis. Tal "disponibilidade" resultará da verificação de situações objectivas - a necessidade, para a sua recuperação, de investimentos demasiado elevados ou a não correspondência, por razões que se discriminam, às novas concepções organizacionais de cada ministério.
Analisando este problema, escreve Freitas do Amaral:
"Embora o diploma legal o não afirme expressamente, julgamos que lhe está subjacente a ideia de desadequação dos imóveis em causa às atribuições das entidades públicas a quem pertencem. Trata-se, em suma, de prédios que não servem.

"E não servem porque, estando ou não a ser utilizados, deixaram de preencher, ou por razões a que chamaríamos intrínsecas - entre as quais a degradação assume peso relevante - ou por razões extrínsecas - o crescimento dos serviços públicos, as novas tecnologias da informação, as modernas exigências dos cidadãos e dos trabalhadores em matéria de instalações e equipamento - as condições convenientes a uma utilização conforme à prossecução do fim público que a pessoa colectiva pública deve prosseguir.
"Mas não se trata apenas de prédios que não servem: trata-se de prédios que já não servem, ou seja, de imóveis que foram adequados à função que desempenhavam mas que deixaram de o ser.
"Isto é particularmente claro nos casos dos imóveis referidos na alínea b) do número 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 309/89 - imóveis degradados que se encontrem a ser utilizados - e na alínea c) - imóveis de adequados às novas concepções - mas não é menos verdadeiro para o caso previsto na alínea a): é que o imóvel que não está a ser utilizado é apenas aquele que já o foi, como se pode confirmar pelo uso do termo "afectos", tanto no início do preâmbulo, como no nº 1 do artigo 1º".

6.1.3. Sendo correcto, como nos parece, o raciocínio assim desenvolvido, bem pode dizer-se que o regime do Decreto-Lei nº 309/89 foi concebido somente a pensar na inadequação superveniente dos imóveis afectos a uso público, não visando os prédios que entram no domínio privado do Estado por mero acidente, sem serem afectados a tal uso.

Ora, recorde-se que Marcello Caetano escrevia que
"no domínio privado coexistem bens que desempenham um papel deveras relevante na prossecução das atribuições administrativas e bens que apenas vieram parar à posse da Administração ocasionalmente (sucessão hereditária, execução fiscal) ou cuja utilidade pública é a de produzir rendimentos" - cfr. supra, ponto 4.2.3.
São justamente os bens que "vieram parar à posse da Administração ocasionalmente" que integram o domínio privado disponível, por contraposição àqueles "que desempenham um papel deveras relevante na prossecução das atribuições administrativas", que fazem parte do domínio privado indisponível.
A ideia de que os bens do domínio privado disponível são, de algum modo, "neutros" no que respeita à prossecução dos fins públicos é pacificamente aceite, podendo ver-se um afloramento da mesma no já referido parecer nº 89/86, onde, a dado passo, depois de se afirmar que os prédios de cujo regime aí se cuidava pertenciam, uns, ao domínio privado do Estado e, outros, ao domínio privado do Serviço Social do Ministério da Justiça, se escrevia o seguinte: "E trata-se, manifestamente, de domínio privado disponível, tendo em conta que tais prédios não "desempenham qualquer papel na prossecução das atribuições administrativas", isto é, não servem "à realização dos fins do Estado", como se exprimiram os autores citados (35).
Por quanto se disse, parece poder concluir-se que o Decreto-Lei nº 309/89 apenas se aplica à alienação de imóveis do domínio privado indisponível do Estado.
Conclusão que sai reforçada pelo que se escreveu a respeito do objecto do Decreto-Lei nº 309/83, diploma revogado pelo Decreto-Lei nº 309/89, e cujo regime este veio substituir, sem que exista qualquer indício, nem sequer uma simples referência preambular, que insinue a possibilidade de que o âmbito de aplicação deste último seja mais amplo do que o do seu antecessor.
Mas é possível aduzir outros argumentos, de tessitura argumentativa, aliás, bem mais acessível, para reforçar a conclusão, que já se adianta, segundo a qual o Decreto-Lei nº 309/89 não é aplicável aos bens próprios do Fundo de Turismo a que a consulta se refere.
6.2. Desde logo, é claro, a partir do preâmbulo do diploma, para não chamar agora à teia argumentativa o que se disse a respeito do âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 309/83, que o objecto do diploma de 89 consiste no estabelecimento do regime de alienação, em hasta pública, de imóveis pertencentes ao domínio privado do Estado.

Quando o nº 1 do artigo 1º prevê a alienação "dos imóveis do Estado afectos aos seus ministérios ou que se integrem na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou institutos públicos, é manifesto que não se pode daí retirar a consequência de que é possível incluir, no âmbito de aplicação do diploma, os bens próprios do Fundo de Turismo.

Com efeito, o diploma refere-se apenas aos imóveis do Estado que se incluam numa das duas seguintes "categorias":
- que estejam afectos aos seus ministérios;
- que se integrem na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou institutos públicos sob a sua tutela (36).
Se a lei tivesse querido abranger os imóveis integrados no património dos institutos públicos, tê-lo- ia dito, não utilizando a fórmula "imóveis do Estado (...) que se integrem na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou institutos públicos".

Poderá questionar-se qual terá sido, então, a utilidade, se é que existe, da referida fórmula?

Com a mesma, pretendeu o legislador abranger os bens do Estado afectos a outras pessoas colectivas públicas, ou seja, aqueles casos em que o Estado cede, a título precário, para fins de utilidade pública, bens do seu domínio privado (37).

A cessão de bens a título precário não transfere a sua propriedade, que continua a ser do Estado, mas os imóveis cedidos ficam integrados na esfera jurídica do cessionário, que os deverá gerir nos termos a que obedeceu a sua cessão.

Já se viu que tais bens fazem parte do domínio privado indisponível do Estado. Recordar-se-á ainda que no regime do Decreto-Lei nº 309/83, desde que tais bens estivessem a ser efectivamente utilizados, a respectiva alienação pressupunha que os serviços afectatários os considerassem previamente disponíveis.

O novo regime, dispensando a declaração da desnecessidade do bem pela entidade afectatária, pretendeu reduzir tal indisponibilidade, possibilitando aos ministros com superintendência sobre o organismo utilizador promoverem a alienação de tais bens, que, de outro modo, continuariam, por simples inércia, como bens afectos.

Como Robin de Andrade reconheceu, "o legislador pretendeu assim claramente resolver um problema específico dos bens do domínio privado indisponível, já que os organismos a quem tais bens estão afectos não dispõem de estímulos para promover a alienação dos mesmos ainda que desnecessários" (38).

6.3. Ora, como vimos, o Fundo de Turismo é uma pessoa colectiva de direito público, com a natureza de fundação pública, sendo, assim, de carácter patrimonial o substracto que o caracteriza. Além disso, dispõe de autonomia administrativa e financeira e de património privativo, tendo órgãos próprios a que cabe a responsabilidade de gestão do seu património.
Fácil é reconhecer que tal responsabilidade não se compatibiliza com os poderes que o diploma confere aos ministros "da tutela" sobre os bens em referência.
Enfim, dispondo o nº 1 do artigo 2º que o produto da alienação "constituirá, na sua totalidade, receita do Estado", sempre haveria que reconhecer que a aplicação ao Fundo de Turismo do Decreto-Lei nº 309/89 corresponderia à subversão da sua autonomia financeira e à modificação profunda da sua natureza jurídica.
É que o Fundo de Turismo é, como se disse, um organismo que dispõe de património privativo e autonomia financeira , revertendo sempre as receitas da venda dos seus bens próprios para o seu orçamento. Com efeito, como se viu, atento o disposto no nº 14 da Base XVII da Lei nº 2082, constitui receita do Fundo de Turismo o produto da alienação de bens próprios - cfr. supra, ponto 3.3. e nota (15).

Assim, o diploma em apreço não é aplicável à alienação dos bens imóveis adquiridos pelo Fundo de Turismo através da venda judicial em processo executivo, para ressarcimento dos seus créditos.

Podemos mesmo dizer que o Decreto-Lei nº 309/89 não
é aplicável à alienação dos bens imóveis próprios do Fundo de Turismo, seja qual for a sua forma de aquisição.
Apenas poderá ser aplicável ao Fundo de Turismo no caso de imóveis do Estado que eventualmente lhe estejam afectos, desde que ocorra alguma das situações enunciadas nas alíneas do número 1 do seu artigo 1º.

7.

7.1. Como se viu, não existe normação que especialmente regule a alienação de bens imóveis próprios do Fundo de Turismo. Por outro lado, também inexiste lei geral que discipline a alienação de bens imóveis do domínio privado dos institutos públicos.
Em face da eventual existência de uma lacuna, poder-se-ia defender a sua integração mormente através da aplicação analógica da disciplina do Decreto-Lei nº 34050, de 21 de Outubro de 1944 - cfr. supra, ponto 5.2.2. - diploma chamado a regular o regime de alienação aplicável aos bens adquiridos pelo Estado em processo de execução fiscal.

Foi esse o entendimento, como se disse, de Robin de Andrade, ao defender dever aplicar-se à alienação dos bens próprios do Fundo de Turismo o regime jurídico da alienação dos bens imóveis do domínio privado do Estado, com as necessárias adaptações. Ou seja, em concreto, tratando-se de bens adquiridos em processo de execução fiscal, aplicar-se-ia à sua alienação o regime equivalente aplicável ao próprio Estado e constante do
DL 34050, de 21/10/44.

Regime que, recorde-se, teria como consequência fundamental a realização das alienações em causa através de hasta pública, a qual seria antecedida pela imediata tomada de posse, nos termos legalmente previstos, dos imóveis do Fundo de Turismo pelas correspondentes repartições de finanças e pela sua entrega a um fiel depositário.

Com vista à realização da hasta pública, os imóveis seriam anunciados para venda com a base de licitação correspondente ao seu valor presumível estabelecido pela repartição de finanças, seguindo-se os procedimentos descritos supra, em 5.2.2.
Todavia, havendo urgência ou tratando-se de bens que, pelo seu reduzido valor, não suportassem as despesas da hasta pública, poderia ser determinado que a venda se fizesse por meio de recebimento de propostas em carta fechada, seguida ou não de licitação verbal entre os proponentes.

7.2. Este entendimento é, hoje, porém, a nosso ver, indefensável, por força de disposição legal expressa constante do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho.
7.2.1. O referido diploma legal (39) definiu um novo regime de administração financeira do Estado, desenvolvendo, conforme motivação e habilitação expressamente invocadas, o regime jurídico estabelecido pela Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro.

O diploma dispõe sobre o regime financeiro dos serviços e organismos com autonomia administrativa - que constitui o modelo tipo - e desenvolve os princípios aplicáveis ao regime excepcional dos serviços e fundos autónomos, definindo o seu âmbito e atribuindo-lhes personalidade jurídica e autonomia financeira e patrimonial (40).

Analisando o conteúdo do diploma, escreve-se no citado parecer nº 93/91 (compl.):

"Reformula regras sobre a realização e pagamento de despesas, introduz novas regras de contabilidade mais adequadas a uma correcta administração dos recursos financeiros, adopta-se um novo sistema de pagamento das despesas públicas através de transferência bancária ou de crédito em conta, revê o sistema de realização de despesas e da sua contabilização e consagra um novo sistema de controlo de gestão, de modo a conciliar as exigências de autonomia com as necessidades de um rigoroso controlo".

O regime excepcional de autonomia administrativa e financeira encontra-se previsto nos artigos 43º e seguintes - Divisão II do Capítulo I -, prescrevendo-se a respeito do respectivo âmbito de aplicação que este regime se aplica aos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, a que se refere especialmente o artigo 1º da
Lei nº 8/90 (artigo 43º, nº 1).

Nos termos do nº 2 do referido artigo 43º, "os institutos públicos, referidos no número anterior e designados nesta divisão por organismos autónomos, abrangem todos os organismos da Administração Pública, dotados de autonomia administrativa e financeira, que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública".
Como se sublinha no citado parecer nº 93/91 (compl.), depois de se reconhecer que esta norma apresenta um efeito clarificador, indicado pela formulação utilizada pelo legislador no segmento final do texto: "O regime de administração financeira, de controlo orçamental e de prestação de contas que (o diploma) estabelece é aplicável aos organismos dotados de autonomia admistrativa e financeira - e a todos, desde que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública".
7.2.2. Depois de o artigo 44º estabelecer o princípio de que os organismos autónomos dispõem de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (requisitos que, como se viu, já correspondiam ao Fundo de Turismo, posto que resultavam da sua natureza e regime jurídicos), e de o artigo 45º dispor quanto ao sistema de contabilidade dos organismos autónomos que, pela sua especificidade, realizem essencialmente operações de natureza creditícia, seguradora e outras (nº 2), o artigo 46º, sob a epígrafe "património", prescreve o seguinte, com indiscutível interesse para as questões colocadas à nossa consideração:

"1 - O património dos organismos autónomos é constituído pelos bens, direitos e obrigações recebidos ou adquiridos para o exercício da sua actividade.
2 - Salvo disposições especiais constantes das respectivas leis orgânicas, estes organismos podem administrar e dispor livremente dos bens que integram o seu património, sem sujeição às normas relativas ao domínio privado do Estado.

3 - Os organismos autónomos deverão manter um inventário actualizado de todos os bens patrimoniais.
4 - Estes organismos administram ainda os bens do domínio público do Estado afectos à actividades a seu cargo, devendo manter actualizado o respectivo cadastro".
7.2.3. É manifesta a relevância, na economia da consulta, da norma do nº 2 do artigo 46º do Decreto-Lei nº 155/92.

Em primeiro lugar, e como se viu, o Fundo de Turismo é abrangido no conceito de "organismo autónomo" (artigos 43º, nº 2, e 44º a 46º) e aplica-se-lhe a disciplina do referido preceito.

Da respectiva estatuição resulta, pois, que, inexistindo, como é o caso, disposição especial em sentido contrário na respectiva lei orgânica (em sentido material), o Fundo de Turismo pode, através dos seus órgãos próprios, administrar e dispor livremente dos bens que integram o seu património, o que é o caso dos imóveis cuja alienação está na origem da presente consulta. Mas o legislador foi ainda mais preciso, ao especificar, no segmento final, que tal poder de livre administração e disposição não queda sujeito às normas relativas ao domínio privado do Estado.

De onde cumpre concluir que não é possível sustentar a aplicação, ainda que por recurso à analogia, do regime constante do Decreto-Lei nº 34050, cujas normas têm por objecto a alienação de bens do domínio privado do Estado (41).

7.3. Respondida, pela negativa, a primeira pergunta formulada na consulta, e prejudicadas, em consequência, as segunda e terceira questões (que pressuponham uma resposta afirmativa à primeira), recordem-se as duas últimas interrogações, a que cabe dar agora resposta:

- Não sendo aplicável o regime previsto em qualquer um daqueles diplomas (os Decretos-Leis nºs 34050 e 309/89), pode o Fundo de Turismo promover a alienação dos imóveis em questão através de concurso público?
- Ficando aquele concurso deserto, pode o Fundo de Turismo proceder à venda dos imóveis por negociação particular?
7.3.1. A resposta a estas questões decorre de tudo quanto se ponderou acerca da natureza e do regime jurídico do Fundo de Turismo e a respeito da livre disponibilidade dos imóveis em apreço, transitoriamente integrados no património privativo do Fundo.
E está sobremaneira facilitada pelo disposto no nº
2 do artigo 46º do Decreto-Lei nº 155/92, disposição já suficientemente analisada.

Permitam-se-nos, porém, algumas notas complementares.

Apesar de nos encontrarmos perante actos de gestão privada - a disposição de bens do domínio privado disponível do Estado ou de outra pessoa colectiva pública rege-se pelas normas legais de direito privado aplicáveis aos particulares - deverão respeitar-se os princípios constitucionais que enformam a actividade da Administração Pública.

E, nesta matéria, sobrelevam essencialmente os seguintes princípios: o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da justiça e da imparcialidade, reconhecidos nos nºs 1 e 2 do artigo
266º da Constituição da República e nos artigos 4º e 6º do Código do Procedimento Administrativo (42).
O primeiro recomenda que apenas se proceda à alienação dos imóveis se e quando se verificar não serem necessários ou adequados à prossecução dos fins públicos da pessoa colectiva a que pertencem. E recomenda ainda que, tomada a decisão de alienar, se adoptem as medidas necessárias com vista à obtenção das melhores condições possíveis para a concretização da venda.

O segundo impõe a adopção de regras claras e devidamente publicitadas, de modo a que não se possam levantar dúvidas quanto à transparência das operações de alienação, designadamente quanto às razões que presidiram à escolha do comprador.
O que acima de tudo interessa é que a pessoa colectiva pública, por um lado, obtenha o melhor preço possível pela venda do imóvel e que, por outro, a escolha do comprador seja completamente transparente.
Assim sendo, deve o Fundo de Turismo promover a alienação dos imóveis em questão através de concurso público, procedimento adequado à garantia do tratamento justo e imparcial de todos os interessados na respectiva aquisição.

Também em sede de alienações, e porventura por maioria de razão, fazem sentido os cuidados que inspiraram a Resolução do Conselho de Ministros nº 20/83, de 31 de Janeiro, que, recorde-se, fez depender de prévia realização de concurso público, salvo casos excepcionais em que a oferta pública pode ser dispensada, a aquisição onerosa de imóveis por parte do Estado, de institutos públicos e de empresas públicas -
cfr, supra, ponto 4.1., in fine.

Ficando o concurso deserto, não obstante a sua publicitação e adequada tramitação, nada obsta, em termos legais, a que o Fundo de Turismo, através do(s) seu(s) órgão(s) competente(s), por decisão devidamente fundamentada, proceda à venda por negociação particular.
Pense-se, por exemplo, na verificação de uma situação de urgência, incompatível com a abertura de novo concurso público.

Conveniente será, nesse caso, tendo presentes os princípios atrás assinalados, que a decisão de proceder
à venda por negociação particular resulte com clareza das vicissitudes do próprio procedimento do concurso e que transpareça ser essa a melhor forma de, em concreto, assegurar a prossecução do interesse público. Para o efeito, justificar-se-á, tendo presentes os princípios gerais enformadores da actividade tendente à alienação, que o Fundo anuncie publicamente a sua intenção de vender, vindo a contratar com quem apresentar a proposta considerada mais favorável.
O que não pareceria juridicamente correcto, por representar violação do disposto no nº 2 do artigo 46º do Decreto-Lei nº 155/92, seria pretender que, nas referidas alienações, os órgãos competentes dos institutos públicos fossem obrigados a aplicar as regras relativas à venda dos bens do domínio privado do Estado, maxime, através da necessidade de hasta pública.

8.

Termos em que se extraem as seguintes conclusões:

1ª - O Fundo de Turismo, criado pela Lei nº 2082, de 4 de Junho de 1956, tem personalidade jurídica distinta do Estado, sendo enquadrável na categoria doutrinária dos institutos públicos, na espécie fundação pública;
2ª - O Fundo de Turismo dispõe de autonomia administrativa e financeira e de património privativo, sendo dotado de órgãos próprios a quem cabe a responsabilidade da gestão desse património;
3ª - Os imóveis adquiridos em processo de execução fiscal movido para cobrança de dívidas ao Fundo de Turismo passam a integrar temporariamente o respectivo património próprio, posto que se destinam a ser alienados com vista ao efectivo reembolso dos créditos para cuja cobrança foi movido o processo executivo;
4ª - O Decreto-Lei nº 34050, de 21 de Outubro de 1944, tem por objecto a alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado, mais concretamente, de bens adquiridos pelo Estado em processo de execução fiscal;
5ª - O Decreto-Lei nº 309/89, de 19 de Setembro, apenas abrange no seu âmbito de aplicação os imóveis do domínio privado indisponível do Estado que se encontrem afectos aos seus ministérios ou que se integrem na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou institutos públicos, que se encontrem nalguma das situações previstas no nº 1 do artigo 1º do referido diploma;
6ª - Os Decretos-Leis nº 34050 e nº 309/89 prevêem a hasta pública como forma típica de alienação dos imóveis que constituem o seu objecto;
7ª - Nenhum dos diplomas indicados nas conclusões 4ª e 5ª é aplicável à alienação dos bens imóveis próprios do Fundo de Turismo, seja qual for a sua forma de aquisição, incluindo, designadamente, os imóveis adquiridos através da venda judicial em processo executivo, para ressarcimento dos respectivos créditos;
8ª - Atento o disposto no nº 2 do artigo 46º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, os órgãos próprios de gestão do Fundo de Turismo podem administrar e dispor livremente dos bens que integram o seu património, sem sujeição às normas relativas ao domínio privado do Estado;
9ª - Para a alienação dos bens imóveis a que se refere a conclusão 3ª, devem ser observados os princípios da prossecução do interesse público, da justiça e da imparcialidade da Administração - artigo 266º, nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa e artigos 4º e 6º do Código do Procedimento Administrativo;
10ª - O Fundo de Turismo pode, assim, promover a alienação dos imóveis em questão através de concurso público, procedimento adequado à garantia do tratamento justo e imparcial de todos os interessados na respectiva aquisição;
11ª - Ficando o concurso deserto, não obstante a sua publicitação e adequada tramitação, nada obsta, do ponto de vista legal, a que o Fundo de Turismo, através dos seus órgãos competentes, por decisão devidamente fundamentada, proceda à venda por negociação particular;
12ª - Ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República compete emitir parecer restrito à matéria de legalidade nos casos de consulta obrigatória previstos na lei e naqueles em que o Governo o solicite, sendo os pareceres sobre disposições de ordem genérica, quando homologados, publicados no Diário da República para valerem como interpretação oficial, perante os respectivos serviços, das matérias que se destinam a esclarecer (artigos 34º, alínea a), e 40º, nº 1, da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro - Lei Orgânica do Ministério Público);
13ª - Todavia, essa interpretação não vincula os tribunais, os quais são independentes e apenas estão sujeitos à lei, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades (artigos 206º e 208º, nº 2, da Constituição da República)




1) Através do ofício nº 000003, de 2 de Janeiro findo.
2) Diogo Freitas do Amaral, José Robin de Andrade e António Braz Teixeira, que apresentaram os seus pareceres com datas de 11 de Maio de 1990, 23 do mesmo mês e ano, e 6 de Junho, também de 1990, respectivamente.
3) Vejam-se, v.g., os pareceres nºs 31/92, de 26 de Fevereiro de 1993, ponto 4.6., e 45/93, de 7 de Outubro de 1993, ponto 3.1.
4) Vejam-se os pareceres nºs 14/85, de 11 de Novembro de 1985, não homologado, 30/86, de 3 de Julho, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 362, pág. 263, e 41/92, de 11 de Fevereiro de 1993, inédito.
5) Nos termos da qual "é criado no Secretariado Nacional da Informação o Fundo de Turismo que se destina a assegurar o fomento do turismo no País e, em especial, a auxiliar e estimular o desenvolvimento da indústria hoteleira e de outras actividades que mais estreitamente se relacionem com o turismo". Por sua vez, as Bases XVII, XVIII e XIX previam, respectivamente, as receitas do Fundo, a aplicação das suas disponibilidades e a respectiva forma de gerência, a qual era confiada a uma comissão administrativa. A
Base XVIII da Lei nº 2082 seria revogada pelo Decreto-Lei nº 49266, de 26 de Setembro de 1969 (artigo 13º).
Na mesma data (26-09-69) foi também publicado o Decreto-Lei nº 49267, que regulou a aplicação das disponibilidades do Fundo de Turismo. x1) Cfr. Alberto Xavier, "Manual de Direito Fiscal", I, (reimpressão), 1981, págs. 341-42, que coloca o Fundo de Turismo a par do Fundo do Teatro e do (ora extinto) Fundo de Fomento da Habitação, etc. Cfr. também António Braz Teixeira, "Princípios de Direito Fiscal", Coimbra, 1979, pág. 172.
6) Os nºs 8, 9 e 10 da Base XVII da Lei nº 2082 foram revogados pelo Decreto-Lei nº 74/71, de 17 de Março (artigo 40º, alínea a)), que organizou os Serviços de Inspecção da Direcção-Geral do Turismo.
7) O Decreto-Lei nº 49266 viria a ser alterado pelos Decretos-Leis nºs 223/71, de 27 de Maio, que deu nova redacção ao artigo 3º (artigo 1º) e que veio dispor que é aplicável à cobrança coerciva de todas as dívidas de que seja credor o Fundo de Turismo a legislação respeitante às execuções por dívidas à Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência (artigo 2º); 631/74, de 18 de Novembro, que modificou o artigo 3º; 40/80, de 14 de Março, que introduziu alterações ao artigo 1º; 36/83, de 25 de Janeiro, e 341/87, de 21 de Outubro, que modificaram sucessivamente os artigos 1º e 2º, tendo o diploma de 83 alterado ainda o artigo 6º; e 203/89, 22 de Junho, que deu nova redacção ao artigo 3º (além de renovar a estatuição do artigo 2º do Decreto-Lei nº 223/71, diploma cuja revogação determinou, assim como do Decreto-Lei nº 631/74).
8) Cfr. supra, ponto 3.3.
9) O Decreto-Lei nº 238/84, de 12 de Julho, concede ao Fundo de Turismo a possibilidade de celebrar contratos de mútuo para financiamento da promoção turística por escrito particular, assim estabelecendo a suficiência de documento particular como meio de prova nos contratos de mútuo de valor inferior a dez milhões de escudos.
10) Além de ter alterado a redacção do nº 3 do artigo
4º do Decreto-Lei nº 49267, sem interesse na economia do presente parecer.
11) Nos termos do nº 1 do referido artigo 1º, a taxa de juro a praticar em tais empréstimos será fixada em correspondência com o esquema de taxas bonificadas estabelecido no quadro da política de crédito ao investimento.
12) E revogou os Despachos Normativos nºs 73/92, de 19 de Maio, 188/92, de 12 de Outubro, e 53/93, de 8 de Abril, que, até então, disciplinavam a concessão de tais financiamentos.
13) Entretanto, o Despacho Normativo nº 641/94, de 12 de Setembro, sempre ao abrigo do nº 2 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 149/80, estabeleceu que terão acesso aos financiamentos directos a conceder pelo Fundo de Turismo, nos termos do Despacho Normativo nº 469/94, os projectos de investimento cuja execução material já se tenha iniciado, mas que ainda não esteja concluída, no momento da apresentação do respectivo pedido, se este ocorrer dentro de um determinado prazo posterior à data de entrada em vigor do diploma. Vejam-se ainda os Despachos Normativos nºs 669/94 e 670/94, ambos de 22 de Setembro, que estabeleceram um apoio financeiro e um estímulo financeiro, a conceder pelo Fundo de Turismo, respectivamente, a vários investimentos e projectos que discriminam.
14) Sobre o conceito de "fundação pública", vejam-se Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, 5ª reimpressão, vol. I, pág. 376, e Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. 1, 2ª edição, 1994, pág. 350. No respeitante à expressão "fundação de Direito Público", cfr. Fausto de Quadros, Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, 2, pág.1624.
15) A lei, ao proceder à enunciação das suas receitas, pressupõe com clareza o património próprio do Fundo, diferenciado do património do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas. Recordem-se, como exemplo do que se afirma, os nºs 12, 13 e 14 da Base nº XVII da Lei nº 2028, que dispõem o seguinte: "Constituem receitas do Fundo de Turismo: (...) 12) Os rendimentos de bens próprios, mobiliários e imobiliários; 13) As heranças, legados, doações e donativos; 14) O produto da alienação de bens próprios; (...)"
16) Nos termos do nº 1 do artigo 6º do referido Decreto-Lei nº 477/80, constituem o património financeiro do Estado: os créditos (alínea a); os débitos (alínea b); as participações (alínea c); os direitos relativos ao estabelecimento dos institutos públicos estaduais (alínea d) e os saldos de tesouraria (alínea e). Adita-se, no nº 2, que o disposto na alínea d) do número anterior não exclui a existência ou o reconhecimento da propriedade dos institutos públicos sobre os bens do seu próprio património.
17) Nos pareceres nºs 53/82, de 22 de Julho de 1982, publicado no Boletim do Ministério da Justiça nº 325, pág. 284, e 190/82, de 10 de Janeiro de 1985, publicado no "Diário da República", nº 211, de 13 de Setembro de 1985, também se concluiu que o termo "Estado", usado nas disposições legais aí analisadas, designava exclusivamente a pessoa colectiva de direito público interno que tem por órgão o Governo.
18) Diploma ao qual viriam a ser introduzidas alterações pela Lei nº 22/79, de 29 de Junho, e pelo Decreto-Lei nº 227/85, de 4 de Julho, que actualizou as importâncias fixadas nos artigos 1º, nºs 1 e 2, e 4º, nº 1, do citado Decreto-Lei nº 27/79.
19) Cfr. loc. cit., 9ª edição, reimpressão, Vol. II, pág. 896.
20) José Pedro Fernandes, Dicionário Jurídico da Administração Pública, págs. 166 e segs.
21) Na vigência da Constituição de 1933, o domínio público do Estado encontrava-se especificado no artigo 49º do referido texto e no Decreto-Lei nº 23565, de 15 de Fevereiro de 1934, diploma que mandou proceder ao cadastro dos respectivos bens, e que viria a ser revogado pelo citado Decreto-Lei nº 477/80 (artigo 18º).
22) Marcello Caetano, loc.cit., Vol. II, págs. 960 e segs. Sobre o domínio privado do Estado, vejam-se ainda as seguintes fontes: Sousa Franco, Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro, 1974, págs. 283 e segs.; Jean Marie Auby e Robert Ducos-Ader, Droit Administratif - La fonction publique, les biens publics, les travaux publics, págs. 460 e segs.;José Pedro Fernandes, Dicionário Jurídico da Administração Pública, págs. 160 e segs.; Pareceres nºs 109/79, de 12 de Julho de 1979, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 293, pág. 71, 30/85, de 2 de Maio de 1985, publicado no Boletim nº 348, pág. 154, 89/86, publicado no Diário da República, II Série, de 5 de Junho de
1987, e no Boletim nº 370, pág. 119, e 38/91, de 21 de Novembro de 1991, inédito.
23) Marcello Caetano, ob. e loc. cits., pág. 962.
24) ob. e loc. cits., pág. 968.
25) No sentido exposto, Ingrosso, Patrimonio dello Stato e degli enti pubblici, "Noviss. dig. ital.", vol. XII, Torino, 1965, pág. 667. Sobre a problemática que temos vindo a abordar, maxime, no que respeita ao regime dos bens dominiais e dos bens do património indisponível do Estado, vejam-se, na doutrina italiana, os seguintes autores: Aldo M. Sandulli, Beni pubblici,"Enc. del dir.", V, Giuffrè, 1959, págs. 277 e segs., e
, do mesmo Autor, Manuale di diritto amministrativo, 10ª edição, Napoli, 1969, págs. 451 e segs.; Raffaele Resta, Dei beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli anti ecclesiastici, "Commentario del Codice Civile a cura di Antonio Scialoja e Giuseppe Branca", Bologna/Roma, 1946, págs. 57 e segs.
26) Cfr. Marcello Caetano, ob. e loc. cits., págs. 969 e 970.
27) Cfr. artigos 321º e seguintes do Código de Processo Tributário.
28) Reformulação tornada mais urgente por força da maior autonomia conferida aos serviços pelo novo regime de administração financeira do Estado, estabelecido pelo Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, diploma a que voltaremos - cfr. infra, ponto 7.2.
29) O Decreto-Lei nº 518/79, de 28 de Dezembro aprovou a Lei Orgânica da Direcção-Geral do Património do Estado. Por sua vez, o Decreto Regulamentar nº 44/80, de 30 de Agosto, que veio a ser alterado pelos Decretos Regulamentares nºs 69/80, de 5 de Novembro, e 40/83, de 10 de Maio, aprovou a estrutura e definiu as atribuições da DGPE. Anote-se ainda que o Decreto-Lei nº 129/83, de 14 de Março, procedeu à integração na DGPE da Central de Compras do Estado.
30) O referido valor foi fixado em 60.000$00 pelo ponto 5º da Portaria nº 1152-A/94, de 27 de Dezembro.
31) Cfr. os pontos 8º (Anúncios), 9º (Das propostas) e 10º (Acto público) da Portaria nº 1152-A/94.
32) Designação dada tradicionalmente à venda de bens imóveis do domínio privado do Estado e dos institutos públicos.
33) Os editais serão afixados, com a antecipação de dez dias, um à porta do tribunal e outro na porta da sede da junta de freguesia em que os bens se encontrarem. Os anúncios serão publicados, com a mesma antecedência, em dois números de um dos jornais de maior circulação da localidade - § 1º do artigo 7º.
34) Solução para que propendeu Robin de Andrade, no parecer já mencionado.
35) Faz-se referência a Marcello Caetano e a Sousa Franco.
36) Mais correcto seria falar, em relação à administração indirecta, em poder de superintendência - cfr. artigo 202º, alínea d), da Constituição da República e supra, ponto 3.7., in fine.
"Superintendência" que implica, segundo dois autores, o poder de orientação, bem como a faculdade de revisão, confirmação, modificação ou revogação de actos de outras entidades, e que só pode existir nos casos de administração indirecta, mas já não nos casos de descentralização autónoma, dado existir aqui um poder de tutela - cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra Editora, anotação 8ª ao artigo 267º, págs. 928 e 929. Para outros autores, todavia, no poder de superintendência não se incluirá a possibilidade jurídica de modificação do conteúdo substancial dos actos praticados por outras entidades no exercício de competência própria. Assim, Paulo Otero observa que "perante recurso apenas fundado em mero poder de supervisão não hierárquico, nem integrável numa relação de delegação de poderes, os poderes do órgão ad quem dependem da própria configuração legal do poder de supervisão, sendo de estabelecer o princípio de que na falta de preceito expresso aquele apenas compreende a faculdade revogatória, estando excluído o poder de substituição" - cfr. "As garantias impugnatórias dos particulares no Código do Procedimento Administrativo", Scientia Juridica, tomo XLI (235/237), 1992, pág. 74.
37) Nos termos do artigo 6º do Decreto-Lei nº 24489, de 13 de Setembro de 1934, "os bens do domínio privado do Estado podem ser cedidos, a título precário, por despacho do Ministro das Finanças, para utilização dos diversos ministérios ou de serviços deles dependentes, e ainda para fins de elevado interesse público, estabelecendo-se naquele as condições a que a cessão fica sujeita". A entrega dos bens às entidades cessionárias faz-se por meio de auto especialmente lavrado, nos termos do artigo 8º do referido diploma.
38) Cfr. parecer citado na nota (2).
39) Cfr. parecer nº 93/91 (compl.), de 27 de Janeiro de 1994, inédito, que, neste ponto, se segue de perto.
40) Do preâmbulo. Substitui 31 diplomas fundamentais da contabilidade pública que vão desde a 3ª Carta de Lei, de 1908 - cfr. artigo 57º, nº 1.
41) Tal diploma é ulterior à elaboração dos pareceres mencionados na nota (2), sendo também posterior à data dos factos que deram causa à acção cujo recurso foi julgado pelo acórdão referido supra, no ponto 2.4.
Certamente por esse motivo, o Decreto-Lei nº 155/92 não foi tomado em consideração no âmbito do referido aresto.
42) Tendo-se ainda presente que os princípios gerais da actividade administrativa definidos no CPA são aplicáveis a toda a actuação da Administração, ainda que meramente técnica ou de gestão privada - cfr. artigo 2º, nº 4, do citado Código.
Anotações
Legislação: 
CONST76 ART266. CPADM91 ART4 ART6. CPC67 ART823 N1 A.
DL 477/80 DE 1980/10/15 ART2 ART4 ART5 ART7.
DL DE 25 DE JANEIRO DE 1911. DL 149/80 DE 1980/05/23 ART1 N2.
DL 31972 DE 1942/04/13. DL 34050 DE 1944/10/21 ART1 ART2 ART3 ART7.
L 2082 DE 1956/06/04 BXVI BXVII. DL 48449 DE 1968/06/24 ART1.
DL 49266 DE 1969/09/26 ART1 ART2 ART2-A ART3. L 8/90 DE 1980/02/20.
DL 138/72 DE 1972/04/29. DL 545/74 DE 1974/10/19 ART3.
DL 93-A/82 DE 1982/03/24 ART1. DL 309/83 DE 1983/07/01 ART1 ART2.
LOMP86 ART34 A ART40 N1. DL 341/87 DE 1987/10/21.
DL 203/89 DE 1989/06/22 ART2. DL 309/89 DE 1989/09/19 ART1.
DL 27/79 DE 1979/02/22. DL 74/80 DE 1980/04/15.
RCM 20/83 DE 1983/01/31. DL 155/92 DE 1992/07/28 ART43 ART44 ART46.
DL 307/94 DE 1994/12/21 ART8 ART9 ART10 ART11 ART13.
PORT 1152-A/94 DE 1994/12/27 ART6 ART7. DN 469/94 DE 1994/07/04 N5.
Referências Complementares: 
DIR ADM * ADM PUBL.
Divulgação
Número: 
DR151
Data: 
07-07-1995
Página: 
7399
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