Senhora Secretária de Estado Adjunta
e do Orçamento,
Excelência:
I
A Administração da Caixa Geral de Depósitos sugeriu a Vossa Excelência o pedido de parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a questão de saber se o tempo durante o qual um membro do Governo esteve na situação de impedimento previsto no artigo 188º da Constituição da República Portuguesa deverá ou não ser considerado no cômputo necessário para a atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24º da Lei nº 4/85, de 9 de Abril.
Concordando com a sugestão da Administração da Caixa Geral de Depósitos, solicitou Vossa Excelência o referido parecer.
Cumpre, pois, emiti-lo.
II
A factualidade que subjaz ao pedido de parecer é a seguinte:
1. O Professor Doutor (...) requereu, em 22 de Junho de 1992, à Direcção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos, que lhe fosse reconhecido o direito à subvenção mensal vitalícia previsto no nº 1 do artigo 24º da Lei nº 4/85, de 9 de Abril;
2. Fundamentou a sua pretensão no facto de haver exercido as funções de deputado e de membro do Governo durante 8 anos e 4 dias.
3. Incluiu nesse cômputo o tempo decorrido desde 4 de Setembro de 1981 até 9 de Junho de 1983, durante o qual foi Vice-Primeiro Ministro e Ministro da Defesa Nacional ;
4. Foi declarado impedido de exercer as funções de Vice-Primeiro-Ministro e de Ministro da Defesa Nacional desde 25 de Fevereiro até 9 de Junho de 1983, e substituído nas funções de Ministro da Defesa Nacional pelo Ministro da Indústria, Energia e Exportação.
III
1. A questão objecto do parecer é, pois, a de saber se o tempo durante o qual um membro do Governo esteve impedido de exercer as suas funções, nos termos do artigo 188º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa - CRP -, deverá ou não ser considerado para efeitos da atribuição da subvenção vitalícia a que se reporta o artigo 24º da Lei nº 4/85, de 9 de Abril 1.
A questão é formulada de forma genérica, mas tem subjacente o caso concreto relativo ao Prof. (...).
Por isso, na análise fáctico-jurídica ter-se-á fundamentalmente em conta esta situação concreta, da qual se extrapolará a solução para a resposta à questão genérica enunciada.
2. A resposta à problemática em causa pressupõe, fundamentalmente, a análise da Lei nº 4/85 e dos artigos 188º e 189º da C.R.P.
Para melhor se esclarecer a situação em apreço, analisar-se-ão também os outros aspectos do regime dos cargos e funções dos titulares dos órgãos e agentes da Administração Pública, incluindo as incompatibilidades, bem como algumas das normas do Estatuto dos Deputados e do dos Juizes do Tribunal Constitucional.
IV
A Lei Orgânica do Governo, no âmbito do qual o Prof. (...) fora declarado impedido de exercer funções, foi aprovada pelo Decreto-Lei nº 290/81, de 14 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei nº 295/82, de 28 de Julho.
Aquele Governo era constituído pelo Primeiro-Ministro, o Vice-Primeiro-Ministro e Ministro da Defesa Nacional, os Ministros, entre eles o da Indústria, Energia e Exportação, Secretários e Subsecretários de Estado (artigos 1º, e 2º, alínea j)).
O Prof. (...) exerceu nesse Governo as funções de Vice-Primeiro-Ministro e de Ministro da Defesa Nacional.
O Primeiro-Ministro declarou, em despacho de 25 de Fevereiro de 1983, o Prof. (...) impedido de exercer as suas funções, nos termos seguintes:
"Para os devidos efeitos declara-se, a seu pedido, que o Prof. (...) está impedido, a partir de 25 de Fevereiro corrente, de exercer as suas funções de Vice-Primeiro Ministro e Ministro da Defesa Nacional. Nos termos do artigo 188º, nº 2, da Constituição, é designado para o substituir nas funções de Ministro da Defesa Nacional, o Ministro da Indústria, Energia e Exportação, Prof. Engenheiro (...)" 2 .
O Presidente da República, pelos Decretos nºs. 136-A/82, de 23 de Dezembro, e 12/83, de 9 de Junho, demitiu o Governo por efeito do pedido de demissão do Primeiro Ministro, e exonerou este, respectivamente.
V
1. Analisemos, agora, as normas constitucionais relativas ao Governo.
O Governo é o órgão superior da Administração Pública e da condução da política geral do país, constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado, podendo incluir um ou mais Vice-Primeiros-Ministros (artigos 185º e 186º, nºs. 1 e 2, da CRP).
As funções dos membros do Governo iniciam-se com o acto de posse e cessam, as do Primeiro-Ministro com a exoneração, e as dos Ministros com a sua exoneração ou a do Primeiro-Ministro, e as dos Secretários e Subsecretários de Estado também com a exoneração do respectivo Ministro (artigo 189º, nºs 1 a 3, da CRP).
Em caso de demissão do Governo, o Primeiro-Ministro do Governo demitido é exonerado na data da nomeação e posse do novo Primeiro-Ministro (artigo 189º, nº 4, da CRP).
Neste caso, os membros do Governo demitido continuam em exercício de funções até ao acto de posse do mesmo ou do novo Primeiro-Ministro, pois só nessa altura ficam na situação de exoneração.
Por isso, o Governo de que fazia parte o Prof. (...), embora demitido em 23 de Dezembro de 1982, só cessou o exercício de funções em 9 de Junho de 1983, data da exoneração do Primeiro-Ministro.
A regra é, pois, no sentido de que os membros do Governo permanecem no exercício das suas funções governativas desde o acto de investidura no cargo até à sua exoneração ou à exoneração do Primeiro-Ministro.
Entre o momento da posse e o da exoneração dos membros do Governo pode, naturalmente, suceder que eles estejam impossibilitados de realizar as funções próprias do cargo, por motivos vários.
Daí a lei estabelecer que os Ministros são substituídos, durante a sua ausência ou impedimento, pelo Secretário de Estado que indiquem ao Primeiro-Ministro ou, não o indicando, pelo membro do Governo designado pelo Primeiro-Ministro (artigo 188º, nº 2, da CRP).
Visa-se com a referida substituição obstar à inactividade governativa em virtude da ausência ou impedimento dos membros do Governo.
2.1. O termo "ausência" em sentido amplo, não jurídico, é susceptível de significar o não comparecimento de uma pessoa em certo local ou à reunião em que deveria comparecer, ou seja, a não presença 3.
Os conceitos de ausência e de falta não significam a mesma realidade. A lei considera falta a ausência dos funcionários ou dos agentes durante a totalidade ou uma parte do período diário de presença obrigatória no serviço, bem como a sua não comparência em local a que deva deslocar-se por motivo de serviço (artigo 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro) 4
Os membros do Governo exercem normalmente a sua actividade em determinado local onde funciona a sede da actividade governativa. Dir-se-á ausente desse local, em sentido amplo, o membro do Governo que esteja noutro local - cidade, região ou país -, independentemente de o motivo ser o exercício das respectivas funções.
2.2. Mais difícil de caracterizar é o conceito de "impedimento", que deriva do termo latino "impedimentum", por seu turno derivado do infinitivo do verbo "impedire", com o significado de embaraçar, constranger, impedir 5.
Em sentido amplo, o referido vocábulo é susceptível de significar qualquer obstáculo de natureza física ou legal à realização ou não realização de certa actividade 6.
O Código Civil versa sobre impedimentos - absolutos, relativos e impedientes - consubstanciados em obstáculos ao casamento de uma pessoa com qualquer outra ou com pessoa determinada (artigos 1600º a 1609º).
O Código do Procedimento Administrativo - CPA - refere-se ao impedimento, escusa e suspeição dos titulares dos órgãos e dos agentes da Administração Pública nos artigos 24º, nº 3, 44º e 51º.
No que concerne aos impedimentos, proíbe-se a presença, no momento da discussão e da votação, dos membros dos órgãos colegiais que estejam ou se considerem impedidos, bem como a intervenção de qualquer titular de órgão ou agente administrativo em procedimento, acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública em variadas situações consideradas causas de impedimento (artigos 24º, nº 3, e 44º) 7.
Verificando-se a causa do impedimento, o titular do órgão ou o agente administrativo deve comunicar o facto ao superior hierárquico ou ao presidente do órgão colegial dirigente, conforme os casos, a quem compete, em regra, dele conhecer e declará-lo (artigo 45º) 8.
Os titulares dos órgãos ou agentes devem suspender a sua actividade no procedimento logo que comuniquem a causa de impedimento ou tenham conhecimento do requerimento de qualquer interessado no sentido da sua declaração, sem prejuízo da prática das diligências inadiáveis por urgência ou perigo, sujeitas a ratificação pelas respectivas entidades substitutas (artigo 46º).
Logo que seja declarado o impedimento, o titular do órgão ou agente é, em regra, substituído no procedimento pelo seu substituto legal (artigo 47º).
2.3. No concernente à escusa e suspeição, estabelece a lei, por um lado, que os titulares dos órgãos e os agentes administrativos devem solicitar a dispensa de intervenção nos procedimentos administrativos sempre que ocorram circunstâncias que razoavelmente permitam suspeitar da sua isenção ou rectidão de conduta, e, por outro, que qualquer interessado, até à decisão definitiva, pode invocar e opor àqueles a suspeição (artigo 48º) 9.
O pedido de dispensa deve ser dirigido à entidade competente para conhecer do incidente de escusa ou suspeição, isto é, ao superior hierárquico do titular do órgão ou do agente, presidente do órgão colegial, ou a este, conforme os casos (artigo 49º).
Reconhecida a procedência do pedido de dispensa, ocorre a substituição do titular do órgão ou do agente pelo respectivo substituto legal no procedimento, suspendendo-se neste a sua actividade, sem prejuízo de até à substituição praticar as diligências inadiáveis, sujeitas a ratificação (artigo 50º, nº 3).
Os actos e contratos em que tenham intervindo titulares de órgãos ou agentes impedidos são anuláveis, e a omissão de comunicação do impedimento pelo visado constitui falta grave para efeitos disciplinares (artigo 51º).
2.4. O regime de impedimentos, escusas e suspeições dos titulares dos órgãos e agentes administrativos, a que se fez referência, constitui o corolário lógico do princípio da imparcialidade, que deve envolver toda a actividade da Administração Pública.
Em sede de regime de incompatibilidades dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, estabelece-se, além do mais, que os membros do Governo estão impedidos de servir de árbitro em qualquer processo em que seja parte o Estado e demais pessoas colectivas de direito público, até ao fim do prazo de um ano após a cessação de funções, ainda que se trate de participação não remunerada (artigo 3º da Lei nº 9/90, de 1 de Março).
Neste caso, o vocábulo impedimento está utilizado num sentido próximo do de incompatibilidade, corolário dos princípios da imparcialidade, isenção e transparência da actividade da Administração Pública.
Mas no direito administrativo também se entende por impedimento a impossibilidade material ou jurídica que afecta os titulares dos órgãos e/ou os agentes da Administração, impossibilitando-os de exercer as suas funções, seja por motivo de doença, gozo de férias ou licença, seja por incompetência em razão de matéria, suspensão ou suspeição 10.
Parece ser este o conceito de impedimento a que alude o artigo 188º da CRP, susceptível de se consubstanciar em obstáculos de ordem física como, por exemplo, a doença ou o sequestro, ou em obstáculos de ordem legal como é o caso da suspensão por virtude de procedimento criminal 11.
2.5. Na situação a que a consulta se reporta, o Vice-Primeiro-Ministro e Ministro da Defesa Nacional foi declarado, pelo Primeiro-Ministro, impedido de exercer as suas funções, com o único esclarecimento de que tal declaração resultou de pedido do visado 12.
Não há razões para pôr em causa a informação sobre os motivos da decisão do Primeiro-Ministro de declarar o Vice-Primeiro-Ministro e Ministro da Defesa Nacional impedido de exercer as respectivas funções, prestada por quem foi visado naquela decisão, que parecem ser de ordem política.
Os motivos referidos não configuram, em rigor, uma situação de impedimento, entendido este como obstáculo de ordem física ou legal ao exercício de funções políticas. Com efeito, a situação poderá perspectivar-se como escusa do exercício das funções por motivos de ordem política, aceite pelo Primeiro-Ministro, sob a qualificação de impedimento.
De qualquer modo, o Prof. (...) continuou até 9 de Junho de 1983 a fazer parte do elenco governativo, embora sem exercer de modo efectivo as respectivas funções, no interesse da estabilidade governativa e, consequentemente, no interesse público.
3. Os funcionários públicos "lato sensu" adquirem, uma vez investidos no cargo, o direito à retribuição, a título de contrapartida do trabalho prestado, através da percepção periódica de um vencimento 13.
O Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, desenvolveu os princípios gerais sobre matéria salarial do pessoal da função pública previstos no Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.
O direito à remuneração devida pelo exercício de funções na Administração Pública constitui-se, em regra, com a aceitação da nomeação e termina com a verificação de qualquer das causas de cessação da relação de emprego, devendo constar da lei as situações e condições da sua suspensão (artigo 3º, nºs 1, 4 e 5).
A lei distingue, no plano do vencimento dos funcionários e agentes da Administração Pública, entre as vertentes de exercício e de categoria, isto é entre a parte que pressupõe e a que não pressupõe o efectivo desempenho de funções 14.
A remuneração base integra a vertente de categoria e a de exercício, sendo aquela igual a 5/6 da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia ou em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro, e esta igual ao restante 1/6 daquela remuneração, acrescida de outros suplementos devidos (artigo 5º, nºs. 1 e 3).
As situações e as condições em que é perdido pelos funcionários ou agentes da Administração Pública em geral o direito à remuneração de exercício devem constar da lei (artigo 5º, nº 4).
Resulta das referidas disposições, entre outras, que o percebimento do vencimento não depende, em absoluto, do exercício efectivo das funções ou cargos 15.
Porventura foi à luz de tais princípios, e porque, no período abrangido pela declaração de impedimento do exercício de funções governamentais, o Prof. (...) continuou a integrar o Governo, lhe foi processado o vencimento do cargo ministerial.
4.1. O Decreto-Lei nº 467/79, de 7 de Dezembro, definiu um quadro de garantias mínimas quanto ao reassumir das funções profissionais por quem fosse chamado a exercer cargos ou funções governativas e estatuiu uma regra geral de incompatibilidades 16.
Os membros do Governo não podiam ser prejudicados na sua colocação ou emprego permanente nem nos benefícios sociais anteriormente auferidos, enquanto exercessem as respectivas funções, e deviam, durante aquele período, cessar todas as actividades profissionais públicas ou privadas que vinham exercendo à data da posse (artigo 1º, nº 1).
O Prof. (...), enquanto integrou o Governo, no âmbito do qual foi declarado impedido de exercer as suas funções governamentais, esteve sujeito àquele normativo de incompatibilidade.
4.2. O regime de incompatibilidade dos titulares de cargos públicos consta actualmente da Lei nº 9/90, de 1 de Março, alterada pela Lei nº 56/90, de 5 de Setembro 17.
Os membros do Governo não podem, além do mais, exercer quaisquer outras actividades remuneradas, profissionais ou de função pública que não derivem do seu cargo (artigos 1º, alínea b), e 2º, alínea a)).
Da imposição da incompatibilidade quanto ao exercício de funções pêlos membros do Governo apenas são excepcionadas as actividades de mera administração do património pessoal e familiar existente à data do início das funções, salvo no caso de participação superior a 10% em empresas que contratem com a Administração Pública (artigo 4º).
4.3.O regime de incompatibilidade dos deputados à Assembleia da República consta da Lei nº 3/85, de 13 de Março 18.
Além das incompatibilidade previstas na legislação eleitoral, só aos deputados que sejam funcionários do Estado ou de outras pessoas colectivas de direito público é vedado o exercício das respectivas funções durante o funcionamento efectivo da Assembleia da República, não sendo considerado exercício da função pública a actividade docente no ensino superior, a de investigação científica ou similar e outra como tal reconhecida, caso a caso, pela Assembleia da República (artigo 19º) 19 .
Para além disso, aos deputados só é vedado o exercício do mandato judicial quanto aos autores de acções cíveis intentadas contra o Estado e a intervenção como peritos ou árbitros nos processos em que o Estado ou as restantes pessoas colectivas de direito público sejam partes, salvo suprimento em razão do interesse público, pôr deliberação da Assembleia da República, a integração dos órgãos da administração das sociedades concessionárias de serviços públicos de fornecimento de bens ou serviços, e a intervenção em contratos com aquelas entidades no exercício da actividade de comércio ou indústria e a participação em actos de publicidade (artigo 19-A da Lei nº 3/85).
4.4. O regime de incompatibilidade no exercício de cargos ou funções pôr parte dos juizes do Tribunal Constitucional consta da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro 20.
É incompatível com o desempenho do cargo de juiz do Tribunal Constitucional o exercício de funções em órgãos de soberania, das regiões autónomas ou do poder local ou de qualquer outro cargo ou função de natureza pública ou privada salvo o de funções docentes ou de investigação científica de natureza jurídica não remuneradas (artigo 27º).
Por outro lado, não podem os juizes do Tribunal Constitucional exercer quaisquer funções em órgãos de partidos, de associações políticas ou de fundações com eles conexas, nem desenvolver actividades político-partidárias de carácter público e, durante o exercício do cargo, é-lhes suspenso o estatuto decorrente da filiação em partidos ou associações políticas (artigo 28º).
4.5. Confrontando os regimes de incompatibilidades a que estão sujeitos os membros do Governo e os Juizes do Tribunal Constitucional, por um lado, e os deputados, por outro, resulta com clareza que são essencialmente diversos e muito mais apertados os primeiros do que o último.
5. A Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, incluiu no artigo 120º da CRP, o nº 2, segundo o qual a lei disporia sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades a que estavam sujeitos os titulares dos cargos políticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades, cujo conteúdo essencial ainda se mantém 21.
A Lei nº 4/85, de 9 de Abril, já referida, visou essencialmente estabelecer o estatuto remuneratório dos titulares dos cargos políticos - ERTCP -, executando o disposto no nº 2 do artigo 120º da CRP a que se fez referência, em cujo capítulo I do título II - artigos 24º a 30º - se regula a matéria das subvenções.
São titulares de cargos políticos para efeitos do disposto naquele Estatuto, o Presidente da República, os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República, os ministros da República para as regiões autónomas e os membros do Conselho de Estado, aos quais são equiparados os juizes do Tribunal Constitucional (artigo 1º).
Os Vice-Primeiros-Ministros recebem a título de vencimento, 70% do vencimento do Presidente da República e um abono mensal para despesas de representação equivalente a 40% daquele (artigo 11º).
Os Ministros auferem, por seu turno, o quantitativo correspondente a 65% do vencimento do Presidente da República, e um abono mensal para despesas de representação de 40% daquele valor (artigo 12º ).
Nos termos do artigo 24º, nº 1, os membros do Governo, além do mais que não releva na economia do parecer, têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que hajam exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções após 25 de Abril de 1974, durante oito ou mais anos, consecutivos ou interpolados.
No âmbito das subvenções surpreende-se um conceito amplo abrangente do subsídio de reintegração previsto no artigo 31º e uma vertente estrita, englobando a vitalícia, a derivada de incapacidade e a de sobrevivência - prevista nos artigos 24º a 28º, e 30º, respectivamente 22.
A referida subvenção é calculada à razão de 4% do vencimento base correspondente, à data da cessação de funções do cargo em cujo desempenho o seu titular mais tempo tiver permanecido, por ano de exercício, e 8% quando o respectivo beneficiário perfizer 60 anos de idade ou se incapacitar, até ao limite de 80%, automaticamente actualizada nos termos da actualização do vencimento base do seu cálculo (artigo 25º, nºs. 1 a 3).
Os titulares dos cargos referidos têm, porém, direito à subvenção mensal equivalente a 50% do respectivo cargo se no exercício das suas funções ou por causa delas se incapacitarem física ou psiquicamente para tal exercício, enquanto durar a incapacidade (artigo 29º).
A subvenção mensal vitalícia a que se reporta o artigo 24º, nº 1, é cumulável com a pensão de aposentação ou de reforma a que o respectivo titular tenha direito (artigo 27º, nº 1).
6. Tendo em conta o disposto nos nºs 3 e 5 do artigo 24º do ERTCP, importa considerar alguns aspectos do regime da perda, suspensão do mandato e da assiduidade dos deputados à Assembleia da República, cujo Estatuto consta da Lei nº 3/85, de 13 de Março.
O mandato dos deputados inicia-se com a primeira reunião da Assembleia da República após a eleição, e cessa com a primeira reunião após as eleições subsequentes, sem prejuízo da sua suspensão ou cessação individual (artigo 2º, nº 1).
A suspensão do mandato dos deputados é susceptível de resultar, além do mais, de substituição temporária por motivo relevante, de procedimento criminal e de nomeação para o exercício de funções de membro do Governo (artigo 4º, nº 1, alíneas a), b) e c)).
Presume-se ser motivo relevante, com vista à substituição temporária do mandato dos deputados, que não pode ser inferior a 15 dias, a doença grave, a actividade profissional inadiável e o exercício de funções específicas no respectivo Partido (artigo 5º, nº 2).
A suspensão do mandato em razão da substituição por motivo relevante cessa com o decurso do prazo de substituição ou pelo regresso antecipado do Deputado, e a resultante da assunção de funções governamentais, com a cessação destas (artigo 6º, nº 1, alínea a) e c)).
O despacho de pronúncia ou equivalente proferido contra arguido que seja deputado à Assembleia da República é susceptível de constituir fundamento de suspensão do respectivo mandato, automaticamente se ao crime corresponder pena de prisão maior, por decisão da Assembleia da República e a seu critério (artigo 11º) 23.
Havendo suspensão do mandato por virtude de procedimento criminal, ela mantém-se até à respectiva decisão absolutória ou ao cumprimento da pena (artigo 6º, nº 1, alínea b)).
No caso de suspensão do mandato, o Deputado será substituído pelo primeiro candidato eleito na respectiva ordem de precedência, na mesma lista, a requerimento da direcção do respectivo grupo ou agrupamento parlamentar, ou do órgão competente de partido ou do candidato com direito a preencher o lugar vago (artigo 9º, nºs. 1 e 5).
Perdem o mandato, além do mais, os deputados que excedam o número de faltas injustificadas, previstas no regimento da Assembleia da República (artigo 8º, nº 1, alínea b)).
A perda do mandato parlamentar por faltas de comparência ocorre se os deputados, injustificadamente, não tiverem assento na Assembleia da República até à 5ª reunião ou deixarem de comparecer a nove reuniões consecutivas do Plenário (artigo 4º, nº 1, alínea b), do Regimento da Assembleia da República - RAR)24.
Consideram-se justificadas as faltas de comparência que decorram de doença, casamento, paternidade, maternidade, luto e de missão da Assembleia, do Governo ou do Partido a que pertençam os Deputados, bem como, quanto aos eleitos pelos círculos dos Açores e Madeira, as resultantes de dificuldades de transporte entre as ilhas e o continente (artigo 8º, nº 2).
Poderá ser considerado motivo justificativo das faltas de comparência dos Deputados a participação em reuniões de organismos internacionais a que Portugal pertença, se ela for julgada de interesse para o País e a justificação anteceder as faltas (artigo 8º, nº 3).
O Deputado que falte injustificadamente a qualquer reunião plenária suporta o desconto avos do vencimento mensal por cada dia de falta além de duas mensais (artigo 20º).
Como o mandato dos Deputados cessa, em regra, com a primeira reunião da Assembleia da República após as eleições subsequentes, tal mandato não coincide necessariamente com o exercício efectivo de funções parlamentares.
A situação de doença dos Deputados não implica só por si a suspensão do respectivo mandato. Com efeito, a situação de doença grave só é susceptível de constituir fundamento do requerimento do deputado afectado com vista à sua substituição temporária, cujo deferimento é que determina a suspensão do mandato.
Isso significa que os Deputados impossibilitados de comparecer aos trabalhos parlamentares por doença, independentemente da sua gravidade, que não requeiram a substituição no Parlamento e, com base nela, justifiquem a sua falta de comparência nos termos legais, perceberão o vencimento por inteiro.
E a par da situação de doença, além do mais, também o casamento, a paternidade, a maternidade, o luto, a missão do Partido e a própria dificuldade de transporte são susceptíveis de integrar causas justificativas da falta de comparência aos trabalhos parlamentares e de manutenção do vencimento integral dos Deputados.
Importa, por último, salientar que ao Deputado que seja investido em funções governativas, o mandato é-lhe suspenso automaticamente, e que tal suspensão só termina aquando da cessação das referidas funções.
7. Vejamos agora, em tanto quanto releva na economia do parecer, alguns aspectos do Estatuto dos Juizes do Tribunal Constitucional constante da Lei nº 28/82, a que já se aludiu.
Os juizes de Tribunal Constitucional não podem fazer cessar as suas funções antes do termo do sexénio por que foram designados, salvo nos casos de morte ou incapacidade física permanente, renúncia, aceitação de lugar ou prática de acto legalmente incompatível com o exercício das suas funções, demissão ou aposentação compulsiva em consequência de processo disciplinar ou criminal (artigo 23º, nº 1).
Nos termos do artigo 30º, os juizes do Tribunal Constitucional têm os direitos e as regalias dos juizes do Supremo Tribunal de Justiça, pelo que importa considerar, com as necessárias adaptações, o que nesta matéria dispõe a Lei nº 21/85, de 30 de Julho 25.
Os juizes do Tribunal Constitucional gozam as suas férias durante o período de férias judiciais, as quais são fixadas de modo a assegurar-se a permanente existência do "quorum" do funcionamento do Tribunal (artigos 28º, nº 1, do EMJ, e 30º e 43º, nº 3, da Lei nº 28/82).
Quando ocorra motivo ponderoso, os juizes do Tribunal Constitucional podem faltar ao serviço por um número de dias que não exceda três em cada mês e dez em cada ano, comunicando previamente o facto, ou não sendo possível, após o seu regresso.
Não lhes são contadas como faltas as ausências em dias úteis fora das horas do funcionamento normal da secretaria quando não impliquem falta a qualquer acto de serviço ou perturbação deste (artigos 10º do EMJ e 30º da Lei nº 28/82).
Conforme resulta destas normas, os juizes do Tribunal Constitucional exercem, em regra, os cargos durante um sexénio, mas nesse período nem sempre estão no exercício efectivo de funções, como é o caso, por exemplo, no período de férias e das faltas de comparência sob comunicação, a que se fez referência.
VI
Como a resposta à questão posta passa pela correcta interpretação do artigo 24º, nº 1, da Lei nº 4/85, importa analisar o artigo 9º do Código Civil que rege sobre esta matéria, do seguinte teor:
"1 - A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
2 - Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
3 - Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados".
Resulta do disposto neste artigo, inspirado na doutrina mais significativa sobre a matéria, que o elemento base da interpretação das normas jurídicas, seu ponto de partida e limite, está no respectivo texto.
A actividade de interpretação de normas jurídicas começa, com efeito, com a diligência de compreensão do seu texto, e só acaba com a inter-ligação e valoração, que está para além dele 26.
Naquela actividade de inter-ligação e valoração relevam elementos lógicos, isto é, sistemáticos, históricos e racionais ou teleológicos.
O elemento sistemático "compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretanda, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar 'sistemático' que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito de unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico 27.
O elemento histórico compreende a história dos preceitos, isto é a evolução dos institutos jurídicos, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
O elemento racional ou teleológico traduz-se na razão de ser das normas, isto é, nas soluções que o legislador visou ao editá-las 28.
Em síntese, dir-se-á que o sentido prevalente da lei coincidirá com a vontade real do legislador inequivocamente resultante do respectivo texto, do exórdio dos diplomas e de eventuais trabalhos preparatórios ou, se tal não suceder, deverá o intérprete determiná-lo à luz, além do mais, de critérios objectivos, como são os que constam do nº 3 da disposição em apreço 29.
VII
1. Uma vez que o artigo 24º da Lei nº 4/85 é a disposição nuclear para a resolução da questão posta, vejamos mais em pormenor o seu conteúdo, que é do seguinte teor:
"1 - Os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República e os juizes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções após 25 de Abril de 1974 durante 8 ou mais anos, consecutivos ou interpolados.
2 - Os ex-Presidentes da Assembleia da República e os ex-Primeiros-Ministros na vigência da Constituição da República têm direito a uma subvenção mensal vitalícia nos termos do nº 4 do artigo 25º.
3 - Para efeitos da contagem dos anos de efectivo exercício das funções referidas no nº 1 não serão tidas em linha de conta as suspensões do mandato de deputado que na totalidade não somem em média mais de 15 dias por sessão legislativa.
4 - Para efeitos de contagem do tempo referido no nº 1, é tido em conta o tempo de serviço, por deputados eleitos, das funções previstas na alínea o) do nº 2 do artigo 26º 30.
5 - Não deixará de ser reconhecido o direito referido no nº 1 quando para efeitos da contagem do tempo de efectivo exercício de funções faltarem em média 2 dias por sessão legislativa" 31.
Nos termos do nº 1 desta disposição, no que concerne aos membros do Governo, aos deputados à Assembleia da República e aos juizes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira, o direito destes à subvenção vitalícia depende do exercício dos aludidos cargos ou do desempenho das respectivas funções, após 25 de Abril de 1974, durante pelo menos oito anos consecutivos ou interpolados.
Estabelece-se, em regra, como tempo mínimo do exercício dos cargos ou do desempenho das correspondentes funções, com "terminus a quo", o dia em que começou a viragem do regime político para o actual sistema democrático.
A interpretação deste normativo só suscita dificuldades, face ao tema da consulta, no que concerne ao segmento "tenham exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções".
A primeira questão que se suscita é a de saber se o pensamento legislativo é no sentido de distinguir, com algum objectivo útil, os conceitos de exercício de cargos e de desempenho das correspondentes funções.
O vocábulo cargo em sentido jurídico mais lato significa o emprego e a situação do seu titular em razão dele ou as funções em que se desenvolve 32.
O conceito de "cargo" também tem sido entendido no sentido mais restrito de ofício, em termos de "lugar a desempenhar por um agente, isto é, pelo indivíduo ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público que não é titular do órgão", com funções jurídicas ou meramente técnicas 33.
Tendo em conta a realidade das coisas, ao cargo corresponde sempre uma função efectiva a desempenhar.
Não se vislumbra qualquer motivo justificativo para distinguir no quadro da disposição em apreço, entre o exercício dos cargos e o desempenho das respectivas funções, tanto mais que não é configurável o exercício das funções correspondentes aos cargos lá enunciados por pessoas que não sejam titulares dos órgãos do Governo, Assembleia da República e Tribunal Constitucional.
O referido segmento normativo deverá, pois, ser entendido no sentido de que têm direito à subvenção vitalícia os titulares dos órgãos do Governo, Assembleia da República, e do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira, que hajam exercido as suas funções por um período não inferior a 8 anos, seguidos ou interpolados, a partir de 25 de Abril de 1974.
A segunda questão a considerar, aliás essencial, é a de saber se a titularidade do órgão do Governo sem o efectivo desempenho das funções do cargo é ou não abrangida, como pressuposto do direito à subvenção vitalícia, na disposição em apreço.
A letra da lei, na expressão "exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções", aponta, em princípio, no sentido de que o exercício efectivo das funções correspondentes aos cargos enunciados na lei constitui pressuposto necessário da atribuição do direito à subvenção vitalícia.
Em abono deste sentido literal poderia, porventura, invocar-se o disposto nos nºs. 3 e 5 , onde, no que concerne aos deputados, se prescreve que, para efeitos de contagem do tempo de efectivo exercício das funções referidas no nº 1, não é tomado em conta certo tempo correspondente à suspensão do mandato e à falta de comparência aos trabalhos da Assembleia da República.
Numa interpretação "a contrario" do disposto nos nºs. 3 e 5, o tempo da suspensão do mandato e de faltas aos trabalhos da Assembleia da República que ultrapassem a média de 15 ou de 2 dias, respectivamente, por sessão legislativa, parece não dever ser contado para efeito da atribuição do direito à subvenção vitalícia.
Assim sendo, poder-se-ia entender, da leitura sistemática das disposições dos nºs. 1, 3 e 5 do artigo em apreço que é pressuposto da atribuição do direito à subvenção vitalícia o exercício efectivo das funções correspondentes aos cargos enunciados com a excepção, relativa aos deputados, a que se fez referência.
Mas se fosse esse o espírito da lei, então o tempo durante o qual qualquer dos titulares dos órgãos mencionados no nº 1, salvo os deputados, estiveram impedidos de exercer de modo efectivo as funções do respectivo cargo por motivo de doença ou gozo de férias, não poderia ser objecto de contagem para efeitos da atribuição do direito à subvenção vitalícia.
Não parece, porém, que tenha sido esse o fim da lei, e não se compreenderia, em termos de razoabilidade, que os deputados à Assembleia da República beneficiassem automaticamente, para o efeito de atribuição do direito à subvenção vitalícia, daquele tempo de não exercício efectivo de funções e que os restantes titulares dos referidos órgãos não pudessem beneficiar, para aquele efeito, do tempo de não exercício de funções por motivo justificado, por exemplo, a doença impossibilitante do desenvolvimento das tarefas normais do cargo.
O intérprete deverá presumir, na fixação do sentido e alcance da lei, que o legislador consagrou as soluções mais acertadas (artigo 9º, nº 3, do Código Civil).
É assaz diverso o regime do exercício das funções próprias dos cargos de Deputado à Assembleia da República e o dos membros do Governo e dos Juizes do Tribunal Constitucional.
Com efeito, o regime da dedicação exclusiva ou não ao exercício das funções, de substituição, de suspensão ou perda do mandato, bem como o relativo à mera falta de comparência que é próprio do Estatuto dos Deputados, não tem paralelo no que concerne aos dos membros do Governo e dos Juizes do Tribunal Constitucional.
Daí que se possa considerar que os nºs. 3 e 5 do artigo 24º, perante as particularidades do estatuto dos Deputados, consagram um regime especial de cariz mais restritivo no que concerne à atribuição do direito à subvenção vitalícia.
Quanto aos membros do Governo, a regra é a de que exercem efectivamente as suas funções desde o momento da posse até a exoneração.
Do mesmo modo, relativamente aos juizes do Tribunal Constitucional, a regra é no sentido de que exercem efectivamente as suas funções desde o acto de posse até ao termo do sexénio.
Não se configura como razoável pensar que o legislador, a propósito dos membros do Governo, quis utilizar a expressão "exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções" com a intencionalidade de excluir as situações em que esse pressuposto não se verificasse, porque a própria natureza das funções governativas se não compadece, em regra, com essa eventualidade.
Nesta óptica, não é possível extrapolar da mera literalidade dos nºs. 3 e 5 do artigo em apreciação o sentido do segmento normativo do nº 1 relativo ao exercício dos cargos e ao desempenho das respectivas funções pelos membros do Governo e pelos juizes do Tribunal Constitucional.
2. Como da letra da lei não resulta o sentido exacto do referido segmento normativo, importa recorrer aos elementos lógicos de interpretação.
O elemento sistemático relativo às normas que versam sobre a subvenção vitalícia revela que estas se enquadram no estatuto remuneratório dos titulares dos cargos políticos.
Quanto ao elemento histórico constata-se que o regime da subvenção vitalícia não tem antecedentes no nosso sistema jurídico, mas há trabalhos preparatórios que esclarecem, de algum modo, o fim da lei 34.
Dos referidos trabalhos preparatórios resulta que o estatuto remuneratório dos cargos políticos foi inspirado pelo desígnio de assegurar o desempenho responsável, digno e independente das funções políticas, bem como as condições mínimas de dignidade aos ex-titulares daqueles cargos na fase subsequente à cessação de funções 35.
Pretende-se, com efeito, valorizar a função política através da vertente remuneratória, estabelecendo um vencimento adequado, e assegurar as condições de dignidade aos ex-titulares de cargos políticos através da concessão de uma subvenção ou de um subsídio de reintegração, com natureza dita análoga às medidas de segurança social, tendentes a atenuar os efeitos prejudiciais de interrupção da actividade profissional em razão da dedicação exclusiva ao exercício da função política, e a garantir a exclusividade do exercício dos cargos 36.
Trata-se, pois, de uma solução tendente à dignificação dos cargos políticos ou para o efeito equiparados, motivada pela ideia de facilitar o regresso à actividade profissional "lato sensu" a quem se dedicou durante um tempo significativo à "res publica".
São medidas destinadas a garantir a manutenção de um estatuto económico, com a conveniente dignidade, àqueles que, tendo abandonado a própria actividade derivante de ganhos, dela estiveram afastados por certo tempo, assumindo porventura o risco da irrecuperação do estado anterior na profissão ou na gestão de bens ou serviços produtores de rendimento.
O legislador pressupôs que os titulares dos cargos governativos e outros, a que se reporta a transcrita disposição, tendo desempenhado as correspondentes funções durante o período de tempo mínimo nela enunciado, se sujeitaram a um corte no exercício da actividade anterior, com incidência negativa nos níveis de rendimento ou de formação e o inerente prejuízo, atribuindo-lhes o direito à subvenção vitalícia ou ao subsídio de reintegração, a título compensatório.
VIII
1. É altura de confrontar a situação fáctica relativa ao Prof. (...) posta pela entidade consulente com a letra e espírito do normativo do artigo 24º, nº 1, da Lei nº 4/85.
Recorde-se que o Prof. (...), titular dos cargos de Vice-Primeiro-Ministro e de Ministro da Defesa Nacional, foi declarado impedido de exercer as suas funções, a partir de 25 de Fevereiro de 1982, por decisão do Primeiro-Ministro, sendo substituído no cargo de Ministro da Defesa Nacional, continuando a auferir o vencimento correspondente ao cargo ministerial, situação que perdurou até 9 de Junho seguinte, altura em que todos os membros do Governo foram exonerados.
A situação de um membro do Governo não ter exercido efectivamente as funções governativas por ter sido declarado impedido, a seu pedido, parece configurar-se, no quadro constitucional vigente, em termos anómalos, certo que aqueloutra de exoneração subsequente ao pedido de demissão seria a normal.
É, porém, uma solução compreensível, tendo em conta a motivação adiantada pelo Prof. (...), já que visou realizar o interesse do Estado face à intencionalidade de demissão de um membro do Governo com o relevo adveniente de se tratar do titular do cargo de Vice-Primeiro-Ministro.
Mas não obstante o Prof. (...) não haver exercido efectivamente as funções governativas inerentes a qualquer cargo no Governo, no período de tempo mencionado, importa considerar que ele continuou como membro do Governo, naturalmente sujeito ao correspondente regime de incompatibilidades e, consequentemente, legalmente impedido de regressar ao desenvolvimento da sua actividade profissional.
Esta situação enquadra-se, a nosso ver, para efeitos de aquisição do direito à subvenção vitalícia, no espírito do normativo do artigo 24º, nº 1, da Lei nº 4/85.
Se, porém, se entendesse que a previsão do artigo 24º, nº 1, da Lei nº 4/85 não abrangia a situação em que o Prof. (...) esteve integrado no Governo sem exercer efectivamente as suas funções e, não sendo caso de recurso à analogia, teria esta questão de ser resolvida à luz da norma que o intérprete criaria se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema (artigo 10º do Código Civil).
Tendo em conta o espírito do nosso sistema jurídico, sobretudo o das normas que versam sobre incompatibilidades a que estão sujeitos os membros do Governo enquanto tais, e sobre a atribuição do direito à subvenção vitalícia, essa norma não podia deixar de ter o conteúdo idêntico às do artigo 24º, nº 1, da Lei nº 4/85, com a abrangência previsiva que se considerou.
Entendemos, pelo exposto, que o tempo que decorreu entre 25 de Fevereiro e 9 de Junho de 1983, inclusive, deve ser considerado para efeito de aquisição do direito à subvenção vitalícia pelo Prof. (...).
2. De harmonia com a linha metódica que enunciámos em III, respondamos por fim, de forma sintética, à questão genérica, nos termos em que foi colocada pela entidade consulente, de saber se o tempo durante o qual um membro do Governo estiver na situação de impedimento a que alude o artigo 188º, nº 2, da CRP releva ou não para efeitos de atribuição do direito à subvenção vitalícia em causa.
O conceito de "impedimento" utilizado no nosso ordenamento jurídico é, como já se referiu, polissémico, certo que ora veicula o sentido de incompatibilidade do exercício simultâneo de certos cargos ou funções, ora a impossibilidade temporária de exercer os cargos ou funções por virtude, designadamente, de doença, gozo de férias ou procedimento criminal.
O conceito de impedimento a que se reporta o artigo 188º, nº 2, da CRP veicula, como já resulta do exposto, o último dos sentidos mencionados.
As considerações jurídicas atrás desenvolvidas em torno da interpretação dos artigos 24º da Lei nº 4/85 e 188º, nº 2, da CRP conduzem à resposta afirmativa à questão em apreço.
Assim, importará concluir que o tempo durante o qual um membro do Governo estiver na situação de impedimento prevista no artigo 188º, nº 2, da CRP deverá ser considerado no cômputo necessário para a atribuição do direito à subvenção vitalícia a que se reporta o artigo 24º, nº 1, da Lei nº 4/85.
IX
Com base nas considerações fáctico-jurídicas expendidas ao longo do parecer, dir-se-á, em jeito de síntese, o seguinte.
Os membros do Governo permanecem, em regra, no exercício de funções governativas desde o acto de investidura na posse até à exoneração de cada um ou do Primeiro-Ministro.
A situação de impedimento a que se reporta o nº 2 do artigo 188º da CRP consubstancia a impossibilidade material ou jurídica do exercício das respectivas funções governativas, como por exemplo a doença, o gozo de férias, a licença, o procedimento criminal.
Enquanto os membros do Governo não forem exonerados, continuam integrados no Governo respectivo e, por isso, sujeitos ao correspondente regime de incompatibilidades, portanto impedidos de regressar ao exercício da actividade profissional de origem, com direito a perceber o vencimento do cargo governativo.
Os membros do Governo têm o direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as correspondentes funções, depois de 25 de Abril de 1974, durante pelo menos oito anos, que se constitui na sua esfera jurídica logo que cessam tal exercício ou desempenho.
Aquela subvenção assume-se como medida de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impôs aos titulares de cargos políticos.
O tempo durante o qual os membros do Governo estiveram na situação de impedimento prevista no artigo 188º, nº 2, da CRP deve ser considerado no cômputo necessário para a atribuição da referida subvenção vitalícia.
O período de tempo compreendido entre 25 de Fevereiro e 9 de Junho de 1983, em que o Prof. (...) foi declarado impedido de exercer as funções governativas, deve ser considerado para efeitos de atribuição do direito àquela subvenção.
Conclusão:
X
Formulam-se, com base no exposto, as seguintes conclusões:
1ª - As funções dos membros do Governo iniciam-se com o acto de posse e cessam, as do Primeiro-Ministro com a exoneração, e as dos Ministros com a sua exoneração ou a do Primeiro-Ministro, e as dos Secretários e Subsecretários de Estado também com a exoneração do respectivo Ministro (artigo 189º, nº 1 a 3, da CRP);
2ª - Os membros do Governo não podem exercer quaisquer actividades profissionais ou de função pública remunerada que não derivem do cargo governativo, salvo a mera administração do património pessoal e familiar existente à data do início de funções, se se não tratar de participação superior a 10% em empresas que contratem com a Administração Pública (artigos 1º, alínea b), 2º, alínea a), e 4º, nº 1, da Lei nº 9/90, de 1 de Março);
3ª - Durante a situação do impedimento a que se reporta o artigo 188º, nº 2, da CRP, ficam os membros do Governo sujeitos às vinculações gerais próprias do respectivo estatuto, incluindo as incompatibilidades a que se alude na conclusão anterior;
4ª - A subvenção vitalícia prevista no artigo 24º, nº 1, da Lei nº 4/85, de 9 de Abril, constitui uma das vertentes remuneratórias dos titulares de cargos políticos ou para o efeito equiparados, tendente a assegurar o desempenho responsável, digno e independente das respectivas funções;
5ª - Aquela subvenção assume-se, essencialmente, como medida de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impôs aos titulares de cargos políticos;
6ª - A aquisição do direito àquela subvenção por quem tenha sido membro do Governo depende de haver exercido o cargo ou desempenhado as respectivas funções, após 25 de Abril de 1974, durante pelo menos oito anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24º, nº 1, da Lei nº 4/85);
7ª - O tempo durante o qual um membro do Governo estiver impedido de exercer as suas funções nos termos do artigo 188º, nº 2, da CRP deverá ser considerado para efeitos da atribuição do referido direito à subvenção mensal vitalícia;
8ª - O tempo decorrido entre 25 de Fevereiro e 9 de Junho de 1983, durante o qual o Professor Doutor (...) foi declarado impedido, por decisão do Primeiro-Ministro, de exercer as suas funções de Vice-Primeiro-Ministro e Ministro da Defesa Nacional releva para aquisição do direito à subvenção vitalícia.
1)O Gabinete Jurídico da Direcção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos pronunciou-se, em 12 de Setembro de 1992, no sentido de que o tempo durante o qual o Prof. (...) esteve impedido não releva para a atribuição da subvenção vitalícia porque esta constitui um benefício autónomo dos emergentes do regime de previdência e pressupõe o exercício efectivo de funções.
O Prof. (...), ouvido nos termos do artigo 105º do Código do Procedimento Administrativo, respondeu que "a subvenção vitalícia visa compensar quem, durante certo tempo, deixou o sector privado ou a sua profissão para se dedicar exclusiva ou predominantemente ao serviço do Estado, e o que é decisivo, não é tanto o saber se a pessoa esteve algum tempo impedida de exercer as suas funções, mas sobretudo o tempo que ela esteve investida no cargo público sem poder exercer qualquer actividade privada", concluindo que a doutrina com base na qual o seu caso deveria ser resolvido é a seguinte: "o tempo durante o qual um membro do Governo se encontra impedido de exercer as suas funções, mantendo-se como membro do Governo e auferindo o vencimento base do cargo, sem poder dedicar-se à sua actividade profissional de origem, deve ser considerado no cômputo do tempo necessário para a atribuição da subvenção mensal vitalícia".
2)Este despacho foi publicado no "Diário da República", II Série, de 25 de Fevereiro de 1983.
3)Ausência em sentido jurídico estrito significa o desaparecimento de uma pessoa sem que dela se saiba parte e que não deixou representante legal ou procurador (artigo 89º, nº 1, do Código Civil).
4)O Decreto-Lei nº 497/88 versa sobre o regime jurídico das férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da Administração Pública.
5)De PLÁCIDO e SILVA "Vocabulário Jurídico", vol. II, Rio de Janeiro, Brasil, 1963, pág. 787.
6)No âmbito do processo civil o incidente de impedimento do juiz, dos magistrados do Ministério Público, dos funcionários judiciais e dos peritos judiciais consta dos artigos 122º a 125º e 580º e 585º, respectivamente, do Código de Processo Civil.
No domínio do processo penal, o regime dos impedimentos daquelas entidades e dos intérpretes é previsto nos artigos 39º a 48º e 54º do Código de Processo Penal.
Sobre impedimentos em processo civil e em processo penal, respectivamente, podem ver-se ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO E NORA "Manual de Processo Civil", Coimbra, 1985, págs. 588 a 592, e FIGUEIREDO DIAS, "Direito Processual Penal", Coimbra, 1984, págs. 315 a 320.
7)O artigo 44º do CPA dispõe sobre as referidas situações de impedimento o seguinte:
"Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública nos casos seguintes:
a) Quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa;
b) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjuge, algum parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
c) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, tenha interesse em questão semelhante à que deva ser decidida, ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa abrangida pela alínea anterior;
d) Quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário ou haja dado parecer sobre questão a resolver;
e) Quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
f) Quando contra ele, seu cônjuge ou parente em linha recta esteja intentada acção judicial proposta por interessado ou pelo respectivo cônjuge;
g) Quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção desta".
8)Tratando-se de impedimento do presidente de órgão colegial, compete a decisão do incidente ao próprio órgão sem intervenção daquele (artigo 45º, nº 4).
9)O artigo 48º do CPA dispõe:
"1. O titular de órgão ou agente deve pedir dispensa de intervir no procedimento quando ocorra circunstância pela qual possa razoavelmente suspeitar-se da sua isenção ou da rectidão da sua conduta e, designadamente:
a) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, nela tenha interesse parente ou afim em linha recta ou até ao 3º grau de linha colataral, ou tutelado ou curatelado dele ou do seu cônjuge;
b) Quando o titular do órgão ou agente ou o seu cônjuge, ou algum parente ou afim na linha recta, for credor ou devedor de pessoa singular ou colectiva com interesse directo no procedimento, acto ou contrato;
c) Quando tenha havido lugar ao recebimento de dádivas, antes ou depois de instaurado o procedimento, pelo titular do órgão ou agente, seu cônjuge e a pessoa com interesse directo no procedimento, acto ou contrato.
2. Com fundamento semelhante e até ser proferida decisão definitiva, pode qualquer interessado opor suspeição a titulares de órgãos ou agentes que intervenham no procedimento, acto ou contrato".
10)O artigo 73º do Estatuto da Ordem dos Advogados, aprovado pelo Decreto-Lei nº 84/84, de 16 de Março, dispõe que "Estão impedidos de exercer a advocacia os advogados que sejam funcionários ou agentes administrativos, na situação de aposentados, de inactividade, de licença ilimitada ou de reserva, em quaisquer assuntos em que estejam em causa os serviços públicos ou administrativos a que estejam ligados".
11)Cfr. J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, "Constituição da República Portuguesa Anotada", 2º vol., Coimbra, 1985, págs. 260 e 291.
"Movido procedimento criminal contra um membro do Governo e acusado este definitivamente, salvo em caso de crime punível com pena de prisão superior a três anos, a Assembleia da República decide se o membro do Governo deve ou não ser suspenso para efeito do seguimento do processo" (artigo 199º da CRP).
No caso dos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, a que se reporta a Lei nº 34/87, de 16 de Julho, dispõe o artigo 35º, nº 1, que "Movido procedimento criminal contra um membro do Governo, e indiciado este definitivamente por despacho de pronúncia ou equivalente, salvo no caso de crime punível com pena maior, a Assembleia da República decide se o membro do Governo deve ou não ser suspenso para efeitos de seguimento do processo", tal como para os deputados à Assembleia da República prescreve o artigo 34º, nº 2, daquela lei.
12)O Prof. (...) referiu, a propósito, na resposta que formulou nos termos do artigo 101º do CPA, que "o signatário poderá provar por testemunhas, se isso for julgado necessário, que em 1983 pediu a exoneração de todas as suas funções governativas, mas que o Primeiro-Ministro de então lha negou porque a sua saída do Governo naquele momento podia levar à completa desagregação do Executivo, arrastando outros pedidos de exoneração em série. "Não sai ninguém até haver novo Governo" - foi a palavra de ordem, ditada pelo Primeiro-Ministro e compreendida ou aceite pelo Presidente da República".
13)MARCELLO CAETANO, "Manual de Direito Administrativo", tomo II, Coimbra, 1991, pág. 761; JOÃO ALFAIA, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. II, Coimbra, 1988, págs. 738 e segs.
14)Parecer deste corpo consultivo nº 20/92, de 28.5.92.
15)O Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, que racionaliza o emprego dos recursos humanos da Administração Pública, contém normas que pressupõem a integração nos quadros do funcionalismo público, o não exercício das respectivas funções e o percebimento de remuneração.
Com efeito, os funcionários e agentes integrados no quadro de efectivos interdepartamentais - QEI - na situação de disponibilidade, têm direito à respectiva remuneração base mensal durante os primeiros 30 dias seguidos de inactividade, a 5/6 daquela remuneração a partir daquele prazo e até 180 dias de inactividade, seguidos ou interpolados, e a 70% e 60% da mesma remuneração a partir, dos primeiros seis meses e de um ano, respectivamente (artigo 15º).
Anteriormente a este diploma regia sobre o quadro de efectivos interdepartamentais o Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro.
16)Exórdio.
17)No Acórdão do Tribunal Constitucional nº 473/92, de 10 de Dezembro de 1992, foi declarada a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação das normas dos artigos 2º, 18º, nºs. 2 e 3, 48º, nº 1, 49º, nº 1, e 50º, nº 1, da CRP, da norma do artigo 7º, nº 2, da Lei nº 9/90, de 1 de Março, na redacção do artigo 1º da Lei nº 56/90, de 5 de Setembro, na medida em que torna aplicável imediatamente aos deputados ao Parlamento Europeu já eleitos a incompatibilidade constante da alínea h) do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 3/85, de 13 de Março, na redacção do artigo 3º da Lei nº 98/89, de 29 de Dezembro, referente aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das Câmaras municipais. ("Diário da República", I Série - A, de 22 de Janeiro de 1993).
18)A Lei nº 3/85 foi alterada pelas Leis nºs. 94/89 e 98/89, de 29 de Novembro e de 29 de Dezembro, respectivamente.
19)O regime eleitoral para a Assembleia da República consta da Lei nº 14/79, de 16 de Maio.
O artigo 9º desta lei prescreve quanto a incompatibilidades, que "Desde a data da apresentação das candidaturas e até ao dia das eleições os candidatos que sejam presidentes de câmaras municipais ou que legalmente os substituam não podem exercer as respectivas funções".
20)A Lei nº 28/82, que se reporta à organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, foi alterada pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, rectificada por declarações publicadas no "Diário da República", I Série, de 21 de Setembro e de 3 de Outubro de 1989.
21)A actual redacção do nº 2 do artigo 120º da CRP, resultante da alteração operada pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, rectificada no "Diário da República", I Série, de 8 de Agosto de 1989, é a seguinte: "A lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades".
22)Pareceres deste corpo consultivo nº 4/91, de 21 de Fevereiro de 1991, e 20/92, de 28 de Maio de 1992, aquele publicado no "Diário da República", II Série, de 7 de Maio de 1991.
23)Considera-se pena maior, para efeitos da aplicação desta norma, a que exceda 3 anos no seu limite máximo e que seja igual ou superior a 6 meses no seu limite mínimo (artigo 1º, da Lei nº 41/85, de 14 de Agosto).
No acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 7 de Março de 1990, julgou-se o artigo 1º da Lei nº 41/85 inconstitucional ("Boletim do Ministério da Justiça", nº 395, pág. 441).
24)A actual redacção do RAR consta da Resolução da Assembleia da República nº 12/91, de 15 de Abril, publicada no "Diário da República", I Série-A, daquela data.
25)A Lei nº 21/85, que aprovou o Estatuto dos Magistrados Judiciais, foi alterada pelo Decreto-Lei nº 342/88, de 28 de Setembro, e pela Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro.
26)KARL LARENZ, "Metodologia da Ciência do Direito", edição Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1969, págs. 369 e segs.
27)J. BAPTISTA MACHADO, "Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador", Coimbra, 1985, págs. 183 e segs.; JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, "O Direito, Introdução e Teoria Geral", Coimbra, 1991, págs. 363 e segs.
28)KARL LARENZ, ibidem.
29)PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, "Código Civil Anotado", vol.I, Coimbra, 1987, págs. 58 e 59.
30)A alínea o) do artigo 26º da Lei nº 4/85 reporta-se às funções a tempo inteiro dos vereadores à câmara municipal.
31)A actual redacção deste artigo resultou do artigo 1º da Lei nº 16/87, mantendo-se o disposto nos nºs. 1 e 5, passando o nº 3 e integrar o nº 2 o nº 4 a integrar o nº 3, e inserindo-se o nº 4.
32)De PLÁCIDO e SILVA, obra citada, Vol. I, pág. 296.
33)MARCELLO CAETANO, obra citada, I, pág. 223.
34)A Lei nº 4/85 derivou da Proposta de Lei nº 88/III e do Projecto de Lei nº 400/III, este apresentado pelo Partido do Centro Democrático Social, publicados no "Diário da Assembleia da República", II Série, Suplemento ao nº 9, de 27 de Outubro de 1984, respectivamente.
Na exposição da Proposta de Lei nº 88/III refere-se o seguinte:
"A experiência do novo regime político-constitucional demonstrou já que o exercício de cargos políticos não pode, sem desprestígio, ser concebido como um "part-time" semi-remunerado, e como tal conciliável com o exercício da profissão normal dos que a isso se dedicam. A interrupção de uma carreira profissional exigida pela dedicação a tempo inteiro no desempenho de um cargo político não é concebível em termos de penalização do agente. E para que a colectividade possa exigir do agente - como deve - dedicação, serenidade e empenhamento total, tem de remunerá-lo em consonância com a responsabilidade, a dignidade, e a seriedade do seu cargo", e que se situa "nessa linha de pensamento e de preocupações ..., a medida de garantir o indispensável apoio social aos titulares de cargos .políticos...".
O deputado JOSÉ LUÍS NUNES afirmou, na sua intervenção na discussão parlamentar: "liminarmente, afigurou-se necessário definir os contornos essenciais do estatuto remuneratório, partindo do topo para a base. Estabelece-se, assim, um sistema articulado de vencimentos e um regime de garantias sociais para os detentores de cargos políticos. Vencimentos e garantias sociais são inerentes a um desempenho adequado de um mandato".
O deputado ANTÓNIO CAPUCHO referiu, por seu turno, a propósito da subvenção vitalícia e do subsídio de reintegração, que estes não visavam a indemnização dos prejuízos derivados do exercício de cargos políticos, sendo critérios mínimos de segurança social tendentes a assegurar uma certa cobertura dos riscos inerentes à opção pela carreira política, designadamente os que decorrem de uma reintegração após vários anos de afastamento da profissão de origem, ou seja para favorecer ou compensar a sua retoma ("Diário da Assembleia da República", I Série, nº 25, de 6 de Dezembro de 1984, págs. 944 e 968).
35)Parecer deste corpo consultivo nº 97/90, de 22 de Novembro de 1990, publicado no "Diário da República", II Série, de 9 de Abril de 1991, que neste passo seguimos de perto, algumas vezes "ipsis verbis".
36)Neste sentido podem ver-se os pareceres deste corpo consultivo nº 69/86, de 8 de Janeiro de 1989, 104/87, de 11 de Fevereiro de 1988, 97/88, de 23 de Fevereiro de 1989, 96/90, de 6 de Dezembro de 1990.