Senhora Secretária de Estado da Justiça,
Excelência:
No Gabinete de Vossa Excelência foi elaborada Informação em que se concluíu propondo a audição deste corpo consultivo "sobre o alcance das normas contidas nos nºs. 1 e 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 131/91 e sua concatenação com as regras gerais de progressão nos escalões do artigo 16º do Decreto-Lei nº 184/89 e do artigo 16º (1) do Decreto-Lei nº 353-A/89" .
E, isto, a propósito da questão concreta de saber qual o momento a partir do qual se deve considerar posicionado no 3º escalão da 2ª classe o Conservador do Registo Predial Lic. JOSÉ AUGUSTO DOMINGUES A. MATEUS - problema acerca do qual se terá suscitado divergência entre a Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça e a Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.
Cumpre, pois, emitir o parecer solicitado.
1.
Para cabal apreensão da questão suscitada, tem interesse atentar, em concreto, na evolução da situação do aludido funcionário, a partir do início da aplicação do Novo Sistema Retributivo (NSR) aos conservadores e notários.
Essa evolução foi, em síntese, a seguinte: a) Em 1 de Janeiro de 1990, transitou para o escalão 1 da 3ª classe (índice 380), por aplicação do Decreto-Lei nº 131/91, de 2 de Abril. b) A sua antiguidade no quadro do registo predial era, reportada à véspera daquela data, de 13 anos, 7 meses e 28 dias. c) Em 1 de Julho de 1990, progrediu para o escalão
3 (índice 405), dado possuir mais de 10 anos de antiguidade na 3ª classe, por força do descongelamento de escalões determinado pelo artigo 2º, nº 2, alínea b) do Decreto-Lei nº 377/91, de 9 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 76/92, de 4 de Maio. d) Por despacho de 23 de Outubro de 1990, o elemento em causa foi promovido a conservador de
2ª classe. e) Com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 1991, o funcionário foi posicionado no escalão 3 da 2ª classe (índice 465), por força do artigo 3º, nº 1 do Decreto-Lei nº 204/91, de 7 de Junho, considerado subsidiariamente aplicável ao pessoal dos registos e do notariado por despacho de Sua Excelência a Secretária de Estado da Justiça de 27 de Março de 1992. f) Enfim, não terá beneficiado do descongelamento previsto no artigo 3º, nº 1 do Decreto-Lei nº 61/92, de 15 de Janeiro, por se ter entendido que dele decorreria, afinal, a atribuição do índice (465) que já então lhe cabia.
2.
Na Informação que deu azo ao presente parecer põe- se em causa a aplicabilidade, a casos deste tipo, dos nºs. 1 e 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 131/91, na medida em que dispõem, respectivamente, que a progressão na escala salarial de conservadores e notários se faz "segundo módulos de três anos na classe pessoal" e que o tempo de serviço para esse efeito se conta, nas 1ª e 2ª classes, "desde a data do despacho de promoção" (por remissão para o artigo 80º do Regulamento aprovado pelo Decreto-Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro).
Embora se reconheça aí a natureza especial de tais normas, opina-se que - precisamente por serem especiais, e não excepcionais - elas não poderiam relevar em termos de contradizer os princípios básicos do NSR em matéria de progressão salarial, tal como definidos nos Decretos-
Leis nºs 184/89 e 353-A/89.
No tocante à hipótese concreta em análise, sustenta-se que não é acertado fazer coincidir com a promoção do conservador à 2ª classe o início da contagem do tempo relevante para efeitos de progressão ao escalão salarial seguinte.
Alega-se, a este propósito, que, se assim se procedesse, se estaria "a atribuir efeitos a essa realidade (o seu posicionamento no escalão 3, da 2ª classe, índice 465) em momento anterior àquele em que a lei concedeu efeitos jurídicos a esse escalão, o que se traduziria numa norma de retroactividade não prevista na lei".
Preconiza-se, pois, uma interpretação restritiva dos nºs. 1 e 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 131/91, no sentido de que eles, "ao remeterem para as regras do estatuto do pessoal dos registos e do notariado, apenas pretendiam dispor quanto àqueles aspectos nos quais a especialidade do regime deste pessoal impusesse um tratamento diverso, e não afastar a matriz normativa em que todo o diploma se quis basear".
3.
Cabendo, pois, para apreciação das questões, geral e concreta, que constituem objecto deste parecer, partir da caracterização da estrutura básica do NSR, interessa, antes de mais, salientar que ele veio substituir o antigo sistema de seriação por "letras" dos ordenados ou vencimentos (em sentido estrito) (2) do funcionalismo público.
Esse sistema fôra instituído pelo Decreto-Lei nº 26115, de 23 de Novembro de 1935.
E, apesar de algumas adaptações e ajustamentos
(3), a verdade é que subsistiu, na sua essência, até à entrada em vigor do NSR.
Tanto assim que a Comissão para o Estudo do Sistema Retributivo da Função Pública pôde afirmar, contundentemente, que:
"Bem se pode dizer que a primeira reforma geral da função pública no nosso século foi, infelizmente, a única. Torna-se necessário recuar mais de cinquenta anos para a encontrarmos.
Efectivamente, depois de 1935 não mais se quis, soube ou pôde concretizar nova reforma geral, limitando- se as sucessivas e múltiplas alterações a remendar, com maior ou menor habilidade, o tecido instituído pelo Decreto nº 26115, crescentemente desajustado aos novos tempos e, sobretudo, a um número de funcionários hoje multiplicado por vinte" (4).
E, mais adiante:
"A conclusão evidente da análise evolutiva do sistema remuneratório da função pública (ou conjunto de normas, regras e práticas assimiláveis a um sistema) é a da sua estabilidade estrutural.
Pontualmente ajustado, o regime definido pelo Decreto-Lei nº 26115 constitui, passado meio século, o suporte enformador do actual sistema retributivo" (5).
A estrutura básica desse regime consistia na seriação dos vencimentos (em sentido estrito) dos funcionários e agentes em correspondência com as letras do alfabeto e segundo a importância relativa das respectivas categorias.
Explicitando este esquema, dizia JOÃO ALFAIA (6):
"... a cada lugar de certa categoria corresponde determinado vencimento em sentido estrito, sendo através deste que se afere a hierarquia de mera graduação entre funcionários e agentes.
Ora, entende-se por nível de vencimentos o vencimento em sentido estrito comum a um certo conjunto de lugares.
....................................................................................................
O nível de vencimento que, assim, constitui o denominador comum dos lugares e categorias da mesma graduação, é, em regra, referenciado por uma letra maiúscula, como sucede com os níveis A a U da tabela geral de vencimentos dos funcionários e agentes civis em regime de direito público.
Tradicionalmente, a atribuição de tais letras era efectuada por ordem crescente de hierarquização dos lugares e respectivas categorias".
4.
Outra remuneração geral típica do sistema retributivo vigente imediatamente antes da implantação do NSR era constituída pelas diuturnidades.
Originariamente, as diuturnidades eram abonos atribuídos em função da permanência, durante certos períodos de tempo, numa categoria funcional, a partir da qual já não fosse possível obter promoção.
E destinavam-se, precisamente, a compensar os funcionários dessa impossibilidade de promoção.
Por isso MARCELLO CAETANO as definia como "garantias concedidas aos funcionários pela permanência durante certo número de anos na mesma categoria hierárquica sem possibilidade legal de promoção" (7).
Note-se que esta era a caracterização de diuturnidades ajustada ao Direito então vigente, tal como definido no Decreto-Lei nº 26115.
O autor referido não deixava de partir duma noção mais geral deste tipo de remuneração, ao conexioná-la com a carreira, quando afirmava (8) que esta "deve assegurar ao funcionário, em primeiro lugar, um aumento de remuneração por cada período de tempo de bom e efectivo serviço na mesma categoria (diuturnidade) e, em segundo lugar, a a possibilidade de ser escolhido ou de se candidatar para o provimento nos lugares que vagarem nas categorias superiores da sua hierarquia (promoção)".
Mas logo acrescentava (9): "Estas vantagens podem ser alternativas: se o funcionário permanece na mesma categoria largos anos por não existir possibilidade jurídica de acesso a categoria superior deve ao cabo de
X anos ter um aumento de ordenado (diuturnidade); se há possibilidade de acesso, mesmo que não tenha sido promovido, não receberá esse aumento".
E logo acrescentava que fôra este, precisamente, o critério adoptado pelo citado Decreto-Lei nº 26115.
Com efeito, este diploma aboliu quaisquer diuturnidades relativas a categorias funcionais que ainda proporcionassem possibilidades de promoção.
Cerca de quatro décadas depois, as diuturnidades foram reintroduzidas como remuneração de natureza geral, pelo Decreto-Lei nº 330/76, de 7 de Maio (10).
Agora, porém, assumindo diferentes natureza e regime jurídicos.
Continuaram, é certo, a ser abonos concedidos em função de certos períodos de tempo de serviço.
Só que a sua atribuição passou a abranger a generalidade dos trabalhadores do Estado, tendo por base o tempo relevante para efeitos de aposentação (artigo 3º, nº 1 do Decreto-Lei nº 330/76).
Este diploma legal veio, pois, a conferir-lhes a característica de prémios de antiguidade, conforme de resto se depreende do respectivo preâmbulo.
Assim se explica que JOÃO ALFAIA (11) definisse, então, algo vagamente, a diuturnidade como a remuneração "referida a certo tempo de serviço contável na Administração Pública em geral - -abrangendo-se aqui não só os organismos do Estado e demais pessoas colectivas de direito público como as pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública administrativa com fins de saúde e assistência (nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 330/76, de 7 de Maio) - e, bem assim, na Previdência (Decreto-Lei nº 195/85, de 25 de Junho)".
5.
Por Resolução publicada na II Série do Diário da República de 19 de Novembro de 1986, o Conselho de Ministros criou, junto do Primeiro-Ministro, a Comissão para o Estudo do Sistema Retributivo da Função Pública, com a missão de:
"a) Elaborar no prazo de seis meses um Livro Branco sobre os regimes remuneratórios praticados na Administração Central, Regional e Local; b) Apresentar, no prazo de doze meses, um estudo, contendo propostas, recomendações e critérios sobre o sistema salarial da função pública ... etc".
6.
Depois de cumprida a 1ª fase do seu mandato (12), a referida Comissão apresentou uma proposta de profunda alteração do regime de retribuição dos trabalhadores da função pública (13).
Preconizou, essencialmente, que a estrutura salarial da generalidade do funcionalismo assentasse nos três seguintes vectores (14):
" - definição de uma base 100, que corresponda ao salário mínimo praticado na função pública;
- criação de posições remuneratórias (escalão) para cada categoria, destinadas a estimular o mérito e a viabilizar a progressão económica, sem que haja mudança de categoria funcional (promoção);
- fixação do índice máximo que garanta a exequibilidade dos propósitos anteriormente definidos, nomeadamente a abertura do leque salarial".
7.
Dando sequência a tais recomendações, foi publicada legislação que introduziu nesta matéria (e na parte que interessa à questão em análise), fundamentalmente, as seguintes principais inovações (15):
"Supressão da tabela de 21 posições salariais (das letras A a U) e a sua substituição por uma escala de índices; a escala indiciária geral abrange todos os funcionários das carreiras comuns e de regime especial da Administração, inicia-se no índice 100 e desenvolve-se até ao índice 900 (tendo como efeito imediato o alargamento do leque salarial);
...........................................................................................................
- a estrutura remuneratória das carreiras passa a comportar duas componentes: progressão e promoção; a progressão corresponde a um desenvolvimento salarial no exercício da mesma função, subordinado ao decurso de tempo e a avaliação do mérito; a promoção alia a valorização salarial a um crescimento de responsabilidade e de complexidade no exercício das funções inerentes à carreira, pressupondo tempos mínimos na categoria, selecção e maior exigência quanto ao mérito;"
8.
O diploma que constitui o fundamento deste novo regime salarial do funcionalismo é o Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho (16), publicado no uso de autorização legislativa (concedida pelas alíneas a), b) e c) do artigo 15º da Lei nº 114/88, de 30 de Dezembro).
Dele consta, desde logo, a configuração da remuneração base:
"Artigo 17º:
Fixação da remuneração base
1. A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.
2. Escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira.
.........................................................................................................".
Para sua cabal apreensão, este preceito tem naturalmente de ser conjugado com as noções de categoria e carreira já antes definidas pelo artigo 4º do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho (17):
"Artigo 4º
Carreira e categoria.
1 - A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciados no desempenho profissional.
2 - Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e a qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública".
Assumem também primordial relevância para a caracterização do regime salarial dos funcionários e agentes, agora no seu aspecto dinâmico, as normas do mesmo diploma respeitantes ao acesso (na carreira) e progressão (na categoria), a saber:
"Artigo 27º
Acesso
1 - ......................................................................................................
2 - O acesso é a mudança por promoção.
3 - A promoção é a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira e opera-se para escalão a que corresponda remuneração base imediatamente superior.
4 - A promoção depende da verificação cumulativa das seguintes condições mínimas: a) Mérito adequado; b) Tempo mínimo de serviço efectivo na categoria imediatamente inferior, de acordo com o regime legalmente estipulado. c) Existência de vaga.
5.......................................................................................................
Artigo 29º
Progressão
1 - A progressão faz-se pela mudança de escalão na mesma categoria.
2........................................................................................................
3......................................................................................................".
9.
No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido, em matéria de remunerações, pelo Decreto-Lei nº 184/89, foi publicado o Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro (18) (19).
Assim é que nele se dispõe, quanto à estrutura indiciária, que:
"Artigo 4º
Estrutura indiciária
1. A remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão referencia-se por índices, cujo limite máximo é o índice 900 para a escala salarial de regime geral.
2. A remuneração base correspondente ao índice 100 consta de Portaria Conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças.
3.......................................................................................................
4.......................................................................................................
5.....................................................................................................".
Os efeitos remuneratórios da promoção vêm, por seu turno, descritos no respectivo artigo 17º:
"Artigo 17º
Escalão de promoção
1. A promoção a categoria superior da respectiva carreira faz-se da seguinte forma: a) Para o escalão 1 da categoria para a qual se faz a promoção; b) Para o escalão a que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponde o índice superior mais aproximado, se o funcionário vier já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1.
2. Sempre que do disposto no número anterior resulte um índice salarial inferior a 10 pontos, a integração na nova categoria faz-se no escalão seguinte da estrutura da categoria"
No que concerne à ascensão no âmbito da mesma categoria, prescreve-se, mais adiante, que:
"Artigo 19º
Progressão
1. A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão.
2. A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo: a) Nas carreiras horizontais, quatro anos; b) Nas carreiras verticais, três anos.
3....................................................................................................
4. O disposto nos números anteriores não prejudica a fixação de regras próprias de progressão para carreiras de regime especial e corpos especiais".
Artigo 20º
Formalidades
1. A progressão é automática e oficiosa.
2......................................................................................................
3..............................................................................................(20) ".
10.
O sistema geral instituído pelo Decreto-Lei nº 353-A/89 não foi, porém, desde logo aplicado na sua integralidade, fundamentalmente por razões de natureza financeira.
Com efeito, a progressão nas categorias acabou por ficar condicionada nos termos definidos pelo artigo 38º desse diploma, do seguinte teor (21):
"Artigo 38º
Condicionamento da progressão
1. Sem prejuízo dos posicionamentos que resultarem das regras de transição, fica congelada a progressão nas categorias.
2. A calendarização do progressivo alargamento do desenvolvimento por escalões faz-se mediante decreto regulamentar e obedecerá aos seguintes princípios.: a) Em Julho de 1990 são descongelados os dois escalões seguintes ao escalão de integração; b) Em Janeiro de 1991 são descongelados mais dois escalões subsequentes; c) Em Janeiro de 1992 são descongelados os restantes escalões; d) O escalão O vigora até 31 de Dezembro de 1990.
3.............................................................................................
4...........................................................................................".
No desenvolvimento deste esquema de sucessivos descongelamentos, foram publicados:
- O Decreto-Lei nº 393/90, de 11 de Dezembro (com efeitos reportados a 1 de Julho do mesmo ano);
- O Decreto-Lei nº 204/91, de 7 de Julho (com efeitos desde 1 de Janeiro desse ano); e
- O Decreto-Lei nº 61/92, de 15 de Abril (22) (com eficácia reconduzida a 1 de Janeiro de 1992).
O dito "congelamento" traduziu-se, pois, na temporária suspensão ou sustação da progressão para escalão ao qual o funcionário ou agente deveria, em função do seu tempo de serviço, ter podido ascender.
11.
Importa atentar, todavia, em que todo este NSR geral não foi, directamente e sem mais, aplicável à ascensão profissional e regime remuneratório de conservadores e notários.
Na verdade, o Decreto-Lei nº 353-A/89 é expresso em determinar, no seu artigo 43º, que:
"Artigo 43º
Salvaguarda de regimes especiais
1. Ao pessoal ... bem como das conservatórias, cartórios notariais e às situações identificadas em lei como regime de direito público privativo aplicam-se as respectivas disposições estatutárias.
2.......................................................................................................".
Este preceito mais não fez, de resto, que corroborar (reproduzindo-o praticamente) o teor do nº 4 do artigo 41º do anterior e básico Decreto-Lei nº 184/89.
Tal especialidade veio, aliás, a ser confirmada pelo Decreto-Lei nº 92/90, de 17 de Março, que expressamente estabeleceu que "O estatuto do pessoal dos registos e do notariado é considerado, para todos os efeitos legais, como regime de direito público privativo" (artigo 59º).
Isto não quer dizer, como é sabido, que as regras e princípios gerais consagrados nos mencionados diplomas legais não relevem, de modo algum, para a definição do regime jurídico profissional e remuneratório aplicável aos conservadores e notários.
Tais regras e princípios não serão aplicáveis na medida em que existam normas especiais próprias do estatuto desses funcionários que se lhes sobreponham.
Mas as leis especiais, enquanto tais, não estão numa relação de contradição com as leis gerais - antes nelas se inspiram, constituindo como que particularização ou especialização delas.
Por isso é legítimo, pois, recorrer às normas gerais, não só para integrar as lacunas das normas especiais, como, até, para as interpretar no seu mais profundo sentido (23) (24).
12.
Imediatamente após a implantação geral do NSR subsistiu, pois, para os conservadores e notários, o regime estatutário especial relativo à ascensão profissional e remunerações que já então vigorava.
Tal regime, no que concerne ao aspecto remuneratório, integrava "duas componentes - o vencimento base, reportado ao antigo sistema de letras da função pública,... e a componente variável - participação emolumentar, que é fixada de acordo com o rendimento produzido pela respectiva repartição" (25).
Esta dicotomia tinha, aliás, consagração legal no artigo 52º do Decreto-Lei nº 519-F2/79, do seguinte teor:
"Artigo 52º
O vencimento dos conservadores e notários é constituído por uma parte fixa ou ordenado e pela participação no rendimento emolumentar da respectiva repartição" (26).
Os ordenados eram estabelecidos com base no então vigente sistema de "letras", seriado em função das respectivas classes (artigo 53º do mesmo diploma).
A participação emolumentar, por seu turno, era determinada pela aplicação de percentagens sobre a receita mensal líquida de cada conservatória ou cartório
- percentagens essas variáveis segundo a classe da repartição e o montante de tais receitas (artigo 54º) (27) (28).
A esta participação emolumentar foi atribuída a natureza de vencimento de exercício (nº 5 do citado preceito).
Alguns diplomas legais e regulamentares vieram, posteriormente, desenvolver (e, até, alterar em parte) o regime constante do Decreto-Lei nº 519-F2/79.
Tratou-se, nomeadamente, de:
- Decreto-Lei nº 71/80, de 15 de Abril (permitindo a alteração de valor das participações emolumentares mediante portaria e assegurando aos seus titulares o percebimento de montantes mínimos, em valores fixos);
- Decreto-Lei nº 475/80, de 15 de Outubro (sobre a remuneração dos conservadores e notários colocados nos serviços centrais).
- Portaria nº 457/85, de 13 de Julho (modificando os valores das percentagens de cálculo e garantindo o recebimento dum mínimo correspondente a 35% do vencimento);
- Portaria nº 295/86, de 20 de Julho (estipulando que as diuturnidades relevariam para o cálculo da participação emolumentar);
- Portaria nº 169/89, de 3 de Março (alterando as percentagens de cálculo das participações emolumentares).
A criação do NSR não conduziu, atenta a especialidade do respectivo regime remuneratório, à abolição das participações emolumentares de conservadores e notários (29).
Isso não obstou, porém, a que se tenha entendido ajustado, perante essa nova perspectiva geral do sistema remuneratório do funcionalismo, modificar em alguns aspectos importantes o regime das participações em questão (30).
Essa remodelação foi introduzida pela Portaria nº 670/90, de 14 de Agosto (que, nomeadamente: reviu as percentagens relativas ao cálculo das participações emolumentares, deixando, porém, de as fazer variar segundo as classes das repartições; assegurou, como mínimo de tais remunerações, 60% do vencimento de categoria; e enunciou o princípio da sua actualização sempre que se operassem aumentos dos vencimentos).
Posteriormente, ainda vieram a ser publicadas:
- a Portaria nº 754/91, de 5 de Agosto (actualizando em 13, 5% as participações emolumentares, em função da publicação do Decreto-Lei nº 131/91).
- a Portaria nº 1215/92, de 29 de Dezembro (actualizando em 8% os quantitativos das participações emolumentares)
- a Portaria nº 1113/93, de 3 de Novembro (actualizando em 5% o valor das participações em referência, mas abolindo o princípio da sua revisão em resultado do aumento dos vencimentos).
É patente, de todo o modo, que ao objecto deste parecer interessa, directamente, apenas o regime relativo à parte da remuneração específica de conservadores e notários constituída pelo ordenado ou vencimento base.
Vejamos, pois, que tratamento jurídico lhe foi dado, após a instauração do NSR.
13.
Confortado com a reconhecida natureza própria do estatuto profissional e remuneratório dos conservadores e notários, o legislador considerou-se legitimado para, designadamente em relação à definição do respectivo vencimento base, estabelecer um novo regime que, especial embora, se enquadrasse no esquema geral do NSR.
Fê-lo através do Decreto-Lei nº 131/91, de 2 de Abril, que substituíu, também para estes funcionários, o anterior sistema remuneratório baseado nas "letras", por outro organizado segundo escalas salariais indiciárias.
Dentro deste enquadramento, prescreveu-se nesse diploma, no que concerne à progressão, que:
"Artigo 2º
Progressão
1. A progressão na escala salarial referida faz-se segundo módulos de três anos na classe pessoal no que respeita a conservadores e notários.
2...............................................................................................
3................................................................................................
4. Para efeitos dos números anteriores, a antiguidade na classe é calculada nos termos dos artigos 28º e 41º do Decreto-Lei nº 519-F2/79, de 29 de Dezembro, e dos artigos 80º e 114º do regulamento aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro.
5.......................................................................................................".
Para integral captação do sentido deste preceito torna-se necessário conjugá-lo com as normas reguladoras das classes (31) e do tempo de serviço para estas relevante.
Trata-se, designadamente, por um lado, dos artigos 28º, nº 2 e 33º, nºs. 1 e 2 do Decreto-Lei nº 519- F2/79, de 29 de Dezembro, (32) que dispõem, respectivamente:
"Artigo 28
1. ..................................
2. Os funcionários (conservadores e notários) pertencentes a cada um dos quadros são agrupados em três classes, segundo a sua antiguidade e classificação de serviço.
"Artigo 33º
1. Os conservadores e notários que transitem de um para outro quadro ingressam no quadro de 3ª classe de serviço em que venham a ser colocados.
2. Aos conservadores e notários que transitem de um quadro para outro apenas é contado, para efeitos de graduação na classe do quadro em que ingressam, o tempo de serviço prestado no quadro anterior, até ao máximo de três anos.
........................................................................................................."
Interessa, ainda, por outro lado, o artigo 80º, nº 3 do Regulamento aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro (33), quando prescreve que:
"Artigo 80º
1.......................................................................................................
2.......................................................................................................
3. O tempo de serviço conta-se na 1ª e 2ª classes desde a data do despacho de promoção e na 3ª classe desde a data da posse seguida de exercício.
.......................................................................................................".
Também no que concerne à regulamentação da promoção estabelece o Decreto-Lei nº 131/91 regime especial, do teor seguinte:
"Artigo 3º
Escalão de promoção
Sem prejuízo das respectivas disposições estatutárias e do estabelecido no artigo 5º do presente diploma, a promoção nas respectivas classes pessoais ou categorias, conforme se trate de conservadores e notários ou pessoal dos registos e do notariado, processa-se, na escala remuneratória, da seguinte forma: a) Para o escalão 1 da classe pessoal ou categoria para a qual se faz a promoção; b) Para o escalão a que, na estrutura remuneratória da classe pessoal ou categoria para a qual se faz a promoção, corresponda o índice superior mais aproximado se o funcionário vier já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1".
O pessoal abrangido pelo diploma em causa foi integrado na nova estrutura salarial segundo regras de transição constantes dos seus artigos 7º e 8º, e, isso, com "efeitos a 1 de Janeiro de 1990", por força do nº 1 do subsequente artigo 14º.
Enfim, confirmando a natureza especial de todo este regime, o artigo 13º do Decreto-Lei nº 131/91 determinou que:
"Artigo 13º
Normas subsidiárias
Aos conservadores e notários e aos oficiais dos registos e do notariado aplica-se, subsidiariamente, o disposto na lei geral".
14.
Semelhantemente ao que ocorreu a nível geral, também o regime salarial específico de conservadores e notários não pôde entrar em plena aplicação sem o descongelamento de todos os escalões da correspondente escala de vencimento.
Este descongelamento operou-se, primeiro, através de um único diploma - o Decreto-Lei nº 377/91, de 9 de Outubro (34) -, cujos efeitos, porém, foram faseados no tempo.
Assim é que nele se estipulou (artigo 2º, nºs. 1 e 2) que os dois escalões seguintes ao escalão de integração resultante da aplicação do Decreto-Lei nº 131/91 se consideravam descongelados desde 1 de Julho de 1990.
Por seu turno, os dois escalões subsequentes àqueles foram descongelados com efeitos desde 1 de Janeiro de 1991 (artigo 2º, nºs. 3 e 4).
Estes dois momentos coincidiram, assim, com aqueles em que se verificou o descongelamento, respectivamente, dos dois primeiros e dos dois subsequentes escalões relativos aos vencimentos da generalidade dos funcionários e agentes do Estado.
Os restantes escalões das carreiras de conservadores e notários foram descongelados, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 1992, pelo já citado Decreto-Lei nº 61/92, de 15 de Abril (35).
15.
A aplicação do regime de "congelamento" e subsequente "descongelamento" de escalões acabou por gerar algumas situações de flagrante injustiça relativa.
Reconheceu-o o próprio Secretariado para a Modernização Administrativa quando, no já mencionado "Relatório de Execução" do NSR admitiu que "quanto ao regime geral esta fase do processo veio introduzir algumas distorções que sob o ponto de vista da equidade interna muito dificilmente se poderiam sustentar" (fls.93-94).
Por isso se explica que o legislador tenha incluído, no segundo diploma geral relativo ao "descongelamento" de escalões - o Decreto-Lei nº 204/91
-, um preceito a dispor que:
"Artigo 3º - 1 - Os funcionários e agentes promovidos após 1 de Outubro de 1989 serão integrados em escalões da nova categoria a que corresponda um índice de valor não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito pela progressão na categoria anterior, por força do disposto na lei para a 1ª e 2ª fases do processo de descongelamento de escalões, com efeitos reportados à data em que teriam adquirido aquele direito.
2........................................................................................................
3......................................................................................................".
Esta mudança de escalão "produziu efeitos desde 1 de Janeiro de 1991", por força do artigo 6º do mesmo diploma legal.
Como acima se indicou (nº 1, alínea e), deste parecer), o regime do artigo 3º do Decreto-Lei nº 204/91 foi, por despacho de Sua Excelência a Secretária de Estado da Justiça, datado de 29 de Março de 1992, considerado subsidiariamente aplicável ao pessoal dos registos e do notariado.
À primeira vista, poderia causar estranheza esta tomada de posição, tendo em conta que o nº 2 do respectivo artigo 1º declara expressamente que o Decreto-Lei nº 204/91 não é aplicável ao pessoal abrangido pelo Decreto-Lei nº 131/91 - ou seja, precisamente o que aplicou o NSR ao pessoal dos registos e do notariado.
Mas um entendimento mais aprofundado e não puramente literal de toda a economia do Decreto-Lei nº 204/91 permite reconhecer apoio legal bastante à interpretação reflectida no supramencionado despacho.
Deduz-se, com efeito, do seu preâmbulo que o objectivo próprio do Decreto-Lei nº 204/91 foi o de efectivar a 2ª fase de descongelamento dos escalões.
Por isso se proclama, no 1º parágrafo desse preâmbulo, que: "O presente decreto-lei visa dar execução à 2ª fase do processo de descongelamento de escalões previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 38º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, estabelecendo as respectivas regras transitórias de progressão".
Atente-se, em contraponto, na justificação dada, nesse mesmo exórdio, para o preceituado no artigo 3º do diploma: "A oportunidade legislativa é aproveitada para salvaguardar a situação dos funcionários e agentes promovidos após 1 de Outubro de 1989 e que, por virtude da aplicação do novo sistema retributivo (NSR), aufiram vencimento inferior ao que resultaria da sua progressão na categoria anterior por força de aplicação dos critérios adoptados nas 1ª e 2ª fases dos descongelamentos de escalões".
Este trecho é revelador do facto de a inclusão do conteúdo do artigo 3º no Decreto-Lei nº 204/91 ter resultado dum mero propósito de aproveitar essa ocasião ou "oportunidade legislativa", e não da perspectiva de que ele se enquadrasse sistematicamente no seu objecto próprio.
Ora, bem se compreende que, dada a especificidade do regime salarial dos conservadores e notários, plasmada no Decreto-Lei nº 131/91, as regras sobre descongelamento de escalões estipuladas no Decreto-Lei nº 204/91 - e que consubstanciam o seu cerne próprio - não fossem aplicáveis a tais funcionários (36).
Ao invés, o que no artigo 3º do Decreto-Lei nº 204/91 se prescreve assume validade geral, não se vislumbrando características específicas do regime profissional e remuneratório dos conservadores e notários que porventura justificassem a sua inaplicabilidade a estes.
Surge legítimo, pois, considerar tal norma extensível, a título subsidiário, aos conservadores e notários, com base no artigo 13º do Decreto-Lei nº 131/91 e na essência mesma dos regimes legais especiais, que não exclui - antes implica - o recurso às regras gerais, sempre que a sua relevância não seja afastada por concretas normas específicas.
No que à questão em análise concerne, parece claro que a situação prevista no artigo 3º do Decreto-Lei nº 204/91 é susceptível de ocorrer - e efectivamente ocorreu - também em relação a conservadores e notários, sem nenhuma conotação ou ingrediente a eles peculiar.
Este ponto de vista veio, aliás, a ser confirmado pelo posterior Decreto-Lei nº 61/92, respeitante à última fase do descongelamento de escalões.
16.
Procurando, agora, atentar nos aspectos gerais marcantes do regime geral do NSR com interesse para o presente parecer, afigura-se legítimo afirmar que foi claro o propósito do legislador em, como princípio, fazer coincidir os termos iniciais dos períodos de tempo relevantes para efeitos de promoção (ascensão de categoria dentro de certa carreira) e progressão (subida de escalão no âmbito de determinada categoria).
Demonstra-o, com clareza, o artigo 17º do Decreto-Lei nº 353-A/89, por força do qual a passagem, por promoção, a categoria superior coincide com a colocação no início de certo escalão dessa nova categoria.
17.
Aliás, tal paralelismo é também flagrante - embora não absoluto - no que concerne à determinação dos períodos de tempo contáveis para uma e outra das citadas finalidades.
Assim é que o nº 5 do artigo 15º do Decreto-Lei nº 248/85 estipulou que:
"5. A promoção e a progressão (37) nas carreiras ficam sujeitas à atribuição de classificação de serviço graduada, pelo menos, em Bom ou equivalente, durante o tempo de permanência nas categorias imediatamente inferiores de cada carreira exigido como requisito de provimento, sem prejuízo do disposto no nº 4 do artigo 11º".
Ora, o nº 3 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89 veio prescrever que "a atribuição de classificação de serviço de "não satisfatório" ou equivalente determina a não consideração do tempo de serviço prestado com essa classificação para efeitos de progressão" (38).
Verifica-se, assim, que o único desajustamento existente entre estas duas modalidades de cômputo do tempo de serviço respeita ao que seja classificado de "regular" (39). Este é considerado para a progressão, mas não já para a promoção - o que não deixa de ter fundamento, pois é compreensível que o legislador seja mais exigente no tocante à segunda do que em relação à primeira.
18.
É certo que não é completa a coincidência, acima indicada como princípio, entre os termos iniciais dos períodos de tempo computáveis para promoção e para progressão.
Por um lado, ela não ocorre quando se opere a mudança de carreira, no âmbito da intercomunicabilidade ou mobilidade de carreiras (40), para escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório que o antes detido.
Na realidade, o nº 3 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 353-A/89 determina que, em situações dessas, "o tempo de serviço prestado no escalão de origem releva para progressão na nova carreira".
Por outro lado, a própria transição para o NSR e o regime de congelamento e posterior descongelamento de escalões deram azo, também, a desfasamentos entre o tempo contável para fins de promoção e de progressão.
A transição significou a colocação no começo de certo escalão, mas com manutenção da categoria (e, portanto, do correspondente tempo de serviço) já possuída.
Assim o impõe o nº 1 do artigo 30 do Decreto-Lei nº 353-A/89, ao declarar que a integração na nova estrutura salarial nele prevista se faria:
"1....................................................................................................
a) Na mesma carreira e categoria; b) Em escalão a que corresponda na estrutura da categoria remuneração igual ou, se não houver coincidência, a remuneração imediatamente superior.
.....................................................................................................".
Por seu turno, o escalonamento, no tempo (41), do início da produção de efeitos de cada uma das fases do processo de descongelamento constituíu outro factor de desconformidade entre o tempo contado em certa categoria e o relevante para efeitos de progressão no âmbito dela mesma.
19.
Observe-se, no entanto, que os desvios acabados de referir não são, afinal, de molde a esbater o traço fundamental que no NSR se procurou descortinar.
A intercomunicabilidade e a mobilidade entre carreiras são, desde logo, fenómenos de verificação excepcional.
Mas, para além disso, uma ponderada consideração do citado nº 3 do artigo 15º do Decreto-Lei nº 353-A/89 pode conduzir à conclusão de que o seu conteúdo até pode ter-se por compatível com o critério básico acima apontado.
É que, tratando-se da mudança de uma carreira para outra, mas por forma a que o escalão de destino tenha índice remuneratório idêntico ao do escalão de origem, bem pode considerar-se que a operação se desenrola entre duas categorias equivalentes - por isso se justificando que o tempo de serviço prestado no escalão de origem conte para efeitos de progressão na nova situação.
Tal é a opinião, aliás, de ISABEL VASSALO SANTOS e TERESA NUNES CARDOSO, a quem o preceito em causa merece o seguinte comentário: "Saliente-se a coerência desta norma, com o novo regime remuneratório: de facto, a progressão tem por base o tempo de serviço prestado no mesmo escalão, e não seria correcto prejudicar o funcionário por ter transitado de carreira, se essa transição não puser em causa os requisitos previstos no artigo 19º do diploma, para a progressão do funcionário.
A lógica da possibilidade de subida de escalão mantém- se, pelo que se considera feliz o preceituado neste nº 3" (42).
Quanto aos desfasamentos resultantes da transição para o NSR e do processo de descongelamento, eles têm, por sua própria natureza, carácter transitório - estando destinados a desaparecer progressivamente, com a normal ascensão dos funcionários na carreira, através do mecanismo da promoção.
20.
Pode, em suma, afirmar-se que existe uma tendencial convergência, no regime geral do funcionalismo, entre os momentos iniciais dos períodos de tempo de serviço relevantes para efeitos, respectivamente, de promoção e de progressão.
Nesta asserção o qualificativo "tendencial" assume, aliás, duas conotações: uma, estática, outra, dinâmica.
Estática, enquanto significa que o sistema do NSR implica tal convergência como princípio geral básico, que apenas sofre desvios em situações excepcionais (porventura, até, aparentemente excepcionais) ou de índole transitória.
Dinâmica, na medida em que essa convergência se irá tornando mais completa, através da progressiva implementação do NSR.
21.
Tendo em consideração, agora, o regime especial respeitante aos conservadores e notários, conclui-se com nitidez do já transcrito artigo 3º do Decreto-Lei nº 131/91 que também aí se sobrepõem, como regra, os termos iniciais do tempo de serviço em cada classe e do período que, no âmbito dela, releva para efeitos de progressão.
Com efeito, da utilização da expressão "a promoção nas respectivas classes pessoais ... processa-se ... para o escalão ... etc.", resulta implicitamente que o posicionamento na nova classe daquela resultante é simultâneo com a colocação no começo de um dos escalões nela compreendidos.
22.
Também esta regra sofre - semelhantemente ao que se observou a nível geral - desvios causados, quer pelo sistema de transição para o NSR, quer pelas normas especiais de descongelamento de escalões aplicáveis a conservadores e notários.
O regime de transição constante do artigo 7º do Decreto-Lei nº 131/91 é, na realidade, do mesmo teor do que fôra adoptado para a generalidade do funcionalismo:
"Artigo 7º
Transição
1. A integração na nova estrutura salarial faz-se de acordo com as seguintes regras: a) Na mesma carreira, categoria e classe; b) Em escalão a que corresponda, na estrutura da categoria e classe, ordenado igual ou, se não houver coincidência, ordenado imediatamente superior.
......................................................................................................"
Por seu turno, os Decretos-Leis nºs 377/91 e 61/92, que, como se realçou, operaram o descongelamento dos escalões dos conservadores e notários, reportaram o começo da sua eficácia a datas próprias, comuns para as correspondentes carreiras - e sem correlação, portanto, com o posicionamento temporal de cada elemento na correspondente classe.
Só que, também aqui, como face ao regime geral, é lícito qualificar qualquer destas situações de desfasamento como temporárias, destinadas a ir desaparecendo com o evoluir da carreira dos conservadores e notários.
23.
No âmbito do regime aplicável a conservadores e notários depara-se com hipótese específica de mobilidade entre carreiras que é a da transição de um para outro dos três quadros em que podem estar integrados (43) - quais sejam o de conservadores de registo civil, o de conservadores do registo predial e o de notários.
Segundo o artigo 33º (nºs. 1 e 2) do Decreto-Lei nº 519-F2/79, os conservadores ou notários que transitem de quadro são colocados na 3ª classe daquele em que ingressem.
E é-lhes contado, para graduação na classe do quadro de destino, o tempo prestado no anterior, até ao máximo de três anos.
Verifica-se, a propósito deste caso de mobilidade entre carreiras, uma coincidência entre o tempo relevante para antiguidade na classe e o que é pressuposto de progressão nos escalões a esta pertencentes.
É que, como já houve oportunidade de salientar, a lei (artigo 2º do Decreto-Lei nº 131/91) é expressa em determinar que "A progressão na escala salarial referida faz-se segundo módulos de três anos na classe pessoal no que respeita a conservadores e notários".
24.
Do sintético cotejo acabado de fazer entre o regime geral e o especial, relativo a conservadores e notários, na matéria de efeitos remuneratórios da promoção e da progressão na categoria, patenteia-se não haver discrepância quanto aos princípios básicos em que assentam, pelo menos no que toca ao objecto do presente parecer.
Isto vale, designadamente, no que concerne à tendencial convergência entre os termos iniciais dos períodos de tempo relevantes para antiguidade na categoria ou classe, por um lado, e para progressão nos escalões, por outro.
Não fará sentido, pois, pôr-se a questão de saber por qual desses regimes optar, quando surja uma hipotética contradição entre os princípios fundamentais informadores dos dois regimes em causa - como o pressupõe a informação que esteve na origem do pedido de consulta a que este parecer se reporta.
A aplicabilidade de um ou de outro desses regimes será função, pois, da correlação típica entre a lei geral e a lei especial.
Ou seja: o regime especial dos conservadores e notários aplicar-se-á a todas as situações compreendidas na respectiva previsão (nessa medida afastando a aplicabilidade da legislação geral).
Mas, para detectar a regulamentação aplicável a questões, respeitantes ao tempo relevante para a promoção e progressão de conservadores e notários, não abrangidas pelo correspondente regime especial, é ajustado recorrer ao regime geral relativo a esses institutos.
25.
Se esta se apresenta a perspectiva correcta a nível geral, apreciemos agora o outro aspecto da consulta, relativo à concreta situação do Lic. JOSÉ AUGUSTO DOMINGUES A. MATEUS.
Ela reconduz-se, como se viu, ao problema de saber a que data deve reportar-se o início do triénio que constitui pressuposto da progressão ao 4º escalão da classe a que esse funcionário pertence.
A alternativa em discussão é a que contrapõe a data da promoção à 2ª classe (23 de Outubro de 1990) e a da produção de efeitos do artigo 3º do Decreto-Lei nº 204/91 (1 de Janeiro de 1991).
As considerações acima produzidas, em termos gerais, conduzem, decididamente, ao acolhimento da primeira dessas soluções.
Em seu favor milita, desde logo e vigorosamente, o facto de na matéria em causa existir regime jurídico especial aplicável a conservadores e notários, resultante da conjugação dos nºs 1 e 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 131/91 com o artigo 80º do Regulamento aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80.
Dessa correlação de preceitos se conclui que a progressão salarial de conservadores e notários se faz "segundo módulos de três anos na classe pessoal", contando-se a antiguidade relevante para esse efeito a partir do ingresso em tal classe.
Este regime especial desde logo arredaria o que se pretendesse encontrar traduzido o nº 1 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89, segundo o qual a mudança de escalão depende, nas carreiras verticais, "da permanência no escalão imediatamente anterior" dum "módulo de tempo" de três anos.
Aliás, o próprio legislador não deixa de, no mesmo artigo 19º acabado de citar (nº 4), alertar para que "o disposto nos números anteriores não prejudica a fixação de regras próprias de progressão para carreiras de regime especial e corpos especiais".
Nem precisava, bem vistas as coisas, de o ter feito, pois a esse entendimento já levaria a dinâmica ínsita na dicotomia "lei geral - lei especial".
Mas esta explícita cautela do legislador corrobora a pertinência, a este propósito, da consideração do mencionado regime especial.
26.
Esta posição recebe reforço, aliás, pela verificação de que a solução preconizada nem constitui, afinal, verdadeiro desvio aos princípios gerais vigentes na matéria.
A fixação, pelo Decreto-Lei nº 204/91, da data de 1 de Janeiro de 1991 para ingresso nos escalões aos quais propiciou acesso é que surge, em boa verdade, como artificial - ditada, como se realçou, por razões sobretudo financeiras.
Em contraposição, a aplicação do sistema previsto na legislação especial dos conservadores e notários é a que melhor se coaduna com o princípio geral que acima se procurou detectar e revelar - ou seja, o da tendencial coincidência entre os termos iniciais da antiguidade em certa categoria ou classe e do tempo de serviço relevante para progressão nos escalões nela integrados.
27.
Significa isto que deste modo se olvida a estatuição do nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 204/91 - na medida em que dispõe que a mudança de escalão por efeito do respectivo artigo 3º "produz efeitos desde 1 de Janeiro de 1991" -, assim se lhe retirando, forçadamente, qualquer relevância jurídica?
Não, necessariamente.
A solução neste parecer sustentada concerne, tão- somente, à determinação do início do período de tempo contável para efeitos de progressão nos escalões.
A norma mencionada continua a relevar para definição da data a partir da qual passam a ser remunerados por escalão superior os funcionários que, por força de tal diploma, a ele puderam aceder.
Ou seja, no que se refere à situação concreta em análise: por virtude do artigo 6º, nº 1 do Decreto-Lei nº 204/91, o Lic. JOSÉ AUGUSTO MATEUS passou a vencer, a partir de 1 de Janeiro de 1991, pelo 3º escalão, mas o triénio que constitui pressuposto da progressão ao 4º escalão começou a ser considerado desde 23 de Outubro de 1990.
Terá, assim ascendido ao 4º escalão da 2ª classe de conservador do registo predial em 23 de Outubro de 1993.
Em conclusão:
1ª - Não se verifica contradição entre os princípios básicos constantes do regime geral do
Novo Sistema Retributivo e do regime especial aplicável a conservadores e notários com respeito à determinação dos termos iniciais dos períodos de tempo relevantes para efeitos de antiguidade na categoria ou classe e progressão nos escalões salariais;
2ª - Existe, com efeito, tendencial convergência entre esses momentos, reportada à data do ingresso na categoria ou classe;
3ª - Os desvios, a esta tendencial convergência, resultantes do processo de congelamento e subsequente descongelamento de escalões, têm natureza transitória;
4ª - Os conservadores e notários abrangidos pela previsão do 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 204/91, de 7 de Junho, devem ser remunerados a partir de 1 de Janeiro de 1991 pelo novo escalão resultante da aplicação desse preceito;
5ª - Mas o tempo relevante para efeitos de antiguidade na classe e progressão nos escalões nesta integrados conta-se, relativamente a esses conservadores e notários, a partir do momento definido pelo nº 3 do artigo 80º do Regulamento aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro (aplicável por força dos nºs. 1 e 4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 131/91, de 2 de Abril), não só por se tratar de norma especial, como por essa ser a solução que melhor se coaduna com a convergência tendencial mencionada na conclusão 2ª.
1) Trata-se decerto de lapso, pois ter-se-á querido referir, respectivamente, os artigos 19º e 29ºdos diplomas indicados.
2) Segundo MARCELLO CAETANO (Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, Reimpressão, Coimbra, 1980, Vol. II, pág. 764), "a remuneração do funcionário chama-se vencimento e pode consistir no recebimento periódico e regular de quantia certa, paga pelo cofre de pessoa colectiva ... (ordenado) ou na faculdade de perceber, pelos actos funcionais praticados, determinadas taxas fixadas por lei e pagas pelos utentes (emolumentos)".
Por seu turno, JOÃO ALFAIA (Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. II, Coimbra, 1988, pág. 772), ensina que "O vencimento em sentido restrito ou ordenado é a remuneração mensal atribuída ao funcionário ou agente ocupante de um lugar de certa categoria (ou, excepcionalmente, àquele que cativa impropriamente um lugar) visando na essência a retribuição do trabalho normal".
3) Operados, designadamente, pelos Decretos-Leis nºs 42046, de 23 de Dezembro de 1958, 49410, de 24 de Novembro de 1969, 110-A/81, de 14 de Maio, 415/88, de 31 de Dezembro e 26/88, de 30 de Janeiro.
4) "Relatório sobre o Sistema Retributivo da Função Pública", Vol. I, 1987, pág. 13.
5) Ibidem, pág. 17.
6) Op. cit., págs. 773-779.
7) Op. cit., pág. 767.
8) Op. cit., pág. 786.
9) Ibidem.
10) Alterado, parcialmente, pelos Decretos-Leis nºs. 167/80, de 29 de Maio, 151/87, de 30 de Março, 515/87, de 31 de Dezembro e 26/88, de 30 de Janeiro.
11) Op. cit., pág. 813.
12) Materializada no "Relatório do Sistema Retributivo da Função Pública", de 15 de Julho de 1987.
13) "Relatório sobre Medidas Correctivas", de Abril de 1988.
14) ) "Relatório ...., págs. 37-38.
15) "Novo Sistema Retributivo da Função Pública - Relatório da Execução", Secretariado para a Modernização Administrativa, Dezembro de 1991, pág.33.
16) Rectificado por declarações insertas nos Diários da República, 1ª Série, de 30 de Dezembro de 1989 e de 28 de Fevereiro de 1990, e parcialmente alterado, embora sem relevância para o assunto em análise, pela Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro.
17) Veja-se, sobre as noções de "carreira" e "categoria", o parecer nº 51/91, deste Conselho, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 111, de 14 de Maio de 1991.
18) Alterado, em parte, pelos Decretos-Leis nº 393/90, de 11 de Dezembro, 420/91, de 29 de Outubro , e 137/92, de 16 de Julho.
19) Sobre a caracterização do NSR, tem cabimento referir o já citado parecer deste Conselho nº 51/91.
20) Sobre as noções de "categoria", "escalão", "carreira" e "progressão" vejam-se, designadamente, o parecer deste Conselho nº 66/92, de 27 de Novembro de
1992 e o Acórdão do STA de 12 de Maio de 1994 (ainda inédito) - além do parecer deste Conselho citado na nota 17.
21) Por isso se fala no "carácter gradualista", desta reforma, salientado no preâmbulo do Decreto-Lei nº 353-A/89, e explicitado no parecer nº 51/91 deste corpo consultivo.
22) Rectificado por declaração publicada no Diário da República, 1ª Série, de 10 de Junho de 1992.
23) Vejam-se neste sentido, por todos: DIAS MARQUES, "Introdução ao Estudo do Direito", Lisboa, 1972, pág. 190: "Já o mesmo não sucede com as normas (ainda que derrogatórias) reguladoras de matérias especiais, por isso que cada uma destas matérias pressupõe, ela própria, um subsistema de princípios que, constituindo porventura derrogação de outros superiores mais gerais postula, contudo, ao nível do subsistema considerado, o seu próprio corpo de princípios gerais"; GROPPALI, "Introdução ao Estudo do Direito", Trad., Coimbra, 3ª ed. 1978, pág. 45: "realmente, enquanto o direito especial, constituindo um sistema orgânico de normas, de harmonia com os princípios basilares de direito comum, é susceptível de interpretação analógica, a ponto de qualquer disposição sua se poder estender mesmo ao direito mais geral, de que constitui uma espécie, ... etc".
24) Também já este corpo consultivo se pronunciou, com clareza, no sentido de que: "A diferença essencial entre as normas especiais e as normas excepcionais assenta no facto de que as primeiras, regulando um sector relativamente restrito de casos, consagram uma disciplina nova, mas que não está em directa oposição com a disciplina geral" (parecer nº 21/93, publicado no Diário da República, 2ª Série, de 19 de Outubro de 1993).
25) Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 131/91, de 2 de Abril.
26) A estes elementos específicos da remuneração de conservadores e notários acresciam, naturalmente, as diuturnidades criadas, a nível geral, pelo Decreto-Lei nº 330/76.
27) Sobre a composição e natureza do ordenado e participação emolumentar de conservadores e notários veja-se, nomeadamente: MARIA EMA GUERRA -" Manual de Organização e Gestão dos Serviços dos Registos e do Notariado, Lisboa, 1993, págs. 91-97; FRANCISCO CLAMOTE - "Participação emolumentar e emolumentos especiais", in "Revista do Notariado, Outubro de 1981, págs. 5 e segs.; e os pareceres deste Conselho nºs. 114/87, de 12 de Maio de 1989, e 56/88, de 7 de Outubro de 1988, complementado em 10 de Maio de 1990 (não homologado).
28) Com a participação emolumentar, elemento constitutivo da remuneração normal de conservadores e notários, não se confundem os emolumentos especiais, que lhes são devidos (nos termos dos artigos 63º e 68º do Decreto-Lei nº 519-F2/79, este último na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 92/90), pela prática de actos de registo civil ou notariado fora das repartições ou pela elaboração e feitura de requerimentos.
Acerca da natureza e regime dos emolumentos especiais, merecem citação: MARIA EMA GUERRA, op. cit., pág. 98-99; CÂNDIDA RODRIGUES DIAS - "Código do Registo Civil, Comentado", Lisboa, págs. 512- 513; FRANCISCO CLAMOTE, op. e loc. cit.; ARNALDO ALVES - "Serviços do Registo e do Notariado", Lisboa, 1981, págs. 46-47; e parecer deste corpo consultivo nº 128/83, de 7 de Dezembro de 1983 (reconhecendo-lhes a natureza de remuneração por trabalho extraordinário).
A estes emolumentos especiais foi fixado o limite máximo de metade do vencimento de categoria pelo Despacho Normativo nº 229/91, de 12 de Outubro.
29) O que se traduziu, aliás, em tratamento excepcional face às demais participações emolumentares, como se depreende do citado "Novo Sistema Retributivo da Função Pública - Relatório de Execução", págs. 35 e 38.
30) V., a confirmá-lo, o preâmbulo do Decreto-Lei nº 131/91.
31) O regime de classes foi originariamente estabelecido, para os conservadores, pelo Código do Registo Civil aprovado pelo Decreto nº 22018, de 22 de Dezembro de 1932.
32) Alterado, mas sem relevância para o problema em apreciação, pelos Decretos-Leis nº 71/80, de 15 de Abril, 449/80, de 7 de Outubro, 312/90, de 2 de Outubro, 131/91, de 2 de Abril, 52/89, de 22 de Fevereiro, 92/90, 17 de Março, 397/83, de 2 de Novembro, 145/85, de 8 de Maio, 66/88, de 1 de Março 397/83, de 2 de Novembro, 145/85, de 8 de Maio, 66/88, de 1 de Março, 300/93, de 31 de Agosto e 40/94, de 11 de Fevereiro.
33) Diploma rectificado em 26 de Novembro de 1980 e alterado pelo Decreto Regulamentar nº 1/83, de 12 de Janeiro, e pelos Decretos-Leis nºs. 145/85, de 8 de
Maio, e 92/90, de 17 de Março - todavia sem conexão com o objecto do presente parecer.
34) O nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 377/91 viu a sua redacção parcialmente alterada pelo Decreto-Lei nº 76/92, de 4 de Maio.
35) Na realidade, este diploma, ao definir, no respectivo artigo 1º, o respectivo âmbito de aplicação, estende-o às carreiras de regime geral e especial, sem excepcionar os conservadores e notários (ao invés do que fizera o anterior diploma geral de descongelamento - o Decreto-Lei nº 204/91 -, que expressamente excluíu do seu regime o pessoal abrangido pelo Decreto-Lei nº 131/91).
36) Isto, tanto mais que o Decreto-Lei nº 204/91 se ocupa da 2ª fase do processo de descongelamento, para a generalidade do funcionalismo - enquanto que, à data da sua emanação, os conservadores e notários ainda nem haviam beneficiado da 1ª fase de descongelamento.
37) Progressão, aqui, no sentido resultante do nº 3 do mesmo artigo 15º - ou seja, de ascensão, por mero decurso do tempo, nas carreiras horizontais.
38) Aqui, claro, no sentido próprio ao NSR, e hoje vigente, de subida de escalão dentro de certa categoria.
39) Nos termos do artigo 9º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 44-B/83, de 1 de Junho (diploma parcialmente alterado pelo Decreto Regulamentar nº 40/85, de 1 de Julho, e rectificado nos Diários da República, 2ª Série, nºs 148, 2º Suplemento, de 30 de
Junho de 1983 e 173, 3º Suplemento, de 30 de Julho do mesmo ano), a classificação de serviço dos funcionários e agentes deve corresponder a uma das seguintes menções qualitativas: Muito Bom, Bom, Regular e Não Satisfatório.
40) A intercomunicabilidade de carreiras vem caracterizada nos artigos 16º e 17º do Decreto-Lei nº 248/85, enquanto que a mobilidade, genericamente definida no artigo 23º do Decreto-Lei nº 184/79, de 2 de Junho, quando se opere entre carreiras, pode sobretudo concretizar-se através de transferência ou de permuta, nos termos dos artigos 25º e 26º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.
41) Sobretudo ditado por razões financeiras, como o legislador bem explicitou.
42) "O Novo Sistema Retributivo da Função Pública", CCRLVT, Lisboa, 1991, pág. 59.
43) Note-se que, nos termos do nº 4 do mencionado artigo 33º, verifica-se o trânsito de quadro, quer quando os funcionários saem de um quadro e entram noutro diferente, quer quando ingressam noutro quadro, ainda que permaneçam, simultaneamente, no quadro originário.