SENHORA SECRETÁRIA DE ESTADO DA JUSTIÇA,
EXCELÊNCIA:
I
Solicitou Vossa Excelência parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre as questões de saber da legalidade ou ilegalidade das normas constantes da alínea i) do nº 1 e do nº 2 do artigo 3º do Regulamento do Serviço de Impressos do Centro de Identificação Civil e Criminal (CICC), e da possibilidade ou não da extinção dos benefícios sociais concedidos aos funcionários daquele organismo nelas baseados, tendo em conta a eventual colisão com direitos adquiridos (1).
Cumpre emiti-lo.
II
Os elementos fáctico-jurídicos de que dispomos para o efeito pretendido pela entidade consulente são os seguintes:
1."NORMAS REGULAMENTARES DO SERVIÇO DE IMPRESSOS DO CENTRO DE IDENTIFICAÇÃO CIVIL E CRIMINAL
Artº 1º
O Serviço de Impressos funcionará na dependência da Repartição Administrativa, competindo-lhe:
a) Promover o estudo racional dos modelos de impressos exclusivos do CICC e submeter a aprovação superior a fixação do seu preço;
b) Efectuar as diligências conducentes à execução correcta e oportuna dos impressos necessários a todos os departamentos do CICC ou que este deva fornecer;
c) Assegurar a guarda, boa conservação e controlo dos impressos exclusivos;
d) Promover a distribuição dos impressos e a arrecadação das receitas;
e) Assegurar o expediente relativo às suas atribuições e bem assim à autorização de venda de impressos em estabelecimentos de venda de valores selados.
Artº 2º
1. Além do produto da venda dos impressos compete ao SI arrecadar as seguintes receitas:
a) Importâncias cobradas pelo preenchimento de impressos pelos serviços de recepção, da sede e delegações bem como pela remessa directa de documentos, nos termos dos nºs 1 e 2 do artº 67º do Dec.Lei nº 65/76;
b) Importâncias recebidas do ultramar ou estrangeiro, respeitantes a pedidos de documentos nos termos do nº 3 do artigo 56º, do citado Dec.Lei;
c) Os lucros provenientes do fornecimento de fotografias aos utentes, de venda de valores e de impressos não exclusivos do CICC.
2. A importância devida pelo preenchimento de impressos é de dez escudos por documento, podendo ser actualizada sempre que as circunstâncias o aconselhem.
3. As importâncias cobradas para pagamento das taxas e remessa de documentos, de acordo com o que se prevê no nº 1, alínea b), serão fixadas de harmonia com as taxas a satisfazer, as franquias postais e as despesas ocasionadas pelas diversas diligências a efectuar.
4. A importância devida pelo fornecimento de fotografias é de dez escudos por cada conjunto de quatro, podendo ser actualizada sempre que as circunstâncias o aconselhem.
Artº 3º
1. Consideram-se despesas a deduzir das receitas do Serviço de Impressos, nos termos do nº 1 do artigo 60º, do Dec.Lei nº 64/76:
a) O custo dos impressos e bem assim as despesas realizadas com o seu estudo prévio, execução, distribuição e venda ou resultantes destas operações;
b) As despesas relacionadas com a instalação, equipamento e funcionamento do Serviço de Impressos ou de instalação, equipamento e funcionamento de outros serviços do CICC se não tiverem cobertura orçamental e se mostrarem absolutamente indispensáveis;
c) As despesas relacionadas com o fornecimento de fotografias aos utentes;
d) As despesas com a aquisição de estampilhas fiscais e franquias postais para satisfazer a remessa directa de documentos;
e) A aquisição de valores selados e impressos não exclusivos do CICC, destinados à venda ao público;
f) As despesas com abonos para falhas a atribuir aos funcionários que sejam responsáveis pela cobrança de quantias em dinheiro, em termos proporcionais ao risco de perdas;
g) As despesas de publicidade e relações públicas, interpretadas estas como as que possam contribuir para um melhor entendimento e colaboração entre os serviços e o público;
h) As despesas com a formação e aperfeiçoamento dos trabalhadores do CICC, incluindo a participação em cursos, reuniões, congressos, seminários ou visitas de estudo;
i) As despesas com a manutenção da creche e outros benefícios sociais que possam contribuir para maior bem estar e produtividade dos funcionários;
j) Quaisquer outras despesas autorizadas por despacho ministerial.
2. O director do CICC fica autorizado a mandar satisfazer as despesas referidas nas alíneas a) a i) do número anterior por força das receitas arrecadadas.
3. O saldo será depositado à ordem do Serviço Social do Ministério da Justiça.
Artº 4º
1. O Serviço de Impressos deve manter a seguinte escrituração:
a) Contas Correntes com o Instituto de Reeducação Padre António Vieira, a Escola profissional de Santa Clara e outros fornecedores de impressos exclusivos;
b) Contas correntes com as secretarias judiciais e outros serviços públicos autorizados a requisitar impressos a crédito;
c) Caixa.
2. O expediente trocado com cada entidade autorizada a vender impressos deve ser arquivado em processo individual próprio, correspondente a cada ano civil.
Artº 5º
1. Mensalmente deve ser elaborado um extracto das receitas e despesas, instruído com duplicado de guia de depósito correspondente ao saldo entregue à ordem do Serviço Social, que será visado pelo director.
Até 31 de Janeiro de cada ano, será elaborado um resumo do total de receitas, despesas e saldos mensais verificados no ano anterior"(2).
2. Estas normas regulamentares, integrantes do despacho do Secretário de estado dos Assuntos Judiciários, proferido em 29 de Abril de 1976, apenas foram divulgadas em ordem de serviço, de 18 de Maio de 1976 (3).
3. Com base no transcrito despacho, o director do CICC, na ordem de serviço nº 6/78, de 17 de Fevereiro de 1978, concedeu aos funcionários deste organismo, o benefício relativo à comparticipação nas despesas dos serviços sociais, nos termos seguintes:
"1. Em face do aumento do custo de vida que se tem acentuado, sobretudo a alta de preços verificada no material técnico-terapêutico, os subsídios a atribuir aos funcionários para a aquisição de óculos, próteses dentárias e aparelhos auditivos ou ortopédicos, passam a ser os seguintes:
1º - Para óculos..................... Esc. 1 000$00.
2º - Para próteses dentárias, aparelhos auditivos ou ortopédicos, dois terços do seu custo.
3º - O subsídio para próteses dentárias não compreende trabalhos que se destinem, apenas, a aperfeiçoar ou embelezar o aspecto físico".4. Em 23 de Junho de 1981, foi elaborada no CICC uma informação do seguinte teor:
"Tendo conhecimento que o Centro de Informática do Ministério da Justiça concede a importância necessária ao pagamento dos passes em transportes públicos necessários à deslocação dos seus funcionários para o seu trabalho diário, procedimento que parece ter sido também adoptado por outros Serviços públicos, creio ser do maior interesse que o problema seja considerado, no interesse dos trabalhadores deste Centro, que cada vez se encontram mais atraídos com melhoria das condições de vida propostos por outros organismos da Função Pública".
5. Sobre esta informação incidiu, naquela data, despacho do director do CICC do seguinte teor: "Em princípio, e de harmonia com o disposto na alínea i) do artigo 3º do RSI, autorizo o encargo proposto. Elabore-se uma lista dos funcionários que necessitem de passe para se deslocarem ao Centro, com indicação do seu local de residência e do custo dos respectivos passes. Depois decidirei em definitivo".
6. Em 3 de Julho de 1981, despachou o director do CICC sobre uma lista de funcionários e de identificação e valor de passes, o seguinte:
"Os beneficiários terão de apresentar na Secretaria o passe já pago e selado, devendo ser conferido o nº do passe e do selo. Após isto a Secretaria fornecerá um modelo de recibo, onde constará que foi efectuada a conferência e o custo do passe.O SI pagará mediante recibo. Em tempo: Esta regalia começa a partir do mês de Julho, inclusive".
7. Aqueles benefícios foram concedidos em anos seguintes pelos directores do CICC, e eram suportados por verbas anualmente aprovadas no seu orçamento de delegação (4).
III
Interpreta-se a afirmação referida sobre II 7., face ao que consta de II 3. 4. e 5., no sentido de que os funcionários do CICC continuaram nos anos seguintes aos da prolação dos aludidos despachos a beneficiar do pagamento do valor do passe social e da comparticipação nas despesas de saúde.
E como na pesquisa a que se procedeu não se localizou, entre 24 de Janeiro e 29 de Abril de 1976, qualquer despacho do Ministro da Justiça de delegação de poderes, com vista à prolação dos referidos despachos, em quem os proferiu, assentaremos em que a não houve (5).
É, pois, com base nestes pressupostos fácticos que partimos para a elaboração do parecer (6).
IV
1. Comecemos por verificar a conexão funcional entre o CICC e a Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários ao tempo do despacho em questão do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários, bem como o âmbito da competência dos Secretários de Estado.
1.1. Por força do Decreto-Lei nº 576-C/75, de 7 de Outubro, passou a haver no Ministério da Justiça duas Secretarias de Estado, a Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários e a Secretaria de Estado da Recuperação Social, (artigo 1º) (7).
Ao Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários foi atribuída a competência para despachar os assuntos respeitantes à Direcção-Geral dos Assuntos Judiciários, à Direcção dos Serviços de Identificação e ao Centro de Informática (artigo 2º).
O Ministro da Justiça podia delegar em qualquer dos Secretários de Estado outros assuntos da sua competência (artigo 4º).
A Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários foi entretanto extinta pelo artigo 18º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro, que aprovou a Lei Orgânica do I Governo Constitucional, e criada a Secretaria de Estado da Justiça (artigo 5º).
A Secretaria de Estado da Justiça veio entretanto a ser declarada extinta pelo artigo 18º, nº 1, alínea d), do Decreto-Lei nº 41-A/78, de 7 de Março, que aprovou a estrutura orgânica do II Governo Constitucional.
Nesta parte, importa referir que ao tempo do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários atrás transcrito era da sua competência o despacho das matérias respeitantes ao CICC, que sucedeu à Direcção dos Serviços de Identificação.
1.2. A nova categoria dos Secretários de Estado foi instituída pelo Decreto-Lei nº 41824, de 13 de Agosto de 1958 (8).
Os serviços compreendidos num Ministério podiam ser agrupados em Secretarias de Estado, geridas por Secretários de Estado (artigo 5º).
Tinham competência para praticar todos os actos de administração das atribuições legais dos Ministros, aos quais eram equiparados em categoria e prerrogativas, e podiam ser convocados para assistir às reuniões do Conselho de Ministros em que devessem ser tratados assuntos dependentes das respectivas Secretarias de Estado (artigo 2º).
Compreendendo um Ministério Secretarias de Estado, competia ao Ministro estabelecer a respectiva coordenação, sem prejuízo da referida competência administrativa dos Secretários de Estado (artigo 3º).
O Decreto-Lei nº 13/70, de 14 de Janeiro, inseriu disposições destinados a adaptar a orgânica do Governo às exigências de maior celeridade e rendimento da Administração Pública, instituindo como que um novo tipo de Secretários de Estado.
Quando um Ministro fosse nomeado para gerir cumulativamente uma pluralidade de departamentos ministeriais, podia confiar o despacho de um ou mais dos departamentos acumulados a Secretários de Estado, coadjuvados, se necessário, por Subsecretários de Estado (artigo 1º, nº 1).
Nesse caso, incumbia ao Ministro, de acordo com o Presidente do Conselho, definir a política comum, coordenar a acção desenvolvida pelos Secretários de Estado e referendar os decretos-leis dos ministérios a seu cargo (artigo 1º, nº 2).
O Decreto-Lei nº 283/72, de 11 de Agosto, instituíu várias Secretarias de Estado e outros organismos, e estabeleceu que as Secretarias de Estado compreendiam os serviços do respectivo Ministério designados por despacho do Presidente do Conselho, sob proposta do Ministro coordenador, e que podia ser reservada aos Ministros coordenadores a gestão directa dos serviços que o Presidente do Conselho, por despacho publicado na 1ª Série do "Diário de Governo", julgasse conveniente para assegurar a coordenação (artigos 2º, nºs 1 e 2, e 4º).
A doutrina entendia que os Secretários de Estado do primeiro tipo tinham a incumbência de gerir um departamento próprio, agrupador de uma parte dos serviços de um Ministério e que aos Secretários de Estado do segundo tipo, instituídos pelo Decreto-Lei nº 13/70, incumbia a gerência de todos os serviços integrados num Ministério sob a égide de um Ministro coordenador (9).
Assim, os Secretários de Estado do primeiro tipo geriam uma Secretaria de Estado sob a orientação de um Ministro que podia ser apenas titular de um ministério, e os Secretários de Estado do segundo tipo geriam todo um ministério, sob orientação de um Ministro, titular de mais de um ministério.
Neste quadro, o autor que vimos acompanhando entendia que aos Secretários de Estado pertencia, "por definição, a competência para praticar todos os actos de administração que entrem nas atribuições legais dos Ministros, incluindo a referenda dos decretos e alvarás expedidos sobre matéria das suas atribuições ...", e que "fora dos casos em que a lei reservar aos Ministros e daqueles em que estes avocarem matérias determinadas, a competência administrativa pertence, como competência própria, aos Secretários de Estado ...".
Este sistema manteve-se até ao início da vigência do Decreto-Lei nº 3/80, de 7 de Fevereiro, que aprovou a Lei Orgânica do Governo (10).
Com efeito, nenhum diploma alterou o referido sistema, designadamente a Lei Constitucional nº 3/74, de 14 de Maio, o Decreto-Lei nº 203/74, de 15 de Julho, ou a Constituição de 1976, na sua versão originária.
Nos termos dos artigos 14º da Lei Constitucional nº 3/74 e 1º da Lei Constitucional nº 5/74, o Governo Provisório era constituído pelo Primeiro-Ministro, Ministros, Subsecretários e Secretários de Estado, este últimos nomeados pelo Presidente da República sob proposta do Primeiro-Ministro.
E por força do artigo 11º do Decreto-Lei 203/74, a delimitação da competência e a distribuição dos diversos serviços pelos vários ministérios e Secretarias de Estado eram definidos pelo Presidente da República sob proposta do Primeiro-Ministro.
A Constituição de 1976, versão originária, não precisou a distinção entre Ministros e Secretários de Estado, limitando-se a prescrever que os últimos não tinham assento no Conselho de Ministros, mas podiam ser convocados para participar nas suas reuniões, e que substituíam os respectivos Ministros na sua ausência ou impedimento - artigos 187º, nº 3, e 188º, nº 2 (11).
Por força deste diploma, os Secretários de Estado passaram a exercer as competências que neles fossem delegadas pelo Primeiro-Ministro, pelo Vice-Primeiro-Ministro ou pelo Ministro da pasta correspondente, conforme os casos, por despacho publicado no "Diário da República", e ficaram revogadas todas as normas que previssem quanto à sua competência própria (artigo 5º, nºs. 1 a 3).
V
1. Consideremos agora, tanto quanto releve na economia do parecer, isto é, desde a data em que foi proferido o referido despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários, - 29 de Abril de 1976 - o regime do CICC (12).
O Decreto-Lei nº 63/76, de 24 de Janeiro, definiu a sua orgânica (13).
Incumbia-lhe o estudo referente à identificação civil e criminal e a superintendência na organização e funcionamento dos respectivos serviços, dependia da Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários, e dispunha de serviços centrais e de serviços externos, abrangendo aqueles, além do mais, a Repartição Administrativa (artigos 1º a 3º).
À Repartição Administrativa incumbia, por seu turno, o apoio às Divisões de Identificação Civil e Criminal no concernente à gestão do pessoal, do material e dos recursos orçamentais e a outras matérias que constituíssem simples meio de permitir o exercício de atribuições específicas (artigo 4º, nº 3).
O pessoal do CICC, cujo director era provido em comissão de serviço, constituía um quadro único, com a composição fixada no mapa anexo ao diploma em apreço.
O CICC era legalmente equiparado, para todos os efeitos legais, às Direcções-Gerais do Ministério da Justiça (artigo 8º).
O director do CICC podia receber delegação de competência do Ministro de Justiça para despachar assuntos da respectiva administração (artigo 8º).
O pessoal auxiliar tinha direito à concessão de fardamento, nos termos da lei (artº 12º).
2. O Decreto-Lei nº 64/76, também de 24 de Janeiro de 1976, referido no despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários que ficou transcrito, aprovou o Regulamento do CICC (14).
A secção I do capítulo III, este relativo às disposições gerais sobre a identificação civil e criminal, reportada a taxas e impressos, estende-se pelos artigos 56º a 61º.
Como o objecto do parecer não tem conexão com a problemática das taxas cobradas no CICC, mas com a dos impressos, centremos no seu regime a nossa atenção.
Tal como anteriormente constava do artigo 41º, nº 1, do Decreto-Lei nº 251/71, de 11 de Junho, diploma que adaptou normas regulamentares dos serviços de identificação às exigências de informatização, constituíam exclusivo do CICC os modelos dos impressos da certidão de nascimento especial para bilhete de identidade, dos verbetes onomásticos e lista nominal, do requerimento e requisição de certificados de registo criminal, dos boletins do registo criminal e do registo especial de menores e da reclamação e pedido de informação (artigo 59º) (15).
Cabia ao CICC promover o estudo, a execução, a distribuição e a venda dos referidos impressos, por força das receitas obtidas com a aludida venda, bem como a escrituração das receitas e das despesas que efectuasse por conta deles, e o depósito mensal do saldo, deduzidas aquelas despesas e as que fossem autorizadas por despacho ministerial, à ordem do Serviço Social do Ministério da Justiça (artigo 60º) (16).
3. Do disposto nos Decretos-Leis nºs 63/76 e 64/76 importa reter o seguinte:
- o CICC dependia directamente da Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários;
- tinha o exclusivo dos modelos dos vários impressos utilizados pelos utentes dos respectivos serviços;
- dispunha das receitas derivadas da venda dos impressos;
- realizava e escriturava as despesas com o estudo, execução, distribuição e venda dos impressos, e outras que fossem autorizadas por despacho ministerial;
- depositava mensalmente o saldo à ordem do Serviço Social do Ministério da Justiça;
- era legalmente equiparado às direcções-gerais, portanto sem estatuto de instituto público;
- o director podia receber delegação de competência do Ministro da Justiça para despachar assuntos da respectiva administração e era provido em comissão de serviço;
- nenhuma referência é feita naqueles diplomas ao direito dos funcionários do CICC ao passe nos transportes públicos nem à dispensa de participação nos Serviços Sociais do Ministério da Justiça - SSMJ.
4. Posteriormente àqueles diplomas, vários outros versaram sobre as matérias da área do CICC, relevando na economia do parecer a Portaria nº 456/80, de 2 de Agosto, os Decretos-Leis nºs 384/90, de 10 de Dezembro, 426/91, de 21 de Outubro, a Lei nº 12/91, de 21 de Maio, e o Decreto-Lei nº 184/93, de 3 de Maio (17).
4.1. O cargo de director do CICC foi equiparado ao de subdirector--geral por força da Portaria nº 456/80, de 2 de Agosto.
4.2. O Decreto-Lei nº 384/90, de 10 de Dezembro, alterou os artigos 1º, 3º, 4º e 7º do Decreto-Lei nº 63/76, de 24 de Janeiro, e aditou alguns lugares ao quadro de pessoal do CICC.
Reconheceu-se que a estrutura do CICC era inadequada, face ao acréscimo do volume de dados a recolher, apreciar e tratar pelos serviços, e que importava acautelar, sem prejuízo de uma reestruturação mais profunda, e o inevitável impacto das novas atribuições no que respeitava aos objectores de consciência e às declarações de contumácia (18).
Definiu-se o CICC como o serviço do Ministério da Justiça a quem incumbia proceder à identificação civil e criminal dos cidadãos e de outros registos que lhe fossem cometidos por lei (artigo 1º, nº 1).
Para a prossecução dos seus objectivos, o CICC organizava e mantinha os ficheiros centrais da identificação civil e criminal, tendo em vista os princípios de autenticidade, segurança, veracidade e univocidade (artigo 1º, nº 2).
Incumbia-lhe, ainda, assegurar nos termos da lei, a identificação dos objectores de consciência e a emissão dos documentos que lhe fossem solicitados pelas entidades competentes (artigo 1º, nº 3).
Mantiveram-se, nos serviços centrais, para além da Repartição Administrativa, as Divisões de Identificação Civil e Criminal, e foi criada a Divisão de Contumazes e Objectores de Consciência (artigo 3º).
À Repartição Administrativa continuou a caber a tarefa de prestar apoio às divisões no respeitante à gestão do pessoal, dos equipamentos e dos recursos orçamentais, e em outras matérias que constituíssem simples meio de permitir o exercício de atribuições específicas (artigo 4º, nº 4).
O CICC continuou, não obstante a reestruturação implementada pelo diploma em apreço, a ser organismo simples, integrado no Ministério da Justiça, cujo director era equiparado a subdirector-geral.
4.3. A Lei nº 12/91, de 21 de Maio, versa sobre as bases gerais da identificação civil e criminal.
Está dividida em quatro capítulos e alguns deles em secções.
O capítulo primeiro, relativo à identificação civil, contém os artigos 1º a 12º, relativos, respectivamente, ao objecto, ao ficheiro central e do bilhete de identidade, à posse deste, aos elementos da identificação civil, filiação e impressão digital, número do bilhete de identidade, bilhete de identidade de estrangeiros, bilhete de identidade de cidadãos brasileiros, acesso à informação sobre a identificação civil, acesso de terceiros, formas de acesso e acesso directo à informação civil.
O capítulo segundo, relativo à identificação criminal, contém três secções, a primeira relativa ao registo criminal, a segunda ao registo especial de menores, e a terceira ao registo de contumazes.
A primeira secção contém os artigos 13º a 28º, que versam sobre objecto, ficheiro central e certificado do registo criminal, âmbito do registo criminal, acesso à informação sobre identificação criminal, acesso de terceiros, forma de acesso, acesso directo à informação criminal, emissão de extractos do registo criminal para os diversos fins, cancelamento definitivo, reabilitação, cancelamento provisório e decisões não transcritas.
A segunda secção contém os artigos 29º e 30º relativos ao registo especial de menores, ao ficheiro central e registo especial e menores, respectivamente.
A terceira secção contém três artigos que versam sobre a natureza e fim do registo de contumazes, o acesso e a transcrição do certificado do registo criminal, respectivamente.
O capítulo terceiro, relativo às disposições penais, contém os artigos 34º a 40º, que versam, respectivamente, sobre desvios de dados e informações, crimes cometidos por funcionários, falsificação de impressos oficiais, falsas declarações, usurpação de identidade ou bilhete de identidade alheio e venda não autorizada de impressos exclusivos.
O capítulo quinto, relativo às disposições finais, contém os artigos 41º a 45º, que versam, respectivamente, sobre reclamações e recursos, regime aplicável, parecer prévio, regulamentação do diploma, entrada em vigor e revogação.
Esta lei só entra em vigor com o decreto-lei que a regulamentar (artigo 45º, nº 1).
Ela ainda não foi, porém, regulamentada e, consequentemente, ainda não vigora.
Só a partir do início da vigência do aludido regulamento ficará integralmente revogado o Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, à luz do qual foi proferido o despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários que é objecto do parecer.
4.4. O Decreto-Lei nº 426/91, de 31 de Outubro, integrou o CICC na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado (artigo 1º).
Continuou a caber-lhe a identificação civil e criminal dos cidadãos e o registo dos contumazes e objectores de consciência, bem como a realização dos estudos e as acções necessárias à prossecução desse objectivo, tendo em vista a garantia dos princípios da autenticidade, segurança, veracidade e univocidade (artigo 2º, nº 1).
Para efeito da emissão de bilhetes de identidade e de certificados de registo criminal, articulam-se com o CICC as conservatórias do registo civil para os primeiros, as secretarias judiciais ou as secretarias das câmaras municipais, para os segundos, e as representações diplomáticas e consulares portuguesas para uns e outros quando os interessados residam no estrangeiro (artigo 2º, nº 2).
A orgânica e o modo de funcionamento dos serviços e as regras respeitantes ao pessoal dos serviços constarão de decreto regulamentar a aprovar pelo Governo no prazo de 180 dias, com o qual entrará em vigor o diploma em apreço (artigos 4º e 5º).
4.5. Finalmente, o Decreto-Lei nº 184/93, de 3 de Maio, extinguiu o CICC (artigo 1º, nº 1) (19).
Considerou-se que a reestruturação do CICC obedece à política de desburocratização e de consecução de qualidade, com vista à garantia de maior eficiência na resposta dos serviços públicos e maior proximidade entre estes e os cidadãos, e que foram acautelados, na transição para as novas unidades orgânicas, os legítimos direitos dos trabalhadores (20).
A identificação civil passou a competir à Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, e a identificação criminal e o registo dos contumazes e dos objectores de consciência à Direcção-Geral dos Serviços Judiciários (artigo 1º, nºs 2 e 3).
Para o efeito foi criada na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado a Direcção de Serviços de Identificação Civil, e na Direcção-Geral dos Serviços Judiciários a Direcção de Serviços de Identificação Criminal, de Contumazes e Objectores de Consciência (artigos 2º, nº 1, e 3º, nº 1).
O funcionamento da Direcção de Serviços de Identificação Civil e da Direcção de Serviços de Identificação Criminal, de Contumazes e Objectores de Consciência é apoiado, no que concerne à gestão do pessoal, à administração financeira e às actividades inerentes ao expediente, arquivo e impressos, pela Direcção-Geral dos Registos e Notariado e pela Direcção-Geral dos Serviços Judiciários, respectivamente (artigos 2º, nº 5, e 3º, nº 4).
O património do extinto CICC é transferido para a Direcção-Geral dos Registos e do Notariado e para a Direcção-Geral dos Serviços Judiciários, nos termos a fixar por despacho do Ministro da Justiça (artigo 12º).
A transição do pessoal para os quadros da DGRN e DGSJ consta dos artigos 6º a 11º, e em nenhuma destas disposições se prevê o seu direito ao custo do passe para os transportes colectivos nem ao pagamento dos encargos não comparticipados dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça (21).
As referências ao CICC e aos seus serviços na legislação vigente consideram-se feitas aos serviços de identificação civil da DGRN e aos serviços de identificação criminal, de contumazes e de objectores de consciência da DGSJ, conforme os casos (artigo 13º).
Do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, vigoram, além do mais, com as adaptações resultantes da extinção do CICC, nos termos do artigo 13º do Decreto-Lei nº 184/93, os artigos 56º a 61º relativos a taxas e impressos, o artigo 60º só em parte, como adiante se verá (22).
Continua a existir a exclusividade dos serviços de identificação civil e criminal relativa aos aludidos impressos (artigo 40º, nº 1, da Lei nº 12/91).
Assim, cabe aos serviços de identificação civil da DGRN e aos serviços de identificação criminal, de contumazes e de objectores de consciência da DGSJ, conforme os casos, a promoção do estudo, execução, distribuição e venda dos seus impressos exclusivos,nos termos adiante analisados a propósito da verificação do conteúdo subsistente do artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76.
As tarefas relativas ao apoio no funcionamento da Direcção de Serviços de Identificação Civil e da Direcção de Serviços de Identificação Criminal, Contumazes e Objectores de Consciência no que concerne à gestão do pessoal, à administração financeira e patrimonial e às actividades inerentes ao expediente e impressos, que outrora couberam à Repartição Administrativa do CICC, passaram a ser desempenhadas pelos serviços administrativos da DGRN e da DGSJ, respectivamente.
5. Do disposto no Decreto-Lei nº 148/93 e das normas anteriores por ele não revogadas importa salientar o seguinte:
- Extinto o CICC, as suas competências passaram para a DGRN e a DGSJ, a exercer, respectivamente, através da Direcção de Serviços de Identificação Civil e da Direcção de Serviços de Identificação Criminal, de Contumazes e de Objectores de Consciência;
- O património do organismo extinto é transferido para a DGRN e a DGSJ, nos termos a fixar pelo Ministro da Justiça;
- Constituem exclusivo da DGRN e da DGSJ os impressos de documentos referidos no artigo 59º do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, conforme a área da respectiva competência;
- Cabe aos serviços de identificação civil da DGRN e aos serviços de identificação criminal, de contumazes e de objectores de consciência da DGSJ a promoção do estudo, execução e venda dos seus impressos exclusivos (23).
- O funcionamento da DSIC e do DSICCOC relativo à gestão do pessoal, à administração financeira e patrimonial e às actividades inerentes ao expediente, arquivo e impressos é apoiado pelos serviços administrativos da DGRN e da DGSJ, respectivamente;
- Não é feita qualquer referência ao direito dos funcionários que transitem para a DGRN e a DGSJ ao pagamento do custo do passe social nem à comparticipação nas despesas relativas aos meios de correcção ou médico-medicamentosos.
VI
1. Analisado que foi o regime do CICC, confrontemos o estatuído no artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76 com a problemática da regra da não consignação de receitas, cuja violação foi invocada pela entidade consulente.
1.1. Recordemos o conteúdo daquela disposição, que é do seguinte teor:
"Cabe ao CICC promover o estudo, execução, distribuição e venda dos seus impressos exclusivos, por força das receitas obtidas com a venda dos impressos, escriturar as receitas, bem como as despesas que efectuar por conta destas, e depositar mensalmente o saldo, deduzidas aquelas despesas e as que forem autorizadas por despacho ministerial, à ordem do Serviço Social do Ministério da Justiça".
1.2. A previsão destas normas reporta-se ao estudo, execução, distribuição e venda dos impressos exclusivos do CICC, à escrituração das receitas e das despesas derivadas daquela actividade, ao depósito mensal do saldo, eventualmente abatido de outras despesas autorizadas por despacho ministerial, a favor dos SSMJ, e a sua estatuição à competência do CICC para o efeito.
A lei não refere qual o Ministro que pode autorizar a referida realização de despesas por força das receitas adquiridas com a venda de impressos, mas é de concluir, face ao seu contexto e ao posicionamento do CICC em relação ao Ministério da Justiça, que se reporta ao Ministro desta pasta (24).
Também não resulta expressamente da lei quais as despesas que o Ministro da Justiça poderia autorizar por força das receitas em apreço, mas a lógica jurídica aponta no sentido de que essas despesas deviam ter conexão com a actividade relativa à obtenção das referidas receitas.
O CICC, no que concerne à actividade de estudo, execução, distribuição e venda dos impressos cujo exclusivo era da sua titularidade, funcionava como que em termos de uma empresa de serviços, e daí, a conveniência de ordem prática de lhe atribuir a gestão das receitas e da realização das despesas, bem como da respectiva contabilização.
2.1. As despesas públicas traduzem-se "no gasto de dinheiro ou no dispêndio de bens por parte dos entes públicos para criarem ou adquirirem bens ou prestarem serviços susceptíveis de satisfazer necessidades públicas" (25).
A noção de despesa pública contém, pois, três elementos caracterizadores - o tipo de opção, o sujeito e o fim da operação.
Tal despesa traduz-se numa operação de afectação de recursos por um sujeito que é entidade pública, com vista à satisfação de necessidades públicas.
A realização de despesas públicas pressupõe, naturalmente a existência dos recursos que lhe sirvam de suporte - as receitas públicas -, que são de várias espécies.
As receitas públicas caracterizam-se por serem atribuições definitivas de dinheiro ou meio equivalente, em benefício de um sujeito público ou equiparado, com vista à cobertura das despesas públicas.
Na variada panóplia das receitas públicas recorda a doutrina três tipos fundamentais, tendencialmente abrangentes - tributárias, creditícias e patrimoniais.
As receitas tributárias, imposição pelo Estado de um sacrifício patrimonial aos particulares com vista a assegurar a sua comparticipação nos encargos públicos, subdividem-se em impostos e taxas.
As receitas creditícias são aquelas que o Estado obtém pelo recurso ao crédito, interno ou externo, designadamente através de empréstimos.
A actividade financeira pública não é susceptível de ser correctamente caracterizada por referência exclusiva ao Estado como ente homogéneo, porque várias são as instituições e organizações a quem a lei atribui, no desenvolvimento dos princípios da descentralização e autonomia, capacidade financeira.
O elemento referencial da actividade financeira do nosso tempo, cada vez mais complexa, polariza-se, com efeito, no sector público, entendido como o conjunto das actividades económicas exercidas por entidades públicas.
O sector público abrange, em primeira linha, os dois grandes subsectores da Administração Pública e das empresas públicas.
Por seu turno, o Estado "lato sensu", no sentido da Administração Pública, engloba as vertentes da Administração Central, da Segurança Social, da Administração Regional e da Administração Local.
O subsector da Administração Central, polarizado no OE e na Conta Geral do Estado - CGE -, abrange, por sua vez, os serviços públicos integrados ou simples, como é o caso das direcções-gerais e outros organismos, e a Administração central autónoma.
Na Administração Central autónoma enquadram-se os vários serviços administrativos, que prestam variadas utilidades materiais, e os fundos autónomos, cuja actividade exclusiva ou predominante consiste na gestão de meios financeiros.
A caracterização dos fundos autónomos releva sobretudo do conceito de autonomia financeira face ao Estado, que a doutrina classifica de autonomia patrimonial, orçamental, de tesouraria e creditícia.
A personalidade jurídica do ente público é pressuposto da autonomia patrimonial, e esta caracteriza-se no poder de dispor de património próprio e ou de decidir, nos termos de lei, quanto ao património público.
A autonomia orçamental traduz-se no poder de dispor de orçamento próprio e de gerir as receitas e despesas nele inscritas.
A autonomia de tesouraria consiste no poder de gerir autonomamente recursos monetários próprios, independentemente da execução de um orçamento.
A autonomia creditícia consusbtancia-se, por seu turno, no poder de contrair dívidas por recurso ao crédito e de assumir as correspondentes obrigações.
No domínio orçamental, a autonomia financeira traduz-se em maior ou menor independência em relação ao OE da actividade financeira por parte das várias organizações ou instituições.
Os serviços integrados ou simples da Administração Central têm a gestão financeira assegurada indiferenciadamente pela administração do Estado, pelo que a sua subordinação ao OE é absoluta.
Os serviços com autonomia administrativa, personalizados ou não, são os que, não tendo embora receitas próprias suficientes para cobrir todas as suas despesas, têm administração financeira própria e distinta da Administração financeira do Estado.
O Cofre Geral dos Tribunais - CGT - e o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça - CCNFJ - integram-se na categoria dos serviços autónomos com autonomia administrativa e financeira, enquanto o CICC deve qualificar-se como serviço integrado ou simples.
2.2. A Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro, estabeleceu as bases da contabilidade pública, regendo sobre o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central, com a forma de serviços personalizados do Estado e dos fundos públicos, bem como sobre o controlo orçamental e a contabilização das receitas e despesas (artigo 1º, nº 1).
Contém quatro capítulos, versando o primeiro sobre o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central, o segundo sobre o controlo da gestão orçamental, o terceiro sobre a contabilização das receitas e despesas, e o quarto sobre normas gerais e transitórias.
O capítulo primeiro é integrado por duas secções, a primeira relativa ao regime geral - autonomia administrativa - e a segunda ao regime excepcional - autonomia administrativa e financeira.
O capítulo II - controlo da gestão orçamental - contém os artigos 10º a 13º, relativos aos serviços e organismos com autonomia administrativa, aos serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira, aos meios de fiscalização interna e ao poder de requisição e dever de colaboração, respectivamente.
O capítulo III - contabilização das receitas e despesas - insere os artigos 14º e 15º, que versam sobre sistemas de contabilidade e contabilidade de caixa e de compromissos.
O capítulo IV - normas gerais e transitórias - contém os artigos 16º, 17º e 18º, que se reportam, respectivamente, à aplicação do novo regime aos actuais serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira, à informatização e formação do pessoal e à legislação complementar.
Os serviços e organismos da Administração Central dispõem, em regra, de autonomia administrativa nos actos de gestão corrente, a qual se traduz na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o respectivo pagamento e para praticar, nesse âmbito, actos administrativos definitivos e executórios (artigo 2º, nº 1).
São actos de gestão corrente os que integram a actividade normalmente desenvolvida pelos serviços e organismos para a prossecução das suas atribuições, salvo os que envolvam opções fundamentais de enquadramento de actividade, designadamente os que consistam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados (artigo 2º, nºs 2 e 3).
O pagamento das despesas, incluindo as que são suportadas por receitas consignadas, autorizado pelos dirigentes dos serviços, é efectuado pelos cofres do Tesouro, mediante cheque ou ordem de transferência de fundos por ele emitidos ou através de crédito em contra bancária (artigo 3º, nº 1).
Em casos especialmente justificados podem ser consignadas receitas a serviços sem autonomia financeira, mediante portaria conjunta do ministro competente e do Ministro das Finanças (artigo 5º).
A atribuição de autonomia administrativa e financeira aos serviços e organismos da Administração Central, que não resulte da Constituição, depende da sua justificação para a gestão adequada e de as suas receitas próprias atingirem, pelo menos, dois terços das despesas totais, excluídas as despesas co-financiadas pelo orçamento das Comunidades Europeias (artigo 6º, nºs 1 e 3).
A realização das despesas relativas aos serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira e o seu pagamento serão autorizados pelos respectivos dirigentes (artigo 8º, nº 1).
Os serviços e organismos com autonomia administrativa e financeira têm personalidade jurídica e património próprio (artigo 9º).
2.3. As normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado constam do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho.
Este diploma constitui o termo da reforma orçamental e da contabilidade pública, que insere o novo regime de administração financeira do Estado (26).
A realização e o pagamento das despesas deixaram de estar sujeitos a prévia autorização da DGCP, do que resulta maior autonomia dos serviços e organismos da Administração Pública, certo que os seus dirigentes podem gerir os meios disponíveis para a consecução dos fins que lhes são próprios.
O modelo tipo do sistema é o regime da mera autonomia administrativa, constituindo o da autonomia administrativa e financeira a excepção.
Introduziu-se o sistema de contabilidade de compromissos, desaparecendo as tesourarias privativas, e passando o pagamento das despesas públicas a realizar-se por transferência bancária, crédito em conta ou, excepcionalmente, através da emissão de cheques sobre o Tesouro.
O regime excepcional dos serviços e fundos autónomos foi desenvolvido no sentido da definição do seu âmbito, no quadro da personalidade jurídica e da autonomia financeira e patrimonial (27).
O nº 4 do artigo 2º da Lei nº 2/92, de 9 de Março, que aprovou o OE para 1992, dispôs que o Governo prosseguiria as medidas necessárias ao rigoroso controlo da gestão das receitas de todos os serviços da Administração Central, incluindo os que se designassem por cofre, gabinete ou comissão, de modo a garantir o respeito pelas regras da unidade e universalidade e do orçamento bruto.
2.4. A doutrina enuncia, como regras orçamentais, a anualidade, a plenitude (unidade e universalidade), a discriminação orçamental (especificidade, não compensação e não consignação), a publicidade e o equilíbrio (28).
Na economia do parecer interessa analisar as regras da plenitude e a da especificidade na vertente da não consignação, e na perspectiva da lei vigente ao tempo do início da vigência do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, e da prolação do referido despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários.
A regra da plenitude orçamental, abrangente das vertentes da unidade e da universalidade, consubstancia-se nos princípios de que deve haver um único orçamento para toda a Administração Central e nele devem ser incluídas todas as suas receitas e despesas, e visa o seu controlo efectivo pelo Parlamento (29).
A tendência descentralizadora da administração pública, manifestada por exemplo na criação dos institutos públicos, com vista ao mais eficaz exercício das suas funções, tem implicado a constituição de organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, como é o caso dos fundos autónomos, que escapam ao império da referida regra, situação designada por desorçamentação.
A discriminação orçamental é uma regra relativa à forma como são inscritas no OE as receitas e as despesas, e da sua efectivação.
A sub-regra da não consignação consiste no princípio de que no OE não pode afectar-se qualquer receita à cobertura de determinada despesa, isto é, de que todas as receitas servem para cobrir todas as despesas (30).
Esta sub-regra visou evitar a fragmentação da Administração Pública que consistia no facto de cada ministério dispôr de receitas próprias e realizar as respectivas despesas como se se tratasse de uma entidade distinta, e visou a unidade de gestão administrativa e pública e o controlo eficaz da regularidade (31).
Mas esta sub-regra comporta várias excepções relativas à existência no âmbito da Administração Pública de alguns organismos dotados de autonomia financeira.
2.5. A 3ª Carta de Lei de 9 de Setembro de 1908 estabelecia no artigo 18º que "todas as receitas, sem distinção da ordem nem da natureza, de qualquer estabelecimento ou proveniência, com ou sem aplicação especial, e independentemente de quaisquer disposições em contrário, são entregues no Tesouro, à proporção que vão sendo cobradas e constituem rendimento geral do Estado, devidamente descrito nas contas públicas, conforme as regras e preceitos do Regulamento da Contabilidade e instruções dadas pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública".
Esta disposição consagrou no nosso ordenamento jurídico a regra da não consignação, isto é, que, em princípio, todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas.
Encaminhados todos os fundos para a instituição central Tesouro Público, com competência exclusiva para proceder ao pagamento de todas as despesas, facilitava-se a eficiência e a racionalidade na gestão dos recursos monetários da administração e a fiscalização da sua utilização.
No entanto, a referida regra sempre sofreu, em Portugal, muitas limitações, em termos de haver despesas condicionadas à obtenção de determinadas receitas e receitas apenas cobráveis para a realização de determinadas despesas (32).
Nessa linha, o Decreto-Lei nº 42949, de 27 de Abril de 1960, estabelecia que o OE, como expressão integral das receitas e despesas públicas, compreenderia todas as receitas e despesas dos serviços, autónomos e não autónomos, não descritas nos desenvolvimentos dos orçamentos dos respectivos Ministérios, bem como os elementos necessários à apreciação da situação financeira das autarquias locais, das províncias ultramarinas, dos organismos de coordenação económica, das corporações e dos organismos corporativos (artigo 1º).
O artigo 108º, nº 4, da CRP de 1976, na primeira versão, dispunha que "O Orçamento será unitário":
Por seu turno, o artigo 3º da Lei nº 64/77, de 26 de Agosto, prescrevia que o OE era unitário, compreendendo todas as receitas e despesas da Administração Central do Estado, incluindo as dos serviços e fundos autónomos, e que os orçamentos das regiões autónomas, autarquias locais e empresas públicas eram independentes do OE no que concerne à elaboração, aprovação e execução, mas que dele deviam constar, em mapas globais anexos, os elementos necessários à apreciação da situação financeira de todo o sector público.
Resultava, pois, desta disposição a unidade do orçamento da Administração Central, mas não a unidade do OE.E o artigo 108º, nºs 3 e 4, da Constituição prescrevia, por seu turno, a especificação das despesas de modo a evitar a existência de dotações e fundos secretos, e a previsão das receitas necessárias à sua cobertura.
Na sequência deste normativo constitucional dispunha o artigo 6º da Lei nº 64/77 que no OE não podia afectar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas, salvo quando por virtude de autonomia financeira ou de outra razão especial, a lei expressamente determinasse a afectação de certas receitas a determinadas despesas.
Assim, a regra da não consignação de receitas à cobertura de determinadas despesas, é limitada por excepções relativas a casos de simples consignação e de autonomia financeira (33).
2.6. A área de excepção em relação aos princípios da unidade e universalidade do OE, dos quais é corolário o da não consignação, tem-se centrado no âmbito dos serviços com autonomia administrativa e financeira e dos fundos autónomos.
2.6.1. Mas desde o Decreto-Lei nº 742/74, de 27 de Dezembro, que se vem acentuando o regime de uniformização dos serviços e fundos autónomos com controlo pelos mecanismos próprios do Ministério das Finanças.
Aquele diploma era aplicável aos fundos autónomos da Administração Central e de outros departamentos paralelos dotados de autonomia administrativa e financeira, abrangendo o CCNFJ (artigos 1º, nº 1, e 6º).
Os orçamentos privativos das referidas entidades eram aprovados pelo Ministério da respectiva pasta e pelo Ministro das Finanças, com observância da classificação orçamental prevista na lei (artigo 2º, nº 1).
Após aprovação pelo Ministro da pasta respectiva, os orçamentos eram remetidos, em duplicado, à Direcção-Geral da Contabilidade Pública, até 15 de Novembro do ano anterior àquele a que respeitassem, que, com o seu parecer os submetia à aprovação do Ministro das Finanças e promovia a sua inclusão no orçamento do Estado (artigos 2º, nºs 2 e 3).
As receitas próprias das referidas entidades eram entregues nos cofres do tesouro como rendimentos do Estado, mediante guias por elas emitidas, escrituradas em rubricas da parte complementar do Orçamento do Estado (artigo 3º, nº 1).
As despesas das mesmas entidades eram pagas através de dotações para esse efeito inscritas na parte complementar do Orçamento do Estado, sendo a sua realização sujeita às normas de autorização aplicáveis nos termos da regulamentação da contabilidade pública (artigo 4º).
As contas de gerência eram remetidas, depois de aprovadas, até 30 de Abril do ano seguinte àquele a que respeitavam, ao Tribunal de Contas para julgamento, e publicadas no jornal oficial na 3ª série (5º, nº 1).
Na CRP de 25 de Abril de 1976, versão originária, estabeleceu-se que a lei do orçamento conteria a discriminação das receitas e das despesas na parte respeitante às dotações globais correspondentes às funções e aos Ministérios e Secretarias de Estado e as linhas fundamentais de organização do orçamento da Segurança Social, e que o Orçamento seria unitário e especificaria as despesas, de modo a evitar a existência de dotações ou fundos secretos (artigo 108º, nºs 1 e 3).
2.6.2. O Decreto-Lei nº 585/76, de 22 de Julho, estabeleceu novas normas a que ficava sujeita a actividade financeira dos fundos autónomos e dos organismos dotados de autonomia e financeira, revogando o Decreto-Lei nº 742/74 (artigo 10º).
As suas receitas, salvo as provenientes de dotações de despesa atribuídas no OE, eram entregues nos Cofres do Tesouro e escrituradas em "Contas de ordem" do OE, mediante guias (artigo 2º, nº 1).
No orçamento de despesa de cada Ministério, as verbas correspondentes às receitas que devessem entrar nos cofres do Tesouro eram inscritas como "Contas de ordem" (artigo 3º, nº 1).
Para esse efeito, os referidos fundos e organismos enviavam à respectiva delegação da DGCP, até 30 de Junho de cada ano, projectos orçamentais que incluíam as dotações a inscrever no ano seguinte como despesa de "Contas de Ordem" (artigo 3º, nº 2).
A utilização das quantias inscritas no orçamento de cada Ministério era feita através de requisições processadas pelos fundos e organismos, enviadas à respectiva delegação da DGCP para conferência e autorização de pagamento (artigo 3º, nº 3).
Os saldos das dotações de "Contas de Ordem" não utilizadas eram transferidos por aquelas entidades para o ano seguinte, na escrita do Estado, a fim de ser possível a sua ulterior aplicação (artigo 3º, nº 1).
As dotações de despesa mencionada e outras atribuídas no OE eram aplicadas mediante orçamento privativo, nos termos legais (artigo 4º).
As contas de gerência eram apresentadas a julgamento do Tribunal de Contas (artigo 5º).
Os orçamentos privativos dos referidos fundos e organismos passariam a constar em anexo ao orçamento do respectivo ministério, sendo para o efeito remetidas pelos serviços às respectivas delegações da DGCP, até ao dia 1 de Setembro do ano anterior àquele a que respeitassem (artigo 7º. nº 1).
As contas de gerência figuravam, em anexo, na conta do respectivo Ministério, na forma determinada pelo Ministro das Finanças, para o que eram enviadas à DGCP até 31 de Maio do ano seguinte àquele a que respeitassem (artigo 7º, nº 2).
2.6.3. A Lei nº 64/77, de 26 de Agosto, que versou sobre o enquadramento do Orçamento, afirmou a necessidade de o OE incluir todas as receitas e despesas, compreendendo as dos serviços e fundos autónomos, preconizou a sua integração num orçamento consolidado da Administração Central do Estado, a que o Governo deveria proceder gradualmente, e que a CGE devia inserir progressivamente as suas contas (artigo 30º, nº 2).
2.6.4. O Decreto-Lei nº 264/78, de 30 de Agosto, regulou de novo a actividade financeira dos fundos e serviços autónomos, revogando o Decreto-Lei nº 585/76, mas mantendo o núcleo fundamental da disciplina deste último diploma.
Pretendeu-se clarificar determinadas formalidades e racionalizar os circuitos de movimentação dos orçamentos privativos dos fundos autónomos e dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, harmonizando a disciplina dos prazos de apresentação dos orçamentos com a da Lei nº 64/77, de 6 de Agosto (34).
No que concerne às alterações, os fundos e organismos passaram a fornecer à respectiva delegação da DGCP, até 31 de Maio de cada ano, os valores globais a inscrever no orçamento do ano seguinte como despesa de "Contas de ordem", e os orçamentos privativos passaram a ser remetidos às delegações da DGCP até 1 de Agosto do ano anterior a que respeitavam (artigos 3º, nº 2, e 7º, nº 1).
2.6.5. O Decreto-Lei nº 265/78, de 30 de Agosto, estabeleceu nova regulamentação relativa ao pagamento de encargos dos anos anteriores e eliminou, a partir do OE de 1979, as "Despesas comuns" constantes do capítulo 70º de cada separata de despesa.
Considerou-se que o sistema de pagamento das despesas dos anos findos era moroso, e estabeleceu-se um prazo de caducidade com vista à reclamação dos créditos sobre o Estado (35).
2.6.6. O Decreto-Lei nº 525/80, de 5 de Novembro, estabeleceu normas relativas ao controlo da actividade financeira dos fundos autónomos, dos organismos com autonomia administrativa e financeira, e do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, reconhecendo a dificuldade que haviam experimentado no que concerne ao prazo de remessa das contas de gerência (36).
Passaram a elaborar trimestralmente, com referência ao final de cada trimestre, em termos acumulados, mapas da receita arrecadada e da despesa efectuada, baseados nos respectivos balancetes mensais, a remeter até ao dia 15 do mês seguinte ao trimestre respectivo, ao Ministro das Finanças e do Plano (artigo 1º, nºs 1 e 2).
2.6.7. O Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro, estabeleceu novas normas sobre serviços e fundos autónomos (37).
Reconheceu-se a necessidade de reformular e reunir num diploma único a legislação geral aplicável à movimentação e utilização de receitas próprias, à organização e publicação dos orçamentos privativos e à protecção e publicidade das contas de gerência dos fundos e organismos autónomos, e de estender esse regime aos serviços com autonomia administrativa na parte em que elaborassem orçamentos privativos para aplicação de receitas próprias e aos organismos de coordenação económica cuja natureza o justificasse (38).
Todos os referidos fundos e organismos com orçamentos privativos com um valor total de receitas igual ou superior a 10000 contos eram incluídos em "contas de ordem" do OE (artigo 2º, nº 1).
As entidades autónomas não abrangidas por esta disposição, cuja inserção em "Contas de ordem" já tivesse sido efectuada, mantinham o mesmo regime, independentemente do montante das suas receitas próprias (artigo 2º, nº 2).
Os orçamentos privativos, depois de aprovados pela entidade competente, constavam no OE sob a forma de mapas-resumos, apensos ao orçamento do respectivo ministério, a elaborar pela Direcção dos Serviços Gerais do Orçamento da DGCP, de harmonia com o modelo constante do anexo ao diploma (artigo 10º).
Mas deste regime foram excluídos, além do mais, o Cofre Geral dos Tribunais e o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça (artigo 21º).
2.6.8. Na Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro, relativa ao enquadramento do OE, que revogou a Lei nº 64/77, em cujo artigo 33º se inscrevia o princípio da unidade e universalidade do OE, consignou-se que este devia incluir as receitas e despesas de todos os serviços, institutos e fundos autónomos (artigo 3º, nº 1).
Ainda segundo a referida lei, o regime dos serviços e fundos autónomos deveria ser regulado por lei especial e tendo em conta a necessidade de integração num orçamento consolidado da Administração Central do Estado, a que o Governo deveria proceder gradualmente, devendo os orçamentos de todos os institutos ou fundos públicos ainda não integrados constar, em anexo, do OE (artigo 24º).
2.6.9. A Portaria nº 171/87, de 12 de Março, reformou os mapas trimestrais da receita e despesa a apresentar pelos organismos autónomos, os quais passaram a ser elaborados por código e subcódigo da classificação económica vigente para as receitas e despesas públicas, a remeter à DGCP (39).
2.6.10. Entretanto, por força do artigo 18º da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro - OE para 1987 -, foi revogado o artigo 21º do Decreto-Lei nº 459/82, de 26 de Novembro, ficando a gestão das receitas e despesas do CGT, do CCNFJ, dos SSMJ e das demais administradas pelo GGF sujeitas ao regime geral dos serviços e fundos autónomos.
Em conformidade, estabeleceu-se no nº 1 do artigo 22º do Decreto-Lei nº 100-A/87, de 5 de Março, diploma que pôs em execução o OE para 1987, que os diplomas orgânicos dos serviços do Ministério da Justiça seriam revistos até 31 de Julho de 1987.
Por seu turno, o artigo 108º da CRP, na redacção resultante da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, estabeleceu, além do mais, que o OE contém a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos (alínea a) do nº 1).
E no artigo 109º do referido texto constitucional, a propósito da elaboração do OE, prescreveu-se que a Lei do Orçamento é elaborada e executada de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos (nº 1).
Por sua vez, a Lei nº 6/91, que versa sobre o enquadramento do OE, e revogou a Lei nº 40/83, prescreveu que, com a proposta de orçamento, o Governo apresentaria à Assembleia da República os elementos necessários à justificação da política orçamental traçada e, designadamente, um relatório correspondente à situação financeira de todos os serviços e fundos autónomos (artigo 13º, nº 1, alínea d)).
3. É óbvio, face ao regime dos serviços e fundos autónomos a que se fez referência, que o designado fundo do Serviço de Impressos do CICC não era um fundo autónomo enquadrável naquele regime.
Com efeito, os referidos fundos e serviços autónomos são entidades dotadas de autonomia administrativa e financeira, algumas com património próprio, requisitos que manifestamente faltavam no caso em apreço do fundo do Serviço de Impressos do CICC.
Este fundo mais não era que um processo prático de gerir certas receitas e despesas, inicialmente à margem dos próprios serviços com autonomia administrativa e financeira existentes no Ministério da Justiça - CGT e CCNFJ - geridos, por último, pelo GGF.
O referido sistema de gestão de receitas e despesas relativas aos impressos exclusivos do CICC, no âmbito de um organismo sem autonomia administrativa e financeira, poderá porventura caracterizar-se em termos de "fundo de facto", e nunca para além disso.
Naturalmente, até porque o saldo do exercício da actividade de venda dos impressos exclusivos do CICC revertia para os SSMJ, existia controlo institucional da gestão em causa, embora à margem do OE.
A lei proibia a consignação de receitas no âmbito do OE, princípio naturalmente aplicável aos orçamentos elaborados no restante sector financeiro público.
Mas, como se verificou, o princípio da universalidade orçamental, incluindo o seu corolário da não consignação de receitas, comportava excepções que a lei consagrava, expressamente ou nas situações que as justificassem.
A situação de afectação das receitas provenientes da venda de impressos às despesas a que aludia o artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76 enquadrava-se no referido regime de excepção e, dada a sua natureza, revelava-se justificada.
Assim, propendemos a considerar que o artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76, em si e na dinâmica da respectiva aplicação, não violava qualquer norma financeira, designadamente a da não consignação de receitas.
VII
1.1. Como a problemática que é objecto do parecer tem conexões relevantes com alguns aspectos do regime dos SSMJ, do GGF, do CGT e do CCNFJ, importa analisá-los.
1.2. Os SSMJ foram instituídos pelo Decreto-Lei nº 47210, de 22 de Setembro de 1966, com personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, cujo expediente corria pela Repartição Administrativa dos Cofres (artigos 2º e 4º).
Têm por fim desenvolver os laços de solidariedade entre os funcionários do Ministério da Justiça e seus familiares, auxiliando a satisfação das suas necessidades de ordem económica, social e cultural (artigo 1º, nº 1).
A realização dos seus fins faz-se através dos diversos meios previstos no regulamento definidor das suas condições de funcionamento, devendo estimular-se especialmente a criação de instituições adequadas de assistência e previdência (artigo 1º, nº 2).
Pode ser subsidiado na prossecução dos seus fins pelo CGT, e as suas receitas são obtidas por meio de quotização dos interessados, subsídios, comparticipações e doações ou legados de quaisquer entidades públicas ou particulares (artigos 4º e 5º).
Para além disso, constituía receita dos SSMJ, como já se referiu, o saldo a que se reportava o artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76.
Nas suas atribuições incluía-se a aquisição e construção de casas, cujas condições de cedência, ocupação e utilização estavam definidas em regulamento (artigo 2º do Decreto-Lei nº 47812, de 25 de Julho de 1967, e Portaria nº 22875, de 7 de Setembro de 1967).
Pelo Decreto-Lei nº 48647, de 28 de Setembro de 1968, foi instituído nos SSMJ, para a realização dos seus fins de providência, o benefício de pensões de sobrevivência, para cujo fundo os funcionários do Ministério da Justiça interessados contribuíam com certa importância por cada 100$00 de vencimento, em função da idade com que se inscreviam.
O Decreto-Lei nº 86/72, de 17 de Março, inseriu várias disposições relativas à generalização, coordenação e associação dos serviços sociais destinados a servidores do Estado, e autorizou o Conselho de Ministros a determinar a federação dos já existentes.
Ponderou-se que nos últimos anos haviam sido criados, no âmbito de diversos ministérios e organismos autónomos, serviços sociais destinados a exercer diversas modalidades de acção nos domínios da previdência, assistência, cultura e recreio, e que era conveniente, por um lado proporcionar aos funcionários dos ministérios e serviços autónomos onde eles não existissem as vantagens por eles prestados, e, por outro, a necessidade de os não deixar multiplicar com caracteres, disponibilidades e finalidades diversas (40).
A acção dos serviços sociais de um ministério ou organismo autónomo poderia ser tornada extensiva, em todas ou em algumas das modalidades que comportasse, aos servidores de outros departamentos do Estado, por decisão conjunta dos Ministérios de que dependessem os serviços e do departamento a abranger (artigo 1º, nº 1).
O Conselho de Ministros poderia determinar a federação dos serviços sociais existentes, a fim de facilitar a respectiva gestão, reduzir gastos gerais e uniformizar os benefícios (artigo 2º, nº 2).
2.1. O Decreto-Lei nº 235-B/83, de 1 de Junho, estabeleceu a sua orgânica.
As actividades prosseguidas pelos SSMJ são agrupadas em dois pelouros, o da habitação social e abastecimento e da previdência, ensino e recreação (artigo 7º, nº 2).
O primeiro compreende os domínios da concessão de habitação em regime de arrendamento, em regime de propriedade resolúvel e outras modalidades, do abastecimento de produtos alimentares, vestuário e outros artigos e o do fornecimento de refeições confeccionadas (artigo 7º, nº 3).
O segundo abrange a assistência materno-infantil, as pensões de sobrevivência e outras medidas complementares do regime legal em vigor, auxílios em casos acidentais e de necessidade urgente, podendo revestir a forma de donativos ou empréstimos e cursos de aperfeiçoamento profissional, subsídios para estudos e seguros para continuação destes (artigo 7º, nº 4).
Os SSMJ dispunham ainda dos serviços de apoio - Divisão de Estudos e Contratos e a Repartição Administrativa -, a quem competia a execução das suas actividades, incluindo a última a secção de contabilidade (artigos 1º, nº 4, 8º e 10º, nº 2, alínea c)).
A direcção dos SSMJ, em matéria de autorização de despesas, tinha a competência atribuída na lei geral aos responsáveis dos serviços dotados de autonomia financeira e a que lhe fosse atribuída por delegação do Ministro da Justiça (artigo 3º, nº 5 do Decreto-Lei nº 235-B/83, de 1 de Junho).
2.2. Nos SSMJ existe um regulamento da assistência na doença consubstanciado em despacho do Ministro da Justiça, proferido em 6 de Novembro de 1968 (41).
No que concerne à assistência na doença, os SSMJ abrangem as consultas e visitas domiciliárias, de clínica geral e de especialidades, os meios auxiliares de diagnóstico, os meios de terapêutica, os internamentos, as intervenções cirúrgicas e os medicamentos (artigo 1º).
Estas modalidades de assistência na doença são concedidas a todos os funcionários do Ministério da Justiça, em regra, em regime de comparticipação dos beneficiários nos respectivos encargos (artigo 2º).
Os SSMJ concedem actualmente os seguintes benefícios sociais:
- assistência na doença em regime convencional;
- comparticipação nos cuidados de saúde obtidos em regime livre;
- utilização dos refeitórios e bares do Ministério da Justiça e de outros Serviços Sociais com quem os SSMJ estabeleçam acordo;
- subsídio para colocação em lares e casas de repouso, no âmbito de apoio à terceira idade;
- apoio sócio-económico em situações graves e urgentes através de concessão de subsídios, reembolsáveis ou não.
A Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública - ADSE -, só concedeu aos seus beneficiários a comparticipação nas despesas relativas aos meios de correcção e compensação através do Decreto-Lei nº 118/83, de 25 de Fevereiro (artigo 21º, nº 1, alínea g)) (42).
Quando foi concedido aos funcionários do CICC o benefício relativo à comparticipação nas despesas de aquisição de óculos, próteses dentárias, aparelhos auditivos e ortopédicos referido sob II 3., os SSMJ ainda não o atribuíam aos seus beneficiários (artigo 64º do Regulamento de Assistência na Doença, versão inicial).
3. O GGF foi criado pelo Decreto-Lei nº 104/80, de 10 de Maio, substituiu a Direcção de Serviços dos Cofres nas suas atribuições, direitos e obrigações, e goza de autonomia administrativa e financeira (artigo 3º, nºs 1 e 2) ().
São atribuições do GGF, além do mais, a arrecadação e a administração das receitas do CGT, do CCNFJ, dos SSMJ e ainda, por integração no CGT, das receitas próprias dos serviços dependentes do Ministério da Justiça (artigo 2º, alínea a).
Além disso, competia-lhe promover o apoio técnico-administrativo necessário ao funcionamento dos SSMJ (artigo 2º, alínea f)).
3.1. O Decreto Regulamentar nº 55/83, de 23 de Junho, estabeleceu a sua orgânica.
Dispunha de serviços operativos - a Direcção de Serviços de Estudos de Planeamento, Orçamento e Contas e a Direcção de Serviços de Gestão Económica e Financeira - e de um serviço de apoio - a Direcção de Serviços de Administração (artigo 1º).
A Direcção de Serviços de Estudos de Planeamento, Orçamento e Contas compreende a Divisão de Planeamento Orçamento e Conta e a Divisão de Apoio Jurídico, Organização e Informática (artigo 2º, nº 2).
À Divisão de Planeamento Orçamental e Contas competia, além do mais, elaborar as instruções necessárias à preparação e execução dos orçamentos do CGT e do CCNFJ e dos orçamentos das delegações (artigo 3º, alínea a)).
À Direcção de Serviços de Gestão Económica e Financeira, integrante da Repartição de Processamentos e da Repartição de Serviços Gerais, cabe dirigir a movimentação dos recursos financeiros do CGT e do CCNFJ (artigo 5º).
A Repartição dos Serviços Gerais é integrada pelas Secções de Despesas Gerais e do Património, competindo àquela processar os vencimentos e abonos ao pessoal cujos encargos sejam cometidos por lei ao CGT e ao CCNFJ, e a esta processar os vencimentos e gratificações ao pessoal em regime especial, nos termos dos respectivos despachos ministeriais (artigo 7º, nºs 2 e 3, alíneas a) e b)).
3.2. Entretanto, foi o Decreto-Lei nº 104/80, de 10 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei nº 184/85, de 28 de Maio, em virtude do que o GGF passou a arrecadar e a administrar as receitas dos SSMJ (artigo 1º) (44).
Ademais, para além daquelas receitas e das dos CGT e CCNFJ, passou o GGF a arrecadar e administrar, por integração no CGT, as receitas próprias dos serviços dependentes do Ministro da Justiça (artigo 2º, alínea a)).
3.3. O Decreto-Lei nº 233/83, de 30 de Maio, estabeleceu a estrutura e a composição do conselho administrativo do CGT e do CCNFJ.
Competia-lhe, além do mais, deliberar sobre as matérias da administração dos cofres não excluídas por lei ou determinação superior da sua competência, autorizar as despesas do GGF e submeter ao Ministro da Justiça, para aprovação, as contas de cada gerência do CGT e do CCNFJ (artigo 2º).
4. O Decreto-Lei nº 311/83, de 1 de Julho, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1984, estabeleceu a aplicação do disposto no artigo 254º do Código das Custas Judiciais aos serviços dependentes do Ministério da Justiça autorizados por lei ou despacho do Ministro da Justiça e a arrecadar receitas próprias e, por força destas, a efectuar despesas (artigo 1º, nºs 1 e 2).
Reconheceu-se inexistirem razões de dispensa da submissão ao regime de delegação do CGT junto dos serviços autorizados a arrecadar receitas próprias, e que assim se evitaria a proliferação, no mesmo Ministério, de fundos autónomos passíveis de criar situações de injustiça relativa (45).
Assim, por força da aplicação do regime previsto no artigo 254º do Código das Custas Judiciais aos serviços do Ministério da Justiça autorizados a arrecadar receitas próprias e a realizar despesas, nestes passou a existir uma delegação do CGT, por intermédio da qual passaram a ser arrecadadas as receitas e efectuadas as despesas, revertendo aquelas para o CGT (artigo 1º, nº 2).
Desse regime só ficaram excluídos os serviços fornecedores de mão de obra remunerada e os produtores de bens ou mercadorias para outros serviços do Estado ou para venda ao público (artigo 1º, nº 3).
Considerando que o CICC se limitava a ter o exclusivo da venda dos impressos relativos à identificação civil e criminal que não produzia, e a fornecê-los ao público, a referida excepção era-lhe inaplicável.
Assim, as receitas relativas à venda de impressos, integradas no CGT, passaram a ser administradas pelo GGF.
Daí que o artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, esteja parcial e tacitamente revogado pelas sucessivas normas acima enunciadas (artigo 7º, nº 2, do Código Civil).
Assim, e considerando que o CICC foi objecto de extinção, aquela disposição só vigora na parte relativa à actividade de promoção do estudo, execução e venda dos impressos, agora da competência dos serviços de identificação civil da DGRN e de identificação criminal, de contumazes e de objectores de consciência da DGSJ, conforme os casos.
5. Do referido regime dos SSMJ, do GGF, do CGT e do CCNFJ resulta, com relevo na economia do parecer, o seguinte:
- o CGT passou a integrar, desde de Maio de 1980, as receitas próprias dos serviços dependentes do Ministério da Justiça;
- os serviços dependentes do Ministério da Justiça autorizados a arrecadar receitas próprias e por força delas a realizar despesas, caso do CICC, ficaram sujeitos, desde 1 de janeiro de 1984, ao regime dos orçamentos de delegação do CGT.
- as receitas relativas à venda de impressos passaram a reverter para o CGT, administrado pelo GGF, e ao CICC, a partir de 1 de Janeiro de 1984, cabia elaborar um orçamento anual, prestar contas e realizar as despesas de harmonia com a disciplina própria das delegações do CGT.
- os SSMJ nunca concederam aos seus beneficiários o abono consubstanciado no pagamento do valor do passe de utilização dos transportes públicos, e só alguns anos depois do despacho referido sob II 3. passaram a atribuir-lhes compaticipação na aquisição de óculos, próteses dentárias, aparelhos auditivos e ortopédicos.
VIII
1. É questão nuclear na economia do parecer a qualificação e a determinação dos efeitos dos actos consubstanciados nos despachos do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários e do director do CICC.
1.1. A função administrativa do Estado, segundo o critério do seu conteúdo, é realizada através de actos de conteúdo normativo, como é o caso do regulamento, e de actos de conteúdo não normativo, como é o caso dos actos e contratos administrativos (46).
Órgão do Estado é o centro autónomo institucionalizado da emanação da vontade que lhe é atribuída, independentemente do seu alcance e efeitos.
Cada órgão distingue-se dos demais em função dos poderes jurídicos que recebe da lei para prosseguir a parte dos fins da pessoa colectiva em que se integra.
Os órgãos distinguem-se dos agentes, por estes, ao invés daqueles, não formularem nem exprimirem a vontade da pessoa colectiva, limitando-se a colaborar nessa formação ou a executar a vontade colectiva.
São elementos do conceito de órgão, a instituição, isto é, a ideia de obra ou empreendimento que se realiza e perdura no meio social -, a competência - complexo de poderes funcionais que lhe são cometidos -, o titular - pessoas físicas que formam e manifestam a sua vontade - e o cargo ou mandato - a específica relação do órgão com a pessoa colectiva.
A competência dos órgãos das pessoas colectivas públicas, incluindo o Estado, não se presume, deriva necessariamente da lei, e é irrenunciável e inalienável, sem prejuízo do funcionamento dos institutos da delegação, substituição e avocação.
Importa analisar alguns aspectos do regime dos regulamentos administrativos e dos actos administrativos, tendo presente, face à sucessão de leis no tempo, a época em que foram proferidos os referidos despachos.
2. Comecemos pelos regulamentos administrativos.
2.1. Regulamentos administrativos "são as normas jurídicas emanadas por uma autoridade administrativa no desempenho do poder administrativo" (47).
Numa perspectiva material, os regulamentos administrativos traduzem-se em normas jurídicas, isto é, em regras da conduta social genéricas e abstractas.
A generalidade consubstancia-se no facto de os regulamentos se aplicarem a vários destinatários, definidos através de conceitos ou categorias universais, e a abstracção no facto de se aplicarem a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos contidos na previsão, também por referência a conceitos ou categorias universais, ou seja, sem que a sua eficácia se esgote em regra, numa única aplicação.
No plano orgânico, os regulamentos caracterizam-se por provirem de um órgão da Administração Pública, e no plano funcional por serem emanados no exercício do poder administrativo.
Como os regulamentos são emitidos no exercício do poder administrativo, e este tem o seu fundamento na Constituição e nas leis, a estas deverão subordinar-se sob pena de ilegalidade, incluindo o vício de inconstitucionalidade.
A doutrina distingue, entre as várias espécies de regulamentos administrativos com base nos critérios da sua dependência face à lei, do seu objecto, do seu âmbito de aplicação e da projecção da sua eficácia.
No que concerne à dependência dos regulamentos em relação à lei, distingue-se entre os regulamentos complementares ou de execução e os regulamentos independentes ou autónomos.
Os regulamentos complementares ou de execução desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante das leis, com vista à sua aplicação aos casos concretos, classificando-se de devidos e espontâneos conforme a lei aluda ou não à necessidade da sua complementarização.
Em qualquer caso são ilegais os regulamentos que contrariem o disposto na lei que desenvolvem ou executem.
Os regulamentos independentes ou autónomos são aqueles que os órgãos da Administração Pública elaboram com vista à realização das suas próprias atribuições.
No que concerne ao respectivo objecto, distinguem-se os regulamentos conforme sejam de organização, de funcionamento ou de polícia.
Os regulamentos de organização incidem sobre a distribuição das funções pelas várias unidades do serviço público e pelos diversos agentes que as executam.
Os regulamentos de funcionamento são os que disciplinam o funcionamento dos serviços públicos, entre os quais se contam os regulamentos processuais, que se reportam às regras de expediente.
Os regulamentos de polícia são aqueles que limitam a liberdade individual com vista a prevenir a eclosão de danos sociais.
No que concerne ao âmbito de aplicação os regulamentos distinguem-se em regulamentos gerais, locais e institucionais.
Os regulamentos gerais têm vocação de aplicação em todo o território, os locais são aplicáveis em determinada circunscrição territorial, e os institucionais emanam de institutos públicos ou associações públicas e são aplicáveis às pessoas sob a sua jurisdição.
Relativamente à projecção da sua eficácia distingue-se entre regulamentos internos e externos, conforme produzam efeitos jurídicos apenas no interior da pessoa colectiva pública cujos órgãos os emitirem, ou em relação a outros sujeitos de direito.
2.2. Discute-se sobre as questões de saber se devem ser classificados de internos ou externos os regulamentos que disciplinam a relação dos particulares com a Administração no que concerne à utilização duradoura de certo serviço público e os que disciplinam a actuação dos funcionários públicos.
No primeiro caso, como aqueles regulamentos produzem efeitos jurídicos em relação a pessoas distintas da pessoa colectiva pública cujos órgãos os emitirem, devem ser classificados de externos.
No segundo caso deve distinguir-se consoante os regulamentos são aplicáveis aos funcionários com vista à disciplina da organização ou funcionamento dos serviços, ou enquanto sujeitos da relação de emprego, visando os seus direitos e deveres face à administração, cabendo àqueles a qualificação de internos e a estes de externos (48).
2.3. Nos termos do artigo 267º, nº 2 do CRP, versão originária, os órgãos e os agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei, e devem actuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções (49).
Nesta disposição consagram-se, além do mais, os princípios da constitucionalidade e da legalidade da acção administrativa, dirigidos aos órgãos e agentes administrativos, directamente preceptivos, que os vinculam imediatamente (50).
A Administração está vinculada à lei em sentido negativo e positivo, isto é, pode fazer o que a lei não proíba mas sempre com base na lei, portanto à margem do poder jurídico livre.
O poder regulamentar da Administração tem o seu fundamento na Constituição, e os regulamentos, como normas subalternas e condicionadas por lei que são, devem respeitar o princípio da legalidade administrativa (51).
2.4. A competência regulamentar no âmbito da pessoa colectiva Estado é da titularidade do Governo, a quem cabe fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis, e praticar os actos e tomar as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico e social e à satisfação das necessidades respectivas (artigo 202º, alíneas c) e g), da CRP) (52).
A CRP não distribui, porém, em concreto, a competência regulamentar pelos vários órgãos que integram o Governo - o Primeiro Ministro, Ministros, Secretários e Subsecretários de Estado -, mas é aos ministros que compete a execução da política definida para os respectivos ministérios (artigo 204º, nº 2, alínea a), da CRP) (53).
É, por isso, a cada um dos ministros que compete elaborar os regulamentos, sejam de execução, sejam independentes, no quadro das atribuições relativas aos departamentos a seu cargo (54).
A forma dos regulamentos independentes de execução das leis em geral é o decreto regulamentar (artigo 115º, nº 6, da CRP).
No que concerne aos regulamentos de execução, estes podem assumir, independentemente de expressa autorização da lei, a forma de portaria ou de despacho normativo, certo que a forma de decreto regulamentar só é imposta quando a lei regulamentada o determine (artigo 116º, nº 6, da CRP) (55).
A forma dos regulamentos varia em função do órgão que os emite, desenvolvendo-se, pois, no decreto regulamentar, na resolução do Conselho de Ministros, na portaria, no despacho normativo e no despacho simples (56).
2.5. O regime legal de publicidade dos regulamentos tem consagração constitucional.
O artigo 122º da CRP de 1976, versão originária, em vigor desde 25 de Abril de 1976, dispunha o seguinte:
"1. Os actos de eficácia externa dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local carecem de publicidade.
2. São publicados no jornal oficial, "Diário da República":
a) As leis constitucionais;
b) As convenções internacionais;
c) Os decretos do Presidente da República;
d) Os decretos e resoluções do Conselho da Revolução;
e) As leis e resoluções da Assembleia da República;
f) Os decretos e regulamentos do Governo;
g) As decisões dos tribunais a que a Constituição ou a lei confiram força obrigatória geral;
h) Os decretos das regiões autónomas.
3. A lei determina as formas de publicidade dos demais actos.
4. A falta de publicidade implica a inexistência jurídica do acto".
Na sequência do referido normativo constitucional, a Lei nº 3/76 estabeleceu as disposições relativas à publicação, identificação e formulários dos vários diplomas (57).
Aquela lei dispôs, no seu artigo 3º, deverem ser publicados na 1ª série do "Diário da República", além do mais, os despachos normativos do Governo (alínea l)) (58).
E no nº 1 do artigo 7º prescreve que no início de cada diploma deverá indicar-se o órgão donde emana e a disposição da Constituição ou da lei ao abrigo da qual é publicada.
A omissão da publicação dos referidos actos no "Diário da República" implicava a sua inexistência jurídica (artigo 1º, nº 1).
O artigo 122º da CRP foi alterado pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, alteração que incidiu, além do mais, sobre a consequência jurídica da omissão da publicidade dos actos nele previstos.
Nos termos do nº 1, alínea h), daquela disposição devem ser publicados no "Diário da República", entre outros diplomas, os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo.
Mas a falta de publicidade dos actos referidos e de quaisquer outros de conteúdo genérico emitidos pelos órgãos de soberania só implica a sua ineficácia jurídica (nº 2) (59).
A Lei nº 6/83, de 29 de Julho, é que rege actualmente sobre a publicação, identificação e formulário dos diplomas, tendo revogado as leis nºs 3/76 e 8/77, e o Decreto-Lei nº 3/83, de 11 de Janeiro (60).
Nela se dispõe que a eficácia jurídica de qualquer diploma depende da publicação, e que devem ser publicados na 1ª série do "Diário da República", além de outros, os decretos regulamentares e os demais decretos do Governo, bem como os despachos normativos do Governo (artigos 1º, nº 1, e 3º, nº 1, alíneas j) e m)).
A referida disposição constitucional, bem como as leis ordinárias que a concretizaram veículam o princípio da publicidade dos actos com conteúdo genérico, corolário do Estado de direito democrático, visando o fácil acesso dos cidadãos ao direito em vigor e o seu conhecimento das principais decisões do poder político e administrativo (61).
Um regulamento do Governo vertido em despacho normativo, com eficiência externa, emitido no domínio da vigência da CRP de 1976, versão originária, que não tenha sido objecto de publicação no "Diário da República", está necessariamente afectado de inexistência jurídica, isto é, reduzido à insusceptibilidade de produzir os efeitos jurídicos próprios da sua espécie.
2.6. O conteúdo dos regulamentos deve respeitar, além do mais, como já se referiu, o disposto na Constituição e na lei.
A imposição legal de expressa referência à lei que visam regulamentar exprime o carácter instrumental do poder regulamentar e os limites estritos do seu exercício (62).
A natureza do vício susceptível de afectar os regulamentos depende do tipo de requisito formal ou substancial violado, sendo configurável a inexistência, a invalidade e a ineficácia (63).
O vício da inexistência ocorreria, por exemplo, no domínio da vigência da primitiva versão do artigo 122º do CRP de 1976, no caso de os regulamentos do Governo não haverem sido objecto de publicação no "Diário da República".
Tal omissão implica actualmente o vício de ineficácia, tal como o implica a falta de aprovação tutelar legalmente exigida.
Qualquer outro tipo de violação dos requisitos formais ou materiais relativos aos regulamentos gera a sua invalidade por ilegalidade lato "sensu", que pode traduzir-se em inconstitucionalidade se ocorre a violação de preceitos constitucionais, ou em ilegalidade "stricto sensu" se a violação for de normas da lei ordinária.
A lei não estabelece, porém, o regime da invalidade, por ilegalidade, dos regulamentos. A doutrina entende, porém, que os regulamentos são susceptíveis de enfermar dos vícios de inexistência, nulidade e anulabilidade, esta última com regime diverso daquele que vigora para os actos administrativos (64).
2.7. Ao regime de recorribilidade dos regulamentos ilegais para os tribunais administrativos reportam-se o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF -, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, 27 de Abril, e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (65).
Esta recorribilidade não era pacífica anteriormente ao início da vigência dos referidos diplomas.
O Supremo Tribunal Administrativo entendia que tais regulamentos, ainda que fossem imediatamente aplicados a certa pessoa, não eram impugnáveis pelos interessados, sem prejuízo, nos termos do § único do artigo 10º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, de interposição de recurso contencioso do acto cuja impugnação tivesse por base a contradição entre o regulamento ao abrigo do qual haja sido praticado e a lei vigente (66)
Certa doutrina entendia, porém, ser admissível o recurso directo das próprias disposições genéricas desde que a ameaça se convertesse, pela sua aplicação aos destinatários, em ofensa efectiva (67).
Actualmente a lei distingue entre os regulamentos cuja vigência é susceptível de ofender os direitos ou os interesses dos particulares - exequíveis em si -, e os que só são susceptíveis de lesar aqueles direitos ou interesses sob mediação de um acto concreto, administrativo ou jurisdicional (68).
Os primeiros são directamente e incondicionalmente impugnáveis e os segundos não são aplicáveis pelos tribunais, sendo, porém, directamente impugnáveis se tiverem sido judicialmente declarados ilegais em três casos concretos (artigos 26º, nº 1, alínea i), e 51º, nº 1, alínea e), do ETAF).
São competentes para conhecer da impugnação directa dos regulamentos emanados dos órgãos de administração regional e local, das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e dos concessionários dos serviços públicos os tribunais administrativos de círculo (artigo 51º, nº 1, alínea e), do ETAF).
E o Supremo Tribunal Administrativo é competente para conhecer da impugnação directa dos regulamentos emanados de quaisquer outros órgãos da Administração Pública (artigo 26º, nº 1, alínea i), do ETAF).
A impugnação dos regulamentos pode ocorrer a todo o tempo, isto é, independentemente de prazo (artigo 63º da LPTA).
Os particulares têm legitimidade para impugnar os regulamentos quando sejam prejudicados pela aplicação das suas normas ou seja previsível que o venham a ser em momento próximo (artigos 63º, 66º, nº 1, da LEPT).
O Ministério Público também tem legitimidade para impugnar os regulamentos ilegais, e deve fazê-lo ao conhecer três decisões judiciais definitivas que hajam recusado a aplicação de normas regulamentares, com o fundamento na sua ilegalidade (artigos 63º e 66º, nº 1, da LPTA).
2.8. Os regulamentos cessam a sua vigência, além do mais, por virtude de revogação, anulação contenciosa, termo neles fixado, e revogação da lei que executam (69).
Este corpo consultivo tem entendido que a Administração, enquando aplicadora de normas, está vinculada aos regulamentos ilegais que, como titular do poder regulamentar, edita, e durante o período da sua vigência (70).
3. Caracterizemos agora o acto administrativo.
3.1. Os elementos do conceito de acto administrativo podem ser susceptíveis de caracterização em termos de acto jurídico unilateral, orgânica e materialmente administrativo, que versa sobre uma situação individual num caso concreto (71).
O acto administrativo é um acto jurídico porque se traduz na conduta voluntária da Administração, e é unilateral porque a respectiva declaração provém eficazmente de um autor.
Trata-se de um acto orgânica e materialmente administrativo porque é necessariamente proferido por um órgão da Administração Pública e praticado no exercício do poder administrativo.
Versa sobre uma situação individual num caso concreto porque tem necessariamente de individualizar o respectivo destinatário e de concretizar a situação objectiva que constitui o seu objecto.
O acto administrativo é, pois, "o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto" (72).
Na variada espécie de actos administrativos surgem, não raro, os colectivos, plurais e gerais, cuja distinção dos actos genéricos e normativos não é por vezes fácil.
A doutrina considera actos colectivos os que têm por destinatários um conjunto unificado de pessoas, plurais aqueles que contêm decisões de conteúdo idêntico aplicáveis a pessoas diversas, e gerais os que são imediatamente aplicáveis a um grupo inorgânico de pessoas determinadas ou determináveis no local, e que em todos esses casos a situação se reconduz, afinal, a uma pluralidade de actos administrativos (73).
3.2. Sobre os vícios do acto administrativo estabelecia o artigo 363º do CA, epigrafado de "deliberações nulas e de nenhum efeito":
"São nulas e de nenhum efeito, independentemente da declaração pelos tribunais, unicamente as seguintes deliberações dos corpos administrativos:
1 - Que forem estranhas às suas atribuições;
2 - Que forem tomadas tumultuosamente ou com infracção do disposto nos artigos 334º e 347º;
3 - Que transgredirem as disposições legais respeitantes ao lançamento de impostos;
4 - Que prorrogarem os prazos de pagamento voluntário dos seus impostos, taxas ou multas e da remessa de autos ou certidões de relaxe para os tribunais;
5 - Que carecerem absolutamente de forma legal;
6 - Que nomearem funcionários sem concurso, nos casos em que a lei o exija, ou a quem faltem os requisitos da nacionalidade e da idade;
7 - Que autorizem contratos de locação de serviços para cujo encargo não exista verba no orçamento em vigor;
8 - Que forem tomadas ou executadas com violação das disposições legais que determinem a intervenção tutelar do Governo.
§ único - As deliberações nulas e de nenhum efeito são impugnáveis sem dependência de prazo, por via de interposição de recurso contencioso ou de defesa em qualquer processo administrativo ou judicial"(74).
E o artigo 364º do mesmo diploma, sob a epígrafe "Deliberações anuláveis", dispunha:
"São anuláveis pelos tribunais as deliberações dos corpos administrativos viciadas de incompetência, excesso de poder e violação de lei, regulamento ou contrato administrativo.
§1º. As deliberações anuláveis só podem ser impugnadas em recurso contencioso dentro do prazo legal.
§2º. Decorrido o prazo sem que se tenha feito impugnação em recurso contencioso, fica sanado o vício da deliberação."(75).
3.3. No domínio da vigência destas disposições entendia-se, à luz dos artigos 32º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo e 103º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, que a distinção entre o regime dos vícios da nulidade e da anulabilidade previstos nos artigos 363º e 364º do CA era aplicável à Administração Central (76).
A jurisprudência entendia, por outro lado, que o elenco das nulidades previstas no artigo 363º da CA era taxativo, mas alguma doutrina entendia o contrário (77).
Afirmava-se, com efeito, não se tratar de uma enumeração taxativa, mas apenas de um afloramento de uma ideia nuclear de causa de nulidade prevista na lei, não obstando ao relevo jurídico das nulidades por natureza (78).
As nulidades por natureza consubstanciavam os "casos em que, por razões de lógica jurídica, o acto não pode deixar de ser nulo, por isso que seria totalmente inadequado o regime da simples anulabilidade"(79).
Nessa linha, para além das nulidades expressamente previstas no artigo 363º do CA, aceitava-se a existência das nulidades por natureza, nomeadamente as que afectavam os actos administrativos viciados por usurpação de poder, aqueles que tivessem conteúdo ou objecto impossível, aos que conduzissem à prática de um crime e aos que violassem direitos fundamentais.
O elenco dos vícios do acto administrativo era delineado pela doutrina nas vertentes da usurpação do poder, incompetência, violação da lei, vício de forma e desvio do poder (80).
A usurpação do poder era o vício consistente na prática por um órgão da Administração de acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial" (81).
A incompetência traduzia-se na "ilegalidade resultante da prática por um órgão ou agente administrativo de acto que ele não tinha o poder legal de praticar" (82).
Era definida como "o vício que consiste na prática, por um órgão da Administração de acto incluído nas atribuições, ou na competência de outro órgão da Administração" (83).
No âmbito do vício de incompetência distinguia-se a que se reportava à matéria, ao grau hierárquico, ao lugar e ao tempo.
Verificava-se a incompetência em razão da matéria no caso de serem excedidas as atribuições da pessoa colectiva ou de se violarem os limites impostos a cada serviço administrativo relativamente à natureza dos assuntos que lhe estavam confiados (84).
A incompetência em razão do grau hierárquico verificava-se se um subalterno praticava um acto legalmente reservado ao seu superior, e a incompetência em razão do lugar no caso de um órgão praticar acto cujos pressupostos se não verificavam na "área da sua jurisdição ou na localidade prevista na lei".
A incompetência em razão do tempo ocorria quando o órgão administrativo praticava um acto administrativo respeitante a uma situação futura ou do pretérito sem que a lei excepcionalmente o permitisse.
A incompetência diz-se absoluta ou por falta de atribuições quando um órgão da Administração pratica um acto fora das atribuições da pessoa colectiva em que está integrado, e diz-se relativa ou incompetência por falta de competência quando o acto que não é da competência do órgão que o pratica está integrado na esfera de competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva.
O vício de violação da lei consiste na desconformidade entre o conteúdo ou o objecto do acto administrativo, incluindo os respectivos pressupostos, e as normas jurídicas com que devia conformar-se.
A lei violada podia ser a lei formal bem como as normas constantes de regulamento ou mesmo de contrato administrativo que vincule a Administração Pública.
O vício de forma era caracterizado como preterição na formação ou na declaração da vontade consubstanciada no acto administrativo de alguma formalidade essencial ou de forma legal.
Finalmente, o desvio do poder era definido como o uso pelo órgão competente, na prática do acto administrativo, de poderes discricionários com fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos desconformes com o fim nela visado.
Como este corpo consultivo já teve oportunidade de ponderar, o objecto do acto administrativo para além de lícito deve ser legal, pois a Administração Pública actua nos termos previstos ou permitidos pela lei, sem que lhe seja possível tudo o que a lei não proíbe, devendo a sua acção ser positivamente regulada só podendo querer o que a lei permita que queira (85).
A violação da lei na prolação do acto administrativo resulta, em regra, de erro, isto é, de deformação da realidade por ignorância ou conhecimento defeituoso dos factos ou do direito, ou seja, de erro de facto ou erro de direito.
O erro de facto incide sobre pessoas, coisas ou circunstâncias a que a vontade se reporta, em termos de motivação ou de objecto, incluindo os pressupostos do acto administrativo.
3.4. As duas formas de invalidade dos actos administrativos são, como se sabe, a nulidade e a anulabilidade.
O vício de nulidade determina a ineficácia total do acto "ab initio", a insanabilidade, a impugnabilidade a todo o tempo e o pedido do seu reconhecimento em qualquer tribunal.
Ao invés, a anulabilidade implica a eficácia do acto até à anulação, a sanabilidade - pelo decurso do tempo, ratificação, reforma ou conversão -, e a impugnabilidade em certo prazo.
Os funcionários públicos e os particulares podem desobedecer às ordens constantes do acto nulo, e os últimos a elas resistir passivamente.
Ao contrário, o acto anulável é obrigatório e não se compadece com qualquer resistência (87).
O erro de direito ocorre quando se aplica uma norma em vez de outra que era a adequada, ou quando se elegeu correctamente a norma aplicada mas se interpretou de modo incorrecto, ou quando se qualificaram erradamente certos factos.
O vício da impossibilidade legal do objecto dos actos jurídicos em geral consta do nº 1 do artigo 280º do Código Civil, onde se prescreve ser "nulo o negócio jurídico cujo objecto seja física ou legalmente impossível, contrário à lei ou indeterminável".
A ilicitude e a impossibilidade legal do objecto dos actos jurídicos são realidades diversas.
O objecto dos negócios jurídicos é legalmente impossível "quando a lei a ele se opuser insuperavelmente", e é ilícito quando a lei não permita os efeitos pretendidos ou o objecto do negócio ().
A doutrina e a jurisprudência têm entendido ser aplicável ao acto administrativo o disposto no artigo 280º, nº 1, do Código Civil, na parte em que determina a nulidade do negócio jurídico cujo objecto seja legalmente impossível - "ad impossibilia nemo tenetur" (88).
A propósito dos actos administrativos cujo conteúdo seja impossível, refere um autor espanhol que a impossibilidade de cumprimento é susceptível de derivar de causas de natureza jurídica, física ou lógica (89).
Para este autor, ocorrerá uma situação de impossibilidade jurídica quando o comando emergente do acto administrativo ordena algo materialmente possível, mas que uma norma proíba realizar, e impossibilidade material ou física quando no acto administrativo se ordene o absolutamente impossível, como por exemplo o provimento de um lugar inexistente, e a impossibilidade lógica quando o conteúdo do acto seja contraditório nos seus termos ou omita elementos essenciais, como por exemplo ordenar e proibir algo ou cominar uma multa sem indicação do respectivo "quantum".
E, por fim, salienta que o vício de nulidade absoluta do acto administrativo de conteúdo impossível é equívoco porque no caso de impossibilidade jurídica se confunde com a mera nulidade, na situação de impossibilidade material de cumprimento com a inexistência, e no caso de contradição, incongruência ou imprecisão do autor do acto o defeito é susceptível de ser eliminado por aclaração ou correcção.
3.5. Cabe, por último atentar na distinção, baseada no critério do conteúdo ou efeito jurídico, entre actos administrativos constitutivos e declarativos.
São actos constitutivos os que "criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas", e declarativos "aqueles que se limitam a verificar a existência ou a reconhecer a validade de direitos ou situações jurídicas pré-existentes" (90).
A referida distinção releva no plano da determinação do momento a partir do qual o acto administrativo produz os efeitos correspondentes, pois enquanto o acto constitutivo os produz, em regra, imediata ou diferidamente, o que assume natureza meramente declarativa produ-los no momento em que se constituíram os respectivos pressupostos, isto é, em termos de retroactividade (91).
Os actos administrativos que se traduzam, com o escopo de produção de certos efeitos legalmente previstos, no reconhecimento da existência ou inexistência de factos jurídicos ou de direitos, são doutrinalmente designados por actos de acertamento.
Os actos administrativos declarativos, embora sem introdução de elementos substantivos numa situação jurídica, ao tornarem certa e "incontestável, no uso do poder de autoridade, a situação que enunciam, que já existia, mas não revestida de imperatividade, também operam em termos de inovação (92).
A propósito dos direitos adquiridos escreveu MARCELLO CAETANO que "a segurança impõe que o titular de um direito conferido pela Administração possa confiar no título desse direito e sobre ele contrair novas situações, próprias ou alheias, e travar relações válidas sem perigo de as ver comprometidas por mudança de critério administrativo" (93).
O conceito de direitos adquiridos tem sido visto, no plano da sucessão de leis no tempo, e até no espaço, como um instrumento de garantia da esfera jurídica dos seus destinatários.
A tal conceito subjaz a ideia de que o que se radicou na esfera jurídica das pessoas com um certo grau de firmeza e à luz de certo ordenamento jurídico deve ser respeitado por ordenamento jurídico diferente.
Na dogmática jurídica tem havido controvérsia sobre os contornos do referido conceito, e diversidade de critérios tendentes a distingui-lo de realidades que lhe são próximas (94).
Pela própria razão de ser do conceito "direitos adquiridos" - garantia perante certa lei de algo subsistente e firme na esfera jurídica das pessoas - tem-se entendido que ele não abrange o que, à luz de outra lei, era de duração limitada ou precária (95).
Este Conselho tem referido que o acto constitutivo é o direito subjectivo, entendido como direito de exigir algo ao Estado incluindo que faça algo, e que tal noção é frequentemente substituída por noções mais amplas e necessariamente menos precisas, tais como "posição jurídica", "situação jurídica", "esfera jurídica" (96).
Daí a noção de acto administrativo constitutivo de direitos entendido como o que cria ou modifica um poder jurídico ou extingue restrições ao seu exercício.
À qualificação do acto como constitutivo ou não de direitos importa exclusivamente uma relação causal entre o acto e os seus efeitos na esfera jurídica dos administrados.
Assim, o critério muito geral de qualificação do acto administrativo como constitutivo de direitos, é a ponderação dos efeitos por ele determinados na esfera jurídica do outro sujeito da relação jurídica administrativa a que o acto respeita, considerando-se como tal o que define uma modificação na esfera jurídica desse sujeito, na sub-espécie constitutiva de direitos quando amplie o lado activo dessa esfera jurídica, e na de constitutiva de deveres ou encargos quando essa ampliação incide no lado passivo.
Os chamados direitos dos funcionários públicos não têm, necessariamente, de ser respeitados pela lei nova que os regule, porque eles derivam da relação jurídica de emprego, constituindo um estatuto legal, a que aquela lei é, salvo disposição em contrário, aplicável.
É que a CRP - artigo 29º, nº 1 - só consagra o princípio da não rectroactividade em relação à punição de factos criminosos, e o artigo 12º, nº 2, do Código Civil, prescreve que quando a lei nova dispuser sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que abrange as próprias relações já constituídas subsistentes à data da sua entrada em vigor (97).
O princípio dos direitos adquiridos na área do funcionalismo público não tem densidade legal que proíba a afectação das situações jurídicas pela lei nova.
O que acontece é prever, por vezes, interesses ou expectativas que por razões de política social ou de conveniência para o regular desenvolvimento da função pública, o legislador costuma respeitar quando é levada a cabo uma reforma da orgânica dos serviços (98).
É neste sentido e com este alcance que nesta matéria pode ser colocada a questão dos direitos adquiridos (99).
Estas considerações não prejudicam, porém, a conclusão de que a lei retroactiva não deve afectar negativamente a situação jurídica dos funcionários ou agentes em termos de violação dos princípios da igualdade e da confiança, constitucionalmente garantidos, matéria que adiante se analisará com mais detalhe.
3.6. Por despachos do Ministro da Justiça de 20 de Novembro de 1984 foi atribuída ao pessoal dos quadros do Ministério da Justiça e ao dos serviços que funcionavam no seu âmbito, que não beneficiassem de qualquer outra remuneração complementar, uma participação emolumentar de 10% sobre o vencimento-base, sem diuturnidades, com efeitos desde 1 de Dezembro de 1984 (100).
Estes despachos tiveram por suporte o artigo 11º, nº 3, do Decreto-Lei nº 235-B/83, de 1 de Junho, do seguinte teor:
"Ao pessoal dos quadros e serviços do Ministério da Justiça, e , bem assim, dos que funcionam no seu âmbito são aplicáveis os artigos 78º, nºs 1, 3 e 4, e 79º do Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de Março, desde que não beneficie de regime próprio ou de natureza e fins semelhantes" (101).
O Decreto-Lei nº 144/83, de 31 de Março, teve por objecto a reorganização do Registo Nacional de Pessoas Colectivas e a reformulação do quadro do pessoal do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Justiça.
Alterado pelo Decreto-Lei nº 235-A/83, de 1 de Junho, em cujo exórdio se afirmou importar "harmonizar o estatuto dos funcionários do Ministério em condições de tendencial nivelamento", passou o seu artigo 78º a prescrever:
"1- Ao pessoal do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Justiça é aplicável o disposto no artigo 61º do Decreto-Lei nº 519-F/79, de 29 de Dezembro.
2 - Ao director-geral do Registo Nacional de Pessoas Colectivas é aplicável o disposto no nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 171/81, de 24 de Junho.
3 - Para efeitos do disposto no nº 1, o Ministério da Justiça autorizará o encargo até ao limite máximo de 30%, tomando em consideração as disponibilidades de conta.
4 - A execução do disposto no nº 3 será regulada por portaria".
A remissão do nº 1 do artigo 78º do Decreto-Lei nº 144/83 para o artigo 61º do Decreto-lei nº 519-F2/79 visou estender ao pessoal do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Justiça o direito à atribuição de determinada participação emolumentar (102).
Os funcionários do quadro do CICC beneficiavam, por força de um dos aludidos despachos do Ministro da Justiça de 20 de Novembro de 1984, de atribuição da participação emolumentar de 10% sobre o vencimento base, sem diuturnidades (Portaria nº 923/85, de 3 de Dezembro) (103).
Como a atribuição da referida participação emolumentar pressupunha que os funcionários do quadro do CICC não beneficiavam de qualquer outra remuneração complementar, é legítimo supor que o pagamento do passe nos transportes colectivos e a comparticipação no que concerne às despesas com a aquisição de meios de compensação e de terapêutica de que beneficiaram não era entendido como um direito com a estabilidade própria das remunerações acessórias em geral.
4. A distinção entre os regulamentos e os actos administrativos é paralela àqueloutra relativa à norma jurídica e ao acto jurídico.
Têm de comum o facto de se tratar de comandos jurídicos unilaterais emitidos pelos órgãos de Administração no exercício de poderes de autoridade, mas divergem porque o regulamento contém normas gerais e abstractas enquanto o acto administrativo se consubstancia numa decisão individual e concreta.
Os regulamentos definem os seus destinatários e as situações que prevêem sem individualização, isto é, por conceitos e categorias; os actos administrativos reportam-se a pessoas especificamente identificadas e a situações caracterizadas (104).
5. O despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários em apreço, epigrafado de "normas regulamentares do serviço de impressos do CICC" reporta-se, em geral, à definição da competência daquele serviço, incluindo a arrecadação de receitas e a realização de despesas e aos trâmites da respectiva escrituração.
No que concerne à obtenção de receitas contém normas que fixam o preço dos impressos a pagar pelos utentes do serviço de identificação civil e criminal em geral.
No que respeita à realização de despesas a deduzir no produto da venda de impressos do CICC invoca-se o disposto no artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, e enumeram-se, além do mais, as relativas aos abonos por falhas a atribuir aos funcionários responsáveis pela cobrança de quantias em dinheiro, as derivadas da formação e aperfeiçoamento dos trabalhadores do CICC, as inerentes à manutenção da creche, e outros benefícios especiais que possam contribuir para maior bem estar e produtividade dos funcionários e quaisquer outras despesas autorizadas por despacho ministerial.
E nele foi inserida uma norma autorizativa do director do CICC a mandar satisfazer as despesas concretizadas, incluindo as relativas à manutenção da creche e outros benefícios susceptíveis de contribuírem para maior bem estar e produtividade dos funcionários.
O referido despacho, reportado embora ao serviço de impressos do CICC, contém normas relativas à cobrança de receitas e à realização de despesas e a direitos e deveres não só dos funcionários como também do público em geral, através de conceitos e categorias, pelo que se não esgota numa única aplicação.
É, por isso, insusceptível de qualificação como decisão individual e concreta em que se consubstanciam os actos administrativos.
Importa, assim, concluir que o despacho em apreço se integra na categoria dos regulamentos administrativos.
Como o referido regulamento contém normas que na sua maioria desenvolvem o regime do exclusivo dos impressos do CICC previsto nos artigos 59º, 60º e 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, trata-se de um regulamento complementar ou de execução.
E como aquelas normas disciplinam, fundamentalmente, o processo de funcionamento do núcleo do serviço de impressos do CICC, deve qualificar-se como regulamento misto de organização e de funcionamento.
No que concerne à projecção da sua eficácia, o referido regulamento assume uma vertente normativa que tem por destinatária a própria Administração, e outra que se reporta aos funcionários - autorização de concessão de benefícios relativos ao bem estar -, e ao público em geral - fixação do preço do serviço de preenchimento dos impressos e fotográfico.
Ele é, por isso, susceptível de ser qualificado com regulamento com eficácia interna e externa.
Noutra perspectiva, isto é atendendo ao conteúdo da globalidade da sua normação, bem como à natureza, enquadramento e ao fim específico das normas relativas à autorização de concessão de benefícios e ao preço dos serviços,é configurável o entendimento de que se trata de um regulamento com eficácia meramente interna.
6. Não se revela fácil a caracterização dos despachos do director do CICC referidos em II 3. a 6., isto é determinar se se trata de actos administrativos ou de regulamentos.
Para esse efeito importa considerar o texto das declarações em causa e a vontade funcional que ele veicula, para o que releva, quanto ao segundo, a informação que precedeu o acto.
A referida informação reporta-se indiscutivelmente à pretensão de todos os funcionários do CICC obterem o benefício do pagamento do passe para utilização dos transportes públicos, e naturalmente aos actuais e aos futuros funcionários.
E o despacho do director do CICC que sobre ela recaiu, autorizando, em princípio, o encargo proposto tem o mesmo sentido da informação que o motivou.
O facto de o director do CICC só haver despachado em definitivo sobre uma lista nominal de funcionários com indicação do preço dos passes é, a nosso ver, insusceptível de retirar à decisão o carácter de abrangência dos funcionários que de futuro viessem a ser admitidos no CICC e que carecessem de transporte, certo que nenhuma limitação é feita a propósito, e se compreende a exigência da lista para conhecimento do encargo financeiro provável a assumir pelos serviços.
A forma como na parte final do despacho se regulam os trâmites relativos ao processamento do valor dos passes e o início da vigência da regalia revelam que se não tratou de regular uma situação individual num caso concreto.
Aquele acto era, pois aplicável a vários destinatários, definidos em função da relação jurídica de emprego público no âmbito do CICC, e a sua eficácia não se esgotava numa única aplicação.
Esta última conclusão é, por seu turno, aplicável ao despacho do director do CICC relativo à comparticipação na aquisição de óculos, próteses dentárias e aparelhos auditivos e ortopédicos, referido sobre II 3..
Assim, propendemos a considerar que os despachos em apreço do director do CICC são inqualificáveis como actos administrativos, e qualificáveis como acto genéricos, isto é, como regulamentos admninistrativos.
IX
1. Importa agora caracterizar os benefícios auferidos pelos funcionários do CICC relativos ao pagamento do passe social de transporte e à comparticipação na aquisição de óculos, próteses dentárias e aparelhos auditivos e ortopédicos, para o que relevam os conceitos de vencimento, remuneração acessória e de subsídio social.
1.1. A doutrina tem distinguido, no que concerne ao conceito de vencimento "lato sensu", entre o vencimento principal e os vencimentos acessórios.
O vencimento principal consistiria na "remuneração certa ou remuneração-base do cargo público, fixada por lei, independentemente das circunstâncias relativas à pessoa que nele será provida, e ao lugar e ao modo do respectivo exercício", e os vencimentos acessórios seriam "as importâncias que a lei manda pagar para atender às circunstâncias especiais de cada funcionário, ou às despesas extraordinárias que o exercício da função lhe acarreta" (105).
O vencimento principal poderia consistir em ordenado ou emolumentos, englobando suplementos, subvenções ou melhorias concedidas genericamente a todos os funcionários, bem como o direito à habitação e o abono para fardamento inerente a um cargo.
Os vencimentos acessórios englobariam as diuturnidades, gratificações especiais permanentes ou acidentais concedidas em razão do exercício de funções específicas ou de trabalho extraordinário, subsídios e abonos destinados à indemnização por riscos especiais, ajudas de custo, pagamento de deslocação em serviço, subsídio de marcha, participação em rendimentos de taxas cobradas nos serviços, prémios de percurso ou de economia.
Outro autor, depois de definir o conceito de vencimento "lato sensu", em termos de significar "as importâncias monetárias que o funcionário ou agente aufere como titular da relação jurídica de emprego público e que, em maior ou menor medida, constituem contrapartida da prestação de serviço", distinguiu as seguintes vertentes:
- retribuição do serviço prestado, ou remuneração "stricto sensu";
- compensação de despesas realizadas em virtude do trabalho prestado fora do local normal, como, por exemplo, as ajudas de custo e as despesas de transporte;
- compensação do risco no exercício de funções, designadamente o subsídio de perigosidade e o abono para falhas;
- prémio pelo serviço prestado, como, por exemplo, o prémio de produtividade;
- ajuda social - subsídios sociais -, por exemplo o abono de família e o subsídio de refeição (106).
Segundo aquele autor vários têm sido os critérios utilizados para caracterizar o vencimento "lato sensu", designadamente o da natureza e finalidade, a dependência ou independência de circunstâncias relativas à pessoa do funcionário ou ao exercício do cargo, ou segundo a sua regularidade ou irregularidade.
À luz do primeiro critério distingue-se entre remunerações e abonos de natureza social, visando aqueles a retribuição pelo exercício do cargo - remuneração "stricto sensu" -, e a compensação de despesas ou ónus dele resultantes - subsídios funcionais, - e estes a comparticipação na satisfação das necessidades básicas dos funcionários - subsídios sociais.
Face ao segundo critério enunciado distingue-se entre o vencimento principal e o vencimento acessório, sendo aquele a remuneração certa ou base do cargo, independentemente do circunstancialismo relativo à pessoa, ao lugar e ao modo de exercício, e este o montante previsto na lei em razão das circunstâncias especiais de cada funcionário e às despesas extraordinárias que o cargo lhe origine.
Pelo último critério, distingue-se entre as remunerações certas e as remunerações acidentais, sendo aquelas as percebidas, regular e periodicamente, de quantitativo previamente determinado, e estas as que visam a retribuição dos funcionários pelos serviços legalmente previstos, mas acidentais.
Os subsídios de transporte ou de viagem visam remunerar os funcionários e agentes pelo facto de utilizarem, em serviço, veículos automóveis, ferroviários, marítimos ou aéreos não fornecidos pela Administração.
Os subsídios sociais têm sido entendidos como os abonos que visam essencialmente a comparticipação nas despesas relativas à satisfação de necessidades básicas de funcionários ou agentes e, em alguns casos, do seu agregado familiar, integrados no sistema de segurança social não contributiva (107).
2. A partir de meados do ano de 1974 assistiu-se entre nós à tendência legislativa de conter e eliminar progressivamente as remunerações acessórias da função pública, desiderato prosseguido nos sucessivos diplomas que displinaram a actualização do vencimento dos funcionários públicos e equiparados, bem como de uniformizar os benefícios concedidos e a conceder pelos serviços sociais.
2.1. O Decreto-Lei nº 372/74, de 20 de Agosto, constituiu o início da implementação legislativa daquele desiderato.
Na sua motivação referia-se que o regime das horas extraordinárias e das remunerações acessórias tinham sido dois factores de perturbação do funcionalismo, pela desigualdade de tratamento que acarretavam, mas que continuava a ser consentida até serem alcançados nas diversas categorias níveis de remuneração mais satisfatórios, embora congeladas aos níveis actuais, para evitar a criação ou agravamento das disparidades ou situações de injustiça (108).
Assim, estabeleceu-se a estabilização ao nível médio do 1º semestre de 1974 ou ao nível de Julho do mesmo ano, conforme o que fosse mais elevado, do quantitativo de quaisquer proventos e abonos acessórios não acidentais, recebidos para além da remuneração principal, pelos servidores civis e pessoal das forças militares e militarizadas do Estado e de outros sectores (artigo 12º, nº 1).
A lei enumerou, porém, para os excluir da estabilização, o abono de família, as gratificações de direcção, inspecção ou chefia, as indemnizações de tecnicidade, as diuturnidades, as horas extraordinárias, as senhas de presença, as participações em multas, os prémios de denúncia ou por fiscalização ou sugestões, ajudas de custo, subsídios de residência, guarnição, campo, destacamento, transporte, viagens ou caminhos, abonos para falhas, abonos para representação e quaisquer outros que constituíssem simples compensação de despesas feitas por motivo de serviço (artigo 12º, nº 2).
Podiam ser uniformizadas as remunerações acessórias atribuídas num mesmo serviço ou organismo, Secretaria de Estado ou Ministério no exercício de funções ou categorias de cargos equivalentes, mediante redistribuição do seu montante global, com o limite máximo referido às médias mensais pagas no 1º semestre de 1974 ou ao montante pago em Julho desse ano (artigo 13º, nºs. 1 e 2).
2.2. O Decreto-Lei nº 294/75, de 16 de Junho, determinou a dedução ao valor correspondente ao aumento de vencimento nele fixado as remunerações acessórias em dinheiro ou em espécie, percebidas com carácter de regularidade, ainda que de valor variável, do que apenas excluíu os subsídios de férias e do Natal, o abono de família, as diuturnidades e os abonos para falhas (artigo 6º, nºs 1 e 2).
2.3. Pouco depois, o Decreto-Lei nº 362/75, de 10 de Julho, proibiu a alteração ou fixação de quaisquer remunerações acessórias, em dinheiro ou em espécie, enquanto decorressem os trabalhos de uma comissão interministerial incumbida de realizar, além do mais, o inventário das situações de desigualdade mais relevantes em matéria de remunerações de base e complementares, e de propor ao Governo medidas concretas tendentes a suprimir as diferenças e injustiças existentes, e até haver decisão governamental sobre a matéria (artigo 4º, nº 1).
2.4. No Decreto-Lei nº 506/75, de 18 de Setembro, prescreveu-se que o montante das remunerações acessórias deduzido nos termos do artigo 6º do Decreto-Lei nº 294/75, de 16 de Junho, ficava cativo de transferência no OE (artigo 9º).
2.5. O Decreto-Lei nº 923/76, de 31 de Dezembro, manteve em vigor a proibição constante do artigo 5º do Decreto-Lei nº 362/75, de 10 de Julho, reportada à criação dessas remunerações acessórias e à alteração das existentes, salvo para lhes reduzir o quantitativo, e a estendê-las a outros trabalhadores que delas não beneficiassem, e proibiu para o futuro que as participações emolumentares ultrapassassem a média dos valores obtidas em 1976, manteve em vigor o artigo 13º do Decreto-Lei 372/74, e determinou a prevalência daquelas normas sobre quaisquer outras disposições em contrário (artigo 2º, nºs. 1 e 3).
2.6. O Decreto-Lei nº 106/78, de 24 de Maio, prescreveu a absorção, até ao quantitativo resultante da subida das letras respectivas, das gratificações e de quaisquer outras remunerações acessórias atribuídas a título de exercício de funções de chefia a certas categorias da Administração Pública, e proibiu, em princípio, a criação, aumento ou extensão das remunerações acessórias, salvo em casos devidamente fundamentados, mediante decreto-lei do Ministro da Reforma Administrativa, sob parecer prévio da Comissão Interministerial para as Remunerações Acessórias, bem como a extensão das remunerações acessórias existentes ao pessoal de serviços criados de novo ou integrados em departamentos em cujo âmbito as mesmas vinham sendo praticadas, passando as existentes a ser referidas ao posto de trabalho, independentemente da pessoa do seu titular (artigos 4º, nº 4, 5º, nºs 1 e 3).
Certas remunerações e subsídios de tecnicidade - gratificações, compensações pessoais e participações emolumentares -, com exclusão das integrantes do vencimento de exercício por força de disposição legal própria e dos denominados emolumentos pessoais, bem como todas as remunerações acessórias não previstas em lei ou decreto-lei, foram reduzidas de 30% do aumento respeitante a cada letra (artigo 5º, nºs. 4 e 5).
Fixou-se como nível máximo das participações emolumentares ou quaisquer outras remunerações percentuais a média dos valores percebidos durante o ano findo (artigo 5º, nº 6).
Mas salvaguardou-se a não diminuição da remuneração global e declarou-se a prevalência do disposto no artigo 5º sobre qualquer disposição em contrário (artigo 5º, nº 7 e 8).
2.7. O Decreto-Lei nº 204-A/79, de 3 de Julho, incidiu particularmente na clarificação do regime das remunerações acessórias, e seguiu a linha traçada no Decreto-Lei nº 106/78.
Continuou a proibir-se a criação, aumento ou extensão das remunerações acessórias e a referi-las ao posto de trabalho, independentemente da pessoa do respectivo titular, manteve-se a redução do seu quantitativo em 30% do aumento operado na tabela de vencimentos e elencaram-se as remunerações acessórias sujeitas à redução - gratificações e subsídios de tecnicidade, compensações pessoais previstas no Decreto-Lei nº 633/70, de 22 de Dezembro, comparticipações em receitas e participações emolumentares, com exclusão das que constituíssem vencimento de exercício por expressa disposição legal, designadamente o § 2º do Decreto-Lei nº 31095, de 31 de Dezembro de 1940, e o artigo 84º do Decreto-Lei nº 450/80, de 30 de Dezembro, bem como os emolumentos pessoais, salvo os que constituíssem a única forma de remuneração dos serviços prestados ao público por determinado funcionário a favor do qual revertiam (artigo 4º, nºs. 1 e 2, 5, 6) (109).
A tal redução ficaram ainda sujeitas todas as remunerações acessórias não previstas em lei ou decreto-lei, independentemente das formas que revestissem, dos motivos determinantes da sua concessão e das rubricas por onde fossem processadas (artigo 4º, nº 7).
O limite máximo das participações emolumentares ou de quaisquer outras remunerações percentuais foi fixado na média dos valores percebidos no ano findo (artigo 4º, nº 8).
Foram exceptuadas das reduções e limite máximo referidos as remunerações acessórias criadas ou actualizadas por diploma legal posterior à publicação do Decreto-Lei nº 106/78, de 24 de Maio, e prescreveu-se a reposição das quantias indevidamente recebidas em contravenção do disposto neste artigo 4º (artigo 54º, nº 10).
Para efeitos do diploma em apreço, as remunerações acessórias eram as que acresciam ao vencimento, com exclusão do abono de família e respectivas prestações complementares, diuturnidades, subsídio de refeição, subsídio de férias e de Natal, remunerações por trabalho extraordinário, nocturno e em dias de descanso, senhas de presença, abono para falhas, ajudas de custo, subsídio de viagem e de marcha, despesas de representação ou reembolso de despesas feitas em razão do exercício de funções (artigo 4º, nº 3).
2.8. O Decreto-Lei nº 200-A/80, de 24 de Junho, manteve a vigência do disposto nos nºs. 1 a 5 e 7 a 10 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 204-A/79 (artigo 10º).
Conservou-se, por outro lado, o estatuído no nº 6 do mesmo artigo, com actualização, porém, da data - 1 de Abril de 1980 - do aumento dos vencimentos como base de cálculo da redução das remunerações acessórias aí mencionadas (artigo 4º).
2.9. O Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, versa no capítulo II sobre as remunerações acessórias, seguindo a linha traçada nos referidos diplomas de 1979 e 1980.
Definem-se as remunerações acessórias como as que acrescem ao vencimento ou remuneração principal, com exclusão das gratificações ou outros abonos que constituam a única forma de remuneração do exercício de cargos ou funções, os suplementos ou remunerações complementares devidos pela prestação de trabalho em regime de horário prolongado ou de exclusividade, remunerações por trabalho extraordinário, em dias de descanso e em feriado, diuturnidades, subsídios de refeição, de férias e de Natal, abono de família e respectivas prestações complementares, senhas de presença, abono para falhas, ajudas de custo, subsídio de viagem e de marcha despesas de representação e de quaisquer outras que revestissem a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas feitas por motivo de serviço, bem como os prémios de produtividade (artigo 8º, nº 3).
Proibiu-se, em princípio, a criação, aumento ou extensão das remunerações acessórias (artigo 8º, nºs. 1 e 2).
Conexionaram-se aquelas remunerações ao cargo, fixou-se o limite máximo do montante percebido, congelaram-se por certos níveis referentes a Abril de 1981, fixou-se o nível máximo do quantitativo nas acções em curso para uniformização das vigentes - em 30% do vencimento ou remuneração principal percebidos até à entrada em vigor das tabelas de vencimento constantes do diploma - e estabeleceu-se a obrigação de reposição das quantias indevidamente recebidas, com a ressalva do nível da retribuição global percebido à data da entrada em vigor dos aumentos estabelecidos no diploma, insusceptível de diminuição por aplicação da fixação dos aludidos níveis máximos (artigos 8º, nº 4º, e 9º, nºs. 1 a 4).
2.10. O Decreto-Lei nº 15-B/82, de 20 de Janeiro, manteve o regime das remunerações acessórias constante do Decreto-Lei nº 110-A/81, mas foi revogado o disposto no nº 2 do artigo 5º, que possibilitava a uniformização das remunerações acessórias vigentes, com o fundamento expresso no exórdio de que tal disposição era susceptível de possibilitar o permanente alargamento das remunerações acessórias, e restringiu-se a criação e regulamentação de prémios de produtividade que não estavam sujeitos ao regime restritivo das remunerações acessórias, prescrevendo-se que tal criação e regulamentação fosse objecto de decreto regulamentar de vários ministros em conjunto (artigo 8º, nºs. 1 e 2).
2.11. Nos termos do Decreto-Lei nº 106-A/83, de 18 de Fevereiro, mantiveram-se em vigor as normas dos Decretos-Leis nºs. 110-A/81 e 15-B/82 que o não contrariassem (artigo 10º).
No que concerne às remunerações acessórias, como as normas a elas respeitantes dos referidos diplomas não contrariavam o disposto no Decreto-Lei nº 106-A/83, importa concluir que se mantiveram em vigor.
2.12. O Decreto-Lei nº 57-C/84, de 20 de Fevereiro, seguiu, no que concerne às remunerações acessórias, o regime dos Decretos-Leis nºs. 110-A/81 e 15-B/82.
Repetiu-se a definição das remunerações acessórias para os efeitos a que se reporta, incluindo o elenco das excepções, acrescentando-lhe, porém, o subsídio de turno, o subsídio de fixação na periferia e os prémios de produtividade, abrangentes, designadamente, dos prémios de cobrança previstos no Decreto Regulamentar, nº 42/83, de 20 de Maio, e nos Decretos-Leis nºs 519-A/79, de 29 de Dezembro, e 513-Z/79, de 27 de Dezembro (110).
2.13. No Decreto-Lei nº40-A/85, de 8 de Fevereiro, manteve-se o regime das remunerações acessórias estabelecido no Decreto-Lei nº 57-C/84, sem prejuízo do que a esse propósito viesse a dispor a lei do orçamento (artigo 15º).
Na lei do OE relativo a 1985 - nº 2-B/85, de 8 de Fevereiro - prescreveu-se que as remunerações acessórias, incluindo as do pessoal militar e militarizado e as dos titulares de órgãos de soberania e de cargos equiparados ficavam congelados no nível de 1984.
2.14. O Decreto-Lei nº 20-A/86, de 13 de Fevereiro, manteve o regime da remuneração acessória acolhido pelo Decreto-Lei nº 40-A/85, isto é, o que constava do Decreto-Lei nº 57-C/84 (artigo 12º, nº 1).
2.15. A actualização dos vencimentos dos funcionários públicos e equiparados relativa ao ano de 1987 foi estabelecida pela Portaria nº 780/86, de 31 de Dezembro, diploma que não inseriu dispositivo expresso ressalvante do disposto nos artigos 7º a 14º do Decreto-Lei nº 57-C/84.
O Decreto-Lei nº 383-A/87, de 23 de Dezembro, estabeleceu o congelamento das remunerações acessórias ou prémios de produtividade que, por força de disposições legais específicas, acrescessem aos vencimentos dos cargos dirigentes pelo exercício da respectiva função nos quantitativos processados no ano de 1987 (artigo 3º).
2.16. O Decreto-Lei nº 415/87, de 31 de Dezembro, visou o ajustamento das remunerações de 1987 na função pública para compensar a abolição da isenção da tributação a que se reportava a alínea o) do nº 1 do artigo 67º da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro - OE para 1987 - com vista à neutralização, em 1987 ,da incidência dos impostos.
Para o referido efeito - cálculo de compensação -, estabeleceu-se uma tabela de vencimentos e uma noção própria de remuneração-base e de remuneração acessória.
As remunerações base eram as que correspondiam ao vencimento do cargo ou funções, qualquer que fosse o regime em que fossem prestadas, acrescidas das diuturnidades respectivas, e as remunerações acessórias abrangiam todos os outros abonos, subsídios, prémios ou suplementos atribuídos a título de remuneração, constituíssem ou não vencimento de exercício, desde que sujeitas a imposto profissional (artigo 2º, nº 2).
Mas este diploma não versou sobre os níveis e demais aspectos do regime das remunerações acessórias que há vários anos constava de sucessiva legislação específica.
2.18. A Lei nº 2/88, de 26 de Janeiro, estabeleceu no artigo 15º que enquanto se não procedesse à revisão do sistema remuneratório da função pública, as remunerações acessórias, as participações emolumentares, os prémios de produtividade ou de qualquer outra natureza e subsídios de risco ou outros da mesma natureza ficavam limitados ao valor máximo abonado a cada categoria em todo o exercício de 1987, corrigido da compensação resultante da tributação, em sede do imposto profissional, dos funcionários públicos.
2.19. O Decreto-Lei nº 26/88, de 30 de Janeiro, definiu os novos aumentos de vencimento do funcionalismo público, e acolheu o regime das remunerações acessórias a que se reportava o artigo 12º, nº 1, do Decreto-Lei nº 20-A/86, de 13 de Fevereiro, ou seja, o estabelecido no Decreto-Lei nº 57-C/84, de 20 de Fevereiro.
1.20. O Decreto-Lei nº 98/89, de 29 de Março, versou sobre a actualização das remunerações base, pensões e ajudas de custo dos trabalhadores da Administração Pública.
No que concerne às remunerações acessórias manteve a vigência do artigo 12º, nº 1, do Decreto-Lei nº 20-A/86, de 13 de Janeiro, que prescrevia a revogação do Decreto-Lei nº 40-A/85, de 1 de Fevereiro, com excepção do disposto nos seus artigos 11º e 13º a 15º (artigo 9º, nº 2).
Isso significa, por força do artigo 15º do Decreto-Lei nº 40-A/85, que o regime das remunerações acessórias adoptado pelo Decreto-Lei nº 98/89, de 29 de Março, é o constante do Decreto-Lei nº 54-C/84, de 20 de Fevereiro.
Assim, continuou a proibição de criação, aumento ou extinção das remunerações acessórias (artigo 7º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 54-C/84).
2.20. Em 1989 foram editados os Decretos-Leis nºs 184/89, de 2 de Junho, e 353-A/89, de 16 de Outubro, com efeitos, no que concerne ao tema em apreço, a partir de 1 de Outubro de 1989, versando, além do mais, sobre a problemática das remunerações acessórias (artigos 43º do Decreto-Lei nº 184/89, e 45º do Decreto-Lei nº 353-A/89).
2.20.1. O Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, estabeleceu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública (artigo 1º).
A propósito da vertente remuneratória deste pessoal reconhece-se que a lei materializava o início de uma reforma de carácter estrutural há muito carecida, para pôr cobro à vasta teia de subsistemas retributivos e de remunerações acessórias praticadas, determinantes da complexidade e desconexão que caracterizavam o sistema (111).
O Decreto-Lei nº 184/89, na perspectiva objectiva do seu âmbito, é aplicável aos serviços e organismos da Administração Pública, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, bem como, além do mais, aos serviços e organismos dependentes, orgânica e funcionalmente, das instituições judiciárias (artigo 2º).
No plano subjectivo ou pessoal, o mesmo diploma é aplicável ao pessoal em exercício de funções nos serviços e organismos do Estado, sob a direcção dos respectivos órgãos e sujeito ao regime de direito público, com exclusão dos magistrados judiciais e do Ministério Público (artigo 3º).
O sistema retributivo da função pública é o conjunto de todos os elementos de natureza pecuniária ou outra que são ou possam ser percebidos, periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários e agentes, por virtude da prestação de trabalho (artigo 13º).
Este sistema é estruturado com base nos princípios da equidade interna e externa, visando aquela salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração, e esta o equilíbrio relativo em termos de retribuição de cada função no contexto do mercado de trabalho (artigo 14º).
É composto, para além das prestações sociais, pelas vertentes da remuneração base e suplementos, e é proibida a atribuição de qualquer outro tipo de abono, ficando extintas as remunerações diversas (artigos 15º e 38º).
A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente esteja posicionado (artigo 17º, nº 1).
Os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, em conformidade com as condições a estabelecer em decreto-lei, só podendo ser considerados os fundados em trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou em outros regimes especiais de prestação de trabalho, em trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou em regime de turno ou a título de incentivos à fixação em zonas de periferia, falhas, participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho (artigo 19º, nºs 1 e 3).
Podem ser atribuídos suplementos por compensação de despesas feitas por motivos de serviço, que se fundamentem, designadamente, em trabalho efectuado fora do local normal que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço, situações de representação e transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro (artigo 19º, nº 2).
O artigo 39º reporta-se ao regime de transição, segundo o qual, os funcionários ou agentes seriam integrados na nova estrutura salarial na mesma carreira e categoria, e em escalão a que correspondesse remuneração igual, ou imediatamente superior se não houvesse coincidência de remunerações (nº 1).
A remuneração a considerar para efeitos de transição resultava do somatório dos montantes correspondentes à remuneração base e às diuturnidades e, nos casos de percepção de remunerações acessórias extintas, também do montante destas (nºs 2 e 3).
O artigo 40º versa, por seu turno, sobre a salvaguarda de direitos, prescrevendo que o novo sistema retributivo era insusceptível de provocar redução da retribuição que os funcionários ou agentes já auferiam, nem diminuição das expectativas de evolução decorrentes fosse da carreira em que se inseriam fosse do vigente regime de diuturnidades (nº 2).
2.20.2. O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, desenvolveu e regulamentou os princípios gerais contidos no Decreto-Lei nº 184/89.
Por força do disposto no seu artigo 11º, os suplementos ou acréscimos remuneratórios não enquadráveis no artigo 19º do Decreto-Lei nº 184/89 consideram-se extintos.
3.1. O Decreto-Lei nº 592/76, de 23 de Julho, que entrou em vigor no fim do prazo legal de "vacatio", criou na Secretaria de Estado da Administração Pública, a Comissão Interministerial da Acção Social Complementar - CIASC (artigo 1º, nº 1).
Visou planificar e propor a execução de acções que visassem prioritariamente a uniformização e ampliação dos benefícios concedidos e a conceder pelos serviços sociais, bem como a garantia da efectiva coordenação orgânica e financeira em ordem a estabelecer a gestão racional daqueles serviços (artigo 1º, nº 2).
Reconheceu-se o relevo da acção social complementar no melhoramento das condições de vida dos trabalhadores da função pública, ponderou-se a existência de consideráveis desequilíbrios por falta de uniformidade de princípios e de normas de regulamentação, e afirmou-se a necessidade de impedir a acentuação de desnivelamentos e injustiças que afectavam, nesta matéria, aqueles trabalhadores (112).
A CIASC foi incumbida, além do mais, de propor a definição de um esquema tipo de benefícios e respectivas regras regulamentares, e de estudar e definir um esquema de financiamento conjunto, tendo em atenção a uniformização dos benefícios atribuídos e a atribuir, número de utentes e antecedentes a respeitar (artigo 2º, alíneas b) e h)).
A sua competência foi estendida à acção social complementar prosseguida pelos diversos ministérios civis, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, sem exclusão da administração local, regional e institucional (artigo 3º).
A partir do início da vigência deste diploma, e até decisão do Governo sobre a matéria, sob proposta da CIASC, foi proibida a criação de novos benefícios no âmbito da acção social complementar (artigo 7º, nº 1) (113).
Recorde-se que a "ADSE" concedeu aos seus beneficiários a comparticipação nas despesas relativas aos meios de compensação e de terapêutica através do Decreto-Lei nº 118/83, de 25 de Fevereiro.
3.2. Em 15 de Julho de 1987, no Livro Branco Sobre os Sistemas Retributivos da Função Pública em Portugal, a Comissão para o Estudo do Sistema Retributivo da Função Pública definiu o conceito de sistema retributivo com sentido amplo, abrangente do conjunto formado por todos os elementos de natureza pecuniária que fossem ou pudessem ser recebidos periódica ou ocasionalmente, pelos funcionários e agentes da administração pública, após um período de prestação de serviço.
Considerou, por outro lado, os seguintes elementos fundamentais da componente constitutiva do sistema retributivo:
- remuneração principal;
- remunerações complementares de carácter social;
- remunerações por trabalho prestado em condições especiais;
- remunerações com natureza de incentivo;
- abonos compensatórios ou de reembolso de despesas feitas com e por motivo de serviço.
Decompôs a remuneração principal nos elementos vencimento base, vencimento acessório e diuturnidades, entendendo o primeiro como o rendimento mensal certo e permanente do funcionário ou agente, estabelecido legalmente de acordo com o respectivo cargo ou categoria, e o segundo como o rendimento certo e permanente, abonado com carácter periódico, reportado directamente à categoria que o funcionário detinha e à unidade departamental em que prestasse serviço.
Caracterizando os vencimentos acessórios por serem tutelados por regimes especiais e cobrirem só uma parte dos funcionários, normalmente um departamento ministerial ou uma unidade orgânica, elencou-os nos termos seguintes:
- prémio de gestão patrimonial;
- emolumentos pessoais;
- participação emolumentar;
- prémio de liquidação e responsabilidade financeira;
- prémio de cobrança;
- subsídio de exclusividade;
- prémio de produtividade;
- participação em custas;
- subsídio de casaca;
- compensações pessoais;
- subsídio de tecnicidade;
- subsídio de deslocação.
No âmbito das remunerações complementares de carácter social distinguiu as de carácter ocasional e de carácter permanente ou periódico.
No primeiro grupo incluiu o abono de família e as prestações complementares correspondentes aos subsídios de casamento, nascimento, aleitação, funeral, a crianças e jovens deficientes e de educação especial.
No segundo grupo incluiu os subsídios de almoço, de férias e de Natal.
No que concerne às remunerações por trabalho prestado em condições especiais, distinguiu entre as de carácter ocasional, e as de carácter permanente e periódico, e quanto a estas as do regime geral e as integrantes de regimes especiais.
No primeiro conjunto englobou as senhas de presença em reuniões de grupos ou comissões de trabalho, o trabalho extraordinário diurno e nocturno e o trabalho em dias de descanso semanal, complementar e nos dias feriados.
E no segundo grupo do regime geral incluiu o subsídio de turno, e nos regimes especiais os subsídios de penosidade, risco, tempo completo prolongado, fronteira, assistência técnica agrária e a gratificação de inspecção.
No quadro das remunerações com a natureza de incentivos do regime geral considerou o subsídio de deslocação à periferia, e, no dos regimes especiais, os prémios de produtividade e de rentabilidade.
No plano dos abonos compensatórios ou de reembolso de despesas feitas com e por motivo de serviço, distinguiu os de carácter ocasional do regime geral, e os de carácter permanente dos regimes especiais.
No primeiro grupo integrou as ajudas de custo por deslocações e os subsídios de viagem e de marcha, instalação, transportes, residência e de alojamento.
3.3. Na sequência do referido "Livro Branco sobre os Sistemas Retributivos da Função Pública em Portugal", o referido Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, incluiu algumas normas sobre as prestações sociais.
As prestações sociais são constituídas, por um lado, pelo abono de família e as suas vertentes complementares, e, por outro, pelo subsídio de refeição e prestações de natureza social atribuídas no âmbito da acção social complementar.
O diploma em apreço não caracteriza as prestações complementares ao abono de família nem de natureza social atribuídas no âmbito da acção social complementar, matéria que consta de diplomas posteriores, que adiante analisaremos.
O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, a que já se fez referência, desenvolveu, além do mais, o conceito de prestações sociais.
Engloba no conceito de prestações sociais o abono de família, as prestações complementares deste, o subsídio de refeição, as prestações da acção social complementar e o subsídio por morte (artigo 8º).
No âmbito das prestações complementares de abono de família, além de outras a criar por lei geral, inclui os subsídios de casamento, nascimento, aleitação, educação especial, mensal vitalício, de funeral, e o abono complementar a crianças e jovens deficientes (artigo 9º).
3.4. O Decreto-Lei nº 194/91, de 25 de Maio, definiu o quadro do sistema da acção social complementar - SASC - para os funcionários e agentes da Administração Pública, e revogou o Decreto-Lei nº 592/76, de 23 de Julho (artigo 43º).
Este diploma visou enquadrar a actuação dos vários serviços sociais, de forma a evitar que cada um defina sectorial e isoladamente a sua própria política, por isso favorecer a disparidade na atribuição de benefícios sociais (114).
A acção social complementar abrange os esquemas complementares de protecção social dos funcionários e agentes da Administração Pública destinados à prevenção, redução e resolução de problemas decorrentes da sua situação laboral, pessoal ou familiar não atendíveis através dos regimes gerais de protecção social (artigo 1º).
O sistema da acção social complementar integra os vários subsistemas orgânicos e funcionais que, na administração central, desenvolvam actividades para consecução dos referidos objectivos (artigo 2º).
Os princípios do sistema são, basicamente, os da uniformização e generalização, adequação e não cumulação.
O princípio da uniformização e generalização tende a assegurar iguais prestações a todos os que se encontram em idêntica situação (artigo 3º, alínea a)).
O princípio da adequação concretiza-se em respostas oportunas e eficazes, de forma personalizada, às carências detectadas, de acordo com as disponibilidades financeiras do sistema (artigo 3º, alínea b)).
O princípio da não cumulação visa que as prestações do sistema se não cumulem com outras de idêntica natureza e finalidade, desde que plenamente garantidas pelos regimes gerais de protecção social (artigo 3º, alínea c)).
Abrange prestações pecuniárias e em espécie, designadamente serviços e equipamentos (artigo 5º, nº 1).
A satisfação das necessidades decorrentes de situações laborais é promovida através do fornecimento de refeições, apoio a beneficiários com problemas específicos e quanto ao atendimento de crianças e jovens no período de trabalho dos pais (artigo 5º, nº 2).
Pode ainda abranger prestações destinadas à satisfação de outras necessidades, designadamente a protecção na doença, maternidade, acidentes e doenças profissionais, invalidez, velhice e sobrevivência, e ao apoio à infância e juventude, nomeadamente aos jovens deficientes, à minimização de encargos familiares através de medidas tendentes à resolução dos problemas ligados à habitação, à criação de mecanismos de facilitação do acesso a melhores condições de abastecimento, ao apoio a actividades de animação sócio-cultural e a actividades de ocupação de tempos livres (artigo 5º, nº 3).
Serão progressivamente integradas no SASC as prestações de idêntica natureza e finalidade concedidas pelos serviços e organismos abrangidos por este diploma (artigo 5º, nº 4).
Os esquemas de prestações, as condições e critérios de concessão, os montantes e demais requisitos são definidos em portaria conjunta do Ministro das Finanças e do membro do Governo da tutela, ouvido o Conselho Superior do SASC (artigo 5º, nº 5).
A concessão das prestações pode depender dos recursos dos beneficiários, designadamente da sua situação sócio-económica, nos termos a fixar na referida portaria (artigo 5º, nº 6).
O sistema orgânico da acção social complementar é constituído pelo Conselho Superior da Acção Social Complementar e pelos serviços sociais, e coordenado pelo Ministério das Finanças (artigo 6º).
Para os efeitos do presente diploma, são serviços sociais os serviços e obras sociais da administração central existentes em 25 de Maio de 1991, e têm por finalidade a contribuição para a melhoria do nível de vida dos beneficiários do SASC (artigo 11º e 12º).
São atribuições dos serviços sociais, além do mais, a resolução das carências decorrentes de situações especificamente laborais e de ordem pessoal e familiar dos benefícios abrangidos (artigo 13º, nº 1).
No desempenho das suas atribuições, os serviços sociais actuam, entre outras, nas áreas do fornecimento de refeições, do serviço de cafetaria/bar, no apoio a crianças, jovens, idosos e deficientes, na comparticipação nas despesas respeitantes ao ensino, auxílio sócio-económico em situações gravosas e urgentes, e na eventualidade de doença, através de auxílio nas despesas com saúde, em complementaridade das comparticipações da ADSE, nas actividades de animação sócio-cultural, de ocupação de tempos livres, na acção de promoção e suficiência do estado de saúde dos beneficiários, de iniciativa médica, na resolução dos problemas de habitação, designadamente aquisição, reparação e beneficiação, e na promoção da criação de supermercados, cantinas e cooperativas de consumo (artigo 13º, nº 2).
A actuação dos serviços sociais na área da protecção da saúde só é permitida àqueles que, à data do início da vigência deste diploma, já intervenham nesse domínio (artigo 13º, nº 3).
A actuação dos serviços sociais nas referidas áreas será objecto de regulamentação por portaria conjunta do Ministro das Finanças e do membro do Governo de tutela, a efectuar, sempre que possível, através de acordos com instituições públicas, privadas ou cooperativas (artigo 13, nº 4) (115).
4.1. Da evolução do regime das remunerações acessórias desde o Decreto-Lei nº 372/74, de 20 de Agosto, até à actualidade, sobressaem, em síntese, os seguintes aspectos:
- as remunerações acessórias traduzem-se em quantias pagas para além de outras tidas por vencimento principal;
- o vencimento ou remuneração principal é a base retributiva do exercício de cargos ou funções, em regra quantificado em tabelas ou índices, durante muito tempo por referência a letras;
- as participações emolumentares são tratadas algumas vezes como remunerações acessórias, e outras com a natureza de remuneração principal (116).
- desiderato de extinção a prazo das remunerações acessórias e variação do seu âmbito no plano imediato da sua contenção;
- estabilidade de certas exclusões da noção de remunerações acessórias e da sujeição ao regime de contenção;
- extinção da generalidade das remunerações acessórias não enquadráveis no novo sistema.
4.2. Do sistema de remunerações complementares de carácter social, no âmbito da administração pública, desde o início da vigência do Decreto-Lei nº 592/76, de 23 de Julho, e até ao presente, extraem-se, por seu turno, as seguintes ilações:
- ocasionalidade e estabilidade na concessão;
- existência de um regime geral e de vários regimes especiais, estes desenvolvidos pelos serviços sociais;
- diversidade do âmbito prestacional dos vários serviços sociais;
- proibição da criação de novos benefícios no âmbito da acção social complementar;
- elencação taxativa das prestações sociais do regime geral;
- uniformização dos sistemas de acção social complementar através da integração dos vários subsistemas.
5.1. Assim, na expressão normativa enunciada, o conceito de "remuneração acessória" surge envolvido de polissemia, ora significando o complemento da remuneração principal, ora a parcela com a função de remuneração principal, ora o elenco variável da remuneração.
Este conceito normativo de "remuneração acessória" diverge, ao significar em algumas situações retribuição principal, do conceito doutrinal que ficou enunciado, com o sentido de retribuição meramente acessória.
Apesar de o legislador, face ao complexo sistema existente de remunerações complementares, ter usado um conceito de "remuneração acessória" tão amplo que servisse aos fins que se propunha realizar, resulta da lei que o núcleo básico das remunerações acessórias se consubstancia em retribuição que completa o vencimento ou a remuneração base principal (117).
5.2. Do regime legal enunciado relativo às prestações sociais resulta que estas abrangem, para além dos benefícios integrados na acção social complementar, o abono de família, os subsídios de casamento, nascimento, aleitação, educação especial, funeral e por morte, o abono complementar às crianças e jovens deficientes e o subsídio de refeição.
A acção social complementar abrange, por seu turno, as medidas tendentes à satisfação das necessidades dos funcionários ou agentes, consubstanciadas na prevenção, atenuação e resolução dos problemas decorrentes da sua situação laboral, pessoal ou familiar, não atendíveis através do referido regime geral, por meio de prestações pecuniárias ou em espécie, como, por exemplo, serviços e equipamentos, podendo incidir no campo da protecção na doença, maternidade, acidentes e doenças profissionais, invalidez, velhice, sobrevivência, apoio na infância, minimização de encargos familiares por via da resolução dos problemas ligados à habitação, criação de mecanismos de facilitação do acesso a melhores condições de abastecimento e ao apoio a actividades de animação sócio-cultural e de ocupação de tempos livres.
Assim, no nosso sistema jurídico, o conceito de prestação social assume uma enorme amplitude de abrangência, integrando vertentes não só típicas como também atípicas.
Este conceito, que resulta da lei, não diverge essencialmente daqueloutro que a doutrina designa por "subsídio social", a que já se fez referência, entendido como o abono que visa fundamentalmente a comparticipação nas despesas relativas à satisfação de necessidades básicas dos funcionários ou agentes e, em alguns casos, do seu agregado familiar, integrada no sistema de segurança social do tipo não contributivo.
6.1. A comparticipação nas despesas de aquisição de óculos, próteses dentárias, aparelhos auditivos e ortopédicos, ou noutras relativas à assistência medico-medicamentosa de que têm beneficiado os funcionários que exerciam funções no âmbito do CICC é qualificável, face ao regime legal enunciado, como prestação ou benefício social.
6.2. O pagamento do valor do passe social relativo aos transportes colectivos, de que beneficiavam os ex-funcionários do CICC, não se confunde com o subsídio de deslocação, transporte, marcha, viagens ou caminhos a que já se fez referência, visto que este respeita, ao contrário daquele, à deslocação dos funcionários ou agentes em serviço.
É, no fundo, um abono consubstanciado na comparticipação na despesa relativa à necessidade básica do transporte dos funcionários que no CICC exerciam a sua actividade.
Aquela comparticipação é, por isso, qualificável de prestação social de natureza atípica.
6.3. A referida comparticipação - pagamento das despesas relativas ao passe de utilização de transportes colectivos e à aquisição de óculos, próteses dentárias e aparelhos ortopédicos e auditivos ou de outras de índole médico-medicamentosa - insere-se na acção social complementar a que se fez referência.
A lei proibia, expressamente, quer em 17 de Fevereiro de 1978, quer em 23 de Junho, e 3 de Julho de 1981, isto é, ao tempo dos despachos referidos em II 3. a 6., através dos quais foram concedidos os aludidos benefícios, a criação de novos benefícios no âmbito da acção social complementar (artigo 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 592/76, de 23 de Julho).
X
1. Empreendidas as considerações fáctico-jurídicas que antecedem, é altura de as aproximar das questões postas pela entidade consulente.
2. O chamado "fundo do serviço de impressos" do CICC não se enquadrava nos serviços e fundos autónomos, entidades dotadas de autonomia administrativa e financeira.
Aquele "fundo" é caracterizável, face ao que dispõe o artigo 60º, nº 1 do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, como o processo prático de gestão de um reduzido núcleo de receitas e de despesas, no âmbito de um organismo sem autonomia administrativa nem financeira, justificado pela especificidade da situação, porventura de entender como "fundo de facto".
O princípio de direito financeiro da área orçamental consistente na proibição de afectação no Orçamento do Estado de certas receitas a determinadas despesas, naturalmente aplicável na elaboração dos orçamentos no restante sector financeiro público, comportava as excepções legalmente previstas, nomeadamente no artigo 6º da Lei nº 64/77, de 26 de Agosto, que é interpretativo do direito anterior, incluindo o disposto na 3ª Carta de Lei de 9 de Setembro de 1908 e no Decreto-Lei nº 42949, de 27 de Abril de 1960.
Uma das referidas excepções constava exactamente do artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76 e, consequentemente, inexiste, na afectação de receitas a certas despesas, nele previstas, inobservância ilícita do princípio orçamental da discriminação na vertente da não consignação.
3. O segmento normativo do artigo 60º, nº 1 do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, reportado à autorização de despesas por despacho ministerial, não significa que tal autorização fosse da competência do Ministro da Justiça.
Ao tempo da prolacção, em 29 de Abril de 1976, pelo Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários, do despacho referido em II 1., a Direcção dos Serviços de Identificação estava integrada na Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários, e ao titular deste cargo competia despachar os assuntos relativos àquela Direcção (artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 576-C/75, de 7 de Outubro).
A referida norma relativa à dedução das despesas autorizadas pelo despacho ministerial já constava do nº 5 do artigo 41º do Decreto-Lei nº 251/71, de 11 de Junho, que adaptou algumas normas regulamentares dos serviços de identificação às exigência da automatização.
Aquando do início da vigência daquele diploma justificava-se a previsão relativa ao despacho ministerial, visto que no Ministério da Justiça inexistia Secretaria de Estado.
Mas quando foi editado o Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, existia a Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários, a cujo titular competia despachar os assuntos respeitantes à Direcção dos Serviços de Identificação, antecessora do CICC, pelo que a competência do Ministro da Justiça para autorizar as referidas despesas não se justificava.
Com efeito, nos termos do artigo 2º do Decreto-Lei nº 63/76, de 24 de Janeiro, dependia o CICC da Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários, pelo que ao seu titular deveria competir despachar todos os assuntos que lhes respeitassem, incluindo a autorização das despesas em apreço.
A expressão "despacho ministerial" constante do artigo 60º do Decreto-Lei nº 64/76, atendendo à sua história, à evolução dos circunstancialismos que a justificaram, ao sistema jurídico específico em que ficou integrada e ao fim das normas, é susceptível de ser interpretada no sentido de se reportar ao membro do Governo que superintendesse na área do CICC, no caso ao Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários.
Foi esta interpretação, aliás, a seguida no Ministério da Justiça, como resulta do facto de o seu titular, a partir do início da vigência do Decreto-Lei nº 576-C/75, haver deixado de delegar qualquer competência relativa aos serviços de identificação civil e criminal, que antes disso delegava.
Consideramos correcto este último entendimento, pelo que importa concluir que o despacho referido em II 1. não enferma do vício de incompetência por falta de competência.
4. O referido despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários, no qual este declarou que constituíam despesas a deduzir nas receitas do Serviço de Impressos as relativas à manutenção da creche e outros benefícios sociais que pudessem contribuir para maior bem estar e produtividade dos funcionários e conceder ao director do CICC autorização para as mandar satisfazer, contém normas gerais e abstractas, definidoras dos seus destinatários por conceitos e categorias, que se não esgotaram numa única aplicação, pelo que é qualificável de regulamento administrativo.
É um regulamento misto de organização e de funcionamento e, no plano da projecção da sua eficácia, a entender-se que contém uma vertente normativa que atingiu os funcionários do CICC e o público em geral, assumiu eficácia interna e externa.
É, porém, defensável, atendendo à natureza dos serviços cujo preço foi estabelecido no regulamento - preenchimento de impressos e fotografia a que o público não tinha forçosamente de recorrer -, e considerando a estrutura dos benefícios cuja concessão foi autorizada, que se trata de um regulamento com eficácia meramente interna
Neste entendimento - para que propendemos -, configurado como título habilitante do director do CICC para conceder as referidas prestações sociais aos funcionários daquele organismo, não enfermará o aludido regulamento de qualquer vício.
Se, ele fosse entendido como também dotado de eficácia externa, porque não foi objecto de publicação no "Diário da República", violando o estatuído no artigo 122º, nºs. 1 e 2, alínea f), da CRP, na redacção então em vigor, seria, nos termos do nº 4 daquela disposição, inexistente.5. O benefício pecuniário de que os funcionários do CICC passaram a usufruir por virtude dos despachos do director daquele organismo, proferidos em 17 de Fevereiro de 1978, e em 23 de Junho e 3 de Julho de 1981 - valor de comparticipação nas despesas derivadas da aquisição de óculos, próteses dentárias, aparelhos ortopédicos e auditivos, ou médico-medicamentosas, e do passe de utilização dos transportes colectivos - consubstancia-se, como já se referiu, em prestações sociais em dinheiro, percebidas com regularidade, de valor relativamente variável, as segundas de natureza atípica, no âmbito da acção social complementar.
Os referidos despachos reportavam-se a todos os funcionários do CICC, actuais e futuros, definidos em função da relação jurídica de emprego público no âmbito daquele organismo, e, consequentemente, a sua eficácia também se não esgotou numa única aplicação.
Trata-se, pois, de actos genéricos que importa qualificar de regulamentos administrativos.
Os vícios dos regulamentos são caracterizáveis, por analogia com o regime dos actos administrativos, no quadro da inexistência jurídica, da nulidade e da anulabilidade, embora sem a característica da sanabilidade que dos últimos é própria (artigos 363º e 364º do CA, 63º e 66º, nº 1, da LPTA e 12º, nº 1, do Código Civil).
Se fosse de aceitar a verificação da inexistência jurídica do regulamento editado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários, então os regulamentos em apreço, não teriam título de habilitação imediata e enfermariam de duplo vício.
Por um lado, o seu autor teria invadido a competência regulamentar do Governo distribuída ao Ministro da Justiça e, consequentemente, teria ocorrido o vício de incompetência por falta de competência.
Por outro lado, teria ocorrido o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, na medida em que aqueles actos contrariavam as normas do artigo 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 592/76 de 23 de Julho, que proibiam a atribuição da vertente remuneratória em apreço.
Porém, como se disse, inclinamo-nos a pensar que o regulamento do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários não enferma do vício de inexistência.
E no que concerne ao apontado vício de violação do disposto no artigo 7º, nº 1, do Decreto-Lei nº 592/76, com a prolacção dos regulamentos administrativos em apreço, também se nos afigura que ele se não verifica.
Com efeito, em nosso entender, aqueles regulamentos, em bom rigor, não criaram novos benefícios, antes se limitaram a cumprir o título consubstanciante da sua criação, isto é, o regulamento editado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários, anteriormente ao início da vigência do disposto naquelas normas proibitivas.
Põe-se a questão de saber se cessou ou não a vigência daqueles regulamentos e, em caso afirmativo, quando.
A este propósito importa considerar, além do mais, que os referidos regulamentos tinham o fundamento mediato da sua eficácia no artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro.
Por outro lado, nos termos do Decreto-Lei nº 311/83, de 1 de Julho, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1984, foi tornado aplicável ao CICC, por arrecadar receitas próprias, e por força delas realizar despesas, o disposto no artigo 254º do Código das Custas Judiciais.
Isso implicou que a arrecadação das receitas derivadas da venda de impressos bem como a sua gestão e a das despesas com os referidos impressos passassem para o CGT, ficando a existir no CICC um orçamento de delegação do CGT.
Poderá pois, entender-se que o artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76 ficou revogado na parte em que consagrava a existência do referido "fundo de impressos".
E, assim, concluir-se que, derrogado que foi o disposto naquela disposição e, consequentemente extinto o "fundo de impressos" do CICC, teria cessado a vigência dos referidos regulamentos.
Pensa-se, porém, a defensabilidade de outro entendimento, para que propendemos, isto é, o de que os referidos regulamentos só cessaram a sua vigência aquando da extinção do CICC operada pelo Decreto-Lei nº 184/93, de 3 de Maio.
Foi esse, porventura, o entendimento seguido pela Administração, certo que, não obstante o disposto no Decreto-Lei nº 311/83, de 1 de Julho, continuou a atribuir aos funcionários do ex-CICC a aludida vantagem patrimonial.
6. A ideia geral que subjaz ao conceito de direitos adquiridos é, como já se referiu, no sentido de que o que se radica na esfera jurídica das pessoas com certo grau de firmeza, à luz de certo ordenamento jurídico, deverá ser respeitado por ordenamento jurídico diferente.
Os chamados direitos dos funcionários públicos não têm de ser necessariamente respeitados pela lei nova que os regula, exactamente porque derivam da relação jurídica de emprego, a qual constitui um estatuto legal, a que aquela lei é, salvo disposição legal em contrário, aplicável.
A Constituição da República Portuguesa só consagra o princípio da não retroactividade em relação à punição de factos criminosos, e o artigo 12º, nº 2, do Código Civil consagra a aplicação da lei nova às relações jurídicas derivadas de factos anteriores ao início da sua vigência.
O princípio do respeito pelos direitos adquiridos na área do funcionalismo público não tem densidade legal que proíba a afectação pela lei nova de situações jurídicas derivadas de factos constitutivos anteriores à sua vigência.
O que ocorre, por vezes, é a lei prever interesses ou expectativas que, por razões de política social ou de conveniência para o regular desenvolvimento da função pública, o legislador costuma respeitar quando são empreendidas reformas dos serviços.
Isto, naturalmente, sem prejuízo de a situação jurídica dos funcionários ou agentes não dever ser afectada em termos de inconstitucionalidade normativa por violação dos princípios da igualdade e da confiança.
Com efeito, a Constituição da República Portuguesa consagra os princípios da confiança e da igualdade, aquele no artigo 2º como corolário do Estado de direito democrático, e este no artigo 13º.
Tem sido entendido deverem considerar-se inconstitucionais as normas retroactivas violadoras, de forma intolerável, da segurança jurídica e da confiança (118).
Quanto ao princípio da igualdade tem, por seu turno, sido entendido que a simples previsão abstracta de uma diferenciação de tratamento não constitui presunção de desigualdade violadora da Constituição, e que para o efeito é necessária a demonstração de que a diferença não tem fundamento bastante, isto é, que exista arbítrio no pressuposto da diferenciação (119).
A natureza do benefício em causa auferido pelos funcionários do CICC, em parte revestido de acentuada atipicidade face ao comum das prestações sociais, e sobretudo o tipo da sua fonte de financiamento, aponta no sentido da sua precariedade.
Tal precariedade dos benefícios em causa, auferidos pelos ex-funcionários do CICC, desenquadra-os do conceito de "direitos adquiridos".
Por outro lado, a decisão da Administração no sentido de pôr termo à sua concessão, em razão do referido elemento de precariedade e do facto de o benefício abranger um reduzido núcleo de funcionários e agentes, é insusceptível de violar os princípios da igualdade e da confiança a que se fez referência.
Assim, impõe-se a conclusão de que nem o princípio dos direitos adquiridos nem os princípios da igualdade e da confiança constituem obstáculo à extinção da vertente remuneratória em apreço de que beneficiavam os ex-funcionários do CICC.
Conclusão:
XI
Formulam-se, com base no exposto, as seguintes conclusões:
1ª - O artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, consagrava um procedimento prático de gestão de um reduzido núcleo de receitas e de despesas, no âmbito do Centro de Identificação Civil e Criminal - CICC -, justificado pela especificidade da situação, caracterizável como uma espécie de "fundo de facto";
2ª - A regra orçamental da discriminação, incluindo a sua vertente da não consignação de receitas, comportava variadas excepções legalmente consagradas, como era o caso previsto do artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76, pelo que não ocorre, no caso, a sua violação;
3ª - O pagamento do custo do passe de utilização dos transportes colectivos e a comparticipação nas despesas relativas à aquisição de óculos, próteses dentárias e aparelhos ortopédicos e auditivos ou médico-medicamentosas são qualificáveis de prestações sociais de expressão monetária, no âmbito da acção social complementar;
4ª - Os referidos benefícios, não obstante o tempo da duração da sua concessão, assumiram natureza precária ou transitória;
5ª - Os princípios dos "direitos adquiridos", "confiança" e "igualdade" não constituem obstáculo legal à declaração unilateral da sua cessação pela entidade competente.
1) Em informação da Secretaria de Estado da Justiça refere-se, a propósito, o seguinte:
"As Normas Regulamentares em questão configuram o Serviço de Impressos como uma "espécie" de fundo autónomo no âmbito do CICC e ao permitirem a dedução, às receitas cobradas, de determinadas despesas, violam as regras orçamentais da não compensação e da não consignação, desrespeitando, assim, o disposto na Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado e na demais legislação da Contabilidade Pública.
A projectada reestruturação do CICC, com a eventual assimilação das respectivas competências por parte de outros organismos e a consequente transferência de funcionários, implicará, em nosso entender, a extinção destes benefícios. Com efeito, não se afigura viável a manutenção dos mesmos apenas para estes funcionários - nomeadamente quando se perspectiva a sua integração em estruturas organizacionais mais amplas onde não existem regalias iguais ou equivalentes nem é concebível a sua extensão aos funcionários pertencentes aos quadros dos outros serviços para que irão transitar.
Contudo, a conclusão anterior parece colidir com a protecção que deve ser dada àqueles direitos que têm vindo a ser concedidos há mais de dez anos, não obstante a duvidosa legalidade da base jurídica que os sustenta".
2) É o texto do despacho proferido, em 29 de Abril de 1976, pelo então Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários.
3) A ordem de serviço nº 27/76, de 18 de Maio de 1976, é do seguinte teor:
"O director do Centro de Identificação Civil e Criminal determina e manda publicar:
ARTIGO 1º - FUSÃO DE FUNDOS
Por despacho de 11.5.76, de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários, foi aprovada a fusão do fundo de Relações Públicas no fundo dos Serviços de Impressos, pelo que este passará a incluir as receitas e despesas daquele.
ARTIGO 2º
Pelo citado despacho foram também aprovadas as Normas Regulamentares do Serviço de Impressos, que se publicam em anexo".
4) Num parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça de 13 de Março de 1990, a propósito das normas regulamentares do serviço de impressos do CICC, faz-se referência ao desiderato do director daquele organismo no sentido da sua reformulação, afirmando--se a dado passo que "...até à aprovação do novo regulamento do sector e porque o G.G.F. tem levantado dúvidas quanto à legitimidade ou legalidade das despesas processadas e autorizadas ao abrigo do artigo 3º daquele Regulamento, o CICC admite orientação de conveniência/necessidade de obter novo despacho sempre que se verifique mudança do membro do Governo competente".
5) Nesta área, encontraram-se dois despachos do Ministro da Justiça, relativos a delegação de competência, um datado de 29 de Setembro de 1975, publicado no "Diário do Governo", II Série, de 11 de Outubro de 1975, e outro proferido em 20 de Outubro de 1975, substitutivo do primeiro.
Através do primeiro dos referidos despachos, o Ministro da Justiça delegou no Secretário de Estado da Justiça a competência, além do mais, para despachar em todos assuntos do Ministério da Justiça relativos à Direcção dos Serviços de Identificação.
No segundo despacho, através do qual o Ministro da Justiça delegou competência no Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários, não foram incluídos os assuntos relativos à Direcção dos Serviços de Identificação.
6) A informação fáctica disponível resultou de complementação pela entidade consulente por iniciativa dos nossos serviços.
7) A designação da Secretaria de Estado dos Assuntos Judiciários sucedeu à de Secretaria de Estado da Justiça, esta criada pelo Decreto-Lei nº 584/74, de 23 de Outubro.
8) Parecer deste corpo consultivo nº 170/83, de 4 de Junho de 1987, que neste ponto acompanharemos, onde se refere que no antigo regime e na primeira fase do regime liberal a expressão "Secretários de Estado" designava os governantes correspondentes aos actuais Ministros.
9) MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1990, págs. 269 a 272, que neste ponto seguiremos muito de perto.
10) Sobre a evolução posterior desta temática, não relevante na economia do parecer, pode ver-se também o parecer deste corpo consultivo, nº 38/89, de 27 de Abril de 1989.
11) J.J.GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 2º vol., Coimbra, 1985, pág. 257.
Reportando-se ao período compreendido entre 1958 e 1980, e a título de distinção entre os Subsecretários e Secretários de Estado, FREITAS DO AMARAL afirma que estes desempenhavam apenas funções administrativas no uso de competência própria ("Curso de Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1992, pág. 231).
12) Vários são os diplomas anteriores que versam sobre matérias da área do CICC, designadamente:
- o Decreto-Lei nº 27304, de 8 de Dezembro de 1936, que reorganizou os serviços de identificação e registo criminal e policial;
- o Decreto-Lei nº 27305, de 8 de Dezembro de 1936, que reorganizou os serviços de identificação cuja direcção competia ao Arquivo de Identificação de Lisboa;
- o Decreto nº 33535, de 21 de Fevereiro de 1944, que criou a Direcção dos Serviços de Identificação, a cargo da qual ficaram todos os serviços de identificação civil e criminal;
- o Decreto-Lei nº 35390, de 22 de Dezembro de 1945, que criou no Ministério da Justiça a Direcção-Geral dos Serviços de Registo e do Notariado, à qual ficaram directamente subordinados os serviços de registo civil, predial, comercial e da propriedade automóvel e os serviços notariais, coordenando os serviços do registo civil com os de identificação;
- a Lei nº 2049, de 6 de Agosto de 1951, que promulgou a Organização dos Serviços de Registo e do Notariado;
- o Decreto-Lei nº 40739, de 24 de Agosto de 1956, que introduziu alterações à Lei Orgânica da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, e revogou o Decreto-Lei nº 35390;
- o Decreto nº 40740, que aprovou o Regulamento da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado;
- o Decreto-Lei nº 41077, de 19 de Abril de 1957, que reorganizou os serviços de identificação civil e criminal, e revogou o Decreto-Lei nº 27305 e várias disposições dos Decretos-Leis nº 27304, 27306, 30615 e 33725 e dos Decretos nºs 22018, 33535 e 34540.
- o Decreto nº 41078, de 19 de Abril de 1957, que aprovou o Regulamento dos Serviços de Identificação:
- o Decreto-Lei nº 41974, de 26 de Novembro de 1958, que aumentou de várias unidades o quadro do pessoal da Direcção dos Serviços de Identificação - Secção do Arquivo Geral de Registo Criminal e Policial a que se referia o artigo 25º do Decreto-Lei nº 41077, e permitiu ao Ministro da Justiça a alteração, por portaria, da área de competência territorial para a passagem de bilhetes de identidade da Secção Central e das subsecções do Arquivo de Identificação;
- O Decreto nº 45754, de 5 de Junho de 1964, que deu nova redacção a diversos preceitos do Regulamento dos Serviços de Identificação, aprovado pelo Decreto nº 41078;
- o Decreto nº 49055, de 12 de Junho de 1969, que permitiu a substituição da certidão de nascimento prevista no artigo 9º do Decreto nº 41078 pela cédula pessoal do interessado;
- o Decreto-Lei nº 154/70, de 11 de Abril, que criou o Centro de Informática do Ministério da Justiça;
- o Decreto nº 251/71, de 11 de Junho, que adaptou algumas normas regulamentares dos serviços de identificação às exigências da automatização;
- o Decreto-Lei nº 523/72, de 19 de Dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Justiça.
- o Decreto nº 198/73, de 3 de Maio, que aprovou o Regulamento da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.
13) Anteriormente a este diploma os serviços de identificação estavam integrados na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado (artigo 9º, 10º e 15º do Decreto-Lei nº 523/72, de 19 de Dezembro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Justiça).
14) Rectificado por declaração publicada no "Diário do Governo", I Série, de 7 de Abril de 1976.
15) No Decreto-Lei nº 27305, de 8 de Dezembro de 1936, que reorganizou os serviços de identificação civil, dirigidos pelo Arquivo de Identificação de Lisboa, estabeleceu-se que o fornecimento de impressos para o bilhete de identidade cabia exclusivamente aos Reformatórios da Direcção-Geral dos Serviços Jurisdicionais de Menores, e que o lucro da sua venda constituía receita daqueles serviços, cujo preço seria fixado por aviso no "Diário do Governo" (artigo 15º).
16) O conteúdo desta disposição é essencialmente idêntico ao do nº 5 do artigo 41º do Decreto-Lei nº 251/71.
Acrescentava, porém, no nº 3 do artigo 41º, que o preço de venda ao público dos impressos era fixado por despacho do Ministro da Justiça e que o produto líquido dessa operação constituía receita dos SSMJ, e no nº 6 que os modelos de documentos emitidos por computador constituiam exclusivo de Centro de Informática, com observância do regime estabelecido para o CICC.
17) Entre outros diplomas que versavam sobre o CICC contam-se:
- a Portaria nº 133/76, de 10 de Março, que atribui competência aos serviços centrais do CICC para as actualizações de bilhetes de identidade requeridas por naturais dos distritos de Braga e Coimbra;
- o Decreto-Lei nº 408/76, de 27 de Maio, que deu nova redacção ao artigo 56º do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro;
- o Decreto-Lei nº 511/77, de 14 de Fevereiro, que alterou o artigo 18º do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro;
- o Decreto-Lei nº 178/78, de 14 de Julho, que aumentou o quadro do CICC;
- a Portaria nº 726/79, de 31 de Dezembro, que determinou a integração de adidos, além do mais, no CICC;
- a Portaria nº 972/80, de 13 de Novembro, que alterou o quadro do pessoal do CICC;
- a Portaria nº 1064/80, de 15 de Dezembro, que alargou o quadro, além do mais, do CICC;
- a Portaria nº 473/81, de 8 de Junho, que alargou o quadro do pessoal do CICC;
- a Portaria nº 786/81, de 11 de Setembro, que criou no quadro do CICC um lugar de assessor, letra C;
- o Decreto-Lei nº 295/81, de 24 de Outubro, que actualizou as taxas de utilização dos serviços do CICC estabelecidas no artigo 13º do Decreto-Lei nº 63/76, de 24 de Janeiro;
- a Portaria nº 715/82, de 22 de Julho, que alterou o quadro do pessoal do CICC;
a Portaria nº 87/83, de 28 de Janeiro, que criou no quadro do CICC um lugar de técnico superior de 1ª classe, letra E;
- a Portaria nº 527/84, de 30 de Julho, que alargou o quadro do pessoal do CICC;
- o Decreto-Lei nº 357/86, de 25 de Outubro, que alterou os artigos 5º, 6º, 13º, 26º e 27º do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro;
- as Portarias nºs 316/87, de 16 de Abril, e 774/87, de 7 de Setembro, que alteraram os quadros de pessoal, além do mais, do CICC;
- a Portaria nº 315/89, de 4 de Maio, que aprovou o Regulamento de Formação para o Pessoal Técnico-Profissional do CICC;
- o Decreto-Lei nº 325/89, de 26 de Setembro, que determinou deverem as taxas cobradas pelo CICC passar a ser fixadas por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Justiça;
- a Portaria nº 243/90, de 5 de Abril, que fixou os montantes das taxas a cobrar pelo CICC;
- a Portaria nº 1109/90, de 8 de Novembro, que fixou o período de trabalho nos serviços do CICC.
18) Exórdio.
19) Revogou expressamente os artigos 1º a 12º do Decreto-Lei nº 63/76, de 24 de Janeiro, os artigos 64º, 65º e 66º do Decreto-Lei nº 64/76, de 24 de Janeiro, e os artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 426/91, de 31 de Outubro.
20) Exórdio.
21) A Portaria nº 546/93, de 26 de Maio, alterou os quadros de pessoal da DGRN e da DGSJ com vista à integração do pessoal do extinto CICC.
22) Cfr. o que se refere em VII 4..
23) Adiante voltaremos a esta questão a propósito da revogação parcial do artigo 60º, nº 1, do Decreto-Lei nº 64/76.
24) Adiante voltaremos a este tema, a propósito da competência do Secretário de Estado dos Assuntos Judiciários para proferir o despacho mencionado sob II 1..
25) SOUSA FRANCO, "Finanças Públicas e Direito Financeiro", vol. I, Coimbra, 1992, págs. 297 e 298, que nesta parte seguiremos de perto.
26) Exórdio, que neste passo acompanharemos de perto.
27) A Lei nº 30-C/92, de 28 de Dezembro, que aprovou o OE para 1993, incluindo os orçamentos dos fundos e serviços autónomos, pôs parcialmente em prática o novo regime de administração financeira do Estado vertido na Lei nº 8/90 e no Decreto-Lei nº 155/92.
28) SOUSA FRANCO, obra citada, vol. I, pág. 347.
29) GUILHERME D'OLIVEIRA MARTINS, "Lições sobre a Constituição Económica Portuguesa", vol. II, "A Constituição Financeira", edição da Associação Académica da Faculdade de Direito, Lisboa, 1984/1985, págs. 281 a 283.
30) TEIXEIRA RIBEIRO, "Lições de Finanças Públicas", Coimbra, 1977, pág. 49.
31) SOUSA FRANCO, obra citada, vol. I, pág. 354.
32) SOUSA FRANCO, "Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro", vol. I, Lisboa, 1974, págs. 670 a 672.
33) A este propósito escreveu TEIXEIRA RIBEIRO o seguinte: "as excepções são muitas, aliás. São, desde logo, algumas dezenas de casos de simples consignação e de autonomia financeira que figuram nas Contas de Ordem; e são, depois, cerca de duas centenas de serviços e fundos autónomos, cujos orçamentos privativos devem constar, como dissemos, em anexo do decreto orçamental" (obra citada, pág. 71).
34) Exórdio.
35) Exórdio.
36) Foi rectificado por declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 8 de Janeiro de 1981.
37) Rectificado por declaração publicada no "Diário da República", I Série, de 31 de Janeiro de 1983.
38) Exórdio.
39) Sobre as instruções para a organização e documentação das contas dos fundos, organismos e serviços com contabilidade orçamental vejam-se as suas deliberações de 2 de Julho de 1985 e de 9 de Julho de 1987, publicadas no "Diário da República", I Série, Suplemento, de 13 de Novembro de 1985, e de 1 de Setembro de 1987.
40) Exórdio.
41) Este regulamento foi alterado por despachos do Ministro da Justiça de 11 de Abril de 1973, 24 de Fevereiro e 27 de Abril de 1986, 11 de Janeiro de 1983, 1 de Março, 28 de Agosto, 21 de Setembro e 11 de Dezembro de 1984, 23 de Agosto de 1989 e de 17 de Janeiro de 1991.
42) A "ADSE" foi criada pelo Decreto-Lei nº 45002, de 27 de Abril de 1963. A sua evolução consta, além dos referidos diplomas, do Decreto nº 45 688, de 27 de Abril de 1964, dos Decretos-Leis nºs 49 313, de 23 de Outubro de 1969, 627/75, de 13 de Novembro, 33/77, de 25 de Janeiro, 39/77, de 29 de Janeiro, 162/78, de 6 de Julho, 324/78, de 8 de Novembro, 157/88, de 4 de Maio, e 118/92, de 25 de Julho, do Decreto Regulamentar nº 41/90, de 29 de Novembro, e da Portaria nº 1231-B/90, de 27 de Dezembro.
43) A Direcção de Serviços dos Cofres substituiu, por força do Decreto-Lei nº 523/72, de 19 de Dezembro, a Repartição Administrativa dos Cofres.
44) O Decreto-Lei nº 184/85 alterou os artigos 1º e 2º do Decreto-Lei nº 104/80, e os artigos 1º e 3º do Decreto-Lei nº 233/83, de 30 de Maio.
45) Exórdio.
46) JORGE MIRANDA, "Funções, Órgãos e Actos do Estado", Lisboa, 1990, págs. 28 e 29, que nesta parte acompanharemos de perto.
47) FREITAS DO AMARAL, "Direito Administrativo", vol. III, Coimbra, 1989, pág. 13, que nesta parte seguiremos de perto.
48) Neste sentido, FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. III, págs. 27 a 29.
49) Por força da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, passou este artigo a ter o nº 266º. E, nos termos da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, o seu nº 2 passou a ter a seguinte redacção: "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade".
50) J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", vol. II, Coimbra, 1980, págs. 461 e 462.
51) JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO, "Direito Constitucional", Coimbra, 1991, págs. 921 e 922.
52) O conteúdo destas normas não sofreu alteração desde a versão originária da CRP de 1976.
53) O conteúdo desta norma já constava da primitiva versão da CRP de 1976.
54) AFONSO QUEIRÓ, "Teoria dos Regulamentos", 2ª parte, na RDES, Ano I, 2ª Série, nº 1, Janeiro-Março de 1986, pág. 14.
55) Idem, págs. 18 e 19.
56) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. III, pág. 51.
57) À publicidade dos actos de eficácia externa dos órgãos de soberania e das autarquias locais reportavam-se, anteriormente, o Decreto com força de lei nº 21378, de 20 de Junho de 1932, o Decreto-Lei nº 22257, de 29 de Março de 1933, o Decreto nº 22470, de 11 de Abril de 1933, alterado pelo Decreto-Lei nº 25277, de 22 de Abril de 1935, a Portaria nº 7578, de 22 de Maio de 1933, o Decreto nº 26341, de 7 de Fevereiro de 1936, o Decreto nº 40424, de 7 de Dezembro de 1955, o Decreto-Lei nº 42800, de 11 de Janeiro de 1960, o Decreto-Lei nº 49397, de 24 de Novembro de 1969, o Decreto nº 365/70, de 5 de Agosto, o Decreto-Lei nº 223/72 de 30 de Junho, e o Decreto-Lei nº 672/74, de 17 de Outubro.
58) A Lei nº 8/77, de 1 de Fevereiro, alterou os artigos 3º, 5º e 6º da lei nº 3/76, passando o conteúdo da alínea l) para a alínea j).
59) É a seguinte a redacção do artigo 122º da CRP resultante da primeira revisão constitucional:
"1. São publicados no jornal oficial, "Diário da República":
a) As leis constitucionais;
b) As convenções internacionais e os respectivos avisos de ratificação;
c) As leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais;
d) Os decretos do Presidente da República;
e) As resoluções da Assembleia da República e das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira;
f) Os regimentos da Assembleia da República, do Conselho de Estado e das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira;
g) As decisões do Tribunal Constitucional, bem como as dos outros tribunais a que a lei confira força obrigatória geral;
h) Os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo, bem como os decretos dos Ministros da República para as regiões autónomas e os decretos regulamentares regionais.
2. A falta de publicidade dos actos previstos no número anterior e de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local implica a sua ineficácia jurídica.
3. A lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta".
A redacção actual deste artigo, resultante da Lei nº 1/89, de 8 de Julho, só diverge do texto acima transcrito, por haver sido acrescentada à alínea b) do nº 1 a expressão "bem como os restantes avisos a elas respeitantes", e a alínea i) exprimindo:
"Os resultantes de eleições e de referendos de âmbito nacional".
60) O Decreto-Lei nº 3/83 estabelecia, além do mais, que, sob pena de ineficácia jurídica, deviam ser publicados na 1ª série do "Diário da República", os decretos regulamentares e os despachos normativos (artigo 1º, nº 1, alíneas f) e l)).
61) J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", Coimbra, 1993, págs. 547 e 548.
62) Parecer deste corpo consultivo, nº 80/89, de 15 de Fevereiro de 1990, publicado no "Diário da República", II Série, de 11 de Julho de 1990.
63) ESTEVES DE OLIVEIRA, "Direito Administrativo", vol. I, Coimbra, 1984, págs. 143 e segs., que nesta parte acompanharemos de perto.
64) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. IV, págs. 272 e 273; ESTEVES DE OLIVEIRA, "A impugnação e a anulação contenciosa dos regulamentos", "Revista de Direito Público", Ano I, Maio de 1986, nº 2, pág. 49, nota 20.
65) A impugnação de regulamentos da competência do Tribunal Constitucional consta do artigo 281º, nºs 1, alínea b) e c), e 3 da CRP.
66) Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 8 de Novembro de 1962, "Acórdãos Doutrinais", 14, pág. 294.
67) AFONSO QUEIRÓ, "Revista de Legislação e de Jurisprudência", ano 97º, pág. 300.
68) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. IV, págs. 268 e 269; e JORGE MIRANDA, "Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado", nº 5, págs. 266 a 278.
69) ESTEVES DE OLIVEIRA, obra citada, vol. I, págs. 148 a 163.
70) Citado parecer nº 80/89, onde se refere que AFONSO QUEIRÓ só defende essa solução no que concerne aos regulamentos internos.
71) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol III, págs. 66 e segs., que nesta parte seguiremos de perto.
Outras definições do conceito de acto administrativo podem ver-se em JOSÉ MANUEL DA S. SANTOS BOTELHO e outros, "Código de Procedimento Administrativo", Coimbra, 1992, págs. 327 e 328.
72) FREITAS DO AMARAL, ibidem.
Aquela definição de "acto administrativo" é muito próxima daquela que o artigo 120º do CPA traça, que é do seguinte teor:
"Para efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos de Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta".
73) FREITAS DO AMARAL,idem, págs. 89 e segs.
Este autor exemplifica os actos colectivos com a dissolução de uma câmara municipal, os actos plurais com a nomeação de vários funcionários públicos para outras tantas vagas, e os actos gerais com a ordem policial de dispersar dirigida a várias pessoas que estavam a impedir o trânsito na via pública.
74) O artigo 88º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, refere os vícios determinantes da nulidade das deliberações dos órgãos autárquicos, apenas excluindo do seu elenco aqueles a que se reportam os nºs 7 e 8 deste artigo.
75) O artigo 89º do Decreto-Lei nº 100/84 dispõe serem anuláveis as deliberações dos órgãos autárquicos feridas de incompetência, vício de forma, desvio de poder, ou violação de lei, regulamento ou contrato administrativo.
O regime da invalidade dos actos administrativos consta actualmente dos artigos 133º e 134º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro.
Na primeira das referidas disposições dispõe-se serem nulos "os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade", designadamente, os actos viciados de usurpação do poder; os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2º em que o seu autor se integre; os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime; os actos que ofendem o conteúdo essencial de um direito fundamental; os actos praticados sob coacção; os actos que careçam em absoluto de forma legal; as deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos; os actos que ofendam os casos julgados; os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessado com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.
E na segunda prescreve-se que são anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação não se preveja outra sanção.
76) Neste sentido pode ver-se, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 18 de Outubro de 1979, publicado em "Acórdãos Doutrinais," nº 217, pág. 12; e MARCELLO CAETANO, obra citada, vol. I, págs. 515 e 516.
77) Com o Decreto-Lei nº 100/84, que revogou os artigos 363º e 364º do CA, e cujo artigo 88º deixou de inserir a expressão "unicamente", a questão deixou de ter interesse.
78) FREITAS DO AMARAL, "A execução das sentenças dos tribunais administrativos"... págs. 298 e segs.; JORGE MIRANDA, "O Regime dos Direitos, Liberdades e Garantias", Estudos Sobre a Constituição, vol. III, pág. 76; ESTEVES DE OLIVEIRA, obra citada, vol. I, págs. 547 e 548.
79) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. III, pág. 333.
80) MARCELLO CAETANO, obra citada, vol. I, págs. 496 a 512.
81) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. III, pág 295.
82) MARCELLO CAETANO, obra citada, vol. I, págs. 499 e 500, que nesta parte seguiremos de perto.
83) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. III, pág. 298.
84) Actualmente são nulos os actos administrativos viciados de incompetência absoluta, isto é, os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2º do CPA em que o seu autor se integre (artigo 133º, nº 2, alínea b), deste diploma).
85) Parecer nº 83/88, de 10 de Novembro de 1988, publicado no "Diário da República", II Série, de 23 de Março de 1989.
86) Parecer nº 82/92, de 10 de Março de 1993, inédito, citando FREITAS DO AMARAL.
87) VAZ SERRA, "Revista de Legislação e de Jurisprudência", Ano 104º, págs. 8 e 9, onde afirma que apenas os negócios cujo objecto mediato seja a celebração de outro negócio podem ter um objecto legalmente impossível.
88) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol III, pág. 228, e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de Novembro de 1988, publicado em "Acórdãos Doutrinais", Ano XXVIII, nº 329, págs. 667 a 681.
89) LUIS DE LA MORENA Y DE LA MORENA, "Curso de Derecho Administrativo", II, Madrid, 1988, págs. 134 e 135.
90) FREITAS DO AMARAL, obra citada, vol. III, pág. 158.
91) Idem, pág. 160.
92) ESTEVES DE OLIVEIRA, obra citada, vol. I, pág. 457; e Parecer deste corpo consultivo nº 97/90, de 22.11.90, "Diário da República", II Série, de 9.de Abril de 1991.
93) Obra citada, vol. I, pág. 454.
Ac STA, de 17 de Novembro de 1977, "AD", nº 197, pág. 555.
94) BAPTISTA MACHADO, "Lições de Direito Internacional Privado", Coimbra, 1974, págs. 156 e segs.; PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Noções Elementares de Direito Civil", vol. I, Coimbra, 1985, pág. 200; OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito - Introdução e Teoria Geral", Lisboa, 1987, pág. 425.
95) Parecer deste corpo consultivo, nº 6/88, de 12 de Abril de 1989.
96) Parecer nº 181/81, de 19 de Novembro de 1981.
97) O artigo 8º do Código Civil de 1867 dispunha, porém, o seguinte: "A lei civil não tem efeito retroactivo. Exceptua-se a lei interpretativa, a qual é aplicada retroactivante, salvo se dessa aplicação resultar ofensa dos direitos adquiridos".
98) É o que ocorre, por exemplo, nos artigos 29º e 38º do Decreto-Lei nº 230/93, de 26 de Junho, ao prescreverem que aos militares da extinta Guarda Fiscal, integrados na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais e na Polícia de Segurança Pública, é garantida a contagem de todo o tempo de serviço prestado na Guarda Fiscal, designadamente para efeitos de promoção, pré-aposentação, aposentação e estatuto remuneratório.
99) Parecer nº 69/63, de 21 de Janeiro de 1964, publicado, no "Diário do Governo", II Série, de 2 de Março de 1964.
100) Parecer nº 79/85, de 24 de Outubro de 1985, homologado, e publicado no "Diário da República", II Série, de 6 de Fevereiro de 1986.
101) O Decreto-lei nº 235-B/83, visou dotar os SSMJ de estrutura orgânica própria.102) Citado parecer nº 79/85.
103) Esta Portaria versou sobre a regularização formal das situações criadas ao abrigo dos supracitados despachos ministeriais, na sequência do citado parecer deste Conselho, nº 79/85.
104) Idem, págs. 36 e 37.
105) MARCELLO CAETANO, obra citada, vol. II, pág. 767.
106) JOÃO ALFAIA, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. II, Coimbra, 1988, págs. 738 e 739.
107) JOÃO ALFAIA, obra citada, págs. 875 e 876, onde refere que a distinção entre remunerações e abonos de natureza social não pode ser feita em termos absolutos, por, "tal como as remunerações visam, na essência, a retribuição do serviço prestado ou a compensação de ónus por ele originado mas não são estranhos ao factor social, também os subsídios sociais, embora consistindo fundamentalmente numa ajuda social, não deixam em alguma medida de constituir contrapartida de tal serviço e ónus respectivo, uma vez que se integram no objecto da relação jurídica de emprego público".
108) Exórdio, nº 6.
109) O § 2º do artigo 529º do Código Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei 31095, de 31 de Dezembro de 1940, reportava-se aos proventos certos e incertos dos funcionários administrativos, considerados, como o sexto ordenado, vencimento de exercício.
O artigo 84º do Decreto-Lei nº 450/80, de 30 de Dezembro, reportava-se à participação em custas do pessoal do quadro de oficiais de justiça.
110) O prémio previsto nos artigos 100º, nº 1, e 102º, regra 1ª, do Decreto Regulamentar nº 42/83 consistia na percentagem de 0,5% da cobrança de contribuições e impostos administrados ou fiscalizados pela Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, que cabia mensalmente aos funcionários colocados nas repartições de finanças, tribunais das contribuições e Impostos de Lisboa e Porto e nos serviços centrais e distritais daquela Direcção-Geral, salvo os que não intervinham directa ou indirectamente na respectiva liquidação e cobrança e os juízes daquele tribunal.
O prémio consignado nos artigos 19º, nº 1, 20º e 21º do Decreto-Lei nº 519-A/79 consistia em certa percentagem sobre algumas receitas, designadamente venda de valores selados, e cabia ao pessoal das tesourarias da Fazenda Pública.
O prémio a que se reportava o artigo 53º, nºs. 3 e 4 , do Decreto-Lei nº 513-2/79 consistia em certa percentagem relativa à cobrança de alguns impostos e cabia ao pessoal da Inspecção-Geral de Finanças.
111) Exórdio.
112) Exórdio, onde também se referiu a necessidade de garantir uma efectiva coordenação das iniciativas que se pretendessem prosseguir neste campo, "de modo a inseri-las num adequado sistema de protecção social e permitir uma correcta utilização dos meios postos à sua disposição, tendo em vista um racional aproveitamento das estruturas existentes ou a criar".
113) Por força do Decreto Regulamentar nº 25/80, de 10 de Julho, e nos termos do artigo 8º do Decreto-Lei nº 592/76, de 23 de Julho, o Fundo de Auxílio passou a fazer parte das acções a desenvolver pelos Serviços Sociais do Ministério das Finanças.
114) Exórdio.
115) Na sequência do Decreto-Lei nº 194/91, de 25 de Maio, foram publicados os Decretos-Leis nºs 109/92, de 2 de Junho, e 19-A/93, de 25 de Janeiro, versando o primeiro sobre a regulamentação do exercício da actividade dos Serviços Sociais do Ministério do Emprego e da Segurança Social, e o segundo sobre a aprovação da Lei Orgânica dos Serviços Sociais da Presidência do Conselho de Ministros.
116) Era o caso dos conservadores, notários e funcionários dos serviços de registo e notariado, em que a participação emolumentar constituía vencimento de exercício, e dos funcionários de justiça no que concerne à participação em custas (pareceres deste Conselho nºs 100/78, de 15 de Junho de 1978, e 5/85, de 30 de Maio de 1985, publicados no "Diário da República", II Série, de 21 de Agosto de 1978, e de 18 de Setembro de 1985, respectivamente).
117) Na Resolução de 6 de Novembro de 1986, que criou a Comissão para o Estudo do Sistema Retributivo da Função Pública, invocou-se "a falta de transparência e de coerência das actuais soluções remuneratórias, sem uma visão de sistema", que tornava "quase impossível avaliá-las de forma desapaixonada e serena", e aludiu-se "à complexa teia de remunerações complementares que tornam obscuro, caótico e quase ingerível o actual sistema retributivo da Administração" ("Diário da República", II série, de 19 de Novembro de 1986).
118) Acórdão do Tribunal Constitucional, nº 259/88, de 9 de Novembro de 1988, publicado no "Diário da República", II Série, de 11 de Fevereiro de 1989.
119) Parecer deste corpo consultivo, nº 16/92, de 23 de Abril de 1992.